Aproximación A La Democracia Normativa en Las Constituciones Colombianas de 1863, 1886 y 1991

Cursos Intensivos para Doctorado
Facultad de Derecho
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Modulo II
Trabajo evaluativo:
Historia del Derecho Constitucional
Por: Andrs Daz del Castillo Longas
APROXIMACIN A LA DEMOCRACIA NORMATIVA EN LAS

CONSTITUCIONES COLOMBIANAS DE 1863, 1886 y 1991
I.
PRESENTACIN:
En este escrito se intentar presentar un estudio descriptivo sobre algunos aspectos de la

democracia constitucional colombiana, desde una perspectiva histrica, a partir de un
anlisis normativo concreto de las tres ltimas constituciones, tal y como fueron aprobadas
al momento de su expedicin; a saber, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de
Colombia de 1863, la Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia de 1886 y la
Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia de 1991.
En efecto, desde un plano normativo y a partir de un marco referencial especfico, se
intentar delimitar contrastivamente dos mbitos bsicos del ejercicio democrtico en cada
uno de los modelos constitucionales objeto de estudio. Esos dos mbitos son: 1) la
legitimidad subjetiva, en el cual se intentar delimitar las dinmicas de la representacin
y /o la participacin ciudadana; y 2) la legitimidad procedimental, que intentar establecer
cul o cules son los aspectos ms importantes del procedimiento constitucional para tomar
las decisiones pblicas.
As, el artculo se compone de cuatro partes: 1) el marco referencial, que desarrollar
brevemente las categoras que servirn de base para el trabajo; y el estudio concreto que se
realizar desde tales referentes a las constituciones de 2) 1863, 3) 1886 y 4) 1991.

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II.
MODELOS NORMATIVOS DE DEMOCRACIA A PARTIR DE LA

LEGITIMIDAD DE EJERCICIO SUBJETIVA Y PROCEDIMENTAL
(Marco Referencial)
Como es bien sabido, un anlisis etimolgico basta para reconocer en la palabra

democracia una forma de gobierno donde el pueblo ejerce el poder. Ciertamente, en
atencin a la titularidad popular del poder para tomar las decisiones pblicas, la
democracia se diferencia de otras formas de gobierno, como la monarqua o la aristocracia,
donde el poder es ejercido por uno, o por unos cuantos.
En el marco de esta distincin, podra afirmarse que la democracia es la forma de gobierno
ms incluyente, en tanto la titularidad del poder de decisin est en cabeza de un nmero
amplio de personas en comparacin con los otros dos modelos de gobierno monarqua y
aristocracia-. Un nmero amplio que sin embargo no se corresponde con la totalidad de las
personas que sern afectadas por la decisin 1, sino solamente con aquellas que cumplen
con las condiciones de ciudadana. Poder popular, al menos en el mbito formal e
institucionalizado de una democracia, es poder de la ciudadana.
Ahora bien, si la cuestin sobre la titularidad del poder hace que podamos diferenciar la
democracia de otras formas de gobierno (como la monarqua o la aristocracia); las
cuestiones sobre el ejercicio del poder, en el marco de una democracia, hace que podamos
diferenciar entre distintos modelos democrticos, al menos en un plano prescriptivo.
1Caracterizando la democracia, Bobbio seala que se trata de un conjunto de reglas
que establecen quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu
procedimientos() y que se caracteriza porque los sujetos llamados a tomar (o
colaborar en la toma de) decisiones colectivas es atribuido a un nmero muy elevado
de miembros del grupo (no a todos). BOBBIO, Norberto. Liberalismo y democracia.
Bogot. Fondo de Cultura Econmica, 1993. p. 24-25.

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Para explicar lo anterior se propone el estudio del siguiente cuadro:

Legitimidad Democrtica
Bajo qu circunstancias puede afirmarse que una decisin es democrtica?
Legitimidad Subjetiva
Legitimidad procedimental
Quin debe tomar las decisiones para que
Cul es el procedimiento que debera
stas sean legitimas en trminos
seguirse para que las decisiones sean
democrticos?
legtimas en trminos democrticos?
Democracia Directa
Democracia Agregativa
Democracia Representativa
Democracia Participativa
Democracia Deliberativa
El cuadro muestra, de forma esquemtica (y tal vez por ello, reduccionista), los modelos
normativos de democracia, a partir de una pregunta general sobre la legitimidad
democrtica: Bajo qu circunstancias puede afirmarse que una decisin es democrtica?
A la izquierda, estn los modelos tericos de democracia que se construyen a partir de lo
que se denominar la legitimidad subjetiva en el ejercicio del poder de decisin. Por tanto,
es en este aspecto donde se encuentra la carga ideolgica ms importante de estas teoras,
que responden de forma distinta a la pregunta Quin debe tomar las decisiones para que
stas sean legitimas en trminos democrticos?

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En efecto, lo que diferencia esos modelos entre s es el sujeto que toma la decisin en
relacin con el sujeto al que tal decisin vincula. En efecto, a) la principal caracterstica de
la democracia directa es que el ciudadano que se ver afectado con la decisin, participar
sin intermediarios en la construccin de la misma, directamente; por oposicin, b) la
democracia representativa realiza una escisin entre titularidad del poder de decisin, que
corresponde al pueblo suma total de los ciudadanos- y la titularidad de ejercicio de tal
poder, que corresponde a unos pocos ciudadanos representantes del total, elegidos
peridicamente para tal fin. As, lo nico que puede decidir la suma de ciudadanos como
cuerpo el pueblo- es quin, de entre ellos, tomar las decisiones 2. c) Por su parte, la
democracia participativa plantea la existencia de mecanismos de participacin en el marco
de un sistema amplio de representacin. Es pues una hibridacin de los dos modelos
anteriores, que permite al cuerpo total de ciudadanos bajo ciertas circunstancias tomar
decisiones directas a travs de los mecanismos previstos para el efecto, sin por eso
desplazar a los rganos representativos , que son quienes toman de forma constante y
ordinaria las decisiones colectivas3.
Por su parte, en la columna derecha, los modelos agregativos y deliberativos de democracia
se agrupan dentro de un mismo paradigma, en tanto ambos se construyen en torno a la
siguiente pregunta Cul es el procedimiento que debera seguirse para que las decisiones
sean legtimas en trminos democrticos?
2 SARTORI, Giovanni. Qu es la democracia? Bogot. Altamir Ediciones. 1994.

p. 71.
3 Las sociedades modernas buscan actualmente los mejores medios para transitar
hacia un modelo de organizacin poltica en el que la democracia se vuelva ms real,
la democracia poltica se extienda a la sociedad y la democracia representativa se
complemente con mecanismos de democracia directa [...] aprovechando las virtudes
del sistema representativo e incorporando las ventajas de la participacin ciudadana,
todo lo cual estructura la base del esquema de democracia participativa BOBBIO,
Norberto. El futuro de la democracia.3 Ed.Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2001.

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En respuesta, a) las teoras agregativas advierten que el procedimiento debe asegurar que
las decisiones sean el resultado de la suma mayoritaria de las preferencias individuales, en
aplicacin de las reglas de la mayora 4. Por su parte, b) las diferentes concepciones
deliberativas responden que resulta insuficiente el simple apoyo mayoritario para calificar
de legitima un decisin, en trminos democrticos; en cambio, sostienen que es necesario
que tal decisin haya sido precedida de una discusin pblica, razonable e incluyente5.
Es importante advertir que los modelos de la izquierda son perfectamente compatibles con
cualquiera de los dos modelos de la derecha, y viceversa. Los antagonismos tericos se
presentan dentro de los paradigmas verticales. As por ejemplo, es perfectamente posible
sealar que un determinado sistema democrtico es tendencialmente representativoagregativo, o bien representativo-deliberativo, pero nunca agregativo-deliberativo.
Aunque es cierto que desde un mbito emprico algunos autores sealan que ciertas
instituciones polticas son tiles para la implementacin de la democracia deliberativa
verbigracia, la representacin poltica, la descentralizacin, el parlamentarismo etc 6-, no lo
es menos que, desde un mbito prescriptivo, el supuesto de que los ciudadanos ejerzan
directamente el poder, o lo hagan a travs de representantes o en un sistema de
participacin y representacin, no implica per se la asuncin de una postura en pro o en
contra de la deliberacin o la agregacin.
4 COHEN, Joshua. Procedimiento y sustancia en la democracia deliberativa. En:

Metapoltica. Mxico. Volumen 4. Nm. 14. (Abril y junio de 2000) p. 24-47.
5 . ELSTER, Jon (compilador). La democracia deliberativa. Editorial Gedisa. 1

ed. Barcelona 2001. p. 13
6 Por ejemplo, NINO, Carlos Santiago. La constitucin de la democracia
deliberativa. Gedisa. Barcelona. 1997. p. 236-302.

