Russel y Tokatlian - Retos de America Latina

REVISTA CIDOB dAFERS
INTERNACIONALS 85-86.
LOS RETOS DE AMRICA LATINA EN
UN MUNDO EN CAMBIO
NUEVO ORDEN INTERNACIONAL

Modelos de poltica exterior y opciones
estratgicas. El caso de Amrica Latina
frente a Estados Unidos.
Roberto Russell
Juan G. Tokatlian
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Revista CIDOB dAfers Internacionals, nm. 85-86, p. 211-249
Modelos de poltica exterior y

opciones estratgicas
El caso de Amrica Latina frente a Estados Unidos
Roberto Russell
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Di Tella (Argentina)
rrussell@utdt.edu
Juan G. Tokatlian
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrs (Argentina)
tokatlian@udesa.edu.ar
RESUMEN
El ensayo procura identificar los modelos de poltica exterior que han predominado en Amrica Latina
durante los ltimos aos, con particular nfasis desde la dcada de los noventa. A partir de una serie
de premisas, tendencias y condiciones aborda las opciones estratgicas de la regin en relacin con
Estados Unidos. El texto subraya tres alternativas que estaran en disponibilidad de los pases latinoamericanos y que podran moldear los vnculos con Washington hacia el futuro. Ello se manifiesta en un
conjunto de temas y problemas especficos que entrelazan a Estados Unidos con Latinoamrica.
Palabras clave: Amrica latina, Estados Unidos, poltica exterior, cooperacin
El fin de la Guerra Fra dio lugar en Estados Unidos a un vasto e incesante debate
acadmico y poltico sobre la gran estrategia que el pas debera seguir para preservar sus
intereses nacionales y su posicin de superioridad en el mundo. El 11-S y, ms adelante,
el desaguisado de Washington en Irak aadieron dos olas sucesivas de profusa literatura
sobre el tema. En un muy citado artculo del ao 1996, Barry Posen y Andrew Ross analizaron en detalle las cuatro posiciones estratgicas que dominaron el debate acadmico
Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas
en Estados Unidos en la primera mitad de los aos noventa: el neo-aislacionismo, el

compromiso selectivo, la seguridad cooperativa y la primaca1. Ya en los aos de Clinton,
la poltica resolvi gradualmente este debate a favor de la primaca. El 11-S posibilit
poner en el vrtice de la misma al poder militar como instrumento clave para realizar su
principal supuesto bsico: que slo el predominio estadounidense es capaz de asegurar
el orden y la paz internacionales.
La literatura sobre la gran estrategia de Estados Unidos producida en este pas despus de la implosin del imperio sovitico ha incluido con frecuencia otros tres temas:
a) el sentido de la nocin de unipolaridad y su duracin probable; b) el papel de los
organismos internacionales en materia de paz y seguridad internacionales; y c) las distintas opciones estratgicas a disposicin del resto de los pases frente a Estados Unidos.
Sobre este ltimo aspecto, los autores se han referido fundamentalmente a los pases de
mayor poder relativo y a los que perciben como fuentes de mayor amenaza a la seguridad
estadounidense. As, Amrica Latina ha merecido una atencin muy menor, dado que
ningn pas latinoamericano cuenta con suficientes atributos de poder para convertirse
en el futuro previsible en una gran potencia ni la regin presenta un nivel de amenaza
comparable al de otras reas del mundo2.
Al mismo tiempo, dentro y fuera de Estados Unidos han aparecido numerosos
trabajos que recogen los debates en curso sobre las grandes estrategias de pases como
China, Japn, India y Rusia, as como la Unin Europea en su conjunto, tanto en el
plano mundial como en lo que respecta a las opciones estratgicas de estas naciones frente
a Estados Unidos3. En menor escala, tambin se han producido interesantes trabajos
que se ocupan del mismo tema en pases o regiones no centrales. Por el contrario, es
poco lo que se ha escrito en esta clave en o sobre Amrica Latina4. Sin embargo, no han
faltado trabajos sobre poltica exterior de carcter tanto emprico como normativo que
reflexionan sobre los modos ms convenientes de vinculacin con Estados Unidos5. En
la prctica, el fin de la bipolaridad pareci sepultar muchas de las opciones estratgicas
a las que haba apelado Amrica Latina durante los aos de la Guerra Fra (proteccin
extra-hemisfrica, unidad colectiva, revolucin social y tercermundismo)6 y, con ms
o menos fortuna, todos los pases latinoamericanos se acercaron a Washington con la
excepcin de Cuba. Algunos como el Mxico de Salinas de Gortari y la Argentina de
Menem se dispusieron sin vueltas a unirse al Norte7. Otros, como el Brasil de Cardoso,
procuraron resguardar espacios de autonoma nacional al tiempo que construan nuevas
formas de vinculacin con el vencedor de la Guerra Fra.
En resumen, la dcada de los noventa fue la etapa del acomodamiento en bloque,
y en distintos grados, a Washington. El enlargement de la democracia y el mercado tuvo
amplia aceptacin en Amrica Latina bajo la forma de la extensin de los acuerdos de
libre comercio y de la democracia liberal. A finales de esa dcada, cambios profundos en
la poltica venezolana mostraron la voluntad de su nuevo lder, Hugo Chvez, de resucitar
212
Revista CIDOB dAfers Internacionals, 85-86
Roberto Russell y Juan G. Tokatlian
una estrategia de oposicin a Estados Unidos. Al mismo tiempo, sin tanta estridencia,
otros pases ampliaron sus espacios de resistencia a las preferencias estadounidenses,
combinando distintas formas de acomodamiento y de oposicin8 que han puesto en
evidencia una diversidad regional en gran medida oculta en los aos noventa por la
liviandad que acompa a nuestra versin local del fin de la historia y por la cautela
natural que impone a las periferias todo fin de un ciclo histrico.
El presente trabajo consta de cinco secciones. En la primera, establecemos los
supuestos bsicos que ordenan nuestras reflexiones y sealamos las principales tendencias
que determinarn, a nuestro juicio, el contexto de las relaciones entre Estados Unidos
y Amrica Latina durante los prximos diez aos. En la segunda, sealamos en primer
trmino los factores que han influido en la prdida de gravitacin relativa de Amrica
Latina en el escenario mundial, una situacin que, en nuestra opinin, convoca a un
reformulacin de los vnculos estratgicos de la regin, tanto entre los pases que la componen como con Estados Unidos. Esta seccin concluye con una breve referencia a los
aportes latinoamericanos a la paz y seguridad internacionales que constituyen una de las
condiciones de posibilidad de las opciones estratgicas que proponemos. En la tercera
seccin procuramos identificar los componentes bsicos de los cinco modelos de poltica
exterior que han seguido los pases latinoamericanos vis vis Estados Unidos a partir del
fin de la Guerra Fra: el acoplamiento, el acomodamiento, la oposicin limitada, el desafo y el aislamiento. A todos ellos, y a pesar de sus profundas diferencias, subyace la lgica
propia de las relaciones asimtricas. En el caso de Amrica Latina, esta lgica ha dado
lugar histricamente a cuatro objetivos permanentes de poltica exterior: la bsqueda de
autonoma, la superacin del subdesarrollo, la diversificacin de las relaciones exteriores
y la restriccin del poder estadounidense. En la cuarta seccin analizamos tres opciones
estratgicas para Amrica Latina, de naturaleza pacfica y complementaria, que incluyen
distintas formas tanto de resistencia como de estrecha colaboracin con Washington.
Por ltimo, presentamos una breve seccin de conclusiones en la cual nos referimos al
contexto que ofrece condiciones de realizacin a las tres opciones estratgicas.
Nuestra construccin de los cinco modelos mencionados tiene particularmente en
cuenta un conjunto de factores permanentes, durables y contingentes, que condicionan
la definicin de los vnculos de los pases de la regin con Estados Unidos. Los factores
permanentes son el tamao del pas y su situacin geogrfica. Los durables son el poder
relativo, la produccin de un determinado bien o posesin de un recurso natural, la identidad internacional del pas, el grado de concentracin/diversificacin de las relaciones
exteriores y la densidad de los vnculos con Estados Unidos, tanto entre actores estatales
como privados. Por ltimo, los factores contingentes incluyen aspectos tales como la
significacin estratgica de un pas para Estados Unidos en una etapa o coyuntura determinada (por ejemplo, Chile bajo el Gobierno de Salvador Allende en los aos setenta,
Grenada en los ochenta y Colombia por la cuestin de las drogas y el terrorismo desde la
Fundaci CIDOB, ISSN 1133-6595, mayo 2009
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dcada de los noventa); o la orientacin de la poltica exterior (ligada a cambios de tipo

de rgimen o de Gobierno, al modelo econmico imperante, etc.), tanto la de Estados
Unidos como la de los pases latinoamericanos.
SUPUESTOS BSICOS Y PRINCIPALES TENDENCIAS

