PROCESSO LEGISLATIVO E DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Tania Rodrigues Mendes

Diretora do Departamento de Comisses/SGP , Coordenadora do
Comit Executivo do Portal da ALESP/Ato n 05/2005 da Mesa
e-mail: trodrigues@al.sp.gov.br
II Curso de Processo Legislativo ILP
Aula de 10 de setembro de 2007.

Objetivos

Nossos objetivos nesta aula so:

a) indicar o sentido poltico do processo legislativo, os motivos da sua
existncia, visando melhor compreender sua importncia e os
condicionantes das suas formas de execuo;
b) indicar oportunidades e formas de participao das entidades e da
sociedade, bem como a articulao com as bases dos mandatos.
Este texto busca usar linguagem comum de modo a provocar a
reflexo e o debate. Na forma resumida, introduz a pgina Processo
Legislativo, do Portal da ALESP.

O papel do Poder Legislativo

Como organizar a segurana no Estado de So Paulo?
Onde usar as verbas arrecadadas com os impostos?
Quem deve pagar pelo uso da gua?
Os cidados e os diversos grupos que compem nossa sociedade,
raramente, tm a mesma opinio ou os mesmos interesses sobre como
resolver problemas comuns.

A soluo desses conflitos, numa sociedade democrtica, feita

atravs da construo de um acordo entre as diversas partes da sociedade,
que se expressa na promulgao de normas garantindo direitos e
estabelecendo deveres.
A construo desse acordo poltico, que permite a convivncia
civilizada na sociedade entre interesses contrrios, acontece atravs dos
debates e das votaes dos Deputados que representam as posies dos
cidados na Assemblia Legislativa. Essa a funo social e poltica
(misso) do Poder Legislativo Estadual.
O Poder Legislativo Estadual exercido pela Assemblia Legislativa,
constituda de 94 Deputados, eleitos e investidos para um mandato
(legislatura) de quatro anos. (CE art.9). O nmero total de Deputados
calculado segundo a norma do artigo 27 da Constituio Federal, sendo
proporcional ao nmero de eleitores existentes no Estado.
Na constituio da sua Mesa Diretora, e na composio das suas
Comisses, deve ser assegurada representao de todos os partidos
presentes na ALESP, proporcional votao que obtiveram dos eleitores no
processo eleitoral. (CE art.12)
Assim, o objetivo estratgico do funcionamento da ALESP garantir o
debate constante entre os diferentes grupos de interesses e propostas
presentes na nossa sociedade, representados atravs dos Deputados e dos
Partidos pelos quais se elegem, que se expressa na apresentao de
propostas, debatidas com argumentos favorveis e contrrios, visando a
construo do consenso possvel entre os diferentes, de modo a fazer valer
o interesse pblico.
Por isso, o Poder Legislativo tambm chamado de parlamento, o
espao onde a disputa entre interesses distintos dos cidados se d pelo
convencimento dos interlocutores e se materializa em proposies
legislativas apresentadas e defendidas pelos seus representantes em todas
as reunies de debates.
Esse debate constante, que transforma a proposta de uns em norma
aceita por todos a essncia da democracia, porm intangvel, embora
seja concreto.
Para que ele seja rastrevel e visvel para todos os Deputados e para
todos os cidados, para que ele seja democrtico e transparente, deve ser

feito com regras claras e aceitas pelo conjunto de parlamentares, deve ser
pblico para que todos possam dele tomar parte e ter informaes, inclusive
para demonstrar seu apoio ou reprovao. Essas regras so estabelecidas
no Regimento Interno e comandam o Processo Legislativo.
Sobre o Processo Legislativo
O Processo Legislativo o conjunto de atos realizados pela
Assemblia, visando elaborao das leis de forma democrtica, ordenados
conforme as regras definidas em acordo pelas partes da sociedade
representadas, proporcionalmente, atravs do processo eleitoral e
expressas na Constituio e no Regimento Interno.
O Processo Legislativo , portanto, a atividade que garante a
publicidade dos debates, das decises e dos processos de construo de
acordos polticos, que ocorrem na Assemblia. Rene as regras do jogo que
vm sendo construdas ao longo de 170 anos, que se consolidam na
Constituio e no Regimento Interno. a receita da mgica que permite
transformar em interesse pblico (de todos) algo que se inicia como
proposio de uma parte dos cidados.
No deve ser confundido com um fluxo qualquer de trabalho ou com
procedimentos burocrticos vazios, pois o ritual que garante a democracia
representativa.
Atrs de cada passo do fluxo de tramitao ou de registro de
andamento, temos que ver, no o volume em papel ou o clique no SPL,
mas o caminhar de uma idia, apoiada pelo menos pelos eleitores do
Deputado que a prope.
O fluxo do processo legislativo no acontece, como no caso das
burocracias administrativas comuns, atravs de gabinetes, departamentos,
divises e demais organismos do organograma da ALESP, mas atravs das
inmeras reunies de debates dos Deputados, sustentados, diretamente,
pelos rgos da Casa reunidos na Secretaria Geral Parlamentar e,
indiretamente, pelos rgos reunidos na Secretaria Geral de Administrao.
, tipicamente, um fluxo informacional onde os registros de
andamento, publicao, manifestaes de relatores, situao de instruo,

etc., constituem momentos de captura do processo intangvel de debates,

visando a registr-lo para o cidado.
Esse fluxo essencial subsidiado por vrios fluxos de apoio, como,
por exemplo, a elaborao de pautas, minutas de estudos, pareceres e
proposies para os Deputados, elaborao dos anteprojetos pelos
Gabinetes de Deputados, trabalhos de secretaria, revises e controles,
alimentao do SPL, etc.
A rapidez nas deliberaes ou os atrasos nas votaes so produzidos
mais pela dificuldade de chegar aos consensos sobre questes polmicas e
pela necessidade de muitos debates para construir os convencimentos, do
que por problemas de andamento dos processos. Quando os acordos se
estabelecem e os consensos se produzem, o processo legislativo
imediatamente agilizado. Ou seja, h que respeitar e entender o
metabolismo poltico de produo dos consensos.
Portanto, quando so propostas alteraes regimentais ou a
informatizao total do processo legislativo, temos que nos focar na sua
essncia poltica e garantir, em qualquer meio, o fluxo de informaes, o
tempo e o espao para a participao do cidado e a publicidade de todos
os atos.
evidente que pode ser sempre melhorado, mas para isso h
necessidade de conhecer e respeitar a essncia poltica desse processo,
para que saibamos diferenciar o estratgico do dispensvel e modernizar o
processo legislativo sem atropelar ou cercear as prerrogativas dos
parlamentares e, por essa via, o sagrado direito dos eleitores e cidados
paulistas. A tcnica tambm no neutra.
Nesse cenrio o Sistema do Processo Legislativo - SPL um sistema
de documentao de processos de deciso. Inicia-se no momento da
protocolizao da proposta e encerra-se com a sano, deliberao sobre
eventuais vetos, arquivamento e promulgao.
Podemos, respeitado o Regimento Interno, simplificar procedimentos
que, historicamente, esto condicionados pelo suporte fsico papel. Porm,
temos que manter o seu princpio ativo, pois esses procedimentos tm
motivos polticos para existir como, por exemplo, registrar em fichas todos

os movimentos fsicos dos processos e proposies, para evitar

engavetamentos e sumios de propostas. Ou, ainda, os ritos de
publicao e seus registros efetuados em processos subsidirios pelas
Secretarias, com absoluta disciplina e obedincia ao deliberado pelos
Deputados, nas Comisses e no Plenrio, pois os sujeitos do processo
legislativo so sempre mesmo no SPL e na Internet - os parlamentares e,
atravs deles, os cidados que os elegeram.
Transformando projeto em lei
Apresentamos aqui, de forma simplificada, as etapas bsicas desse
processo, para o caso mais comum que o da tramitao ordinria de um
Projeto de lei.
Tudo comea quando o Deputado - ou os cidados, atravs da
iniciativa popular - apresenta uma proposta para regular a vida em
sociedade sobre determinado tema.
Passos
1 - A proposta escrita na forma de um Projeto de lei, lida no
expediente da sesso plenria e publicada para que todos a conheam.
2 - As primeiras opinies divergentes, sugestes de aperfeioamento
e complementao so apresentadas na forma de Emendas ao Projeto de lei
(Emendas de Pauta). Para tanto, abre-se um prazo chamado de Pauta. As
Emendas tambm so publicadas para que todos as conheam.
3 - Divulgados o Projeto e as Emendas, so enviados pelo Presidente
da Assemblia para a anlise e deliberao das Comisses Permanentes.
Essas Comisses iniciam o debate das proposies nos seus aspectos
de legalidade, temas e recursos pblicos exigidos. Podem apresentar
emendas e outras formas de aprovar a proposta em debate, que so
chamadas de Substitutivos e realizar audincias com os cidados
interessados. Todas as reunies so abertas ao pblico.

4 - A primeira prova acontece na Comisso de Constituio e Justia,

que vai dizer se as proposies so legais e permitidas pela Lei Maior, que
so as Constituies do Brasil e do Estado. O Projeto e as Emendas devem
atender s suas exigncias. Aprovado nesta Comisso devem ser analisados
pela comisso especializada, que deliberar sobre seus contedos,
aprovando ou rejeitando.
5 - Conforme o tema tratado, o Projeto ser analisado por uma
Comisso Permanente chamada de comisso de mrito, que a comisso
especializada no seu contedo.
So 18 comisses temticas, definidas nos artigos 29 a 31 do
Regimento Interno. Aprovada quando ao seu contedo a proposio poder
ir para o debate na Comisso de Finanas e Oramento, caso sua realizao
necessite de recursos pblicos.
6 - A Comisso de Finanas e Oramento vai debater e deliberar sobre
as verbas pblicas necessrias, caso a proposta contida no Projeto e nas
Emendas se transforme em lei, bem como sobre a programao
oramentria mais adequada.
7 - Concludas as avaliaes das Comisses, o Projeto est pronto
para ser votado pelo conjunto de todos os Deputados, que compem o
Plenrio.
As deliberaes das Comisses so publicadas para que todos as
conheam, na forma de Pareceres sobre o Projeto e as Emendas, e o
Presidente da Assemblia as inclui na Ordem do Dia das votaes.
8 - O Plenrio, reunindo todos os representantes eleitos dos cidados,
a instncia mxima de debate e deliberao. Pode propor novas emendas
que devem voltar s Comisses para serem tambm analisadas, e ainda
propor emendas aglutinativas, de modo a produzir o acordo poltico entre as
propostas e, finalmente, aprovar ou rejeitar a proposio atravs do voto.
9 Aprovado, o Projeto ser submetido Comisso de Redao, caso
tenham sido acatadas emendas, e publicado um Autgrafo, que um

decreto da Assemblia Legislativa expressando a forma final da proposta

aprovada pelos representantes dos cidados.
Caso tenha sido aprovado sem emendas, ser elaborada uma minuta
de autgrafo de modo a adequar proposio melhor tcnica legislativa.
10 - O Autgrafo enviado para o Governador do Estado, que pode
aprov-lo, promulgando ento a Lei, ou rejeit-lo, com base em motivos
justificados, vetando total ou parcialmente.
Vetado o Projeto, ele retorna Assemblia, que repetir os passos de
1 a 9 para apreciar os motivos da rejeio pelo Governador. Caso a
Assemblia concorde com os argumentos do Governador aprovar o veto e
arquivar o projeto, caso discorde rejeitar o veto. Rejeitado o veto, o
projeto enviado novamente para sanso do Governador e, se este no o
sancionar, a prpria Assemblia promulgar a Lei.
Alm daquelas proposies, que expressam a competncia legislativa
da Assemblia, h tambm proposies e os instrumentos do processo
legislativo destinados a realizar a funo fiscalizadora do Poder Legislativo,
em relao aos atos da Administrao do Estado e ao cumprimento de
direitos humanos, sociais e do consumidor, na sociedade.
Os principais instrumentos para as atividades de fiscalizao dos atos
da Administrao do Estado so o Requerimento de Informaes, os Projetos
de Decretos Legislativos, as convocaes de autoridades para prestar
esclarecimentos, as diligncias, as audincias pblicas, as Comisses
Parlamentares de Inqurito, e a aprovao das contas de governo, com o
apoio do Tribunal de Contas do Estado.
A Lei n 4595, de 1985, que dispe sobre a fiscalizao, pela
Assemblia Legislativa, dos atos do Poder Executivo, inclusive os da
Administrao Indireta, instituindo a Comisso de Fiscalizao e Controle,
prev o acompanhamento de contratos das empresas e fundaes e da
execuo de seus oramentos, permitindo vrias iniciativas, inclusive as de
investigao de irregularidades e eventuais ilcitos.
Todas as Comisses Permanentes tm competncia para fiscalizar,
pois devem acompanhar os rgos da administrao responsveis pelas
reas de realizao de polticas pblicas e podem receber denncias dos
cidados, porm as Comisses de Fiscalizao e Controle e de Finanas e

Oramento, so os principais plenrios de debates das aes fiscalizadoras

do Parlamento.
Participao dos cidados e das organizaes da sociedade
A participao dos cidados ocorre, tradicionalmente, atravs da
articulao de cada Deputado, Partido ou Bancada com as respectivas bases
do mandato, enviando sugestes, demandas e pleitos que sero convertidos
em proposies legislativas, atividades de fiscalizao ou em aes
polticas.
H tambm a Comisso de Legislao Participativa.
Atravs do Portal da ALESP na Internet, os cidados podem
apresentar emendas on-line diretamente nos Projetos de leis do Plano
Plurianual, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento, que so
endereadas ao Deputado de sua escolha. Podem tambm apresentar
sugestes gerais e, a partir de novembro de 2007, participarem de fruns
de debates pela rede mundial de computadores, em audincias pblicas
virtuais.
A formao do consenso poltico e a construo de acordos que
viabilizam a construo de polticas pblicas sempre exigiram argumentos
slidos para sustentar as posies favorveis e contrrias determinada
proposta.
Na sociedade informacional globalizada agrega-se a necessidade de
consistncia tcnica, pois as polticas pblicas so cada vez mais complexas
e de largo impacto. No basta enunciar as posies com um simples
contra ou a favor.
H necessidade de agregar conhecimento s posies das partes da
sociedade representadas neste Parlamento Paulista.
Esse processo , tradicionalmente, desenvolvido pelas assessorias
tcnicas prprias dos Deputados ou dos rgos especializados da Secretaria
Geral Parlamentar da ALESP. Ocorre, tambm, pelo contato direto entre
entidades, instituio e cidados com cada um dos Deputados que os
representam em seus mandatos.

Esse intercmbio de saber com entidades e cidados realiza-se,

ainda, atravs dos seminrios, audincias pblicas e toda uma longa
histria de participao nos debates, especialmente, nas Comisses.
Porm, h necessidade de consolidar esse intercmbio de saber de
modo a incorpor-lo no processo legislativo, aproveitando toda essa
potencialidade para a construo de polticas pblicas capazes de dar
repostas aos desafios da sociedade paulista, dando-lhe permanncia e
permeabilidade ao Poder Legislativo enquanto Estado.
Como agilizar esse intercmbio no escopo prprio de processo
legislativo e nas atividades de fiscalizao?
Alm das formas j mencionadas e de outras prprias dos cidados,
entidades e parceiros, h tambm algumas oportunidades de participao
que podem ser exploradas, tais como:
Anlises tcnicas apresentadas por especialistas e instituies
Uma anlise tcnica ou nota tcnica sobre determinada proposio
em andamento ou sobre ato ou evento objeto de fiscalizao, a exposio
das consideraes da entidade ou especialista dentro de sua rea de
atuao, para auxiliar o Parlamento Paulista a aperfeioar os processos de
deliberao.
Embora devam expressar livremente as posies e anlises dos
autores, tpica do processo legislativo a demanda pela fundamentao
tcnica das decises propostas, a exposio de argumentos favorveis e
contrrios, a apresentao de dados que baseiam esses argumentos, e
indicao de uma concluso.
So elementos essenciais de uma Nota Tcnica, elaborada para
subsidiar o processo legislativo ou para sustentar a proposta de entidades e
cidados sobre proposio em andamento ou a sugesto de nova
proposio, os seguintes itens:
1. Apresentao do assunto, contendo os elementos de identificao
tais como:
a) resumo do contedo;
b) autor;

