La suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva de

obligaciones tributarias por la interposicin de un recurso o de

una demanda contencioso administrativa
Esta causal se encuentra prevista en el inciso c) del artculo 31 de la Ley de
Procedimiento de Ejecucin Coactiva (LPEC)[1] y se encuentra referida a las
obligaciones de naturaleza tributaria. Es por eso que se hace mencin a los
recursos que se utilizan dentro del procedimiento contencioso tributario, tales
como la reclamacin ante la propia entidad que dict el acto administrativo y la
apelacin ante el Tribunal Fiscal. No cabe hacer mencin al recurso de apelacin
que se presenta ante una municipalidad provincial (mencionado en el texto de la
ley) debido a que tal posibilidad ha sido suprimida por el Cdigo Tributario. En la
actualidad, de rechazarse una reclamacin, corresponde interponer apelacin ante
el Tribunal Fiscal.
Concluido el procedimiento administrativo cabe la posibilidad al particular de
interponer demanda contencioso administrativa en contra de lo resuelto por el
Tribunal Fiscal y, en tal supuesto y en tanto dure el proceso, no ser posible
ejecutar el acto administrativo.
Conforme a la LPEC slo procede la suspensin si: a) los recursos se encuentran
dirigidos contra el acto administrativo que sirve de ttulo de ejecucin; y, b) se
hubieran interpuesto dentro del plazo de ley.
La primera exigencia es de una lgica implacable: slo procede la suspensin si
es que, de forma clara y expresa, se ha impugnado el acto administrativo que
sustenta la ejecucin. No cabe la suspensin si el acto administrativo no ha sido
impugnado expresamente, por lo que deben descartarse aquellos escritos que no
cumplen con tal exigencia (cartas u oficios protocolares, peticiones de gracia, etc.)
[2].
De esta exigencia se desprende, tambin, que no pueda invocarse la suspensin
del procedimiento como consecuencia de haberse interpuesto un recurso dentro
de un procedimiento no contencioso y que de alguna forma guarde relacin con la
deuda materia de ejecucin. Por ejemplo, dentro de un procedimiento de cobranza

coactiva por una deuda de impuesto predial, el ejecutado no podr solicitar la

suspensin por haber presentado una solicitud de exoneracin del pago de dicho
impuesto. De igual forma, no podr solicitar la suspensin argumentando haber
interpuesto un recurso en contra de la resolucin que deneg su solicitud. As y
ms claro se seal en el precedente de observancia obligatoria del 27/09/04
contenido en la Resolucin del Tribunal Fiscal N 07367-3-2004 que indica lo
siguiente:
De acuerdo con el inciso c) del numeral 31.1 del artculo 31 de la Ley de
Procedimiento de Ejecucin Coactiva, Ley N 26979, modificada por la Ley N
28165, no procede la suspensin del procedimiento de cobranza coactiva durante
la tramitacin de un recurso de apelacin formulado dentro de un procedimiento
no contencioso.
Explicando el colegiado que:
debe entenderse que dichos recursos deben ser formulados dentro de un
procedimiento contencioso tributario, pues sostener lo contrario, esto es, que se
pueda suspender la cobranza coactiva por el inicio de un procedimiento no
contencioso, implicara introducir una causal no prevista en la ley que no guarda
relacin con el carcter exigible de la deuda, ms an si se considera que no
existe un plazo para presentar una solicitud no contenciosa, de modo que el
contribuyente se encuentra en cualquier momento en la atribucin de presentar
dichas solicitudes, pudiendo por tanto desvirtuar el carcter exigible de la
deuda [3].
La segunda exigencia respecto de la interposicin de un recurso dentro del plazo
de ley ha sido recogida expresamente por el Tribunal Fiscal al sealar en
precedente de observancia obligatoria que:
De acuerdo a lo establecido en el inciso d) del artculo 119 del Cdigo Tributario
y al inciso c) del artculo 31 de la Ley 26979, procede la suspensin del
procedimiento de cobranza coactiva siempre que el recurso impugnativo se haya
presentado oportunamente[4].