Nuestro anlisis de las relaciones de los pases de Amrica Latina con Estados Unidos
y, en particular, de las opciones estratgicas de la regin frente a Washington (nuestra
principal preocupacin aqu), se ordena a partir de un conjunto de tendencias/supuestos
que seguidamente mencionamos:
1. Que en el horizonte de los prximos diez aos la condicin de unipolaridad
estratgico-militar habr de preservarse. No se nos escapa que la futura posicin de
poder de Estados Unidos y de cualquier otro pas no puede predecirse. En sustancial medida, ella es producto de las buenas o malas polticas que se adopten. Sin
embargo, la prctica internacional nos ensea dos cosas irrefutables: que la posicin
de poder excepcional de Estados Unidos no durar indefinidamente y que sta no
ha cambiado la dinmica fundamental de las relaciones internacionales, esto es, que
otros estados procuren compensar y restringir el poder del ms grande. Si bien esta
dinmica se ha acelerado a partir de la guerra en Irak (una mala poltica de Estados
Unidos), es improbable que en los prximos diez aos se configure una constelacin
de poder multipolar en el sistema internacional. Es preciso distinguir los procesos y
conductas estatales en curso que apuntan a esa reconfiguracin de su resultado efectivo (un mundo formado por dos o ms grandes potencias con poderes semejantes)9.
Los grandes poderes emergentes, en particular China, necesitarn al menos ms de
diez aos para plantarse como competidores globales de Estados Unidos. Ms an,
las principales autoridades y analistas chinos asumen que su pas podr transformarse en un poder de alcance extraregional justo a mitad del presente siglo.
2. Que la estrategia de primaca adoptada por Estados Unidos persistir como piedra
angular de sus polticas exterior y de defensa, aunque es probable que en ciertos temas
o reas del mundo se aadan a la misma componentes propios de las estrategias de
compromiso selectivo y, acaso, de seguridad cooperativa. A pesar de los fracasos de las
polticas militarizadas e intervencionistas de la Administracin Bush, es improbable
que Washington se vuelque hacia una gran estrategia de neoaislacionismo. La progresiva implantacin de la estrategia de primaca a partir del fin de la Guerra Fra se
produjo mediante sucesivos ajustes estratgicos que le fueron dando forma y amplin-
214
dola, tanto en trminos de instrumentos como de objetivos. En efecto, esta estrategia

fue esbozada en el ltimo tramo de la presidencia de George Bush, aunque no pudo
llevarse a cabo por falta de acuerdo interno y de condiciones externas favorables.
La estrategia promovida por Bill Clinton de engagement plus enlargement adopt
crecientemente componentes y prcticas propias de la primaca, si bien de manera
ambigua10. Los atentados del 11-S posibilitaron poner fin a esa ambigedad: George
W. Bush reafirm el aspecto central que define a la primaca evitar el surgimiento
de un competidor global al predomino estadounidense y le adicion los conceptos
de rollback de los estados canallas y de cambio de rgimen, as como tambin el uso
preventivo de la fuerza para frenar diversas amenazas a la seguridad nacional de Estados
Unidos. Con ello, no hizo ms que responder a inclinaciones estratgicas favorables
a la primaca que entonces predominaban en ambos partidos estadounidenses. Es
improbable que los reveses en Afganistn e Irak y la magnitud de la crisis financiera
en Estados Unidos deriven en un cambio de estrategia11. La unipolaridad estratgicomilitar que la posibilita ir acompaada por la voluntad de preservarla. No hay signos
de modificaciones sustantivas en la naturaleza y nivel del gasto en materia de defensa, ni en el despliegue militar en el exterior12. Adems, las polticas desarrolladas en
nombre de la primaca tienen una dinmica propia que ser difcil revertir. S es muy
probable que el cambio de rgimen y la accin preventiva se subordinen al ncleo
duro de toda gran estrategia de primaca: evitar que surja un competidor global de
igual talla al poder de Estados Unidos; y asegurar un msculo militar suficiente para
superar contingencias crticas simultneas.
3. Que la crisis, y aun parlisis, de los organismos internacionales y de la prctica multilateral habr de prolongarse. Estados Unidos, en parte responsable por esta situacin,
no renunciar al unilateralismo en cuestiones de seguridad internacional y combinar
unilateralismo y distintas formas de multilateralismo en otros temas de su agenda internacional. Durante todos los aos de la Guerra Fra, Estados Unidos apel a las prcticas
unilaterales, incluso en las relaciones con sus propios aliados europeos y con Japn13.
El fin de la bipolaridad y, ms adelante, los atentados terroristas del 11-S reforzaron el
unilateralismo estadounidense y dieron pie para una mayor discrecionalidad en el uso
del poder. Es muy probable que el Gobierno de Barack Obama, por conviccin y necesidad, d un mayor peso a los organismos internacionales y se muestre mas dispuesto
a respetar el derecho internacional. En este contexto, y a pesar de la crisis y parlisis
apuntadas, los organismos internacionales y el multilateralismo continuarn siendo
medios fundamentales tanto para restringir el poder de Estados Unidos como para
desarrollar nuevas estrategias de cooperacin con este pas. Tambin lo sern para privar
de legitimidad a las acciones estadounidenses que violen las normas internacionales.
4. Que Estados Unidos seguir siendo el actor externo ms importante para todos
y cada uno de los pases de Amrica Latina, aunque su importancia relativa variar
215
significativamente. La geografa ser, como en el pasado, el factor fundamental en

la determinacin de la relevancia de Estados Unidos para los pases o subregiones
de Amrica Latina. Estamos todos en el mismo continente pero con relaciones muy
distintas de vecindad14.
5. Que Amrica Latina no es ni ser una prioridad para la poltica exterior de Estados
Unidos15. Sin embargo, las relaciones entre ambas partes han sido intensas y densas
desde fines del siglo XIX. En los prximos aos, las relaciones entre Estados Unidos
y pases y subreas de Amrica Latina se incrementarn en distintos niveles de importancia relativa. A pesar de que la regin ha sido objetiva y fundamentalmente segura
para Estados Unidos, siempre fue percibida en Washington como un rea de amenazas
difusas a las que se respondi de manera simplista y en clave de aliados o enemigos.
Esta dinmica dio por resultado la exacerbacin de tensiones al tiempo que obstruy la
formacin de un sistema interamericano slido (Shoultz, 1987). Por cierto, el Gobierno
de George W. Bush no escap a esta tendencia histrica, ms bien, la agudiz16. La
preservacin de esta forma peculiar de aproximacin a Amrica Latina ser una fuente
de percepciones equivocadas y de nuevas desinteligencias y conflictos.
En este marco decimos:
I. Que el abordaje de las opciones estratgicas a disposicin de los pases latinoamericanos debe superar las dicotomas tradicionales que han dominado la reflexin
sobre el tema en Amrica Latina respecto a los vnculos con Estados Unidos: alineamiento versus confrontacin o plegamiento versus equilibrio. Ambos extremos
han sido entendidos por lo general como pura oposicin o puro seguimiento a los
intereses estratgicos, polticos y econmicos de Washington en el mundo. Esta
aproximacin, adems de limitada, es incorrecta, dado que ningn pas hace puro
alineamiento o pura oposicin.
II. Que Estados Unidos encuentra ms restricciones al uso de sus instrumentos de
poder en Amrica Latina que durante los aos de la Guerra Fra, en especial los recursos de poder militar. Por factores endgenos ligados al proceso de democratizacin,
pero tambin en parte por las polticas promovidas por Washington en la regin
para extender y defender la democracia, hay menor propensin a ejecutar y mucho
menos a convalidar los golpes de Estado, como as tambin a adherirse a prcticas
que violan el derecho internacional o a seguir las prescripciones estadounidenses.
Adems, hay menos tolerancia a las intervenciones militares directas o por delegacin17. Asimismo, hay ms actores sociales estadounidenses movilizados con fuertes
lazos polticos, econmicos y culturales en la regin capaces de limitar o influir en las
polticas de Washington hacia Amrica Latina. Por ltimo, Estados Unidos encuentra
mayores dificultades para imponer su agenda econmica y de seguridad.
216
III. Que, a pesar de la diversidad de Amrica Latina, existe un conjunto de factores

positivos y negativos que reclaman o posibilitan la realizacin de tres opciones estratgicas que cabran para la mayora de los pases latinoamericanos. Llamamos a estas
opciones: el multilateralismo vinculante, la contencin acotada y la colaboracin
selectiva. Las tres se inscriben en la lgica de las relaciones asimtricas y apuntan fundamentalmente a abrir nuevos espacios de cooperacin en el hemisferio, a aumentar
los mrgenes de autonoma nacional de los pases que las practican, a responder a
intereses y aversiones comunes y a restringir el poder de Estados Unidos18.
AMRICA LATINA: LAS DOS CARAS DE LA REGIN

Desde hace ya varias dcadas, la literatura sobre relaciones internacionales referida a
Amrica Latina destaca su prdida de gravitacin en el escenario mundial19. En general,
este juicio ha sido acogido fuera y dentro de la regin sin beneficio de inventario y se
sustenta fundamentalmente en la baja relevancia estratgica del rea para los principales
pases del mundo, en la disminucin relativa de su participacin en la economa mundial,
en su creciente fragmentacin y en los numerosos y varios problemas que afectan a la
mayora de los pases latinoamericanos, un aspecto que despierta razonables dudas sobre
la estabilidad poltica y el desarrollo econmico futuros de Amrica Latina. El argumento
de la baja relevancia estratgica se construye principalmente desde fuera de la regin y se
apoya esencialmente en el hecho de que Amrica Latina afecta marginalmente a la seguridad mundial, una situacin que se ha acrecentado tras los atentados terroristas en Estados
Unidos del 11 de septiembre de 2001. Desde esta ptica poltica que expresa la mirada,
las prioridades e intereses de los otros, el nivel de relevancia estratgica de Amrica Latina
depende fundamentalmente, al igual que en los aos de la Guerra Fra, de las as llamadas
cuestiones de agenda negativa, tanto globales como propias del rea. De este modo, la
atencin recibida desde el exterior, en especial la de Washington, guarda una relacin directamente proporcional a los vnculos que pudieran darse entre fenmenos que ocurren en la
regin y los temas que integran su agenda de seguridad global, a procesos especficos que
influyen en la estabilidad regional o a proyectos polticos opuestos a los intereses y valores
de Estados Unidos promovidos por determinados gobiernos.
La disminucin de la participacin relativa latinoamericana en el producto mundial
bruto y en los flujos de comercio internacionales suele anotarse como otro factor que determina la prdida de relevancia estratgica de Amrica Latina para el mundo. El porcentaje
del producto interior bruto de la regin en el producto global medido a precios corrientes
descendi del 6,80% en 1980 al 3,90% en 2007, mientras que el de la subregin que el
217
Fondo Monetario Internacional denomina developing Asia fue de 20% (esta cifra incluye
a China y la India)20. En materia de comercio, Amrica Latina, incluyendo a los pases del
Caribe, particip en 2006 con apenas un 3,6% de las exportaciones y un 3% de las importaciones totales de mercancas por regiones (vanse grficos 1 y 2)21. Esta cifra muestra una
disminucin importante si se la compara con la de otros perodos; hacia fines de la dcada
de los aos cincuenta el valor de las exportaciones latinoamericanas, en relacin con el de
las exportaciones mundiales, fue del 11,5 %, un porcentaje que descendera al 5,9 % a
mediados de la dcada de los sesenta (Ferrer , 1968), a un promedio cercano al 3% en los
aos noventa y a 2,7% en el perodo 2000- 200622.
Grfico 1. Participacin en las importaciones de mercancas en 2006 (%)
frica 2,4%
Comunidad de Estados
Independientes (CIS) 2,3%
Oriente Medio 3,1%
Asia 25%
Europa 43,1%
Amrica
del Norte 21%
Amrica del Sur y Central 3%

Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas de la OMC
Grfico 2. Participacin en las exportaciones mundiales de mercancas en 2006 (%)

frica 3,1
Comunidad de Estados
Independientes (CIS) 3,6
Oriente Medio 5,5%
Asia 27,8%
Europa
42,1,1%
Amrica
del Norte
14,2%
Amrica del Sur y Central 3,6%

Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas de la OMC
218
La creciente fragmentacin regional es otro aspecto frecuentemente destacado para

dar cuenta de la disminucin relativa de la posicin internacional de Amrica Latina. En la
dcada de los setenta, los expertos en las relaciones internacionales de la regin ya haban
advertido una brecha importante entre la Amrica Latina del Norte (Mxico, Amrica
Central y el Caribe) y la Amrica Latina del Sur23. La densidad de los vnculos con Estados
Unidos y el grado de diversificacin de sus relaciones externas eran los principales criterios
utilizados para dar cuenta de la divisin que se observaban entre las dos subregiones. Desde
entonces, y especialmente despus de los atentados terroristas del 11-S, esta brecha no slo
se ha profundizado sino que, para numerosos analistas, tambin se ha trasladado al sur del
hemisferio para englobar a Colombia e incluso a Venezuela24.
A su vez, en Amrica del Sur es posible trazar al menos otras tres lneas de fractura. La primera, de naturaleza poltico-institucional, separa la regin andina del Cono
Sur. En los Andes predomina la inestabilidad poltica, los grados de polarizacin social
son altos, la conflictividad es ascendente y las crisis internas de distinto tipo parecen
demandar la ingerencia de actores externos. En el extremo sur del continente los niveles
de tensin sociopoltica son menores, la estabilidad se ha preservado y la democracia
avanza gradualmente. Una segunda distincin de tipo econmico-comercial muestra un
contraste entre la Sudamrica del Pacfico y la Sudamrica del Atlntico. Los pases que
miran al Pacfico Colombia, Per y Chile giran cada vez ms hacia Estados Unidos.
Tres pases del Atlntico Venezuela, Brasil y Argentina han pretendido mermar el
ritmo de concrecin de una eventual rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
y proyectar una estrategia econmica ms diversificada y con fuerte participacin del
Estado. Ecuador y Uruguay, a cada lado de los dos ocanos, parecen reorientar su perfil:
Quito distancindose relativamente (y coyunturalmente?) de Washington; Montevideo
acercndose lentamente a Estados Unidos. Una tercera divisin en la regin tiene que
ver con el mbito militar. En este caso lo que ha existido hasta ahora es una separacin
entre Argentina, Brasil, Chile y Uruguay y el resto de Sudamrica. Estas cuatro naciones
han vivido experiencias traumticas en materia de derechos humanos y quieren preservar
una divisin precisa entre defensa externa y seguridad interna. Otros pases sudamericanos siguen polticas bastante diferentes: por ejemplo, Colombia y Venezuela, por igual,
alientan un rol preponderante de los militares en la vida institucional del pas.
Por cierto, la poltica de primaca impulsada por el Gobierno de George W. Bush, con
particular vigor despus del 11-S, fue un factor adicional de desunin regional, tal como
lo demuestra la posicin que los pases latinoamericanos adoptaron frente a la guerra preventiva decretada por Estados Unidos contra Irak. El Salvador, Honduras, Nicaragua y la
Repblica Dominicana apoyaron la intervencin militar y aportaron 380, 370, 115 y 302
efectivos respectivamente. Costa Rica y Panam expresaron su apoyo en nombre de la lucha
contra el terrorismo pero se negaron a integrar the coalition of the willing25. Colombia
respald enfticamente la operacin en Irak, aunque se abstuvo de enviar tropas26. El resto
219
de los pases se opusieron a esta accin por tres motivos principales: la defensa de las instituciones internacionales y el multilateralismo, el respeto al principio de no intervencin
y el rechazo de la opinin pblica al uso de la fuerza contra Irak. Esta ltima posicin, sin
embargo, no dio lugar a una concertacin poltica capaz de traducirse en una accin colectiva duradera y operante, pese a que fue compartida por los pases de mayor peso relativo
de Amrica Latina.
Por ltimo, un conjunto de temas negativos que, en mayor o menor grado, atraviesan
casi todo el rea constituye el tercer factor al que se acude con frecuencia para revelar no
slo la prdida de gravitacin de Amrica Latina en la sociedad internacional, sino tambin
las serias dificultades que tiene la regin para superar su condicin de subdesarrollada y,
en definitiva, cambiar su largo derrotero de inestabilidad poltica, debilidad institucional,
corrupcin, pobreza y desigualdad social. Estos fenmenos proyectan una larga sombra
de dudas sobre la gobernabilidad democrtica de varios pases latinoamericanos y sobre su
capacidad para resolver endgenamente los conflictos polticos y sociales internos.
En suma, la baja relevancia estratgica de Amrica Latina para el resto del mundo, la
disminucin de su participacin relativa en la economa mundial, su creciente fragmentacin y su condicin de periferia problemtica llevan a la conclusin de que la regin
es ms una geografa que una idea capaz de sustentar un proyecto poltico colectivo
con alguna posibilidad de realizacin. As, hoy se discute dentro y fuera de la regin si
el mismo concepto de Amrica Latina tiene alguna utilidad prctica para referirse a un
conjunto de pases que seran crecientemente diversos y estaran en buena medida cada
vez ms distantes. Seguramente, los elementos hasta aqu sealados se asientan en una
incuestionable base emprica. No obstante, y tambin fundados en evidencia emprica,
sostenemos que Amrica Latina tiene credenciales y atributos para desempear un papel
significativo en materia de paz, seguridad, y cooperacin internacionales. Ms especficamente, para contribuir a la creacin de reglas de coexistencia y de cooperacin interestatales, a la restriccin de la violencia y a la promocin y defensa del multilateralismo.
En este caso, ponemos el nfasis en cinco aspectos: a) la menor exposicin relativa
de Amrica Latina a los principales conflictos y focos de tensin mundiales de esta
primera parte del siglo XXI en relacin con otras regiones del mundo; b) la ausencia de
amenazas crticas en la regin a la seguridad mundial (proliferacin nuclear, armas de
destruccin masiva y terrorismo transnacional de alcance global); c) la existencia de un
conjunto de factores histricos, geogrficos, y culturales que haran de Amrica Latina
un rea singular de la sociedad internacional27; d) los avances en la mayora de los pases
de Amrica Latina, aunque todava frgiles, en el campo de la democracia; y e) el activo
latinoamericano en materia de creacin de doctrina, ratificacin y observancia de acuerdos internacionales y contribucin al mantenimiento de la paz y seguridad regionales.
a) Accin colectiva y ausencia de guerra. El aporte de Amrica Latina a la paz y seguridad regionales se expres en dos mbitos distintos, estrechamente relacionados: la accin
220
colectiva para solucionar conflictos inter e intraestatales y la ausencia relativa de guerras

interestatales. En primer lugar, el mecanismo de mediacin cobr vigor a partir de las primeras dcadas del siglo XX y se puso en prctica sin ninguna clase de lmites geogrficos. De
este modo, los gobiernos sudamericanos no slo mediaron en Amrica del Sur, sino que lo
hicieron en Amrica Central, as como los gobiernos mesoamericanos estuvieron presentes
en la actividad mediadora en Sudamrica28. Al mismo tiempo, se desarrollaron otras formas
de accin colectiva, formales e informales, para encontrar soluciones polticas y diplomticas a los conflictos en una determinada subregin y restringir el poder y la influencia de
Estados Unidos en Amrica Latina, tal es el caso del Grupo de Contadora29. Cabe apuntar
tambin la puesta en marcha de iniciativas nuevas, an incipientes, pero que dan muestra
de la disposicin del rea para hacer frente a situaciones crticas. Por un lado, las acciones
que procuran ayudar a resolver conflictos de orden domstico y a mantener la estabilidad de
determinados pases. Por ejemplo, la accin desplegada por el Grupo de Amigos del Proceso
de Paz en Guatemala a favor de la reconciliacin nacional (1993-1996)30; el papel desempeado por el Mercosur para resolver la crisis poltica en Paraguay que amenaz seriamente la
continuidad democrtica en ese pas (1996); la creacin del Grupo de Amigos de Venezuela
(2002)31; y la participacin informal argentino-brasilea para facilitar la resolucin de la
crisis producidas en Bolivia tras la renuncia de los presidentes Gonzalo Snchez de Losada
(2003) y Carlos Mesa (2005).
Por otro lado, existe una segunda forma de accin conjunta latinoamericana dirigida a enfrentar crisis producidas en la propia regin bajo el paraguas de la ONU, como
muestra el caso de Hait donde hoy estn presentes fuerzas de la Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Paraguay, Per y
Uruguay (vase cuadro 1).
Cuadro 1: Contribucin de tropas a la Operacin de Paz en Hait (MINUSTAH)
Pas
Brasil
Uruguay
Argentina
Chile
Bolivia
Per
Guatemala
Ecuador
Paraguay
El Salvador
Grenada
Colombia
Contingente
1.217
1.150
566
510
218
210
119
67
31
3
3
2
Fuente: Sitio web de Naciones Unidas (www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/2008/jan08_5.pdf ) 2008.
221
Amrica Latina tiene una larga historia en materia de aportes de fuerzas a las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas. Esta actividad se inici en 1948
y se ha extendido a frica, Asia, Europa y Oriente Medio (vase cuadro 2). La principal
novedad que se aprecia en Hait es la voluntad de varios pases latinoamericanos de
asumir un firme compromiso, sin duda lleno de obstculos y riesgos, para contribuir a
la paz interna en el pas ms pobre del continente. Adems, esta experiencia puede dar
lugar a inditas y hasta hace poco insospechadas formas de integracin y colaboracin
militar entre pases que fueron tradicionalmente rivales, particularmente entre Argentina,
Brasil y Chile.
Cuadro 2. Participacin de Amrica Latina en las operaciones de paz en curso
Ao
1948
1949
1964
1978
1991
1993
1999
1999
1999
2000
2002
2002
Lugar
Oriente Medio
India y Pakistn
Chipre
Lbano
Shara Occidental
Georgia
Sierra Leona
Congo
Kosovo
Etiopa y Eritrea
Timor Oriental
Afganistn
2003
Liberia
2004
Costa de Marfil
2004
Hait
2004
Burundi
2005
Sudan
2006
2007
2007
Timor Oriental
Sudan (Darfur)
Nepal
Operacin
ONUVT
UNMOGIP
UNFICYP
UNIFIL
MINURSO
UNOMIG
UNAMSIL
MONUC
UNMIK
MINUEE
UNMISET
UNAMA
Contribuyentes Amrica Latina