c) natureza do assunto analisado (projeto de lei, manifestao de

entidades, declaraes de autoridades, polticas pblicas, aes de governo,
etc.);
d) interessados, tanto os que so beneficiados quanto os
prejudicados, mesmo que de forma difusa na sociedade.
2. Apresentao dos argumentos a favor (nos casos de projetos de lei
e outras proposies legislativas eles constam da justificativa do autor ou da
exposio de motivos).
3. Crtica fundamentada dos argumentos a favor e apresentao,
tambm fundamentada, dos argumentos contrrios quando houver.
4. Concluso.
5. Propostas de encaminhamentos, tais como, estudos, emendas,
substitutivos, ampliao ou reduo de escopo, aperfeioamentos, etc.
O Sistema do Processo Legislativo SPL, disponibiliza um sistema de
notificao quanto a tramitao de proposies, indicadas pelas entidades
conveniadas com a ALESP, atravs do ILP. O resumo de uma anlise tcnica
pode ser includo no campo Manifestao desse sistema de notificao do
SPL, cuja resposta anexada ao Processo em tramitao.
No mdio prazo est sendo analisada a viabilidade de inclu-las no
Portal da ALESP, criando uma pgina Notas tcnicas de entidades
parceiras, de responsabilidade do ILP para divulg-las ao pblico em geral.
Audincias pblicas
Sugerir e participar, presencialmente, das audincias pblicas das
Comisses Permanentes, especialmente as referentes s leis do processo
financeiro e oramentrio.
Emendas
A proposio de emendas, atravs dos Deputados, uma forma
importante de aperfeioar o debate das proposies e expor, nas
justificativas, as consideraes e opinies das entidades parceiras.
Textos complementares

Constituio do Estado de So Paulo. Atualizada at 17/02/06.

www.al.sp.gov.br Home>>Doc. e Informao>>
Constituies>>Constituio Estadual;
Manual do Processo Legislativo. ALESP/SGP, 2004. www.al.sp.gov.br
Home>> Processo Legislativo>>Regras para fazer leis;
Regimento Interno: XII Consolidao. 2005. www.al.sp.gov.br
Home>>Processo Legislativo>>Regras para fazer leis;
O que faz a Assemblia. www.al.sp.gov.br
Home>>Assemblia>>Atribuies>>O que faz a Assemblia;
MALDONADO, Maurlio. Separao dos poderes e sistema de freios e
contrapesos: desenvolvimento do Estado Brasileiro. www.al.sp.gov.br
Home>>Doc. e Informao>>Estudos e Manuais>>Estudos Tcnicos ILP;
NOGUEIRA, Marco Aurlio. O Legislativo em transformao.
www.al.sp.gov.br Home>>Doc. e Informao>>Estudos e
Manuais>>Estudos Tcnicos ILP;
MENDES, Tania R. Fluxograma do Processo Legislativo. ALESP/SGP,
2004. www.al.sp.gov.br Home>>Processo Legislativo(saiba mais)_Veja mais
sobre o Processo Legislativo;
SPROESSER, Andyara Klopstock. Direito Parlamentar Processo
Legislativo. 2. Ed. Ver. So Paulo: ALESP/SGP, 2004.
So Paulo, 10 de setembro de 2007