Desarrollo Territorial Multinivel

1. Introduccin y Estructura del Trabajo

2. Marco Terico
3. Definicin de Desarrollo
4. Definicin de Territorio
5. Descripcin de Niveles y Algunos Lineamientos Metodolgicos del DTM
6. Desarrollo Territorial Multinivel y Sectores Productivos
7. Densidad Institucional y Desarrollo Territorial Multinivel
8. Economa Social y Desarrollo Territorial Multinivel
9. Comentarios Finales
10. Bibliografa

Este trabajo describe el resultado posible de una intervencin de planificacin estratgica integral y
participativa del desarrollo, no centralizada, que abarca los distintos niveles de gobierno con los
cuales el ciudadano se relaciona a diario. Se basa en el anlisis de casos reales de regiones,
provincias, microregiones y municipios argentinos en aos de trabajo, con xitos y fracasos, en
planes y programas de desarrollo desde el Consejo Federal de Inversiones, y en la posibilidad de
disear polticas a mediano y largo plazo que permite la slida y sostenida recuperacin econmica
experimentada por la repblica en los ltimos 4 aos.
El Desarrollo Territorial Multinivel (DTM) es el resultado de un proceso de planificacin
estratgica integral y participativa que pretende evitar los efectos negativos de las intervenciones de
desarrollo puntuales, dispersas, superpuestas, y faltas de coordinacin. Se trata de una accin
integradora tangible que en forma consensuada, jerarquiza y prioriza estrategias, acciones,
proyectos y programas, para elaborar un men de inversiones estratgicas en los territorios, no
solamente en infraestructura y servicios, sino tambin en los distintos sectores productivos. Como
resultados intangibles, pero tal vez de importancia superior, pretende construir inteligencia colectiva
territorial, a partir del fomento de la innovacin social, institucional y empresarial, y apoyar la
construccin de ventajas estticas y dinmicas imprescindibles para poder insertar a los territorios
en las cadenas de valor nacionales e internacionales.

Las directrices del DTM son el crecimiento econmico, la inclusin social, el cuidado del medio
ambiente, la innovacin y la construccin de densidad institucional y social. Las unidades
territoriales de planificacin fundamentales son la Microregin y la Regin. Una intervencin de
tales objetivos necesita de un Estado planificador y regulador, con vocacin y capacidad de
articulacin horizontal y vertical entre distintas reas, y niveles de gobierno.

Introduccin y Estructura del Trabajo

Como resultado del modelo Glocalizador Posfordista que emerge a nivel internacional en los aos
70, aplicado en Argentina a partir de 1976 y consolidado en la dcada del 90, el Estado nacional
argentino se fue des-involucrando no slo de temas como salud, educacin y seguridad, sino que
tambin de los temas productivos, y entre ellos dej librada a la industria a su suerte en un contexto
internacional sumamente competitivo.
El nuevo paradigma mundial pas a ser la produccin flexible dada la nueva demanda segmentada
de los consumidores. As, los territorios de ser engranajes de administracin de las polticas
centralistas y verticales y recibir las compensaciones derivadas, pasaron al deber de tener que jugar
un rol decisor tambin en materia productiva.
En Argentina la descentralizacin iniciada en los 80 gener un conjunto de nuevas
responsabilidades territoriales para los municipios, ms all de los servicios clsicos, a lo que se
sum la emergencia de nuevas demandas del ciudadano que recurra como siempre al nivel de
gobierno ms prximo para hacer escuchar sus problemas y reclamos.
De tal manera, los gobiernos locales se vieron obligados a gestionar la emergencia y postergar,
minimizar, o no tener polticas de planificacin; en ese escenario para la mayora de ellos fue
impensable encarar acciones de construccin de ventajas estticas (densidad institucional) y menos
an dinmicas (innovacin), tan reclamadas para la insercin en los mercados mundiales. El 80 %
de los municipios argentinos tienen menos de 10 mil habitantes y reciben presupuestos de menos de
9.000 mil pesos.
Para revertir tal situacin es necesario repensar las polticas sectoriales de desarrollo actuales y
trabajar con una visin integral del instrumento planificacin estratgica, para disear herramientas
de desarrollo territorial en donde el estado, en todos sus niveles, tenga un rol activo, promotor de las
actividades, pero sin centralizar las acciones.

Este trabajo en una primera parte describe algunos lineamientos generales de lo que se denomina
Desarrollo Territorial Multinivel, sus objetivos y caractersticas, algunos trazos metodolgicos y
describe acciones que podran ser enmarcadas en l. En una segunda parte se analizan los hilos
conductores de procesos de desarrollo exitosos, sus instrumentos, herramientas y catalizadores. Por
ltimo se hacen algunos comentarios sobre cmo conseguir financiamiento para la construccin de
innovacin en los territorios, la responsabilidad social vinculada y el desafo para los distintos
niveles de gobierno que significa el reconocimiento de la economa social como nuevo actor.

Marco Terico
Como Desarrollo Territorial debe ser tomada la unin de desarrollo local y del ordenamiento
territorial en un intento por re-definir qu es realmente lo local, qu escala tiene, hasta dnde llega,
y sobre todo "despegar" el concepto de acciones de emergencia, o de pequea escala que siempre
acompaa a lo local. Evidentemente una accin en un municipio de 2000 habitantes que rene a un
grupo de 10 productores no es lo mismo que un proceso de planificacin estratgica que involucra a
una microregin o a una provincia.
Pero esta diferencia de escala Significa mayor o menor importancia de las acciones? Sin dudas
que no. Pero s, efectivamente, es distinta la representatividad del conjunto de la poblacin
beneficiada, y el potencial impacto sobre la calidad de vida de los habitantes en un lugar
determinado, en relacin a su medio bioconstrudo. Lo local es algo abstracto, en cambio lo
territorial tiene vida, es un sujeto de posibles cambios concretos en favor del ciudadano.
Tambin, como seala Precedo Ledo (2004), la conceptualizacin del desarrollo local ha ido
evolucionando desde un enfoque fundamentalmente econmico hacia una perspectiva territorial del
desarrollo. Inicialmente el desarrollo local se conceba como la dimensin local del desarrollo
endgeno, siendo los objetivos y los instrumentos equivalentes a los que configuraban los modelos
de desarrollo regional en un contexto dominado por reajuste del sistema productivo
Como concepto el Desarrollo Territorial Multinivel fue insinuado muchas veces, pero nunca
definido o citado en algn trabajo antecedente; en general se suele utilizar Desarrollo Integral o
Desarrollo Territorial Integral, aunque la palabra integral enmascara algunas ideas fuerza como bien
lo expresa lo "multinivel". En este sentido Quetglas y otros autores, definen "Gobierno Multinivel"
al describir los distintos niveles de gobierno por los cuales un ciudadano transita a diario. El
Desarrollo Territorial Multinivel podra tomarse como la agenda estratgica llevada a la realidad de
ese Gobierno Multinivel mediante una poltica pblica de mediano y largo plazo.
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Precedo Ledo (2004) es tal vez quien ms se aproxima al concepto, en su "Modelo de Desarrollo
Comarcal" diseado y aplicado en Galicia. En su obra sostiene que ni las polticas
macroeconmicas diseadas para favorecer el ajuste productivo, ni la concentracin de las
inversiones en infraestructuras han logrado mitigar los desequilibrios intrarregionales, ni producir la
enunciada y esperada difusin del crecimiento. Y aada: ante las evidencias expuestas, la
respuesta de cada regin y en particular de las regiones perifricas a los problemas de los
desequilibrios territoriales depender de la capacidad de disear modelos regionales de desarrollo
local complementarios a los existentes. Tales modelos se debern adecuar a la realidad geogrfica,
cultural y socioeconmica de los espacios afectados, puesto que la aplicacin mimtica de modelos
de desarrollo convencionales a diferentes realidades territoriales ha dado lugar, cuando menos, a
resultados contradictorios. Y segua: Parece indudable que las polticas de desarrollo regional
destinadas a corregir los dficit de infraestructuras y equipamientos, a mejorar la cualificacin de
los recursos humanos y a renovar el tejido productivo son imprescindibles para intentar desbloquear
y dinamizar las regiones perifricas, pero por si solas no garantizan que muchos espacios
intrarregionales, incluyendo las peque- as y medianas ciudades, no queden al margen de los
procesos de dinamizacin socioeconmica. Por consiguiente, los desequilibrios internos se
acentuarn an ms, debido a que en esa reas los espacios capaces de incorporarse por si mismos a
la dinmica del proceso son muy pocos (algunas reas metropolitanas o comarcas especializadas).
Por lo tanto el objetivo de la cohesin econmica y social a nivel territorial es difcil que pueda ser
alcanzado con polticas genricas de tipo sectorial".
Por todo ello deca: "Estimo conveniente poner en marcha simultneamente dos modelos
complementarios: El modelo de Desarrollo Regional, cuyo objetivo es crear o consolidar los ejes
dinmicos ms competitivos y que est asociado a una poltica espacial de concentracin,
generalmente vinculada a los niveles superiores del sistema de ciudades y a los sistemas
econmicos privilegiados propios de los circuitos internacionales. El modelo de Desarrollo
Comarcal, como estrategia regional de desarrollo local, que tiene como objetivo fijar y mantener las
capacidades relacionadas con los recursos locales, funcionando como una pieza bsica para alcanzar
un desarrollo territorial equilibrado, articulado a travs de los niveles de base de la red urbana,
siendo las pequeas ciudades los centros organizadores de los territorios locales y los puntos de
dinamizacin e insercin de cada comarca en el sistema general".
Por ltimo tambin se puede citar a Jos Vargas Hernndes (2005), en un interesante trabajo
denominado "Desarrollo Multinivel: implicaciones macro regional, local y microregional", en
donde se sostiene que "La arquitectura de la economa global se fundamenta en una red interactiva
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que forma un sistema de varios niveles interrelacionados para dar respuesta a los crecientes
imperativos de una economa ms globalizada requieren del desarrollo de potencialidades locales, y
regionales y de sistemas de cooperacin en las localizaciones intraregionales".
En otro punto del trabajo, Hernndez da una visin muy interesante al decir que "La integracin de
bloques regionales de pases con instituciones supranacionales en un entorno de mercado global
competitivo, puede ser considerada como el ltimo reducto estratgico del Estado de Bienestar que
resiste a los procesos de globalizacin".

Definicin de Desarrollo
Antes de seguir adelante es preciso recapacitar sobre qu es el desarrollo y tratar de aproximar una
definicin, pues tal vez existan pocos conceptos en la historia de la humanidad tan debatidos,
polmicos en cuanto a su conceptualizacin, y desformados en su comunicacin. La definicin y
uso de desarrollo surge en la Europa de pos guerra, cuando algunos pases que haban alcanzado
estndares de vida destacables trasladan el trmino a otros a los cuales sostienen que hay que
ayudar a que se desarrollen.
Debe ser tomado como una medida de la capacidad de respuesta de los territorios ante distintas
situaciones de su historia, como la globalizacin, por ej., pero pueden ser otras como catstrofes
naturales, epidemias, desequilibrios internos y externos, etc. Se interpreta como el grado de
madurez alcanzado por ese territorio expresado en la calidad de sectores como el institucional,
econmico, cultural, laboral, educativa, de atencin de la salud, ocio, etc. Para que esta calidad sea
de un grado desarrollado el crecimiento econmico, eje del desarrollo, debe ser equitativo,
armnico y con inclusin social. El consumo de los recursos naturales necesarios comprometidos en
el proceso no debe dejar un pasivo para las generaciones venideras. Se trata as, de un proceso
conciente mediante el cual un territorio dado incrementa el grado de competitividad. La definicin
de desarrollo, por sus orgenes exgena, debera adecuarse a las distintas realidades tnicas y
culturales.
La hiptesis central de la teora del desarrollo plantea que el desarrollo econmico traer consigo el
desarrollo poltico y social, y para esto las dos variables importantes son el crecimiento del PBI y la
estabilidad macroeconmica. Entre las sub-teoras podemos sealar la de la "Monoeconoma", la
de los "Beneficios Mutuos", la de la "Modernizacin", la de la "Dependencia", la de la
"Globalizacin", la del "Sistema Mundo" y la del "Desarrollo Sostenible, entre las ms

importantes. Es de destacar que esta ltima es la que en la actualidad es aceptada como la que
podra originar "el paradigma del desarrollo inclusivo".
Autores como Sergio Boisier (2004), sostienen que es evidente que lo que se hizo en desarrollo en
el mundo hasta el presente esta mal, ya que slo basta ver algunas cifras mundiales de exclusin,
pobreza extrema, desigualdad de distribucin, para ver que eso es as, y propone hacer una revisin
heterodoxa del desarrollo, y seala que el desarrollo es una emergencia evolutiva y sistmica. Desde
esta perspectiva, lo sealado por este reconocido autor es muy importante pues permite plantearse
re-pensar el desarrollo, qu se entiende por l, y cul debe ser el rol del Estado.
En cuanto a tomar modelos de desarrollo exitosos como ejemplos para Argentina, ms all de no ser
recomendable importar experiencias, sera sumamente complicado por un conjunto de factores que
podran resumirse en los bajos presupuestos municipales, el perfil identitario complejo de los
territorios, la necesidad de renovacin permanente de respaldos polticos, la extensin del territorio
y el estado del ordenamiento.

Definicin de Territorio
En el mismo sentido, es necesario conceptualizar al territorio. El territorio es una divisin de la
superficie terrestre perteneciente a una nacin, regin, provincia, que constituye el punto de
encuentro del hombre con su patrimonio natural, su identidad y sus conflictos.
En este sentido, Antoine Bailly (1995) define al territorio como la porcin de la superficie terrestre
apropiada por un grupo social con el objetivo de asegurar su reproduccin y la satisfaccin de sus
necesidades vitales.
Es muy interesante la definicin etolgica en donde se llama territorio al terreno o espacio donde
reside, se aparea o procura alimentos un animal o un grupo de animales unidos por vnculos
familiares, y que es defendido frente a las invasiones de competidores. El territorio de un individuo
o grupo puede adoptar muchas formas.

Definicin de Desarrollo Territorial Multinivel

El Desarrollo Territorial Multinivel (DTM) puede ser definido entonces como una mejora real en la
calidad de vida de los ciudadanos en sus mbitos diarios de accin en donde se relacionan con su
patrimonio, su identidad y sus conflictos, como resultado de la ejecucin de polticas pblicas de
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largo plazo mediante un proceso de planificacin estratgica integral que abarca a los distintos
niveles de gobierno con los cuales el ciudadano se relaciona a diario.
Pretende evitar los efectos negativos de las intervenciones de desarrollo puntuales, dispersas,
superpuestas, y faltas de coordinacin. Se trata de una accin integradora tangible que en forma
consensuada, jerarquiza y prioriza estrategias, acciones, proyectos y programas, para elaborar un
men de inversiones estratgicas consensuadas en los territorios microregionales y regionales, no
solamente en infraestructura y servicios, sino tambin en los distintos sectores productivos (ejes del
desarrollo).
Como resultado intangible, pero tal vez de importancia superior, pretende construir inteligencia
colectiva territorial, a partir del fomento de la innovacin social, institucional y empresarial, y
apoyar la construccin de ventajas estticas y dinmicas imprescindibles para poder insertar a los
territorios en las cadenas de valor nacionales e internacionales. Se trata de construir densidad
institucional y social.
Puede ser tomado como la suma de lo que muchos autores y organismos denominan desarrollo local
y desarrollo regional por separado, en el convencimiento que el desarrollo es uno slo y que ms
all de una variacin de escala y de actores estratgicos, el fundamento, la vocacin de ambos, y los
mtodos para su planificacin son similares.
El DTM distingue 6 niveles relacionales de planificacin en donde la microregin, la regin
interprovincial, y la regin supranacional son los principales. El Estado nacional, si bien tambin
nivel de planificacin, debe acompaar en todos los niveles con una visin superadora del viejo
centralismo planificador.
ACTORES INSTITUCIONALES

NIVELES

Supranacionales, pblicos, privados y sociales

Regiones Supranacionales

Nacionales, pblicos, privados y sociales

Nacin

Regionales, pblicos, privados y sociales

Regin Interprovincial

Provinciales pblicos, privados y sociales

Provincia

Microregionales pblicos, privados y sociales

Microregin intermunicipal

Municipales pblicos, privados y sociales

Municipio

En cada nivel a su vez se pueden distinguir distintos subniveles o estrategias de neto corte sectorial,
pero que deben formar parte de la visin de conjunto de la sociedad local, microregional, provincial,
o regional.
El DTM entonces pone de manifiesto los resultados del trabajo por regiones en su sentido amplio,
en donde la regin, como sugiere Nicols Hiernaux (2005), debe ser entendida como una
articulacin coherente de articulaciones sistmicas entre diversos grupos y cosmovisiones espaciotemporales distintas.

Descripcin de Niveles y Algunos Lineamientos

Metodolgicos del DTM
Nivel Regional Supranacional:
La dinmica mundial en tiempos de globalizacin econmica y tecnolgica deja dos alternativas a
los Estados nacionales. Una la adoptada en los aos 90 en donde en funcin de aceptar la divisin
internacional de roles de bloques de naciones principales y sus polticas asociadas, se recibiran
beneficios econmicos sustanciales que llegara a todos los habitantes. Uno de sus ltimos intentos
en los pases de la regin fue el ALCA. No hace falta describir los efectos nefastos que esta opcin
trajo a la repblica Argentina.
La otra posibilidad es la integracin del Bloque Mercosur ampliado, con una visin no slo de
acuerdos comerciales, sino tambin productiva de generacin de empleo de calidad y por sobre
todas las cosas cul ser la aptitud y actitud regional en los prximos aos con el mundo dividido,
como parece ir conformndose) en 4 bloques principales (Asia, Europa, Amrica del Norte y
Amrica del Sur).
Teniendo en cuenta la complejidad y el salto de escala de este nivel no ser abordado en este
trabajo. Slo se sealar que es el nivel estratgico no slo para negociar cuestiones arancelarias y
barreras comerciales, sino tambin las grandes obras de infraestructura que vertebren el territorio
Mercosur, puente La Plata Colonia, gasoducto Venezuela pases del sur, carreteras del Mercosur,
corredores biocenicos, proyecto acufero guaran, slo entre los ms conocidos. Estos distintos
sectores estratgicos, infraestructura, energa, agua potable debern contar con sus respectivos
planes estratgicos.

Nivel Nacional:
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Este es un nivel que debe ser complementario de todos. En los ltimos 4 aos distintos organismos
nacionales y federales vienen trabajando en forma conjunta con las provincias en la construccin de
Planes Estratgico Sectoriales, por ejemplo: El Plan Estratgico de Turismo Bicentenario, el Plan de
Ordenamiento Territorial Argentina 2016, el Plan de Desarrollo Local y Economa Solidaria Manos
a la Obra, el Plan Ganadero Nacional, el Plan Estratgico de la Secyt, el Plan Nacional de
Educacin, El Plan Productivo Nacional, por citar slo a algunos.
Todos estos planes deben ser analizados por las Secretaras Tcnicas Regionales Provinciales para
complementarse, no superponerse, con los que surgen como iniciativas municipales o provinciales.
Estos planes Nacionales deben actuar como marco de referencia y deben estar articulados hacia
adentro de los territorios provinciales; en un principio pueden seguir los lineamientos diseados
para todo el pas, pero en el mediano plazo deben adaptarse a las realidades locales.
En este punto es clave el rol de organismos federales como el CFI para actuar como articulador con
los distintos niveles de planificacin, como proveedor de informacin, financiamiento,

y su

expertitud en la internacionalizacin de las economas regionales.

En este nivel ms que lineamientos metodolgicos, hay que definir una agenda de intervenciones
nacionales ordenadas en las regiones y microregiones.

Niveles Regional Interprovincial y Provincial

Niveles disparadores del proceso poltico de planificacin que luego se transmite hacia los niveles
superiores e inferiores. Una Regin es una divisin territorial de un Estado determinada por
caracteres tnicos, o circunstancias especiales de clima, economa, topografa, administracin y
gobierno. La necesidad de resolver problemas comunes a varias jurisdicciones, tanto en el nivel
provincial como en el municipal, toma forma en la idea de regin como una articulacin ms
flexible y amplia de los espacios internos y externos, creada mediante procesos de concertacin
poltica y acuerdo social para superar los desequilibrios territoriales.
Las regiones interprovinciales surgen como expresin de la voluntad de integracin de los
gobiernos locales, concretada en un marco jurdico-institucional que abre las puertas a una
concepcin ms amplia de las relaciones de los niveles locales entre s. Corresponde a una provincia
o un conjunto de ellas que en funcin de la construccin de acuerdos polticos genere los respaldos

necesarios para llevar a la prctica el proceso. En este nivel es fundamental la participacin activa
de los mximos referentes polticos, los gobernadores.
En este Nivel se debe apuntar a cuatro grandes objetivos:
1) La construccin de institucionalidad regional o provincial para la ejecucin del proceso (Ej.
Parlamento, Ente Regional, Secretara, Consejo, etc.),
2) La definicin de una agenda mnima de proyectos o ideas fuerza de inmediata ejecucin,
obtencin de resultados y difusin pblica (Ej. misiones regionales comerciales, acuerdos para
ejecutar grandes obras de infraestructura regionales postergadas por distintos motivos), y otros de
mediano y largo plazo, pero tal vez las ms importantes, que deben ser definidos como estratgicos
en un horizonte de ms de 4 aos.
3) Vinculacin y acuerdos de implementacin de planes y programas nacionales a nivel
microregiones.
4) Definicin de financiacin provincial, nacional o internacional para el proceso de planificacin, y
para la posterior ejecucin de proyectos consensuados (obras o programas).
El primero asegurar el ncleo planificador y decisor apoyado y articulado por los estados
provinciales. El segundo da los resultados inmediatos que necesita un proceso de esta escala para
que no sea tomado como un ejercicio de planificacin ms, prepare el terreno, sensibilice, para la
implementacin de aquellos estratgicos de mediano y largo plazo, y facilite el abordaje de los otros
niveles. El tercero asegura el vnculo e insercin de los planes y programas nacionales en forma
coordinada. Este punto puede llevar a "desenlatar" las intervenciones nacionales y por un rediseo
en forma conjunta con los niveles municipales o micro regionales de gestin. Por ltimo el
financiamiento tanto para el proceso como para la ejecucin de proyectos debe estar claramente
definido pues este es el elemento tractor de las voluntades locales.
El abordaje del proceso en este nivel debera incluir:
Mapa de actores generales y estratgicos.
Sensibilizacin de actores estratgicos.
Acuerdos polticos Macro (a nivel Provincia o Regiones).
Formacin de Secretaras Tcnicas.
Eventos de Difusin.

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 Implementacin de algn tipo de mecanismo de aseguro de fondos para la inversin en

los proyectos, sea los inmediatos o los estratgicos.
Foros de definicin de Acciones o Ejes Sectoriales Estratgicos.
Formacin de Masa Crtica - Capacitacin de Equipos Regionales - Provinciales.
Identificacin de Socios Estratgicos Provinciales para implementar y respaldar el
proyecto.
Construccin de la Agenda Estratgica Regional.
Formulacin del Plan del Plan Estratgico (Plan Estratgico es un proceso, el
documento, tambin derivado de un proceso es slo la hoja de ruta, la gua concertada de
acciones).

Nivel Microregional:
Teniendo en cuenta que el 80% de los municipios argentinos tienen menos de 10.000 habitantes, se
considera a la microregin como una de las unidades principales de planificacin territorial por la
posibilidad de aunar esfuerzos para la financiacin, negociacin con otros niveles del Estado,
generacin de masa crtica y la construccin de ventajas estticas y dinmicas.
Lo primero a analizar es en qu nivel de planificacin se encuentra el territorio y si existen
"semillas de microregiones". Puede que ya exista algn nivel o sector ejecutado o en ejecucin. Hay
que analizarlo y asimilarlo al proceso, an con sus fallas, pues es una iniciativa local que puede dar
una idea de hacia dnde quiere ir la autoridad local, y ver si es hacia dnde quiere ir el territorio.
Es un nivel de planificacin territorial en donde en funcin de los resultados concretos fuertemente
publicitados y del respaldo poltico de las mximas autoridades regionales que se construy en el
nivel anterior, se tiente a los intendentes, jefes comunales, o presidentes de juntas a imitar el
proceso de construccin de consenso y respaldos regional, y se generen la condiciones necesarias
para que estos gobernantes de lo local sean quines hagan propio el proceso.
Una junta de intendentes o consejo consultivo deber ser el rgano decisor y ejecutor que articule
desde abajo hacia arriba y desde arriba hacia abajo las acciones y decisiones del nivel superior de
planificacin territorio (Regin), con sus microregiones y sus municipios. El mecanismo de
participacin de los distintos actores locales y de validacin poltica y social deben ser Foros de

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Planificacin Integral, o Foros Microregionales, o Simplemente Foros por sectores, o tambin

Unidades Territoriales de Gestin Integral o Sectoriales.
En los casos posibles sera deseable la definicin de una localidad cabecera que pueda ser tractora
de inversiones con industrias de tecnologas intermedias que apunten al desarrollo econmico de la
microregin y no slo al crecimiento econmico. La apropiacin local de la renta debe ser un
objetivo imperativo.
Las caractersticas particulares de la Argentina en cuanto a su gran extensin y desequilibrios
poblacionales, econmicos, y sociales hace del mbito microregional un espacio favorable para un
desarrollo ms equilibrado y sustentable. Las microregiones surgen en Argentina como espacios
flexibles y amplios de articulacin. Algunas poseen objetivos especficos, como los consorcios
camineros, los consorcios productivos, entes tursticos, mientras que otros tienen objetivos ms
integrales a partir de una visin comn de futuro (Alschuler, Brbara, 2004).
El abordaje del proceso en este nivel debera incluir:
Deteccin de "semillas de Microregiones" que pueden ser "germinadas" por el apoyo del
Desarrollo Territorial Multinivel. Sirven para decidir por dnde iniciar las acciones.
En esas semillas se deber contar con un perfil de identidad previo a iniciar cualquier
tipo de accin.
Mapa de actores generales y estratgicos.
Sensibilizacin de actores estratgicos.
Acuerdos polticos Micro (a nivel municipios).
Formacin de Secretara Tcnica Provincial encargada de convocar a los Intendentes y
organizar los Foros teniendo en cuenta los adelantos de las semillas microregionales.
Foros Productivos Microregionales. La microregin debe tener un perfil productivo es
decir debe decidir hacia dnde puede y quiere ir, cules son sus principales problemas y
posibles soluciones.
Etapa prediagnstica tcnica de informacin secundaria debe ser breve y poco
publicitada. Acuerdos municipio por municipio para asistencia a los Foros.
Etapa diagnstica participativa debe llevar todo el tiempo necesario, un primer foro ser
slo de intendentes y colaboradores estrechos, luego se sumarn los gabinetes, y dems
fuerzas vivas de la microregin. En estos ltimos foros la asistencia debe ser libre.
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 Etapa diagnstica tcnica en funcin de los acuerdos logrados se podrn contratar

expertos sectoriales para elaborar los proyectos consensuados.
La formacin de masa crtica local ser uno de los objetivos permanentes del proceso y
una obligacin permanente de los expertos sectoriales contratados.
Los Foros Productivos debern ser los espacios participativos y de dilogo en donde se
logren los acuerdos necesarios sobre los ejes estratgicos a fomentar.
Los niveles intermedios de los gabinetes provinciales deben sesionar peridicamente en
las microregiones.
El Anlisis de Sistemas Productivo y Cadenas locales deben estar hechos desde la visin
del desarrollo local, sin perder la rigurosidad tcnica sectorial, pero con identificacin de
nichos de insercin de la economa informal.
Elaboracin del "Plan del Plan Estratgico de la Microregin".
Creacin de un Ente o Agencia de Desarrollo de la Microregin.
Vinculacin internacional con regiones de identidades y problemas afines.
Nivel Municipal:
Como la piedra base del desarrollo local y la economa social, el nivel municipal es donde el
compromiso y el liderazgo del intendente es el punto clave.
El intendente debe ser el agente promotor de desarrollo, y debe comprender y transmitir que sus
funciones no son slo administrativas, que el municipio no es una delegacin de la autoridad
central, sino un espacio de gobierno y poder que hay que liderar. Debe estar convencido que la
microregin es el mejor medio de conseguir ventajas para su municipio.
En este nivel la recuperacin, generacin de masa crtica, la sensibilizacin de los intendentes es
una de las claves del xito para lograr el objetivo mximo del nivel: generacin de empleo
calificado, e insercin del sector informal en las cadenas de valor territoriales.
El abordaje del proceso en este nivel debera incluir:
Mapa de actores generales y estratgicos.
Sensibilizacin de actores estratgicos.
Acuerdos polticos municipales (Intendente, empresarios, gremios, educacin, sociedad
civil, sector empresario).
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 Cualquier intervencin a nivel municipal deber tener en cuenta las siguiente lista de
caractersticas a definir:
o Perfil de desarrollo: Se refiere a cual es el motor del desarrollo econmico del lugar. Los
hay con perfil definido, con perfil confuso y sin perfil.
o El Anlisis de Sistemas Productivo y Cadenas de valor locales deben estar hechos desde
la visin del desarrollo local, sin perder la rigurosidad tcnica sectorial, pero con
identificacin de nichos de insercin de la economa informal. La visin de aglomerados
productivos, y grupos productivos puede ser muy adecuada.
o Captacin del empresariado local en el proceso. El municipio debe trabajar con (no para)
las empresas.
o Tipo de municipio: Se refiere al tamao del Municipio. Los municipios de menos de
5.000 personas ciertamente presentan un problema de falta de financiamiento para todo
lo que no sea servicios bsicos.
o Los circuitos econmicos: Se refiere a la relacin economa formal y economa informal,
cmo estn los sectores de economas sociales si los hay.
o Modelo de gestin: Se refiere a cmo es vista la poltica de gobierno, cmo se gestiona,
etc.
o Polticas sociales: Se deber tener un claro detalle de los distintos programas sociales de
asistencia y de asistencialismo.
o Desarrollo local como proceso: Se deber indagar sobre estado de alguna iniciativa de
desarrollo local o de asociativismo, o similar.
o Organizacin: organizaciones sociales, institutos, fundaciones o similares dedicadas al
desarrollo.
o Expertos Sectoriales: responsables de articular en entramado de su sector con las
autoridades municipales, provinciales, y nacionales.

Casos Exitosos por Niveles

Nivel Regional Supranacional:

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Sin duda la Regin Supranacional a imitar es la Comunidad Econmica Europea, an con sus
problemas y tensiones. Este bloque logr mitigar las asimetras regionales en funcin del
entendimiento de que los socios o vecinos con mayores ventajas comparativas deban subsidiar
acciones de los menos favorecidos en un ejemplo claro ejercicio de gobernabilidad.
El Mercosur, nuestro bloque de pertenencia, debe superar algunos desafos crticos como pasar de
una etapa comercial y arancelaria, y como seala Garca Delgado (2006), incorporar una
construccin tica, poltica, productiva, institucional y cultural ampliada. Se debern repensar
estrategias de integracin para sumar en forma efectiva a Uruguay y Paraguay, los socios
minoritarios, y tentar a Chile con mayores beneficios que sus acuerdos bilaterales actuales. En tal
sentido el mismo autor seala que en la evolucin ms reciente, el proceso de integracin regional
del Mercosur se suma a la Comunidad Andina de Naciones, en la novel Comunidad
Sudamericana de Naciones.
Las acciones estratgicas en este nivel, ms all de las clsicas comerciales y arancelarias, deben
pasar por las grandes obras de infraestructura que vertebren el territorio Mercosur y aseguren la
calidad de vida de la poblacin como el Puente La Plata - Colonia, Gasoducto Venezuela pases del
Sur, Carreteras del Mercosur, Corredores Biocenicos, Proyecto Acufero Guaran, slo entre los
ms conocidos. El men de Proyectos Estratgicos Mercosur deber tener su vinculacin con las
distintas agendas locales (pases, regiones, microregiones).

Nivel Nacional:
De la misma manera que la estrategia del Bloque Regional Mercosur marcar los lineamientos de
los pases miembros, las estrategias nacionales actan como factores tractores de estrategias
provinciales.
En este sentido hay distintos Planes Estratgicos Sectoriales Nacionales que estn cambiando
positivamente y en forma concreta la calidad de vida de los habitantes de los territorios.
Caso Plan Argentina 2016. El fuerte inters de las provincias en el ordenamiento territorial a partir
de la iniciativa del Ministerio de Planificacin de la Nacin y que est generando articulaciones
multinivel y multiorganismos. El Plan Argentina 2016 implica la generacin de una carpeta de

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proyectos de inversin en infraestructura. Para estar incluidas las provincias tienen que presentar
una situacin actual y un escenario deseado en materia de ordenamiento territorial.
Caso de la evolucin del Plan Manos a la Obra. Ya gener una base tal que intenta pasar del
asistencialismo a la promocin del sector informal. Esto es muy importante, es una poltica de
Estado y no hay que verla como compensatoria, sino como una necesidad en el nuevo modelo
nacional en construccin.

Este plan en 2003 contaba con casi dos millones y medio de

beneficiarios, y hoy en fines de 2006 se bajo al milln; la diferencia se reparte entre ingresos al
mercado laboral, el pasaje al Plan Familias que ya tiene otros componentes ms "desarrollados". La
evolucin indicara que a mediano plazo los Manos a la Obra no existan ms y si un gran seguro
social de promocin familiar, y no de asistencia.
Caso del Plan Productivo Nacional.
Girar en torno de cuatro ejes fundamentales: inversin, financiamiento, competitividad y
exportaciones. A fines del 2007 se presentar el Plan Productivo Nacional, que ser una
consecuencia de los planes provinciales elaborados con los principales actores econmicos y
sociales de cada provincia.
Caso Plan Estratgico Nacional de Turismo. En funcin de la explosin sectorial del 2003, en dos
aos la SECTUR y las Provincias, elaboraron un plan consensuado y que est en plena ejecucin
tratando de ordenar este sector innovador para la argentina clsica. No es fcil, Argentina no tiene
cultura turstica, pero la est construyendo. Aqu el Secretario Meyer fue un factor clave, pues
encaro el turismo desde la planificacin y no desde la promocin solamente. Este sector debe ser un
ejemplo para los otros sectores productivos del pas.

Nivel Regional - Provincial:

Como caso regional interprovincial el Plan Estratgico de la Regin Centro puso de manifiesto la
voluntad poltica de los gobiernos de Crdoba, Entre Ros y Santa Fe, de avanzar en la integracin y
regionalizacin. El proceso est facilitado tcnica y financieramente por el CFI. Fue precedido por
un intenso ciclo de deliberaciones sobre los aspectos a considerar en el plan estratgico y la agenda
regional, en el que participaron representantes de sectores pblicos, privados y de la sociedad civil.
Se trabaj en ms de 20 comisiones sectoriales interprovinciales en base a una metodologa de
anlisis prospectivo para definir los alcances del Plan de Plan Estratgico. Como parte de las
acciones fuerza, de los proyectos de ejecucin inmediata, se realizaron distintas misiones

16

comerciales regionales a Rusia, China e India, en un ejemplo indito de presentacin comercial

regional en los mercados internacionales.
En un plazo breve, la integracin regional posibilitar la concrecin de polticas de Estado de corte
nter jurisdiccional. Lo que implica, entre otras cosas, la concertacin de acciones de gobierno sobre
los temas prioritarios de la agenda regional, tales como, la reactivacin de la economa, mejora de la
infraestructura, educacin, salud, medio ambiente, afianzamiento de redes transregionales, en un
marco que garantice una amplia participacin de la sociedad.
Con esta perspectiva, la revitalizacin del bloque interprovincial crea el andamiaje institucional y
poltico para proyectar el desarrollo humano y econmico de la regin, de cara a los desafos y
oportunidades del escenario global.
Ya a nivel provincial hay que destacar el caso del Programa de Desarrollo Comarcal del Chubut,
el cual es un innovador proceso de planificacin estratgica sustentable y participativo que inici la
Provincia en Mayo de 2005. Tiene por objeto que cada Comarca (microregiones) de las cuatro en
que se divide (Meseta Central, VIRCH-Valds, Ro Senguer-Golfo San Jorge y De Los Andes),
decida cules son los ejes productivos a fomentar, partiendo de la base que la produccin es el eje
del desarrollo el que tracciona a los dems.
Su objetivo final es la construccin de un Plan Estratgico Productivo Consensuado que contenga a
las polticas pblicas productivas de la provincia, en donde el abordaje sea por Comarcas, actuando
stas como unidades de gestin que articulen una serie de productos - ejes estratgicos productivos.
Se

definieron

ejes

productivos

sectoriales:

Ganadera, Agricultura,

Forestal, Turismo,

Agroalimentos - Gourmet, Artesanas, Metalmecnica, Minera y Pesca, y ejes del entorno de la

produccin: Conocimiento e innovacin, Riego y Energa.
Desde la base territorial se pretende llegar a la conformacin de grupos funcionales que constituyan
un espacio de aprendizaje e innovacin colectiva comarcal con una visin comn del futuro. Visto
de otra forma se podra decir que apunta al desarrollo sectorial llegando desde un proceso de
revalorizacin equitativa del territorio y sus pobladores que asegure su sustentabilidad por la
participacin local.
La financiacin para ejecucin de obras con que cuenta la Provincia es de 70 millones de pesos para
4 aos. En cada comarca se formaron Foros de Produccin, como espacios amplios de acuerdos
estratgicos, y Consejos de Gestin, como espacios operativos y de seguimiento que estn
integrados por los distintos actores polticos, gremiales, institucionales, civiles y tcnicos. A este
ltimo lo preside un intendente o un grupo de intendentes.
17

En estas reuniones comarcales peridicas se decidi solicitar a la Provincia constituir un Gabinete

Provincial Comarcal de otras reas adems de la productiva. La conduccin general del Programa
est centralizada en una Unidad Ejecutora provincial en Rawson creada a tal fin por el Ministerio de
la Produccin.
El primer producto concreto del Programa fueron los 33 proyectos ejecutivos consensuados (de
programas u obras), cuya ejecucin se inici en el 2006 y seguir hasta el 2010.
En funcin de los resultados del Programa la Provincia avanz hacia una divisin poltica comarcal
efectiva. En respuesta a esta dinmica y al pedido de las comarcas, la Provincia decidi
implementar los denominados Gabinetes Comarcales que son reuniones de los funcionarios
provinciales en cada comarca y por sectores de gobierno, junto con los integrantes de los Consejos
Comarcales.
El Gobierno del Chubut pretende fomentar una recuperacin del espritu pionero de principios del
siglo pasado, en base a esto la construccin de una epopeya y un sueo colectivo, y con esto
cambiar la historia local de las ltimas dcadas. Se trata de generar apropiacin positiva por parte
de la poblacin de los proyectos de inversin pblica.
Previendo la lgica disminucin de la actividad petrolera, se espera la consolidacin de actividades
productivas clsicas que siempre han necesitado un mayor apoyo estatal para lograr su mxima
expresin en escenarios aislados y de base agrcola ganadera. Es una intervencin de desarrollo
territorial que est siendo evaluada por el BM y el Ministerio de Economa de la Nacin para ser
replicado en otras provincias.
La Provincia de Ro Negro viene construyendo desde el ao 2003 las bases de lo que hoy es el
Plan RN 2015 mediante distintos estudios tcnicos. En el ao 2005 se define la ejecucin de la
primera fase como un perodo durante el cual se elabora El Plan del Plan y se pone en marcha el
proceso de planificacin estratgica.
Eso supone, por un lado, armonizar una serie de programas, proyectos y acciones actualmente en
marcha, bajo una ptica de planificacin estratgica; por otro, proponer otros programas, proyectos
y/o acciones nuevas, que nutran las ideas fuerza del plan. Todo esto con una clara intencionalidad
de que la gestin gubernamental cuente con una herramienta que le posibilite optimizar los recursos
y mejorar las estrategias de gestin.
Como estudio de base necesario ya se efectu el Ordenamiento Territorial, el cual llev a la
presentacin de un proyecto de ley de microregionalizacin. A fines del ao 2006 se inici en

18

trabajo en comisiones productivas sectoriales, y como primer producto concreto se gener una
agenda de proyectos estratgicos ministeriales para priorizar su ejecucin.
En el ao 2007 se prev dar el paso a la accin concreta territorial con el trabajo por Unidades de
Gestin Territorial por cada Microregin.
Ro Negro cuenta con una estructura de gestin territorial conformada por Entes de Desarrollo y
Consejos Regionales de Desarrollo (algo as como una agencia microregional de desarrollo), que en
forma conjunta con la Provincia se encargan de darle contenidos integrales a todas las
microregiones. Los Entes y los Consejos tienen en su composicin representantes de los distintos
actores municipales.
La Provincia de Santa Cruz en base el impulso dado por el Plan Estratgico Territorial del
Ministerio de Planificacin Federal, est elaborando en el 2006 su propio Plan. Con la base de
ordenamiento territorial, con legislacin incluida, en la definicin de microregiones.
En 2007 avanzarn en una segunda etapa en donde se sumar el sector de la produccin con un
esquema de aglomerados productivos por cada una de esas microregiones definidas en el
ordenamiento del territorio.
La forma de abordaje es por foros por municipios en donde los intendentes tienen un papel clave en
la difusin de las ventajas de la microregionalizacin productiva.

Nivel Microegional:
Siguiendo hacia lo ms profundo del territorio, podramos detallar el trabajo en cada comarca del
Chubut, los Oasis Productivos de Mendoza, las Microregiones de Corrientes, Entre Ros o los
Consejos de Planificacin regionales del Chaco. Sin embargo, para mostrar una situacin ms
evolucionada institucionalmente y de funcionamiento efectivo de Microregin se cree indicado
detallar el caso de la Regin sur de la Provincia de Ro Negro.
El Ente de Desarrollo de la Regin Sur de Ro Negro, es una institucin creada por ley incluida
dentro de la constitucin de la provincia en el artculo 110, que fomenta la creacin de estructuras
de desarrollo integral de las regiones. Cumple los roles de Agencia de Desarrollo en el sentido
amplio del trmino, y es nodo de la red de agencias provinciales de desarrollo Econmico
Productivo CREAR que a su vez integran la red SEPYME.
Tiene su sede administrativa en la localidad de Maquinchao, su jurisdiccin abarca seis
departamentos provinciales, Valcheta, 9 de Julio, 25 de Mayo, El Cuy, Pilcaniyeu y orquinco,
19

comprenden el centro sur de la Provincia abarcando ms del 60% de la superficie de esta, con una
poblacin de aproximadamente 35.000 habitantes.
El Ente queda as integrado por: 28 Directores; 2 por Municipio (Intendente y un representante por
el Concejo Deliberante), 6 Comisionados de Fomento, 2 Legisladores (mayora y minora
parlamentara), 2 representantes del Poder Ejecutivo Provincial, por el rea de Planificacin y
Economa, 1 Presidente del Directorio y 1 Secretario Ejecutivo, pasando parte de la Comisin
Intergubernamental a formar el rgano Consultivo del Ente. El cual tiene por objetivo Planificar y
Coordinar la ejecucin de las acciones necesarias para la promocin integral, econmica y social de
la Regin, con la finalidad de construir e implementar en Programa de Desarrollo Integral para la
Regin.
El Ente comenz a funcionar en al ao 1993 con una infraestructura mnima, a medida que pas el
tiempo las responsabilidades institucionales aumentaron exponencialmente, en parte por que se
entendi la importancia de un organismo estratgico para la regin y en parte porque las tareas
delegadas eran cumplidas exitosamente. El ente gestiona a travs de distintos programas como:
Programa Ganadero, Forestal, Lucha contra la Sarna, Turismo, Becas Estudiantiles, Agencias de
Desarrollo.
Operativamente cuenta con un plantel de unas 20 personas entre profesionales y administrativos. El
Ente ejecuta un presupuesto anual de ms de 2 millones de pesos, y est sujeto a los mismos
controles internos y externos que cualquier organismo descentralizado autrquico provincial. A este
monto se incorporan todos los planes Provinciales y Nacionales de los cuales son administradores.
Si bien es un caso de un territorio aislado y de base agropecuaria, hay ciertos hilos conductores
similares a los dems casos ejemplos de desarrollo local en el pas.

Nivel Municipal:
A partir de la disminucin de la actividad petrolera y la descentralizacin administrativa nacional,
el gobierno local de Malargue se propuso poner en marcha un Plan de Desarrollo Turstico que
valorizara el marco natural disponible. A mediados del ao 2000, y con el xito alcanzado con el
Plan sealado, el municipio inici un proceso de planificacin estratgica tendiente a formular un
Plan Estratgico de Desarrollo de Malargue, extendindose a los sectores de ganadera caprina,
produccin de semilla fiscalizada de papa, produccin de chivos, e instalacin de industrias y
nuevos comercios.

20

En forma simultnea se implemento el "Plan Consultando al Vecino", de modo de sentar las bases
de una metodologa participativa de la comunidad en el diseo de las polticas pblicas. Luego se
evolucion hacia otros mecanismos instituciones como el Consejo Social Departamental, Mesa de
Concertacin de Polticas Pblicas, y la Junta Promotora del Plan que rene a la mayor parte de las
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del departamento quienes acordaron
unnimemente el contenido de la "Declaracin de Principios del Plan de Desarrollo Malargue".
Este Plan se fundamenta en el concepto del desarrollo humano sustentable, entendiendo como tal un
proceso que articula las esferas del crecimiento econmico, la equidad social, y el uso racional de
los recursos naturales, a partir de una construccin social participativa y de una gestin asociada
para la implementacin de estrategias de desarrollo.
Una herramienta clave fue la incubadora de empresas, aparato local destinado al desarrollo de micro
emprendimientos, es un lugar especial en donde se condicionan determinadas actitudes para
aprender, donde los emprendedores locales ante circunstancias sociales desfavorables encuentran
facilidad y oportunidad para el desarrollo de las funciones socioeconmicas en una cadena
productiva local.
Del anlisis de casos exitosos por nivel surge inmediatamente la pregunta: Porqu no se han
articulado an acciones integrales en un territorio regin? Pues la respuesta posiblemente deba
explorarse por el lado de la visin de desarrollo imperante en el perodo 1990 -2002, y an
remanente, en donde el crecimiento del PBI, el equilibrio macroeconmico, ms una concepcin
privatizada del desarrollo era la frmula aceptada por los distintos niveles del Estado. A partir del
2002 y con mucha fuerza a partir de 2005 se recupera el concepto de Estado como planificador y
regulador. En consecuencia el Desarrollo Territorial Multinivel en Argentina est recin dando sus
primeros en inseguros pasos.
A fines de 2006, inicios de 2007 la Regin Centro cuenta con el Nivel de Desarrollo Territorial
Interprovincial en consolidacin, le queda ahora el complejo trabajo de bajar el proceso a los
niveles provinciales, microregionales y municipales, y el no menos tensionante proceso electoral
prximo.
Por otro lado, para fines de 2007 las principales tres provincias de Patagonia Austral tendrn sus
Planes Estratgicos Integrales, con lo cual la Regin Patagonia Austral y su parlamento tendrn
bases slidas para plantear una regionalizacin efectiva en el marco de una poltica de Desarrollo
Territorial Multinivel.

21

El Desarrollo Territorial Multinivel puede ser disparado de abajo hacia arriba como es el caso de la
Regin Centro, o de abajo hacia arriba como el de la Patagonia Austral. El futuro, la consolidacin
o concrecin de los proyectos y la regionalizacin efectiva dirn cul de las dos formas de abordaje
es la indicada, pero no hay dudas que necesita de la articulacin entre los distintos niveles de
gobierno por los cuales circula el ciudadano en su vida diaria.
Uno de los grandes obstculos al desarrollo en Argentina es su aprendizaje histrico fuertemente
desarticulado. Los actores de los sectores econmicos productivos tienen prcticas de reproduccin
microcorporativas, patrimonialistas, prebendarias, ascendentes, en donde lo que se promociona es el
negocio ya; todo al revs de la solidaridad, reciprocidad y colaboracin interempresarial que
generaron desarrollo endgeno en pases como Italia, Espaa, Canad, Australia, etc.
Sin embargo, en los ltimos 4 aos (2002 a 2006) se han dando ciertos sntomas que indicaran un
cambio en el accionar de los distintos estamentos de gobierno, con una tendencia a la colaboracin,
confianza, intercambio de informacin y trabajo en equipo. Estos valores "rescatados" luego del
"proceso individualista competitivo neoliberal de des-desarrollo", parecen tener un hilo conductor
que es la planificacin estratgica apuntada al desarrollo regional o local.

Desarrollo Territorial Multinivel y Sectores Productivos

Los sectores productivos argentinos mantienen una lgica de competitividad individual propia del
modelo de los aos 90. Esto es normal pues las transiciones siempre tienen ms sectores oscuros
que claros en la capacidad de aceptacin de los cambios. Sobre todo cuando esos cambios son
percibidos como perjudiciales. El Sectorialismo Argentino, sobre todo el productivo es resistente a
la planificacin ms all de los intereses de cada grupo. Por tal motivo es responsabilidad del
Estado fomentar y acompaar en la planificacin integral de los sectores asegurando que todos los
eslabones de las cadenas salgan beneficiadas. Esto es muy difcil pues los que han ganado en los
ltimos 20 aos no quieren hoy compartir esa posibilidad. Se suma a esto posiciones opositoras
patolgicas de sectores como el campo (beneficiado por la devaluacin y con ganancias inditas),
muy importante en la generacin de divisas para el pas, pero con una limitada visin del desarrollo
circunscripto slo al crecimiento econmico, an a costa de la desaparicin de sus propios pueblos
y de la degradacin de la tierra.
Los gobiernos nacionales y provinciales estn dando ciertos indicios de querer revertir tal situacin:

22

Caso del Plan Productivo Nacional. Girar en torno de cuatro ejes fundamentales: inversin,
financiamiento, competitividad y exportaciones. A fines del 2007 se presentar el Plan Productivo
Nacional, que ser una consecuencia de los planes provinciales elaborados con los principales
actores econmicos y sociales de cada provincia.
Caso Plan Estratgico Nacional de Turismo. En funcin de la explosin sectorial del 2003, en dos
aos la SECTUR y las Provincias, elaboraron un plan consensuado y que est en plena ejecucin
tratando de ordenar este sector innovador para la argentina clsica. No es fcil, Argentina no tiene
cultura turstica, pero la est construyendo. Aqu el Secretario Meyer fue un factor clave, pues
encaro el turismo desde la planificacin y no desde la promocin solamente. Este sector debe ser un
ejemplo para los otros sectores productivos del pas.
Caso de la Provincia de Mendoza. La provincia de Mendoza a travs del Ministerio de Economa
inici en 2004 un proceso de Planificacin Estratgica de sus sectores productivos con el objeto de
mejorar la situacin de los integrantes de cada cadena a partir del ordenamiento de las distintas
acciones abordadas tanto por el sector privado como el pblico con el fin de fortalecer el sector.
Prevn que este innovador ordenamiento permitir superar situaciones coyunturales como cambios
de gobiernos o traspasos de empresas. Los sectores ya planificados son: Metalmecnica - Grfico Madera - TICs - De la Papa - Frutas de carozo para consumo en fresco - Del durazno industrial - De
la Ciruela Desecada - Del Sector Olivcola. Cada PE sectorial fue proceso participativo de ms de 3
aos, se ejecutaron talleres y foros sectoriales en todo el territorio provincial, se conformaron
comisiones o mesas por cada sector, y cada presidente de ellas asesora directamente a la Ministra de
Economa en la materia.
Caso Provincia del Chubut. Su objetivo final es la construccin de un Plan Estratgico Productivo
Consensuado que contenga a las polticas pblicas productivas de la provincia, en donde el abordaje
sea por Comarcas, actuando stas como unidades de gestin que articulen una serie de productos ejes estratgicos productivos. Se definieron ejes productivos sectoriales: Ganadera, Agricultura,
Forestal, Turismo, Agroalimentos - Gourmet, Artesanas, Metalmecnica, Minera y Pesca, y ejes
del entorno de la produccin: Conocimiento e innovacin, Riego y Energa. El primer producto
concreto del Programa fueron los 33 proyectos ejecutivos consensuados (de programas u obras),
cuya ejecucin se inici en el 2006 y seguir hasta el 2010.

Hilos Conductores de Procesos Exitosos

23

Es comn que se sostenga que en planificacin estratgica y desarrollo local no hay modelos a
imitar y que cada realidad local es nica por lo cual nico debe ser su proceso de desarrollo. Sin
embargo la experiencia en el anlisis de distintos casos exitosos en la Argentina permite sealar con
cierta precisin hilos conductores comunes que deben ser imitados, pues la ausencia de algunos de
ellos debilita el desarrollo de los dems.
El eje conductor inicial debe ser la produccin con sus distintos vectores. Luego, por la
demanda de las Regiones o Microregiones se sumarn los distintos estamentos
(componentes del desarrollo) de los Estados provinciales.
Fuerte respaldo Poltico de las mximas autoridades regionales. En lo posible Gobernadores.
Respaldo financiero asegurado para la implementacin del proceso.
Construccin del entramado institucional desde el momento inicial entre productores,
cmaras, institutos, consejos deliberantes, fundaciones, agencias de desarrollo, entes, etc.
Asesora de facilitadores del proceso con basta experiencia en planificacin estratgica
territorial y procesos de dilogo.
Respaldo financiero para obras asegurado para invertir a nivel microregional, sean fondos
propios de las provincias o a travs de programas nacionales, o crditos internacionales. El
proceso debe asegurar desde su inicio la ejecucin de obras y programas estratgicos como
elemento tractor de los intendentes.
El proceso debe tener una agenda de reuniones y acciones concretas en tiempo y forma la
cual se deber cumplir con rigurosidad.
En esta relacin de causa efecto hay actores, que a manera de chefs, deben ser los encargados de
dirigir a los dems ayudantes de cocina, de autorizar la combinacin de los ingredientes y de
supervisar los resultados: los Intendentes.
Para el autor de este trtabajo, en la capacidad, compromiso, liderazgo y cooperacin de los
intendentes esta la clave del desarrollo de los territorios. Cuando este factor est asegurado, los
dems se van construyendo en la medida que avanza el proceso.

Densidad Institucional y Desarrollo Territorial Multinivel

Como seala Vctor Ramiro Fernndez (2006), la densidad institucional es un concepto acuado por
Ash Amin, para definir, en una estructura gubernamental, una densa red de instituciones que adems
24

cumplan cabalmente las funciones asignadas y, desde ah, que impulsen el desarrollo econmico de
sus regiones. Esto significa no slo que exista una densa trama de instituciones, sino que stas
cumplan las funciones que tienen que cumplir y a su vez, que desarrollen lgicas cooperativas con
los sectores productivos. Uno de los grandes obstculos al desarrollo es que Argentina tiene un
aprendizaje histrico fuertemente desarticulado.
Se trata entonces de emplear, redisear o construir distintas herramientas que apunten directamente
a la generacin de ventajas estticas y dinmicas en los territorios, sobre todo en los de desarrollo
intermedio, basados en la cooperacin, reciprocidad y solidaridad entre los distintos sectores
productivos. Los territorios ms desfavorecidos por la globalizacin necesitan de una construccin
de condiciones de base mnimas para poder pensar en desarrollo local y planificacin estratgica.
En estos casos la formacin de masa crtica ya puede ser un aporte sustancial al desarrollo del
territorio.

Instrumentos, Herramientas y Catalizadores del Desarrollo Territorial

Multinivel
Instrumentos (medios para, grandes estrategias)
Programas o Planes Estratgicos de Desarrollo Productivo Municipales, Microregionales o
Provinciales.
Micro regiones funcionales.
Legislaciones y normativas de fomento del desarrollo regional.
Constituciones provinciales con aceptacin de autonomas municipales y micro
regionalizaciones.

Herramientas (dispositivos para, acciones concretas)

Entes de Desarrollo Regional que acten como rganos asesores de los municipios en temas
productivos, econmico, financieros, educativos, culturales.
Agencias de Desarrollo Micro regionales o Consejos de Planificacin Micro regionales
seran las instituciones encargadas de llevar y hacer cumplir la agenda micro regional.

25

 Fundaciones Municipales para el Desarrollo Regional que administre fondos fiduciarios para
micro crditos para el sector de la economa social.
Incubadoras Municipales de proyectos.
Institutos de promocin sectoriales, asociaciones de comerciantes, cmaras empresarias.
Agencias de Desarrollo Local.
Red de cooperacin del sector Pblico y del sector Privado.
Red de centros de promocin de los recursos de cada Micro regin, a travs de espacios de
exposiciones permanentes asociadas a las oficinas de informacin turstica.
Red de centros de acceso informticos, que permitan la promocin de las

nuevas

tecnologas aplicadas al comercio electrnico, e intercambio de informacin entre Micro

regiones por sistemas de vdeo conferencias.
Red de sistemas de Informacin territorial de alta simplicidad, como herramientas de
ordenamiento territorial y planificacin para los actores micro regionales.
Todas estas redes relacionales podran y deberan tener su base en un mismo lugar para cada
Micro regin.

Catalizadores (tangibles o intangibles que aceleran los procesos)

Diagnsticos de Identidad
Diagnsticos de Capital Cultural y Social
Diagnsticos de Liderazgo del Gobierno Local
Diagnsticos de Respaldo Social, Poltico y Financiero
Diagnsticos de Capacitacin
Diagnsticos de Innovacin
Responsabilidad Empresarial
Como sostiene Precedo Ledo (2003), El desarrollo territorial requiere de una accin de
coordinacin continua, flexible y por objetivos, dentro de una organizacin fuertemente
descentralizada que conforme una tupida red que soporte el proceso de desarrollo endgeno y de
26

intermediacin entre la administracin regional y la poblacin, dotando a las regiones de una

estructura de redes temticas integradas.
En Argentina, esta estructura de gestin flexible debe ser la microregin y su agencia de desarrollo
microregional asociada. En todos los casos exitosos la forma de gestin se aproxima al del Estado
relacional que parte de la premisa que los poderes pblicos no pueden por si solos dar respuesta a
las necesidades y derechos de todos los ciudadanos, y que la responsabilidad del bienestar colectivo
implica a todos. As, el Estado impulsa redes relacionales, promueve la participacin activa de todos
los ciudadanos, la articulacin del tejido asociativo, y establece alianzas y genera sinergias con las
organizaciones sociales para dar respuesta a las necesidades y problemas sociales. En este sentido,
el Estado Relacional debe situar las relaciones entre los mbitos pblico y privado, entre estado y
sociedad, en el terreno de la corresponsabilidad y la cooperacin (Marchiaro, 2006).

Financiamiento de Construccin de Ventajas Dinmicas a travs de las

Exportaciones
Las energas involucradas en el fomento de las exportaciones argentinas no comodieties, adems de
perseguir el objetivo de colocar productos en el exterior, deben ser usadas como fuerza tractiva para
que las empresas de los territorios que no estn involucradas en esta parte de las cadenas de valor se
vean tentadas y llevadas a comprometerse con la innovacin, el diseo y la calidad. Como una
consecuencia natural de este objetivo se darn los negocios internacionales. Para esto tan importante
como las misiones comerciales debern ser las capacitaciones previas para las empresas
exportadoras y la conformacin de redes territoriales de trabajo pos misin comercial. La misin
debe ser simplemente un evento de promocin entre dos etapas de innovacin y trabajo.
As, y en el marco de un programa nacional estratgico de exportaciones se debera generar con un
porcentaje de los costos pblicos y privados de las misiones comerciales un fondo fiduciario o algo
similar, para la reinversin en los territorios en capacitacin en internacionalizacin, innovacin y
diseo. El objetivo debe ser que ya desde el nivel microempresario se genere esta competencia, si
luego exporta es lo menos importante, la cuestin es construir ventajas comparativas dinmicas en
los territorios que hoy no las presenten y reforzarlas en otros casos. El FONDER podra ser una
excelente fuente de cofinanciamiento.
En este sentido Alburquerque (2003) seala que el producto bruto por habitante no guarda una
relacin paralela con la magnitud de las exportaciones respecto al producto bruto de los pases.
Algunos de los pases ms desarrollados poseen porcentajes de las exportaciones respecto al
27

producto interior bruto bastante reducidos, mientras los pases menos desarrollados muestran, por lo
general, una alta dependencia de las exportaciones, sin que ello lleve consigo una mejora de las
condiciones del producto bruto por habitante. Esto contradice las recomendaciones habituales de
polticas de desarrollo que insisten en la necesidad de las estrategias de insercin internacional, lo
cual supone olvidar que los factores decisivos de los que depende el desarrollo no dependen tanto
de alcanzar nichos de mercados internacionales como de la capacidad interior para lograr incorporar
las innovaciones productivas y de gestin en el seno del tejido productivo y empresarial de los
diferentes pases.

Responsabilidad Empresarial y Desarrollo Territorial Multinivel

Como lo sealara Daniel Arroyo (2006), otro componente importante es la necesidad de fortalecer
la relacin entre el sector privado y la economa social. Por ejemplo, desde el Plan Manos a la Obra
se form un complejo de 20 empresas, se seleccionaron los perfiles de los emprendimientos con
ms posibilidades de desarrollo y se les propuso a las empresas que, en vez de financiar por ejemplo
comedores, por que no iniciaban una transferencia de conocimientos tecnolgicos. Las empresas
estn encaminadas hacia la Responsabilidad Social Empresaria, tratan de promover la inclusin,
pero deberan ya establecer un fondo social de inversiones, tratar de que el sector privado destine
financiamiento para esto.
La Responsabilidad Social Corporativa (RSC) - tambin llamada Responsabilidad Social
Empresarial (RSE) es la contribucin activa y voluntaria de las empresas a la sostenibilidad. Bajo
este concepto se engloban un conjunto de prcticas y sistemas de gestin empresariales voluntarios
que, con el objetivo ltimo de la sostenibilidad, persiguen la atencin de las demandas de los
colectivos con los que se relaciona, grupos de inters -o stakeholders, generando un nuevo
equilibrio entre sus dimensiones econmica, social y ambiental. Adems, dentro del concepto de
RSC caben tambin las prcticas relacionadas con el buen gobierno de las compaas, como es el
compromiso de transparencia que adquieren las empresas con la sociedad y que hacen efectivo a
travs de la rendicin de cuentas en forma, normalmente, de informes o memorias anuales
verificables por organismos externos.
Sin embargo, en el reclamo de Arroyo puede estar la clave para dejar de seguir fundando comedores
para mejorar las imgenes empresariales y avanzar en una comprometida responsabilidad en la tan
necesaria transferencia de conocimientos tecnolgicos para la mejora de la competitividad de los
territorios. Este punto junto con el financiamiento de construccin de ventajas dinmicas a travs de
28

las exportaciones son discusiones que los beneficiados en los ltimos 20 aos nos debemos para con
nuestros conciudadanos excluidos.
La responsabilidad social empresarial poda incorporar sobre todo en el interior del pas un anlisis
autodiagnstico guiado de las cadenas productivas de cada empresa desde el punto de vista del
desarrollo local, y la incorporacin de la economa social y el sector informal. Esta informacin
sera de vital inters para los ministerios de produccin en el diseo de polticas productivas.

Economa Social y Desarrollo Territorial Multinivel

Sin entrar en el debate sobre qu tiene de no social la economa clsica, el origen de la Economa
Social en Argentina est ligado al cooperativismo y mutualismo de principios del siglo pasado, con
una fuerte componente ideolgica, decididamente como una alternativa al capitalismo. Con el paso
del tiempo fue tomando algunas caractersticas del capitalismo, como tener empleados, y niveles
jerrquicos gerenciales. Hay cooperativas y mutuales hoy que parecen empresas privadas, y
Federaciones de cooperativas de productores que se definen como sector privado.
A esta la realidad se suma el hecho que el 42 % de la mano de obra ocupada en Argentina trabaja en
el sector informal, aunque el 50% de este 42% lo hace en sectores vinculados con sustitucin de
importaciones (textiles y calzados) y exportaciones (avcolas, cuncolas y apcolas) que de alguna u
otra manera terminan en el sector formal de la economa. Es evidente que este 50% por lo menos
del sector informal que podra ser incluido dentro de la economa social no pretende cambiar el
sistema econmico, sino insertarse en el sector formal.
Como sugiere Daniel Arroyo (2006), el informalismo en Argentina no es una postura ideolgica
sino una forma de supervivencia. Esta claro que el informal lo que quiere es ganar ms para tener
mejor a la flia.
Este anlisis deja claro la necesidad e importancia para todos los que de una u otra manera
trabajamos en el Estado en temas productivos en retomar, u optimizar diagnsticos de sistemas
productivos territoriales y sus cadenas productivas, pero desde el punto de vista del desarrollo local,
y no desde el sectorialismo puro. Se deber poner especial nfasis en los eslabones ms bajos de las
cadenas productivas donde se puede insertar parte del sector informal para conseguir trabajo de
calidad.

29

Estos diagnsticos se hicieron en su momento en forma poco participativa, y en el marco del

paradigma neoliberal. Habra que ahora darle otro enfoque. Tambin es evidente, ms all de lo que
dicen los manuales, la necesidad que el Estado participe de la construccin de las cadenas.

Comentarios Finales
Como poltica pblica de largo plazo que abarca a los distintos niveles de gobierno con los cuales el
ciudadano se relaciona a diario, el DTM es la forma de asegurar que el derrame de las ganancias
territoriales llegue efectivamente a todos los ciudadanos involucrados.
Una intervencin de tal tenor necesita de un Estado planificador y regulador, con vocacin y
capacidad de articulacin horizontal y vertical entre distintas reas, y niveles de gobierno. Debe ser
tomada como una poltica pblica de desarrollo integral, y como una forma de planificar el
federalismo.
El DTM permite la concentracin y eficiencia de las polticas pblicas de desarrollo, la
optimizacin de las inversiones de promocin de los territorios en forma endgena, ordenada y
sustentable, la posibilidad de llegar a todos los puntos del territorio nacional con diagnsticos
previos a cualquier tipo de intervencin, sea de polticas pblicas o productivas.
Como lo demuestran los casos presentados, el DTM requiere de actores con el conocimiento y el
convencimiento de que el desarrollo local y regional slo es posible de lograr mediante el trabajo
conjunto de los sectores pblico, privado y la sociedad civil. Este trabajo continuo implica moderar
los intereses polticos dogmticos, o sectoriales desmedidos, para lograr una visin de futuro
comn.
En los casos exitosos existen hilos conductores, posibles de ser imitados, que derivan de la forma de
gestin del Estado local que puede ser definida como relacional, esto es un modelo de sociedad y de
Estado que parte de la premisa que los poderes pblicos no pueden por si solos dar respuesta a las
necesidades y derechos de todos los ciudadanos, y que la responsabilidad del bienestar colectivo
implica a todos. As, el Estado impulsa redes relacionales, promueve la participacin activa de todos
los ciudadanos, la articulacin del tejido asociativo, y establece alianzas y genera sinergias con las
organizaciones sociales para dar respuesta a las necesidades y problemas sociales. En este sentido,
el Estado Relacional debe situar las relaciones entre los mbitos pblico y privado, entre Estado y
sociedad, en el terreno de la corresponsabilidad y la cooperacin.

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La planificacin desde los Ministerios de la Nacin a los territorios debe seguir el ejemplo del PET
2016 de ordenamiento territorial, y del Plan Productivo Nacional, sumando y optimizando los
distintos planes locales por un horizonte concreto de inversiones territoriales. De igual forma,
Planes Estratgicos sectoriales de aplicacin concreta y actual como el Turstico y el Ganadero
deben ser imitados por los otros sectores de la produccin. No basta con tener un conjunto de
acciones con buenas intenciones desperdigadas por todo el territorio nacional. Al no existir
planificacin estratgica consensuada en los sectores, estos se cruzan, compiten, se superponen, y
dejan un campo frtil para los lobbies individualistas. Se trata de hacer lobby territorial y no
sectorial. Para este objetivo hace falta un trabajo sistmico en la rearticulacin del Estado nacional.
Un ejemplo a seguir en la planificacin de los sectores es la Provincia de Mendoza, que sin duda
debe ser una de las dos o tres ms complejas del pas. Sin embargo desde el liderazgo del Ministerio
de Economa se planificaron en forma consensuada los 10 sectores productivos ms importantes.
En funcin de los resultados de los ltimos 10 aos en las experiencias de las agencias de desarrollo
econmico local, sera necesario distinguir entre centros de negocios y agencias de desarrollo. Hay
que tener en cuenta que estas instituciones empezaron a funcionar en el peor perodo de crisis de la
planificacin en la Argentina, y en un momento en donde el desarrollo era sinnimo de crecimiento
econmico, con lo cual se han convertido en centros de negocios ofertistas (no tienen polticas
propias de desarrollo local) con una selecta cartera de clientes territoriales. En algunos casos
pasaron a ser consultoras encubiertas, lobbystas de los mayores intereses econmicos locales.
Perdieron el horizonte del bien comn y del desarrollo.
Las caractersticas particulares de la Argentina en cuanto a sus grandes extensiones y desequilibrios
poblacionales, econmicos, y sociales hace del mbito microregional un espacio favorable para un
desarrollo ms equilibrado y sustentable. La debilidades de la microregin pasan por la
sostenibilidad de funcionamiento una vez finalizada la etapa de "incubacin". Una alternativa
efectiva es la creacin de un ente, o agencia de desarrollo que se encargue de llevar la agenda
estratgica acordada, avance sobre aspectos institucionales, convenios, etc.
Es necesario que el Estado Nacional y los distintos organismos de desarrollo nacionales, federales y
provinciales, hagan una redefinicin de qu hablan cuando hablan de desarrollo.
Del anlisis de casos exitosos por nivel surge inmediatamente la pregunta: Porqu no se han
articulado an acciones integrales en un territorio regin? Pues la respuesta posiblemente deba
explorarse por el lado de la visin de desarrollo imperante en el perodo 1990 - 2002, y an
remanente, en donde el crecimiento del PBI, el equilibrio macroeconmico, ms una concepcin
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privatizada del desarrollo era la frmula aceptada por los distintos niveles del Estado. A partir del
2002 y con mucha fuerza a partir de 2005 se recupera el concepto de Estado como planificador y
regulador. En consecuencia el Desarrollo Territorial Multinivel en Argentina est recin dando sus
primeros en inseguros pasos.
Por ltimo, el proceso del Plan Estratgico de la Regin Centro debera ser imitado por otras
regiones del pas a los efectos de construir una nueva y mejor institucionalidad que asegure
mediante la concertacin poltica y la gobernanza, la equidad y la gobernabilidad de los territorios.

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Bibliografa
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ALBURQUERQUE, Franciso, "Teora y Prctica del Enfoque del Desarrollo Local". Chile, 2003.
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BOISIER, Sergio, "Y si el Desarrollo fuese una emergencia sistmica?", Venezuela, 2003.
BOISIER, Sergio, "Desarrollo (Local), De qu estamos hablando", Chile, 2003.
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pata todos". Buenos Aires 2006.
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2002-2006.
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va a vivir mi pueblo, 2004 2006.

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Provincia de Formosa, Gobierno de la Provincia, "Plan de Ordenamiento Territorial Formosa",

2006.
Provincia de Mendoza, Gobierno de la Provincia, "Planes Estratgicos de 10 sectores Productivos
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Provincia de Ro Negro, Gobierno de la Provincia, "Plan Estratgico de Desarrollo RN 2015",
2003-2006.
Provincia de Santa Cruz, Gobierno de la Provincia, "Plan de Ordenamiento Territorial de Santa
Cruz", 2006.
Diarios Nacionales y Sitios de Internet oficiales de Ministerios de Nacin y Provincias.

Autor:
Lic. Rodolfo Garay
Buenos Aires Enero de 2007

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