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Simon Schwartzman
Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise, Washington, The World Bank and the Task
Force on Higher Education and Society, 2000.
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O documento do task force representativo de idias bastante correntes a respeito do ensino superior, mas
existem outras vises que me parecem mais adequadas. Eu charmaria a ateno, especialmente, para o
documento de estratgia do Banco Interameicano de Desenvolvimento. Veja Higher Education in Latin
America and the Caribbean - a strategy paper, em
http://www.iadb.org/sds/sci/publication/publication_757_101_e.htm
renda individual
ps
graduao
superior
segundo
grau
primeiro
grau
0.00
elementar
(4 anos)
1,000.00
renda familiar
Este diferencial de renda ainda mais significativo porque est associado a uma
mobilidade social muito grande experimentada por estes estudantes. De fato, metade dos pais
dos estudantes de nvel superior do Brasil tiveram no mximo nove anos de educao, e,
ainda que a maioria tenha renda familiar bastante significativa, 30% estavam abaixo dos mil
reais mensais. Pela mesma razo, a contribuio proporcional das pessoas renda familiar
cresce com sua educao, indo de 36% para os que tm educao bsica e mdia para 52%
dos que tm nvel superior.
Veja tambm Cludio de Moura Castro e Daniel C. Levy, Myth, Reality and Reform: Higher Education Policy in
Latin America, Washington, BID, 2000.
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Grfico 2 Educao dos pais dos estudantes de nvel superior (fonte: IBGE, PNAD ,
1998
primeiro
grau
seg grau
superior
700000
total de estudantes
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
at 1000
at 2000
at 3000
at 4000
at 5000
at 6000
at 7000
at 8000
at 9000
at 10000
mais de 10
mil
Dados do World Education Indicators da OECD mostram que o rendimento relativo das pessoas com educao
superior no Brasil 3,59 vezes maior do que os de educao secundria completa, enquanto que, para os pases
da OECD, este multiplicador oscila entre 1,5 e 1,8. (tabela 12).
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Um teste indireto desta hiptese da importncia do diploma pode ser feito comparando, com dados da PNAD
1998, pessoas que completaram a educao superior com as que no o completaram. Os dados mostram que a
obteno do diploma significa um ganho adicional de cerca de 50% da renda mdia em relao aos que no
completam o curso (as mdias so 1.824 e 1.258 reais, respectivamente, para a populao de mais de 25 anos de
idade).. No nvel de ps-graduao, no entanto, ter ou no um diploma no faz muita diferena (as mdias so
3.807 e 2.868 reais respectivamente para a mesma populao), o que pode explicar a grande desero que existe
nos programas de ps-graduao no Brasil.
O texto clssico sobre o relacionamento entre educao e credencialismo nas sociedades modernas Randall
Collins, The Credential Society: An historical sociology of education and stratification, New York, Academic
Press, 1979.
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genricos para permitir ampla margem de adaptao e inovao por parte das instituies.
A flexibilidade institucional e financeira quase total para o setor privado, e mais
restrita para o setor pblico, onde as regras relativas administrao de pessoal e aplicao
de recursos limita bastante o que as instituies podem fazer. No entanto, ainda a existe mais
flexibilidade do que normalmente se admite. As universidades pblicas brasileiras
desenvolveram mecanismos que permitem a venda de servios e o pagamento de salrios
diferenciados a seus professores, por exemplo, atravs das fundaes de direito privado que
administram, que no existem nem seriam permitidas em outros setores da administrao
pblica; e
a nova legislao relativa ao servio pblico deve abrir espao para maior
Parece ser, assim, que as limitaes que possam existir em relao flexibilidade de
funcionamento das instituies de ensino se devem muito mais cultura e formas de trabalho
destas instituies do que, propriamente, a impedimentos de ordem legal.
Padres de qualidade bem definidos
A outra face da autonomia e flexibilidade deveria ser a existncia de padres claros de
qualidade, que permitam ao setor pblico e aos cidados distinguirem entre o que bom e o
que ruim dentro do sistema de educao superior. Existe uma contradio potencial, porm,
entre a flexibilidade e a criao de padres, que tende a impor uma viso homognea a
respeito do que deve e no deve ser feito. No passado, a tendncia era controlar os padres
pelos insumos utilizados pelas instituies instalaes fsicas, titulao e tempo de
dedicao dos professores, espao fsico, livros na biblioteca, alunos por professor,
laboratrios, etc. Hoje, a tendncia deixar de lado os insumos, e concentrar a ateno nos
resultados. O Ministrio da Educao avanou bastante nesta linha, atravs dos exames de
curso, mas ainda mantm uma sistemtica bastante complexa para a avaliao da chamada
condio de oferta dos cursos superiores, que termina por impor s instituies
determinados formatos e custos de funcionamento que no resultam, necessariamente, em
benefcios educacionais para os estudantes.