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En otras palabras: un modelo directo, representativo o mixto de la democracia, puede ser

tendencialmente deliberativo o tendencialmente agregativo, dependiendo de la importancia
e d a la regla de la mayora y/o al razonamiento pblico en un plano discursivo que debe
preceder a la decisin, de cara a la produccin de decisiones legtimas en trminos
democrticos.
Para los fines de este trabajo se estudiarn los textos constitucionales de 1863, 1886 1 991,
con el fin de determinar en cada caso dnde est puesto el acento de legitimidad
democrtica, tanto en el plano subjetivo como en el procedimental. La primera, se intentar
establecer a partir de las lgicas de la representacin y la participacin ciudadana directa o
semidirecta; la segunda, a partir de los procedimientos de formacin de la ley y de los actos
reformatorios de la constitucin.
III.
APUNTES SOBRE EL MODELO DEMOCRTICO NORMATIVO EN

TRES MOMENTOS CONSTITUYENTES: 1863, 1886 y 1991
a. La Constitucin de 1863.
i. Breve nota de contextualizacin histrica7:
La Constitucin de Rionegro de 1863 constituye el punto de llegada de cambios
institucionales a favor de la autonoma poltica de los entes territoriales de la Repblica,
que se fueron conformando con la Constitucin de 1853, de fuerte tendencia
descentralizadora, y la Constitucin de 1858, ya de carcter federal, y promulgada durante
7 VARGAS MARTINEZ, Gustavo. Una dcada decisiva: 1849-1860. En: Gran
Enciclopedia de Colombia. Crculo de Lectores. Bogot. 1991. Pgs. 373-388.

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un gobierno conservador, no obstante ser aquella forma de gobierno uno de los estandartes
polticos del liberalismo.
Y ser precisamente el presidente de ese gobierno, Mariano Ospina Rodrguez, y su
gabinete de ministros predominantemente conservadores, quienes comiencen a dar pasos en
contra de la organizacin federal,
especficamente con la expedicin de leyes que
centralizaban la fuerza pblica y modificaban el sistema electoral 8, creando un fuerte

descontento en la oposicin liberal.
En ese contexto, el presidente del Estado del Cauca, general Toms Cipriano Mosquera,
termin por revelarse y declarar la guerra contra el gobierno central, que fue proclamada
oficialmente por Ospina el 25 de junio de 1860.
Despus de varios meses de batallas, y de pactos con otros lderes liberales, los ejrcitos de
Mosquera se tomaron Bogot, y de paso hicieron prisioneros al presidente encargado
Bartolom Calvo y al expresidente Mariano Ospina, quien haba terminado su periodo en
medio de la confrontacin.
Durante su gobierno provisional, Mosquera restablecer nominalmente el federalismo, y
dictar fuertes medidas contra la iglesia catlica, acusndola de ser aliada natural del
partido conservador que desconoci el pacto constituyente. Entre las medidas, se encuentra
la tuicin civil del culto, la desamortizacin de los bienes de manos muertas, y la extincin
de la orden de los jesuitas, a cuyos integrantes expuls del territorio.
8 PARDO RUEDA, Rafael. La historia de las guerras. Ediciones B Colombia. Bogot.

2008.

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Es de anotar que tales medidas sern institucionalizadas en el texto de la Constitucin de

1863, convocada por Mosquera, y ratificada por una convencin constituyente dominada
por los liberales radicales9.
ii.
Aspectos generales del texto constitucional de 1863:
La Constitucin de los Estados Unidos de Colombia de 1863 10 puede leerse como la

constitucionalizacin de un proyecto poltico cuyo rasgo determinante fue la creacin de
una repblica federal, compuesta por los Estados Soberanos de Antioquia, Bolivar, Boyac,
Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panam, Santander y Tolima (art. 1).
Tal modelo federal se refuerza a lo largo de la Carta, y especialmente en el Captulo II
que, en entre otras disposiciones, en su artculo 16
incluy una clusula general de
competencia tpica del federalismo, segn la cual:

Artculo 16: Todos los asuntos de Gobierno cuyo ejercicio no deleguen los
Estados expresa, especial y claramente al Gobierno general, son de la exclusiva
competencia de los mismos Estados
9 GUTIERREZ CELY, Eugenio. El Radicalismo (1860-1878). En: Gran Enciclopedia de

Colombia. Crculo de Lectores. Bogot. 1991. p. 389.
10 Esta y las dems referencias a la Constituciones de 1863 y 1886, fueron

tomadas de la compilacin de textos constitucionales que realiz RESTREPO
PIEDRAHITA, Carlos. Constituciones Polticas Nacionales de Colombia. 2 Ed.
Universidad Externado de Colombia. Instituto de Estudios Constitucionales.
Bogot. 1995. 744 p.

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Este carcter federal se ve reforzado por disposiciones tales como el art. 51.1, que otorgan
al Senado, compuesto por representantes de los Estados, la competencia de aprobar los
nombramientos de secretarios de Estado, jefes de departamentos administrativos, agentes
diplomticos y militares, realizadas por el poder ejecutivo; el art. 25, que da la posibilidad a
los Estados de anular los actos del Gobierno general, que violen los derechos
garantizados en el artculo 15, o ataque la soberana de los Estados; el art. 20, que
somete a los empleados federales a la inspeccin de las autoridades Estatales, cuando
ejerzan su competencia dentro del territorio de uno de los Estados; entre otros.
Adems de su carcter marcadamente federal, pueden mencionarse como caractersticas

fundamentales de la Constitucin de 1863 su talante claramente secular, en razn del cual
se declar la incapacidad de las comunidades religiosas de adquirir o administrar viene, as
como la inspeccin civil al culto religioso y la imposibilidad de los ministros religiosos de
ocupar cargos pblicos (arts. 6, 23 y 33); la ampliacin de las libertades individuales, que
incluy un amplio catlogo donde se encuentra el porte de armas y una pena corporal
mxima de 10 aos (art. 15); el debilitamiento del presidencialismo, que incluye revisin
de sus nombramientos por el Senado,
la reduccin de su periodo a dos aos y la
imposibilidad de reeleccin inmediata (art. 51.1, 75, 79), y un procedimiento de reforma

constitucional supremamente rgido, que incluye una ratificacin unnime por parte del
Senado (art. 92)
iii. Apuntes sobre el modelo democrtico en la Constitucin de 1863:

El compromiso de cada uno de los Estados soberanos A organizarse conforme a los
principios del Gobierno popular, electivo, representativo y responsable fue uno de los
elementos basilares para la conformacin de la federacin (Cap. III, art. 8 nm. 1). Estos

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mismos principios fueron los ejes alrededor de los cuales se institucionaliz el Gobierno
general, (art. 17 y 36). Es de resaltar que la constitucin se calificaba a s misma como
una norma que institucionalizaba una forma de Estado republicana, democrtica y
federal, segn puede leerse en el artculo 90.
En ese orden de ideas, podra afirmarse que
al menos nominalmente el modelo
Constitucional de 1863 aspiraba a institucionalizar una forma tendencialmente democrtica

de gobierno. Sin embargo, qu modelo de democracia fue el que se constitucionaliz?
a. La legitimidad subjetiva: representacin estatal y no ciudadana.

El modelo democrtico de la Constitucin de 1863 no contiene ningn mecanismo de
participacin directa o semidirecta de los ciudadanos en la toma de las decisiones
colectivas. Entonces, hay que descartar de antemano la posibilidad de calificar el modelo
de participativo. Siendo as, la legitimidad subjetiva de la decisin democrtica pareca
descansar por entero en la
representatividad
que alcanzara la ciudadana en los
funcionarios electos para desempearse en los principales rganos de decisin, que empero
presentaba las siguientes caractersticas:
El poder ejecutivo era ejercido por el Presidente de los Estados Unidos de Colombia,
elegido por voto ciudadano indirecto. En efecto, el sentido del voto de cada Estado, lo
determinaba la mayora simple del voto de los ciudadanos del respectivo Estado, acorde
con su legislacin. Ocupaba la mxima magistratura el candidato que obtuviera la mayora
absoluta de los votos de los Estados. Si no se alcanzaba la mayora absoluta, el Congreso
elega entre aquellos que hubiesen obtenido el mayor nmero de votos (art. 75).