Los requisitos examinados deben presentarse en forma conjunta. No se admite

que la sola interposicin de un recurso, vencido el plazo de ley, pueda suspender
el procedimiento y tampoco que pueda conseguirse tal efecto con la sola
interposicin de un escrito que no pueda ser calificado jurdicamente como recurso
(v.g. la sola peticin de un plazo de gracia, la solicitud de informacin sobre el acto
administrativo o la contradiccin genrica o indeterminada).
Y al decir recurso se excluye cualquier otro medio de defensa legal que pueda
utilizar el administrado, como por ejemplo una solicitud de nulidad del acto
administrativo. Esto, porque la nulidad no es considerada un recurso. En el mbito
del procedimiento administrativo ordinario existe el recurso de reconsideracin,
apelacin y eventualmente revisin, mientras que en el procedimiento tributario
existe el recurso de reclamacin y de apelacin. No existen ms recursos. Si el
particular desea alegar la nulidad del acto administrativo podr subsumir dicha
peticin dentro de su recurso y, al momento de resolverse deber ser motivo de
pronunciamiento por parte de la autoridad. Si la nulidad se presenta a iniciativa de
parte, fuera del texto del recurso y fuera del plazo, deber ser entendida como
solicitud, no daando la exigibilidad del acto administrativo.
Postura discordante exhibe Fernndez Cartagena[5], para quien ms que a un
plazo, el derecho del contribuyente a solicitar la nulidad se sujeta a una condicin
que consiste en que el Tribunal Fiscal o el Poder Judicial no haya emitido una
resolucin sobre el particular. En tal sentido, la nulidad puede ser invocada por el
contribuyente en cualquier momento anterior al pronunciamiento del Tribunal
Fiscal o del Poder Judicial. Lo que le permite concluir que en estos casos el
ejecutor coactivo debe suspender la cobranza coactiva, sin tomar en cuenta si el
recurso fue presentado dentro del plazo de veinte das, pues la nica condicin
consiste en que el Tribunal Fiscal o el Poder Judicial no se hayan pronunciado[6].
Si bien es cierto que toda nulidad puede ser interpuesta en cualquier momento y
es posible, tambin, que pueda invocarse dentro de un recurso, lo determinante
ser siempre la existencia de un plazo para impugnar. Vencido dicho plazo no ser
posible sustentar con xito un pedido de suspensin. Lo contrario significara dar
paso a la subjetividad del particular, a quien le bastara invocar la existencia de

una nulidad en cualquier oportunidad para obtener la suspensin del

procedimiento.
La cabal comprensin de esta causal de suspensin exige analizar por separado
los supuestos de impugnacin de una orden de pago y la existencia de una
demanda contencioso administrativa en trmite.
a) La impugnacin de una orden de pago
Ya en comentario anterior se ha estudiado el principio solve et repete que resulta
de aplicacin al momento de impugnarse una orden de pago. En dicha
oportunidad se afirm que, en virtud de tal principio, el particular debe cancelar
previamente la deuda que reclama a efectos de que su recurso pueda ser
admitido. Expresamos tambin que, por efecto de la misma exigencia, en el
especfico caso de una orden de pago, el plazo para reclamar no existe, ya que si
para reclamar se debe pagar previamente, no hay razn alguna para la existencia
de un plazo.
Claro est que, si bien el plazo para reclamar puede extenderse en el tiempo, no
ocurre lo mismo con la accin de cobranza de la orden de pago por parte de la
Administracin debido a que por la misma razn que no existe un plazo para
reclamar, es legalmente posible que la Administracin ejercite una accin de cobro
inmediata.
Esto fue, grosso modo, lo que se explic con anterioridad, con lo que qued claro
que frente a una orden de pago el contribuyente se encontraba en una posicin de
mayor debilidad que ante otro tipo de actos administrativos.
Justo o injusto, constitucional o inconstitucional, el desbalance se encontraba
consagrado legalmente. Sin embargo, el Tribunal Fiscal en preocupante
jurisprudencia modific radicalmente la naturaleza de la orden de pago al
establecer una nueva causal de suspensin de la cobranza que poda resumirse
en lo siguiente: si se interpone una reclamacin en contra de una orden de pago y
la misma es declarada con justa razn inadmisible por falta de pago previo, la
apelacin interpuesta en contra de esa resolucin dentro del plazo de ley (veinte
das) inicia el procedimiento contencioso tributario y, por lo tanto, debe
suspenderse el procedimiento de ejecucin coactiva al existir un recurso en

trmite[7]. Con esto, el requisito de pago previo fue eliminado de un plumazo.

Bastaba impugnar una orden de pago sin pagar e impugnar posteriormente la
resolucin

que

denegaba

tal

recurso

para

obtener

la

suspensin

del

procedimiento.
Tiempo despus, el propio Tribunal Fiscal rectific su decisin por todo lo alto al
dictaminar como un precedente de observancia obligatoria lo siguiente:
procede la cobranza coactiva de una orden de pago cuya reclamacin ha sido
declarada inadmisible por la Administracin, an cuando el deudor tributario haya
interpuesto recurso de apelacin en el plazo de ley[8].
b) La existencia de una demanda contencioso administrativa en trmite
A diferencia de una causal similar aplicable a las obligaciones no tributarias, en
esta causal no se menciona como motivo de suspensin el que exista
un plazo pendiente de vencimiento para interponer un recurso administrativo o una
demanda contencioso administrativa. Sin embargo, en el primer caso, tal
excepcin no resulta necesaria ya que uno de los requisitos para contar con una
obligacin exigible coactivamente es que el acto administrativo se encuentre
consentido (artculos 9 y 25 de la LPEC); es decir, que haya vencido todo plazo
para impugnar, por lo que ningn procedimiento de ejecucin se podr iniciar si no
se cumple con tal requisito. En el segundo caso, no existe ninguna disposicin
legal al respecto y, por lo tanto, consideramos que la existencia de un plazo para
accionar (que como regla general es de tres meses contados desde la notificacin
del pronunciamiento del Tribunal Fiscal) no constituye causal para suspender el
procedimiento, requirindose necesariamente la existencia de un proceso judicial.
Un comentario final respecto a la suspensin del procedimiento de ejecucin
coactiva por existir un proceso contencioso administrativo en trmite. Algunas
entidades han interpretado que, a pesar de haberse interpuesto una demanda
contencioso administrativa, no corresponde suspender el procedimiento de
ejecucin por expreso mandato del artculo 23 de la Ley N 27584, Ley del
Proceso Contencioso Administrativo[9], que dispone que la admisin de la
demanda contenciosa no impide la ejecucin del acto administrativo.

Tal interpretacin es errnea ya que en este caso nos encontramos frente a una
norma especial (la LPEC), que prima sobre la norma general. Posibilidad que,
inclusive, es admitida y prevista por el propio artculo 23 de la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo. En el mismo sentido ha resuelto el Tribunal Fiscal en
la RTF N 2837-5-2004:
Que mediante Resolucin N 65-16-00003341M del 7 de abril de 2004 el ejecutor
coactivo declar improcedente la solicitud de suspensin del procedimiento de
cobranza coactiva presentada por la quejosa, por considerar que era de aplicacin
el artculo 23 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, aprobada por Ley
N 27584, segn el cual la admisin de la demanda contencioso administrativa no
impide la ejecucin del acto administrativo (). Que sobre el particular el artculo
31.1 de la Ley N 26979, modificada por la Ley N 28165, establece como causal
de suspensin del procedimiento de cobranza coactiva, entre otras, el que se haya
presentado dentro de los plazos de ley, recurso impugnatorio de reclamacin,
apelacin ante el Tribunal Fiscal o demanda contenciosa administrativa que se
encontrara en trmite. Que dicha norma resulta aplicable al presente caso por
tratarse de una norma especial, a diferencia del artculo 23 de la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo.
[1] Artculo 31.- Suspensin del Procedimiento.
31.1 Adems de las causales de suspensin que prev el artculo 16 de la
presente Ley, el Ejecutor, bajo responsabilidad, tambin deber suspender el
Procedimiento en los siguientes casos:
()
c) Cuando se haya presentado, dentro de los plazos de ley, recurso impugnatorio
de reclamacin; de apelacin ante la Municipalidad Provincial de ser el caso;
apelacin ante el Tribunal Fiscal o demanda contencioso administrativa que se
encontrara en trmite.
[2] STC N 3462-2005-PA/TC del 21 de setiembre de 2005. Caso Radio Bitel: 4.En cuanto al reclamo presentado al Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
que en copia legalizada corre a fojas 3, se aprecia que ste no constituye ninguno

