ENAP

Diretoria de Desenvolvimento Gerencial

Coordenao Geral de Educao a Distncia

Legislao Aplicada Logstica

de Suprimentos Lei n 8.666/93,
prego e registro de preos

Contedo para impresso

Mdulo 1:
A Importncia e Necessidade
da Lei de Licitaes

Atualizado em: dezembro de 2013.

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa de Oliveira Canado
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da Mota
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao: Luis
Fernando de Lara Resende; Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R. Arajo e
Simonne Maria de Amorim Fernandes; Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso; Conteudista:
Edson Seixas Rodrigues(2005); Revisores: Henrique Savonitti (2008), Walter Salomo (2011),
Hanna Ferreira (2013).

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio

Latitude e ENAP.

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

Sumrio

MDULO 1: A IMPORTNCIA E NECESSIDADE DA LEI DE LICITAES.................5

1.1. OBJETIVOS DO MDULO................................................................................5
1.2. INTRODUO.............................................................................................. 5
1.3. OBEDINCIA X TRANSGRESSO.....................................................................6
1.4. O QUE LICITAO?.......................................................................................6
1.5. EVOLUO HISTRICA....................................................................................7
1.6. OBRIGATORIEDADE, FINALIDADE E IMPORTNCIA.......................................8
1.6.1. OBRIGATORIEDADE.............................................................................................. 8
1.6.2. FINALIDADE..................................................................................................... 9
1.6.3 IMPORTNCIA................................................................................................... 11
1.7. PONTO POLMICO DO MDULO..................................................................12
1.8. FINALIZANDO O MDULO............................................................................12

MDULO 1: A IMPORTNCIA
E NECESSIDADE DA LEI DE LICITAES

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1.1. OBJETIVOS DO MDULO

Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de:

Conhecer o conceito de licitao pblica.

Apontar a evoluo histrica, obrigatoriedade, finalidade e importncia
da licitao.

1.2. INTRODUO
O que a lei?
No sentido jurdico, lei o comando escrito elaborado, em regra, pelo Poder Legislativo e imposto coercitivamente obedincia geral, tanto pelo cidado quanto pelas
instituies.

Conforme formulao de Montesquieu, os poderes constitudos do Estado so trs:

Legislativo, Executivo e Judicirio, os quais convivem harmonicamente e so independentes entre si.

O Legislativo tem como funo principal elaborar as leis.

O Executivo tem como atividade precpua executar as leis.
O Judicirio tem como finalidade principal obrigar o cumprimento das leis.

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1.3. OBEDINCIA X TRANSGRESSO

Uma lei deve ser cumprida em toda sua extenso e por todos os cidados, do mais
simples trabalhador ao Presidente da Repblica.
Quando algum transgride a lei submetido sano1 previamente determinada, que
varia, conforme o caso, de uma simples advertncia at a restrio da liberdade (priso).
Nesse caso, no importa se o transgressor conhece ou no a ordem legal, uma vez
que o ordenamento jurdico determina que a ningum dado desconhecer a lei.
A norma que institui as regras para licitaes e contratos da Administrao Pblica
a Lei n 8.666, de 21.06.1993, e alteraes posteriores.

Para conhecer todas as alteraes da Lei n 8.666/93, acesse o seguinte endereo

no stio da Presidncia da Repblica: http://legislacao.planalto.gov.br

A modalidade Prego tratada pela Lei n 10.520, de 17.07.2002 e por decretos de

regulamentaes.
O Prego ser estudado detalhadamente no Mdulo 13 deste Curso.