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El poder legislativo lo ejerca el Congreso de los Estados Unidos de Colombia, de

conformacin bicameral, compuesto por la Cmara de Representantes y el Senado
Plenipotenciario. Ambas cmaras las componan representantes de los Estados (arts. 37 y
48). Era competencia de cada Estados determinar la forma de nombramiento de sus
senadores y representantes (art. 40).
El Poder Judicial era ejercido por el Senado, la Corte Suprema Federal y los tribunales y
jueces de los Estados (art. 69). La Corte Suprema deba componerse por cinco magistrados,
quedando prohibido que ms de uno de ellos fuera ciudadano, natural o vecino de un
mismo Estado (art. 70). stos eran elegidos por el Congreso, de listas que enviaban las
legislaturas estatales (art. 76).
Obsrvese que la representatividad de la que se ocup la Constitucin de 1863, amn de su
carcter federal, fue aquella que implicaba la participacin de los Estados en la
conformacin del Gobierno general; se trata pues de una reparticin burocrtica del poder
para los Estados, en los distintos rganos de decisin federales.
Por su parte, la representacin de los ciudadanos en los rganos de decisiones tanto
estatales como federales, que es el aspecto que realmente importa a la democracia, qued
diferida a las constituciones y a las leyes de cada Estado, nicas normas que vlidamente
podan delimitar los procedimientos y dems mecanismos que garantizaran una adecuada
representacin. Como ya se dijo, la Constitucin se limit a prescribir principios generales
para la conformacin del gobierno, tanto a nivel estatal como federal, sealando que ste
deba ser popular, electivo, representativo y responsable (arts. 8.1, 17 y 36).
De lo que s se ocupa la Constitucin de 1863 es de institucionalizar la exclusin del
indgena para la toma de decisiones polticas, incluso en el marco mismo de los territorios
donde se asentaban los pueblos ancestrales. En efecto, los Estados confirieron competencia

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al Gobierno general para la civilizacin de los indgenas (art. 18.4) y se previ la

creacin de una ley especial para territorios poco poblados u ocupados por tribus
indgenas, con el fin de que el Gobierno general fomentara colonizaciones y realizara
mejoras materiales (art. 78).
b. Legitimidad procedimental: procedimientos rgidos para conservar una
institucionalidad excluyente
El procedimiento de formacin de la ley se encuentra regulado en la Seccin 3 (arts. 5461) del Captulo VI, concerniente al poder legislativo. El procedimiento puede dividirse
en tres grandes etapas: 1) la iniciativa legislativa, de competencia de los miembros del
Congreso o de las comisiones legislativas (art. 54); 2) los debates, tres en cada Cmara,
debiendo ser aprobado el texto del proyecto por la mayora absoluta de los miembros
presentes en la sesin (art. 55); y 3) la sancin presidencial (art. 56).
Por su parte, los procedimientos de reforma constitucional se encuentran regulados en el
Captulo XII (art. 92). Es de advertir que, segn la disposicin normativa, todas las normas
constitucionales eran reformables (art. 92 inc. 1); sin embargo, el carcter sumamente
exigente de los mecanismos previstos para ello,
se tradujo en la prctica en una
imposibilidad fctica de implementar reforma alguna a la Constitucin, a pesar de los

mltiples intentos en sus 23 aos de vigencia11.
En efecto, reformar la Constitucin implicaba: 1) a) que la reforma fuera solicitada por la
mayora de las legislaturas de los Estados; b) que la reforma siguiera los debates
establecidos para el procedimiento legislativo; y c) que fuera ratificada en el Senado, por
unanimidad. Asimismo, 2) la Constitucin poda reformarse mediante una Convencin
11 VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de Batalla. Una crtica del constitucionalismo
colombiano. Panamericana Editorial. Bogot. 2010.

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Constituyente, que fuera solicitada por las legislaturas y estuviera compuesta por
representantes de todos los Estados (art. 92).
Llama la atencin que el modelo democrtico de la Constitucin de 1863 prescriba la
consecucin
de mayoras absolutas, e incluso de unanimidad, en el marco de un
procedimiento compuesto por mltiples debates, para conformar decisiones legislativas o

reformas constitucionales. Ello implica la necesidad prctica de descartar fciles mayoras
propender en cambio por amplios consensos, ideal de un modelo deliberativo12.
No obstante esta apariencia, no debe olvidarse que la Constitucin de 1863 fue el resultado
de una coyuntura poltica militar, que se impuso despus del triunfo armado de un partido,
y que ella misma constituye la institucionalizacin de un ideal poltico radical y faccioso.
La unanimidad para reformar la constitucin, tanto como la dificultad propia del trmite
legislativo, fue el sello con el que pretendi marcarse una visin unilateral y excluyente.
Un modelo con tales caractersticas se aleja rotundamente del ideal deliberativo.
Por otro lado, la Constitucin no contempla como parte del procedimiento de creacin de
las leyes o de las reformas constitucionales, mecanismos que aseguren la publicidad y la
razonabilidad de los debates. Tampoco se constitucionalizan mecanismos que permitan a
los ciudadanos influir en el marco de tales procedimientos, o que establezcan canales de
comunicacin entre la opinin y los mbitos formales de decisin. Estos aspectos quedan
enteramente a la voluntad del legislador. Todo esto puede leerse como un dficit
deliberativo13.
12 Sobre el consenso como fin ideal de la deliberacin democrtica, Nino seala: Si
todos aquellos que pueden ser afectados por una decisin han participado en la
discusin y han tenido una oportunidad igual de expresar y justificar una solucin a un
conflicto, sta ser muy probablemente imparcial y moralmente correcta siempre que
todos la acepten libremente y sin coercin NINO, Carlos Santiago. Op. cit. p. 166.
13 Sobre el carcter necesariamente razonable del debate en el marco de las
democracias, puede consultarse: RAWLS, John. Liberalismo poltico. Fondo de Cultura

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b. La Constitucin de 1886.
i. Breve nota de contextualizacin histrica:
El federalismo liberal excesivo institucionalizado con la Constitucin de 1863, que haca
de los Estados federados repblicas independientes, que guerreaban entre s y contra la
Nacin, sta ingobernable, e impotente; un federalismo que exaltaba el individualismo y
la iniciativa privada, promovido por el ala radical del partido liberal, y mantenido por el
carcter casi inmodificable de la norma constitucional, sumi a la nacin en una crisis
poltica permanente, que a la larga terminara por extenderse al sector econmico y social.
En palabras de Pardo Para 1884 la Repblica Radical haba tenido ya, en sus veinte aos
de existencia, cuarenta revoluciones locales, veinte gobiernos estatales derrocados
a la
fuerza y una revolucin nacional entre 1876 y 187714.

Para 1884 ocupaba el gobierno el liberal independiente Rafael Nuez, promotor de un
proyecto denominado La Regeneracin, que aglutinaba a liberales moderados y sobre
todo elementos conservadores. Este proyecto planteaba la institucionalizacin de los
valores cristianos como la base para una sociedad ordenada, sostenida por ciudadanos
virtuosos y disciplinados, tanto en el mbito pblico como en el privado. Ello implicaba en
primera instancia la reforma de la muy laica y muy liberal Constitucin de 1863, para
menguar su individualismo excesivo, y los efectos desestabilizantes que ello causaba en el
mbito poltico, social y econmico, en pro de un gobierno general fuerte y disciplinante.
Econmica. 1 ed. Mxico 1995. 359 p; sobre la necesidad de implementar canales de

comunicacin entre las esferas informales de formacin de la opinin y las esferas
formales de formacin de la decisin, puede consultarse HABERMAS, Jrgen. Facticidad
y Validez. Editorial Trotta. . 4 ed. Madrid. 1998. 689 p.
14 PARDO RUEDA, Rafael. Op.cit. pag. 362.

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Esas tentativas fueron contestadas con una nueva guerra civil, promovida por el
radicalismo, y que terminar con un triunfo contundente por parte del Gobierno de Rafael
Nuez. Despus de la batalla definitiva, el presidente sali al balcn de San Carlos y le
habl a la multitud all aglutinada; sus palabras fueron La constitucin de 1863 ha dejado
de existir15
El gobierno convoc entonces una Asamblea constituyente que excluira a los radicales,
compuesta nominalmente por liberales independientes y conservadores, pero en la prctica
redactada casi que exclusivamente por Miguel Antonio Caro y Monseor Jos Telsforo
Pal16, que dara lugar a la Constitucin Poltica de Colombia de 1886.
ii. Aspectos generales del texto constitucional:
El artculo 1 de la Constitucin Poltica de Colombia de 1886, reconstituy la Nacin de
Colombia en una forma unitaria de Estado. Ello implic la reunificacin poltica del
territorio en un orden nacional, con la consecuente transformacin de los antiguos Estados
federales
en
unidades
territoriales
de
carcter
administrativo,
denominados
Departamentos (art. 4); por tanto, las potestades legislativas, de gobierno y

jurisdiccionales, quedaron concentradas en los rganos centralizados de poder, Congreso de
la Repblica, Presidente de la Repblica y Corte Suprema de Justicia (arts. 58, 59 y 60).
Aunque la Constitucin del 86 nominalmente establece la separacin de poderes con el fin
de instituir lmites y controles entre los diferentes rganos con potestades pblicas (art. 57),
15 Ibdem. Pg. 389.
16 URREGO, Miguel ngel. La Regeneracin (1878-1898). En: Gran Enciclopedia
de Colombia. Crculo de Lectores. Bogot. 1991. Pgs 421-452.

