Modulo III Órganos de Los Procedimientos Sancionadores de La CGR

Luis Morante Guerrero
MDULO III
RGANOS DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
DE LA CGR
C ontenido
1.
La reponsabilidad administrativa funcional

1.1. Necesidad de la implementacin del pseudo rgimen de responsabilidad administrativa
funcional
1.2. Ley de determinacin de la responsabilidad administrativa funcional proveniente de los
informes emitidos por los rganos del sistema nacional de control
1.3. Efectos de los nuevos alcances en responsabilidad administrativa funcional
1.4. Anlisis costo beneficio
1.5. Facultad sancionadora disciplinaria por responsabilidad administrativa funcional de la
contralora general de la repblica
2.
rganos del procedimiento sancionador
3.
Primera instancia
3.1. Fase instructiva
3.2. Fase sancionadora
4.
Segunda instancia
4.1. Tribunal superior de responsabilidades administrativas
4.2. Secretaria tcnica
5.
Anlisis de el acuerdo plenario N 01-2013-CG-2013/TSRA (la responsabilidad administrativa y

el principio del non bis in idem)
5.1. Marco legal y jurisprudencial del acuerdo plenario
5.2. Cuestiones que surgen del acuerdo plenario
6.
Aspectos negativos de la responsabilidad administrativo funcional

6.1. Potestad sancionadora de la CGR
6.2. Falta disciplinaria y falta funcional
6.3. Prescripcin
7.
Alcances de la responsabilidad administrativa funcional en la ley 29622

7.1. mbito objetivo de aplicacin
7.2. mbito subjetivo de aplicacin
7.3. Principios de la potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional
7.4. Prevalencia de la competencia de la contralora general para la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional
Mdulo III
III
1.
LA REPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

Ser funcionario o servidor pblico implica el ejercicio de una labor de suma
dignidad destinada a satisfacer las necesidades de las personas a travs de la
prestacin de servicios propios de la entidad estatal a la cual ste pertenecer;
en ese sentido, es preciso que este funcionario o servidor se comporte, acte y
se esfuerce para brindar un servicio conforme lo exige su investidura.
Sin embargo, en la realidad como muchos podemos observar, esta situacin no
sucede en la mayora de los casos, pues aquellas personas a las cuales se les ha
encomendado una funcin para el beneficio de la colectividad, terminan realizando una labor ms acorde a sus propios intereses o una labor a medio pelo,
lo cual ha conllevado a que en varias ocasiones, muchos funcionarios pblicos
tengan que haber sido sancionados por el mal desempeo de sus funciones.
Por estas consideraciones, es que el poder de direccin presente en la Administracin ha venido realizando diversas acciones a fin de fortalecer y mejorar el
desarrollo de los procedimientos administrativos sancionadores, disciplinarios,
buscando que aquellas infracciones encontradas en los procesos de auditora
sean realmente sancionadas, con la severidad que amerita la infraccin cometida. Y no bajo parmetros de camaradera que muchas veces surgen al interior
de la entidad, para ello la Administracin se ha encargado de desarrollar la
Responsabilidad Administrativa Funcional.
Como hemos mencionado, existen muchos casos en los cuales las infracciones
encontradas en acciones de control, que constituyen responsabilidad administrativa, no han sido debidamente sancionadas debido a que en algunos
casos, no se actu con la debida severidad, ello principalmente porque esta
facultad sancionadora, hasta el 2011, recay en los titulares de las entidades,
los cuales, por el concepto de camaradera entre otros, que lo hemos tomado
en el captulo anterior, reducan la dimensin de la infraccin para imponer la
sancin ms leve posible.
Bajo este contexto es que se promulg la Ley 29622, la cual otorga de forma
alfo forzada una facultad de suma importancia a la Contralora General de la
repblica, la cual es poder sancionar a los funcionarios pblicos en los casos
en que estos incurran en responsabilidad administrativa funcional, en forma
paralela y en conformidad al Acuerdo Plenario de forma simultnea al procedimiento sancionador.
Mdulo III
rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III
Muchos consideran que con esta modificacin de la Ley N 27785 se vienen

logrando avances importantes en el tema de la lucha contra la corrupcin en
las entidades del Estado, al permitir que un ente imparcial distinto a los titulares
de las entidades, posea la capacidad de decidir, sin ningn inters en particular,
sobre la imposicin de sanciones administrativas. No obstante, otros como
RETAMOZO1 plantean que la Responsabilidad Administrativa Funcional en
concordancia con el precedente de observancia obligatoria, respecto de la no
afectacin del principio del non bis in dem en los casos de sancin por responsabilidad disciplinaria y administrativa funcional, contenido en el Acuerdo
Plenario N 01-2013-CG/TSRA, es preocupante en cuanto a la salvaguarda del
debido proceso y la seguridad jurdica. Aspecto que suscribimos, pues si bien
la razn de la norma posee un sentido moralista de legalidad, ello se trasluce
en un desbalance en cuanto a la legalidad material planteada en el Acuerdo
Plenario que detallaremos en el punto 2 de sta Area.
1.1. Necesidad de la implementacin del pseudo rgimen de responsabilidad administrativa funcional

Sobre el particular, cabe sealar que como consecuencia de las acciones de control, que constituyen la herramienta esencial del Sistema Nacional de Control, se
emiten los informes correspondientes que incluye, entre otros, el sealamiento
de responsabilidades administrativas funcionales identificadas, resultando de
competencia de las respectivas Entidades adoptar inmediatamente las acciones
para el deslinde de las responsabilidades y la aplicacin de la respectiva sancin,
medida correctiva cuya verificacin de cumplimiento se efecta a travs del
seguimiento qu corresponde al rgano de Control Institucional.
Sin embargo, como parte de la referida verificacin, el Sistema Nacional de
Control ha identificado deficiencias en su implementacin por la inexistencia
de un procedimiento uniforme para la determinacin de responsabilidad administrativa funcional y vacos legales respecto a determinadas autoridades y
funcionarios pblicos, generados por las diferencias de regmenes laborales e
ineficacia del marco legal vigente, aunado a que es la propia entidad quien tiene
que sancionar, situacin que ha conllevado a que la labor de control desarrollada
y la lucha contra la corrupcin que ello implica, se vean afectadas y burladas.
En tal sentido, a efecto que el proceso integral de control en su ltima etapa,
relacionada a las medidas correctivas, pueda ser eficaz en su cumplimiento, este
La Contralora General de la Repblica ha formulado a travs de la Ley 29622
modificaciones e incorporaciones que pretenden generar un procedimiento
para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional que resulte
1
RETAMOZO LINARES, Alberto. El Non Bis dem o la ampliacin de la potestad sancionadora de la Contralora General de la Repblica? En:
Administracin Pblica & Control N1. Lima. Enero 2014. Gaceta Jurdica. p 15.
Mdulo III
aplicable a toda autoridad, funcionario, servidor o persona que ejerce o ejerci

funciones en las entidades pblicas, independientemente de la naturaleza del
rgimen laboral, contractual o de otra naturaleza que tuviere o hubiere tenido;
identificando las conductas que conllevan a responsabilidades de dicha naturaleza; estableciendo sanciones en relacin al tipo y existencia del vnculo; y,
criterios para la gradualidad de las mismas; asimismo, se prev la existencia de
instancias administrativas.
1.2. Ley de determinacin de la responsabilidad administrativa funcional proveniente de los informes emitidos por los rganos del
Sistema Nacional de Control
El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de
los actos y resultados de la gestin pblica, comprendiendo su realizacin las
etapas de planificacin, ejecucin, elaboracin y emisin del Informe de Control,
as como la implementacin de las medidas correctivas recomendadas, etapa
sta ltima en que, despus del sealamiento de las presuntas responsabilidades
por parte de los rganos del Sistema Nacional de Control, corresponde a las
respectivas Entidades adoptar las acciones para el deslinde de las mismas y
para la aplicacin de las sanciones a que hubiere lugar, estando su verificacin
de cumplimiento a cargo de la Contralora General de la Repblica, a travs
de los rganos de Control Institucional.
Al respecto, como parte de la referida verificacin, se han identificado deficiencias en la implementacin de las recomendaciones referidas al deslinde
de responsabilidades administrativa funcionales, debido a la inexistencia de
un procedimiento uniforme para su determinacin y vacos legales respecto a
determinadas autoridades y funcionarios pblicos, generados por las diferencias
de regmenes laborales e ineficacia del marco legal vigente, aunado a que es la
propia entidad la encargada de sancionar, situacin que ha conllevado a que la
labor de control desarrollada y la lucha contra la corrupcin que ello implica,
se vean afectadas y burladas.
La indicada situacin se origina en las distintas aproximaciones que existen
en relacin a la responsabilidad administrativa funcional2; as si bien la Ley
Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica (Ley N 27785), define la responsabilidad administrativa funcional,
sin embargo resulta evidente que la referencia a la existencia, indistintamente,
2
Responsabilidad Administrativa Funcional.- Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el
ordenamiento jurdico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo
laboral o contractual al momento de su identificacin durante el desarrollo de; la accin de control.
Incurren tambin en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios pblicos que en el ejercicio de sus funciones,
desarrollaron una gestin deficiente, para cuya configuracin se requiere la existencia, previa a la asuncin de la funcin pblica que
corresponda o durante el desempeo de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores de medicin de eficiencia.
Mdulo III
de vnculo laboral o contractual, as como la comprobacin del ejercicio de

una funcin pblica, representan dos de los elementos ms complejos que se
consideran durante el anlisis de la responsabilidad administrativa funcional,
pues ello supone reconocer o distinguir, entre el rgano jurdico (el conjunto
de competencias) y el rgano fsico (la persona llamada a ejercer esas competencias), es decir entre rgano-institucin y el rgano-individuo.
As existen distintas condiciones o naturalezas jurdicas respecto del rganoindividuo, en tanto ste no se circunscribe a un determinado vnculo laboral
o contractual, por ende el nfasis en la determinacin de responsabilidad
administrativa funcional debe involucrar desentraar cul es el conjunto de
competencias que le es atribuible, en buena cuenta que supone el ejercicio de
funcin pblica.
Sobre el particular, es necesario mencionar que salvo lo dispuesto por la Ley
del Cdigo de tica de la Funcin Pblica (Ley N 27815), no existe disposicin
interna que especficamente haya regulado o definido qu supone el ejercicio
de la Funcin Pblica, entendiendo dicho Cdigo por funcin pblica, toda
actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una
persona en nombre o al servicio de las entidades d la Administracin Pblica,
en cualquiera de sus niveles jerrquicos, definicin que se circunscribe solo a
los efectos del referido Cdigo.
Por su parte, resulta interesante mencionar que mediante Resolucin Legislativa
N 26757, ratificada por Decreto Supremo N 012-97-RE, se aprob la Convencin Interam ericana contra la Corrupcin, que en su artculo I reconoce
las siguientes definiciones para efectos de la Convencin:

Funcin pblica, toda actividad temporal o permanente, remunerada

u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o
al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles
jerrquicos.
Funcionario pblico, Oficial Gubernamental o Servidor pblico, cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades,
incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para
desempear actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio
del Estado, en todos sus niveles jerrquicos.
Uno de los graves problemas a los que se encuentra sujeto la implementacin

de recomendaciones relacionadas con la determinacin de responsabilidad
administrativa funcional estriba en el hecho que existen diferentes regmenes
laborales o de contratacin al interior de la Administracin Pblica, lo que genera
que a la fecha no exista un procedimiento uniforme para la determinacin de
responsabilidad administrativa funcional.
6
Mdulo III
Adicionalmente a lo sealado, debe advertirse la falta de estandarizacin entre las sanciones que pueden aplicarse, indistintamente, a quienes mantienen
vnculo laboral de naturaleza pblica o privada con la Entidad, con aquellas
que se originan en un vnculo civil (contractual).
En efecto, tenemos tanto que la Ley de la Carrera Administrativa (Decreto
Legislativo N 276) como la Ley Marco del Empleo Pblico (Ley N 28175)
reconocen que las sanciones de amonestacin; suspensin, cese o destitucin
son privativas de una relacin laboral; sin embargo la Ley del Procedimiento
Administrativo General (Ley N 27444) ha extendido dichas sanciones, inclusive
a las personas que detentan una relacin contractual con el Estado.
De otro lado, de acuerdo al Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica, aprobado por Decreto Supremo N 033-2005-PCM, se distingue entre las sanciones que por infraccin a dicho Cdigo se pueden aplicar
a aquellas personas que mantienen vnculo laboral (amonestacin, suspensin
temporal en el ejercicio de sus funciones, sin goce de remuneraciones, hasta
por un ao, destitucin o despido) y aquellas que sern de aplicacin para las
personas que desempean Funcin Pblica y que no se encuentran en dicho
supuesto (multa y resolucin contractual); reconocindose adems, que quien
no se encuentra en ejercicio de la funcin pblica podr ser sometido al procedimiento administrativo disciplinario.
En ese sentido se aprecia una clara dispersin de disposiciones legales relacionadas con los siguientes aspectos:
Qu debe entenderse por responsabilidad administrativa funcional; Quines
deben encontrarse sujetos a dicha responsabilidad;
Qu sanciones aplicar respecto del incumplimiento de obligaciones, ya
sea laborales y/o contractuales, generadas con ocasin del ejercicio de la
funcin pblica;
Qu mecanismo utilizar para encausar la actuacin de la Administracin
Pblica a fin de garantizar predictibilidad y el pleno respeto del derecho de
defensa; Quin debe conducir la facultad disciplinaria de la Administracin
Pblica.
Otro punto a resaltar lo constituye la situacin de una serie de funcionarios
pblicos beneficiados por el antejuicio, respecto de los cuales, el artculo 99
de la Constitucin Poltica del Per prev un procedimiento de acusacin
constitucional contra el Presidente de la Repblica, los Ministros, entre otros,
por infraccin de la Constitucin y por todo delito que cometan en el ejercicio
de sus funciones y hasta cinco aos despus de que hayan cesado en stas.
Mdulo III
Es decir, en la prctica dicha disposicin permite advertir que en estos casos la

acusacin solo puede circunscribirse a aspectos de infraccin de la Constitucin
y delitos penales, determinndose con ello que no se puede hacerles extensiva
una pretendida responsabilidad administrativa funcional por el ejercicio de la
funcin pblica, ello a pesar que el artculo 100 de la Constitucin prev la
posibilidad de que el Congreso de la Repblica suspenda hasta por diez aos
o destituya al funcionario acusado o inhabilitado, del ejercicio de la funcin
pblica, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad, sin embargo no se ha
establecido cmo se determina dicha responsabilidad distinta a la penal o que
supone la infraccin a la Carta Magna.
Todo lo anterior confluye en el hecho que existe una evidente falta de sistematizacin normativa, por el uso indiscriminado, arbitrario y heterogneo de los
trminos asociados a la funcin pblica, a la condicin de servidores o funcionarios pblicos, lo que ha permitido que no exista claridad para la aplicacin
de las disposiciones legales sobre la materia.
En ese sentido, se verifica la conveniencia de emitir un dispositivo legal que
permita salvar los problemas detallados, que en trminos prcticos vienen
impidiendo o dificultando la debida implementacin de las recomendaciones
contenidas en los informes emitidos por los diversos rganos del Sistema Nacional de Control, en el cumplimiento de sus funciones y relacionadas con la
determinacin de responsabilidad administrativa funcional.
1.3. Efectos de los nuevos alcances en responsabilidad Administrativa

Funcional
El Rgimen de Responsabilidad Administrativa Funcional permitir establecer
un rgimen especial para la implementacin de recomendaciones derivadas
de informes de control que involucren la determinacin de responsabilidad
administrativa funcional que resulte:
Claro en cuanto a sus alcances.
Uniforme en cuanto a procedimientos.
Permita establecer sanciones equivalentes.
Permita garantizar la eficacia de las sanciones.
Atendiendo al mecanismo de implementacin de recomendaciones establecido, as como al uso de criterios de gradualidad, se espera alcanzar eficiencia y
eficacia en el quehacer de la gestin pblica.
Mdulo III
1.4. Anlisis Costo Beneficio

La Ley 29622 est orientado a coadyuvar en la mejora de la gestin pblica,
permitiendo establecer definiciones, as como una mecnica operativa que
contenga reglas claras para la implementacin de recomendaciones derivadas
de Informes de Control que involucren la determinacin de responsabilidad
administrativa funcional, permitiendo que se cuenten con las herramientas
necesarias para hacer efectivo el ejercicio de la potestad sancionadora, en los
casos que corresponda, con prescindencia del vnculo laboral o contractual que
se mantiene con quien ejerce funcin pblica.
La aplicacin de la ley tendr un efecto disuasivo al interior de la Administracin
Pblica, permitiendo dotarla de mayor eficiencia y eficacia en el desarrollo de
sus labores.
En razn de ello, se considera que los recursos destinados a la implementacin
del Tribunal de Cuentas al interior de la Contralora General de la Repblica, no
resultarn particularmente significativos, mxime si se tiene en consideracin
que stos correspondern a la asignacin presupuestal! ya asignada a favor
de dicha Entidad.
1.5. Facultad sancionadora disciplinaria por responsabilidad administrativa funcional de la Contralora General de la Repblica
En esta lnea la Contralora General tiene facultades para sancionar administrativamente a los funcionarios y servidores pblicos que cometan faltas
graves o muy graves sin considerar el vnculo laboral, contractual, estatuario,
administrativo o civil del infractor y del rgimen bajo el cual se encuentre, de
acuerdo a lo establecido en la Ley N 29622 y su Reglamento.
El procedimiento sancionador est conformado por dos instancias que cuentan
con autonoma tcnica:
1. La primera, a cargo de la Contralora General, est integrada por un rgano instructor que realiza las investigaciones, propone las infracciones y
sanciones. Y, un rgano sancionador que impone o desestima las sanciones
propuestas.
2. La segunda, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, resuelve en ltima instancia las apelaciones presentadas por los
servidores y funcionarios pblicos.
La responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsabilidades penales o civiles que pudieran establecerse por los mismos hechos,
en tanto los bienes jurdicos o intereses protegidos son diferentes.
Mdulo III
2.
RGANOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR3

El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional
a los infractores a quienes se refiere la Ley N 29622 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, est
constituido por dos (2) instancias.
La primera instancia, a cargo de la Contralora General, est constituida por
un rgano instructor y un rgano sancionador. Ambos poseen autonoma tcnica en sus actuaciones. El rgano instructor lleva a cabo las investigaciones
y propone la determinacin de las infracciones y las sanciones ante el rgano
sancionador. Este ltimo, mediante resolucin motivada, impondr o desestimar las sanciones propuestas.
La segunda instancia, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, resuelve las apelaciones contra las decisiones del rgano sancionador.
FASES DEL PAS
CGR
Fase instructora
Plazo 180 das prorrogables
por 60 das
Fase Sancionadora
30 das. Se suspenden
por actuaciones
complementarias
Tribunal Superior de
Responsabilidades
10 das
Das hbiles
Fuente: Contralora General de la Repblica
El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional

se sujeta a los principios de legalidad y debido proceso, as como a los dems
principios de la potestad sancionadora de la administracin establecidos en el
artculo 230 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
3
Artculo 51 de Ley N 29622 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.
10
Mdulo III
RGANOS DEL PAS
Tribunal Superior
de Responsabilidad
Administrativa
Secretara
tcnica
Contralor
General de la
Repblica
Gerencia del
procedimiento
sancionador
Vicecontralor
General
rgano
instructor
rgano
sancionador
Macro Regin
rgano
instructor
El inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa

funcional a cargo de la Contralora General, determina el impedimento para
que las entidades inicien procedimientos para el deslinde de responsabilidad por
los mismos hechos que son materia de observacin en los Informes, cualquiera
sea la naturaleza y fundamento de dichos procedimientos.
Las autoridades de las entidades debern inhibirse de efectuar actuaciones previas o iniciar procedimiento por los hechos antes referidos, hasta la culminacin
del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a
cargo de la Contralora General y el Tribunal.
Excepcionalmente, antes del inicio del procedimiento sancionador y durante el
proceso de control, la Contralora General o los rganos de Control Institucional, segn corresponda, podrn disponer el impedimento de las entidades para
iniciar procedimientos de deslinde de responsabilidades por los hechos especficos que son investigados por los rganos del Sistema Nacional de Control4.
3.
PRIMERA INSTANCIA
La Primera instancia se encuentra a cargo de la Contralora General de la Repblica, la cual acta a travs del rgano Instructor y el rgano Sancionador
del Procedimiento Administrativo Sancionador.
Artculo 5 del Reglamento de la Ley N 29622 aprobado por Decreto Supremo N 023-2011-PCM
Mdulo III
11
3.1. Fase instructiva

La Fase Instructiva se encuentra a cargo del rgano Instructor y comprende las
actuaciones conducentes a la determinacin de la responsabilidad administrativa
funcional derivada de los Informes.
La Fase Instructiva comprende, las actuaciones previas, el inicio del procedimiento sancionador y su desarrollo, culminando con la emisin del pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de infraccin por responsabilidad
administrativa funcional, en que se propone la imposicin de sancin y remite
el correspondiente proyecto de resolucin, o, se dispone el archivo del procedimiento, segn corresponda. En caso la referida notificacin deba efectuarse
a dos (2) o ms administrados, el procedimiento sancionador se entender
iniciado desde la ltima notificacin.
La Fase Instructiva tendr una duracin de hasta ciento ochenta (180) das hbiles, pudiendo ser prorrogada por sesenta (60) das hbiles adicionales, a criterio
del rgano Instructor. La decisin de prrroga es comunicada al administrado.
3.1.1. El rgano instructor5

El rgano instructor lleva a cabo las actuaciones que conducen a la determinacin de responsabilidad administrativa funcional, observa el derecho de defensa
y asegura el debido proceso administrativo.
3.1.1.1. Funciones del rgano instructor6

Corresponde al rgano instructor las siguientes funciones:
a) Iniciar el procedimiento sancionador para la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional derivada de los Informes emitidos por
los rganos del Sistema Nacional de Control, para lo cual podr efectuar
las actuaciones previas que fueran necesarias.
b) Dirigir y desarrollar el procedimiento sancionador, realizando todas las
actuaciones necesarias para el anlisis de los hechos, recabando los datos,
informacin y pruebas que sean relevantes para determinar, segn sea el
caso, la existencia de infracciones sancionables.
c) Emitir pronunciamientos sealando la existencia o inexistencia de infracciones por responsabilidad administrativa funcional, graves o muy graves,
proponiendo la imposicin de sancin al rgano Sancionador y remitiendo
5
6
12
Mdulo III
el proyecto de resolucin correspondiente, o, disponiendo el archivo del

procedimiento sancionador.
d) Requerir a las entidades pblicas, sus funcionarios y personas naturales o
jurdicas vinculadas o relacionadas al caso materia del procedimiento, la
documentacin, informacin u opiniones que fueran necesarias para el
esclarecimiento de los hechos, incluyendo a los rganos emisores de los
Informes o las reas de la Contralora General que correspondan.
e) Proponer la adopcin de la medida preventiva de separacin del cargo.
f) Comunicar los cargos a los administrados, recibir y evaluar los descargos
presentados.
g) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabilidades o encausar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que
los hechos observados en los Informes constituyen supuestos diferentes a
infracciones graves o muy graves.
h) Las dems que le asigne la Ley, en el Reglamento y dems normas legales,
as como las disposiciones que emita la Contralora General.
Las entidades pblicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurdicas
vinculadas o relacionadas al caso materia de investigacin estn obligadas a
atender cualquier requerimiento efectuado por el rgano instructor, sea que se
trate de documentos, informacin u opinin necesarios para el esclarecimiento
de los hechos.
El rgano sancionador, a propuesta del rgano instructor, podr disponer que
las entidades separen del cargo al servidor o funcionario pblico, mientras dure
la investigacin y hasta que se emita el pronunciamiento sobre la existencia de
responsabilidad administrativa funcional, siempre que se respete el derecho de
defensa de aquel.
Mdulo III
13
FASES INSTRUCTIVA
FASES INSTRUCTIVA
INFORME DE CONTROL
Admisin
Recepcin
Verificacin
requisitos
formales
Programacin
Distribucin
Priorizacin
Seguimiento
Procedencia
Evaluacin
del informe:
competencia material,
hechos
acreditados
y generan
conviccin
razonable
Ejecucin de
indagaciones previas
Inicio
procedimiento
Desarrollo
procedimiento
Disposicin
de inhibicin
de las entidades
Elaboracin
y comunicacin de
cargos
Recepcin
de descargos
Actualizacin
de pruebas
Pronunciamiento
Existencia de
infraccin y
propuesta de
sancin
Inexistencia
de infraccin
y archivo del
procedimiento
Principales requisitos de forma:

La fecha de aprobacin del Informe.
La recomendacin para deslinde de responsabilidades y anexos relacionados.
El domicilio de las personas comprendidas.
El cargo desempeado y periodos de gestin de las personas comprendidas.
Principales requisitos de contenido:
Los hechos que configuran infracciones grave o muy grave.
La identificacin de los presuntos responsables.
La entidad en que se cometi la infraccin.
La fecha de ocurrencia de los hechos observados.
El cumplimiento de las normas de control para la elaboracin del Informe.
14
Mdulo III
3.2. Fase sancionadora

La Fase Sancionadora se encuentra a cargo del rgano Sancionador y comprende desde la recepcin del pronunciamiento del rgano Instructor que
propone la imposicin de sancin, hasta la emisin de la resolucin que decide
sobre la imposicin de sancin o que la declara no ha lugar, disponiendo, en
este ltimo caso, el archivo del procedimiento. La Fase Sancionadora tendr
una duracin de hasta treinta (30) das hbiles.
3.2.1. rgano sancionador7

Concluida la fase instructora, el rgano sancionador, sobre la base de la documentacin remitida por el rgano instructor, impone, mediante resolucin
motivada, las sanciones que correspondan o declara que no ha lugar a la
imposicin de sancin.
El rgano sancionador podr disponer la realizacin de actuaciones complementarias siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.
FASES SANCIONADORA
PROPUESTA DE SANCIN
Recepcin y
programacin
Distribucin
Priorizacin
Seguimiento
Evaluacin de
propuesta de
sancin
Actualizacin
complementaras
Estimacin de
suficiencia de
sancin propuesta
FASES SANCIONADORA
Resolucin
Imposicin de
sancin
Absolucin
Recepcin de
apelacin
Calificacin
Concesin
EJECUTORIEDAD INMEDIATA
Las resoluciones que imponen sancin son de obligatorio cumplimiento y
ejecutoriedad inmediata desde que quedan firmes o causan estado.
Mdulo III
15
Las medidas preventivas tienen ejecutoriedad inmediata desde su notificacin, no estando sus efectos condicionados a que el acto quede firme o
cause estado.
EJECUCIN
Las sanciones o medidas preventivas no requieren de medidas complementarias por las entidades para tener plenos efectos.
Sin embargo, las entidades adoptan las medidas que permitan asegurar la
ejecucin de las sanciones o medidas preventivas. En los cinco (05) das
(sanciones) o tres (03) das de comunicadas (medida preventiva).
3.2.1.1. Funciones especficas del rgano sancionador

Corresponde al rgano Sancionador las siguientes funciones especficas:
a) Emitir resolucin motivada imponiendo las sanciones que correspondan
o declarar que no ha lugar a la imposicin de sancin, sobre la base del
pronunciamiento y antecedentes remitidos por el rgano Instructor.
b) Disponer la realizacin de las actuaciones complementarias que sean indispensables para resolver el procedimiento.
c) Ordenar, a propuesta del rgano Instructor y mediante resolucin debidamente motivada, la medida preventiva de separacin del cargo.
d) Evaluar la procedencia y cumplimiento de los requisitos establecidos para
el recurso de apelacin, elevando, segn corresponda, los actuados al
Tribunal.
e) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabilidades o encausar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que
f) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems normas legales,
as como las disposiciones que emita la Contralora General.
4.
SEGUNDA INSTANCIA
La segunda instancia se encuentra a cargo del Tribunal y comprende la resolucin de los recursos de apelacin, lo que pone trmino al procedimiento
sancionador en la va administrativa. Los recursos de apelacin contra las
resoluciones que imponen sancin son resueltos por el Tribunal dentro de los
diez (10) das hbiles siguientes de haber declarado que el expediente est listo
para resolver.
16
Mdulo III
4.1. Tribunal superior de responsabilidades administrativas8

Contra la resolucin que imponga la sancin cabe recurso de apelacin dentro
del plazo de quince (15) das hbiles, contado a partir de la fecha de notificacin
de dicha resolucin. De concederse el recurso, el rgano sancionador remitir
los actuados al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
El Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas constituye la ltima
instancia administrativa en el procedimiento sancionador. Es un rgano colegiado adscrito a la Contralora General, con independencia tcnica y funcional
en las materias de su competencia y autonoma en sus decisiones.
La Sala del Tribunal Superior est conformado por cinco (5) miembros, elegidos
por concurso pblico de mritos. Los miembros del Tribunal permanecen en
el cargo por un periodo de cinco (5) aos. La remocin de los miembros del
Tribunal solo puede darse por causas graves debidamente justificadas.
Las entidades pblicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurdicas
vinculadas o relacionadas al caso materia de investigacin estn obligadas a
atender cualquier requerimiento efectuado por el Tribunal Superior en casos
de documentacin, informacin u opinin necesarios para resolver.
Los pronunciamientos que as se determinen expresamente por Sala Plena
constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para la
determinacin de responsabilidad administrativa funcional, debiendo ser publicados en el Diario Oficial El Peruano.
SEGUNDA INSTANCIA
TRIBUNAL SUPERIOR
CONCESORIO DE APELACIN
Recepcin y
programacin
Distribucin
Priorizacin
Seguimiento
Revisin de resolucin
impugnada
Evaluacin resolucin
impugnada
Actualizaciones complementarias
Resolucin
Confirmacin
Modificacin
Revocacin
Anulacin
Mdulo III
17
4.1.1. Conformacin del tribunal superior de responsabilidades administrativas

El Tribunal est conformado por su Presidente, los vocales miembros de las
Salas y la Secretara Tcnica. Para el desempeo de sus funciones, cada Sala
podr contar con una Secretara Tcnica Adjunta.
El Presidente del Tribunal es elegido en Sala Plena, por el plazo de un (01) ao,
renovable por nica vez, con el voto de la mayora simple de sus miembros.
Los vocales de las Salas son elegidos a travs de concurso pblico de mrito,
convocado y dirigido por la Contralora General, son nombrados mediante
Resolucin de Contralora y permanecen en el cargo por un periodo de cinco
(5) aos. Solo pueden ser removidos por las causas graves, debidamente justificadas, establecidas en el Reglamento.
La Secretara Tcnica es el rgano de apoyo del Tribunal, encargado de la gestin administrativa de la documentacin y expedientes que ingresen al Tribunal,
as como de proporcionar apoyo tcnico a la labor de las Salas.
4.1.1.1. Conformacin de las salas del tribunal

Las Salas del Tribunal estn integradas por los cinco (5) vocales titulares, de
los cuales, por lo menos tres (3), deben ser abogados de profesin. El Tribunal
podr contar hasta con cinco vocales alternos por Sala, quienes sern nombrados conforme al procedimiento de acceso, requisitos, criterios de conformacin
e impedimentos establecidos para los vocales titulares. Los vocales alternos
asumirn funciones en caso de ausencia, abstencin, vacancia, impedimento o
remocin de los vocales titulares, quedando sujetos a las mismas obligaciones,
funciones y prohibiciones aplicables a aquellos. En caso de no poder asumir
el cargo algn vocal alterno, se podr requerir la participacin de vocales integrantes de otra Sala.
El Tribunal, mediante acuerdo de Sala Plena, considerando criterios de carga
procesal u otros de carcter objetivo, podr conformar o desactivar las Salas
que resulten necesarias, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Contralora General.
4.1.1.2. Sala plena

La Sala Plena estar integrada por los vocales titulares del Tribunal. La Sala
Plena aprueba los precedentes administrativos de observancia obligatoria sobre
la base de los criterios aprobados por las Salas en las resoluciones que hubieran
emitido. Asimismo, establece los lineamientos para el mejor desempeo de las
18
Mdulo III
funciones del Tribunal, entre otras atribuciones que le reconocen el Reglamento

y disposiciones complementarias.
4.1.2. Requisitos para ser miembro del Tribunal Superior de responsabilidades administrativas9
Para ser nombrado vocal del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, se requiere:
a) Tener, al tiempo de la convocatoria a concurso pblico de mritos, ms de
40 aos de edad, con pleno ejercicio de la ciudadana y de sus derechos
civiles.
b) Contar con ttulo profesional universitario y estar habilitado por el colegio
profesional correspondiente.
c) Tener experiencia profesional en entidades del sector pblico o privado no menor de diez (10) aos - o comprobada docencia universitaria por
el mismo perodo. El cmputo de los aos de experiencia profesional o
desempeo de la docencia universitaria, se iniciar a partir de la fecha de
obtencin del ttulo profesional.
d) Contar, de preferencia, con estudios de especializacin en el mbito de su
profesin.
e) No tener filiacin poltica alguna.
f) No encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta.
g) No haber sido sancionado penalmente, presentando el certificado negativo
de antecedentes penales.
h) No haber sido sancionado con destitucin o despido, presentando, el
certificado negativo del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y
Despido o copia autenticada de la sentencia consentida o ejecutoriada en
la que se dispone el pago de indemnizacin por despido arbitrario u de
otro documento pblico en el que la empresa o empleador reconoce que
el despido fue arbitrario, segn corresponda.
i) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral.
j) Tener y acreditar estudios de especializacin en derecho constitucional,
administrativo, laboral o gestin de recursos humanos.
Para los literales e), f) e i), se podr presentar declaracin jurada sujeta al control
posterior respectivo. La Contralora General emitir las disposiciones comple9
Mdulo III
19
mentarias que fueran necesarias para la mejor aplicacin de los requisitos para
ser nombrado vocal del Tribunal.
4.1.2.1. Impedimentos para ser vocal

Son impedimentos para ser vocal del Tribunal:
a) Pertenecer o estar afiliado a una agrupacin poltica.
b) Encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta.
c) Haber sufrido condena por la comisin de delito doloso o haber sido
sentenciado con reserva de fallo condenatorio, conclusin anticipada, o
por acuerdo bajo el principio de oportunidad por la comisin de un delito
doloso.
d) Haber sido sancionado con destitucin, despido o inhabilitacin por medida disciplinaria en alguna entidad o empresa del Estado; o, haber sido
despedido en la actividad privada por la comisin de una falta grave, salvo
que acredite el despido arbitrario conforme al inciso h) del artculo 52 del
Reglamento.
e) Encontrarse inhabilitado para el ejercicio de la funcin pblica por sentencia
judicial, mandato de autoridad administrativa competente o disposicin del
Congreso de la Repblica.
f) Adolecer de incapacidad, debidamente acreditada, que lo imposibilite para
cumplir con sus funciones.
4.1.2.2. Vacancia en el cargo de vocal

El cargo de vocal del Tribunal vaca por:
a) Muerte.
b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos o carecer de los requisitos para
ser nombrado a que se refiere el Reglamento.
c) Renuncia.
d) Incurrir en causa grave de remocin, debidamente comprobada.
La vacancia del cargo de vocal del Tribunal se sustancia y declara a travs
de Resolucin de Contralora. En dicho supuesto se dispondrn las medidas
pertinentes para asegurar el funcionamiento del Tribunal.
20
Mdulo III
4.1.2.3. Causas graves de remocin de los vocales

Se consideran causas graves de remocin del cargo de vocal del Tribunal:
a) El abandono del cargo, que se configura por la inasistencia injustificada a
tres (3) sesiones consecutivas o cinco (5) alternadas en un periodo de un
(1) ao, cuando los vocales perciban nicamente dietas por su actuacin
funcional. En caso los vocales pertenecieran al rgimen laboral de la Contralora General, el abandono del cargo se producir por la inasistencia
injustificada al centro de labores por tres (3) das consecutivos o ms de
cinco (5) das en un periodo de ciento ochenta das (180) calendario.
b) No informar a la Sala, sobre la existencia de conflicto de inters en una
controversia sometida a su conocimiento.
c) Cualquier accin u omisin conducente a obtener ventaja o beneficio indebido, personal o a favor de terceros, con ocasin del ejercicio del cargo.
d) Trasgredir los principios, deberes y prohibiciones de la Ley del Cdigo de
tica de la Funcin Pblica - Ley N 27815.
La remocin del cargo de vocal del Tribunal por las referidas causales, es
independiente y no impide ni limita el procesamiento y sancin de las responsabilidades en que se hubiera incurrido. La Contralora General emitir las
disposiciones complementarias que fueran necesarias para la mejor aplicacin
de las causas graves de remocin del cargo de vocal del Tribunal.
4.1.2.4. Causales de abstencin

Los vocales del Tribunal debern abstenerse de conocer del procedimiento
sancionador cuando estn incursos en cualquiera de los supuestos establecidos
en el artculo 88 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. En estos
casos, debern comunicar, por escrito, la causal de abstencin a los dems
vocales que integran la Sala, para que, en su caso, aprueben la abstencin y
convoquen al vocal alterno.
En los casos que la abstencin deba ser planteada por el Presidente del Tribunal,
aquel deber presentarla ante los miembros de la Sala Plena, para la aprobacin
respectiva y la convocatoria a un vocal alterno, asumiendo la Presidencia, en
dicho caso, el vocal ms antiguo.
La obligacin de abstencin antes sealada, resulta de aplicacin a los integrantes del rgano Instructor y Sancionador, quienes, en cada caso, debern
plantearla ante la instancia que defina la Contralora General, de acuerdo con
lo sealado en la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Mdulo III
21
4.1.3. Funciones del Tribunal Superior de responsabilidades administrativas10

Corresponde al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas las
siguientes funciones:
a) Conocer y resolver en segunda y ltima instancia administrativa los recursos
de apelacin contra las resoluciones emitidas por el rgano Sancionador,
pudiendo revocar, confirmar, declarar la nulidad o modificar lo resuelto en
primera instancia.
b) Disponer la ejecucin de los acuerdos de Sala Plena y discutir asuntos de
su competencia.
c) Elegir en Sala Plena al Presidente del Tribunal.
d) Proponer la modificacin del Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas y sus modificaciones.
e) Proponer las normas y disposiciones que, en Sala Plena, se consideren
necesarias para suplir deficiencias o vacos en la legislacin de la materia.
f) Conocer y resolver las quejas por defectos de tramitacin y quejas por no
concesin del recurso de apelacin.
g) Solicitar la informacin que considere necesaria para resolver los asuntos
materia de su competencia.
h) Disponer, a travs de acuerdo de Sala Plena, la conformacin o desactivacin de las Salas del Tribunal, as como la conformacin de las Secretaras
Tcnicas Adjuntas que fueran necesarias, conforme a la disponibilidad
presupuestal de la Contralora General.
i) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabilidades o encausar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que
i) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems disposiciones legales.
4.1.3.1. Funciones del presidente del tribunal superior de responsabilidades administrativas

El Presidente del Tribunal tiene las siguientes funciones:
a) Representar al Tribunal ante cualquier persona natural o jurdica, en el
marco de sus atribuciones.
10
22
Mdulo III
b) Convocar, participar y presidir las sesiones de Sala Plena, emitiendo voto

dirimente cuando se requiera.
c) Disponer la ejecucin de los acuerdos de Sala Plena y, de ser necesaria,
su publicacin en el portal institucional de la Contralora General y en el
Diario Oficial El Peruano, cuando constituyan precedentes de observancia
obligatoria.
c) Poner en conocimiento de la Contralora General, con periodicidad trimestral, la situacin de los asuntos administrativos y de gestin del Tribunal.
e) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems disposiciones
legales.
4.1.3.2. Funciones de los vocales

Los vocales del Tribunal tienen las siguientes funciones:
a) Convocar y verificar el qurum de las sesiones de la Sala Plena o de la
Sala que integran, cuando se encuentren en ejercicio de la Presidencia de
la Sala que corresponda.
b) Asistir, participar y votar en las sesiones de Sala Plena o de la Sala que
integran.
c) Resolver colegiadamente los recursos de apelacin sometidos a su competencia, y suscribir las resoluciones que emite, bajo sancin de nulidad.
d) Solicitar a la Secretara Tcnica la informacin que consideren necesaria
para resolver los asuntos materia de su competencia.
e) Emitir pronunciamiento, por escrito, respecto de los fundamentos de su
voto singular o en discordia en las sesiones de Sala, debiendo formar ste
parte del pronunciamiento final. El voto singular o en discordia se produce
cuando existen discrepancias en la parte resolutiva y/o los fundamentos
que sustentan el pronunciamiento final.
f) Instruir a la Secretara Tcnica para la formulacin de los proyectos de
resolucin respecto de los recursos de apelacin asignados en los casos
que acten como vocales ponentes.
g) Coordinar con la Secretara Tcnica, aspectos relativos al trmite y resolucin de los recursos de apelacin y su ejecucin, cuando se encuentren
en ejercicio de la Presidencia de la Sala.
h) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems disposiciones legales.
Mdulo III
23
4.1.4. Carcter de las resoluciones del tribunal superior de responsabilidades administrativas11

Las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas
ponen fin a la va administrativa y contra ellas procede la accin contenciosoadministrativa, conforme al artculo 148 de la Constitucin Poltica del Per.
Impugnacin de resoluciones
Contra las resoluciones emitidas por el Tribunal Superior nicamente procede la accin contenciosa administrativa.
La interposicin de demanda contencioso administrativa no enerva la
ejecutoriedad de las decisiones emitidas por al Tribunal Superior, salvo
disposicin judicial en contrario.
Precedente de observancia obligatoria
El Tribunal Superior puede emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, a partir de los criterios adoptados para los casos puestos a
su consideracin.
Los precedentes se encuentran referidos y resultan de obligatoria aplicacin para la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional.
(rgano Instructor, rgano Sancionador y Tribunal Superior)
4.2. Secretaria tcnica

La Secretaria Tcnica es el rgano encargado de gestionar y prestar el apoyo
tcnico y administrativo al Tribunal as como de dirigir la tramitacin de los
expedientes que se sometan a conocimiento de este. Constituye el enlace entre
el Tribunal y la estructura administrativa de la Contralora General y dems
rganos del Sistema Nacional de Control.
Sus funciones especficas se encuentran desarrolladas en el Reglamento del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
En caso resultara necesario para el adecuado funcionamiento de las Salas del
Tribunal, la Sala Plena podr disponer la conformacin de Secretaras Tcnicas
Adjuntas, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Contralora General.
11
24
Mdulo III
5.
Anlisis DE EL ACUERDO PLENARIO N01-2013CG-2013/TSRA (LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PRINCIPIO DEL NON BIS IN IDEM)
El Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA es el primer precedente de observancia obligatoria, en sede administrativa, expedido por el Tribunal Superior
de Responsabilidades Administrativas; rgano colegiado que constituye la
segunda y ltima instancia en el procedimiento para imponer sanciones de
Responsabilidad Administrativa Funcional, que deriven de informes de control
emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control (Contralora General
de la Repblica, rganos de Control Institucional y Sociedades de auditora.
Conviene recordar que la competencia de la Contralora General de la Repblica
para imponer sanciones en materia de responsabilidad administrativa funcional,
le fue otorgada mediante Ley N 29622, del mes de diciembre del ao 2010;
ley que, con tal propsito, modific la Ley orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica Ley N 27785.
Este precedente se refiere a los alcances del principio non bis in dem, y postula
la necesidad de diferenciar entre dos procedimientos, distintos e independientes
entre s, destinados ambos a establecer la responsabilidad administrativa en
que pueden incurrir los funcionarios o servidores pblicos:
5.1. Marco legal y jurisprudencial del acuerdo plenario

En el Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA se hace referencia a los siguientes
antecedentes:
Constitucin Poltica del Per: artculo 39, primer prrafo.
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Pblico Decreto Legislativo N 276, artculo 25.
Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N 27444 y sus modificatorias, artculos 229 numeral 3, 230 numeral 10, y tercera disposicin
complementaria y final.
Directiva N 008-2011-CG/GDES, aprobada por Resolucin de Contralora
N 333-2011-CG, numeral 5.3.11.
Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del 25.11.2013, a la que se hace referencia como aquella cuya emisin da lugar a que se expida el precedente
materia de anlisis. Esta decisin no est publicada en la pgina de resoluciones emitidas por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas del
Mdulo III
25
portal institucional de la Contralora General de la Repblica; no obstante

el acuerdo plenario reproduce su fundamento 5.28.
Resolucin N 005-2013-CG/TSRA del 20.08.2013
Resolucin N 011-2013-CG/TSRA del 5.11.2013, que tampoco ha sido
publicada.
Sentencia del Tribunal Constitucional vista en el Expediente N 008-2005PI/TC, emitida respecto de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por Juan Jos Gorriti y ms de cinco mil ciudadanos, contra diversos artculos de la Ley Marco del Empleo Pblico Ley N 28175. En el acuerdo
plenario se hace referencia a los fundamentos 55 y 57 de esta sentencia,
en los cuales el Tribunal Constitucional establece lo siguiente:
-
Al respecto, como ya se ha establecido anteriormente, el artculo 40

de la Constitucin reconoce a la carrera administrativa como un bien
jurdico constitucional, precisando que por ley se regularn el ingreso,
los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores.
Por consiguiente, siendo la carrera administrativa un bien jurdico

constitucional que debe ser garantizado por el legislador, el Tribunal
Constitucional estima que el inciso cuestionado, referido a las obligaciones de los empleados pblicos, solo ser constitucional en la medida
que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo pblico,
previsto en l, se apliquen a los empleados de confianza a que se refiere
la ley, mientras que, para el caso de los servidores pblicos sujetos a
la carrera administrativa, solo estarn sujetos a las fuentes normativas
del empleo pblico, no sindoles de aplicacin la disposicin referida
al contrato de trabajo.
De otro lado, estima que, en ambos casos, cualquiera sea la solucin a la

que se arribe, tratndose de relaciones de empleo pblico, individuales
o colectivas, donde se encuentren en juego derechos constitucionales,
la solucin a la colisin de principios deber efectuarse conforme al
artculo 23. de la Constitucin, que establece que ninguna relacin
laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni
desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
Sentencia del Tribunal Constitucional vista en el expediente N 1003-98-AA/

TC, emitida respecto de la accin de amparo presentada por Jorge Miguel
Alarcn Menndez contra determinados vocales de la Corte Suprema de
Justicia, que le impusieron medida disciplinaria de destitucin del cargo
de vocal titular de la Corte Superior de Justicia de Ancash. Con relacin a
26
Mdulo III
esta sentencia, el acuerdo plenario se refiere a su fundamento 6, en el cual

se establece lo siguiente:
-
La aplicacin de una sancin administrativa constituye la manifestacin

del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administracin. Como
toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho
(artculo 3., Constitucin), est condicionada, en cuanto a su propia
validez, al respeto de la Constitucin, los principios constitucionales
y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al
respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administracin en la
prosecucin de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los
derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales
(v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la
arbitrariedad) que lo conforman.
Sentencia del Tribunal Constitucional vista en el expediente N 2234-2004AA/TC, emitida respecto de la accin de amparo presentada por Grimaldo
Saturdino Chong Vasquez contra el juez del Segundo Juzgado Especializado
en lo Civil de Sullana, con el objeto de que no se le aplique el inciso 2
del artculo 7 de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva (Ley N
26979), que dispone que el ejercicio del cargo de ejecutor coactivo debe
realizarse a dedicacin exclusiva; adems de solicitar que se dejen sin efecto
las resoluciones que rechazan su participacin como abogado defensor de
una entidad bancaria nacional. En el acuerdo plenario materia de anlisis
se hace referencia al fundamento 2 de esta sentencia que establece:
Mdulo III
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sostenido en la sentencia

recada en el Exp. N. 2235-2004-AA/TC, proceso tambin promovido por el recurrente, que el derecho al libre ejercicio de la profesin,
como todo derecho fundamental, puede ser restringido para satisfacer
fines constitucionalmente valiosos (FJ 2). De este modo, en el caso de
la profesin de abogado, el derecho al libre ejercicio de la profesin se
encuentra limitado cuando se desempea la funcin pblica de Ejecutor
Coactivo, funcionario que es responsable de llevar adelante el procedimiento administrativo destinado al cumplimiento de las acreencias
impagas a favor de una entidad de la administracin pblica.
En esa medida, tal como se refiere en la precitada sentencia, la necesidad de evitar colusiones ilegales, favorecimientos indebidos, u otros
de naturaleza anloga, que pongan en peligro los deberes del ejercicio
del cargo para con el rgano de la administracin, la comunidad y el
Estado, hacen que la limitacin establecida en el artculo 7, inciso 2 de
la Ley N. 26979 resulte proporcional con el fin constitucional que se
27
pretende proteger, como es en este caso el principio constitucionalde

buena administracin implcitamente constitucionalizado en el Captulo
IV del Ttulo I de la Constitucin (FFJJ 10, 11 y 12). Dicho principio,

28
En lo que aqu interesa poner de relieve, (...) quiere poner en evidencia

no solo que los rganos, funcionarios y trabajadores pblicos sirven y
protegen al inters general, pues estn al servicio de la Nacin (artculo
39 de la Constitucin), sino, adems, que dicho servicio a la Nacin
ha de realizarse de modo transparente. Transparencia que exige que
el Estado prevea todos los medios organizacionales, procedimentales y
legales destinados a evitar que determinados funcionarios y trabajadores
pblicos, con poder de decisin o influencia en la toma de decisiones
trascendentales para la buena marcha de la administracin, puedan
encontrarse restringidos en mayor medida que otros servidores pblicos
en el ejercicio de determinados derechos fundamentales (FJ 10).
Mdulo III

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS
ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA
En Lima, a los 25 das del mes de noviembre de 2013, en la Sesin N 64-2013 de la Sala del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, en adelante TSRA, con la asistencia de los Seores Vocales Quiroga Len, Presidente, Dolorier Torres, Ferrero Diez Canseco,
Rojas Montes, Nu Bracamonte, reunidos adems como Sala Plena; de conformidad con lo
dispuesto en el Art. 34 del Reglamento del TSRA, los Seores Vocales acordaron aprobar
el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1.1 Los Seores Vocales integrantes de la Sala Plena del TSRA, con motivo de la emisin
de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013, se avocaron
a evaluar la emisin de un precedente administrativo de observancia obligatoria, en
relacin a la aplicacin del Principio Non bis In dem en los casos de concurrencia de
un proceso administrativo disciplinario iniciado por las Entidades de la Administracin
Pblica en ejercicio del poder disciplinario como Estado empleador y de un procedimiento administrativo sancionador iniciado por los rganos competentes de la Contralora
General de la Repblica.
1.2 Al respecto, los Seores Vocales indicaron que el criterio desarrollado en la Resolucin
N 013- 2013-CG/TSRA para los casos de concurrencia de un proceso administrativo
disciplinario y de un procedimiento administrativo sancionador, tambin ha sido utilizado
en los fundamentos jurdicos de la Resolucin N 005-2013-CG/TSRA del 20 de agosto
de 2013 y la Resolucin N 011-2013-CG/TSRA del 5 de noviembre de 2013, constituyendo reiterada jurisprudencia administrativa, por lo que este Colegiado reunido en Sala
Plena, dispuso dar cumplimiento a lo sealado en la concordancia del Lit. d) del Art.
7, Art. 34, Lit. a) del Art. 35 y el Art. 37 del Reglamento del TSRA, establecindose
como precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido del fundamento
jurdico 5.28 de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA.
1.3 Asimismo, el Artculo Cuarto de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013, dispone elevar la citada Resolucin a la Sala Plena del TSRA, para
que de conformidad con el Art. 37 del Reglamento del TSRA, se considere la emisin
de un pronunciamiento que pueda constituir precedente administrativo de observancia
obligatoria.
II. FUNDAMENTOS JURDICOS - El poder disciplinario del Estado empleador
2.1. Sobre el particular, es necesario recordar que una caracterstica de los contratos de
trabajo, es la subordinacin, que de parte del empleador conlleva al ejercicio del poder
de direccin, entendido como un poder jerrquico, ya que tiene su fundamento en la
desigual posicin de las partes en el contrato12 y en virtud del cual est legitimado a
realizar una serie de actividades necesarias para el normal funcionamiento de la entidad
y, por otro lado, de parte del trabajador, conlleva el deber de obedecer solo en cuanto
sea necesario y justificado en la dinmica de la relacin13.
12
13
GRISOLIA, Julio Armando, Derecho del Trabajo y de la seguridad social, 8 ed, Lexis Nexis-Depalma, Buenos Aires, 2003, p 291. Autor citado
por: Pilotto Carreo, Luigino, El principio de Razonabilidad y la facultad disciplinaria del empleador, en Los principios del Derecho del
Trabajo en el Derecho Peruano, Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2009. Segunda Edicin. Lima, p. 606.
PERA, Giuseppe, Diritto del lavoro, 3 ed, Cedam, Padua, 1988, p 438 y 439. Autor citado por Pilotto Carreo, Luigino, Ob. Cit. p. 607.
Mdulo III
29

2.2. En ese sentido, como consecuencia de la subordinacin en las relaciones de trabajo, el
Estado, cuando acta como empleador conforme lo prev la Ley N 2817514, goza de un
poder de direccin, siendo una de sus manifestaciones, el poder disciplinario, en virtud
del cual puede iniciar procedimientos para determinar y aplicar las medidas disciplinarias que corresponda en razn de la inconducta del trabajador, siendo que la finalidad
de la sancin es castigar la trasgresin, en ejercicio de sus funciones, de determinadas
disposiciones que rigen el correcto desempeo de las actividades que realizan los trabajadores que prestan servicios para el Estado como empleador.
2.3 Siendo esto as, dicha facultad disciplinaria de la que el Estado goza, en su rol de empleador, constituye el medio que permite el cumplimiento de aquello que dispone y que
est destinado a asegurar la finalidad misma de la entidad, y sin el cual, perdera el
poder de direccin que le es inherente en virtud de la relacin de subordinacin que
mantiene con el trabajador.
2.4 El poder disciplinario del empleador, sin embargo, no es ilimitado, sino que debe ser
ejercido, en primer lugar, dentro del marco constitucional del rgimen del trabajo, puesto
que ninguna relacin laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales,
ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador15, y, en segundo lugar, siguiendo los
procedimientos y aplicando las sanciones previstas por las normas legales y reglamentarias que rigen la relacin jurdica existente entre el empleador y el trabajador.
2.5 Sin perjuicio de lo antes expresado, es necesario considerar que el Estado empleador
se encuentra premunido de determinadas prerrogativas que se traducen en una mayor
afectacin de los derechos e intereses de los trabajadores no solo en cuanto a los efectos de las sanciones impuestas en ejercicio de su poder disciplinario, como la inscripcin
en el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido y la inhabilitacin para el
servicio con el Estado, sino tambin en la propia instruccin del procedimiento disciplinario, como el incremento de la rigurosidad y del nmero de las autoridades de decisin,
siempre con respeto a las garantas del debido procedimiento administrativo.
2.6 En atencin a estas consideraciones, en forma semejante a lo que sucede en los procedimientos administrativos sancionadores, como ha sealado el TC, la Administracin
Pblica se encuentra vinculada a la prosecucin de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de
los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad) que lo conforman.
2.7 A partir de estas consideraciones, se debe sealar que, sin desmedro de lo dispuesto
tanto en el Art. 229.3 de la Ley N 2744416 como el Art. 25 del Decreto Legislativo N
27617, que resaltan la independencia de la potestad disciplinaria de las entidades sobre
los trabajadores a su servicio y de la interpretacin normativa del TC segn la cual los
trabajadores pblicos sujetos a la carrera administrativa, solo estarn sujetos a las fuentes normativas del empleo pblico18, desde una interpretacin sistemtica de la Tercera
14

Ley N 28175, Ley Marco del Empleo Pblico

Art. 1.- Relacin Estado-Empleado
Es la relacin que vincula al Estado como empleador y a las personas que le prestan servicios remunerados bajo subordinacin. Incluye a
las relaciones de confianza poltica originaria.
15
Sentencia recada en el Expediente N 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagsimo Sptimo 5 Sentencia recada en el Expediente N
1003-98-AA/TC, Fundamento Sexto.
16
Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Art. 229.- mbito de Aplicacin de este Captulo
()

229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia. (...).
17
Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico

Art. 25.- Los servidores pblicos son responsables civil, penal y administrativamente por el cumplimiento de las normas legales y administrativas en el ejercicio del servicio pblico, sin perjuicio de las sanciones de carcter disciplinario por las faltas que cometan.
18
Sentencia recada en el Expediente N 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagsimo Quinto.
30
Mdulo III

Disposicin Complementaria y Final19 y del Art. 23020 de la Ley N 27444, es posible colegir que los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa
resultan aplicables a los procedimientos instaurados por las entidades para establecer
y sancionar faltas disciplinarias en tanto no contradigan o se opongan a las normas
especiales que las rigen.
2.8 Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, este Colegiado debe precisar que la necesidad de dotar al trabajador sometido al ejercicio del poder de direccin del Estado
empleador -en el marco concreto de un proceso administrativo disciplinario regulado por
el Decreto Legislativo N 276 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 00590- PCM- de los principios y garantas que rigen la potestad sancionadora de la Administracin, en tanto resulten aplicables, no implica trocar la naturaleza de la sancin de disciplinaria a administrativa, toda vez que como se ha sealado en los prrafos precedentes
sta no es ms que una expresin de su poder de direccin, emanada de la caracterstica
subordinacin propia del vnculo laboral existente entre el empleador y el trabajador que
le presta servicios, sin perjuicio del poder pblico de tutela del inters general.
2.9 Por otro lado, respecto a lo establecido en el Art. 25 del Decreto Legislativo N 276, la
misma contempla la responsabilidad administrativa, civil y penal de los servidores pblicos, sin perjuicio de las sanciones de carcter disciplinario por las faltas que cometan;
aprecindose entonces que se hace una distincin de la responsabilidad administrativa
de aquella de naturaleza disciplinaria.
-
La potestad sancionadora de la CGR
2.10 Al respecto, la aplicacin de la facultad sancionadora a cargo de la CGR emana de la

potestad constitucional de supervisin de los bienes jurdicos reconocidos en el Art. 82
de la Constitucin21, como son la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado,
de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control, que se traduce en el ejercicio de las funciones y atribuciones previstas en su Ley
Orgnica, Ley N 27785, entre las cuales se encuentra, en virtud de lo sealado en el
literal d) del Art. 22 y los Arts. 45 y 46 de la mencionada ley, incorporados por la Ley
N 29622, la facultad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa funcional derivada de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema Nacional
de Control, respecto de conductas que constituyan infracciones graves y muy graves,
las mismas que se encuentran especificadas en el Reglamento de la Ley N 29622 y
cuyo procesamiento se encuentra regulado bajo principios, rganos y procedimientos
desarrollados en la Directiva N 008-2011-CG/GDES.
2.11 En ese sentido, la CGR, dentro del mbito del control gubernamental, ejerce la facultad sancionadora para determinar responsabilidad administrativa funcional respecto de
aquellos funcionarios o servidores pblicos22 que por gestionar recursos pblicos, se
19

20

10.

21

22

Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Disposiciones complementarias y finales:
TERCERA.- Integracin de procedimientos especiales
La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan,
en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales.
Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Art. 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: ()
Non bis in idem.- No se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los
casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuacin de infracciones
a que se refiere el inciso 7.
Constitucin Poltica del Per
Art. 82.- La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a
su ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado,
de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control. ().
Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, Disposiciones Finales
Novena.- Definiciones bsicas:
Servidor o Funcionario Pblico.- Es para los efectos de esta Ley, todo aquel que independientemente del rgimen laboral en que se encuentra, mantiene vnculo laboral, contractual o relacin de cualquier naturaleza con alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce
funciones en tales entidades.
Mdulo III
31

encuentran al servicio de los derechos e intereses legtimos de la ciudadana y con ello,
asumen un deber de cuidado de los mismos, lo que implica que responden no solo por
el cumplimiento de sus funciones, sino adems por la debida diligencia en el ejercicio
de aquellas. 2.12 Sobre el particular, este Tribunal debe recordar que la actuacin y funcionamiento de la Administracin se rige por el Principio de la Buena Administracin23,
el cual tiene una doble dimensin. Por un lado, implica el cumplimiento de una serie de
principios y reglas por parte de la Administracin Pblica en su relacin con el ciudadano, tales como: servicio objetivo a los ciudadanos, juridicidad, racionalidad, igualdad de
trato, eficacia, entre otros. Por el otro, se concretiza en derechos subjetivos de los administrados, tales como: el derecho a servicios pblicos y de inters general de calidad,
derecho a conocer las obligaciones y compromisos de los servicios de responsabilidad
administrativa, derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades del personal al
servicio de la Administracin Pblica, entre otros.
2.13 Siendo entonces, que la Buena Administracin24 comprende tanto una serie de principios que deben regir la actuacin de los rganos administrativos, como un conjunto de
derechos subjetivos, de los cuales la ciudadana es titular; el modelo de administracin
es aquel en el cual su actuacin es proporcional a los fines que persigue, es cumplidora
de la legalidad, discrecional sin llegar a ser arbitraria, es eficiente y eficaz, y, principalmente, fomenta la democracia creando procesos y mecanismos para facilitar la comunicacin con la ciudadana y su participacin activa para otorgar mayor legitimidad y
transparencia al sistema.
2.14 En nuestro ordenamiento jurdico, el Principio de la Buena Administracin25 se encuentra
implcitamente reconocido en el Art. 39 de la Constitucin Poltica cuando seala que
los rganos, funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la Nacin, y supone por un lado, la facultad de la ciudadana de exigir a la administracin determinado
comportamiento en tutela de sus intereses y, por otro, el deber de la administracin de
actuar en resguardo de dichos intereses pblicos; deber que en el marco del control gubernamental y de conformidad con el Art. 82 de la Constitucin Poltica, es fiscalizado
por la CGR en cuanto a la correcta gestin y uso de los recursos pblicos por parte de
la Administracin Pblica.
2.15 Por lo tanto, resulta necesario precisar que la CGR, en tanto titular de la potestad administrativa sancionadora aplicable frente a la responsabilidad administrativa funcional en
que puedan incurrir los servidores y funcionarios pblicos, con prescindencia del vnculo
laboral o contractual que mantengan con la entidad para la cual prestan servicios, en
ejercicio de sus funciones y atribuciones constitucionales y legales, cautela el inters pblico respecto al funcionamiento de la Administracin Pblica, en estricta observancia a
los parmetros que impone el Principio de la Buena Administracin, de conformidad con
lo establecido en los Arts. 39 y 82 de la Constitucin Poltica, en pos de una actuacin
de los funcionarios y servidores pblicos que se traduzca en un legtimo y adecuado
servicio a los ciudadanos, en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.
-
Inexistencia de identidad de fundamento
2.16 A partir de lo expuesto en los prrafos precedentes, se advierte una clara distincin
entre la responsabilidad administrativa funcional a cargo de la CGR y la responsabilidad
administrativa disciplinaria cuya determinacin la realiza el Estado empleador, conforme
se puede apreciar a continuacin:
23
RODRIGUEZ -ARANA, Jaime, La dimensin tica de la funcin pblica en Derecho Administrativo en el Siglo XXI. Vol. II. 2013. Primera
Edicin. Lima, Adrus D&L Editores, pp. 35-40.
24
La Unin Europea reconoce este principio como un derecho fundamental de la persona, reconocimiento que se justifica en la orientacin
de la administracin pblica a los intereses de la ciudadana.
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea Artculo 41.- Derecho a una buena administracin:
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un
plazo razonable. ()
25
Sentencia recada en el Expediente N 2234-2004-AA/TC, Fundamento Segundo.
32
Mdulo III
Procedimiento sancionador por

responsabilidad administrativa
funcional
Procedimiento sancionador por

responsabilidad administrativa
disciplinaria
Autoridad competente
Contralora General de la Repblica

Primera Instancia: rgano Instructor;
rgano Sancionador Segunda Instancia: TSRA.
Titular de cada Entidad Segunda Instancia: Tribunal de SERVIR.
Sujeto del procedimiento
Servidor o funcionario pblico que independientemente del rgimen laboral

en que se encuentra, mantiene vnculo
laboral, contractual relacin de cualquier
naturaleza.
Servidor o funcionario pblico que

mantiene una relacin de subordinacin
con la Entidad en la cual ejerce sus
funciones.
Tipificacin
Conducta infractora desarrollada de

forma descriptiva, exhaustiva.
Faltas disciplinarias desarrolladas generalmente de manera abierta.
Finalidad de la sancin
Castigar hechos que configuren responsabilidad Administrativa funcional, por

la comisin de las conductas tipificadas
como infracciones en la Ley N 27785,
modificado por la Ley N 29622, y su
Reglamento.
Castigar el incumplimiento de funciones

que respecto de una determinada actividad constituye falta en la prestacin del
servicio a favor del empleador.
Finalidad de la potestad
Tutelar el inters pblico respecto a la

correcta gestin y uso de los recursos
pblicos- en estricta observancia a los
parmetros que impone el Principio de
la Buena Administracin - frente a conductas que privilegian intereses distintos
de aqul.
Asegurar que las actividades que desarrolla en el marco de sus funciones se

ejerzan en cumplimiento de la normativa
aplicable, sin perjuicio del poder pblico
de tutela del inters general.
2.17 Por otro lado, en relacin al numeral 5.3.11 de la Directiva N 008-2011-CG/GDES, que
reconoce el principio jurdico Non Bis in dem como causal de conclusin del procedimiento administrativo sancionador sin resolucin de fondo, este Colegiado debe indicar
que la adecuada interpretacin del numeral antes citado se debe hacer en el contexto
de un procedimiento administrativo sancionador a cargo de la CGR, por lo tanto es un
principio que debern aplicar los rganos que conforman el procedimiento administrativo sancionador de la CGR, referido a la prohibicin de imponer sucesiva o simultneamente dos o ms sanciones administrativas, cuando se aprecie la concurrencia de
identidad de hechos, personas y fundamento. Asimismo, tampoco ser posible procesar
dos veces por un mismo hecho a la misma persona y por el mismo fundamento que
acarree una doble sancin conforme a la interdiccin antes anotada.
-
Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria
2.18 De conformidad con el Art. 37 del Reglamento del TSRA y en atencin a las consideraciones desarrolladas en los fundamentos jurdicos antes expuestos, se transcribe el
Num. 5.28 de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA:

5.28 De lo anteriormente expuesto, se desprende que en los casos de concurrencia de

responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idem
porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su constitucin, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario en trmite, o
sobre el cual ya se hubiese emitido una resolucin de sancin o de archivamiento, no se
encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio Non Bis in dem, como garanta
de que ninguna persona pueda ser sancionada ni procesada dos veces por lo mismo,
conforme a lo establecido en el Apartado 5.3.11 de la Directiva N 008-2011-CG/GDES,
lo que no constituye impedimento para el ejercicio de las atribuciones que corresponden
al rgano Instructor y al rgano Sancionador de la Contralora General de la Repblica,
dentro del procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley,
Mdulo III
33

ni afecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia de dicho
procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionarios y servidores
pblicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional.

En uso de las facultades conferidas por los Arts. 48, 51 y el Lit. c) del Art. 58 del
Reglamento de la Ley N 29622; el Lit. l) del Art. 5, Lit. d) del Art. 7, Art. 34, Lit. a)
del Art. 35 y Art. 37 del Reglamento del TSRA; el TSRA reunido en Sala Plena, por
unanimidad emite los siguientes acuerdos:
III. ACUERDOS
3.1 Aprobar, como precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido del
fundamento jurdico 5.28 de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre
de 2013; y que ha sido reiterado en el presente Acuerdo Plenario.
3.2 Disponer la publicacin del presente Acuerdo Plenario en el Portal Institucional de la
Contralora General de la Repblica (www.contraloria.gob.pe) y en el Diario Oficial El
Peruano.
5.2. Cuestiones que surgen del acuerdo plenario

Al respecto la Doctrina26 Seala que el acuerdo plenario materia de anlisis
no contiene referencia alguna a la disposicin contenida del artculo 5 del Reglamento de la Ley N 29622, que establece lo siguiente:
a) El inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa
funcional Cargo de la Contralora General de la Repblica, determina el
impedimento para que las entidades inicien procedimientos (se entiende,
procedimiento administrativo disciplinario) para el deslinde de responsabilidad por los mismos hechos que son materia de observacin en los informes,
cualquiera sea la naturaleza y fundamento de dichos procedimientos.
b) Las autoridades de las entidades debern inhibirse de efectuar actuaciones
previas o iniciar un procedimiento por los hechos antes referidos (es decir,
no pueden iniciar procedimientos administrativos disciplinarios) hasta la
culminacin del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contralora General y el Tribunal.
Adems de dichos dispositivos, deben tenerse en cuenta los siguientes:
a) Artculo 45 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica aadido por la Ley N 29622-, conforme
al cual la responsabilidad administrativa funcional que puede determinar
la Contralora General de la Repblica, y por lo que puede imponer una
sancin, se deriva de los informes de control emitidos por los rganos del
Sistema Nacional de Control.
26
Staff profesional de Gaceta Jurdica, bajo la Direccin de Muro Rojo, Manuel. La responsabilidad Administrativa y el Principio del Non Bis
In dem. Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA. En: Administracin Pblica & Control N1. Lima. Enero 2014. Gaceta Jurdica. p 15.
34
Mdulo III
b) Artculo 26 del Reglamento antes precisado, conforme al cual el procedimiento administrativo sancionador , por el cual la Contralora General de la
Repblica puede determinar la existencia de responsabilidad administrativa
funcional, se inicia con la notificacin al empleado pblico implicado de
los cargos que se le imputan , la sanciones que pueden imponrsele y el
plazo para presentar sus descargos.
En consecuencia, resulta claro que el ejercicio de la potestad administrativa
sancionadora por parte de la Contralora General de la Repblica solamente
procede cuando:
a) Se deriva de informes de control, emitidos por el Sistema Nacional de
Control, y
b) Se ha notificado el inicio del procedimiento administrativo sancionador al
empleado pblico implicado.
En consecuencia, resulta claro que el ejercicio de la potestad sancionadora
administrativa por parte de la contralora general de la Repblica. Iniciado
dicho procedimiento, en aplicacin de lo dispuesto por el artculo 5 del Reglamento de la Ley N 29622, la entidad pblica en la que labora el empleado
pblico implicado debe abstenerse de iniciar el procedimiento administrativo
disciplinario, conducente a la determinacin de la existencia de responsabilidad
administrativa disciplinaria.
Por tanto, de acuerdo a dicha norma legal no podra producirse el supuesto a
que se refiere el precedente materia de anlisis, en el sentido de que, por los
mismos hechos pueda determinarse la existencia tanto de la responsabilidad
administrativa disciplinaria y la responsabilidad administrativa funcional; dado
que, con el inicio del procedimiento destinado a determinar el ltimo procedimiento administrativo sancionador-, la entidad pblica de que se trate no podr
iniciar el procedimiento destinado a determinar el primero procedimiento
administrativo disciplinario-.
No obstante, () antes del acuerdo plenario se tenda que la responsabilidad
administrativa era determinada en un procedimiento administrativo disciplinario (por la entidad) o en un procedimiento administrativo sancionador (por la
Contralora General de la Repblica); a partir de la publicacin del precedente
contenido en el acuerdo plenario, se debe entender que tal responsabilidad
respecto de las mismas personas y por los mismos hechos- puede ser determinado en ambos procedimientos.
El debate sobre la decisin del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas contina. En todo caso, debe tenerse presente la importancia de
delimitar con objetividad el contenido del principio non bis in dem, as como sus
Mdulo III
35
alcances; teniendo en cuenta, por sobre todo, que tiene un objetivo garantista
de los derechos de los procesados en distintos fueros, sean administrativos o
judiciales. Ese es un punto que no debe olvidarse al momento de hacer una
evaluacin de los alcances del Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA.
6.
ASPECTOS NEGATIVOS DE LA RESPONSABILIDAD

ADMINISTRATIVO FUNCIONAL
Luego de analizado el Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA, observamos de
antemano, que ha sido mal configurado, debi ser elaborado de otra manera
que no atente contra el principio del non bis dem, situacin que por muchas
interpretaciones extensivas, se busca camuflar, a nuestro parecer esta extensin
del Ius Puniendi del Estado aplicable por parte de la Contralora General de
la Repblica, es como la pena de muerte para violadores, tan aclamada por
muchos, pero que de forma legalista, no debera ser posible aplicar en nuestro
pas, sin mermar previamente muchos derechos fundamentales como el debido
proceso por ello creemos que este precedente constituye un precedente obligatorio de preocupante trascendencia en la administracin pblica quizs para
muchos corruptos-, pero tambin para la afectacin de la seguridad jurdica del
debido proceso en los procedimientos administrativos sancionadores seguidos
a los funcionarios y servidores pblicos en las distintas entidades pblicas. Lo
cual creemos se debe a 3 razones en especfico:
6.1. Potestad sancionadora de la CGR

El acuerdo plenario, referido a los alcances del principio non bis in dem, incorpora un conjunto de variables jurdicas que nos permitimos resear brevemente.
En principio tenemos que, en aras de justificar la potestad sancionadora de la
CGR, efecta una interpretacin amplia de lo que dispone el artculo 82 de
la Constitucin Poltica, tal como lo hizo la Ley N 29622 (modificatoria de
la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la CGR), pero esta vez
concordndolo con el artculo 39, asumiendo por el contenido y concordancias
que estos constituyen la fuente constitucional de la potestad sancionadora de
la CGR. En nuestra opinin, la potestad sancionadora no se presume, ni se
interpreta o concuerda, sino que en razn de la naturaleza jurdica de la misma
debe estar debidamente establecida en la norma.
6.2. Falta disciplinaria y falta funcional

El primer punto de quiebre en el acuerdo como mencionamos al principios es
el que deriva de la interpretacin del artculo 82 de la Constitucin y de los
alcances de la Ley 29622, respecto a la distincin que efecta, la Contralora
36
Mdulo III
entre la falta de ndole disciplinaria y la falta de ndole funcional, y de los diferentes procedimientos en que se desenvuelven cada una de ellas.
Se plantea en un primer momento que, falta disciplinaria sera objeto de
procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa disciplinaria,
siendo de aplicacin el Decreto Legislativo N 276 (Ley de Bases de la Carrera
Administrativa) y las normas que regulan los distintos regmenes laborales de
la administracin pblica. Y a la denominada falta funcional, sera resuelta en
el procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional
establecido en la Ley N 29622 y su Reglamento; teniendo como segundo
instancia en el caso del primero a SERVIR y en el caso del a la Contralora
General de la Repblica.
Esta distincin efectuada, como seala RETAMOZO27 le permite concluir al
TSRA, que la responsabilidad administrativa disciplinaria y la responsabilidad
administrativa funcional poseen distinto fundamento (ausencia de identidad de
fundamento), por lo que en estos casos no es de aplicacin el principio non bis
in dem, siendo este el precedente de cumplimiento obligatorio.
Pero si esta es la conclusin, preocupante son los probables efectos que dicho
precedente pueda tener en la administracin pblica. Al respecto, tenemos que
la Ley N 29622 haba establecido que su mbito de aplicacin comprenda el
procedimiento administrativo de las responsabilidades que se estableceran como
consecuencia de una accin de control efectuada por algunos de los rganos
conformantes del Sistema Nacional de Control, disposicin que dejaba en pie
la Ley N 28716, Ley de Control Interno de las Entidades Pblicas, norma que
le permita al titular de la entidad evaluar la gestin incorporando la nocin de
control a la gerencia pblica, pudiendo en consecuencia determinar faltas, que
hoy el acuerdo plenario denomina responsabilidad administrativa-funcional.
6.3. Prescripcin
El ltimo aspecto preocupante y quiz el ms importante es el de la prescripcin,
ello se debe a que una misma falta para el caso del Decreto Legislativo N 276
(potestad disciplinaria de la administracin) prescribe al ao de que la autoridad
competente tenga conocimiento del hecho. No obstante la misma falta, en el
marco de la Ley N 29622, prescribira a los cuatro aos; as, si alguien fue
procesado administrativamente en la entidad por una falta disciplinaria y fue
sancionado o absuelto, y estos hechos nuevamente configuran que de acuerdo
al Acuerdo Plenario constituyen responsabilidad administrativa funcional, la
falta sera posible de volver a ser investigada y nuevamente sancionada.
27
RETAMOZO LINARES, Alberto. El Non Bis dem o la ampliacin de la potestad sancionadora de la Contralora General de la Repblica? En:
Administracin Pblica & Control N1. Lima. Enero 2014. Gaceta Jurdica. p 15.
Mdulo III
37
7.
ALCANCES DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL EN LA LEY 29622
7.1. mbito objetivo de aplicacin28

El Decreto Supremo N 023-2011-PCM regula el procedimiento administrativo
sancionador (en adelante, el procedimiento sancionador), aplicable por las infracciones graves y muy graves derivadas de los Informes de Control emitidos
por los rganos del Sistema Nacional de Control, que impliquen el incumplimiento del ordenamiento jurdico administrativo, las normas internas de las
entidades, as como de todas aquellas obligaciones derivadas del ejercicio del
cargo, conforme a lo dispuesto en el Reglamento.
7.2. mbito subjetivo de aplicacin29

La potestad sancionadora de la Contralora General30 en materia de responsabilidad administrativa funcional, se aplica sobre los servidores y funcionarios
pblicos a quienes se refiere la definicin bsica de la novena disposicin final
de la Ley N 27785, con prescindencia del vnculo laboral, contractual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del rgimen bajo el cual se encuentre,
o la vigencia de dicho vnculo con las entidades sealadas en el artculo 3 de
la Ley N 27785. No se encuentran comprendidas las personas que presten o
han prestado servicios en las entidades privadas, entidades no gubernamentales
y entidades internacionales, que perciben o administran recursos y bienes del
Estado, a que hace referencia en el literal g) del artculo 3 de la Ley N 27785.
Se encuentran excluidas las autoridades elegidas por votacin popular, los
titulares de los organismos constitucionalmente autnomos y las autoridades
que cuentan con la prerrogativa del antejuicio poltico, cuya responsabilidad administrativo funcional se sujeta a los procedimientos establecidos en cada caso.
7.3. Principios31 de la potestad sancionadora por responsabilidad

administrativa funcional
La potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los principios contenidos en el artculo 230 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley N 27444, as como los dems principios del
derecho administrativo y principios del control gubernamental previstos en el
28
29
30
31
Artculo 2 del Decreto Supremo N 023-2011-PCM.

Artculo 45 de Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, modificada por la
Ley N 29622 que ampla las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.
38
Mdulo III
artculo 9 de la Ley N 27785, en lo que fuere aplicable. En el mbito de los

indicados principios, se entiende que:
El derecho de defensa comprende, entre otros derechos y garantas, el derecho a ser notificado y participar del procedimiento sancionador a travs
de la presentacin de escritos, descargos, recursos, pruebas, as como ser
asesorado por abogado.
El principio de conducta procedimental comprende la buena fe procesal
que deben mantener las partes en tanto dure el procedimiento sancionador, lo que resulta aplicable tanto para las autoridades, el administrado, los
abogados y los auditores.
7.4. Prevalencia de la competencia de la Contralora General para la

determinacin de la responsabilidad administrativa funcional32
El inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa
funcional a cargo de la Contralora General, determina el impedimento para
que las entidades inicien procedimientos para el deslinde de responsabilidad por
los mismos hechos que son materia de observacin en los Informes, cualquiera
sea la naturaleza y fundamento de dichos procedimientos.
Las autoridades de las entidades debern inhibirse de efectuar actuaciones previas o iniciar procedimiento por los hechos antes referidos, hasta la culminacin
del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a
cargo de la Contralora General y el Tribunal.
Excepcionalmente, antes del inicio del procedimiento sancionador y durante el
proceso de control, la Contralora General o los rganos de Control Institucional, segn corresponda, podrn disponer el impedimento de las entidades para
iniciar procedimientos de deslinde de responsabilidades por los hechos especficos que son investigados por los rganos del Sistema Nacional de Control.
32
Mdulo III
39

Modulo III Órganos de Los Procedimientos Sancionadores de La CGR

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Modulo III Órganos de Los Procedimientos Sancionadores de La CGR

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Luis Morante Guerrero

La reponsabilidad administrativa funcional

rganos del procedimiento sancionador

Anlisis de el acuerdo plenario N 01-2013-CG-2013/TSRA (la responsabilidad administrativa y

Aspectos negativos de la responsabilidad administrativo funcional

Alcances de la responsabilidad administrativa funcional en la ley 29622

Luis Morante Guerrero

LA REPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

Muchos consideran que con esta modificacin de la Ley N 27785 se vienen

1.1. Necesidad de la implementacin del pseudo rgimen de responsabilidad administrativa funcional

Luis Morante Guerrero

aplicable a toda autoridad, funcionario, servidor o persona que ejerce o ejerci

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

de vnculo laboral o contractual, as como la comprobacin del ejercicio de

Funcin pblica, toda actividad temporal o permanente, remunerada

Uno de los graves problemas a los que se encuentra sujeto la implementacin

Luis Morante Guerrero

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

Es decir, en la prctica dicha disposicin permite advertir que en estos casos la

1.3. Efectos de los nuevos alcances en responsabilidad Administrativa

Luis Morante Guerrero

1.4. Anlisis Costo Beneficio

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

RGANOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR3

FASES DEL PAS

Fuente: Contralora General de la Repblica

El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional

Luis Morante Guerrero

RGANOS DEL PAS

Fuente: Contralora General de la Repblica

El inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

3.1. Fase instructiva

3.1.1. El rgano instructor5

3.1.1.1. Funciones del rgano instructor6

Luis Morante Guerrero

el proyecto de resolucin correspondiente, o, disponiendo el archivo del

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

Fuente: Contralora General de la Repblica

Principales requisitos de forma:

Luis Morante Guerrero

3.2. Fase sancionadora

3.2.1. rgano sancionador7

Fuente: Contralora General de la Repblica

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

3.2.1.1. Funciones especficas del rgano sancionador

Luis Morante Guerrero

4.1. Tribunal superior de responsabilidades administrativas8

Fuente: Contralora General de la Repblica

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

4.1.1. Conformacin del tribunal superior de responsabilidades administrativas

4.1.1.1. Conformacin de las salas del tribunal

4.1.1.2. Sala plena

Luis Morante Guerrero

funciones del Tribunal, entre otras atribuciones que le reconocen el Reglamento

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

4.1.2.1. Impedimentos para ser vocal

4.1.2.2. Vacancia en el cargo de vocal

Luis Morante Guerrero

4.1.2.3. Causas graves de remocin de los vocales

4.1.2.4. Causales de abstencin

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III