Apesar do grande avano que representa, o provo tem duas limitaes conhecidas,
que no foram ainda enfrentadas. A primeira que ele mede resultados finais, mas no avalia
quanto os cursos de fato agregam aos alunos em termos de conhecimentos, j que no existe
um critrio ex-ante com o qual seus resultados possam ser comparados. Esta limitao pode
vir a ser superada no futuro, na medida em que se generalize o uso do Exame Nacional de
Ensino Mdio, como elemento de avaliao para a seleo de ingresso aos cursos
profissionais. A outra limitao que o Provo, ao desenvolver um exame nico para cada
programa de estudo ou carreira, refora o modelo nico de formao, e impede que diferentes
instituies desenvolvam seus prprios objetivos pedaggicos e acadmicos. Para que esta
situao seja superada, necessrio que os padres de avaliao deixem de ser centralizados,
e que as atuais avaliaes feitas pelo Ministrio da Educao possam ser substitudas por um
sistema efetivamente pluralista de avaliaes feitas por rgos e instituies autnomas de
tipo regional, setorial ou especializado.
Proteo contra manipulao poltica
Existem dois tipos de questes em relao a este item; o primeiro quando os partidos
polticos usam as instituies educacionais como moedas de troca de interesses e favores,
fazendo, desta forma, com que os recursos financeiros e humanos sejam distribudos no de
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acordo com algum critrio relacionado com a educao, mas conforme os interesses polticopartidrios de um ou outro grupo. O outro quando os prprios participantes das instituies
educacionais estudantes, professores, dirigentes se alinham partidariamente, e, novamente,
passam a tomar decises em funo das divises poltico-partidrias do pas.
freqente, no Brasil, que dirigentes de instituies pblicas e privadas faam lobby
junto a governantes e polticos para garantir seus oramentos no setor pblico ou facilitar os
processos de autorizao e credenciamento de cursos no setor privado. Estas prticas, em si,
so normais, quando no ultrapassam os limites da moralidade e da probidade. O que ainda
existe na educao bsica e secundria, mas j no se v no ensino superior, a interferncia
direta de polticos da vida interna das instituies. O prprio Ministrio da Educao, que no
passado era normalmente preenchido por pessoa indicada entre os polticos da coalizo
governamental, desde o incio da dcada tem estado em mos de pessoas oriundas do meio
acadmico e profissional, e no se concebe mais que possa ser diferente. Esta
despartidarizao do ensino superior parece ser um resultado do fortalecimento interno das
instituies educacionais e do interesse com o qual o setor acompanhado pela imprensa, que
fazem com que qualquer interferncia considerada indevida seja objeto de imediata rejeio.
A politizao de estudantes, professores e funcionrios uma questo distinta, e mais
controversa. Ser politizado, em nosso meio, costuma ser considerado um valor de
cidadania,
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refletia tanto a politizao de amplos segmentos das classes mdias quanto as poucas
possibilidades de profissionalizao efetiva destas pessoas em suas respectivas reas de
trabalho e especializao. A poltica ideolgica ainda existe em nossas universidades, mas de
forma cada vez menos significativa.
Desnecessrio lembrar que a preocupao com a separao das vocaes acadmicas e polticas no impediu
que Weber participasse intensamente da vida poltica de seu tempo.
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educacionais que tm pouco a ver com a cultura acadmica tradicional, mas que podem ser
igualmente ou at mais eficientes como fontes de formao.
Esta ligao no se deu ainda, no entanto, em relao aos demais nveis educacionais.
At recentemente, a formao de professores para a educao elementar era funo das
escolas secundrias, e s agora passa a ser atributo da universidade, atravs da criao da
figura de uma nova escola normal superior que vem sendo objeto de grande controvrsia.
A formao de professores para as ltimas sries do ensino fundamental e para o ensino
mdio sempre foram funo das universidades, que deixou de ser cumprida a contento,
principalmente nas instituies pblicas, pelo pouco salrio e baixo prestgio da profisso de
professor. provvel, no entanto, que esta situao venha a se reverter. Os avanos havidos
com a educao bsica nos anos recentes j esto repercutindo no ensino secundrio na forma
de um grande aumento de demanda, que dever se refletir, mais cedo ou mais tarde, na
necessidade de melhorar as qualificaes e as condies de trabalho dos professores deste
nvel; e o prprio ensino bsico tambm dever evoluir e se diversificar, aumentando a
demanda por professores e especialistas em educao. Na medida em que o ensino bsico e
secundrio se consolide, ele aumentar inevitavelmente sua demanda sobre o ensino superior,
e as ligaes entre estes setores dever se fortalecer e ampliar.
