I

Contenido
INFORMES ESPECIALES Descentralizacin Fiscal: Estudios de Poltica Fiscal y Derecho Financiero (Parte I)......................

I-1

El bloque de Constitucionalidad como parmetro de control constitucional:

Cunto conocemos del tema y de su aplicacin en materia tributaria? (Parte I) ..................................

I-6

Implicancias Tributarias y Contables de la Baja de Activos Fijos Obsoletos ....................................... I-11

ACTUALIDAD Y Determinacin del costo de adquisicin en una importacin definitiva de bienes ........................... I- 14
APLICACIN PRCTICA Anlisis Tributario de la Primera Venta de Bien Inmueble Futuro en la Ley del
Impuesto General a las Ventas ............................................................................................................................................... I-19
ASESORA APLICADA Decreto Legislativo N 1086 establece un nuevo Rgimen Especial del Impuesto a la Renta .......... I-22
ANLISIS JURISPRUDENCIAL Rgimen del Impuesto Predial aplicable a los predios ubicados en concesiones mineras ....... I-25
JURISPRUDENCIA AL DA ......................................................................................................................................................................................................................... I-27
PREGUNTAS Y RESPUESTAS ......................................................................................................................................................................................................................... I-27

Descentralizacin Fiscal: Estudios de

Poltica Fiscal y Derecho Financiero (Parte I)
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Francisco Javier Ruiz de Castilla Ponce
de Len
Ttulo : Descentralizacion Fiscal: Estudios de Poltica Fiscal y Derecho Financiero (Parte I)
Fuente : Actualidad Empresarial, N 162 - Primera
Quincena de Julio 2008

1. Introduccin
Efran Gonzles de Olarte1 expresa que
Frente al agudo centralismo, la descentralizacin scal es una de las reformas
institucionales y polticas que crea ms
expectativas, tanto como un remedio
para los males del desigual desarrollo de
los departamentos o regiones como para
hacer ms redistributivo y, por ende, ms
democrtico al Estado.
Como se puede apreciar, la descentralizacin scal es un fenmeno muy importante que tiene que ver con la estructura
interna y eciencia del Estado, el desarrollo econmico del interior del pas y la
mejora de la calidad de vida, sobre todo
de las grandes mayoras nacionales que se
encuentran en situacin de pobreza.
A continuacin, se presenta un anlisis
del actual proceso de descentralizacin
scal en el Per, tomando en cuenta las
tendencias contemporneas sobre ciertos
aspectos de la Poltica Fiscal y el Derecho
Financiero, con especial nfasis en los
temas tributarios.
* Profesor de Derecho Tributario de la Ponticia Universidad Catlica
del Per y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
1. Gonzles de Olarte, Efran. La Difcil Descentralizacin Fiscal en el Per:
teora y prctica. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2004, pg. 16.

N 162

Primera Quincena - Julio 2008

La poltica scal tiene que ver con las

decisiones del Estado sobre los ingresos
y egresos. El Derecho Financiero es el
conjunto de reglas sobre los ingresos y
egresos del Estado.

2. Concepto de Estado
Marcial Rubio Correa2 plantea que el
Estado consiste en el poder poltico
organizado.
Se trata de un poder en el sentido que
al interior de cada sociedad el Estado
viene a ser un centro monoplico tanto
para la toma de decisiones como para la
ejecucin de las mismas.
En el Derecho Constitucional existe una
interesante evolucin sobre el concepto
del poder del Estado. Pedro Montero
Traibel3 anota que en la Europa del siglo
XIX predomina la idea del poder del
Estado, en cuya virtud el Rey poda hacer
todo lo que no estaba prohibido por la
Constitucin. Ocurre que la Constitucin
de aquella poca sola contemplar pocas
restricciones, de tal modo que el Rey
gozaba de un margen de accin bastante
amplio.
En la Europa del siglo XX ms bien se
expande la idea de la potestad del
Estado, para dar a entender que todos y
cada uno de los rganos del Estado se encuentran reglados, sometidos a Derecho,
de tal manera que el Estado slo puede
hacer lo que la ley le permite.
2. RUBIO CORREA, Marcial. El Sistema Jurdico. Lima: Fondo Editorial de
la PUCP, 2007, pg. 37.
3. MONTERO TRAIBEL, Pedro.- Las Doctrinas Tributarias: su Evolucin
y Estado Actual. Lima: Revista del Instituto Peruano de Derecho
Tributario, vol. N 8, junio de 1985, pgs. 9 y 10.

Hablamos de un poder poltico en la

medida que el Estado atiende asuntos
pblicos. Sobre esta materia ha existido
una interesante evolucin. El Estado Liberal del siglo XIX atenda necesidades
sociales horizontales tales como seguridad (Polica) justicia (Poder Judicial), etc.
Se trata de necesidades comunes a todos
los sectores de la sociedad.

Informes Tributarios

INDICADORES TRIBUTARIOS ......................................................................................................................................................................................................................... I-28

Marcial Rubio4 explica que en el siglo

XX aparece el Estado Social de Derecho.
Es una clase de Estado que se dedica
preferentemente a la atencin de las
necesidades sociales, tales como salud
y educacin, sobre todo de los sectores
pobres. stas son necesidades verticales
en el sentido que responden a intereses
de ciertos sectores de la poblacin (clases
sociales necesitadas). Al respecto, el Art.
44 de la Constitucin de 1993 seala que
es deber primordial del Estado promover
el bienestar general.
Este tema es muy importante porque
cualquier proceso de descentralizacin
scal (reordenamiento de los ingresos del
Estado) debe tener por objetivo central la
conguracin de un mejor esquema de
nanciamiento de las diferentes instancias del Estado para atender con mayor
eciencia las necesidades sociales, tales
como salud y educacin.
Ningn proceso de descentralizacin
scal se justica si nalmente no va a
potenciar la cobertura y calidad de los
servicios estatales en materia de salud,
educacin, etc.
Por otra parte, hay que tomar en cuenta
que el poder poltico uye a travs de
4. RUBIO CORREA, Marcial, op. cit., pg. 31.

Actualidad Empresarial

I-1

Informes Tributarios

una organizacin, porque sta es la

nica manera racional de lograr ecacia
en el proceso de toma de decisiones y la
efectiva implementacin de las mismas.
En el Derecho, las reglas bsicas sobre
la organizacin y funciones del Estado
se encuentran en la Constitucin. Estas
reglas son fundamentales porque establecen los marcos dentro de los cuales el
Estado puede desarrollar su poltica scal.
En este sentido, el proceso de descentralizacin scal se debe desarrollar dentro
de los marcos constitucionales.

3. Organizacin del Estado

A continuacin, se estudia la organizacin del Estado peruano. A partir de la
estructura interna del Estado, se pueden
apreciar los puntos crticos de los ingresos
scales y es factible disear un esquema
de descentralizacin scal.
3.1 Criterio para la conguracin de
los niveles de Gobierno
En el Per, el Estado ha sido organizado
en tres niveles de gobierno: Gobierno
Nacional, Gobierno Regional y Gobierno
Local, segn se desprende del Art. 189
de la Constitucin de 1993. Uno de los
criterios para establecer estos niveles de
Gobierno tiene que ver con el aspecto
espacial.
As, el Gobierno Nacional se encuentra
investido de competencia a nivel de todo
el territorio de la Repblica. El Gobierno
Regional posee una competencia territorial intermedia entre el nivel nacional y el
nivel local. El Gobierno Municipal tiene
la competencia espacial ms reducida,
circunscribindose a una dimensin
provincial o distrital.
Dentro de este orden de ideas hay que
resaltar que durante mucho tiempo a los
rganos de gobierno de nivel nacional
se les consideraba parte del Gobierno
Central. Esta concepcin ha sido superada. En la actualidad, se entiende que
esta clase de rganos forman el Gobierno
Nacional. Se trata de una denominacin ms coherente con el criterio espacial empleado por la Constitucin para
delimitar las distintas jerarquas de los
rganos que componen el Estado. Por
esta razn, la Ley N 27245 modicada
por la ley N 27958 del 10 de mayo
de 2003 divide al Gobierno General en
Gobierno Nacional, Gobierno Regional y
Gobiernos Locales.

rganos porque constituyen estructuras

administrativas con objetivos, metas y
procedimientos propios.

los planes y programas socio-econmicos

regionales, as como la gestin de actividades y servicios inherentes al Estado.

Son rganos constitucionales, porque

su existencia deriva de la Constitucin; de
tal modo que vienen a ser parte esencial
del Estado. Es el caso del Banco Central
de Reserva, Ministerio Pblico, etc.

Al respecto en la ley N 27867 del 18

de noviembre de 2002 se establece
que el Gobierno Regional tiene como
nalidad primordial fomentar el desarrollo regional promoviendo la inversin
pblica y privada, as como el empleo.
El Gobierno Regional tambin debe garantizar el ejercicio pleno de los derechos
y la igualdad de oportunidades de sus
habitantes. Adems, se establece que
el Gobierno Regional debe organizar y
conducir la gestin pblica regional de
acuerdo a sus competencias exclusivas
compartidas y delegadas- en el marco
de las polticas nacionales y sectoriales,
para contribuir al desarrollo integral y
sostenible de la regin.

Estos rganos constitucionales son reconocidos como autnomos en la medida

que son diferentes e independientes
respectos de los clsicos rganos del Estado (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo
y Poder Judicial).
Lamentablemente las normas tributarias
no necesariamente siguen todos estos
modernos planteamientos. El Decreto
Legislativo N 771 llamado Ley Marco
del Sistema Tributario Nacional vigente
desde el 1.ro de enero de 1994 establece la
estructura del sistema tributario del Per.
All se detallan los ingresos tributarios que
nancian a los rganos del Estado de
nivel nacional, haciendo referencia a los
tributos para el Gobierno Central.
Del mismo modo en el Art. 4 del Libro
I del Cdigo Tributario se repite el error
cuando se seala que entre los acreedores tributarios se encuentra el Gobierno
Central.
Parecera que en el inconciente del legislador todava quedan ciertos borrosos
rezagos de una concepcin centralista del
poder, hoy superada.
3.3 Gobierno Regional
El antecedente inmediato al actual proceso de descentralizacin lo encontramos
en la Constitucin de 1979 en la parte
que estableci ciertas bases para la descentralizacin.
Durante el primer gobierno del Dr. Alan
Garca Prez (1985-1990), ms especcamente entre 1988 y 1990 se dictaron
las leyes para la conformacin de los
territorios regionales y la implantacin de
los respectivos Gobiernos Regionales, con
autoridades elegidas mediante mecanismos democrticos. En dicho perodo se
implementaron los Gobiernos Regionales,
pero su ineciencia en todo orden de cosas
precipit su eliminacin en 1992, durante el primer gobierno del Ing. Alberto
Fujimori (1990-1995)

Mientras tanto la Decimotercera Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin

de 1993 dispuso la existencia de los
Concejos Transitorios de Administracin
Regional CTAR, en cada uno de los
departamentos del pas.
Marcial Rubio5 precisa que: La Constitucin de 1993 fue modicada mediante la
ley N 27680 del 6 de marzo de 2002.
Con ella se inici el proceso de descentralizacin del pas que ha conducido a
que, desde el ao 2003, haya gobiernos
regionales en todo el Per. En este
sentido, los actuales Gobiernos Regionales comenzaron a funcionar desde el
primero de enero de 2003.
De este modo aparecen en el escenario
nacional 24 Gobiernos Regionales, a
razn de uno por cada territorio departamental.
En el caso especco del Departamento
de Lima se estableci la existencia de dos
Gobiernos Regionales. En primer lugar
se encuentra el Gobierno Regional que
corresponde al territorio de la Provincia
Constitucional del Callao. En segundo
lugar, debemos referirnos al Gobierno
Regional para el resto del territorio del
Departamento de Lima.

3.2 Gobierno Nacional

Los rganos que tienen competencia a
nivel nacional forman parte del Gobierno
Nacional. Es el caso del Congreso de la
Repblica, Ministerios, etc.

Tal como hemos sealado, en el Art. 189

de la Constitucin de 1993 se establece
que los Gobiernos Regionales forman
parte de la estructura del Estado peruano, pero en la prctica no se llegaron a
conformar de inmediato, toda vez que el
gobierno del Ing. Fujimori se concentr
en la lucha contra la hiperinacin y el
terrorismo.

Mencin aparte merecen los rganos

Constitucionales Autnomos OCA cuyo
nmero se viene incrementando. Son

En el caso particular de la ciudad de Lima,

en tanto capital del pas, la ley N 27867
del 18 de noviembre de 2002 estableci
que en la Provincia de Lima no va a existir
un Gobierno Regional con un aparato
burocrtico propio. Ms bien, se dispuso
que las respectivas competencias y funciones regionales pasan a ser asumidas
por la Municipalidad Metropolitana de
Lima. Dicha Municipalidad posee un rea
que comprende el territorio de las 42
Municipalidades Distritales que forman
parte de la ciudad de Lima. Para efectos
prcticos en la ciudad de Lima existe un
Gobierno Regional sui gneris.

De conformidad con el Art. 197 de la Constitucin de 1993, el Gobierno Regional se

encarga de la coordinacin y ejecucin de

5. RUBIO CORREA, Marcial, ibd., pg. 51.

I-2

Instituto Pacfico

N 162

Primera Quincena - Julio 2008

rea Tributaria
Con esta salvedad, nalmente se puede
sostener que en el 2007 el Per cuenta con
un total de 26 Gobiernos Regionales.
En rigor, actualmente todava nos encontramos con una suerte de Gobiernos
Departamentales, en la medida que el
territorio de cada uno de stos es de
extensin departamental.
Segn la ley N 28274 modicada por
las leyes N 28645 y 28481- mediante el
referndum se debe consultar a las poblaciones involucradas si aprueban un determinado proyecto de fusin de territorios y
su respectivo Gobierno Regional.
En octubre de 2005 se llev a cabo un
primer referndum donde se consultaron
5 proyectos de fusin que comprendan los
territorios de 16 Departamentos del pas.
En todos los casos la poblacin se pronunci por la rechazo de estas propuestas.
Entre otras, las razones de esta negativa se
debieron a la falta de una adecuada informacin a la poblacin sobre los alcances
del proyecto, adems del escaso nivel
de concertacin entre las autoridades
locales y la sociedad civil para elaborar
cada proyecto.
En el ao 2009 y 2013 nuevamente se va
a consultar a cada poblacin involucrada
si aprueba un determinado proyecto de fusin
de los territorios pertenecientes a dos o ms de
los actuales Gobiernos Regionales.
A nivel de poltica scal se habla de la
formacin de las futuras macroregiones;
pero en el plano jurdico la gura es la
fusin de territorios para dar lugar a la
creacin de verdaderos territorios regionales, con la consiguiente instauracin del
respectivo Gobierno Regional.
Se estima que en el pas deberan existir
entre 8 y 10 Gobiernos Regionales.
La mayora de los actuales Gobiernos
Regionales son inecientes, pues sabiendo
que prximamente habrn reformas para
fusionar territorios y generar las consiguientes nuevas estructuras organizativas, no se
preocupan mayormente por la formulacin
de polticas y proyectos a mediano y largo
plazo; de tal modo que su margen de accin es muy limitado y con poco impacto
en la mejora de la calidad de vida de sus
habitantes.
En la mayora de los actuales Gobiernos Regionales ocurre que sus graves
y permanentes problemas nancieros
llevan a una priorizacin de los temas
econmicos, relegando a un segundo
plano lo verdaderamente trascendental:
la formulacin e implementacin de
polticas y proyectos en benecio directo
de la sociedad.
Es verdad que el canon minero y la regala minera vienen engrosando de modo
considerable las arcas scales, pero esta
bonanza benecia a pocos Gobiernos
N 162

Primera Quincena - Julio 2008

Regionales. Se trata de aquellos casos

donde existe gran actividad minera: Cajamarca, Huaraz, Junn, Pasco, Arequipa,
Moquegua y Tacna.
3.4 Gobiernos Locales
El Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica6 seala en el Libro denominado Directorio de las Municipalidades
del Per que en el ao 2007 (31-01-07)
el Per cuenta con 195 Municipalidades
Provinciales y 1637 Municipalidades
Distritales, sumando un total de 1832
Gobiernos Locales.
Las principales funciones del Gobierno
Local tienen que ver con la seguridad
ciudadana, provisin de infraestructura
urbana, recojo de basura y algunos servicios urbanos.
La gran mayora de estos gobiernos son
inecientes, toda vez que no son instancias capaces de atender con efectividad
los problemas locales de la poblacin.
Las dificultades financieras conllevan
a que los Gobiernos Locales prioricen
asuntos econmicos, dejando en segundo
plano lo ms trascendente: la formulacin e implementacin de polticas y
proyectos para el establecimiento de las
condiciones materiales que permitan una
efectiva mejora de la calidad de vida de
sus habitantes.

4. Finanzas Pblicas: ingresos

tributarios
4.1 Introduccin
Cada uno de los niveles de Gobierno
realiza obras y presta servicios, generndose importantes volmenes de gasto e
inversin por parte del Estado. La actividad scal requiere un nanciamiento
sostenido y permanente constituido por
los ingresos tributarios y no tributarios.
En las ltimas dcadas, se aprecia una
importante evolucin con relacin al
peso de los ingresos tributarios en las
nanzas pblicas.
4.2 Siglo XX: dcadas del sesenta al
ochenta
En el Per de la segunda mitad del siglo
XX los ingresos no tributarios fueron muy
importantes. Por ejemplo, a nes de la
dcada del ochenta la deuda pblica del
Per lleg a superar los 30,000 millones
de dlares. Rubn Correa Linares7 seala
que en los primeros aos del siglo XXI
nuestra deuda externa se ha mantenido
en el rango superior a los 30,000 millones de dlares.
Adems, entre la dcada del sesenta y
ochenta la emisin monetaria se utilizaba
6. Pgina web: INEI www.inei.gob.pe
7. CORREA LINARES, Rubn: Los Mitos en Nuestro Subdesarrollo En: Gua
Maestra de la Gestin Municipal y de la Descentralizacin.

de modo intensivo con distintos nes,

como por ejemplo el aumento de sueldos
a los empleados pblicos.
En aquellos tiempos, los ingresos tributarios eran poco signicativos. En el Per
abundaba la cantidad de impuestos, en
la medida que superaban fcilmente la
cantidad de 50, pero slo existan en el
papel. Esta situacin se explica por varios
factores.
En primer lugar, la distribucin del ingreso nacional se encontraba concentrada en
pocas personas, de tal modo que grandes
sectores sociales no se encontraban en la
posibilidad econmica de tributar. Entonces, el creciente aumento del nmero de
impuestos no se traduca en el incremento de la recaudacin tributaria.
En segundo lugar, se debe considerar la
informalidad del pas, tradicionalmente
superior al 60% de la economa nacional.
Esta realidad determinaba la existencia
de una base real de contribuyentes muy
reducida. La creciente acumulacin de
impuestos super los lmites de tolerancia
de la carga tributaria; de tal modo que
gran parte de las actividades econmicas
se desarrollaban al margen de la legalidad y la tributacin, tal como viene
sucediendo hasta nuestros das.
En tercer lugar, la Administracin Tributaria central era ineciente. La entidad
encargada de recaudar los ingresos
tributarios del Gobierno Nacional se
denominaba la Direccin General de Contribuciones. Esta organizacin formaba
parte del Ministerio de Economa y Finanzas. La poca capacidad de scalizacin y
cobranza condenaron a esta organizacin
a una falta de efectividad.
El nico impuesto signicativo se llamaba
el impuesto a la gasolina. Las ventajas
de este tributo eran muy especiales e
importantes.
Por un lado, este tributo recaa sobre un
producto (combustible para vehculos)
cuya demanda era inelstica. Es decir, se
trababa de una demanda poco sensible
al incremento de los precios. Un mayor
incremento de la tasa nominal del impuesto a la venta de combustible, que se
trasladaba en el precio, no implicaba una
signicativa disminucin de las compras o
consumo del mismo. Por tanto, un incremento de la tasa nominal del impuesto
se traduca en el efectivo aumento de la
recaudacin.
De otro lado, se aprecia la inexistencia de
posibilidades de evasin, toda vez que en
aquellos tiempos en cada pas sola existir
una empresa estatal que monopolizaba la
importacin, produccin y venta interna
del combustible para vehculos. En el
Per esta compaa estatal se llamaba PETROPERU. Por tanto, esta empresa estatal
determinaba correctamente el impuesto y
Actualidad Empresarial

I-3

Informes Tributarios

lo pagaba de modo puntual, satisfaciendo plenamente el inters scal.

Adems, el impuesto era de tipo monofsico, etapa importacin y etapa
fabricante; es decir que el tributo se
aplicaba solamente en cabeza del importador y del fabricante; que como
ya dijimos era una empresa estatal, de
tal manera que para la Administracin
Tributaria era sencilla la scalizacin y
eventual cobranza coactiva.
4.3 Siglo XX: Dcada del noventa y
siguientes
4.3.1 Finanzas Pblicas
A fines de la dcada de los ochenta
los acreedores (sobretodo los bancos
internacionales e instituciones internacionales) advirtieron que el crecimiento
exponencial de la deuda externa de los
pases en vas de desarrollo era impagable para stos. Oscar Ugarteche Galarza8
seala que los acreedores optaron por el
camino de los acuerdos para reducir y
ordenar la deuda.
De otra parte, en esta misma coyuntura,
muchos pases de Amrica Latina ingresaron a procesos de inacin e hiperinacin, de alguna manera facilitados por
los altos niveles de emisin monetaria;
llevando a los pases de la zona a fuertes
recesiones econmicas y un creciente
empobrecimiento de los sectores sociales
de ingresos medios y bajos. La reaccin
consisti en comenzar a relegar a un
segundo plano este mecanismo de generacin de ingresos scales.
Cuando el Ing. Alberto Fujimori inici su
primer perodo de gobierno (1990-1995)
acord con el Fondo Monetario Internacional-FMI importantes reformas en las
Finanzas Pblicas para sentar las bases
de un desarrollo econmico interno, as
como para fortalecer la capacidad de
pago de la deuda externa.
Una de las medidas consisti en disminuir el ritmo de la emisin monetaria
comenz a descender drsticamente, de
tal modo que en la actualidad se trata de
un mecanismo poco signicativo en la
generacin de ingresos para el Estado.
Con relacin a la poltica tributaria, el
acuerdo con el FMI consisti en que se
deba racionalizar el sistema tributario,
preferentemente del Gobierno Nacional
y se tena que potenciar la Administracin
Tributaria encargada de la recaudacin
de los impuestos que financiaban al
Gobierno Nacional.

ms importantes, tales como el Impuesto

General a las Ventas IGV, Impuesto a la
Renta e Impuesto a las importaciones de
bienes. Tambin se mantuvieron los tributos para la Seguridad Sociales tales como
el impuesto de 9% que nancia a EsSalud
y la contribucin de 13% que nancia al
Sistema Nacional de Pensiones.
En el Decreto Legislativo N 771, vigente
desde el 1.ro de enero de 1994 se establece la estructura bsica del sistema
tributario nacional en funcin de los
tributos que acabamos de sealar.
Por otra parte en 1988 se cre la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria SUNAT, para administrar los
ingresos tributarios del Gobierno Nacional. Recin en los primeros aos de la
dcada del noventa se lleg a potenciar
a la SUNAT. En 1993 esta Administracin
Tributaria comenz sus primeras campaas masivas de recaudacin, cobranza
coactiva y fiscalizacin; logrando el
progresivo incremento de la recaudacin
tributaria. La presin tributaria (relacin
entre el monto de la recaudacin anual
nacional y el monto del Producto Bruto
Interno-PBI) en 1990 era de 10.8% y en
el 2003 ya se encontraba en el 12.9%9
Ntese que en toda esta reforma de la
estructura del sistema tributario y de la
Administracin Tributaria no se puso
especial nfasis en el sector municipal.
Hoy existen alrededor de 11 impuestos
que nancian a las Municipalidades (a
parte de una gran cantidad de tasas) y
la gran mayora de las Administraciones
Tributarias que forman parte de los
Gobiernos Locales continan con altos
ndices de ineciencia.
Una de las razones que explicaran esta
situacin es que en la dcada del noventa los temas de las nanzas pblicas
municipales y la descentralizacin scal
simplemente se encontraban ausentes
en la agenda de los grandes temas nacionales.
Adems la deuda pblica externa se
encontraba concentrada en el Gobierno
Nacional, de tal modo que haba que
fortalecer las nanzas y capacidad de
pago de esta instancia de gobierno; a
diferencia de los Gobiernos Locales, toda
vez que no se encontraban seriamente
comprometidos en el problema del endeudamiento internacional.

Entre 1990 y 1993 se produjo un proceso

de eliminacin de impuestos para el Gobierno Nacional, quedando solamente los

En este escenario, la importancia de los

ingresos tributarios pasa a ser cada vez
ms signicativa para el Gobierno Nacional, a tal punto que en el ao 2003
constituyen el 87.5% del total de sus
recursos10.

8. UGARTECHE GALARZA, Oscar.Veinte aos despus La Deuda de los

Pases Andinos. Lima, Concejo Consultivo Laboral Andino, 2004,
pg. 25.

9. Fuente : Banco Central de Reserva del Per.

10. Fuente: Banco Central de Reserva. Adems, consultar: GONZLES DE
OLARTE, Efran, op. cit., pg. 37.

I-4

Instituto Pacfico

4.3.2 El Deber de Contribuir

Es interesante advertir que el mayor peso
de los ingresos tributarios en las nanzas
pblicas tiene su correlato en el Derecho
Constitucional Tributario, tal como se
aprecia a continuacin.
Lus Durn Rojo11 indica que en la concepcin clsica del Estado liberal del siglo
XIX el punto de partida es la propiedad
privada. La contraparte es el Estado
que va el tributo se apropia de una
porcin de la riqueza generada por los
particulares.
Este autor agrega que la Constitucin
se encarga de consagrar los principios
tributarios, entendidos como las reglas
que procuran dotar de racionalidad a la
carga tributaria. Resulta muy importante
el principio de capacidad contributiva,
segn el cual slo cuando las personas
poseen cierto nivel de riqueza econmica
se encuentran en aptitud de soportar una
carga tributaria.
Entre la Primera y Segunda Guerra Mundial se abre paso el Estado Social de Derecho, desencadenando el replanteamiento
de una serie de instituciones, tal como
viene sucediendo en temas tributarios.
Cesar Landa Arroyo12 explica que en el
Estado Social de Derecho el nfasis se
encuentra en la sociedad. Es decir que, el
punto de partida y el punto de llegada es
la sociedad, no el individuo. Las necesidades colectivas requieren la actuacin del
Estado, sobretodo a favor de los sectores
sociales ms necesitados.
Marcial Rubio Correa13 anota que del
Estado Social de Derecho se desprende
el principio de solidaridad. En virtud de
este principio la sociedad debe sostener
la actividad estatal. Si el conjunto de la
sociedad no colabora, el Estado languidece.
Por tanto, todos los sujetos que poseen
riqueza econmica deben colaborar con
el nanciamiento de la actividad estatal.
El medio ms idneo para cumplir con
este postulado es el tributo.
En efecto, si la poblacin cumple con el
pago de tributos, el Estado cuenta con
recursos dinerarios que van a permitir
el desarrollo de su actividad a favor de
la sociedad.
De este modo, se llega a la concepcin segn la cual los ingresos tributarios deben
ser la principal fuente de nanciamiento
del Estado.
11. DURN ROJO, Lus. La Evasin como Clave de la Lectura del Fenmeno
Tributario. En: Revista Anlisis Tributario, setiembre del 2007,
pg. 18.
12. LANDA ARROYO, Csar.Los Principios Tributarios en la Constitucin de
1993. En: Temas de Derecho Tributario y de Derecho PblicoLibro Homenaje a Armando Zolezzi Moller, Lima, Palestra Editores,
2006, pgs. 38-40.
13. RUBIO CORREA, Marcial.El concepto de tributo y de reserva legal
tributaria para el Tribunal Constitucional. En: Temas de Derecho
Tributario y de Derecho Pblico Libro Homenaje a Armando
Zolezzi Moller, Lima, Palestra Editores, 2006, pg. 99.

N 162

Primera Quincena - Julio 2008

rea Tributaria
En otras palabras, los dems recursos del
Estado, tales como el endeudamiento,
emisin monetaria, etc., tienen que pasar
a un segundo plano.
Lus Durn Rojo14 explica que del principio de solidaridad se deriva el Deber de
Contribuir. La relacin jurdico-constitucional es de naturaleza poltica. Por un
lado se encuentra la sociedad, mientras
que la contraparte es el Estado. Todos los
ciudadanos tienen el deber de contribuir
al sostenimiento de la actividad estatal.
Segn este autor, el Deber de Contribuir considera varias posibilidades de
actuacin por parte de los particulares.
En primer lugar, se contempla la gura
del tributo (entrega de dinero al Fisco),
acompaada de los dems deberes administrativos tales como la inscripcin
en los padrones de la Administracin
Tributaria, como, por ejemplo, el Registro nico del Contribuyente RUC
a cargo de la Superintendencia de Administracin Tributaria- SUNAT, entrega
de comprobantes de pago, tenencia de
libros de contabilidad, cumplimiento de
la Declaracin Jurada, etc.
En segundo lugar, existe el deber de
colaboracin, de tal modo que los ciudadanos deben apoyar las labores de scalizacin que lleva a cabo la Administracin
Tributaria. En tercer lugar los ciudadanos
deben proporcionar informacin sobre
terceros cada vez que lo requiera la Administracin Tributaria. En cuarto lugar
los ciudadanos deben apoyar la labor
de recaudacin de la Administracin
Tributaria, participando en las actividades
de retencin, detraccin y percepcin de
tributos.
Como se aprecia, los ingresos tributarios
dejan de ser concebidos solamente como
una afectacin a la propiedad privada
de los individuos y pasan a ser considerados como medios de participacin
de la sociedad en el sostenimiento de
la actividad estatal y la expresin de un
acto de colaboracin para facilitar una
mejora en la calidad de vida sobretodo
de los sectores sociales ms pobres. En
el 2003 el 50% de la poblacin del pas
era pobre15

5. Centralismo scal
Vamos a estudiar el centralismo scal
tanto por el lado de los ingresos como
por la parte de los egresos (gasto). La
idea bsica es que las nanzas pblicas
se concentran en el Gobierno Nacional,
mientras que el Gobierno Regional y
Gobierno Local quedan relegados a un
segundo plano.
14. DURN ROJO, Lus. Los Deberes de Colaboracin Tributaria: un
Enfoque Constitucional. En: Revista Vectigalia, Lima, Ao No 2,
octubre del 2006, pg. 30
15. Fuente: HERRERA (2003), citado en el Marco Macroeconmico
Multianual 2005-2007, pg. 20.

N 162

Primera Quincena - Julio 2008

5.1 Ingresos
Efran Gonzles de Olarte16 seala que:
En el ao 2000 los ingresos totales del
sector pblico eran de slo un 15.7%
sobre el PBI, bastante menores que los
de un grupo de pases de Amrica Latina
que en promedio tena un 25.6%. Si
tomamos en cuenta una muestra de los
pases industrializados, este porcentaje
puede ser realmente bajo, ya que en
promedio dichos pases tienen ingresos
equivalentes al 42.4% del PBI. Al desagregar los ingresos, observamos que
el 93.4% de los ingresos los percibe el
gobierno central peruano, mientras que
en los dems pases latinoamericanos
este porcentaje es de un 81.6% y en los
pases industrializados, de un 65.6%. El
nico nivel de gobierno descentralizado
del Per, las municipalidades, obtiene
slo el 6.6% del total, mientras que en
los pases latinoamericanos, los gobiernos regionales o los estados obtienen el
13.3% y las municipalidades, el 5.1%. En
los pases industrializados la proporcin
es aun mejor, pues los estados o gobiernos regionales reciben el 21.2% de los
ingresos, y los gobiernos municipales,
el 13%.
En el Per, gran parte de los ingresos
tributarios son captados por el Gobierno
Nacional, de tal modo que la mayor
capacidad de gasto la tiene esta instancia
del poder.
Efran Gonzles de Olarte17 indica que:
En 1998, el gobierno central recaud
por concepto de impuestos 21,164 millones de soles (7,223 millones de dlares),
que representan el 91.6% de los ingresos
tributarios; en cambio, los gobiernos locales slo recaudaron 1,931 millones de
soles (659 millones de dlares), el 8.4%.
Sobre esta base tributaria, el gobierno
central gast el 90.9% del total, y los
gobiernos locales, el 9.1%.
No obstante, que 2/3 de la poblacin
nacional se encuentra en el interior del
pas, la actividad tributaria y scal a nivel
local es muy reducida; con el consiguiente deterioro de la calidad de vida de los
habitantes del interior del pas.
5.2 Gasto
Efran Gonzles de Olarte seala que:18
Por el lado del gasto, en el Per el gobierno central ejecuta el 88.4%, el grupo
de pases latinoamericanos ejecuta en
promedio el 65.9%, y los pases industrializados, el 56.9%.
Este autor19 agrega que: El gobierno
central ejecut el 56.5% del gasto total
en el ao 1998; los organismos descentralizados, el 10.1%; las instituciones
16. GONZLES DE OLARTE, Efran, op. cit., pg. 34.
17. Ibd.., pg. 23.
18. Ibd.., pg. 36.
19. Ibd.., pg. 41.

pblicas descentralizadas, el 12.9%: los

CTAR, el 10.4%....y los gobiernos locales,
slo el 8.8%.
Los CTAR vienen a ser los actuales Gobiernos Regionales. Al respecto, Efran
Gonzles de Olarte20 seala que: En
consecuencia, los niveles de gasto que
tenan antes del inicio de la descentralizacin deben constituir el nivel mnimo
de gasto de dicho gobiernos.
ste es uno de los problemas centrales
de la descentralizacin scal: la escasa
capacidad de gasto por parte de las instancias del poder estatal ms cercanas al
individuo y su familia. Esta distancia entre
Estado y sociedad, sobretodo en las zonas
de la sierra y selva del pas, donde se
encuentran importantes sectores sociales
de bajos ingresos es uno de los grandes
retos que debe superar el proceso de
descentralizacin scal.
5.3 Conclusin
Efran Gonzles de Olarte21, analizando
las cifras que se acaban de sealar,
concluye que: El Per tiene un Estado
pequeo y centralizado en comparacin
con otros pases. Esta caracterstica es
sumamente importante para la descentralizacin
Se debe entender que el actual proceso
de descentralizacin scal en el Per
debe ser un esfuerzo para racionalizar la
actividad estatal, procurando el fortalecimiento y desarrollo de las instancias de
Gobierno Regional y Gobierno Local.
Tanto por el lado de los ingresos (tributarios), como en la parte de gastos por
parte del Gobierno Regional y Gobierno
Local debe existir un ritmo gradual y
sostenido de crecimiento, dentro de los
estndares internacionales.

6. Descentralizacin scal
En el Per de los ltimos tiempos viene
cobrando fuerza la corriente que aboga
por la descentralizacin poltica; es decir,
por el fortalecimiento de los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales.
Es decir que la descentralizacin consiste en aquel proceso en cuya virtud se
transere el poder de decisin y responsabilidad desde el nivel central de una
organizacin, a unidades descentralizadas
o alejadas del centro.
La descentralizacin es un proceso que
comprende 4 reas: poltica, administrativa, econmica y scal. Nosotros nos
vamos a concentrar en la descentralizacin scal, con especial nfasis en los
ingresos tributarios.
En la Exposicin de Motivos del Proyecto
de Decreto Legislativo de Descentra20. Ibd.., pg. 44.
21. Ibd.., pg. 36.

Actualidad Empresarial

I-5

Informes Tributarios

lizacin Fiscal22 se sealan las etapas

del proceso de descentralizacin scal.
En la primera etapa se produce una
transferencia presupuestal de recursos
y competencias. En la segunda etapa se
impulsa el nanciamiento del Fondo de
Compensacin Regional FONCOR con
recursos del Tesoro Pblico para nanciar
proyectos de inversiones. En la tercera
etapa se procede con la asignacin de
ingresos propios a los Gobiernos Regionales que surjan como consecuencia de
la fusin de territorios departamentales.

local del Impuesto a la Renta para las personas naturales, 50% del Impuesto a la
Renta para las personas no domiciliadas
en el Per, 50% del Impuesto General a
las Ventas y 50% del Impuesto Selectivo
al Consumo, segn se desprende del
Decreto Legislativo N 955.

Dentro de este orden de ideas es fundamental la descentralizacin scal; es decir,

que se debe apuntar hacia el incremento
de los ingresos directos de los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales. Adems,
se tiene que potenciar las capacidades de
gasto en benecio de la comunidad.

Adems, en la concepcin inicial de los

incentivos para la fusin antes comentada
se estableci un criterio subjetivo con la
nalidad de determinar la asignacin de
la recaudacin tributaria a cada Gobierno
Regional.

Una propuesta sera de descentralizacin

scal tiene que perlar nuevos esquemas
que permitan a estas instancias de gobierno una mayor participacin sobre todo en
la captacin de los ingresos tributarios.
En el Per, uno de los principales incentivos para propiciar la fusin de los
Gobiernos Regionales tiene naturaleza
tributaria; pues en caso de la fusin de
territorios departamentales la nueva
entidad pasara a tener como ingreso tributario directo el 50% de la recaudacin
22. Publicada en el Diario Ocial El Peruano el 31 de diciembre de 2003,
pg. 7 y 8.

I-6

Instituto Pacfico

Sin embargo, teniendo en cuenta que el

60% de la economa peruana es informal, se discute la ecacia de esta clase de
mecanismos de naturaleza tributaria para
impulsar un proceso de fortalecimiento
de los Gobiernos Regionales.

Se estableci que lo determinante era el

domicilio scal del contribuyente. Si, por
ejemplo, la empresa ZZ ja su domicilio
scal en el territorio que corresponde al
Gobierno Regional de la ciudad de Lima,
entonces el 50% del IGV que pag al Fisco pasara a constituir un ingreso directo
para dicho Gobierno Regional.
Efran Gonzles de Olarte23 seala que:
En realidad, la centralizacin scal se
sustenta en la existencia de un nmero
pequeo de principales contribuyentes,
que en su mayor parte tributan en Lima.

Esto genera una rigidez si se desea cobrar

los impuestos sobre productos e ingresos
territoriales, pues a menudo los principales contribuyentes tienen negocios
en distintos departamentos y llevan una
contabilidad nica.
De este modo se estara privando de
importantes ingresos tributarios directos
a las nuevas entidades regionales.
Por esta razn, se viene perlando el
establecimiento de un nuevo criterio
para vincular la recaudacin tributaria a
un determinado Gobierno Regional. Se
trata de un criterio objetivo que tiene que
ver con el territorio regional en donde se
realiza la actividad gravada.
Si la empresa ZZ ja su domicilio scal en
Lima, pero el ntegro de su actividad productiva la realiza en el territorio que corresponde al Gobierno Regional, compuesto
por Tumbes y Piura, entonces el 50% del
IGV que pag al Fisco constituye ingreso
directo para este Gobierno Regional.
Aqu aparece una complicacin. Qu
sucede si esta actividad productiva se
realiza en varios territorios regionales?
Qu porcin del 50% de la recaudacin
del IGV le corresponde a cada uno de los
Gobiernos Regionales involucrados? Estos
son temas que recin se vienen anando
entre los funcionarios de la SUNAT y del
Ministerio de Economa- MEF.
Continuar en la siguiente edicin...

23. GONZLES DE OLARTE, Efran, op. cit., pg. 148.

N 162

Primera Quincena - Julio 2008