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2015-II
PIURA-NOVIEMBRE
2015
Introduccin.
Las Compensaciones Industriales u Offset son una realidad en la adquisicin de material
para la Defensa. El Offset se entiende como un sistema asociado a compras de gran
volumen en el exterior, especialmente sistemas de armas, que busca compensar al pas
que hace la compra, con beneficios tales como inversin extranjera, compra de bienes y
transferencia tecnolgica.
En el decenio de los ochenta el comercio compensado en Amrica Latina creci en forma
acelerada en sus diversas variantes, las cuales pueden agruparse en tres grandes
categoras: comercio compensado directo, indirecto y offset.
La mitad de las operaciones de comercio compensado que se realizan en el mundo en
desarrollo corresponden a las economas de Amrica Latina y Asia. De 1980 a 1989 ese
intercambio en las relaciones Este-Sur aport 21 % de las transacciones totales y cerca
de 30% del comercio del CAME con Amrica Latina. Entre los pases del Sur ese fl ujo
tambin registr un rpido crecimiento, en particular en Indonesia, China, India y Brasil.2
En el intercambio anual del pas sudamericano este tipo de comercio representa de 2 000
a 3 000 millones de dlares.
Las operaciones de comercio compensado del sector pblico brasileo incluyen
principalmente importaciones de petrleo por exportaciones de soya, acero, cemento,
textiles, alimentos y bienes manufacturados. En 1983 Brasil estableci un convenio con
igeria por 4 000 millones de dlares y otro con Qatar por 2 500 millones
Argentina, por su parte, estableci diversos acuerdos de comercio compensado con la
otrora Unin Sovitica y con los pases de Europa del Este, particularmente en la
importacin de energticos y la exportacin de diversos productos, principal mente granos
y carne. La economa del cono sur tambin suscribi acuerdos bilaterales de liquidacin
(clearing arrange ments) con la mayora de pases latinoamericanos.
Durante los diez aos de gobierno sandinista, Nicaragua import maquinaria y equipo de
la entonces URSS y otras naciones del CAME a cambio de caf, algodn y minerales bajo
la forma de acuerdos bilaterales de liquidacin. Cuba es quizs el pas que ms emple el
comercio compensado en sus operaciones con el otrora bloque socialista. Otras naciones
latinoamericanas (Colombia, Ecuador, Uruguay, Bolivia y Venezuela) elevaron sus
operaciones de comercio compensado a partir de mediados de los ochenta, aunque este
tipo de operaciones tuvo poco auge en Mxico.5
1. LA EXPERIENCIA PERUANA
Per emplea prcticas compensatorias desde principios de los aos setenta, cuando se
celebraron acuerdos con Japn, la ex Unin Sovitica y otros miembros del extinto CAME,
as como con pases industrializados y en desarrollo. Per, adems, fue pionero del
comercio compensado como forma de pago de la deuda externa (aunque en trminos
estrictos a esta modalidad slo se le puede considerar como una extensin del concepto)
2. En qu consiste el offset o las compensaciones industriales.
Son contratos que tiene como objeto la ad- quisicin de armamento o equipamiento; tambin para la prestacin de servicios especiali- zados a las Fuerzas Armadas, que
representen una gran inversin por parte del Estado, don- de se incluye como parte de las
prestaciones del contratado que realice inversiones por un porcentaje del valor del
contrato principal con resultados esperados que sean equivalentes al valor de dicho
contrato principal.
Como primera premisa debemos tener pre- sente, o mejor dicho reiterar, lo siguiente: son
contratos para la adquisicin de armamento, equipamiento o para la prestacin de
servicios a las Fuerzas Armadas (o la Polica Nacional). Esta prestacin es el contenido
principal del contra- to y debe regir las relaciones entre comprador y vendedor. Las
prestaciones adicionales relativas a compromisos de inversin, son simplemente ello,
prestaciones adicionales o partes comple- mentarias de un contrato principal.
La teora y doctrina alrededor de estos contratos es muy escasa, quizs por la nove- dad
o por la particularidad de las regulaciones que internacionalmente se han adoptado. Sin
perjuicio de ello, los textos que hemos podido revisar coinciden en clasificar a los
contratos offset en directos e indirectos.
El contrato offset es directo cuando hay una relacin inmediata entre el objeto de la
adquisi- cin o servicio y la compensacin a entregarse. Imaginemos un ejemplo: se
adquieren aviones para vigilancia, evidentemente con radares de l- tima tecnologa y
quien vende tales aviones crea una escuela para la operacin, mantenimiento y desarrollo
tecnolgico de radares en el pas.
El contrato offset es indirecto cuando no hay una relacin continua entre el bien o servicio adquirido o contratado con la compensa- cin pactada. A manera de ejemplo: se
compra un submarino y se realizan inversiones para el mejoramiento de la industria de
municiones.
El contrato offset indirecto a su vez tam- bin puede referirse estrictamente al Sector
Defensa, como el caso del ejemplo que hemos sealado en el prrafo precedente o
referirse a algn otro sector de la economa.
4.3 Autoridades polticas: Son las que establecen las polticas y criterios de seleccin de
los proyectos que podran recibir alguna compensacin; evalan y autorizan los
proyectos; formalizan los acuerdos y controlan el cumplimiento del contrato.
4.4 Empresas u Organismos locales: Reciben el Offset y ejecutan la actividad
acordada.
Estos actores estn directamente relacionados y deben tener presente los tres principios
internacionales tericos del Offset: Precio, beneficios mutuos y responsabilidad, y que se
pueden definir como:
a). Precio: La obligacin de compensacin no debe incrementar el precio de compra.
b). Beneficios Mutuos: Las propuestas de compensacin deben beneficiar a ambas
partes; al pas que compra y a la empresa proveedora.
C). Responsabilidad: La responsabilidad de cumplir con las Compensaciones recae
completamente en la empresa proveedora.
5. Los orgenes del Offset.
Las compensaciones en el mbito de la Defensa, nacieron para que los pases menos
avanzados en su comercio exterior, pudieran incrementar sus capacidades tecnolgicas e
industriales, mientras adquiran en el extranjero los equipos necesarios para su Defensa.
Para los vendedores, estos acuerdos sirvieron para estimular a los clientes en la
adquisicin de sistemas de armas muy costosos, que sin ningn tipo de compensacin
econmica, difcilmente hubieran sido comprados, en particular por dichos pases.
Este concepto de Compensaciones, asociado a la adquisicin de armas, sistemas y
equipamiento para las FF.AA. ha ido evolucionando, no de forma espontnea o aleatoria,
sino en razn de los escenarios econmicos, tecnolgicos, industriales, polticos y
sociales que se han ido sucediendo en los pases compradores, en sus entornos y en los
correspondientes de los vendedores. Asimismo, aparecen las Compensaciones como un
mecanismo necesario para equilibrar la balanza comercial, seriamente influida por las
inversiones que deben realizar los estados en el extranjero para asegurar el equipamiento
de sus FF.AA.
Uno de los hitos de referencia en las Compensaciones Industriales, por la magnitud de los
contratos y el modo de operacin, fue el contrato firmado en mayo de 1983, entre el
Ministerio de Defensa Espaol con la firma McDonnell Douglas para adquirir los aviones
F-18A y por medio del cual, se estableca una obligacin para la empresa vendedora de
generar actividades econmicas por el 100% del valor del contrato (US$ 1.543 millones
de dlares estadounidenses), correspondiente a la adquisicin de 72 aviones. Si bien se
definan en l una serie de actividades para la industria de Defensa, fundamentalmente
los sectores aeronuticos y electrnicos, tambin propiciaban el desarrollo y la promocin
de otras reas industriales como el turismo y la qumica. Un elemento que no se dej de
lado, sino que muy por el contrario, se potenci, fue la transferencia de tecnologa, tema
ste distintivo del Offset. Todas las exigencias del convenio, sin excepcin, se superaron
en los doce aos de su duracin.
5.1 Tipos de Offset.
Entendiendo que los Offset, en su acepcin general, son Compensaciones, podemos
visualizar diferentes formas en que stas se pueden materializar en las reas industriales,
tecnolgicas o econmicas, ya sea en el sector militar o comercial (no militar).
Estas formas pueden ser: Co-produccin de bienes y servicios con empresas locales o
contratos de suministros, fabricacin bajo licencia, inversin en capacidad productiva,
subcontratacin, transferencia de tecnologa (licencias, capacitacin, documentacin),
asistencia tcnica, financiera, de marketing, joint ventures, etc.
En cuanto a los tipos de Offset, stos se pueden clasificar de acuerdo a lo siguiente:
5.1 Offset Directo: Son Compensaciones relacionadas directamente con el sistema
adquirido. Esto significa que la empresa vendedora llega a acuerdo con empresas locales
para generar un producto que tiene directa relacin con el Sistema de Defensa vendido.
Este tipo de Offset, a su vez se puede reclasificar en:
a.- Directo Puro: Se produce cuando la actividad de Compensacin est directamente
relacionada con el sistema (y slo con l) que se adquiere. Ejemplo: Que ENAER
fabricara por encargo de la empresa Lockheed Martin el fuselaje de los aviones F-16 que
se estn vendiendo a nuestra Fuerza Area.
b.- Semidirecto: Son aquellas actividades de Compensacin relacionadas con el sistema
que se adquiere, pero que tiene como destinatario final un tercero. Normalmente su
realizacin depende de las ventas que un suministrador realice a terceros clientes.
Ejemplo: Que ENAER ensamblara los aviones F-16 que la empresa Lockheed Martin
fabrica para la Fuerza Area de Indonesia.
5.2 Offset Indirecto: Son aquellas Compensaciones que no estn relacionadas con el
sistema de Defensa adquirido. Este tipo de Offset, se puede reclasificar en:
a.- Indirecto en Defensa: Se produce cuando las actividades de compensacin
propuestas estn relacionadas con otros productos o sistemas militares. Ejemplo: Que la
empresa Lockheed Martin brindase asistencia tcnica para la modernizacin de las
turbinas de los aviones F-5 y de los motores de los aviones P-3 ACH.
b.- Indirecto No Defensa: Son las Compensaciones relativas a Bienes y Servicios, fuera
del mbito de las actividades militares. Ejemplo: Que las empresas de marketing
relacionadas con el grupo Lockheed Martin promoviesen las exportaciones de salmn
chileno en los pases de Norteamrica.
Junto a los diferentes tipos de Offset, se debe considerar tambin la profundidad, que se
refiere al porcentaje de compensacin que se entregar en los diferentes tipos de Offset.
Esto permite tener presente la posibilidad de lograr contratos de Compensaciones
requerimientos. La razn por la cual el pas invierte en Defensa, es para cumplir con un
requerimiento militar especfico. Cuando se trata de un sistema mayor, como buques,
tanques o aviones de combate, estamos hablando de un sistema que probablemente ser
operado por las FF.AA. durante varios aos, por lo cual es fundamental tomar la decisin
correcta.
En segundo lugar debe considerarse el financiamiento. Solamente unos pocos pases en
el mundo pueden financiar su presupuesto de Defensa en forma directa y la mayora
requiere de financiamiento externo, como ocurre en el caso nacional, debiendo buscar
programas de crdito con los pases vendedores o con la banca internacional.
El proceso decisional contina con la instancia poltica, ya que las compras de equipos de
alta visibilidad y alto costo, involucran la resolucin de los gobiernos de los pases y en
algunos casos consideran hasta al Poder Legislativo en el proceso de aprobacin de
compras de material blico. La Institucin de la Defensa que necesita el Sistema,
normalmente, no participa en el aspecto poltico del proceso decisional, pero es un
aspecto que est presente en todo proyecto de adquisiciones militares.
Finalmente, se deberan examinar los Offset. Adicionalmente al equipo que se est
comprando, es necesario que el gobierno conozca que otros beneficios vienen a travs
del programa de cooperacin industrial, destacando que los FOCET son slo una
consideracin, al tomar la decisin, de qu buque, sistema o equipo forneo comprar.
8. Oportunidades y desafos del Offset.
Las experiencias en el mundo de operaciones con Offset, han arrojado resultados
variados, ya que las Compensaciones slo sirven si se aplican con creatividad,
especialmente, en la etapa de asignacin de los proyectos. En cuanto a la estructura de
los consorcios vendedores, se necesita conocer su situacin econmica y la seguridad de
su solidez para asegurar la estabilidad en el tiempo de los oferentes, incluyendo la
posibilidad de solicitar pre Offset, que son inversiones que se deben realizar antes de la
adjudicacin del contrato de Defensa y sus correspondientes compensaciones, para
probar el grado de compromiso de los proveedores.
Las Compensaciones Industriales u Offset no son un regalo de dinero del vendedor, ni
deberan representar una carga para las partes involucradas, ya que pueden existir
variadas formas de cooperacin tales como entrega de tecnologa, acceder a nuevos
mercados, comercializacin de productos, crditos preferenciales, becas, traspaso de
informacin y licencias, etc.
Cada una de estas formas de cooperacin se valoriza en forma diferente, dando origen a
lo que se conoce como los multiplicadores. Estos son factores que incrementan la
contabilizacin del gasto realizado por los vendedores, cuando efectan compensaciones
en las reas de inters prioritario del pas receptor y en negocios con mayores riesgos
involucrados. Es as como, por ejemplo, existirn coeficientes ms altos al invertir en
regiones extremas y en el rea de las telecomunicaciones, que el coeficiente asignado por
actuar como aval en un negocio de bajo riesgo. En el contrato de Offset, se debe dejar
constancia de la forma en que se valorizarn las inversiones del consorcio vendedor hasta
acreditar el total del monto acordado de Compensaciones por la compra del Sistema de
Defensa.
Haciendo un correcto uso de este mecanismo, se puede lograr que las Compensaciones
lleguen a ser de suma positiva, en que todos obtienen beneficios. Es as como:
-
dlares para financiar 70% de un proyecto hotelero. Empero, esa y otras operaciones
se postergaron debido a la carencia de recursos del gobierno peruano. 40 Despus de
1989 se registr un descenso de las actividades de comercio compensado, no porque
dejaran de ser prcticas, sino principalmente por la severa recesin y al caos
econmico en Per. El ascenso de Fujimori al gobierno y su programa de
estabilizacin y liberalizacin econmica privilegi an menos ese tipo de intercambio.
12. EL FUTURO DEL COMERCIO COMPENSADO PERUANO
Es difcil evaluar cabalmente los efectos del comercio compensado en Per. Al
parecer los convenios de canje de deuda por productos, particularmente los que
entraaron la exportacin de bienes no tradicionales, permitieron al sector exportador
extenderse a nuevos mercados. El creciente contacto con los soviticos y otros pases
del CAME elev el volumen del comercio y diversific las ventas forneas. Incluso fue
posible vender mercancas que abundaban en el mercado interno y que era difcil
colocar en el exterior. Estas operaciones, por lo dems, le permitieron a Per cancelar
parte de su deuda ex terna y conservar divisas. Los objetivos del comercio
compensado slo se alcanzaron parcialmente. A pesa r de la participacin de algunos
acreedores de la banca internacional, el mayor desarrollo de esa modalidad se logr
con la extinta Unin Sovitica y otros pases de Europa del Este. En la actualidad esos
mercados registran una notable contraccin por la crisis econmica y poltica, el uso
del dlar como medio de pago y las regulaciones de la Repblica Rusa para limitar el
empleo de algunos formas de comercio compensado. En general, todos los mercados
de Europa del Este han experimentado profundos cambios en sus polticas de
comercio internacional. Las operaciones de deuda por productos cancelaron slo una
pequea parte de la deuda pblica peruana que ascenda a 17 000 millones de
dlares. Las crecientes dificultades econmicas de Per desde comienzos del
<.kcenio de los noventa hicieron muy difcil mantener la continuidad en las
operaciones de comercio compensado. El gobierno de Fujimori liberaliz el comercio
internacional y la poltica de inversiones, adems de que emprendi un proyecto de
privatizaciones. Esa estrategia elev la tasa de inters, elimin los subsidios, redujo el
gasto pblico, removi todas las restricciones a la inversin extranjera e inici la venta
de las empresas estatales.43 Aunque las licencias y otras trabas burocrticas se
redujeron , la industria manufacturera nacional fue seriamente descapitalizada. An
ms, se cancel el CERTEX que era un incentivo de reintegro tributario por
exportacin que favoreca a las exportaciones no tradicionales. El eje de la poltica
econmica del gobierno actual es la privatizacin de las empresas estatales. 44 Se
prev que 100 de esas empresas se vendan a fines del perodo de Fujimori en
1995.45 El gobierno se ha mostrado renuente a aprobar canjes de deuda por inversin
para algunas empresas pblicas que arrojan prdidas . Algunos de los ms grandes
acreedores de Per como Citibank con 100 millones de dlares en deudas de corto y
mediano plazos- han formado asociaciones para invertir mediante el programa de
canje de deuda (debt-equity swaps). Hasta mediados de 1992 se prevea realizar
operaciones de canje de deuda por 70 millones de dlares, aunque se pretenda
negociar otros 5 900 millones .