Estrutura legal e regulatria adequada, que estimule a inovao e o desempenho.
Lentamente, o marco legal e regulatrio do ensino superior vem evoluindo de um
modelo centralizado e burocrtico, desenvolvido em ntima integrao com sistema
corporativo e credencialista das profisses, a um sistema mais aberto e flexvel, preocupado
sobretudo com resultados e desempenho. A nova Lei de Diretrizes e Bases a evidncia mais
clara desta mudana, e a tendncia geral das normas e orientaes emanadas do Ministrio da
Educao e seus diferentes rgos vo geralmente no mesmo sentido. uma mudana lenta,
com idas e vindas, e algumas resistncias bastante importantes ainda por serem vencidas,
sobretudo em relao ao controle governamental sobre o ensino privado, a rigidez de
funcionamento das universidades federais, a mantra da indissolubilidade e a persistncia da
unificao entre ttulo universitrio e certificao profissional. Mas possvel afirmar que a
sociedade brasileira vem se diversificando de tal maneira que os benefcios associados aos
mecanismos corporativos e credencialistas do sistema educacional e profissional comeam a
escassear, e a ser substitudos pelos benefcios reais associados s habilidades e capacidades
efetivamente aprendidas e valorizadas pelo mercado de trabalho. aqui, sobretudo, que vem
ocorrendo a revoluo silenciosa da educao superior do pas.
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Recursos sistmicos
A ltima recomendao do Task Force a respeito das caractersticas desejveis do
sistema de ensino superior a existncia de recursos que beneficiem no a determinadas
instituies, mas ao sistema como um todo. Hoje, um dos mais importantes destes recursos
o acesso Internet, e s bases de dados e informaes que so a matria prima de quem
trabalha com o conhecimento e a informao. Outros recursos sistmicos incluem os fundos
para a pesquisa, as bolsas de estudo, o crdito educativo, as avaliaes de desempenho, os
programas de intercmbio no pas e no exterior. O barateamento das comunicaes e a difuso
da Internet j esto tendo um impacto importante nas instituies de ensino brasileiras, que
tender a aumentar cada vez. Depois de muitos anos de estagnao, o Instituto Nacional de
Estudos Pedaggicos se transformou em uma instituio de pesquisa educacional de
qualidade, que vem proporcionando ao pas informaes atualizadas sobre a educao em
seus diversos nveis, permitindo que as polticas governamentais se faam a partir de
informaes claras e inteligveis. E, apesar das limitaes recentes, o Brasil dispe de um
sistema bastante amplo de apoio pesquisa e ps-graduao, acessvel a todas as
instituies de nvel superior do pas.
3. Concluso
Para que este texto no seja acusado, indevidamente, de panglossiano, necessrio
chamar a ateno para uma srie de problemas muito fundamentais que esto implcitos neste
texto at aqui, mas que precisam ser explicitados, e colocam importantes pontos de
interrogao em relao ao quadro moderadamente otimista que foi apresentado.9
O primeiro o das condies de expanso da educao brasileira, que est relacionado
ao tema do financiamento e da diferenciao. O Brasil tem uma taxa extremamente pequena
de pessoas matriculadas no ensino superior, de 6,8% da populao entre 18 e 24 anos de
idade10 e a expectativa do Ministrio da Educao de que seria possvel atingir a uma taxa
de matrcula da ordem de 30% do grupo de idade at o fim desta dcada, o que significaria
aumentar o nmero de estudantes matriculados de cerca de 2 para cerca de 5 milhes. A
estimativa do governo tem sido de que este aumento deveria se dar em 40% no setor pblico,
e em 60% no setor privado, mantendo aproximadamente a mesma distribuio que hoje existe
entre os dois setores. No entanto, parece claro que o Brasil no ter como aumentar a
percentagem de recursos pblicos que hoje dedica ao ensino superior se mantiver o mesmo
padro de gastos atual. Na medida em que cresa a economia, haver naturalmente mais
9
Devo a Jos Joaquin Brunner o ter chamado minha ateno sobre a necessidade desta viso mais balanceada.
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recursos pblicos, mas uma duplicao de gastos em 10 anos requereria uma taxa de
crescimento da ordem de 7% anuais, que pouco provvel. As outras alternativas seriam
aumentar fortemente a eficincia do sistema pblico, mantendo o mesmo padro; aumentar a
capacidade do setor pblico de captar recursos adicionais, pela cobrana de anuidades e
outros mecanismos; reduzir drasticamente os custos per capita dos estudantes, reduzindo
salrios de professores, aumentando fortemente o nmero de alunos por professores, ou ento
diferenciando fortemente o sistema, criando um novo tipo de educao superior pblica, de
nvel tcnico e intermedirio, que o Brasil praticamente no tem. O setor privado tambm
teria problemas de financiamento, porque no teria como continuar aumentando sua receita a
taxas anuais elevadas se a economia no crescer de forma proporcional.