Argentina, Chile
Chile, Uruguay
Argentina, El Salvador
Guatemala
Argentina, Brasil, El Salvador, Honduras, Uruguay
Uruguay
Bolivia, Uruguay
Bolivia, Guatemala, Paraguay, Per, Uruguay
Argentina, Brasil, Chile
Bolivia, Brasil, Guatemala, Paraguay, Per y Uruguay
Argentina, Bolivia, Brasil
Bolivia, Paraguay, Uruguay
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Jamaica, Paraguay,
UNMIL
Per, Uruguay
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Per,
ONUCI
Uruguay
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
MINUSTAH
Paraguay, Per, Uruguay
ONUB
Bolivia, Guatemala, Paraguay, Per, Uruguay
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
UNMIS
Jamaica, Paraguay, Per, Uruguay
UNMIT
Brasil, El Salvador, Jamaica, Uruguay
UNAMID
Bolivia, Jamaica, Uruguay
UNMIN
Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay
Fuente: Sitio web de Naciones Unidas (www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/2008/jan08_5.pdf ), 2008.
Finalmente, la larga paz interestatal latinoamericana completa la lista de aspectos

positivos que ofrece Amrica Latina a la sociedad internacional. En efecto, y en cualquier
comparacin de largo plazo, el ndice de enfrentamientos blicos ha sido sustancialmente
222
menor al de otras regiones del mundo. Desde la ltima guerra del siglo XIX, que enfrent a Chile contra Bolivia y Per (Guerra del Pacfico, 1879-1883), no estall ninguna
guerra en Amrica del Sur hasta la dcada de 1930, cuando se enfrentaron Bolivia y
Paraguay (Guerra del Chaco, 1932-1935). A partir de entonces, slo hubo tres guerras
en Sudamrica32. Por su parte, Amrica Central experiment ms conflictos armados
durante el siglo XIX, aunque de menor intensidad. En el siglo XX, la guerra ms importante tuvo lugar entre El Salvador y Honduras (Guerra del Ftbol, 1969).
Los datos publicados por el Stockholm International Peace Research Institute
(SIPRI) en su Anuario 2008 muestran que en las Amricas33, con excepcin de la comunidad pluralista de seguridad que es Europa34, fue la zona ms pacfica del planeta en el
perodo 1990-2006 (vase cuadro 3). El nico conflicto armado activo en la regin es
el de Colombia y es de naturaleza interna35. Por su parte, la persistencia de diferendos
territoriales militarizados no tiende a escalar al estatus de guerra. En el perodo 19902006, el nico caso que alcanz este nivel fue el enfrentamiento blico entre Ecuador y
Per en el ao 1995 (vase cuadro 4).
Cuadro 3. Distribucin regional de los principales conflictos armados, 1990-2007
frica
Amricas
Asia
Europa
Oriente Medio
Total
1990
12
30
1991
10
10
31
1992
11
27
1993
10
29
1994
29
1995
10
27
1996
23
1997
19
1998
11
26
1999
11
25
2000
23
2001
22
2002
20
2003
20
2004
19
2005
19
2006
17
2007
17
Fuente: SIPRI Yearbook 2008, Oxford University Press, 2007
223
Cuadro 4. Disputas interestatales que implican a pases de Amrica Latina y el Caribe, 2007
Pases
Causas de la disputa
Principales disputas
Belice-Guatemala
Delimitacin fronteriza
Bolivia-Chile
Disputa territorial sobre la salida al ocano Pacfico; exportacin de

hidrocarburos bolivianos
Colombia-Nicaragua
Disputa fronteriza sobre las islas San Andrs y Providencia
Colombia-Venezuela
34 disputas sobre delimitaciones fronterizas; migracin; guerrillas;

contrabando; trfico de drogas
Costa Rica- Nicaragua
Delimitacin fronteriza; migracin
Repblica Dominicana- Hait
Delimitacin fronteriza; migracin
El Salvador-Honduras
El Salvador-Honduras-Nicaragua
Migracin; Decisin de la Corte Internacional de Justicia sobre

delimitacin fronteriza
Delimitacin martima en el Golfo de Fonseca; explotacin de
recursos pesqueros
Honduras-Nicaragua
Delimitacin martima en el mar Caribe; migracin
Trinidad y Tobago-Venezuela
Lmite martimo; recursos naturales.
Disputas activas menores
Chile-Per
Implementacin del Tratado de Lima de 1929
Guyana-Surinam
rea reclamada en Guyana entre los ros Nuevo (Courantyne

Superior) y Courantyne / Koetari (todos cabeceras del Courantyne)
Disputas latentes
Argentina-Australia-Chile-Francia-Nueva
Zelanda-Noruega-Reino Unido
Reclamos sobre la soberana de reas de la Antrtida
Argentina-Reino Unido
Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur
Cuba-Estados Unidos
Baha de Guantnamo
Guyana-Venezuela
Venezuela reclama el 40% del territorio de Guyana
Guayana Francesa-Surinam
Surinam reclama el rea ubicada entre los ros Litani y Marouini,

ambos cabecera del ro Lawa
Hait-Estados Unidos
Isla Navassa
Fuente: SIPRI Yearbook 2007, Oxford University Press, 2007
Finalmente, Amrica Latina tiene el gasto medido de defensa ms bajo del planeta
en porcentaje del PIB (1,30%) y el segundo ms bajo si se toman cifras absolutas de
gasto militar en miles de millones de dlares (34,74). Esta cifra equivale al 3% del total
destinado a gasto militar en el mundo (vanse cuadros 5 y 6 y grfico 3).
224
Cuadro 5. Gasto en defensa en porcentaje del PIB durante el ao 2007

Regin
Oriente Medio y frica del Norte
Asia y Australasia
frica Subsahariana
Amrica del Norte
Europa (incluyendo Rusia)
Amrica Latina
Gasto militar
5,26
1,95
1,51
2,61
2,34
1,30
Fuente: Elaboracin propia en base estadsticas del The Military Balance 2008, International Center for Strategic Studies (ICSS),
Routledge, London, 2008.
Cuadro 6. Gasto total en defensa (miles de millones de dlares)

Regin
Gasto
Amrica del Norte
555,84
Europa (incluyendo Rusia)
301,08
Asia y Australasia
185,28
Oriente Medio y frica del Norte
69,48
Amrica Latina
34,74
frica Subsahariana
11,58
Total
1.158
Fuente: Elaboracin propia en base estadsticas del SIPRI Yearbook 2007.
Grfico 3. Gasto en defensa durante 2006 (porcentajes sobre un total de 1.158 miles de millones
de dlares)
frica Subsahariana 1%
Asia
y Australasia
16%
Oriente Medio
y frica del
Norte 6%
Amrica Latina 3%
Amrica
del Norte 48%
Europa 26%
Fuente: SIPRI Yearbook, Oxford University Press, Oxford, 2007.
225
b) Ratificacin de tratados y creacin de regmenes internacionales. Amrica Latina ha

procurado imponer lmites a la violencia interestatal y promover la cooperacin internacional a travs del multilateralismo. Esta labor y objetivo a la vez tiene en gran medida
que ver con su posicin relativa de poder como rea perifrica del orden internacional,
pero tambin con una identidad de naturaleza grociana que se ha ido fortaleciendo a
lo largo de los aos36. Actualmente, esta antigua tradicin se pone de manifiesto en el
alto ndice de ratificacin de tratados que muestra Amrica Latina. Si se toman a ttulo
de ejemplo los acuerdos internacionales que fueron objeto de particular atencin en
septiembre de 2008 durante las sesiones de las 62 Asamblea General de las Naciones
Unidas, puede observarse que el ndice latinoamericano de aprobacin de esos tratados
alcanza el 70,3% contra el 41,8% de Estados Unidos37 (vase grfico 4 y cuadro 7).
Rep. Dominicana
Estados Unidos
Cuba
Nicaragua
Honduras
Venezuela
Chile
Bolivia
Guatemala
Colombia
Paraguay
Ecuador
Brasil
El Salvador
Panam
Per
Costa Rica
Argentina
Uruguay
35
30
25
20
15
10
5
0
Mxico
Grfico 4. Cantidad de tratados internacionales ratificados
Fuente: Elaboracin propia segn la informacin contenida en Multilateral Treaty Framework, Publication Focus 2007: Towards
Universal Participation and Implementation. A Comprehensive Legal Framework for Peace, Development and Human Rights. Naciones
Unidas, septiembre 2007.
Cuadro 7. ndice de ratificacin de tratados internacionales

