LA FINANCIACIN DEL DFICIT PBLICO EN ESPAA: EVOLUCIN Y PROBLEMAS.

LA
POLTICA DEL TESORO EN LA ACTUALIDAD
I. SALDO PRESUPUESTARIO
1.1. Concepto bsico
1. El saldo presupuestario es la diferencia entre las operaciones de ingresos y gastos
pblicos corrientes y de capital durante el ao presupuestario. Agrupa, por tanto, las cuentas
de:
a. Administracin Central, formada por:
-

la Administracin Central del Estado, es decir, el Gobierno y sus departamentos

ministeriales y los rganos constitucionales como las Cortes Generales, la Casa del Rey, el
Tribunal de Cuentas, TC, CGPJ, Defensor del Pueblo

Organismos Autnomos (OO.AA.) y otras entidades dispares, como por ej. el INE, la DGT,
ICEX, el Museo del Prado

b. Administraciones territoriales: en el caso espaol lo conforman:

-

las CC.AA. y

las CC.LL. (Diputaciones, Municipios, Cabildos y Consejos insulares).

c. Administraciones de la Seguridad Social:

-

tesorera de la SS,

entidades gestoras (IMSERSO, Servicio Pbl. de Empleo Estatal),

mutualidades colaboradoras (MUFACE).

d. SP empresarial1: entidades de propiedad y control pblico que venden en el mercado su

produccin mediante un precio2 y que est formado por:
-

empresas no financieras (ej. RTVE, Loteras, Paradores)

empresas financieras, que a su vez se subdividen en:

instituciones de crdito (ej. BdE, ICO)

empresas de seguro (ej. CESCE)

2. El presupuesto registra necesariamente un equilibrio (equilibrio contable), ya que no

pueden realizarse gastos sin disponer de algn tipo de financiacin. Para hallar el saldo
presupuestario, se tiene en cuenta nicamente las operaciones corrientes y de capital, es decir,
1

El concepto de empresa pblica incluye a todos los organismos, servicios y empresas de propiedad o bajo control
pblico, dedicados a la produccin de bienes y servicios para su venta en el mercado. Esta definicin es menos precisa
que la de AA.PP. ya que no se indica qu se entiende por control ni qu % de propiedad se considera determinante
para calificar a una empresa como pblica. En la prctica, cada pas aplica sus propios criterios para catalogar a una
empresa como empresa pblica.
2
La frontera que divide el SP empresarial de las AA.PP. en los referente a la venta de bienes y servicios es que el
precio cubra el 50% de los costes de produccin. Si los cubre se considera SP empresarial.

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aquellas que reflejen la vertiente real de la economa. En trminos contables, el saldo

presupuestario se determina con arreglo a lo establecido en las normas de la CN (SEC-95 e
INE)3. De esta manera, el saldo presupuestario corresponde a la capacidad (+) o necesidad (-)
de financiacin de las Administraciones pblicas.
3. Las necesidades de financiacin, calculadas desde el punto de vista de la CN aplicando el
criterio de devengo es un concepto esencial y es empleado para las comparaciones
internacionales y para valorar el cumplimiento del PEC. No obstante, a efectos de de
realizacin del programa de financiacin, el Tesoro considera las necesidades de
endeudamiento o de crdito, que se obtienen de sumar al dficit de caja4 la variacin neta de
activos financieros. En este caso, el criterio contable aplicado es el de caja, que contabiliza los
pagos y los ingresos en el momento en que stos se realizan. Se trata de un criterio de
contabilizacin menos prudente, pero que permite un mejor diseo del programa de
financiacin.

1.2. Formas de financiacin del dficit pblico

Para financiar el exceso de gastos sobre ingresos existen distintos instrumentos, con distintos
efectos sobre el dficit:
A) RECURSO AL BC (MONETIZACIN DEL DFICIT PBLICO)
1. En este caso, el SP echa mano de su privilegio de creacin de dinero. En efecto, el
seoreaje es el ingreso derivado del monopolio de emisin de dinero que ostenta el SP (cuyo
Cmg es prcticamente nulo) con el que se pueden comprar bienes y servicios. El seoreaje es
un concepto muy prximo al impuesto inflacionario.
2. Un impuesto transfiere coactivamente recursos del sector privado al SP mediante el
gravamen de una actividad. La inflacin lleva a cabo aquella transferencia de recursos, porque
el Gobierno dispone de ms fondos para gastar, al tiempo que los particulares ven reducido el
valor real de sus saldos monetarios. La base del impuesto es la cuanta del dinero en poder del
sector privado (

M
P

). El tipo impositivo es la tasa de inflacin ( p ) para el impuesto inflacionario y

) en el caso del seoreaje.

la tasa de creacin de dinero ( m
3. Aunque en un principio no genera costes directos para la Hacienda Pblica, s afecta a la
economa, ya que aumenta la masa monetaria, provocando inflacin, lo cual distorsiona las
decisiones microeconmicas de los agentes.
3
4

En general rige el principio de devengo.

O restar al supervit de caja.

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4. Adems, a m y l/p puede incidir en el volumen de dficit, ya que esa mayor inflacin
supondr que los inversores exijan una mayor remuneracin por la financiacin de la deuda
pblica, lo cual aumenta el servicio de la deuda (intereses y principal a vencimiento).
5. La monetizacin se utiliz en Espaa hasta los aos 805, cuando se impuls la financiacin
del dficit de manera ortodoxa. Desde 1994, en virtud del Tratado de Maastricht est
taxativamente prohibido recurrir al BC para financiar el dficit.
B) EMISIN DE DEUDA PBLICA O FINANCIACIN ORTODOXA
1. Supone la financiacin del dficit por parte de los adquirentes de ttulos de deuda pblica.
Este mtodo no genera interferencias en la PM pero influir en el dficit total a travs del
montante a pagar en concepto de servicio de la deuda.
2. La deuda pblica puede definirse como el conjunto de pasivos financieros que la
Administracin tiene con el sector privado ya est constituido este ltimo por personas,
empresas o instituciones, nacionales o extranjeras. Sin embargo, no existe unanimidad de
criterios respecto al alcance del contenido que hemos de darle al trmino AA.PP., lo que puede
dar lugar a valoraciones diferentes sobre el volumen de la deuda. Cabe, pues, hacer una doble
matizacin:
-

Si consideramos que la deuda pblica es cualquier emisin de emprstitos o concertacin

de prstamos que hace el SP con una persona o institucin privada, esto nos llevara a
considerar deuda pblica todo tipo de endeudamiento del SP: Administraciones y empresas
pblicas.

Si, por el contrario, nos atenemos al objeto del emprstito y consideramos como deuda
pblica slo aquella dirigida a financiar los gastos presupuestarios del Estado, entonces no
tendremos en cuenta el endeudamiento de las empresas pblicas, Aunque no existe
unanimidad de criterio, se suele aceptar este ltimo como el ms adecuado para perfilar el
concepto y el volumen de la deuda pblica y a l nos vamos a referir.

3. Por tanto, la deuda pblica aparece como un medio alternativo a los impuestos, con el que
cuenta el Estado, para financiar el GP, que nace de la entrega de recursos financieros al
Tesoro Pblico en concepto de crdito, que ste queda obligado a reembolsar en el momento,
bajo la forma y las condiciones establecidas legalmente Esta modalidad de crdito pblico
presenta algunos rasgos que conviene sealar:

Hasta el ao 1982 el dficit pblico se financiaba en un 80% a travs de la monetizacin y el 20% restante por medio
de emisin de deuda pblica.

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Voluntariedad: los importes de las emisiones de deuda pblica no son coactivamente

recaudados ni constituyen contraprestacin alguna de bienes y servicios prestados por el
Estado a sus acreedores.

Universalidad: los fondos son obtenidos, contra el crdito pblico, gracias a emisiones
autorizadas por una ley y dirigidas al pblico en general, con alguna excepcin.

Formalizacin: la operacin de crdito que supone la emisin de deuda pblica se

formaliza de diversos modos, siendo los ms generales el de ttulo-valor y el de anotacin
en cuenta de los derechos del titular contra el Estado.

4. Cuando el Tesoro disea su programa de financiacin, tiene en cuenta el lado de la oferta

(necesidades de endeudamiento) y el de demanda (condiciones de mercado)6. Con ello,
establece las caractersticas de las referencias que emitir cada ao (vencimientos, cupones,
instrumentos, monedas).

5. Tipos de deuda pblica:

-

segn el emisor: Tesoro Pblico o haciendas territoriales

segn el titular:
o

deuda pblica interna: suscrita por nacionales (tiene el efecto de reducir el ahorro
nacional)

deuda pblica externa: suscrita por extranjeros, que aumenta la vulnerabilidad con
respecto al exterior.

- segn la forma de suscripcin: mercado primario o secundario

- segn el plazo de vencimiento:
o

deuda a c/p (vencimiento 18 meses):

financiar el dficit de caja en Espaa tenemos las Letras del Tesoro de 3,

6, 9, 12 y 18 meses que se emiten a descuento. Funciones:

influir en el mercado monetario.

deuda a l/p (vencimiento 18 meses): en Espaa tenemos los bonos del Estado
(de 2 a 5 aos) y las obligaciones del Estado (de hasta 30 aos) que pagan cupn.
Las distintas emisiones tratan de cubrir los gastos ordinarios y los de inversin y
obtener el suficiente margen de maniobra para pagar eventualidades.

- segn la moneda: nacional o extranjera (en caso de que el pas sufra inflacin o la
moneda nacional sea dbil y no atraiga a los inversores).
- Otras clasificaciones: segn la amortizacin (amortizable o perpetua), putable, callable

El Tesoro en ciertos momentos (pasado reciente) ha buscado un equilibrio entre oferta y demanda. En los primeros
aos 2000, las necesidades de endeudamiento eran escasa (haba supervit pblico) pero el Tesoro deba emitir un
volumen suficiente para dotar de liquidez a sus bonos (en todos los tramos de la curva de tipos), pues el mercado
demandaba papel espaol. En la actualidad ocurre lo contrario (las condiciones de mercado para la deuda espaola
son buenas, pero las necesidades de crdito son muy altas).

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6. En Espaa, la transicin del recurso al BC al endeudamiento (modelo de financiacin

ortodoxo) influy en la situacin de dficit permanente que atraves durante los 80 y parte de
los 90.
C) PRIVATIZACIONES
Se pueden obtener ingresos a travs de la venta por parte de la Administracin de sus
participaciones en empresas, es decir, a travs de privatizaciones. Las privatizaciones que se
realizaron en Espaa entre los aos 80 y finales de los 90, aportaron importantes recursos a
las arcas pblicas7. Actualmente, este mtodo ya es menos relevante que antes8.
D) INCREMENTO DE LA PRESIN FISCAL
1. Consiste en incrementar los tributos (aumento de las BI o de los tipos de gravamen) para
hacer frente al exceso de gasto por parte del SP. Este instrumento no se usa habitualmente
para la obtencin de ingresos extra puntuales por sus efectos distorsionantes sobre los precios
relativos o sobre la oferta de ff.pp. (trabajo y capital).
2. Como consecuencia del proceso de armonizacin tributaria con la UE, Espaa aument su
presin fiscal hasta mediados de los 90, momento en el que el indicador era superior al 40%.
Despus se produjo un cambio de tendencia a la baja, pero a consecuencia de la crisis se han
producido pequeas modificaciones en los tipos de algunos impuestos (IVA, rentas del
ahorro).
3. En los 2 ltimos aos el Gobierno (del PSOE y del PP) ha elevado la carga fiscal a travs de
subidas en casi todas las figuras impositivas (aunque en la mayora de forma temporal): IVA,
IRPF, IBI, IP.

En 1997 y 1998 se concentraron las operaciones ms importantes, con un volumen de ingresos por privatizaciones
sobre el PIB cercano al 2,5% anual (OPVs de Telefnica, Argentaria, Endesa, Repsol y Tabacalera).
8
Aun as, en la actualidad est previsto (cuando las condiciones del mercado lo permitan) llevar a cabo importantes
procesos de privatizacin:
- El proceso de privatizacin parcial de AENA, que supondr la privatizacin del 49% de la compaa (valorado este
49% en 8.906 millones de euros) mediante la creacin de AENA Aeropuertos S.A., que ser la que comience la
liberalizacin de las torres de control
- Privatizacin parcial de Loteras y Apuestas del Estado (LAE), creando una Sociedad Estatal de LAE que,
previsiblemente, llevar a cabo una salida a bolsa del 30% dirigida a inversores privados

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