1.4. O QUE LICITAO?

CONCEITO
No nosso dia a dia, quando estamos negociando algo do nosso interesse, como a
compra de um veculo, de um imvel, de material de consumo (alimentos, vesturio,
combustvel, etc) ou contratao de um servio (advocatcio, mdico, arquitetnico,
etc) ou de uma obra, sempre procuramos uma proposta que atenda melhor as nossas
condies e expectativas para o momento.
Definimos as nossas regras (valor mximo a ser pago e condies gerais) e seguimos em
busca de fornecedores (pessoa fsica ou jurdica ) que atendam a nossa necessidade.
neste mesmo formato que tambm age a Administrao Pblica quando precisa contratar terceiros. A diferena est em que a escolha da melhor proposta se realiza atravs
de um procedimento administrativo chamado de licitao, cujos termos so expostos
1. Sano ou coercibilidade, embora sinnimos de obrigatoriedade, no so sinnimos de penalidade. Nas lies
do saudoso Geraldo Ataliba, encontramos importante explicao: a sano no sempre e necessariamente um
castigo. mera consequncia jurdica que se desencadeia (incide) no caso de ser desobedecido o mandamento
principal de uma norma. um preconceito que precisa ser dissipado - por flagrantemente anticientfico - a afirmao vulgar, infelizmente repetida por alguns juristas, no sentido de que a sano castigo. Pode ser, algumas
vezes. No o muitas vezes. Castigo, pena, penalidade espcie do gnero sano jurdica. Nem toda sano
castigo, embora todo castigo (espcie) seja sano (ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 5. ed.
So Paulo: Malheiros, 1992. pp. 40-1).

em um documento, chamado de instrumento convocatrio (edital ou convite), que vincula e obriga a todas as partes nele envolvidas, limitado as regras estabelecidas em lei.
Licitao vem do latim licitationem, dos verbos liceri ou licitari (lanar em leilo, dar
preo, oferecer lance) e possui, em sentido literal, a significao do ato de licitar ou
fazer preo sobre a coisa posta em leilo ou a venda em almoeda. 2

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o procedimento administrativo preliminar , mediante o qual a Administrao, baseada em critrios prvios, seleciona, entre vrias propostas referentes a compras,
obras ou servios, a que melhor atende ao interesse pblico , a fim de celebrar contrato com o responsvel pela proposta mais vantajosa, em observncia ao princpio
constitucional da isonomia.
O doutrinador Renato Geraldo Mendes, em sua obra O Processo de Contratao Pblica afirma que o Processo de contratao pblica o conjunto de fases, etapas e atos
estruturado de forma lgica para permitir que a Administrao, a partir da identificao
precisa da sua necessidade e demanda, possa definir com preciso o encargo desejado,
minimizar seus riscos e selecionar, isonomicamente, se possvel, a pessoa capaz de satisfazer a sua necessidade pela melhor relao benefcio-custo.( MENDES, Renato Geraldo.
O Processo de Contratao Pblica Fases, etapas e atos. Curitiba: Znite, 2012, p. 25.)

Pode-se definir a licitao como uma invitatio ad offerendum, isto , um convite do Poder Pblico aos administrados para que faam suas propostas e tenham a chance de ser
por ele contratados, para executarem determinada prestao (de dar ou fazer). MUKAI,
Toshio. Licitaes e contratos administrativos. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 1.

1.5. EVOLUO HISTRICA

A noo de contratao pblica surgiu com o advento do Cdigo de Contabilidade
Pblica da Unio, Decreto n 4.536, de 19 de janeiro de 1922, posteriormente pela
Lei n 4.401/64, mas ambos no possuam o foco atual de observncia ao princpio
da isonomia e da igualdade de todos perante a lei e com a seleo da proposta mais
vantajosa. A ento concorrncia, como era chamado o processo de contratao, visava atender ao interesse financeiro do Estado em obter o preo mnimo.
Em 1967, com a Reforma Administrativa Federal atravs do Decreto-lei n 200, o processo
de contratao perdeu seu carter de discricionariedade administrativa para se constituir
em instituto vinculante e obrigatrio, embora exclusivamente em mbito federal. Tal obrigatoriedade foi estendida aos Estados e Municpios atravs da Lei n 5.456/68.
Posteriormente, o Decreto-lei n 2.300, de 21/11/1986, e seu art. 85 determinou que
se aplicariam aos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios as normas gerais
nele estabelecidos, porm, somente com a Constituio Federal de 1988 foi que a
2 BARROS, Wellington Pacheco. Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Altas, 2009.

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licitao ganhou foro constitucional de generalidade e de aplicao obrigatria a toda

a Administrao Pblica, incluindo ainda os fundos especiais e os entes privados controlados direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Na evoluo do conceito e propsito do processo de licitao, verifica-se que esta
deixou o aspecto meramente econmico (menor preo) para se transformar em um
instrumento que possibilita a participao de todos os interessados, objetivando a seleo da proposta mais vantajosa, isto , aquela que atenda todas as regras impostas
no instrumento convocatrio (em obedincia lei, impessoalidade e ao julgamento
objetivo) e, ainda, oferea o melhor preo para a Administrao Pblica.
Com a edio da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, restou revogado o Decreto-Lei
n 2.300/86.
Alguns diplomas normativos posteriores objetivaram disciplinar pontos especficos e
complementares do Estatuto de Licitaes.

1.6. OBRIGATORIEDADE, FINALIDADE E IMPORTNCIA

1.6.1. OBRIGATORIEDADE
Como j relatado, a partir do advento da Constituio Federal de 1988 que a licitao passou a ser obrigatria3 para toda a Administrao Pblica atravs dos arts. 37,
XXI e 175, ressalvados os casos especificados na legislao pertinente.
A Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 estabelece normas para licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal
e dos Municpios e condiciona, em seu pargrafo nico do art. 1, ao regime desta
Lei, os rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios.
Apesar de as empresas estatais possurem personalidade jurdica de direito privado
e terem regulamento prprio, estas tambm ficaram sujeitas s normas gerais da
Lei n 8.666/93: Art. 119. As sociedades de economia mista, empresas e fundaes
pblicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio e pelas
entidades referidas no artigo anterior editaro regulamentos prprios devidamente
publicados, ficando sujeitas s disposies desta lei.

3 Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro (So Paulo: Malheiros, 2001, p. 262) esclarece: "A expresso obrigatoriedade de licitao tem duplo sentido, significando no s a compulsoriedade da
licitao em geral como, tambm, a da modalidade prevista na lei para a espcie, pois atenta contra os princpios
da moralidade e eficincia da Administrao o uso da modalidade mais singela quando se exige a mais complexa,
ou o emprego desta, normalmente mais onerosa, quando o objeto do procedimento licitatrio no a comporta.
Somente a lei pode desobrigar a Administrao, quer autorizando a dispensa de licitao, quando exigvel, quer
permitindo a substituio de uma modalidade por outra (art. 23, 3 e 4)."

1.6.2. FINALIDADE

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A instaurao, de processo de licitao por parte da Administrao Pblica, conforme

o art. 3, da Lei n 8.666/93 destina-se a garantir:

Observncia ao princpio constitucional da isonomia: as regras e condies estipuladas no instrumento convocatrio (edital ou convite) devero propiciar a participao dos interessados do ramo pertinente ao
objeto licitado. Tais condies no podero estar direcionadas a uma determinada especificao (marca) ou fornecedor (licitante), nem tampouco frustrar o carter competitivo do processo.

Seleo da proposta mais vantajosa: a proposta selecionada dever estar

de acordo (em 100%) com as especificaes e demais condies estabelecidas no instrumento convocatrio e conjuntamente ofertar o melhor
preo apresentado entre as concorrentes. Tal requisito visa garantir que
a Administrao exerceu o direito indisponvel de guardi da finalidade e
interesse pblico manifestada naquela contratao ao propiciar a melhor
destinao possvel dos recursos pblicos.
 Promoo do desenvolvimento nacional sustentvel (decorrente
da Lei n 12.349 de dezembro de 2010).