Parte da soluo para este problema estaria na criao de um amplo setor de ensino
superior de curta durao, que pudesse formar tcnicos, pessoal administrativo, e especialistas
de diferentes tipos. Todos os pases que massificaram seus sistemas de ensino superior
criaram este estrato educacional, e o Brasil uma anomalia em relao a isto, insistindo ainda
em proporcionar o ensino "profissionalizante" no nvel da educao mdia. A criao deste
estrato poderia proporcionar uma educao superior significativa a muitas pessoas que hoje
abandonam ao meio os cursos superiores de quatro anos, e desafogar a presso de demanda
sobre os cursos de maior durao. Porque o Brasil no desenvolveu este estrato? A explicao
usual que h uma forte resistncia das corporaes profissionais a estes cursos, mas uma
poltica governamental mais decidida, e a criao de um marco regulatrio apropriado,
poderiam abrir espao para esta nova modalidade de educao superior, tanto no setor pblico
como no setor privado.
Um outro risco importante que corre a educao superior pblica brasileira que ele
pode vir a se expandir de forma semelhante ao que ocorreu no Mxico e em outros pases
latino-americanos, optando pela massificao e perdendo qualidade e substncia. De novo, a
nica alternativa razovel contra esta tendncia uma poltica clara de diferenciao. Se esta
diferenciao for resistida e a mantra do "modelo nico" for mantida, este processo de
deterioro ser quase inevitvel, abrindo espao para o surgimento de um ensino superior
privado de qualidade.
Um terceiro risco o da iniquidade. Hoje, a poltica de educao superior pblica
gratuita j socialmente injusta, e poder ficar mais injusta ainda se o sistema no se ajustar
aos diferentes perfis dos estudantes que estaro buscando educao superior nos prximos
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Esta a "taxa lquida", com os dados da PNAD 1998. A taxa bruta, que compara a matrcula com o grupo
etrio de 18 a 24 anos, de 10.8%. Um total de 36.1% dos estudantes de nvel superior no Brasil tinham mais de
24 anos de idade, segundo a PNAD 1998.
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anos. Parte do problema da iniquidade tem a ver com a questo do financiamento; e parte tem
a ver com o desajuste entre os contedos dos cursos e programas e as aspiraes e
possibilidades dos estudantes. A soluo fcil, e desastrosa, para os problemas de iniquidade,
seria abrir o acesso educao superior gratuita de forma indiscriminada, inclusive pelo
estabelecimento de quotas, e baixar os padres de qualidade. A soluo inteligente e adequada
seria proporcionar sistemas adequados de crdito educativo, cobrar anuidades de quem possa
pagar, e proporcionar tipos de curso e programas adequados aos diversos tipos de estudantes.
Aqui, novamente, a diversificao surge como elemento fundamental para reduzir a
iniquidade do sistema.
Estas dificuldades no chegam, no entanto, a criar um quadro pessimista. Existe um
grande espao a ser ainda conquistado com a diferenciao do sistema, e a criao de todo um
novo nvel de educao de dois ou trs anos de durao; existe um grande espao, ainda quase
inexplorado, do uso de novas tecnologias e novos formatos de educao no presencial; h
muito espao para o uso mais adequado dos recursos pblicos, se as universidades passarem a
ter responsabilidade pelos seus oramentos; e, na medida em que a economia cresa e se
modernize, havero tambm mais recursos pblicos e privados para a educao
Os socilogos sabem h muito tempo que a satisfao ou insatisfao das pessoas com
suas condies e perspectivas de vida no dependem do que elas efetivamente tm ou podem,
mas de seu nvel de aspiraes, e de com quem elas se comparam. No Brasil, nesta virada de
milnio, existe uma tendncia bastante geral de pensar que o pas est pior do que nunca, e
andando para trs, apesar de muitas evidncias empricas que apontam no sentido oposto.
Neste clima, um texto relativamente otimista como este pode causar espcie, e ser recebido
com incredulidade. E no entanto, acredito que ele coerente com o fato existe uma revoluo
silenciosa no somente na educao, mas em muitas outras reas, que, em conjunto, podero
dar ao pas uma nova e significativa insero no mundo contemporneo. No uma transio
fcil, nem inevitvel, e seus custos podem vir a ser bastaste altos para determinados setores e
grupos, e por isto ela resistida. Mas, na educao superior como nos demais setores,
necessrio olhar o que est ocorrendo com mais profundidade, procurar identificar os sinais
positivos de mudana, que existem, e trabalhar a partir deles para torn-los mais reais e
efetivos.
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