N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Pas
Mxico
Argentina
Costa Rica
Per
Uruguay
Panam
El Salvador
Brasil
Ecuador
Paraguay
Aprobacin
76,74%
72,09%
72,09%
72,09%
72,09%
69,77%
67,44%
65,12%
65,12%
65,12%
N
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Pas
Colombia
Guatemala
Bolivia
Chile
Nicaragua
Honduras
Venezuela
Cuba
Estados Unidos
Repblica Dominicana
Aprobacin
62,79%
62,79%
60,47%
60,47%
60,47%
58,14%
58,14%
44,19%
41,86%
41,86%
Fuente: Elaboracin propia segn la informacin contenida en Multilateral Treaty Framework, Publication Focus 2007: Towards
Universal Participation and Implementation. A Comprehensive Legal Framework for Peace, Development and Human Rights. Naciones
Unidas, septiembre 2007.
226
En los mbitos interamericano y regional, Amrica Latina tambin ha forjado

numerosos acuerdos y regmenes internacionales para hallar soluciones pacficas a
las controversias que pudieran surgir entre los estados latinoamericanos y promover
la paz y la cooperacin interestatales38. Estos objetivos estuvieron ya presentes en el
Congreso de Panam de 1826 y se mantienen hasta la actualidad. Desde el fin de la
Guerra Fra, los pases latinoamericanos firmaron numerosos acuerdos y adoptaron
por consenso ms de cien resoluciones sobre no proliferacin de armas de destruccin
masiva, control de armamentos, medidas de confianza recprocas y en materia de lucha
contra el terrorismo y el crimen organizado.
c) Creacin de Doctrina. En la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX,
cuando Amrica Latina an sufra y tema con fundados motivos las intervenciones
armadas extranjeras en su territorio, la regin hizo dos contribuciones doctrinarias al
derecho internacional pblico ampliamente reconocidas: las Doctrinas Calvo (1868)
y Drago (1902)39. La primera doctrina sostuvo que los extranjeros tienen los mismos derechos que los nacionales y que, en caso de pleitos o reclamaciones, tienen
la obligacin de acabar todos los recursos legales ante los tribunales locales sin pedir
la proteccin o intervencin diplomtica de su pas de origen 40. Ms adelante, y en
ocasin del bloqueo de puertos venezolanos por parte de fuerzas alemanas, italianas y
britnicas, el canciller argentino Luis Mara Drago envi una nota a su embajador en
Washington, el 29 de diciembre de 1902, que sent las bases de lo que luego se conocera como la Doctrina Drago. En este escrito se afirmaba que la deuda de un Estado
no puede ser argumento para justificar la agresin militar extranjera ni la ocupacin
de su territorio (Silva, 1946: 493-496).
Por ltimo, cabe citar la nota escrita por Genaro Estrada, secretario de Relaciones
Exteriores de Mxico durante el Gobierno de Pascual Ortiz Rubio, que dio lugar a
la as llamada Doctrina Estrada (1930). Ella sostena que Mxico no emite juicio, ni
favorable ni negativo, sobre los gobiernos o cambios de gobierno de otras naciones
porque considera que sta es una prctica denigrante que, adems de herir la soberana de otras naciones, coloca a stas en el caso de que sus asuntos interiores puedan
ser calificados en cualquier sentido por otros gobiernos, quienes de hecho asumen
una actitud de crtica al decidir, favorable o desfavorablemente, sobre la capacidad
legal de regmenes extranjeros (Estrada, 1988). Estas tres doctrinas, que fueron reacciones latinoamericanas a amenazas externas, son una muestra extraordinaria de lo
que hoy llamaramos el uso del soft power por parte de los pases dbiles. A la fuerza
de los grandes poderes se opuso con inteligencia el poder de las ideas propias y de las
instituciones internacionales para resguardar la igualdad jurdica de los estados y su
soberana externa41.
227
En suma, Amrica Latina tiene un rcord histrico en materia de paz, seguridad

y cooperacin interestatales con el que pueden competir pocas regiones del mundo.
Pasa con holgura la prueba de la existencia de una sociedad de estados: ha establecido
numerosas reglas e instituciones, suele obedecerlas en alto grado y tiene un gran inters
en preservarlas. Y, lo que es ms importante, esta conducta extendida y reiterada no
resulta de simples clculos pragmticos y egostas; hay en este proceso un trasfondo histrico, cultural y sociolgico comn, que es un factor indispensable para la
construccin de lazos societarios fuertes entre un conjunto de estados. Dos trabajos
importantes sobre las causas de la paz interestatal latinoamericana y sobre la tradicin
regional en materia de mediacin y resolucin de conflictos concluyen que este trasfondo es uno de los factores principales que explica la construccin de un arraigado
consenso normativo para la solucin pacfica de las controversias internacionales en
lugar del uso de la fuerza42.
A esta base histrica, cultural y sociolgica comn se agrega un conjunto de
variables de este tiempo que pueden llegar a tener un efecto positivo en la definicin
de los intereses, identidades y prcticas futuras de la regin en clave de cooperacin. A
pesar de los tropiezos de los procesos de integracin, Amrica Latina se hace ms interdependiente y, por ende, aumenta objetivamente el espacio de sus intereses comunes.
Del mismo modo, la marcha de la democracia, pese a ser despareja y en algunos casos
incierta, es una variable que juega bsicamente a favor de la paz interestatal y de la concertacin y cooperacin regionales. Asimismo, existe un vasto territorio de aversiones
comunes que afectan la seguridad y el bienestar de todos y generan, en consecuencia,
una situacin de interdependencia estratgica (por ejemplo, la expansin transnacional del crimen organizado). As, se establece una cadena lgica que vincula la seguridad de cada pas con un conjunto variado de problemas que se producen en naciones
vecinas e incluso ms distantes. Intereses y aversiones comunes sitan a la regin frente
a nuevos desafos estratgicos que requieren formas tambin nuevas de cooperacin,
de reduccin de la violencia y de restriccin del poder. En este contexto, la limitacin
a la estrategia de primaca atenuada de Estados Unidos ser un objetivo compartido
por la mayora de los pases latinoamericanos. Tambin lo ser la bsqueda de nuevas
formas de cooperacin con Washington en temas que inciden crecientemente en la
seguridad del hemisferio. En la prctica, Amrica Latina ha desplegado desde principios
de la dcada de los noventa hasta el presente distintas formas de acomodamiento y de
oposicin a Estados Unidos que se resumen en los cinco modelos de poltica exterior
analizados en el apartado siguiente.
228
CINCO MODELOS DE POLTICA EXTERIOR HACIA

ESTADOS UNIDOS
Desde finales de la Guerra Fra, Amrica Latina ha experimentado con cinco modelos de vinculacin a Estados Unidos. Todos ellos implican una determinada perspectiva
del sistema global, un modo especfico de relacin con Washington y la asignacin de
un lugar diferenciado a la propia regin en las respectivas polticas exteriores. En algunos
casos, determinados pases han puesto en prctica ms de un modelo. En general, se
trata de modelos que reflejan polticas de gobierno, mientras pocas excepciones parecen
mostrar la existencia de algn tipo de poltica de Estado o de gran estrategia43. Los
modelos que identificamos son los siguientes: el acoplamiento, el acomodamiento, la
oposicin limitada, el desafo y el aislamiento. Todos ellos se expresan a travs de un
conjunto de premisas y prcticas.
El acoplamiento se caracteriza por un plegamiento a los intereses estratgicos vitales
de Estados Unidos, tanto en el mbito global como regional. Procura una participacin
activa en la creacin y el mantenimiento de regmenes internacionales en sintona con la
posicin de Washington, particularmente en cuestiones sensibles vinculadas a la seguridad global. Apoya de modo distante la integracin econmica regional siempre y cuando
no produzca una disrupcin al proceso de constitucin de un rea de libre comercio
hemisfrica. En trminos polticos y culturales, la relacin con los pases vecinos es un
tanto ms relevante, aunque no es objeto de un despliegue diplomtico significativo:
el norte de la poltica exterior es Washington. El modelo econmico es marcadamente
ortodoxo y se ordena, en trminos generales, en torno a los lineamientos del as llamado
Consenso de Washington. Presume que las fuerzas del mercado ms que la accin
del Estado posibilitan una insercin ms dinmica y fructfera del pas en el sistema
mundial. Adems, acepta las reglas fundamentales del orden econmico y financiero
internacional y confa plenamente en los dividendos continentales de una eventual rea
de libre comercio hemisfrica. En esencia, defiende el statu quo del orden global, concibe
a Estados Unidos en trminos de aliado y mantiene una marcada indiferencia frente
a la regin44. Los casos emblemticos de acoplamiento son los de Mxico (durante el
Gobierno de Salinas), Argentina (durante el Gobierno de Menem) y Colombia (durante
el Gobierno de Uribe). Los casos ms aproximados a este modelo son los de Per (tanto
durante los gobiernos de Fujimori como de Toledo), Bolivia (durante el primer Gobierno
concluido y el segundo inconcluso de Snchez de Losada) y los pases de Centroamrica
(salvo Belice, Costa Rica y Panam) y la Repblica Dominicana.
La determinacin del Gobierno de Salinas a favor de un acuerdo de libre comercio
con Estados Unidos, la participacin del Gobierno de Menem en la primera guerra del
Golfo (1991) y el apoyo del Gobierno de Uribe a la intervencin militar de Estados
Unidos en Irak en 2003 son ejemplos elocuentes de plegamiento a Washington en
229
asuntos fundamentales de su agenda internacional. En general, el seguimiento a Estados

Unidos es acompaado por una fuerte retrica a favor de esta opcin. Tambin incluye
cuestiones propias del mbito interamericano en las que se mira ms a Washington que
a la regin, como si el vecindario resultara incmodo. Dos corolarios se deducen de esta
posicin: el espritu de free-riding y la baja inclinacin para concertar posiciones comunes. Los casos aproximados al modelo de acoplamiento apelaron en diferentes coyunturas a la lucha contra el terrorismo y las drogas ilcitas (Per, durante el Gobierno de
Fujimori), la firma de acuerdos de libre comercio (Per, durante el Gobierno de Toledo,
varios pases centroamericanos y Repblica Dominicana), las reformas econmicas y la
lucha contra el narcotrfico (Bolivia durante el Gobierno de Snchez de Losada) y la
guerra de Irak en 2003 (Honduras, Nicaragua, El Salvador y Repblica Dominicana)
para afirmar su estrecha cercana a Washington y la plena aceptacin de sus polticas en
las materias sealadas.
El acomodamiento se caracteriza por el acompaamiento selectivo y puntual a Estados
Unidos. Promueve un papel activo en la configuracin de regmenes internacionales preferentemente en armona con Washington. Concibe la integracin econmica regional
de acuerdo con parmetros que favorecen los intereses propios sin un compromiso firme
a favor de mecanismos colectivos. La diplomacia econmica resulta fundamental, tanto
en el mbito global como en el hemisfrico. Asigna un lugar destacado a la relacin con
los vecinos; en parte, para negociar individualmente en mejores condiciones con Estados
Unidos. La defensa de principios bsicos en el campo internacional e interamericano
conduce a desasociarse de Washington en numerosos temas de la agenda internacional
y regional. Busca contrarrestar los efectos nocivos del modelo econmico domstico
imperante (en trminos de desigualdad y desempleo) mediante polticas sociales compensatorias. Promueve un balance entre mercado y Estado al momento de proyectar la
poltica exterior hacia Washington, la regin y el mundo. A su vez, busca una revisin
moderada de las instituciones y reglas internacionales en el campo comercial y financiero.
En esencia, procura la introduccin de ajustes parciales al orden global, define a Estados
Unidos como amigo y mantiene una posicin de relativa indiferencia hacia la regin. Los
casos emblemticos son los de Chile y Costa Rica. Los casos ms aproximados al modelo
son los de Mxico (durante los Gobiernos de Zedillo y Fox), Per (durante el segundo
Gobierno de Alan Garca), Uruguay, Panam y episdicamente Ecuador.
La simultaneidad de posturas favorables a la promocin de acuerdos de libre comercio con Estados Unidos y opuestas a acompaar a Washington en su guerra contra Irak
en 2003 ha caracterizado las polticas exteriores de Chile y Costa Rica. Este ltimo pas,
en el marco del Tratado de Libre Comercio firmado entre la Republica Dominicana,
Amrica Central y Estados Unidos (DR-CAFTA, en sus siglas en ingls) y Chile, de
manera bilateral, firmaron acuerdos de libre comercio con Estados Unidos. Sin embargo,
Washington no logr el apoyo de ninguno de estos dos pases para invadir Irak: Costa
230
Rica apel a su tradicin pacifista y no se pleg a la invasin como s lo hicieron otros