No ano de 2010, a Lei n 8.666/93 sofreu algumas valiosas alteraes, entre elas,
merecem destaque as seguintes:

Insero da finalidade s licitaes de busca do desenvolvimento nacional

sustentvel.
Contrataes Pblicas Sustentveis so as que consideram critrios ambientais, econmicos e sociais, em todos os estgios do processo de contratao,
transformando o poder de compra do Estado em um instrumento de proteo ao meio ambiente e de desenvolvimento econmico e social.
O MPOG publicou a Instruo Normativa n 1, de 19 de janeiro de 2010, que
dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de bens,
contratao de servios ou obras pela Administrao Pblica Federal direta,
autrquica e fundacional.
Mais informaes em http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br

Insero da possibilidade de margens de preferncias que favorecem

produtos manufaturados e servios nacionais que atendam a normas
tcnicas brasileiras, alm de novos critrios de desempate favorveis s
empresas brasileiras e aos bens produzidos no Brasil.

Possibilidade de restrio nas contrataes destinadas implantao,

manuteno e ao aperfeioamento dos sistemas de tecnologia de infor9

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mao e comunicao, considerados estratgicos em ato do Poder Executivo federal, a bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas e
produzidos de acordo com o processo produtivo bsico de que trata a Lei
no 10.176, de 11 de janeiro de 2001.

Menor Preo ou Melhor Preo?

Com a clareza que lhe peculiar, Helly Lopes Meirelles no livro Licitao e Contrato
Administrativo (So Paulo: Malheiros Editores ,15 edio, 2010 afirma:
Proposta mais vantajosa a que melhor atende ao interesse do servio pblico.
As vantagens da proposta sero aferidas em cada licitao segundo o fator ou
fatores preponderantes indicados no edital, de acordo com os fins almejados pela
Administrao Pblica. Isto porque, em cada obra, em cada servio, em cada compra e em cada alienao, o interesse pblico se diversifica diante das circunstncias,
das peculiaridades e das finalidades da realizao administrativa.
Proposta mais vantajosa - j o dissemos - no sempre a do menor preo, mas sim
a que mais favorece o interesse do servio pblico e melhor atende aos objetivos da
Administrao expressos no edital ou no convite. Na licitao de menor preo este
fator ser o predominante e decisivo no julgamento; na licitao de melhor tcnica
prevalecero os fatores tcnicos indicados no edital e o preo que tenha sido negociado pela Administrao; na licitao de tcnica e preo combinam-se esses dois
fatores e decide-se pela mdia ponderada das valorizaes das propostas de tcnica
e preo, de acordo com os pesos estabelecidos no instrumento convocatrio; na licitao de maior lance ou oferta ser esse, tambm, o fator decisivo no julgamento,
juntamente com as demais condies solicitadas no edital.
Por ser ato administrativo formal, a manifestao de vontade da Administrao Pblica dever estar absolutamente vinculada aos ditames da lei, o que a impossibilita
de criar requisitos procedimentais prprios. O que estiver estabelecido na lei o que
deve ser cumprido pelo rgo ou Entidade Pblica.

A legislao de licitaes ampla porque cada ente pblico (Estados, Distrito Federal
e Municpios) pode regulamentar o assunto, desde que no seja contrrio ao disposto
na Constituio e na Lei n 8.666/93.
Todas as demais leis devem estar em consonncia com a Constituio Federal, ou seja,
no podem estabelecer regras que sejam contrrias a ela. Qualquer lei que contrarie
a Constituio nula, pois, a Constituio, elaborada pelos representantes do povo,
a lei mais importante de um pas. Ela trata, precipuamente, da criao, organizao e
funcionamento do Estado. Desta forma, todas as outras normas, para serem vlidas,
devem estar em conformidade com a Constituio.
O artigo 22, inciso XXVII da Constituio Federal preceitua que compete privativamente Unio legislar sobre normas gerais de licitao e contratos administrativos,
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em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, observando o art. 37, inciso XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, observando o
art. 173, 1, inciso III, todos da CF.

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At que seja editada lei dispondo sobre licitaes e contratos das empresas estatais
e sociedades de economia mista, em ateno ao art. artigo 173, 1, inciso III da
Constituio Federal, devem estas observar os preceitos da Lei n 8.666/1993 e os
princpios e regras da Administrao Pblica. Acrdo 1732/2009 Plenrio (Sumrio).
A professora Marinela esclarece que (...), caber Unio a definio das normas
gerais sobre o assunto, tendo todos os entes competncia para legislar sobre normas
especficas. Todavia, essas competncias legislativas tm abrangncias diferentes. Por
exemplo, quando a Unio cria norma geral, esta de mbito nacional, aplicvel em
todo o territrio e para todos os entes da federao, o que no acontece na lei que
define norma especfica, porque s atinge o prprio ente que legislou. (MARINELA,
Fernanda. Direito Administrativo. Niteri: Impetus, 5 ed. 2011, p.. 340).
Alm disso, as Leis so divididas conforme a seguinte hierarquia:

Constitucionais: referem-se estrutura e ao funcionamento do Estado

(organizao da estrutura, competncia dos poderes e direitos fundamentais do Estado).
Ordinrias: referem-se s leis comuns, emanadas do Poder Legislativo
(exemplo: A Lei de Licitaes e Contratos).
Regulamentares: referem-se s disposies da lei ordinria (decretos, resolues, etc) e que so desenvolvidas no plano administrativo do Estado.

1.6.3 IMPORTNCIA
A licitao, por ser meio legal de se contratar bens, servios e obras, o instrumento
de acompanhamento e controle social sobre a gesto de recursos pblicos.
Para a Administrao Pblica, a ferramenta de seleo de melhor proposta (mais
vantajosa) para o ato ou contrato de seu interesse.
Como se trata de recursos pblicos para o cidado, o exerccio do direito de entender as condies, valores e empresas contratadas direta ou indiretamente que possibilitam o atendimento aos seus direitos sociais, tais como educao, sade, trabalho,
moradia, lazer, segurana, entre outros.
A realizao de procedimento licitatrio para aquisio de bens e servios obrigatria se ficar configurada a viabilidade de competio entre fornecedores. Acrdo
88/2008 Plenrio (Sumrio).
Para os concorrentes da licitao (licitantes) o exerccio do direito de participao
em processo transparente, com julgamento objetivo e igualdade de condies, segundo as regras estabelecidas no instrumento convocatrio e na legislao prpria.
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neste formato que o art. 4, da Lei n 8.666/93 estabelece o direito pblico subjetivo4 aos participantes e a qualquer cidado para acompanhamento da fiel observncia
da lei no procedimento licitatrio.

1.7. PONTO POLMICO DO MDULO

Princpio da Isonomia X Princpio da Mxima Competitividade O princpio que refuta
a restrio ao carter competitivo no absoluto, representando essencialmente a
expresso sintetizada de uma orientao vista em carter de generalidade, a admitir,
por bvio, excepcionalidades que sejam conduzidas por circunstancias ensejadoras
de determinada feio fora do comum.
No se admite a discriminao arbitrria na seleo do contratante, sendo insuprimvel o tratamento uniforme para situaes uniformes, tendo em vistaque, nos termos do art. 3, caput, da Lei no 8.666/1993, a licitao destina-se a garantir no s
a seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica, mas tambm
a observncia do principio constitucional da isonomia. Acrdo 1631/2007 Plenrio
(Sumrio).

1.8. FINALIZANDO O MDULO

Terminamos o Mdulo 1. A seguir, faa o Exerccio Avaliativo do mdulo.
Em seguida, verifique se voc atingiu os objetivos desse mdulo, respondendo a autoavaliao de aprendizagem.
No prximo mdulo, voc ter oportunidade de conhecer a Lei de Licitaes.

4. Segundo Wellington Pacheco Barros, em sua obra Licitaes e Contratos Administrativos (So Paulo: Atlas,
2009, p..137), o direito subjetivo, no conceito substantivo, a prerrogativa que algum possui de exigir de outrem a prtica ou absteno de certos atos, ou a respeito a situao que aproveitam. Direito pblico subjetivo,
portanto, quando essa prerrogativa assume referendo estatal positivo ou negativo, devendo o Estado proteg-lo
e no podendo atentar conta sua existncia.

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