de los recursos impugnativos a que se ha hecho referencia en el fundamento

precedente sino que se trata de una carta por la que la actora solicita, en su
condicin de empresa de radiodifusin, la verificacin de las denominadas
seales piratas, no ha sido interpuesto contra el acto administrativo que sirvi
de ttulo para la ejecucin ni, por ltimo, contra el Ejecutor Coactivo del Banco de
la Nacin()
[3] RTF N 07367-3-2004 del 27/09/2004. La queja versaba sobre la inafectacin
del impuesto predial solicitada por una institucin educativa. Denegada la misma
se interpuso recurso de apelacin ante el Tribunal Fiscal, la que sirvi para
sustentar una posterior solicitud de suspensin.
[4] RTF N 03459-2-2003 del 18/06/2003.
[5] FERNNDEZ CARTAGENA, Julio. Conclusin de la cobranza coactiva cuando
se aduce la nulidad de la resolucin de determinacin. Legal Express N 56,
Gaceta Jurdica, agosto 2005, p. 20.
[6] Ibidem.
[7] RTF N 05870-1-2006 del 30/10/2006: () se aprecia que () la
Administracin Tributaria ha remitido el recurso de apelacin interpuesto contra la
Resolucin Gerencial () que declar inadmisible el recurso de reclamacin
formulado contra la Orden de Pago (), aprecindose en sus folios 57 y 58 que tal
resolucin gerencial fue notificada el 26 de octubre de 2005, por lo que
habindose formulado apelacin contra la misma el 11 de noviembre del mismo
ao, dicho recurso ha sido presentado dentro del plazo de ley (..). Que por lo tanto
y atendiendo a que la apelacin ha sido interpuesta oportunamente y elevada a
este Tribunal para su pronunciamiento respectivo, existe un procedimiento
contencioso tributario en trmite.
[8] RTF N 054464-4-2007 del 20/06/07. A mayor abundamiento dicha resolucin
expresa lo siguiente: Especficamente, en el numeral 1 del inciso b) del artculo
119 del referido Cdigo, se seala que el ejecutor coactivo deber dar por
concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los
actuados, cuando se hubiera presentado oportunamente reclamacin o apelacin
contra la resolucin de determinacin o resolucin de multa que contenga la

deuda tributaria puesta en cobranza. Como se puede apreciar, el anotado

numeral 1 no hace referencia a las rdenes de pago, por lo que no incluye el caso
de una apelacin contra una resolucin que declar inadmisible la reclamacin
contra una orden de pago.
Por tanto, la deuda tributaria contenida en una orden de pago emitida conforme al
artculo 78 del Cdigo Tributario y notificada conforme a ley es exigible
coactivamente segn se seala en el inciso d) del artculo 115 del citado Cdigo;
la interposicin de un recurso de reclamacin contra dicha orden de pago no
modifica su exigibilidad, por el contrario, el pago previo de la totalidad de la deuda
constituye requisito para admitir a trmite la reclamacin tal como se establece en
el artculo 136 del Cdigo Tributario y solo de manera excepcional, cuando
existan circunstancias que evidencien que la cobranza de la deuda podra ser
improcedente, en el numeral 3 del inciso a) del artculo 119 del Cdigo Tributario,
se permite al ejecutor suspender temporalmente la cobranza. Asimismo, la
apelacin oportuna de una resolucin que declar inadmisible la reclamacin
contra una orden de pago, tampoco modifica la exigibilidad de la deuda contenida
en dicha orden de pago, pues ello no se encuentra previsto dentro de los
supuestos de conclusin del procedimiento de cobranza coactiva contenidos en el
inciso b) del citado artculo 119.
[9] Ley N 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
Artculo 23.- Efecto de la admisin de la demanda.
La admisin de la demanda no impide la vigencia ni la ejecucin del acto
administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan
lo contrario.