vecinos prximos, mientras que Chile expres su oposicin a la misma en el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, en su calidad de miembro no permanente. La
capacidad diplomtica de maniobrar, interna y externamente, en aguas turbulentas en
momentos difciles, as como la invocacin a sus credenciales democrticas y a su apego
al derecho internacional, les permiti impedir que un tema clave de la agenda de seguridad contaminara la agenda econmica de sus respectivas relaciones con Washington.
Los casos aproximados al modelo de acomodamiento tambin apelaron al derecho
para distanciarse de Estados Unidos. Por ejemplo, Mxico recurri con xito durante el
Gobierno de Zedillo al Comit Jurdico Interamericano, para que ste conceptuara a la
Ley Helms-Burton sobre Cuba de 1996 como una violacin al derecho internacional
en materia de extraterritorialidad. Asimismo, Mxico se ci al derecho internacional
durante el Gobierno de Fox para no seguir a Washington en su guerra contra Irak. En
otras oportunidades, algunos gobiernos encontraron formas de equilibro con Estados
Unidos entre cuestiones de naturaleza poltica y econmica. As, Panam firm un
acuerdo de libre comercio con Estados Unidos al tiempo que aprobaba la ampliacin del
Canal de Panam favoreciendo los intereses de China a travs de la empresa HutchinsonWhampoa. Quito adelant negociaciones de libre comercio con Washington sin privarse de criticar fuertemente al Plan Colombia y sus efectos negativos para Ecuador.
En 2006, Uruguay respald a Venezuela en su bsqueda de un asiento no permanente
en el Consejo de Seguridad, pero firm, por otro lado, un acuerdo de inversiones con
Estados Unidos.
La oposicin limitada propugna una poltica mixta hacia Estados Unidos en la
que se combinan desacuerdo y colaboracin, concertacin y obstruccin, deferencia
y resistencia. La integracin regional es considerada esencial para el incremento del
poder negociador conjunto del rea frente a Estados Unidos. Los vnculos polticos
con los pases ms cercanos son importantes para fortalecer el dilogo diplomtico con
Washington. Propugna un modelo de desarrollo ms heterodoxo, neodesarrollista y ms
sensible a la cuestin social. Asigna un papel clave al Estado, tanto para las transacciones
econmicas como para los compromisos polticos. Asimismo, procura cambios ms
profundos en la estructura econmica y financiera internacional, al tiempo que desestimula la negociacin inmediata de un rea de libre comercio hemisfrica. En esencia,
propicia la reforma del orden global al que considera inequitativo, percibe a Estados
Unidos como un poder dual (una combinacin de amenaza y oportunidad) y asigna
una gran importancia estratgica a los vnculos con la regin45. El caso emblemtico de
este modelo es Brasil. Los casos ms aproximados son Argentina (gobiernos de Nstor
Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner), Venezuela (durante la primera parte de
la Administracin Chvez, entre 1998-2002), Bolivia (Gobierno de Evo Morales) y
Ecuador (Gobierno de Rafael Correa).
231
Brasil, como caso ejemplar de este modelo, presenta una condicin nica en Amrica
Latina: la de ser un pas con aspiracin de liderazgo regional y proyeccin extra-hemisfrica.
Ello le exige distanciarse de Washington para ser reconocido como poder en el rea pero
tambin acercrsele para que le facilite su ascenso internacional. As, compite parcialmente
con Estados Unidos y, a la vez, necesita su respaldo a las aspiraciones de desempear un
papel ms activo en la poltica y economa internacionales. Los casos aproximados tienden
a oscilar entre un perfil ms pragmtico (la Argentina de Nstor Kirchner) y ms ideolgico
(Venezuela, bajo el Gobierno de Hugo Chvez entre 1998-2002). Los pases incluidos en
esta ltima categora sufrieron fuertes turbulencias internas que explican en gran parte
la reorientacin de sus polticas exteriores: el derrumbe del bipartidismo tradicional en
Venezuela, el colapso poltico-econmico de la Argentina de 2001-2002, el casi desplome
del Estado en Bolivia y las reiteradas crisis institucionales de Ecuador desde los noventa. En
todos los casos, el papel de Estados Unidos sea por desatencin o injerencia fue importante e hizo que los gobiernos emergentes de las crisis buscaran un distanciamiento relativo
de Washington en lo inmediato. En los casos aproximados, las fortalezas y debilidades
relativas (posesin de algn activo estratgico o una declinacin prolongada) contribuyeron
significativamente a dar una sustentacin de ms largo plazo a este modelo.
El desafo impulsa polticas de distanciamiento y rechazo a Estados Unidos para
contrabalancear su poder, tanto en el terreno mundial como en el campo regional. Se
funda en la creencia de que la seguridad nacional est en peligro y que, por lo tanto, la
supervivencia es el principal inters nacional en juego. Enfatiza la integracin holista
en el mbito regional, entendiendo por tal una que abarca las dimensiones econmicas,
polticas, diplomticas, culturales y militares: este tipo de integracin sera un antdoto
a la integracin desde arriba impulsada por Washington con el beneplcito de las antiguas elites nacionales desplazadas del poder. A medio plazo, aspira a forjar un modelo
de desarrollo alternativo al existente, mientras que a corto plazo adopta decisiones que
fortalecen el papel regulador e intervencionista del Estado, concebido como crucial
para la gestin de las relaciones econmicas y polticas externas. Por ltimo, cuestiona
severamente al establishment econmico y financiero transnacional, al tiempo que intenta
impedir la implantacin de un rea de libre comercio continental en los trminos promovidos por Estados Unidos. En esencia, propicia un revisionismo completo del orden
global, ve a Estados Unidos como enemigo y asigna a la regin un papel fundamental
para la realizacin de los objetivos del modelo. Los casos emblemticos son los de Cuba
y de Venezuela (el Gobierno de Chvez despus de 2002).
Dos elementos fundamentales tambin caracterizan a este modelo: la influencia
de los desafiantes en la regin a travs de la propagacin de su proyecto revolucionario
mediante la utilizacin de importantes recursos simblicos y materiales y la formacin de
alianzas extrarregionales con actores que rivalizan con Estados Unidos. El primer factor
(que hoy se expresa en la accin poltica de Chvez en la regin, como lo hiciera antes
232
Cuba) irrita a Washington pero no influye directamente en su seguridad nacional. Por el

contrario, el segundo factor (como los casos de las relaciones de La Habana con Mosc
durante la Guerra Fra y la de Caracas con Tehern despus del 11-S) afecta directamente
intereses considerados vitales por Estados Unidos de alcance global.
Por ltimo, el aislamiento se caracteriza por secundar a Estados Unidos, pero con
el suficiente sigilo como para no llamar la atencin de propios y ajenos46. La integracin
regional se define en trminos oportunistas. No pretende alterar las reglas del juego del
sistema hemisfrico, sino obtener de Washington aquellas concesiones que permitan
preservar el statu quo interno. Practica un muy bajo perfil para alcanzar metas limitadas
en el entorno ms prximo as como tambin en el sistema internacional. En esencia,
no pretende ninguna transformacin del orden global, se vincula a Estados Unidos
en condicin de cliente y asigna una importancia marginal a la regin. El caso emblemtico es Paraguay, bajo los sucesivos gobiernos del Partido Colorado. Este modelo
podra extenderse a otros casos en la regin; en especial al Caribe insular cada vez ms
dependiente de Estados Unidos en una amplia gama de asuntos polticos, econmicos,
sociales, militares y culturales.
Estos cinco modelos estn atravesados por igual por la lgica de la asimetra: todos los
pases de la regin, individual y colectivamente, se encuentran condicionados por el predomino del poder de Estados Unidos. Si concebimos estos modelos a partir de la situacin de
dependencia que caracteriza a Amrica Latina47, el primer modelo reconoce la dependencia,
el segundo procura negociar la dependencia, el tercero aspira a reducir la dependencia, el
cuarto intenta combatir la dependencia y el quinto desea usufructuar la dependencia.
TRES OPCIONES ESTRATGICAS