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lo cierto es que las competencias otorgadas al Presidente de la Repblica constituyen un

poder verdaderamente desequilibrante. Entre las potestades exorbitantes del presidente se
encontraban: nombrar los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los magistrados de
los Tribunales Superiores de Distrito (art. 119.1 y 2), conmutar o rebajar las penas y
conceder indultos (art. 119.6); nombrar y separar libremente a los gobernadores de los
departamentos y a los consejeros de Estado (art. 120. 4 y 5); disponer de la fuerza pblica
(ar. 120.7), dirigir las relaciones internacionales (art. 120.10); y por supuesto, legislar
mediante decreto cuando l mismo declare turbado el orden pblico (art. 121). Todo eso
y mucho ms, en el marco de una responsabilidad sumamente limitada (art. 122) y por un
periodo de seis aos (art. 114).
Otra caracterstica definitoria del modelo constitucional es su carcter marcadamente
confesional. El artculo 38 expresamente seala que La religin Catlica, Apostlica y
Romana, es la de la Nacin, y en tanto tal resulta ser un esencial elemento del orden
social. En consecuencia, la libertad de culto (art. 39) y el ejercicio de las libertades en
general, no podan ser contrarios a la moral cristiana (Ttulo III). Asimismo, se entrega
la educacin pblica a la Iglesia (art. 41), se exonera del pago de impuestos a los edificios
de su propiedad (art. 55) y se estipula constitucionalmente la posibilidad de suscribir
concordatos con la Santa Sede (art. 56).
Por ltimo, aunque se reconocen una serie de derechos constitucionales a las personas
(Ttulo III), ellos estn sometidos a la moral cristiana, a la regulacin legal y a los lmites
administrativos que las autoridades impongan, sin que existan criterios claros que
establezcan los marcos de ese sometimiento, ni mecanismos constitucionalizados de
proteccin de los derechos ante los abusos de las autoridades.

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Cabe resaltar que ninguno de los 209 artculos que componen la Constitucin de 1886, ni
sus disposiciones transitorias, contiene literalmente la palabra democracia, o a algunas de
sus derivaciones morfolgicas; en cambio, la palabra Nacin se repite alrededor de
dieciocho veces a lo largo del texto, y a ella se atribuye esencial y exclusivamente la
soberana (art. 2).
Esta idea de Nacin parece referirse al cuerpo poltico conformado por nacionales y
ciudadanos art. 8, 16 y 18-. Sin embargo, no es igual a la suma de todos ellos
individualmente considerados, sino que se trata
de un ente abstracto, propietario del
territorio (art. 4), responsable (art. 33), de carcter independiente y titular de cierta
dignidad (art. 120.11), con derechos (art. 121), y representada por los congresistas (art.
105).
a. La legitimidad subjetiva: representacin excluyente sin participacin

ciudadana.
Como ya se dijo, la Constitucin de 1886 hizo residir la soberana en un ente abstracto que
denomin la Nacin (art. 2). A su vez estipul que tal ente estuviera representado por los
senadores y representantes (art. 105), electos por voto ciudadano indirecto y directo
respectivamente (arts. 175 y 178), y que en conjunto conformaban el bicameral Congreso
de la Repblica de Colombia, rgano titular de la potestad legislativa (art. 58). Los
intereses y derechos de la Nacin, deban ser administrados por el poderoso Presidente de
la Repblica, jefe de Estado y del gobierno nacional, suprema autoridad administrativa,
con competencias transversales a toda la vida pblica del Estado, y electo por voto
ciudadano indirecto (Ttulo XI, art. 173 y 174). Asimismo, en el orden territorial, se
estableci la eleccin ciudadana directa de representantes ciudadanos en juntas

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coadministradoras; a saber, concejeros municipales y diputados departamentales (art. 172).

Los gobernadores, autoridades ejecutivas de los departamentos, eran nombrados por el
Presidente (art. 120.4); los alcaldes eran agentes ejecutivos del gobernador en el orden
municipal (art. 201).
Todo esto conforma el marco general de la representacin ciudadana en el modelo de
soberana Nacional; una plyade de funcionarios titulares de las principales potestades
pblicas, electos para tal fin directa o indirectamente por los ciudadanos sin que por ello se
configurara un mandato (art. 179), lo que exclua cualquier posibilidad de control por parte
de los electores; y con un rgano judicial encargado de coadyuvar en el ejercicio de la
funcin electoral (art. 180).
Es de anotar que el estatus de ciudadana que reconoca la Constitucin era excluyente por
razones de gnero y patrimoniales. As, el artculo 15 sealaba que Son ciudadanos los
colombianos varones mayores de veintin aos que ejerzan profesin, arte u oficio, o
tengan ocupacin lcita u otro medio legtimo y conocido de subsistencia. Asimismo, la
exclusin se agudizaba cuando se trataba de votar por electores que deban elegir al
presidente de la repblica, pues slo podan hacerlo aquellos que supieran leer y escribir
o tengan una renta anual de quinientos pesos, o propiedad inmueble de mil quinientos
(art. 173). Tampoco se introdujeron normas especiales que aseguraran la representacin de
minoras tnicas o aborgenes.
Por otro lado, la Constitucin no introdujo ningn mecanismo directo o semidirecto de
participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas; por el contrario, limit el
derecho de reunin (art. 46) y prohibi las juntas polticas populares de carcter
permanente (art. 47).

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Como se ve, en cuanto a la legitimidad subjetiva, la Constitucin de 1886 adhiere a un

modelo representativo de los hombres blancos, educados y con un nivel econmico alto;
quedaron excluidos de las lgicas de la representacin amplsimos sectores de la poblacin
como las mujeres, los desposedos, los desempleados, las minoras tnicas, entre otros.
Adems, ni siquiera los primeros contaban con
mecanismos de participacin
para
controlar o coadyuvar la labor de los representantes.
b. La legitimidad procedimental
El procedimiento de formacin de la ley se encuentra regulado en el Ttulo VII. El
procedimiento
puede dividirse en tres grandes etapas: 1) la iniciativa legislativa, de
competencia de los miembros del Congreso o del poder ejecutivo en cabeza de los
Ministros de Despacho (art. 79); 2) los debates, tres en cada cmara, debiendo ser aprobado
el texto del proyecto por la mayora absoluta de los miembros presentes en la sesin
(art.81); y 3) la sancin presidencial (art. 81).
Por su parte, el procedimiento de reforma constitucional se encuentra regulado en el Ttulo
XX (art. 209). El mecanismo previsto por el constituyente es el acto legislativo, que
consta de tres grandes etapas: 1) discusin y aprobacin en tres debates en cada cmara 2)
aprobacin presidencial y 3) discusin en segunda legislatura, aprobado por dos tercios de
los votos en ambas cmaras.
Es notable como de un mecanismo rgido de reforma constitucional contenido en la
Constitucin de 1863, se pasa a otro, mucho ms flexible, en la Constitucin de 86; aunque
comparativamente ms complejo que el procedimiento previsto para la formacin de las
leyes.

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Tambin es de resaltar que tanto el gobierno (art. 83), como los magistrados de la Corte
Suprema (estos ltimos slo para ciertos asuntos, art. 84), podan tomar parte en la
discusin legislativa. Aunque en un plano marcadamente institucional, esta posibilidad
ampla el mbito deliberativo en trminos de razonabilidad e inclusin, al permitir entrar en
el debate rganos estatales no legislativos, que sin embargo en razn de sus funciones
podran aportar en el proceso de formacin de la ley.
Sin embargo, la Constitucin no contempla como parte del procedimiento de creacin de
las leyes o de las reformas constitucionales, mecanismos que aseguren la publicidad y la
razonabilidad deliberativa en el marco de las discusiones. Y, al igual que la Constitucin de
1863, sta tampoco constitucionaliza mecanismos que permitan a los ciudadanos influir en
el marco de tales procedimientos, o que establezcan canales de comunicacin entre la
opinin y los mbitos formales de decisin. Estos aspectos quedan enteramente a la
voluntad del legislador. Todo esto puede leerse como un dficit deliberativo17.
c. La Constitucin de 1991.
i. Breve nota de contextualizacin histrica:
La idea que dio lugar a la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 se gest por fuera de
los organismos institucionalizados para la toma de decisiones polticas, que se presentaban
ante la opinin pblica dbiles y deslegitimados, impotentes ante las circunstancias
polticas, sociales y econmicas del pas (violencia generalizada por narcotrfico, guerra de
17 Sobre el carcter necesariamente razonable del debate en el marco de las
democracias, puede consultarse: RAWLS, John. Liberalismo poltico. Fondo de Cultura
Econmica. 1 ed. Mxico 1995. 359 p; sobre la necesidad de implementar canales de
comunicacin entre las esferas informales de formacin de la opinin y las esferas
formales de formacin de la decisin, puede consultarse HABERMAS, Jrgen. Facticidad
y Validez. Editorial Trotta. . 4 ed. Madrid. 1998. 689 p.

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guerrillas, avanzadas paramilitares, conjugada con homicidios selectivos de los lderes

polticos). Predominante fue el papel que en la consolidacin de esa propuesta jugaron los
movimientos estudiantiles. stos proponan un plebiscito para preguntar al pueblo si desea
una Asamblea Nacional Constituyente, y que finalmente se hicieron or en los mbitos
institucionales.
Una nota periodstica publicada en el peridico El Tiempo el 4 de febrero de 1990, ilustra
lo anterior:
En medio de todo ese mar de pugnas, malestares y decepciones, emergi la
presencia de un grupo universitario Todava podemos salvar a Colombia, sin
color poltico y sin padrinazgos, ni botines. Ellos llegaron con la decisin de
ser escuchados. Tienen una propuesta concreta: utilizar las elecciones del 11 de
marzo para preguntarle al pueblo colombiano si desea una Asamblea Nacional
Constituyente. Tienen varias certezas que le dan a su idea carcter, mucho ms
all del simple idealismo juvenil: el primero es saber que las papeletas en las
que se exprese el asunto de la Asamblea, debern ser contadas por la ley, segn
el Cdigo Electoral. El segundo es que, aunque los resultados que arroje esa
consulta no sean tomados como norma, quedar la constancia de una gran
manifestacin objetiva del pueblo18
La Asamblea Nacional Constituyente que promulg la Constitucin Poltica de 1991, se
caracteriz por la amplia participacin de los ms diversos sectores de la sociedad partidos
polticos tradicionales, grupos indgenas, movimientos guerrilleros desmovilizados,
mujeres, grupos religiosos- algunos de ellos histricamente excluidos de la actuacin
poltica del pas.
18 Consultado en lnea: http://news.google.com/newspapers?
nid=1706&dat=19900203&id=Q_ghAAAAIBAJ&sjid=3FIEAAAAIBAJ&pg=6642,1
204644

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El siguiente cuadro19 ofrece un panorama general sobre la procedencia poltica de los

representantes del pueblo en la Asamblea:
PARTIDO
% DE VOTOS
PUESTOS EN
LA ANC
Partido Liberal
26.75
25
Democrtica M-19
MSN (Movimiento
15.48
19
de Salvacin
6.38
11
Conservador)
Conservadores
4.99
Independientes
Unin Cristiana
3.11
2.56
1.46
6.30
Alianza
Nacional)
PSC (Partido Social
Unin Patritica
Indgenas y otras
listas
Esa diversidad en la composicin de la Asamblea, sumado al sistema reglado de

deliberacin y votacin de las propuestas a travs de las diferentes comisiones y mesas de
trabajo, demuestra el ideal incluyente de participacin poltica que caracteriz el proceso
constituyente. En ese seno de diversidad, se deliberaron los temas fundamentales para la
19 El cuadro fue tomado de: GRANDA MARIN, Alberto. En: Pensamiento Humanista, No.
2. Medelln, Universidad Pontificia Bolivariana-Formacin Humanista, 1994.

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constitucin del Estado, con base en la opinin y el voto de los ms distintos sectores de la
opinin pblica, con concepciones divergentes en materia econmica, poltica, moral,
religiosa, etc.
A diferencia de lo ocurrido a lo largo de nuestra historia constitucional, los ideales
incluyentes e igualitarios que inspiraron la conformacin de la Asamblea impidieron la
composicin de una hegemona poltica por parte de un solo grupo, que terminara
imponindose sobre los dems. Ello conllev a la necesidad de buscar acuerdos
cooperativos, en un marco deliberativo formalmente reglado, con el fin de alcanzar las
mayoras necesarias para adoptar las normas constitucionales20.
En suma, podra concluirse que la Constitucin de 1991 es resultado de un procedimiento
que podra ser calificado al menos- de tendencialmente democrtico, dada su aspiracin
consensualista e incluyente, en bsqueda de acuerdos razonables que tomaran en cuenta la
opinin de todos, y no de imposiciones coyunturales y autoritarias.
ii. Aspectos generales del texto constitucional:
20 Al respecto, VALENCIA VILLA seala: Puesto que esta vez no haba hegemona
poltica bipartidista, ni proyecto poltico triunfante, ni esquema ideolgico homogneo,
el rgano constituyente se vio compelido a una dinmica de transaccin, que no poda
traducirse ms que un estatuto para la transicin, logrado a travs de un
procedimiento de codificacin sin precedentes entre nosotros que bien merece una
glosa. Las constituciones decimonnicas, al igual que las enmiendas contemporneas,
fueron criaturas de partido o de coalicin, redactadas por un solo individuo o por un
grupo reducido, a partir de una sola doctrina o plataforma ms o menos coherente. La
Constitucin del 91, por el contrario, es hija del multipartidismo momentneo de la
Asamblea y proviene de una reaccin colectiva, casi annima, conforme a un
procedimiento inductivo, en el cual resulta imposible reconocer una identidad
ideolgica o poltica. VALENCIA VILLA, op. cit.

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Para efectos de este artculo, y en la certeza de que se trata de un reduccionismo, la

Constitucin Poltica de 1991 se podra caracterizar desde algunos de sus aspectos
centrales:
a. Una organizacin poltica unitaria y descentralizada, en el marco de un rgimen
presidencial fuerte. El poder de decisin poltica se encuentra en buena medida
concentrado en la rama ejecutiva y legislativa del poder pblico, ambos rganos
centralizados que toman decisiones que afectan a todo el territorio (arts. 1, 113, 150,
189 entre otros). Especialmente, el Presidente de la Repblica rene en s
importantsimas competencias, entre las cuales destaca su potestad nominadora, el
manejo de las relaciones internacionales, su calidad de comandante de la fuerza
pblica, iniciativa legislativa excluyente para ciertas materias, su potestad
reglamentaria de la ley, y por supuesto la potestad de declarar estados de excepcin
y con las competencias legislativas consecuentes (art. 150). A pesar del carcter
unitario y la importante cuota de poder que en su marco corresponde al presidente,
la Constitucin reconoce cierto grado de autonoma a los entes territoriales y a sus
gobernantes locales electos popularmente,
para tomar decisiones de tipo
administrativo en su respectivo mbito territorial (Ttulo XI).

b. El carcter social del Estado de Derecho: Que tambin implica el sometimiento de
los gobernantes a la ley y el respeto de las libertades negativas, pero tambin el
reconocimiento de una carga obligacional del Estado, que debe garantizar a la
poblacin unos mnimos vitales de subsistencia en condiciones dignas (arts. 1,2
Titulo II Cap. II entre otras).
c. Amplio reconocimiento de derechos fundamentales individuales y mecanismos
judiciales de proteccin. La constitucin reconoce un amplio catlogo de derechos
fundamentales subjetivos e individuales, tanto civiles y polticos como econmicos,

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sociales y culturales (Ttulo II, Cap. I y II). Asimismo, tal reconocimiento viene
acompaado de sendos mecanismo judiciales y administrativos de rango
constitucional, llamados a efectivizar en la prctica el ejercicio de los derechos,
como la tutela (art. 86) el habeas corpus (art. 30) o la peticin (art. 23).
d. Reconocimiento y proteccin de la diversidad tnica y cultural, y tutela de intereses
difusos supraindividuales. Adems del reconocimiento de derechos individuales, la
Constitucin tutela tambin derechos colectivos (Ttulo II, Cap. III), y establece
mecanismos judiciales constitucionales especficos para su proteccin (Accin
Popular, art. 88). Tambin, se protege la diversidad tnica y cultural con
representacin en los rganos de decisin, autonoma territorial, e incluso
reconocimiento de mbitos jurisdiccionales especiales.
e. Reconocimiento de la Supremaca Constitucional , con unos sistemas estrictos de
control judicial de constitucionalidad, cuyo principal protagonista es un tribunal
especializado para el efecto -Corte Constitucional- (art. 241)
f. Un modelo democrtico tendencialmente participativo y deliberativo , como pasa
exponerse.
La Constitucin Poltica de Colombia de 1991 prescribi un modelo democrtico como

forma de gobierno, ideal de convivencia y elemento legitimador del sistema poltico y
social que ella instituye, en un plano normativo.
Esa afirmacin es verificable por lo menos desde dos hechos sobre los cuales existe
consenso: uno, histrico, pues como ya se rese resulta claro que un cambio al sistema

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puramente representativo de democracia, caracterstico de nuestra constitucin histrica,

fue la principal motivacin (o en cualquier caso una de las motivaciones principales), del
movimiento constituyente que terminara por abolir la Constitucin de 1886 21; 2) otro,
consecuencia de aqul y de carcter prescriptivo, pues la Constitucin de 1991
efectivamente incluye un arsenal de normas que evocan a la democracia, no slo para
referirse a la eleccin popular de algunos servidores pblicos mediante el voto, sino
tambin para la institucionalizacin de mecanismos de participacin ciudadana semidirecta,
el fortalecimiento de los procedimientos deliberativos, y tambin en forma reiteradapara introducir normativamente el principio democrtico incluso en mbitos privados.
21Al respecto, es concluyente el texto contentivo del llamado al pueblo para decidir
sobre la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, fue decidido mediante el
Decreto 927 de 1990 en el gobierno de Virgilio Barco. El texto de la norma es el
siguiente: Para fortalecer la democracia participativa, vota por la convocatoria de una
asamblea constitucional con representacin de las fuerzas sociales, polticas y
regionales de la nacin, integrada democrtica y popularmente para reformar la
constitucin poltica de Colombia? SI NO". El Decreto fue consultado en
http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/decretoslinea/1990/mayo/03/dec927031990
.pdf
Asimismo, sobre el particular seala Hernando Valencia Villa: En su conjunto y en su
movimiento, lo que la Constitucin pretende respecto del proyecto nacional llamado
Colombia es hacer ms participativa la vida poltica () Con la intervencin ampliada
de la poblacin, principalmente mediante la Carta de derechos del ttulo II y los siete
mecanismos de participacin popular del artculo 103 constitucional () se conseguir
devolver los poderes de la libertad a los individuos y a la comunidad, conferir
legitimidad democrtica a un rgimen cuyo dficit histrico de consenso ciudadano ha
intentado subsanarse sin xito a golpes de reforma constitucional y legal, y poner en
marcha un proceso de transicin de la repblica bipartidista o seorial a la democracia
multipartidista o pluralista. VALENCIA VILLA, op. cit. Pgs. 210-211.
Por su parte, la sociloga Mara Teresa Uribe seala: Lo que se discuta en la an
tesala de la constituyente era la necesidad de salirle al paso a las reiteradas crisis
de legitimidad y gobernabilidad [...] De all surgieron las iniciativas referidas al
fortalecimiento de la democracia participativa para oponerla a un modelo deca
dente de representacin [...] URIBE HINCAPIE, Mara Teresa. Lo viejo y lo nuevo en la
crisis poltica colombiana.Estudios Polticos. (7-8). Medelln, dic., 1995-jun., 1996, pp.
79-80.

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En efecto, la Constitucin de 1991 instituy la soberana popular y el modelo democrtico

como un principio fundamental del Estado (Prembulo, art. 1, 2 y 3, entre otros) Los
artculos 26, 39, 52, 78 y 107 extienden esa perspectiva democrtica a mbitos extraestatales, al establecer que los colegios de profesionales, los sindicatos, las asociaciones de
trabajadores, los gremios empresariales, las organizaciones deportivas y recreativas, las
asociaciones de consumidores y los partidos polticos, deben organizarse y funcionar
conforme a los principios democrticos. Por su parte, se establece un derecho fundamental
a favor de todo ciudadano, para participar en la conformacin y ejercicio del poder poltico
(art. 40), lo que claramente constituye un elemento constitutivo de la democracia.
Asimismo, el artculo 95 impone a los ciudadanos el deber de respetar y apoyar las
instituciones democrticas. La Constitucin ordena a las instituciones educativas la
obligacin de difundir y fomentar prcticas democrticas para el aprendizaje de los
principios y valores de la participacin ciudadana (art. 41); Posteriormente, se reitera
que en tales instituciones se formar a los colombianos en el respeto a la democracia (art.
67). Por otro lado, el artculo 222 contiene la misma prescripcin pedaggica para los
miembros de la fuerza pblica. El ttulo IV regula los aspectos bsicos de la participacin
democrtica mecanismos de participacin ciudadana, consultas populares, e iniciativas
legislativas de origen popular- y de los partidos derechos de asociacin poltica y su
reglamentacin general-, etc.
a. La legitimidad subjetiva: participacin ciudadana en un marco predominante

de representacin poltica
La democracia constitucional colombiana el modelo democrtico instituido por la
Constitucin Poltica de 1991-, incluye mecanismos de participacin ciudadana en un
marco predominante de representacin poltica. Al respecto, es ilustrativo el contenido del
artculo 3 de la Constitucin que, delimitando los principios fundamentales del Estado,

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seala que el pueblo ejerce su soberana en forma directa o por medio de sus
representantes. A un modelo tal, acorde con nuestro marco de referencia, convendremos
en denominarlo participativo.
En efecto, la ampliacin de la participacin del pueblo en la conformacin de la decisin
poltica, tal vez es uno de los pilares fundamentales del actual modelo constitucional, y una
de las innovaciones ms importantes que introdujo la carta vigente respecto de nuestra
historia constitucional22. El propsito del constituyente en este punto resulta clarsimo en
las normas superiores: la alusin de la participacin es una visin que se reitera en las
normas
que introducen los
motivos, principios, fines y fundamentos del
Estado
(Prembulo y arts. 1 y 2); constituye el contenido regulativo esencial de los derechos

polticos (art. 40); es a la vez un deber ciudadano (art. 95); y contiene un marco regulativo
fundamental del cual se ocupa el Ttulo IV de la Constitucin, que no quiso dejar a la
voluntad del legislador temas como la institucionalizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana tanto nivel nacional como en los entes territoriales- (arts. 103 a
106) y la iniciativa legislativa popular.
Sin embargo, tales mecanismos de participacin no desplazaron el modelo democrtico
basado en la representacin poltica; sta sigue siendo la piedra angular del sistema. Ello no
slo porque los servidores pblicos electos son quienes toman las decisiones polticas ms
importantes regular y constantemente (presidente, congresistas, gobernadores, alcaldes etc),
22 Al respecto, seala Hernando Valencia Villa: En su conjunto y en su movimiento, lo
que la Constitucin pretende respecto del proyecto nacional llamado Colombia es
hacer ms participativa la vida poltica () Con la intervencin ampliada de la
poblacin, principalmente mediante la Carta de derechos del ttulo II y los siete
mecanismos de participacin popular del artculo 103 constitucional () se conseguir
devolver los poderes de la libertad a los individuos y a la comunidad, conferir
legitimidad democrtica a un rgimen cuyo dficit histrico de consenso ciudadano ha
intentado subsanarse sin xito a golpes de reforma constitucional y legal, y poner en
marcha un proceso de transicin de la repblica bipartidista o seorial a la democracia
multipartidista o pluralista. VALENCIA VILLA, op.cit.

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sino porque el funcionamiento mismo de los mecanismos de participacin ciudadana,

dependen en buena medida de tales representantes23.
Especficamente, el procedimiento para la creacin de los actos legislativos y de las leyes,
constituye el marco de un ejercicio de poder poltico por parte de los representantes en el
rgano legislativo o del pueblo, a travs de stos, como sofsticamente prefiere el artculo
3 ya citado-.
23Es cierto que existen mecanismos de participacin donde puede constatarse

una mayor autonoma del ciudadano, como la revocatoria del mandato o el
referendo derogatorio, donde son stos quienes directamente toman la
iniciativa, lideran el proceso y finalmente deciden, sin que se requiera una
intermediacin normativa por parte de funcionarios electos. No obstante, si se
observan cuidadosamente buena parte de los dems mecanismos de
participacin, se advertir que la representacin contina presente tanto en su
regulacin normativa como en la forma en que efectivamente operan. Por
ejemplo, en el plebiscito, los ciudadanos se pronuncian sobre un texto que ha
sido redactado por el respectivo gobernante y exclusivamente en los temas
que este ltimo determine. Igual ocurre en la consulta popular, donde la
pregunta que se pone a consideracin de los ciudadanos es elaborada por un
funcionario electo (presidente, gobernador, etc).Lo propio sucede en el
referendo constitucional, pues el texto sometido a la ciudadana debe pasar
necesariamente por el rgano de representacin poltica, competente para
aprobar la respectiva ley de convocatoria, sin la cual no habra referendo. Para
encontrar un estudio ms detallado sobre el particular, consultar: ECHEVERRI
JIMENEZ, Carlos Fernando: La participacin ciudadana en Colombia: reflexiones
desde la perspectiva constitucional y la normatividad estatutaria. En: Estudios
de Derecho, Vol. 67, No. 149 Medelln-2010, p.67

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En efecto, el artculo 114 de la Constitucin, radica en cabeza del Congreso de la Repblica

la competencia para reformar la Constitucin y hacer las leyes. Tal competencia se
reafirma en la regulacin especfica que respectivamente introducen los artculos 374 y
150, sellando con ello un modelo que otorga a los representantes la potestad de crear,
modificar, interpretar y derogar, las que sin duda constituyen las normas ms importantes
del Estado, no slo por su jerarqua en el ordenamiento, sino tambin por su enorme mbito
de influencia en la vida prctica de la poblacin y el funcionamiento de las instituciones.
Ese marco predominante de representacin poltica para
el ejercicio de la funcin
constituyente y legislativa, se articula con dos mecanismos importantes de participacin

ciudadana que son la iniciativa popular que el artculo 2 de la ley 134 de 1994 define
como un derecho poltico en cabeza de los ciudadanos con base en el cual pueden presentar
proyectos de ley y de actos legislativos (u otras normas) ante el Congreso (u otros rganos)
para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados (artculos 155
y 375 de la Constitucin Poltica)- y el referendo que segn el artculo 3 de la ley 134 es
una convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma
jurdica o derogue o no una norma ya existente, y que puede ser derogatorio de las leyes y
de los actos legislativos (artculos 170 y 377 de la Constitucin Poltica)y mecanismo de
reforma constitucional -artculo 378-.
No obstante la importancia que tales mecanismos revisten especialmente el referendo
derogatorio, pues no est mediatizado por los rganos de representacin y, sin embargo,
tampoco es un procedimiento automtico u obligatorio, ni siquiera para las reformas
constitucionales ms sensibles- no puede dejarse de advertir que el modelo representativo
de democracia sigue imponiendo sus dinmicas a los mecanismos de participacin
ciudadana, que slo son directos en un sentido figurado: la iniciativa popular es eso y
nada ms, una iniciativa, y por tanto son los representantes quienes decidirn
definitivamente sobre la suerte del proyecto; por su parte, el referendo, como mecanismo de

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reforma constitucional, requiere la aprobacin previa del Congreso mediante ley, que ste
podr -o no- impartir.
De todo lo anterior, atendiendo el quin ejerce la funcin constituyente derivada y la
funcin legislativa, es fcil concluir con lo que se inici: estamos ante un modelo
democrtico predominantemente representativo, al cual se vinculan algunos mecanismos de
participacin ciudadana, pero que o bien son mediatizados por los rganos representativos
iniciativa popular, referendo constitucional-, o
eventuales y rogadas de exclusin de
bien slo funcionan como vlvulas
normas referendo derogatorio-. A tal modelo
convendremos en denominarlo, siguiendo a Bobbio, democracia participativa (al menos

en algn grado).
b. La legitimidad procedimental: la deliberacin pblica como elemento

legitimador de la decisin legislativa.
La Constitucin Poltica de 1991 institucionaliza un modelo tendencialmente deliberativo
para la toma de las decisiones legislativas. En efecto, la votacin mayoritaria de los
proyectos de ley o de reforma constitucional en el seno del Congreso, aunque es un paso
necesario para la toma de decisiones, resulta ser insuficiente para la expedicin vlida de
las leyes y los actos legislativos. Por el contrario,
la decisin legislativa debe estar
precedida por la discusin racional e incluyente de las propuestas, en el marco de los

debates previstos en la Constitucin y la ley para el efecto. S se omite la deliberacin, la
norma que se expida resulta viciada de inconstitucionalidad.24
24 Sentencia Hito: C-222 de 1997. MP Gregorio Hernndez Galindo. La

motivacin de sta providencia ha sido reiterada, entre otras, en las siguientes
sentencias: C-557/00, C-760/01, C-11/03, C-1147/03.

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El artculo 157 de la Constitucin contiene las etapas bsicas del procedimiento legislativo,
as: Ningn proyecto ser ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisin respectiva.2. Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisin permanente de cada Cmara.
El reglamento del Congreso determinar los casos en los cuales el primer debate se surtir
en sesin conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cmaras. 3. Haber sido
aprobado en cada Cmara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sancin del Gobierno.
El numeral 1 de la disposicin hace referencia al mnimo de racionalidad deliberativa; la
idea es que quienes vayan a participar en el debate, conozcan antes el contenido de la
iniciativa. Los numerales 2 y 3, exigen que la propuesta sea discutida en dos debates en
cada cmara es de anotar que si el proyecto es de reforma constitucional, deben ser cuatro
debates en cada cmara, en dos periodos legislativos ordinarios y consecutivos art. 375 y
arts. 221 y 225 de la L. 5 de 1992Es de resaltar que el modelo democrtico de la Constitucin de 1991 presenta un marcado
carcter deliberativo, al incluir una cantidad importante de normas constitucionales que
regulan aspectos especficos del desarrollo del procedimiento legislativo, que
tendencialmente estn encaminados a garantizar la publicidad, la razonabilidad y el carcter
incluyente.
Por ejemplo:
El artculo 133 indica que los congresistas, aunque son elegidos por un grupo especfico de
votantes, representan a toda la poblacin. Por ello, en el ejercicio de sus funciones, no
deberan ser simples delegatarios de los intereses particulares de sus electores, sino actores
deliberativos que deberan propender por llegar a decisiones que consulten la justicia y el
bien comn. La disposicin aporta un claro elemento deliberativo a la representacin

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democrtica, que puede sustentarse desde algunos de los desarrollos tericos expuestos en
los captulos anteriores: a) al excluir el mandato imperativo de la representacin poltica,
los congresistas pueden influir en la transformacin de las preferencias exgenas de sus
compaeros, y cambiar sus propias opiniones sobre los puntos debatidos, en el plano
argumentativo del debate parlamentario. b) El compromiso con la justicia y el bien
comn" impone lmites a la calidad de los argumentos que se emplean en la deliberacin,
los cuales debe poder hilarse lgicamente o por las reglas de la experiencia con esas
finalidades; lo anterior, excluye la defensa abierta de intereses particulares. c) Ese mismo
compromiso puede entenderse como una concesin de valor epistmico al debate
democrtico, en la medida que aquello que constituye la justicia y el bien comn
puede conocerse mejor en un marco deliberativo al interior de un cuerpo colegiado
representativo del pueblo.

Por otro lado, la Constitucin consagra expresmente el carcter pblico del debate
legislativo (art. 144). La publicidad es uno de los requisitos indispensables de la
deliberacin democrtica, segn los postulados unnimes de los tericos. Que el debate sea
pblico, conlleva varias implicaciones: 1) En un sentido obvio, significa que la discusin
parlamentaria no puede ser secreta; ello con la finalidad de racionalizar el procedimiento de
argumentacin, al imponer ciertas limitaciones a las razones que pueden utilizarse
vlidamente para defender o criticar una opinin (Cohen, Elster). 2) Desde otra perspectiva
(Bohman), implica que la discusin se desarrolle en una esfera pblica, determinada no por
los temas que se evalan, sino por las razones que ofrecen los participantes, que deben ser
comprensibles, aceptables y debatibles, para lograr la cooperacin -publicitacin-.
Asimismo, el artculo 158 consagra la unidad de matera en los proyectos de ley que, segn
ha reconocido la Corte Constitucional25, cumple un importante papel en la racionalizacin
25 Ver, al respecto, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-501 de 2001,
C-531 de 1995 y C-0125 de 1993.

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del debate, en la medida que 1) evita las sorpresas legislativas o micos; 2) adems,
permite que la discusin se concentre en un eje temtico, con el fin de que el debate sea
informado.
La necesidad de respetar unos plazos mnimos entre los debates legislativos, establecida en
el artculo 160, salvaguarda la racionalidad del debate en la medida que busca evitar la
toma precipitada de decisiones. Por ello, el irrespeto de tales lapsos se considera un vicio en
el procedimiento de formacin de la ley.
IV.
CONCLUSIONES
Las tres constituciones estudiadas, expedidas respectivamente en 1863, 1886 y 1991,

adscriben por lo menos nominalmente a una forma democrtica de gobierno. 1) La
constitucin del 63, lo hace al prescribir que tanto los Estados como el gobierno general
deban organizarse conforme a los principios del Gobierno popular, electivo,
representativo y responsable. Por su parte, la constitucin del 86, hace residir la soberana
en la Nacin, un ente abstracto pero representado por funcionarios electos popularmente,
como los congresistas y el presidente. La Constitucin de 1991, por ltimo, afirma la
soberana popular y prescribe la democracia participativa en un marco de representacin, en
diferentes mbitos pblicos y privados.
Esa adscripcin nominal, en las constituciones del 63 y el 86, aparece francamente
debilitada si se le estudia a partir de los elementos de legitimidad democrtica que ac se
han denominado legitimidad subjetiva y procedimental. Por el contrario, en la Constitucin
de 1991, el mismo estudio robustece la adscripcin nominal.
En efecto:

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Sobre la legitimidad subjetiva, las constituciones del 63 y del 86 coinciden en prescribir un

modelo democrtico tendencialmente representativo, aunque con serios problemas de
exclusin en su lgica de representacin y ausencia de responsabilidad de los
representantes; ambos modelos dejan a un lado cualquier mecanismo de participacin
ciudadana directa o semidirecta.
Por su parte, la Constitucin de 1991 adscribe claramente a un modelo participativo de
democracia, que combina la representacin popular con los mecanismos semidirectos de
participacin ciudadana, que permiten controlar y complementar la labor de los
representantes. Entre los mecanismos se encuentra la revocatoria del mandato, el referendo,
la iniciativa legislativa popular, entre otras.
En cuanto a la legitimidad procedimental, las constituciones de 1863, 1886 y 1991,
contienen elementos nominalmente deliberativos, al menos en los mbitos formales de
formacin de la ley y la reforma constitucional: no basta que exista un acuerdo mayoritario
de los participantes, sino que es necesaria la discusin de los proyectos, en distintos
debates, y la consolidacin de amplios consensos para la toma efectiva de las decisiones.
Sin embargo, en las normas constitucionales de 1863 y 1886, la lgica deliberativa se ve
minada por el carcter excluyente de los procedimientos, en donde no es clara la
participacin que en su marco puedan tener los ciudadanos; asimismo, los aspectos
concernientes a la razonabilidad deliberativa y la publicidad del debate, se dejan por entero
al legislador. Por el contrario, la Constitucin de 1991 se ocupa claramente de aspectos
procedimentales que propenden por asegurar, desde la norma superior, la razonabilidad,
publicidad e inclusin en los mecanismos de formacin de la ley y de la reforma
constitucional.

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Recapitulando, podra sealarse que las Constituciones de 1863 y 1886 prescriben un

modelo nominalmente representativo y deliberativo de democracia, debilitado por la
ausencia de normas de rango constitucional que aseguren con claridad la adecuada
representacin y deliberacin, y muchas veces introduciendo disposiciones contrarias a ese
objetivo. Por su parte, la Constitucin de 1991 plantea un modelo tendencialmente
participativo y deliberativo de democracia, y lo hace regulando aspectos centrales para el
ejercicio adecuado de la participacin y la deliberacin, lo que impone marcos ms o
menos precisos tanto al legislador, como a los rganos encargados de realizar el control de
constitucionalidad.
V.
BIBLIOGRAFA
BOBBIO, Norberto. Liberalismo y democracia. Bogot. Fondo de Cultura Econmica,

1993.
BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia.3 Ed.Mxico, Fondo de Cultura
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reflexiones desde la perspectiva constitucional y la normatividad estatutaria. En: Estudios
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ELSTER, Jon (compilador). La democracia deliberativa. Editorial Gedisa. 1 ed. Barcelona
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GUTIERREZ CELY, Eugenio. El Radicalismo (1860-1878). En: Gran Enciclopedia de

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HABERMAS, Jrgen. Facticidad y Validez. Editorial Trotta. . 4 ed. Madrid. 1998. 689 p.
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PARDO RUEDA, Rafael. La historia de las guerras. Ediciones B Colombia. Bogot. 2008.
RAWLS, John. Liberalismo poltico. Fondo de Cultura Econmica. 1 ed. Mxico 1995.
359 p;
RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos. Constituciones Polticas Nacionales de Colombia. 2
Ed. Universidad Externado de Colombia. Instituto de Estudios Constitucionales. Bogot.
1995. 744 p.
SARTORI, Giovanni. Qu es la democracia? Bogot. Altamir Ediciones. 1994.
VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de Batalla. Una crtica del constitucionalismo
colombiano. Panamericana Editorial. Bogot. 2010.
VARGAS MARTINEZ, Gustavo. Una dcada decisiva: 1849-1860. En: Gran Enciclopedia
de Colombia. Crculo de Lectores. Bogot. 1991. Pgs. 373-388.

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Aproximación A La Democracia Normativa en Las Constituciones Colombianas de 1863, 1886 y 1991

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APROXIMACIN A LA DEMOCRACIA NORMATIVA EN LAS

En este escrito se intentar presentar un estudio descriptivo sobre algunos aspectos de la

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MODELOS NORMATIVOS DE DEMOCRACIA A PARTIR DE LA

Como es bien sabido, un anlisis etimolgico basta para reconocer en la palabra

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Para explicar lo anterior se propone el estudio del siguiente cuadro:

Quin debe tomar las decisiones para que

Cul es el procedimiento que debera

stas sean legitimas en trminos

seguirse para que las decisiones sean

legtimas en trminos democrticos?

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2 SARTORI, Giovanni. Qu es la democracia? Bogot. Altamir Ediciones. 1994.

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4 COHEN, Joshua. Procedimiento y sustancia en la democracia deliberativa. En:

5 . ELSTER, Jon (compilador). La democracia deliberativa. Editorial Gedisa. 1

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En otras palabras: un modelo directo, representativo o mixto de la democracia, puede ser

APUNTES SOBRE EL MODELO DEMOCRTICO NORMATIVO EN

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especficamente con la expedicin de leyes que

centralizaban la fuerza pblica y modificaban el sistema electoral 8, creando un fuerte

8 PARDO RUEDA, Rafael. La historia de las guerras. Ediciones B Colombia. Bogot.

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Es de anotar que tales medidas sern institucionalizadas en el texto de la Constitucin de

Aspectos generales del texto constitucional de 1863:

La Constitucin de los Estados Unidos de Colombia de 1863 10 puede leerse como la

incluy una clusula general de

competencia tpica del federalismo, segn la cual:

9 GUTIERREZ CELY, Eugenio. El Radicalismo (1860-1878). En: Gran Enciclopedia de

10 Esta y las dems referencias a la Constituciones de 1863 y 1886, fueron

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Adems de su carcter marcadamente federal, pueden mencionarse como caractersticas

la reduccin de su periodo a dos aos y la

imposibilidad de reeleccin inmediata (art. 51.1, 75, 79), y un procedimiento de reforma

iii. Apuntes sobre el modelo democrtico en la Constitucin de 1863:

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al menos nominalmente el modelo

Constitucional de 1863 aspiraba a institucionalizar una forma tendencialmente democrtica

a. La legitimidad subjetiva: representacin estatal y no ciudadana.

que alcanzara la ciudadana en los

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El poder legislativo lo ejerca el Congreso de los Estados Unidos de Colombia, de

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al Gobierno general para la civilizacin de los indgenas (art. 18.4) y se previ la

se tradujo en la prctica en una

imposibilidad fctica de implementar reforma alguna a la Constitucin, a pesar de los

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de mayoras absolutas, e incluso de unanimidad, en el marco de un

procedimiento compuesto por mltiples debates, para conformar decisiones legislativas o

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fuerza y una revolucin nacional entre 1876 y 187714.

Econmica. 1 ed. Mxico 1995. 359 p; sobre la necesidad de implementar canales de

14 PARDO RUEDA, Rafael. Op.cit. pag. 362.

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Departamentos (art. 4); por tanto, las potestades legislativas, de gobierno y

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lo cierto es que las competencias otorgadas al Presidente de la Repblica constituyen un

iii. Apuntes sobre el modelo democrtico en la Constitucin de 1886:

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de un ente abstracto, propietario del