Rediseo de gobiernos locales indgenas en Bolivia

Gonzalo Colque
Director, Fundacin Tierra
www.ftierra.org
En Bolivia actualmente es difcil imaginar nuestra realidad rural sin los gobiernos locales o
municipios que existen desde hace 15 aos. Hasta la Ley de Participacin Popular (LPP) de 1994,
las secciones de provincias no haban tenido ningn rol ni poder poltico, a pesar de formar parte
de la organizacin poltica administrativa del Estado. Esta situacin cambi cuando la LPP convirti
las secciones de provincia en municipios que coparticipan en la administracin y ejecucin de los
recursos del Estado.
Uno de los aportes del municipalismo es haber visibilizado regiones y localidades tradicionalmente
inexistentes para el Estado central y los gobiernos departamentales y de gobiernos locales
comunitarios e indgenas que haban pervivido al margen del Estado. La LPP incluy en el diseo
municipal formas de control social desde los Comits de Vigilancia (CV) de las Organizaciones
Territoriales de Base (OTB) en un intento por reconocer el rol de las comunidades indgenas
organizadas. Aunque no estaba previsto en la LPP, desde sus inicios se crearon distritos
municipales indgenas (DMI) precisamente porque sus impulsores -los pueblos indgenasaprovecharon la figura jurdica de distritos municipales (DM) que permita su conformacin all
donde existiera unidad geogrfica, sociocultural, productiva y econmica. El primer distrito
municipal indgena fue Isoso en el municipio de Charagua de Santa Cruz.
En muchas regiones, los DMI fueron concebidos como una opcin para armonizar la divisin
poltica administrativa del Estado y la jurisdiccin territorial indgena extra estatal (comunidades,
ayllus, centrales agrarias, parcialidades, etc.). Segn Municipio indgena: anlisis del proceso y
perspectivas viables, de Mario Galindo, hasta el ao 2008 se habran creado al menos 73 DMI y
la mitad de los mismos ya contaran con planes de desarrollo distrital indgena. Diramos que
fueron tambin una forma de descentralizacin al interior de los municipios o de creacin de
subgobiernos municipales indgenas evidentemente vinculados a formas de gobiernos indgenas
comunitarios.
La Asamblea Constituyente (2006-2008) se encontr con la realidad de municipios parcialmente
reformados desde la lgica indgena que, en algunos casos, reclaman su renacimiento como
municipios indgenas y, en otros, a partir de un proceso de reterritorializacin para adecuar la
jurisdiccin municipal a territorios indgenas. Esta demanda coincide con un movimiento mayor
desde los departamentos por crear en Bolivia formas de gobiernos subnacionales autnomos. En
consecuencia, la actual Constitucin Poltica del Estado (CPE) reconoce cuatro tipos de gobiernos
autnomos: departamental, regional, municipal e indgena (autonoma indgena). Esto significa que,
bsicamente, la CPE abre puertas para rediscutir el modelo de descentralizacin y organizacin
territorial y, a nivel local, el rediseo desde abajo de los gobiernos locales, sea como autonomas
municipales o autonomas indgenas.
Marco Constitucional
La CPE reconoce los actuales gobiernos municipales descentralizados como gobiernos autnomos
de hecho aunque tambin seala que debern aprobar su Carta Orgnica o ley bsica para
adoptar la cualidad de Autonoma Municipal o, como dice la Federacin de Asociaciones
Municipales (FAM), autonoma municipal plena entendida como igualdad en la jerarqua
constitucional, potestad legislativa y vigencia de un estatuto propio de gobierno (FAM, 2007). Las
principales posibilidades de su reforma estn relacionadas con su mayor capacidad legislativa y
readecuacin de las formas de eleccin, participacin, control social y la incorporacin de los
derechos colectivos de los pueblos y naciones indgenas existentes en su territorio. En ese marco,
al menos son tres los elementos de debate que plantea la CPE:

1. Participacin y control social. Quiz el elemento ms visible de la LPP es la

planificacin participativa que principalmente obliga a las autoridades municipales a
realizar consultas a las comunidades para la elaboracin de planes operativos o de
desarrollo y fiscalizacin de obras. Pero entre otros, Finot (2003) es crtico con el alcance
real de la planificacin participativa porque estara limitada a expresar demandas y
controlar el gasto municipal.
2. Sistema de representacin en el rgano legislativo. Bsicamente la CPE obliga a los
municipios con poblacin indgena a reconocer concejales o representantes indgenas en
el concejo municipal. Los pueblos indgenas elegirn sus concejales no slo en
representacin de su jurisdiccin sino adems por procedimientos y normas propios. Una
cuestin a estudiar sera si los municipios deberan generalizar en toda su jurisdiccin la
eleccin de sus concejales por territorios. Tambin parte de este debate ser si, por el
principio de igualdad jurdica entre todos los ciudadanos, la representacin ser
proporcional por poblacin.
3. Eleccin del ejecutivo municipal en lista separada. La Constitucin introduce esta figura
en el artculo 287.II. Dentro de la autonoma municipal su eleccin ser por voto universal
pero plantea el reto de integrar el territorio municipal por encima de posibles pugnas que
pudiesen surgir entre los pueblos indgenas y el resto del territorio municipal.
En resumen, todo indica que los DMI sern parte de la organizacin territorial del municipio. El
mandato constitucional no es muy claro respecto a que si la redaccin de las Cartas Orgnicas
debe ser participativa y con obligatoriedad de estudiar el reconocimiento de todos los derechos
reconocidos a favor de los pueblos y comunidades indgenas. No tomar en cuenta este aspecto
podra generar conflictos y crear inestabilidad poltica para las nacientes autonomas locales.
Autonomas indgenas
La autonoma indgena est reconocida en la CPE como la respuesta estatal a la demanda
histrica de los pueblos y naciones indgenas de autogobierno y libre determinacin. En adelante,
la CPE, sin que existan antecedentes, permite a los indgenas disear sus propias instituciones
autnomas y de acuerdo con las formas tradicionales de gobierno indgena para administrar los
recursos descentralizados (al igual que los municipios) y proveer bienes y servicios pblicos.
En trminos tericos de diseo institucional responde a estudios como el de John Cameron, en su
libro de 2009 Struggles for Local Democracy in the Andes en el que concluye que para
promover la buena gobernanza, las instituciones estatales descentralizadas deben estar diseadas
de acuerdo con las tradiciones locales, sus normas y capacidades. Asimismo Van Cott en su
Radical Democracy in the Andes de Cambridge University Press, New York. De 2008, indica que
los diseos de arriba para abajo -una talla para todos- para las instituciones descentralizadas rara
vez son eficaces en contextos culturalmente diversos como los de la regin andina.
La autonoma indgena tambin responde a preocupaciones de autores como Ticona en su
artculo El colonialismo intelectual europeo, sus orgenes y consecuencias: Posibilidades de
descolonializacin en Bolivia,
que conciben a los municipios y las divisiones poltico
administrativas del Estado como imposiciones coloniales que merecen polticas de
"descolonizacin" desde la administracin pblica. Sin embargo, la evidencia hasta la fecha indica
que el proceso de diseo y gestin de la autonoma indgena, que responda a las prioridades de
los pueblos indgenas y a su vez a las del Estado, no ser una tarea fcil.
Tanto la CPE como la Ley 4021 del 14 de abril de 2009, afirman que el requisito importante para
poner en marcha la autonoma indgena son los estatutos autonmicos. Cada entidad territorial sea
cual sea, debe organizarse y conformar un consejo o asamblea deliberativa para la redaccin del
proyecto de estatuto. A diferencia de otras leyes bsicas, el estatuto indgena tiene alcances de

otra naturaleza y deber abarcar nuevos campos concernientes a los derechos colectivos de
autogobierno y libre determinacin de los pueblos indgenas. No es obligacin de los pueblos
indgenas dejar a un lado el municipio y adoptar la autonoma indgena. La CPE, artculo 284.II, es
explcita al sealar que en los municipios donde existan naciones o pueblos indgena originario
campesinos, que no se constituyan en autonoma indgena originaria campesina, stos podrn
elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y
procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgnica Municipal.
La CPE admite la posibilidad de consolidar la forma de municipios con una parte territorial
indgena, antes distritos municipales indgenas y en adelante territorios indgena originario
campesinos (TIOC). Aunque no es explcito el modelo inverso de gobiernos locales sobre base
indgena es tambin posible. El primer artculo seala que Bolivia se funda en la pluralidad y el
pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico. El artculo 30.II.17 indica que se
reconoce la gestin territorial indgena autnoma sin perjuicio de los derechos legtimamente
adquiridos por terceros. Este sera el caso de Tierras Comunitarias de Origen (TCO), en cuyo
interior se encuentran derechos reconocidos a favor de ciudadanos no indgenas pero que
eventualmente pasaran a formar parte de la autonoma indgena. Lo mismo es vlido para
municipios mayoritariamente indgenas que adopten la autonoma indgena.
Primeros pasos
La autonoma municipal an no ha llamado la atencin de ninguno de los municipios, Sobre todo
en el mbito rural,. Aunque no existe la Ley Marco de Autonomas que ordena la CPE, donde si se
produjo avances es en la autonoma indgena por la va municipal. Se trata de la conversin de los
actuales municipios, camino relativamente ms rpido por existir un territorio delimitado (seccin de
provincia) donde adems funciona un gobierno local (gobierno municipal).
En agosto de 2009 19 municipios solicitaron ante el Ministerio de Autonoma su conversin a la
autonoma indgena pero finalmente slo 12 cumplieron con todos los trmites y requisitos
establecidos en la CPE, el Rgimen electoral transitorio y el Decreto Supremo N 231. En el
referndum de conversin 11 municipios aceptaron la propuesta de transitar a la autonoma
indgena.
Segn la CPE, la conversin no implica renuncia a las competencias asignadas a la autonoma
municipal ni a las que actualmente ejercen los municipios en calidad de territorios descentralizados.
Bsicamente la autonoma indgena aade a las 43 competencias municipales otras 23
competencias exclusivas, pero al combinarlas, al menos 10 seran bsicamente iguales.
Existen otros desafos pendientes en esta tarea. Uno de ellos es la definicin de nuevos lmites o
unidades territoriales cuando la autonoma indgena se constituya sobre la base de territorios
indgenas (Tierras Comunitarias de Origen, TCO) que no coinciden con los lmites municipales y
que en ms del 50% son discontinuos.
Conclusiones preliminares
En Bolivia, la CPE permite que los actores locales puedan disear sus gobiernos locales a la
imagen de los municipios o, caso contrario, autonomas indgenas. En ambos casos esta apertura
responde al nfasis que la CPE pone en los derechos colectivos de los pueblos indgenas,
derechos que pueden traducirse en el ejercicio del autogobierno indgena, eleccin de autoridades
polticas segn normas y procedimientos propios, ejercicio de la justicia indgena y visin de
desarrollo propio.
Las primeras experiencias como de Jess de Machaca advierten que el proceso no ser fcil y que
esta apuesta tiene dificultades y riesgos. En todo caso, la autonoma municipal y la indgena estn
obligadas a convivir y sern las dos expresiones del gobierno local, emparentadas pero no iguales.
Si tuviramos que establecer una agenda comn podemos sealar cinco puntos:

1. Rediseo de municipios mediante la autonoma indgena. Es central que la agenda

municipal incluya la discusin de la adopcin de la autonoma indgena, especialmente
para aquellas regiones eminentemente indgenas. La autonoma indgena se puede
entender como una opcin de profundizacin de la LPP al incorporar lgicas comunitarias e
indgenas y acercar el municipio a un modelo de gobierno local orientado al desarrollo rural
y cultural. Ello est reflejado en las competencias adicionales a la autonoma municipal que
nacen de la conversin a la autonoma indgena y que refieren a temas de desarrollo rural y
productivo, gestin de recursos naturales y tierra y reconocimiento y ejercicio de la justicia
indgena en territorios indgena originario campesinos.
2. Rediseo de municipios sin autonoma indgena. La Constitucin establece en el
artculo 284 que los territorios indgena originario campesinos (TIOC) que son parte del
municipio pero que no llegan a convertirse en autonoma indgena, pueden elegir sus
representantes de forma directa mediante normas y procedimientos propios. Este es un
tema que deberan prever los municipios que tienen poca probabilidad de convertirse en
autonoma indgena pero que contienen comunidades indgenas, ayllus o TCO, todos con
una organizacin viva.
3. Re-territorializacin por iniciativa de los pueblos indgenas. La demanda de
autonomas indgenas por parte de las TCO que abarcan parcialmente el territorio
municipal, podra inviabilizar su funcionamiento o al menos generar un conflicto local entre
municipalistas e indigenistas. De hecho, el nuevo territorio indgena no puede constituirse
sin la aprobacin del municipio del cual se desprende pero tampoco debe inviabilizar su
funcionamiento. Por ejemplo, si el municipio restante se queda con una poblacin inferior a
la base demogrfica mnima exigida por Ley, los gobiernos locales se atomizaran. Si la
creacin de un nuevo territorio autnomo no inviabiliza al municipio, ste no debera frenar
su creacin sino prever cmo adoptar una nueva estructura y funcionamiento sin el
componente indgena que se separa. Son aspectos propios de la elaboracin de la carta
orgnica municipal.
4. Discusin previa del modelo de gobierno local. Ser importante que los gobiernos
municipales y las organizaciones de base estudien de forma participativa las ventajas de
adoptar una u otra figura autonmica antes de asumir la elaboracin de sus normas
bsicas. En realidad ambas figuras de gobierno local son bastantes flexibles en reconocer
a la otra.
La CPE abre la posibilidad de que los actores locales, la mayora indgena rural, rediseen sus
instituciones de gobierno local para avanzar hacia una mayor autonoma, polticas interculturales y
territorios indgena originario campesinos con cualidad gubernativa.
La Paz, Bolivia
Abril 2010