El desequilibrio de poder entre Estados Unidos y el resto de los pases ser la nota
predominante del orden poltico internacional durante los prximos aos. Esta condicin objetiva ser acompaada por una estrategia de primaca atenuada y por una
combinacin de unilateralismo y multilateralismo por parte de Estados Unidos. En
este contexto, los pases de Amrica Latina tienen una ventana de oportunidad para
desplegar opciones estratgicas, en buena parte distintas a las tradicionales. La opcin
del equilibrio aparece como irrealizable a corto y medio plazo, ya que ningn Estado
de la regin (ni del mundo) est en condiciones de ponerla en prctica individualmente
ni tampoco de formar coaliciones slidas orientadas a ese fin. Nos encontramos ante
el problema tpico de la accin colectiva; esto es, cmo establecer liderazgos efectivos,
distribuir tareas y mantener compromisos.
233
Por su parte, las opciones a favor del plegamiento/alineamiento y la confrontacin

vienen cargadas de riesgos e incertidumbres. La primera involucra el problema del alcance, dado que Estados Unidos puede elevar continuamente sus estndares de adhesin y,
por otro lado, siempre habr algn Estado ms dispuesto a jurarle y prestarle fidelidad.
Adems, obliga a acompaar a los gobiernos estadounidenses en las aventuras externas
que elijan: la falta de acatamiento, la menor crtica a sus polticas o el abandono del plegamiento sern percibidos como una muestra de inconstancia o, lo que es peor, como un
acto de traicin. Sin embargo, para los pases ms pequeos y cercanos geogrficamente
a Estados Unidos, la opcin a favor del plegamiento puede ser vlida y funcional a sus
intereses. En el extremo opuesto, la confrontacin resulta peligrosa para cualquier pas
de la regin; ella puede derivar en fuertes castigos por parte de Estados Unidos y, con
ello, puede tornarse sumamente costoso y hasta insustentable el desafo. Asimismo, la
confrontacin individual o de un grupo de estados tiende a producir temor en los pases
vecinos abonando el terreno para el plegamiento de algunos o para que Estados Unidos
promueva y construya una contra-alianza opuesta a los desafiantes. De hecho, nuestros
mrgenes de accin internacional frente al predominio del poder son ms diversos de
lo que plantean las dicotomas clsicas: los pases de Amrica Latina pueden defender y
promover sus intereses nacionales en cooperacin o competencia con Estados Unidos
haciendo uso de otras alternativas. En particular, de las que hemos denominado: el
multilateralismo vinculante, la contencin acotada y la colaboracin selectiva.
Las tres opciones se fundan en la existencia de valores, intereses y aversiones comunes de alcance continental, regional o ms limitado. La posibilidad de realizacin de
las dos primeras es independiente de la gran estrategia que Estados Unidos ponga en
prctica y de la configuracin del poder mundial. Ms an, la primaca y la unipolaridad
estratgico-militar las hacen ms necesarias. En cambio, la ejecucin de la estrategia de
colaboracin selectiva se torna ms difcil si Washington persiste en la primaca. Sin
embargo, an en esta clave estratgica, es probable que Estados Unidos est ms dispuesto a abrir mano a instrumentos y polticas propias de otras posiciones estratgicas
en Amrica Latina debido a dos factores principales: la menor exposicin relativa del
rea a los principales conflictos y focos de tensin mundiales de esta primera parte
del siglo XXI; y la existencia de problemas comunes que reclaman respuestas conjuntas
o la cooperacin de varios o todos los pases de la regin, tanto entre s como con
Estados Unidos.
La estrategia del multilateralismo vinculante consiste en la utilizacin diligente de
las instituciones mundiales para restringir el poder de Estados Unidos e inducirlo a la
adhesin o al cumplimiento de las normas y reglas internacionales existentes. Se despliega en mbitos multilaterales, abarca un conjunto amplio de temas y requiere forjar
coaliciones flexibles y diversas en el plano global. Por cierto, la unipolaridad estratgicomilitar y la primaca, aun en su versin atenuada, hacen muy improbable que Estados
234
Unidos someta sus principales intereses de seguridad al dictamen de las instituciones

internacionales, tal es el caso de la lucha contra el terrorismo. Sin embargo, el campo
de juego y los resultados son ms abiertos en los temas polticos y econmicos y, por lo
tanto, aqu hay espacios de maniobra para dificultar o atenuar el unilateralismo estadounidense. Adems, el consenso internacional existente en torno a numerosos asuntos
de la agenda mundial eleva el costo para Estados Unidos por no obedecer principios y
reglas acordadas as como tambin por no sumarse a determinadas instituciones (por
ejemplo, la Corte Penal Internacional), asumir compromisos (el Protocolo de Kyoto) y
adherirse a ciertos mecanismos (los programas de Naciones Unidas para la regulacin y
reduccin de las armas ligeras).
La condicin de posibilidad del multilateralismo vinculante es la existencia de un
orden internacional que cuenta con un alto nivel de institucionalizacin. Las instituciones tienen un peso importante en la prescripcin de conductas estatales, en la restriccin
del uso abusivo del poder y en la legitimacin de las polticas que se adoptan. Estados
Unidos no puede ignorarlas sistemticamente sin pagar costos crecientes en trminos
de prdida de apoyo a sus polticas y deseos. Por cierto, el multilateralismo vinculante
implica desafos para la propia Amrica Latina en materia de credibilidad internacional.
Sera incongruente y a largo plazo, muy costoso procurar el fortalecimiento de las
Naciones Unidas sin hacer lo mismo en el plano hemisfrico y subregional. El unilateralismo perifrico, entendido como el comportamiento internacional que se basa en la
bsqueda de ventajas propias sin contemplar o ignorando los intereses de los vecinos,
o que viola el derecho internacional, resta o priva de credibilidad a la opcin del multilateralismo vinculante48.
Por su parte, la estrategia de contencin acotada implica la creacin progresiva de
espacios e instrumentos regionales de accin propios que reduzcan, excluyan o prevengan
la influencia o ingerencia de Estados Unidos en una determinada rea geogrfica de la
regin, al tiempo que favorezcan la capacidad colectiva de interaccin con Washington.
Al igual que el multilateralismo vinculante, esta segunda opcin estratgica incluye una
amplia gama de temas, aunque el nfasis aqu est puesto en las cuestiones de seguridad.
A diferencia del equilibrio clsico de poder, la contencin acotada posibilita a los estados
incrementar poder y autonoma de decisin sin confrontar o rivalizar con Estados Unidos49. En muchos aspectos, su construccin puede ser incluso funcional a los intereses
de seguridad de Washington en esa rea. Por ejemplo, la creacin o preservacin de una
zona de paz sin hiptesis de conflictos interestatales o de espacios institucionales con
capacidad de accin colectiva para responder a crisis polticas domsticas o conflictos
regionales. La condicin de posibilidad de esta estrategia es la existencia de estrechos
vnculos de cooperacin entre los estados principales que la integran; especialmente en
materia de seguridad. Una gran parte de Amrica del Sur puede ser el rea ms propicia
para poner en prctica esta opcin estratgica.
235
Los avances desde mediados de los ochenta en materia de seguridad el fin de la

rivalidad argentino-brasilea, la generacin de confianza entre Brasilia y Buenos Aires
en el rea nuclear, la determinacin mutua de no proliferar, el aporte conjunto a la
resolucin poltica de conflictos armados (por ejemplo, la guerra entre Ecuador y Per)
y de crisis institucionales en la subregin (por ejemplo, en Paraguay en los noventa
y en Bolivia en los ltimos aos) constituyen antecedentes que permiten suponer
la factibilidad de ahondar la opcin estratgica de la contencin acotada. Es cierto
que hay factores que juegan es su contra: la prolongada confrontacin armada en
Colombia sin un desenlace pacfico visible, las repetidas fricciones no resueltas entre
Colombia y Venezuela, la falta de resolucin de la demanda de Bolivia de una salida al
mar, la tensin entre Argentina y Uruguay en torno a las pasteras, los reiterados desencuentros en materia energtica entre varios pases del rea muestran tanto las parlisis
como las dificultades de la subregin para resolver por cuenta propia sus problemas.
Sin embargo, la regin le imprimi una nueva dinmica a la contencin acotada en
2008. Al tiempo que el Comando Sur adquiere una creciente influencia en la poltica
latinoamericana de Estados Unidos y en que el Pentgono reactiv la IV Flota desactivada en 1950 surgi la decisin de crear el Consejo Sudamericano de Defensa,
un esquema indito en la regin que muestra, de manera moderada y sin retrica de
confrontacin, que es posible conciliar algunos intereses regionales en materia de seguridad. Asimismo, y a raz de una agudizacin de la crisis poltica en Bolivia, la Unin
de Naciones Sudamericanas (UNASUR) reunida en Santiago de Chile en septiembre
de 2008, logr distender la situacin, encontrar una salida diplomtica y generar un
camino de eventual compromiso entre la oposicin y el Gobierno.
Por ltimo, la estrategia de colaboracin selectiva involucra la construccin de
lazos cooperativos con Estados Unidos para incidir en la forma en que ejerce su
poder e influencia, reducir incertidumbres, evitar fallas mutuas de percepcin y
hacer frente, de forma conjunta, a problemas comunes. Se realiza en un mbito tanto
bilateral y regional como hemisfrico y se concentra, en lo fundamental, en temas de
alta sensibilidad mutua tales como migraciones, debilidad estatal, crimen organizado
y drogas ilcitas. La posibilidad de realizacin de esta opcin estratgica depende
de dos factores esenciales: la disposicin de Washington a enfrentar junto a estados
de Amrica Latina estas cuestiones; y la decisin y capacidad de los segundos para
interactuar en forma cooperativa, tanto entre s como con el poder predominante.
En este juego de suma variable, en el que todos pueden ganar, los estados deben estar
dispuestos a ajustar polticas propias contemplando, al menos en parte, las preferencias e intereses de los otros.
Tres asuntos preocupan especialmente a Washington en la regin: el nexo entre
drogas ilcitas y crimen organizado; el potencial despliegue del terrorismo transna-
236
cional de alcance global y la debilidad, colapso o ausencia del Estado. Estas tres
amenazas han estado presentes en Colombia50. En este caso, Estados Unidos ha procurado mantener el mayor margen de maniobra individual, encapsular el desafo que
pudiera provenir de una situacin fuera de control en ese pas, privilegiar una forma de
intervencin masiva indirecta y, finalmente, lograr que los vecinos acepten, al menos
tcitamente, el papel decisivo de Washington en el conflicto colombiano. Ciertamente,
estos objetivos estadounidenses sern difciles de modificar; sin embargo, desconocer
el papel de los poderes regionales influyentes, tal el caso de Brasil, alienar un eventual
aporte del Cono Sur en la resolucin de algunos de los problemas colombianos y
malinterpretar ciertas consideraciones legtimas de seguridad de Venezuela y de otros
estados fronterizos, como Ecuador y Per, puede resultar desfavorable para los intereses estratgicos de Washington en el rea andina.
Por su parte, la Triple Frontera es un caso de potencial desarrollo del terrorismo
internacional en Amrica Latina. Aqu, la cooperacin tripartita entre Argentina, Brasil y Paraguay en la Triple Frontera, as como la colaboracin entre estos tres pases y
Estados Unidos ha posibilitado aminorar la inquietud de Washington sobre este territorio como un punto de vulnerabilidad a los intereses de seguridad estadounidenses.
Hoy no existen indicadores de ninguna ndole que sugieran que all se asientan clulas
islamistas dispuestas a desplegar acciones terroristas contra objetivos en Estados Unidos. Por cierto, este modo de colaboracin es tambin fundamental para la seguridad
de los pases del Cono Sur. As, una discreta y eficaz labor conjunta en torno a este
tema ha generado menos inseguridad, tanto en el rea como para Washington.
Finalmente, la cuestin de las drogas es objeto de preocupacin a lo largo y ancho
del hemisferio. La denominada guerra contra las drogas, desplegada desde su proclamacin en mayo de 1971 por el presidente Richard Nixon, es un rotundo fracaso
para todos. Hoy, desde Alaska hasta la Patagonia todas las naciones estn atravesadas
por un lucrativo e ilcito emporio transnacional en el que en cada territorio se produce un encadenamiento productivo vinculado al negocio de las drogas (produccin,
procesamiento, trfico, distribucin, consumo, fabricacin de precursores, lavado de
activos, erosin de la justicia, auge de la criminalidad, contubernio con fuerzas policiales y grupos polticos y corrupcin militar) y una suerte de democratizacin de
este fenmeno mediante la articulacin de pequeos grupos de crimen organizado,
operando en forma reticular, menos visibles y ms letales. En esencia, enfrentamos un
problema hemisfrico que ya no puede disimularse ni servir para estigmatizar a uno
u otro pas51. Estamos ante una encrucijada que demanda ms cooperacin y menos
unilateralidad, ms seriedad y menos retrica. Un liderazgo mltiple frente a este tema
es indispensable; si Washington insiste en una poltica individual o bilateral ante este
fenmeno se reproducir el fracaso ya conocido.
237
CONCLUSIONES
En los prximos diez aos, Estados Unidos mantendr una estrategia de primaca
con ajustes selectivos, por temas o reas geogrficas, que la atenuarn. Esta atenuacin
resultar de la combinacin de factores domsticos (por ejemplo, el rechazo a las guerras de eleccin, bajas expectativas en la opinin pblica sobre la capacidad de Estados
Unidos de producir y sustentar cambios de rgimen o hacer rollback de estados canallas
y demandas por un mayor nfasis en asuntos de la agenda domstica, en particular en
materia econmica) y externos (por ejemplo, el fracaso de las intervenciones militares en
Irak y Afganistn, un mayor nivel de competencia interestatal con poderes emergentes
e intermedios, y la agudizacin de problemas de orden mundial).
Por su parte, las tendencias presentes en Amrica Latina hacia una mayor heterogeneidad y fragmentacin se profundizarn. La principal lnea de fractura ser la
que separa Amrica Latina del Norte de la del Sur. En la frontera norte de esta ltima
subregin, Colombia y Venezuela sern, por distintas razones, los principales casos testigos de esta heterogeneidad y fragmentacin. Lo que suceda en ellos puede extender
hacia el sur la frontera de Amrica Latina del Norte o consolidar lo que ha sido hasta
hoy el lmite histrico de la Amrica Latina del Sur, cuya frontera norte es Panam.
Estados Unidos definir sus principales polticas de seguridad hacia Amrica Latina
partiendo de esta lnea de fractura bsica, aunque ya se observa que la mayor parte de
los analistas y decisores en Washington incluyen a Colombia y Venezuela como parte
del permetro de defensa vital de Estados Unidos. En cambio, las polticas estadounidenses hacia Amrica Latina en materia econmica tienen fronteras ms lbiles y
crecientes. Aqu, el objetivo de mxima es incluir a toda Amrica del Sur en un rea
de libre comercio hemisfrica.
Desde el fin de la Guerra Fra, una Amrica Latina ms heterognea y fragmentada se ha vinculado con Estados Unidos de distintos modos, poniendo en prctica los
cinco modelos que identificamos. A pesar de ello, la mayora de los pases de la regin
comparten un inters comn: la restriccin del poder de Estados Unidos52. Por otra
parte, la atenuacin de su estrategia de primaca puede abrir espacios para contener a
Washington, en particular en Amrica del Sur y Mxico, as como tambin, despus
del triunfo de Barack Obama, para identificar nuevas oportunidades de cooperacin en
diferentes temas entre Estados Unidos y los pases de la regin.
En suma, creemos que varios pases de Amrica Latina podran conducir sus relaciones con Estados Unidos empleando de modo complementario el multilateralismo
vinculante, la contencin acotada y la colaboracin selectiva. En conjunto, ellas ofrecen
una base firme para orientar las polticas exteriores hacia Washington durante varios aos
al tiempo que retoman, como ya sealamos, nuestras mejores tradiciones diplomticas
(por ejemplo, la imposicin de lmites al poder mediante el derecho), as como experien-
238
cias de estos aos de democracia en los que se han fortalecido aspectos positivos de las
relaciones Amrica Latina-Estados Unidos (por ejemplo, la valoracin de los derechos
humanos y las operaciones de mantenimiento de la paz).
El multilateralismo vinculante posibilita el empleo de las instituciones internacionales para oponerse a propuestas o acciones de Estados Unidos que violan la legalidad
internacional, para inducirlo a que se sume a acuerdos y regmenes internacionales que
requieren su participacin para ser efectivos y para concertar con otros estados a fin
de ampliar la capacidad de accin colectiva frente a Washington. Al mismo tiempo,
el hecho de que Estados Unidos tenga focalizados sus intereses de seguridad en otras
regiones del mundo ms convulsionadas que la nuestra, que Amrica Latina no sea una
fuente de amenazas letales para Washington y que la democracia haya contribuido a
generar una mayor confianza mutua entre la mayora de nuestros pases nos abre un
espacio interesante, e incluso indito, para poner en prctica la contencin acotada. En
efecto, y en especial en el Cono Sur, existe una oportunidad singular para contribuir
a la estabilidad regional y con ello limitar y prevenir la intromisin estadounidense.
Esta situacin demanda a los pases de la subregin un trabajo diplomtico riguroso y
sistemtico para anticipar, contener y resolver situaciones de crisis.
Finalmente, la colaboracin selectiva implica atraer a Estados Unidos a la resolucin poltica y en comn de problemas compartidos que afectan por igual la estabilidad de toda la regin. Las respuestas unilaterales y militares a estos problemas estn
condenadas al fracaso y tendrn para Estados Unidos costos elevados. Es claro tambin
que la falta de respuesta colectiva slo empeorar la inseguridad de todos. Los pases de
Amrica Latina, a travs de instituciones como la Organizacin de Estados Americanos
(OEA) y mecanismos informales ad hoc, deberan tener como eje ordenador de esta
ltima opcin estratgica la bsqueda permanente de un mayor compromiso poltico
de Estados Unidos para actuar junto a otros pases de la regin. Vivimos en un contexto
internacional fluido y contradictorio que nos impone fuertes restricciones, pero que
tambin nos deja espacios de accin que pueden ser bien aprovechados con inteligencia,
trabajo duro y perseverancia.
Notas

1. Sobre estas cuatro posiciones, vase Posen y Ross (1996/1997).
2. Los dos trabajos ms importantes escritos hasta la fecha en Estados Unidos sobre el rango de
opciones estratgicas para los pases frente al predominio del poder de Washington dicen poco
o nada sobre Amrica Latina. Vanse Ikenberry (2003) y Walt (2005).
3. Sobre el caso de China, vase Swaine y Tellis (2000) y Goldstein (2005). Sobre la India, vase
Pardesi (2005).
239

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NUEVO ORDEN INTERNACIONAL

Revista CIDOB dAfers Internacionals, nm. 85-86, p. 211-249

Modelos de poltica exterior y

Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas

en Estados Unidos en la primera mitad de los aos noventa: el neo-aislacionismo, el

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Fundaci CIDOB, ISSN 1133-6595, mayo 2009

Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas

dcada de los noventa); o la orientacin de la poltica exterior (ligada a cambios de tipo

SUPUESTOS BSICOS Y PRINCIPALES TENDENCIAS

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dola, tanto en trminos de instrumentos como de objetivos. En efecto, esta estrategia

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Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas

significativamente. La geografa ser, como en el pasado, el factor fundamental en

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III. Que, a pesar de la diversidad de Amrica Latina, existe un conjunto de factores

AMRICA LATINA: LAS DOS CARAS DE LA REGIN

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Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas

Oriente Medio 3,1%

Amrica del Sur y Central 3%

Grfico 2. Participacin en las exportaciones mundiales de mercancas en 2006 (%)

Oriente Medio 5,5%

Amrica del Sur y Central 3,6%

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La creciente fragmentacin regional es otro aspecto frecuentemente destacado para

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Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas

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colectiva para solucionar conflictos inter e intraestatales y la ausencia relativa de guerras

Fuente: Sitio web de Naciones Unidas (www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/2008/jan08_5.pdf ) 2008.

Fundaci CIDOB, ISSN 1133-6595, mayo 2009

Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas

Contribuyentes Amrica Latina

Fuente: Sitio web de Naciones Unidas (www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/2008/jan08_5.pdf ), 2008.

Finalmente, la larga paz interestatal latinoamericana completa la lista de aspectos

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Roberto Russell y Juan G. Tokatlian

Fuente: SIPRI Yearbook 2008, Oxford University Press, 2007

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Modelos de poltica exterior y opciones estratgicas

Disputa territorial sobre la salida al ocano Pacfico; exportacin de

Disputa fronteriza sobre las islas San Andrs y Providencia

34 disputas sobre delimitaciones fronterizas; migracin; guerrillas;

Costa Rica- Nicaragua

Delimitacin fronteriza; migracin

Repblica Dominicana- Hait

Delimitacin fronteriza; migracin

Migracin; Decisin de la Corte Internacional de Justicia sobre

Delimitacin martima en el mar Caribe; migracin

Lmite martimo; recursos naturales.

Disputas activas menores

Implementacin del Tratado de Lima de 1929

rea reclamada en Guyana entre los ros Nuevo (Courantyne

Reclamos sobre la soberana de reas de la Antrtida

Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur