UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM
ENGENHARIA DE PRODUO

CRITRIOS DE EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE

ADOTADOS PELOS AVALIADORES DE INSTITUIES
NO-GOVERNAMENTAIS FINANCIADORAS DE
PROJETOS SOCIAIS

Dissertao de Mestrado
Ieda Frasson

Florianpolis
2001

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM
ENGENHARIA DE PRODUO

CRITRIOS DE EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE

ADOTADOS PELOS AVALIADORES DE INSTITUIES
NO-GOVERNAMENTAIS FINANCIADORAS DE PROJETOS
SOCIAIS

Ieda Frasson

Dissertao apresentada ao
Programa de Ps-Graduao em
Engenharia de Produo da
Universidade Federal de Santa Catarina
como requisito parcial para obteno
do ttulo de Mestre em
Engenharia de Produo

Florianpolis
2001
151

Ieda Frasson

critrios de eficincia, eficcia e efetividade

adotados pelos avaliadores de instituies
no-governamentais financiadoras de projetos sociais

Esta dissertao foi julgada e aprovada para a

obteno do ttulo de Mestre em Engenharia de
Produo no Programa de Ps-Graduao em
Engenharia de Produo da
Universidade Federal de Santa Catarina
FLORIANPOLIS, 23 DE FEVEREIRO DE 2001.

____________________________
Prof. Ricardo Miranda Barcia, PhD
Coordenador do Curso

BANCA EXAMINADORA

_________________________
Prof. Jos Francisco Salm, PhD
Orientador

_________________________
Prof. Maria Ester Menegasso, Dra.

_________________________
Prof. Francisco Gabriel Heidemann,
PhD

152

DEDICATRIA

DEDICO ESTE TRABALHO AOS MEUS PAIS,

GRACIANO E EUNICE, EM QUEM ME ESPELHO
PELA PERSEVERANA EM CONCRETIZAR OS SONHOS E
PELA CORAGEM EM ENFRENTAR OS DESAFIOS.

AGRADECIMENTOS

153

QUELES DE QUEM HERDEI ACIMA DE TUDO A FORA DE VONTADE E A

CAPACIDADE DE VER NO TRABALHO UMA FORMA DE ENOBRECER A EXISTNCIA
HUMANA: MEUS PAIS GRACIANO E EUNICE.
Ao meu orientador, Professor Jos Francisco Salm, brilhante mestre no mundo das
idias e especial amigo no mundo das aparncias. Meu perene agradecimento s
oportunidades que me foram dadas e confiana em mim depositada em realizar esta
importante etapa da minha vida.
Professora Maria Ester Menegasso, com quem venho aprendendo a cada dia e
que soube como ningum, com sensibilidade e competncia, enriquecer esta dissertao
com seus conhecimentos na rea social.
Ao professor Francisco Gabriel Heidemann, pelas contribuies feitas a esta
dissertao e cuja presena em minha banca muito me orgulha.
s minhas irms Iara e Ione e ao meu cunhado Edson, por terem compreendido a
minha ausncia durante a realizao desta dissertao.
Aos meus adorveis sobrinhos Vinicius e Emanuelle, por no terem compreendido
a minha ausncia e cujo imperativo de me fazer presente garantiu a minha lucidez nos
raros momentos em que pude me abstrair do universo da avaliao de projetos sociais.
HELENICE

E SUA PRECIOSA FAMLIA, POR TEREM ALIMENTADO A MINHA

ALMA AO LONGO DESTE PERODO.

querida e incansvel companheira de caminhada Maria Cristina Hatz, que

compartilhou comigo os mais importantes momentos desta dissertao.
Patrcia Vendramini, especial amiga que esteve vivamente presente,
precipuamente nos espaos scio-aproximadores em que nos encontramos neste perodo.
Ao amigo Vladimir Arthr Fey, pela clareza, bom senso e bom humor com que
trata das questes que contemplam o universo contbil e que muito me auxiliaram neste
estudo.
Aos colegas do Ncleo de Estudos sobre Delimitao e Transformao
Organizacional NUSOL, por compartilharem os momentos que contemplaram esta
dissertao.
Ao CNPq, pelo apoio financeiro que me foi concedido, possibilitando que me
dedicasse nica e exclusivamente para a realizao desta dissertao.

154

 SABIDO QUE DIFICILMENTE HAVER ALGO NA EXISTNCIA

HUMANA TO APTO COMO O HUMOR PARA CRIAR DISTNCIA E
PERMITIR QUE A PESSOA SE COLOQUE ACIMA DA SITUAO,
MESMO QUE SOMENTE POR ALGUNS SEGUNDOS

VIKTOR FRANKL
SUMRIO

155

LISTA DE QUADROS .............................................................................................................ix

RESUMO ..............................................................................................................................x
ABSTRACT ...........................................................................................................................xi
1 INTRODUO...............................................................................................................01
1.1 Exposio do assunto.....................................................................................................01
1.2 Definio dos principais termos .....................................................................................03
1.3 Organizao do documento............................................................................................04
1.4 Discusso do tema e do problema...................................................................................06
1.5 Objetivos .......................................................................................................................08
1.5.1 Geral...........................................................................................................................08
1.5.2 Especficos..................................................................................................................08
1.6 Justificativa para a escolha do tema ................................................................................09
1.7 Procedimentos metodolgicos .......................................................................................10
1.7.1 Caracterizao da pesquisa: tipo, metodologia, perspectiva de anlise
e modo de investigao ................................................................................................10
1.7.2 A trajetria da pesquisa ...............................................................................................12
1.7.3 Limites da pesquisa.....................................................................................................15
2 RESGATE HISTRICO DO TERCEIRO SETOR E SUA RELAO COM O
ESTADO: A CRIAO DAS ORGANIZAES SOCIAIS ..........................................17
2.1 O surgimento do Estado .................................................................................................17
2.2 O advento do terceiro setor ............................................................................................18
2.2.1 O terceiro setor no Brasil.............................................................................................20
2.2.2 As principais categorias do terceiro setor no Brasil......................................................24
2.2.3 As organizaes sociais: do Estado x sociedade civil ao Estado + sociedade civil........27
2.2.3.1 A reforma do aparelho do Estado .............................................................................29
2.2.3.2 O Programa Nacional de Publicizao e as organizaes sociais...............................32
2.2.3.3 Os principais aspectos da Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998..................................36
2.2.4. Desafios do terceiro setor: voluntarismo x profissionalismo .......................................41
2.2.5 O terceiro setor e as teorias no-convencionais de administrao.................................45
2.2.5.1 A Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais..........................................................47
2.2.5.2 A Organizao em Aprendizagem ............................................................................54
3 AVALIAO DE PROJETOS EM ORGANIZAES SOCIAIS: O MUNDO DAS
IDIAS...............................................................................................................................57

156

3.1 Contextualizando a avaliao de projetos sociais............................................................57

3.2 Conceituando projetos sociais ........................................................................................61
3.3 Conceituando avaliao .................................................................................................63
3.4 Tipos de avaliao .........................................................................................................67
3.4.1 Segundo o momento em que se realiza ........................................................................68
3.4.2 Segundo a funo da avaliao....................................................................................69
3.4.3 Segundo a procedncia dos avaliadores .......................................................................71
3.5 A Avaliao proposta na parceria entre o Estado e as organizaes sociais.....................74
3.6 Critrios de eficincia, eficcia e efetividade..................................................................77
3.6.1 Eficincia em projetos sociais......................................................................................80
3.6.2 Eficcia em projetos sociais ........................................................................................82
3.6.3 Efetividade em projetos sociais ...................................................................................83
3.7 Auditoria de projetos sociais ..........................................................................................88
3.7.1 Normas contbeis brasileiras aplicveis s organizaes sociais ..................................90
3.7.2 Contabilidade por Fundos ............................................................................................91
4 AVALIAO DE PROJETOS EM ORGANIZAES SOCIAIS: O MUNDO DAS
APARNCIAS...................................................................................................................93
4.1 Contextualizando os sujeitos ...........................................................................................93
4.2 A Concepo da avaliao de projetos sociais: o entendimento dos sujeitos......................95
4.2.1 Critrios bsicos para financiamento ............................................................................99
4.2.2 Acompanhamento/monitoramento................................................................................107
4.2.3 Tcnicas de coleta de dados utilizadas pelos avaliadores ...............................................111
4.2.4 Participao do pblico-alvo .......................................................................................115
4.2.5 Participao dos executores..........................................................................................117
4.2.6 Sistema de contabilidade .............................................................................................118
4.2.7 Aplicao dos recursos.................................................................................................121
4.2.8 Alcance dos resultados.................................................................................................124
4.2.9 Impacto social..............................................................................................................128
4.3 Sistema de indicadores na avaliao de projetos sociais: o mundo das aparncias .............131
5 AVALIAO DE PROJETOS EM ORGANIZAES SOCIAIS: O MUNDO DAS
IDIAS X O MUNDO DAS APARNCIAS ...................................................................135
5.1 Avaliao ex-ante ..........................................................................................................136

157

5.2 Avaliao de processos ..................................................................................................138

5.3 Avaliao ex-post ..........................................................................................................141
6 CONCLUSES E RECOMENDAES ......................................................................145
7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...........................................................................150

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Fatores que contriburam para o crescimento do terceiro setor ...............................19

Quadro 2: As principais categorias do terceiro setor no Brasil................................................26
Quadro 3: Tipos de avaliao................................................................................................67

158

Quadro 4: Processo de avaliao...........................................................................................85

Quadro 5: Tcnicas de coleta de dados..................................................................................87
Quadro 6: Quadro-sntese da avaliao de projetos sociais.....................................................130
Quadro 7: Fases do projeto e da avaliao .............................................................................136
Quadro 8: Critrios bsicos considerados na avaliao ex-ante ..............................................137
Quadro 9: Critrios da avaliao de processos .......................................................................139
Quadro 10: Teoria e prtica das tcnicas de coleta de dados...................................................139
Quadro 11: Critrios adotados na aplicao dos recursos .......................................................140
Quadro 12: Critrios adotados na avaliao dos resultados do projeto ....................................142
Quadro 13: Critrios adotados na avaliao do impacto do projeto.........................................143

RESUMO

Nesta dissertao estudam-se alguns aspectos da avaliao de projetos em organizaes

sociais. Este trabalho relevante na medida em que busca identificar os critrios de
eficincia, eficcia e efetividade adotados pelos avaliadores de instituies nogovernamentais financiadoras de projetos sociais. A avaliao de projetos em
organizaes sociais uma atividade incipiente, em que o nmero de perguntas ainda

159

supera o de respostas, e onde impera a fragilidade das metodologias tradicionalmente

utilizadas para identificar as complexas realidades peculiares dos projetos da rea social.
Neste sentido, a avaliao de projetos sociais deve ser compreendida e utilizada no com
um intuito meramente fiscalizatrio ou punitivo, mas como uma potencial ferramenta
capaz de determinar se os projetos sociais esto sendo desenvolvidos pelas organizaes
sociais com eficincia, eficcia e efetividade. A dissertao que aqui se apresenta foi
construda com base em pesquisa de natureza qualitativa, do tipo exploratrio e descritivo.
A perspectiva diacrnica e cross sectional. O modo de investigao fundamenta-se em
estudos amostrais. As categorias que foram levantadas e que so contempladas pelo
processo de avaliao de projetos sociais so: critrios bsicos para financiamento;
acompanhamento/monitoramento; coleta de dados; participao do pblico-alvo;
participao dos executores; sistema de contabilidade; aplicao dos recursos; resultados
alcanados; impacto social. Diante da correlao estabelecida entre o referencial terico e
os resultados da pesquisa emprica, extraem-se inferncias que contribuem para a
apresentao da proposta de um processo de avaliao de projetos sociais que contemple
os critrios de eficincia, eficcia e efetividade. Contata-se, aps a concluso deste estudo,
que impera nas organizaes sociais a dificuldade em avaliar se os projetos so
executados com eficincia, eficcia e efetividade. Isto se deve fundamentalmente
ausncia de estudos tericos e de clareza conceitual, como tambm de procedimentos
metodolgicos e de estratgias para que as organizaes sociais avaliem a forma como os
projetos so executados.

ABSTRACT

This dissertation deals with some aspects concerning the assessment of projects in social
organizations. It is an attempt to identify the criteria for efficiency, efficacy and
effectiveness adopted by the assessors of non-governmental institutions funding social
projects. The assessment of such projects is an incipient activity in which the number of
questions is far greater than the number of answers, and in which predominate the

160

weaknesses of methodologies traditionally used to identify the complex realities that are
unique to social projects. Thus, the evaluation of projects of this nature must not be
understood and used merely as an inspection or punitive resource. Rather, it is a potential
tool that is able to determine if social projects are being developed efficiently, efficaciously
and effectively by social organizations. This dissertation is based on qualitative research of
an exploratory and descriptive kind. Its perspective is diachronic and cross-sectional. The
research mode is grounded on sample studies. The categories surveyed that are
contemplated by the process of assessing social projects are: basic funding criteria; followup/monitoring; data gathering; participation of the target public; participation of executors;
accounting system; application of resources; achieved results and social impact. In face of
the correlation established between the theoretical framework and the results of the
empirical research, inferences are drawn that contribute to propose an assessment process
of social projects that includes the criteria of efficiency, efficacy and effectiveness. One of
the conclusions of this thesis is that social organizations have difficulty in assessing if
projects are carried out efficiently, efficaciously and effectively. This is due to the lack of
theoretical studies endowed with conceptual clarity, as well as of methodological
procedures and strategies that allow social organizations to assess how such projects are
carried out.

161

1 INTRODUO

1.1 Exposio do assunto

As profundas transformaes ocorridas nos processos produtivos da maior parte das

organizaes brasileiras vm contribuindo para elevar as taxas de desemprego nos setores
da indstria, do comrcio e de servios. Ao mesmo tempo, a estratgia adotada pelo Estado
no sentido de promover a estabilidade econmica em detrimento do desenvolvimento
social, contribui para aumentar o quadro de excluso social.
Neste contexto, a sociedade civil, particularmente por meio dos indivduos
sensveis s questes sociais, passa a reunir suas foras para formar organizaes capazes
de minimizar os problemas sociais em diversas reas, tais como educao, sade,
assistncia social, direitos humanos, cidadania, profissionalizao, justia, pobreza,
emprego, meio ambiente e defesa de minorias. Estas novas formas de organizao que vm
ganhando visibilidade na sociedade civil tm sido denominadas organizaes do Terceiro
Setor.
O terceiro setor aquele que abrange as atividades que no se subjugam ao sistema
produtivo-lucrativo e ao sistema burocrtico governamental. Portanto, o terceiro setor
composto por organizaes que atuam de forma distinta do primeiro setor - o governo,
responsvel pelas atividades pertencentes esfera pblica e que tambm se distinguem do
segundo setor - o mercado, formado pelas organizaes com fins lucrativos.
Em que pese o fato de representar um fenmeno inovador e significativo e de
ocupar reconhecidos espaos na prestao de servios pblicos, o terceiro setor continua
necessitando de pesquisas que considerem sua especificidade, sobretudo no campo da
administrao. Esta carncia percebida quando se discute o ponto de equilbrio que deve
ser encontrado entre o voluntarismo e a profissionalizao na gesto destas organizaes,
uma vez que aes e esforos isolados, tanto por parte dos gestores que constituem o
quadro permanente, quanto por parte dos voluntrios, j no so suficientes para garantir a
sustentabilidade e a conseqente sobrevivncia das organizaes do terceiro setor.

162

A sustentabilidade destas organizaes est diretamente associada gesto das

pessoas e dos recursos materiais e financeiros atravs da elaborao de projetos, com vistas
captao de financiamentos por parte de rgos de cooperao internacional, de empresas
com fins lucrativos que investem na responsabilidade social e do prprio governo. Os
projetos sociais passam, ento, a representar o mago da gesto das organizaes do
terceiro setor.
O terceiro setor se caracteriza pela diversidade e pela multiplicidade das formas
organizacionais, que adotam objetivos e formas de atuao especficos e singulares. Estas
caractersticas configuram a classificao do terceiro setor no Brasil, de acordo com
Rodrigues (1998), em cinco categorias principais: as associaes; as organizaes
filantrpicas, beneficentes e de caridade; as organizaes no-governamentais (ONGs); as
fundaes privadas e as organizaes sociais (OS).
Apesar do terceiro setor como um todo atuar na perspectiva da promoo social,
cada uma das categorias que o compem apresenta particularidades que carecem de um
estudo mais aprofundado, principalmente levando-se em considerao a amplitude e
complexidade do setor. Desta forma, este estudo delimitado a uma das categorias do
terceiro setor: as organizaes sociais. A escolha das organizaes sociais deve-se
acentuada carncia de pesquisas que abordem suas caractersticas, principalmente por ser
esta a categoria mais recente dentre as que compem o terceiro setor.
As organizaes sociais so uma inovao em se tratando do terceiro setor, que at
ento se mantinha distante do setor estatal, pois representam uma parceria entre o Estado e
a sociedade civil. Nesta parceria, a organizao qualificada mediante o preenchimento de
determinados requisitos legais recebe recursos financeiros e administra bens e
equipamentos do Estado. Em contrapartida, deve celebrar um contrato de gesto por meio
do qual so acordadas metas de desempenho que assegurem a eficincia, eficcia e
efetividade dos servios prestados ao pblico.
O incremento das demandas sociais, aliado ao crescimento do nmero de
organizaes sociais que pleiteiam financiamento e concepo de que a prpria
existncia destas organizaes e a defesa de uma causa justificam o recebimento de apoio
financeiro, so motivos mais do que suficientes para que sejam aplicadas metodologias que
permitam avaliar os projetos que so executados. Diante disto, a liberao dos recursos

163

vem sendo condicionada implementao de metodologias de avaliao dos projetos

financiados.
oportuno ressaltar que, na avaliao de projetos em organizaes sociais, trs
critrios tornam-se fundamentais: eficincia, eficcia e efetividade. A avaliao de
eficincia extremamente importante para as organizaes sociais, principalmente devido
escassez dos recursos por elas administrados. A avaliao de eficcia o mais
usualmente aplicado dentre os tipos de avaliao, devido ao seu baixo custo e ao pouco
tempo dispendido em sua realizao. A avaliao de efetividade apresenta certo grau de
dificuldade, pois exige que os resultados encontrados sejam causalmente relacionados com
o projeto avaliado.
Vale considerar, ainda, que a avaliao de projetos sociais no representa
simplesmente uma ao desempenhada em funo da exigncia dos organismos
financiadores, mas tambm um procedimento que permite s organizaes sociais o
aprimoramento de suas aes. A avaliao de projetos sociais torna-se, tambm, um
imperativo tico, um exerccio de controle social, medida que permite uma relao de
transparncia entre as organizaes sociais, o pblico-alvo, os financiadores dos projetos e
a sociedade em geral.
Esta relao de transparncia decorrente da avaliao dos projetos sociais
possibilita que os diferentes atores envolvidos no processo tenham informaes sobre a
utilizao dos recursos financeiros e materiais, sobre o cumprimento dos objetivos e metas
previamente estabelecidos e, ainda, sobre a capacidade que os resultados do projeto tm de
produzir mudanas significativas e duradouras.
PARA TANTO, A PRESENTE DISSERTAO SE PROPE A IDENTIFICAR
OS CRITRIOS DE EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE ADOTADOS PELOS
AVALIADORES DE INSTITUIES NO-GOVERNAMENTAIS FINANCIADORAS
DE PROJETOS SOCIAIS.

1.2 Definio dos principais termos

164

A exposio ora desenvolvida requer que sejam apresentados os principais termos

que so trabalhados ao longo desta dissertao. Com isso, pretende-se tornar uniforme a
linguagem e contribuir para o entendimento de cada um destes termos.
Terceiro Setor: conjunto das iniciativas sem fins lucrativos provenientes da sociedade
civil, do setor privado e do setor pblico, que no esto submetidas ao sistema produtivolucrativo e ao sistema burocrtico-administrativo e governamental.
Organizao Social: categoria que compe o terceiro setor no Brasil e que representa uma
forma de parceria entre o Estado e a sociedade civil, na qual a organizao qualificada
recebe recursos financeiros e administra bens e equipamentos do Estado.
Avaliao de Projetos Sociais: exame sistemtico e objetivo que contempla o ciclo de
vida de um projeto social com vistas determinao de sua eficincia, eficcia e
efetividade.
Eficincia: otimizao na aplicao dos recursos financeiros e materiais em relao aos
resultados alcanados pelo projeto.
Eficcia: capacidade demonstrada pelo projeto de atingir os objetivos e metas previamente
estabelecidos.
Efetividade: capacidade que os resultados do projeto tm de produzir mudanas
significativas e duradouras no pblico beneficirio.
Mundo das idias: dimenso da realidade que se refere aos aspectos tericos que
fundamentam a avaliao de projetos sociais.
Mundo das aparncias: dimenso da realidade que se refere ao cotidiano, prtica
vigente na avaliao de projetos sociais.

1.3 Organizao do documento

Para o alcance dos objetivos geral e especficos a que se prope esta dissertao,
seu desenvolvimento feito em sete captulos.
Este primeiro captulo compreende a introduo da dissertao, onde se expe o
assunto, definem-se os principais termos, define-se o problema, traam-se os objetivos

165

geral e especficos, justifica-se a escolha do tema, discutem-se os procedimentos

metodolgicos e apontam-se, por fim, os limites da pesquisa.
O segundo captulo resgata a histria do terceiro setor e sua relao com o Estado.
Para tanto, traada e discutida a trajetria que vai desde o surgimento do Estado e o
advento do terceiro setor, at a recente criao da Lei 9.637 de 15 de maio de 1998, que
dispe sobre as Organizaes Sociais, e da Lei 9.790 de 23 de maro de 1999, que dispe
sobre as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
Neste captulo so abordados tambm os aspectos relativos aos desafios enfrentados
na gesto das organizaes do terceiro setor e s teorias no-convencionais de
administrao que mais se aproximam da complexidade inerente a estas organizaes.
No captulo seguinte procede-se ao levantamento, junto literatura especializada,
dos principais aspectos referentes avaliao de projetos executados pelas organizaes
sociais. Tais aspectos esto relacionados com os conceitos de avaliao e de projetos
sociais, com os tipos de avaliao, com a forma de avaliao proposta na parceria entre o
Estado e as organizaes sociais, com os critrios de eficincia, eficcia e efetividade e
com a auditoria de projetos sociais.
O captulo quatro contempla a apresentao e anlise dos resultados da pesquisa
emprica, por meio dos quais busca-se descobrir como vem sendo realizada a avaliao de
projetos sociais pelos avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de
projetos desta natureza.
A correlao entre a base terica e os resultados da pesquisa emprica
estabelecida no captulo cinco. A partir dessa correlao, extraem-se inferncias que
contribuem para a apresentao da proposta de um processo de avaliao de projetos
sociais que contemple os critrios de eficincia, eficcia e efetividade.
O captulo seis apresenta as concluses a que se chegou a partir da construo desta
dissertao. Traz, tambm, as recomendaes a serem consideradas na elaborao de
futuros estudos acerca da avaliao de projetos sociais.
No stimo e ltimo captulo so apresentadas as referncias bibliogrficas que
serviram como embasamento para o desenvolvimento desta dissertao.

1.4 Discusso do tema e do problema

166

A demanda pela avaliao de projetos sociais executados pelas organizaes da

sociedade civil vem crescendo de forma significativa no mbito mundial, demanda esta
proveniente dos governos que financiam projetos de cunho social, das empresas com fins
lucrativos que investem na responsabilidade social e das prprias organizaes da
sociedade civil que vm apresentando interesse em avaliar o desempenho dos projetos que
executam.
No Brasil, o caminho em busca da avaliao dos projetos sociais comeou a ser
trilhado pelas agncias doadoras e financiadoras da cooperao internacional, por dois
motivos bsicos. O primeiro deles refere-se ao interesse das prprias agncias doadoras e
financiadoras, que desejam conhecer os resultados dos projetos que vinham recebendo
apoio financeiro. O segundo motivo est relacionado com a presso dos prprios governos
e contribuintes para que estas agncias doadoras e financiadoras apresentassem os
resultados efetivos do apoio que vinha sendo dado s organizaes da sociedade civil.
Com isso, as organizaes que at ento tinham na sua prpria existncia e na
defesa de uma causa a justificativa para o recebimento de apoio financeiro, passaram a ser
questionadas sobre os resultados efetivos dos projetos que vinham sendo executados
mediante este apoio.
No entanto, as dificuldades enfrentadas pelas agncias doadoras e financiadoras da
cooperao internacional, e no s por elas, para avaliar os projetos executados pelas
organizaes da sociedade civil foram, e continuam sendo, inmeras. Tais dificuldades
decorrem de dois fatores primordiais: a resistncia dos atores sociais envolvidos, que
relutam em avaliar o que realizam por considerarem que o valor das atividades intrnseco
e evidente; e o modo informal com que muitas destas organizaes so geridas, sem dispor
de um suporte de registros e controles contbeis.
Alm destas dificuldades, necessrio considerar que os projetos sociais esto
inseridos em um ambiente caracterizado pela complexidade, multidimensionalidade e
imprevisibilidade, no qual predominam os efeitos a longo prazo, de carter mais
qualitativo.
Esta realidade dos projetos sociais requer uma complementaridade dos elementos
qualitativos e quantitativos. O que se encontra no mundo das idias, no entanto, so estes
dois extremos. De um lado, os atores sociais envolvidos em projetos sociais deparam-se
com um contedo excessivamente mecanicista e quantitativo na literatura referente a
167

projetos, que mostra ser inadequada ao enfrentamento dos problemas com os quais estes
atores tm que lidar na realidade social. Por outro lado, em se tratando da literatura
desenvolvida por cientistas sociais ou polticos, percebe-se uma explcita negao dos
mtodos quantitativos e da abordagem racionalista, o que resulta em pouca utilidade
prtica para quem estiver buscando um ferramental para planejar, gerenciar e avaliar
projetos na rea social.
Diante deste cenrio, a avaliao de projetos sociais ainda um processo incipiente,
caracterizado pela diversidade de abordagens, o que reala tanto a dificuldade quanto a
necessidade de que sejam desenvolvidas e adotadas certas normas capazes de guiar todo o
trabalho dos avaliadores (Hatry, Newcomer e Wholey, 1994).
Constatada a fragilidade das metodologias tradicionalmente utilizadas nas
organizaes sociais para identificar as complexas realidades peculiares dos projetos da
rea social, esta dissertao visa identificar os critrios de eficincia, eficcia e efetividade
adotados pelos avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de projetos
sociais. Para isso, construiu-se a seguinte pergunta de pesquisa:

Quais so os critrios de eficincia, eficcia e efetividade adotados pelos

avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de projetos
sociais?
Por representar apenas um passo no longo caminho que ainda est para ser trilhado
na avaliao de projetos socais, o desafio desta dissertao est em extrair inferncias que
possam contribuir para que as metodologias de avaliao, atualmente caracterizadas pela
fragilidade,

passem

se

caracterizar

pela

legitimidade,

pertinncia,

validade,

confiabilidade, praticidade, utilidade e oportunidade dos seus resultados.

1.5 Objetivos

1.5.1 Geral

168

Identificar os critrios de eficincia, eficcia e efetividade adotados pelos

avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de projetos sociais.

1.5.2 Especficos

Resgatar, junto literatura especializada, as abordagens concernentes s organizaes

do terceiro setor e sua relao com o Estado, enfocando de modo especial as
organizaes sociais;
Evidenciar os principais desafios enfrentados na gesto das organizaes do terceiro
setor, discutindo-se as teorias no-convencionais de administrao que representam
um indicativo na soluo desta questo;
Levantar, na literatura especializada, os principais conceitos e tipos de avaliao de
projetos nas organizaes sociais;
Conhecer os aspectos tericos referentes aos critrios de eficincia, eficcia e
efetividade, bem como auditoria como uma tcnica utilizada para sua verificao;
Descobrir, atravs da anlise dos dados empricos, como vem sendo realizada a
avaliao de projetos sociais pelos avaliadores de instituies no-governamentais
financiadoras de projetos desta natureza;
Correlacionar a base terica e os resultados da pesquisa emprica, extraindo-se
inferncias que contribuam para apresentar uma proposta de processo de avaliao de
projetos sociais que contemple os critrios de eficincia, eficcia e efetividade.

1.6 Justificativa para a escolha do tema

169

Sendo a normatizao das organizaes sociais um acontecimento recente na

histria do terceiro setor no Brasil, esta dissertao passa a ser original na medida em que
tenta preencher as lacunas terico-empricas decorrentes da ausncia de estudos acerca dos
critrios de eficincia, eficcia e efetividade adotados pelos avaliadores de instituies nogovernamentais financiadoras de projetos sociais.
A relevncia terica deste estudo est no fato de apresentar uma sistematizao do
que tem sido escrito pelos diversos autores da comunidade cientfica sobre as organizaes
sociais. No menos importante a nfase dada avaliao de projetos considerando-se a
especificidade das organizaes sociais, uma vez que a maior parte dos estudos dirigida a
programas sociais desenvolvidos no espao das organizaes governamentais.
No entanto, a relevncia deste estudo no se restringe contribuio para o
progresso da cincia, pois beneficia a coletividade ao apresentar uma proposta de processo
de avaliao de projetos sociais que contempla os critrios de eficincia, eficcia e
efetividade e que pode ser utilizado pelas instituies no-governamentais financiadoras de
projetos sociais na avaliao dos projetos desenvolvidos pelas organizaes sociais.
Este estudo se justifica eticamente por duas razes fundamentais. A primeira delas
a que diz respeito realidade vigente na avaliao de projetos sociais, realidade esta que
deve ser entendida como abrangendo o mundo das idias e o mundo das aparncias. No
mundo das idias, a quase unanimidade dos autores aponta a avaliao de projetos sociais
como uma atividade incipiente, em que o nmero de perguntas ainda supera o de respostas.
No mundo das aparncias, a notria dificuldade que as organizaes sociais e os prprios
avaliadores enfrentam para adotar critrios que permitam avaliar se os projetos sociais so
executados com eficincia, eficcia e efetividade.
A segunda razo que justifica este estudo est relacionada com o imperativo de
avaliar se os projetos sociais so desenvolvidos pelas organizaes sociais com eficincia,
eficcia e efetividade. A parceria entre o Estado e a sociedade civil que se manifesta
atravs do surgimento das organizaes sociais est dando seus primeiros passos, e o seu
sucesso est intimamente ligado forma como os recursos so aplicados pelas
organizaes, ao cumprimento dos objetivos previstos e gerao de benefcios e
mudanas significativas e perenes. As respostas para estas preocupaes somente podero
ser encontradas a partir da adoo de um processo de avaliao que contemple os critrios
de eficincia, eficcia e efetividade.

170

Aliado s razes ora abordadas para a escolha do tema, est o interesse que ele foi
capaz de despertar na autora, a partir da sua formao na rea contbil e da necessidade de
continuar a pesquisa iniciada com a elaborao do trabalho de concluso do curso, que teve
como temtica a contabilidade das organizaes do terceiro setor. Esta dissertao
representa, para a autora, mais um passo dado em direo compreenso do multifacetado
e complexo universo das organizaes do terceiro setor.

1.7 Procedimentos metodolgicos

Tendo-se apresentado o tema, o problema e os objetivos da dissertao, este tpico

desenvolvido com vistas a discutir os procedimentos metodolgicos adotados na
conduo da pesquisa. Para tanto, organizado em trs etapas.
Na primeira etapa, feita a caracterizao da pesquisa, abordando-se os aspectos
referentes ao tipo e metodologia da pesquisa, perspectiva de anlise e ao modo de
investigao. A segunda etapa contempla a trajetria da pesquisa, onde so definidos os
passos percorridos durante e para a realizao da pesquisa. A etapa final aponta os limites
da pesquisa que ora se apresenta.
1.7.1 Caracterizao da pesquisa: tipo, metodologia, perspectiva de anlise e modo de
investigao

Este estudo tem como fundamento a pesquisa qualitativa. A abordagem

qualitativa vem despertando cada vez mais o interesse dos pesquisadores, por aprofundarse no mundo dos significados das aes e relaes humanas, um lado no perceptvel e
no captvel em equaes, mdias e estatsticas (Minayo, 1994, p.22). As pesquisas de
natureza qualitativa buscam analisar as relaes que permeiam a sociedade, as
organizaes, os grupos e os indivduos, na sua complexidade e unicidade. Desta forma,
tm assumido um papel fundamental no sentido de estudar os fenmenos que envolvem
os seres humanos e suas intrincadas relaes sociais, estabelecidas em diversos ambientes
(Godoy, 1995, p.21).
Na primeira etapa da construo desta dissertao utiliza-se a pesquisa
documental com vistas a resgatar o tema na literatura pertinente. Esta etapa, que se divide

171

em pesquisa histrica e pesquisa terica, viabiliza a contextualizao da temtica e a

construo do referencial terico da pesquisa.
A partir do referencial terico, tem incio o processo de investigao de campo, que
busca identificar os critrios de eficincia, eficcia e efetividade adotados pelos avaliadores
de instituies no-governamentais financiadoras de projetos sociais. Com base na anlise
dos dados coletados na pesquisa terica e na investigao emprica apresentada a
proposta de um processo de avaliao de projetos sociais que contemple os critrios de
eficincia, eficcia e efetividade.
Este estudo tem como caracterstica a adoo de um enfoque exploratrio e
descritivo. Trata-se de um estudo exploratrio, pois comea com um plano incipiente, que
vai se delineando mais claramente medida que o estudo de desenvolve (Ldke e Andr,
1996, p.21). Esta caracterstica tpica da pesquisa qualitativa, onde no h uma proposta
rigidamente estruturada que deve ser seguida no decorrer da pesquisa. Constitui-se, ainda,
como um enfoque descritivo, por serem caractersticas inerentes pesquisa qualitativa o
fato de todos os dados da realidade serem considerados importantes, assim como a singular
riqueza das descries presentes no material coletado na pesquisa (Ldke e Andr, 1996;
Godoy, 1995).
Em se tratando da perspectiva, a pesquisa documental diacrnica, pois atravs
dela se estuda a evoluo histrica do processo de avaliao de projetos sociais. Com
relao ao momento em que os dados so coletados, esta pesquisa cross sectional, pois
diante do objetivo de se analisar o processo de avaliao de projetos sociais atualmente
adotado, a coleta de dados ocorre em um s momento, e no ao longo do tempo (Pozzebon
e Freitas, 1998). No que se refere ao ltimo aspecto da caracterizao da pesquisa,
constata-se que o modo de investigao utilizado foi o estudo amostral.
1.7.2 A trajetria da pesquisa

O caminho percorrido com vistas construo desta dissertao constituiu-se de

dois momentos primordiais: a pesquisa documental e a pesquisa emprica. Estes momentos
no ocorreram de forma linear, dada a necessidade de articulao entre eles durante o
desenvolvimento da dissertao.

172

Para que os objetivos pretendidos nesta dissertao pudessem ser alcanados, a

pesquisa documental, na qual se d a contextualizao da temtica e a construo do
referencial terico, foi desenvolvida em duas sees.
A primeira seo desenvolvida com vistas a contextualizar as organizaes
sociais, utilizando para isso autores que abordam desde o surgimento do Estado (Hobbes,
1983, OConnor, 1977) at o advento do terceiro setor (Salamon, 1998, Brando et al.,
1998, Fischer e Falconer, 1998).
Tendo em vista o fato de que as organizaes sociais so uma categoria que passou
a compor o terceiro setor no Brasil a partir do final da dcada de 1990, torna-se um
imperativo definir a trajetria deste setor, que h muito tempo vem desempenhando um
significativo papel na transformao do quadro social crtico que caracteriza a realidade
brasileira.
Finalizando esta primeira seo que contempla a pesquisa documental, discutem-se
as questes que dizem respeito aos desafios enfrentados na gesto das organizaes do
terceiro setor, tendo-se como base os estudos de Salamon (1998), Drucker (1997) e Andion
(1998), bem como as teorias no-convencionais de administrao, nominalmente a Teoria
da Delimitao dos Sistemas Sociais (Ramos, 1989) e a Teoria da Aprendizagem
Organizacional (Senge, 1998).
A segunda e ltima seo que compe a fundamentao terica da dissertao
construda a partir de autores que abordam os mtodos tradicionais, apontados como
economicistas e mecnicos, de avaliao dos projetos em organizaes sociais, em
contraposio aos autores que preconizam mtodos que buscam avaliar os projetos sociais
numa perspectiva quanti-qualitativa. Esta preocupao com relao limitao da
avaliao unicamente quantitativa fundamenta-se no prprio carter dos projetos sociais,
uma vez que os aspectos qualitativos, como qualidade de vida, promoo de cidadania e
justia social tendem a prevalecer sobre os aspectos quantitativos.
A partir da construo do referencial terico que fundamenta esta pesquisa, so
identificadas as categorias necessrias avaliao de projetos executados por organizaes
sociais. Antes que se faa referncia a estas categorias, torna-se oportuno apresentar o
conceito de categoria que, segundo Minayo (1994, p.70), representa um conjunto que
abrange elementos ou aspectos com caractersticas comuns ou que se relacionam entre si.

173

Para fins deste estudo, emprega-se o termo categoria por contemplar um conjunto
de predicados, conceitos, idias, processos concernentes mesma dimenso (Menegasso,
1998, p.28). Desta forma, entende-se que cada categoria identificada a partir da construo
da base terica representa um conjunto de elementos ou aspectos que esto relacionados a
uma dimenso da avaliao de projetos sociais.
As categorias definidas a priori, ou seja, a partir da fundamentao terica, so:
critrios bsicos para financiamento; acompanhamento/monitoramento; coleta de dados;
participao do pblico-alvo; participao dos executores; sistema de contabilidade;
aplicao dos recursos; resultados alcanados; impacto social.
Uma vez estabelecidas as categorias a serem investigadas, tem incio o segundo
momento da construo desta dissertao: a pesquisa emprica. Nesta etapa, buscam-se na
realidade social as evidncias destas categorias, com a elaborao de questes especficas
para a investigao de cada uma delas.
Na busca pelas evidncias empricas, o instrumento de coleta de dados utilizado foi
a entrevista. Por meio desta tcnica, o pesquisador busca obter informaes atravs da fala
dos atores sociais (Minayo, 1994). Dentre as modalidades desta tcnica de coleta de dados,
optou-se por utilizar nesta pesquisa a entrevista no-estruturada do tipo focalizada, por
permitir que as questes pertinentes ao tema sejam tratadas de forma aberta. Com isso, h
um enriquecimento da investigao, uma vez que esta modalidade deixa o entrevistado
livre para falar, sem restries (Trivios, 1987).
No processo de investigao de campo, utilizou-se uma amostra intencional
composta por cinco avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de
projetos sociais. Dentre os sujeitos pesquisados, quatro integram o quadro funcional destas
instituies e um atua como consultor independente, prestando servios tcnicos s
instituies no-governamentais financiadoras de projetos sociais.
O ponto primordial que foi levado em considerao na deciso de realizar a
pesquisa com os referidos sujeitos o fato de possurem informaes sobre a forma como
estava sendo realizada a avaliao de projetos sociais, foco deste estudo. Buscou-se
entrevistar pessoas que estavam diretamente envolvidas na avaliao dos projetos sociais,
sendo elas detentoras de vnculo empregatcio ou no. No caso dos avaliadores que
possuam vnculo empregatcio com instituies no-governamentais financiadoras de

174

projetos sociais, importante ressaltar que estas organizaes se constituam em uma

fundao privada, uma instituio religiosa e duas organizaes no-governamentais.
Um critrio que tambm foi considerado para a escolha da amostra foi o local de
atuao dos sujeitos pesquisados. Trata-se de avaliadores de instituies nogovernamentais financiadoras de projetos sociais que atuam na cidade de Florianpolis.
Diante de permisso obtida da parte de todos os entrevistados, foi possvel utilizar o
recurso da gravao da entrevista que, segundo Godoy (1995), torna os dados obtidos mais
precisos. importante enfatizar aqui que foi acordado com os sujeitos pesquisados que
seria mantido o seu anonimato, bem como o das organizaes s quais estavam vinculados.
Concludo o processo de coleta dos dados empricos, foram realizadas as
transcries das fitas das entrevistas gravadas, contemplando, em mdia, uma hora de
gravao por entrevista e resultando em 50 laudas de entrevistas transcritas. Estes dados,
aliados preocupao de assegurar que as informaes transcritas representassem
fidedignamente a fala dos entrevistados, explicam porque esta atividade demandou tempo e
ateno por parte da pesquisadora.
No processo de sistematizao das respostas s perguntas que compem o roteiro
de entrevista aplicado a cada um dos sujeitos entrevistados, emergem as subcategorias da
avaliao de projetos sociais que esto relacionadas com as categorias levantadas no
referencial terico.
Identificadas as categorias e subcategorias da avaliao de projetos sociais, o
prximo passo foi estabelecer a correlao entre a pesquisa terica e a pesquisa emprica,
extraindo-se inferncias que culminaram na apresentao da proposta de um processo de
avaliao de projetos sociais capaz de contemplar os critrios de eficincia, eficcia e
efetividade.
Na trajetria percorrida para a construo desta dissertao, foram detectadas
algumas limitaes na pesquisa que aqui se apresenta. sobre estes limites que discorre o
tpico a seguir.

1.7.3 Limites da pesquisa

175

Primordialmente, oportuno lembrar que a realidade dos projetos sociais

caracterizada pelo dinamismo, pela complexidade e pela imprevisibilidade. Os projetos
sociais esto inseridos em um ambiente em que os aspectos qualitativos e subjetivos
tendem a prevalecer sobre os aspectos quantitativos e objetivos.
No entanto, torna-se um imperativo ressaltar que a perspectiva adotada neste estudo
com relao avaliao de projetos sociais aquela que a concebe como um exame
sistemtico e objetivo que contempla o ciclo de vida de um projeto social. E,
fundamentalmente, o olhar que incide sobre a avaliao de projetos sociais neste estudo o
olhar de um auditor externo que atua no sentido de revisar os passos metodolgicos e as
decises substantivas e analticas tomadas durante a avaliao, buscando a conformidade
com os padres profissionais e a garantia de lgica e julgamento.
No que se refere delimitao do tema, este estudo apresenta um limite na medida
em que, ao utilizar como enfoque uma das categorias que compem o terceiro setor no
Brasil - as organizaes sociais -, est fazendo um recorte na realidade deste setor. Assim,
o estudo aborda questes tericas especficas das organizaes sociais e que no podem ser
aplicadas s demais categorias que compem o terceiro setor.
Quanto aos aspectos externos deste estudo, um dos limites est no fato de que os
sujeitos pesquisados atuam na avaliao de projetos sociais como representantes de
organizaes financiadoras ou de forma independente, no estando diretamente envolvidos
na execuo destes projetos. A populao investigada refere-se, portanto, a avaliadores que
atuam num mbito externo s organizaes sociais, ou que, mesmo fazendo parte do
quadro funcional destas organizaes, no atuam diretamente na execuo destes projetos.
Alm disto, diferentes atores sociais participam do processo de avaliao, e cada
um dos atores sociais envolvidos tem uma percepo sobre a avaliao. Deve-se
considerar, portanto, que a presente dissertao voltada para um dos atores sociais
envolvidos neste processo o avaliador. No necessariamente a percepo que os
avaliadores tm sobre este tema condiz com a percepo dos demais atores envolvidos,
sejam eles pertencentes ao pblico-alvo do projeto ou equipe diretamente envolvida na
sua execuo.

176

2 RESGATE HISTRICO DO TERCEIRO SETOR E SUA RELAO COM O

ESTADO: A CRIAO DAS ORGANIZAES SOCIAIS

2.1 O surgimento do Estado

Na Antiguidade Clssica, a linha divisria que discernia a esfera pblica da esfera

privada era claramente traada. Na esfera pblica, a polis representava o espao poltico do
dilogo, o lugar do encontro, do agir conjunto, das deliberaes comuns, onde
predominavam a liberdade e a isonomia perante as normas; a polis era o lugar onde a ao
livre do homem tinha curso (Brando et al., 1998, p.2). A esfera privada era o espao da
economia, onde imperavam as desigualdades naturais entre os indivduos. A famlia,
representada pelo pater familias, era a responsvel pela satisfao das necessidades de
sobrevivncia individuais.
Na Idade Mdia, a expresso poltico passa a ser traduzida como social o zoon
politikon de Aristteles, que naturalmente vive em sociedade, passa ento a ser
denominado animal social por Santo Toms de Aquino (Brando et al., 1998). A
introduo de uma nova esfera, a social, obscurece a distino entre as esferas pblica e
privada, pois se entende que o homem um ser social tanto na vida privada como na
pblica.
A advento do Estado como um ente abstrato, separado dos entes individuais,
ocorre na Era Moderna, a partir do Renascimento. Thomas Hobbes (1983) descreve o
Estado atravs do soberano, a figura do Leviat, um homem artificial de cujos atos uma
grande multido, mediante pactos recprocos uns com os outros, foi instituda por cada um
como autora, de modo a ela poder usar a fora e os recursos de todos, da maneira que
considerar conveniente, para assegurar paz e a defesa comum (Hobbes, 1983, p.105). O
soberano aquele que, dotado de poder soberano, pode resolver todas as pendncias e
arbitrar qualquer deciso (Ribeiro, 1995).
Este homem artificial, que no se confunde com a comunidade, confere um novo
significado ao poder poltico. A responsabilidade pela sobrevivncia do indivduo, que na
Antiguidade Clssica cabia ao pater familias e que no podia ser transposta esfera
pblica, passa a ser do Estado, representado pelo soberano. Esta transferncia de

177

responsabilidade do poder privado para o pblico vista por Brando et al. (1998, p.5)
como uma espcie de privatizao da esfera pblica: o pblico passa a assumir a funo
da manuteno do indivduo.
As crises que acometeram o capitalismo, principalmente a ocorrida no ano de 1929,
resultaram na ampliao da ao estatal, atravs da adoo das medidas preconizadas pelo
pensador econmico John Maynard Keynes, medidas estas que determinavam a
interveno do Estado na economia com vistas a minimizar o efeito danoso das flutuaes
cclicas, criar empregos no servio pblico e promover aes na rea social.
A maior abrangncia das reas de interveno do Estado faz com que o mesmo
desempenhe duas funes bsicas e contraditrias: acumulao e legitimao. OConnor
(1977, p.19) aponta para a necessidade de equilbrio entre estas funes, pois um Estado
capitalista que empregue abertamente sua fora de coao para ajudar uma classe a
acumular capital custa de outras classes perde sua legitimidade e, portanto, abala a base
de suas lealdades e apoios.
O cumprimento das funes de acumulao e legitimao exige que o Estado
incorra em despesas sociais especficas para cada funo (OConnor, 1977). A funo de
acumulao privada lucrativa desempenhada por meio do Capital Social, ao passo que o
custeio de projetos e servios que cumprem a funo de legitimao ocorre atravs de
Despesas Sociais.
A crise financeira do Estado e o direcionamento das aplicaes estatais
precipuamente para a acumulao de capital reduziram consideravelmente o volume das
Despesas Sociais. Neste contexto, emerge o terceiro setor, que se distingue do Estado e do
mercado, como uma via eficaz para eliminar a ineficincia da burocracia estatal e assegurar
a eficcia na movimentao de recursos, na gerao de empregos e na prestao de
servios pblicos (Fischer e Falconer, 1998, Drucker, 1997).

2.2 O advento do terceiro setor

Em que pese o reconhecido espao que o terceiro setor vem ocupando no final do
Sculo XX, a atividade voluntria organizada remonta Antiguidade. Na China, o
Budismo foi o responsvel pelo fortalecimento e institucionalizao do voluntariado a

178

partir do Sculo VIII. No Japo, a primeira fundao estabelecida sob a denominao de

Sociedade da Gratido data de 1829 (Salamon, 1998).
No Sculo XIX surgem as organizaes de auxlio aos necessitados, com vistas ao
atendimento das demandas sociais causadas pela consolidao do capitalismo como modo
de produo e acumulao de capital (Brando et al., 1998). Com a Revoluo Industrial,
os meios de produo artesanais passam a ser substitudos pelo trabalho mecnico,
criando-se condies para o surgimento de uma nova classe social: os assalariados, outrora
artesos, que no recebem o suficiente para a satisfao das necessidades bsicas.
O notvel crescimento do terceiro setor deve-se, segundo Salamon (1998), a quatro
crises e duas mudanas revolucionrias, que so apresentadas no Quadro 1:

Quadro 1: Fatores que contriburam para o crescimento do terceiro setor

Crises

Contribuio ao advento do terceiro setor

Crise do moderno welfare state

Ineficincia do Estado na realizao das amplas e diversificadas

tarefas sociais.

Crise do desenvolvimento

Reduo significativa das rendas mdias per capita nos pases

em desenvolvimento, ocasionando o agravamento do quadro de
pobreza.

Crise ambiental global

Degradao do meio ambiente e dos recursos naturais para

garantia da sobrevivncia imediata.

Crise do socialismo

Fracasso nas formas de satisfao das necessidades sociais e

econmicas decorrentes do crescimento econmico retardatrio
e da recesso.

Mudanas revolucionrias
Revoluo nas comunicaes

Expanso combinada da alfabetizao e da comunicao,

tornando mais fcil a organizao e a mobilizao das pessoas.

Crescimento econmico

Surgimento da classe mdia urbana, essencial para a

emergncia de organizaes privadas sem fins lucrativos.

Fonte: Salamon (1998).

Infere-se, a partir das indicaes anteriores, que o advento do terceiro setor no

fruto de uma causa especfica, uma situao singular ocorrida no transcorrer da histria.
na verdade o resultado de uma srie de acontecimentos que vm marcando a histria e de
questionamentos e aes deles decorrentes, que pem em xeque os valores vigentes na
sociedade centrada no mercado (Ramos, 1983).
O termo terceiro setor cunhado nos Estados Unidos, onde recebe a denominao
de third sector, por representar o setor que no est inserido na esfera governamental -

179

primeiro setor, e na esfera privada segundo setor. Neste pas, as organizaes que
compem o terceiro setor atuam em substituio ao governo na prestao de servios
sociais. O funcionamento e crescimento do terceiro setor nos Estados Unidos demonstram
que o processo de unidimensionalizao da sociedade est prximo do ponto de ruptura
(Ramos, 1983), pois uma das principais caractersticas do terceiro setor norte-americano
a capacidade de atrair tanto a cooperao individual das pessoas quanto a contribuio
expressiva das empresas (Fischer e Falconer, 1998).
A confiana depositada no terceiro setor tamanha que Drucker (1998), ao
considerar a civilizao das cidades como a principal prioridade de todos os pases,
defende serem as organizaes sem fins lucrativos, e no o governo ou o mercado, as
nicas capazes de criar comunidades para cidados.
A seguir, so discutidas as questes pertinentes ao surgimento do terceiro setor no
Brasil e s suas principais categorias, s organizaes sociais, aos desafios enfrentados
pelo terceiro setor diante da necessidade de equilibro entre voluntarismo e profissionalismo
e s teorias no-convencionais de administrao.

2.2.1 O terceiro setor no Brasil

O marco inicial das aes voluntrias desenvolvidas no Brasil se confunde com a

prpria histria que marcou a chegada dos portugueses ao pas, sendo que a assistncia
social, a assistncia hospitalar e o ensino foram estabelecidos em meados do sculo XVI,
por meio de aes desenvolvidas na esfera no-governamental (Paula, 2000).
No Brasil, as primeiras associaes voluntrias e autnomas que buscavam atuar na
prestao de servios de carter pblico enfrentaram alguns obstculos, principalmente
diante do papel fundamental exercido pela Igreja em atividades filantrpicas como o
registro civil, a manuteno de escolas e a assistncia mdica e social (Reis, 2000a). Neste
perodo, as isenes, incentivos fiscais e financiamento governamental eram destinados,
precipuamente, s escolas, hospitais e obras sociais ligadas Igreja (Landim,1993).
As mudanas institucionais e polticas ocorridas at as primeiras dcadas do Sculo
XX respondem aos interesses dos grupos de dominao representados pelas grandes

180

fazendas e pela Igreja, assumindo as organizaes da sociedade civil um papel marginal no

processo de transformao poltica e institucional (Mendes, 1999).
A partir do decreto 119-A de 07 de janeiro de 1890, ocorre a separao entre a
Igreja e o Estado no Brasil (Oliveira Netto, 1991) e este passa a assumir a funo social
que at ento era exercida precipuamente pela Igreja e que continua a ser desempenhada
por ela, s que em menor escala.
O primeiro passo em direo legitimao do papel social exercido pela Igreja e
pelas organizaes sem fins lucrativos formadas pela sociedade civil dado no ano de
1916 com a criao do Cdigo Civil Brasileiro, que distingue as organizaes com fins
lucrativos daquelas sem fins lucrativos.
O segundo momento rumo legitimao das organizaes da sociedade civil ocorre
em 1938, no governo de Getlio Vargas, com a criao do Conselho Nacional de Servio
Social (CNSS), que reuniu as organizaes consideradas de utilidade pblica, passando a
conceder-lhes isenes fiscais.
O perodo que precedeu o regime militar foi caracterizado pelo apoio
governamental s organizaes sem fins lucrativos que atuavam na manuteno da ordem
social e, paradoxalmente, pela eliminao das organizaes de cunho poltico,
questionadoras do modelo estatal vigente.
Durante a ditadura militar, floresceram os movimentos contestatrios de base
(Rodrigues, 1998, p.36) que do origem s primeiras organizaes no-governamentais
(ONGs) surgidas no Brasil. A expresso ONG foi criada pela ONU Organizao das
Naes Unidas na dcada de 40, para designar as instituies no oficiais aptas a
receber recursos financeiros para executar projetos de interesse de grupos e comunidades
sociais (Fischer e Fischer, 1994, p.19). As ONGs surgidas na dcada de 70 eram, na sua
maioria, financiadas por outras ONGs internacionais que buscavam erradicar os sistemas
de governo totalitrios e intolerantes (Fischer e Falconer, 1998, Pontes e Bava, 1996).
Esta caracterstica das ONGs que se firmaram como uma forma de atuar em
oposio ao governo ditadura militar por ele imposta, permitiu que o terceiro setor no
Brasil apresentasse um componente de politizao que, praticamente, substituiu o
componente filantrpico do setor nos Estados Unidos (Fischer e Falconer, 1998, p.14).

181

Com a redemocratizao do Pas no final de dcada de 1980, as ONGs mais

antigas, que se caracterizavam pela autonomia, independncia e oposio em relao ao
Estado (Bayma et al., 1995), iniciam um processo de reviso do escopo, mbito e forma de
atuao (Mendes, 1999, Abreu, 1997). Passam a atuar, a partir de ento, no mais em
projetos polticos, com reivindicaes pontuais e isoladas, mas na soluo de problemas
como a degradao do meio ambiente, a Aids e as minorias excludas (Rodrigues, 1998,
Gohn, 1991).
A atuao das ONGs durante o regime militar foi to sobresselente que, alm de ser
considerada por muitos como a marca do nascimento do terceiro setor no Brasil, contribuiu
para o emprego do termo no-governamental at os dias atuais como designao das
organizaes formadas pela sociedade civil.
No entanto, Fischer e Fischer (1994) apontam os motivos que tornam o termo ONG
insuficiente para caracterizar a diversidade, complexidade e abrangncia desse fenmeno
scio-organizacional (Serva, 1997, p.43) que compe o terceiro setor no Brasil.
Primeiramente, o termo no-governamental uma negativa, isto , explicita o que
estas instituies no querem ser, o que est longe de esclarecer o que so efetivamente
(Fischer e Fischer, 1994, p.20). Alm disto, a redemocratizao do pas e a conseqente
mudana nas diretrizes de ao das organizaes resultam em uma aproximao com o
Estado, que deixa de ser visto como inimigo e passa a ser considerado um parceiro do
terceiro setor.
Assim sendo, as ONGs se vem diante do desafio de passar da resistncia
proposta, ou seja, da ao contra o Estado e margem do mercado para uma ao
participante (Tenrio, 1999, p.14). Isto porque, ao lado do Estado e do mercado, as
organizaes da sociedade civil representam agentes geradores de uma nova ordem social
(Offe, 1998).
Atualmente, o terceiro setor caracterizado por contemplar uma multiplicidade de
iniciativas da sociedade civil, abrangendo, segundo Melo Neto e Froes (1999, p.4)
entidades filantrpicas, entidades de direitos civis, movimentos sociais, ONGs,
organizaes sociais, agncias de desenvolvimento social, rgos autnomos da
administrao pblica descentralizada, fundaes e instituies sociais das empresas. Este
universo heterogneo (Cunha, 1997) das organizaes do terceiro setor reflete a capacidade

182

de articulao dos diferentes setores da sociedade civil (Teodsio e Resende, 2000, Pontes
e Bava, 1996).
Esta pluralidade corroborada por Tenrio (1998, p.20), ao considerar que as
associaes profissionais, associaes voluntrias, entidades de classe, fundaes
privadas, instituies filantrpicas, movimentos sociais organizados, organizaes no
governamentais e demais organizaes assistenciais ou caritativas da sociedade civil
representam as diversas formas organizacionais que compem o terceiro setor.
Neste sentido, Fischer e Fischer (1994, p.19) enfatizam que as organizaes do
terceiro setor tm se diferenciado pela eficcia de sua atuao, substituindo o Estado e a
iniciativa privada, na soluo criativa e econmica de problemas sociais que pareciam
insolveis, ou simplesmente, se acumulariam at se constiturem em catstrofes, se no
fosse sua presena.
A atuao do terceiro setor tem sido fundamental para a reduo dos desequilbrios
sociais que predominam no Pas e que se viram agravados pelo modelo de
redemocratizao que vem sendo adotado pelo governo com vistas a priorizar a
estabilidade da moeda e a modernizao econmica (Fischer e Falconer, 1998) e que
denota a ausncia de articulao positiva entre desenvolvimento econmico e equidade
social (Fagnani, 1998, p.124).
Desta forma, a crise social corolrio da noo de desenvolvimento que concebe a
rea econmica como desligada da rea social (Serva, 1997), desempenhando esta um
papel perifrico e assumindo seu pblico-alvo a condio de vtima, carente e excluda
(Gaetani, 1997). Neste contexto, oportuno observar que, a despeito da inexistncia de
polticas coerentes e contnuas por parte do Estado com relao ao terceiro setor, estas
organizaes sempre se fizeram presentes e vm consolidando seus espaos na formulao
e implementao de polticas pblicas (Landim e Vilhena, 1998, Gaetani, 1997).
O colapso que vem afligindo o modelo de administrao pblica implantado no
Brasil a partir da dcada de 1930 leva a sociedade a estruturar-se em organizaes para
autogerir a proviso das necessidades coletivas. Por meio destas organizaes, a sociedade
reage e passa a assumir certas funes na prestao de servios pblicos que at ento
eram de responsabilidade nica e exclusiva do Estado (Castor, 1994, Kliksberg, 1994,
Clarke, 1995).

183

O terceiro setor passa a representar, ento, parte do processo histrico em curso de

construo de uma terceira via (Bresser Pereira, 1998, p.10), uma alternativa lgica
(Fernandes, 1994) em busca do desenvolvimento sustentvel e eqitativo (Martins, 1999).
Integra, tambm, o novo paradigma que surge a partir de uma gigantesca transformao de
mentalidades, no qual as pessoas se renem em grupos auto-organizados, constituindo o
movimento denominado por Ferguson (1980) Conspirao Aquariana.
O complexo e abrangente universo que compe o terceiro setor faz com que nele
estejam inseridas organizaes com caractersticas diferentes e peculiares. Diante disto, o
terceiro setor identificado e caracterizado por determinadas categorias principais, que so
apresentadas na seqncia.

2.2.2 As principais categorias do terceiro setor no Brasil

As primeiras categorias que compem o que posteriormente viria a ser denominado

terceiro setor surgem a partir da criao do Cdigo Civil Brasileiro em 1916, que distingue
as organizaes sem fins lucrativos formadas pela sociedade civil:

Art. 16. So pessoas jurdicas de direito privado:

I - as sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, as associaes de
utilidade pblica e as fundaes;
II - as sociedades mercantis.

Tem-se, consoante o Cdigo Civil Brasileiro, a classificao das organizaes sem

fins lucrativos em trs categorias: as sociedades civis de fins no econmicos, as
associaes de utilidade pblica e as fundaes. Cada uma destas categorias possui
caractersticas particulares que sero brevemente analisadas para que se possa melhor
entender o porqu desta distino.
A sociedade civil de fins no econmicos aquela que, para Nunes (1990, p.787),
no tem capital empregado para a produo de lucros, de vez que a sua destinao no
de ordem material. As sociedades desta categoria se denominam associaes, ou
corporaes de fins religiosos, pios, morais, beneficentes, recreativos, literrios, ou
cientficos.

184

As associaes de utilidade pblica distinguem-se das associaes em geral que

formam a categoria das sociedades civis de fins no econmicos, pois alm de possuir os
requisitos peculiares s associaes em geral, tm como caracterstica essencial o
desempenho do fim exclusivo de servir desinteressadamente coletividade, ou seja, do fim
pblico (Custdio, 1972, p.67). Assim, enquanto as associaes em geral so constitudas
para atender a um grupo de indivduos que conjuga os mesmos fins, as associaes de
utilidade pblica atendem coletividade.
A terceira categoria de organizao sem fins lucrativos, luz do Cdigo Civil
Brasileiro, representada pelas fundaes que, segundo Ferreira (1988, p.52), no tm
membros, ou seja, nem scios, nem associados, eis que a membridade requisito
necessrio e prprio das corporaes (sociedades e associaes). O autor complementa,
salientando que a fundao conta, to somente, com rgos de administrao, integrados
por gestores, pelos administradores do patrimnio fundacional (...).
Diante do crescente papel que a sociedade civil vem desempenhando no
atendimento s demandas sociais, a classificao das organizaes sem fins lucrativos
adotada pelo Cdigo Civil Brasileiro j no contempla a totalidade da ao comunitria
forte, atuante, reivindicatria e mobilizadora (Melo Neto e Froes, 1999), que constitui o
terceiro setor no Brasil.
Surgem, ento, duas novas categorias que no esto contempladas no Cdigo Civil
Brasileiro: as ONGs e as organizaes sociais. A primeira categoria constituda pelas
ONGs surgidas na dcada de 70 e que, conforme foi visto anteriormente, contestavam o
regime militar vigente na poca. J as organizaes sociais so um fenmeno mais recente
e, diferentemente das ONGs que se formaram a partir da mobilizao da sociedade civil,
foram institudas pelo Estado como estratgia central do Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (Brasil, 1998a, p.7).
Neste sentido, Rodrigues (1998) identifica e caracteriza as cinco categorias
principais que compem o terceiro setor no Brasil e que so apresentadas no Quadro 2:

185

Quadro 2: As principais categorias do terceiro setor no Brasil

Categoria

Principais caractersticas

1. Associaes

So organizaes baseadas em contratos estabelecidos livremente

entre os indivduos para exercerem atividades comuns ou defenderem
interesses comuns ou mtuos. Esto voltados para seus membros,
compreendendo uma grande variedade de objetivos e atividades, tais
como recreativas, esportivas, culturais, artsticas, comunitrias e
profissionais (memberserving organizations).

2. Organizaes
filantrpicas,
beneficentes e de
caridade

So organizaes voltadas para seus clientes na promoo de

assistncia social (abrigos, orfanatos, centros de indigentes, distribuio
de roupa e comida etc) e de servios sociais na rea de sade e
educao (colgios religiosos, universidades e hospitais religiosos).
Tambm se inclui nesta categoria a filantropia empresarial. Embora
estas organizaes sejam classificadas como associaes no Cdigo
Civil Brasileiro, o que as diferencia daquelas so seus valores
intrnsecos de altrusmo, boa vontade e servio comunidade.

3. Organizaes nogovernamentais
(ONGs)

So organizaes comprometidas com a sociedade civil, movimentos

sociais e transformao social. Embora tambm estejam classificadas
como associaes no Cdigo Civil Brasileiro, diferenciam-se delas por
estarem raramente voltadas para seus prprios membros e estarem
sobretudo orientadas para terceiros, ou seja, para objetivos outros que
no os interesses imediatos dos membros que as compem. Tambm
se diferenciam das organizaes filantrpicas e isto questo de
honra para as ONGs por no exercerem qualquer tipo de prtica de
caridade, o que seria contrrio sua idia de construo de autonomia,
igualdade e participao dos grupos populares.

4. Fundaes
privadas

So uma categoria de conotao essencialmente jurdica. A criao de

uma fundao se d, segundo o Cdigo Civil Brasileiro, pelo instituidor,
que, atravs de uma escritura ou testamento, destina bens livres,
especificando o fim a ser alcanado.

5. Organizaes
Sociais (OS)

Trata-se de um modelo de organizao pblica no-estatal destinado a

absorver atividades publicizveis (rea de educao, sade, cultura,
meio ambiente e pesquisa cientfica) mediante qualificao especfica.
uma forma de propriedade pblica no- estatal, constituda pelas
associaes civis sem fins lucrativos orientadas para o atendimento do
interesse pblico. As OS so um modelo de parceria entre o Estado e a
sociedade. O Estado continua a fomentar as atividades publicizadas e a
exercer sobre elas um controle estratgico: demanda resultados
necessrios ao cumprimento dos objetivos das polticas pblicas. O
contrato de gesto o instrumento que regula as aes das OS.

Fonte: Rodrigues (1998).

Pode-se verificar que o terceiro setor abrange uma diversidade de organizaes

surgidas a partir das aes dos trs setores que permeiam a vida em sociedade. Do setor
pblico emergem as organizaes sociais, do setor privado surgem as empresas que
adotam a filantropia empresarial (embora responsabilidade social seja o termo mais
utilizado) e da sociedade civil emergem as associaes, organizaes filantrpicas,
beneficentes e de caridade e as organizaes no-governamentais. Tem-se, ainda, as

186

organizaes surgidas a partir de aes individuais de membros da sociedade que, na

qualidade de instituidores, constituem as fundaes privadas.
A diversidade, complexidade e abrangncia de formas organizacionais sem fins
lucrativos provocam alguns questionamentos sobre o emprego do termo terceiro setor.
Neste sentido, Fischer e Falconer (1998, p.13) defendem que o Terceiro Setor foi se
ampliando sem que esse termo, usado para design-lo, seja suficientemente explicativo da
diversidade de elementos componentes do universo que abrange.
Esta heterogeneidade do terceiro setor se reflete na ausncia de consenso quanto
abrangncia de seu conceito (Teodsio e Resende, 2000). No entanto, o termo terceiro
setor o que vem encontrando maior aceitao para identificar o conjunto de iniciativas
sem fins lucrativos surgidas a partir da sociedade civil, do setor privado e do setor pblico.
Diante da singularidade de cada uma das categorias que compem o complexo
universo do terceiro setor no Brasil, este estudo enfoca a categoria que representa uma
forma de parceria entre o setor estatal e o terceiro setor: as organizaes sociais. esta
categoria que se discute a seguir.

2.2.3 As organizaes sociais: do Estado x sociedade civil ao Estado + sociedade civil

Atualmente, na discusso que vem sendo feita por alguns estudiosos sobre a
necessidade de redesenhar o Estado, destacam-se novas formas de relao com a sociedade
civil na busca de eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios pblicos; e,
dentre as novas configuraes de que a ao estatal se reveste, a parceria tem-se revelado
uma das mais marcantes (Serva, 1997).
Neste sentido, qualquer iniciativa que pretenda solucionar os graves e urgentes
problemas que perpassam a questo social necessita incorporar a participao ativa da
sociedade civil (Pontes e Bava, 1996, Bayma et al., 1995, Tenrio et al., 1998, Pimenta,
1995). Diante da legitimidade alcanada pelas organizaes da sociedade civil, estas
passam a ser vistas como potenciais parceiras na formulao e implementao das polticas
pblicas (Reis, 2000a).

187

A participao da sociedade extremamente importante na medida em que

equaciona os problemas decorrentes do desenvolvimento de projetos tcnicos elaborados
em gabinetes e implementados de cima para baixo, mostrando-se muitas vezes
inadequados realidade concreta da populao envolvida (Valarelli, 2000a).
O agravamento do quadro social que o Brasil vem testemunhando com a pssima
distribuio de renda, o papel deficiente do Estado e a falta de articulao entre as polticas
econmicas e sociais (Kliksberg, 1994, p.11) exige do Estado uma relao cooperativa
com as organizaes da sociedade civil, por representarem canais alternativos para a
prestao de servios pblicos (Castor, 1994).
oportuno enfatizar que estes canais do origem a novas relaes entre
governantes e governados, pois so meios que os diferentes setores da populao criam ou
criaram para serem capazes de expressar suas necessidades sentidas de uma forma em que
as classes e instituies dominantes se sintam capazes de responder (Gonalves, 1994,
p.73). Com isso, ampliam-se as formas de acesso e participao da sociedade civil nos
processos decisrios que perpassam a esfera pblica (Oliveira Netto, 1991, Simionatto,
1998).
O Estado exerce um papel fundamental ao promover a coordenao de esforos e o
fortalecimento da ao dos cidados (Andion, 1998), atravs de mecanismos como as
parcerias, o financiamento compartilhado, a regulamentao e o ordenamento jurdico
(Carvalho, 1999).
Assim, questiona-se o Estado no em termos de tamanho, mas da redefinio do
seu papel e da legitimidade desse papel (Melo, 1998) diante dos problemas da economia e
da sociedade e da relao que deve ser estabelecida entre ele e a sociedade civil (Kliksberg,
1994, Osborne e Gaebler, 1995, Serva, 1997).
Na discusso que se apresenta a seguir, enfoca-se a Reforma do Aparelho do
Estado, o Programa Nacional de Publicizao, o processo de implementao das
organizaes sociais e os principais aspectos da Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998, que
regulamenta as organizaes sociais.

188

2.2.3.1 A reforma do aparelho do Estado

A exacerbao da crise do Estado reflexo das formas de administrao pblica

adotadas no Brasil ao longo de sua Histria. Primeiramente, com a administrao pblica
patrimonialista, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano,
onde imperam a corrupo, o nepotismo e o clientelismo.
Diante da necessidade de combater estas prticas vigentes na administrao
patrimonialista, implantada no Sculo XIX, especificamente atravs da Reforma
Administrativa de 1938 (Penteado Filho, 1998), a administrao pblica burocrtica,
respaldada em princpios que a caracterizam como o tipo mais racional de administrao
(Weber, 1978).
No entanto, a rigorosa e sistemtica disciplina e a rigidez que caracterizam a
administrao pblica burocrtica fazem com que o esforo precpuo do Estado convirja
manuteno do prprio controle, desviando-se de sua misso bsica que prover as
necessidades da sociedade.
Diante disto, a burocracia estatal passa a enfrentar srios problemas com o
distanciamento em relao sociedade civil, com a pouca agilidade e flexibilidade das
instituies pblicas em atender s novas necessidades de uma sociedade na qual as
mudanas so rpidas e com as dificuldades de adaptao ao processo de globalizao
econmica (Adulis e Fischer, 1998, Osborne e Gaebler, 1995, Mendes, 1999, Ventura el
al., 1998).
Alm disso, em que pese a excessiva rigidez legal e a predominncia de
procedimentos e controles administrativos (Vieira, 1999, p.3), a administrao
burocrtica, por ter sido implantada por um governo com forte apoio de oligarquias
regionais de base agrria (Penteado Filho, 1998), se mostrou incapaz de eliminar a
corrupo, o nepotismo e o clientelismo remanescentes da administrao patrimonialista.
As conseqncias da adoo destas formas de administrao pblica vm
contribuindo para o agravamento da crise do Estado, que definida no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995, p.15) como:

189

(1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do
Estado e pela poupana pblica que se torna negativa;
(2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se
reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a
estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo, e o estatismo nos
pases comunistas; e
(3) a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da
administrao pblica burocrtica.

Diante deste quadro, Adulis e Fischer (1998, p.20) consideram necessrio o

surgimento de um novo Estado, forte e articulado com a sociedade civil, capaz de diminuir
a excluso social, criando aes que resultem em incluso, e de definir novos padres de
desenvolvimento que contemplem a equidade e a sustentabilidade.
Considerando que no modelo de administrao pblica vigente o dficit de
capacidades significativo e eloqente (Gaetani, 1997, p.4), urge a implantao de um
modelo ps-burocrtico de administrao pblica (Penteado Filho, 1998) que esteja
preparado para equacionar a crise instaurada e para assumir as novas tarefas provenientes
das transformaes em curso neste final de sculo.
O governo se demonstra ciente desta necessidade e, atravs do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995, p.19), prope a transio programada de
um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e
para o controle interno, para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente,
voltada para o atendimento do cidado. O fato do governo se mostrar ciente desta
necessidade e de iniciar o debate reflete, segundo Landim e Vilhena (1998, p.9), a
discusso mais ampla sobre a crise do Estado, que se percebe incapaz de dar conta dos
crescentes desafios atravs de seus mecanismos tradicionais.
Para que isto se torne factvel, o Plano Diretor define quatro setores fundamentais
do aparelho do Estado, com vistas implementao de estratgias especficas a cada setor
de atuao. Os setores de atuao so assim apresentados pelo Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (Brasil, 1995):

1. Ncleo estratgico: o setor que define as leis e as polticas pblicas, cobra

o seu cumprimento e toma as decises estratgicas. Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder
Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e

190

assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das

polticas pblicas.
2. Atividades exclusivas: o setor em que so prestados servios que s o
Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder de
regulamentar, fiscalizar e fomentar.
3. Servios no-exclusivos: corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas.
As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais,
como os da educao e da sade, ou porque possuem "economias externas"
relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados
por esses servios atravs do mercado.
4. Produo de bens e servios para o mercado: corresponde rea de atuao
das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o
lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as
do setor de infra-estrutura.

Coincidncia parte, no terceiro setor do aparelho do Estado que entram em cena

as Organizaes Sociais, atravs do Programa Nacional de Publicizao criado pelo
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), onde transfere-se
para o setor pblico no-estatal, o denominado terceiro setor, a produo dos servios
competitivos ou no-exclusivos do Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre
Estado e sociedade para seu funcionamento e controle (Brasil, 1998a, p.9).
As discusses predominantes na dcada de 1980 envolvendo a governabilidade, o
poder para governar (Brasil, 1995, p.3), tm dado lugar aos aspectos relativos
governana, definida como a capacidade de implementar de forma eficiente polticas
pblicas de maneira conjugada com a sociedade (Brasil, 1998a, p.9). Diante disso, o
aumento da governana constitui o principal objetivo da reforma do aparelho do Estado.
Neste processo de reforma do aparelho do Estado, atribudo um papel de destaque
s organizaes da sociedade civil, que so consideradas como elementos essenciais
(Alves, 1999) no processo de transio da administrao pblica burocrtica para a
administrao pblica gerencial.

191

2.2.3.2 O Programa Nacional de Publicizao e as organizaes sociais

Ao lado das formas de propriedade estatal e privada existe uma terceira forma, que
a propriedade pblica no-estatal, constituda pelas associaes civis sem fins
lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas
diretamente para o atendimento do interesse pblico (Brasil, 1998a, p.13). Assim, a
prestao de servios pblicos no necessariamente coincide com a ao da esfera estatal,
pois as atividades pblicas tambm encontram-se na dimenso no-estatal (Ventura et al.,
1998, Vieira, 1999). E a dimenso no-estatal que Bresser Pereira (1995) considera como
a mais apropriada para a execuo dos servios sociais.
As organizaes sociais so definidas pelo Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (Brasil, 1998a, p.13) como um modelo de organizao pblica noestatal destinado a absorver atividades publicizveis mediante qualificao especfica.
Trata-se de uma parceria entre o Estado e a sociedade civil na medida em que, qualificada
como Organizao Social, a entidade estar habilitada a receber recursos financeiros e a
administrar bens e equipamentos do Estado. Em contrapartida, ela se obrigar a celebrar
um contrato de gesto por meio do qual sero acordadas metas de desempenho que
assegurem a qualidade e a efetividade dos servios prestados ao pblico (Brasil, 1998a,
p.14).
A questo que perpassa o reconhecimento e a regulamentao do terceiro setor
atravs da qualificao de entidades como Organizaes Sociais , no mnimo, polmica.
Se por um lado h autores que vem na Reforma do Aparelho do Estado uma iniciativa no
sentido de legitimar o papel do terceiro setor no Brasil, por outro h autores para os quais o
Estado intervm com o propsito de tolher as iniciativas da sociedade civil (Carvalho,
1999).
Entre os crticos da reforma do Estado est Simionatto (1998, p.32), que considera a
criao das organizaes sociais como sendo a privatizao de hospitais, escolas tcnicas,
postos de sade, universidades, transformados em fundaes de direito privado que
recebero do governo subvenes praticamente simblicas. Neste sentido, as
organizaes sociais so percebidas como uma estratgia rumo ao progressivo
esvaziamento e desmonte das organizaes da sociedade civil, que passariam a
desempenhar o simples papel de executoras do Estado mnimo (Reis, 2000a).
192

Esta percepo em relao s organizaes sociais compartilhada por Alves

(1999, p.11), que defende ser o discurso utilizado no para transformar a relao EstadoSociedade, mas sim para reforar a posio de dominao do bloco tecnoburocrtico na
sociedade brasileira contempornea. Neste bloco impera a racionalidade instrumental que
o torna capaz de planejar e dirigir toda a vida social (Alves, 1999).
O Programa Nacional de Publicizao considerado por Mendes (1999, p.9) como
o criador de uma nova categoria de organizaes que contrariam uma lgica importante
de atuao histrica do terceiro setor: a autonomia de suas entidades em relao ao
Estado. Neste sentido, a crtica ao Programa est no fato de o mesmo no reconhecer as
aes originrias da sociedade civil, mas de gerar uma dependncia em relao ao Estado
que incompatvel com a forma de atuao do terceiro setor.
No entanto, se comparadas s organizaes estatais, as organizaes sociais
possuem certas particularidades que propiciam uma autonomia administrativa muito
maior do que aquela possvel dentro do aparelho do Estado (Brasil, 1998a, p.11). As
principais vantagens das organizaes sociais em relao s organizaes estatais so
identificadas por Ventura et al. (1998) como sendo a flexibilidade e agilidade na gesto de
recursos humanos, na aquisio de bens e materiais, na gesto oramentria e financeira e
na gesto organizacional.
importante ressaltar que o Programa Nacional de Publicizao no trata de
converter organizaes estatais em organizaes sociais, pois a publicizao refere-se s
atividades. O que ocorre com a organizao estatal sua extino mediante deciso do
Congresso Nacional, processo este concomitante qualificao da organizao social que
ir absorver as atividades (Brasil, 1998a).
A proliferao da parceria entre o Estado e as organizaes da sociedade civil
vista com bons olhos por Serva (1997, p.42), pois ele considera que ela desencadeia
fenmenos que podero ter conseqncias notveis para o futuro da sociedade. Por isso,
defende o autor que a natureza, o desenrolar e as tendncias de tais fenmenos devem ser
profundamente examinados pela teoria das organizaes (Serva, 1997, p.42).
No entanto, Serva (1997) chama a ateno para a complexidade que permeia a
parceria entre o Estado e as organizaes sociais, pois surgem arranjos sociais marcados
pela confrontao entre duas lgicas de ao bem diferentes (Serva, 1997, p.45). Um dos
riscos e desafios apontados por Serva (1997) o que se refere ao confronto entre a
193

racionalidade

instrumental,

predominante

nos

organismos

governamentais,

racionalidade substantiva, predominante nas organizaes sociais.

A substituio da forma tradicional de elaborao das polticas pblicas utilizandose a lgica de programas setoriais, totalmente estranha realidade social, pela lgica de
projetos, que estimula a iniciativa dos cidados organizados, sugerida por Serva (1997) e
por ele considerada como mais um dos riscos e desafios da parceria entre Estado e
sociedade.
O movimento em direo parceria entre o Estado e a sociedade civil iniciado com
a Reforma do Aparelho do Estado, no entender de Rodrigues (1998, p.36), inaugura uma
nova fase na histria do terceiro setor no Brasil. No mais a colaborao marginal, que
marcou a sua atuao desde o fim do sculo XIX at meados dos anos 90. Mais do que
colaborao, trata-se agora de uma relao formal de parceria com o Estado, firmada e
articulada no mbito da gesto social.
No mesmo caminho de raciocnio, Landim e Vilhena (1998, p.10) consideram que a
regulamentao das organizaes da sociedade civil trata de imprimir maior credibilidade
ao Terceiro Setor, dotando a legislao de instrumentos que favoream a criao e
adequao das organizaes, assim como a utilizao de recursos pblicos para seu
funcionamento.
Sob a tica do Estado, a contraprestao do financiamento s organizaes sociais
representada tambm pela imagem de credibilidade e legitimidade que a administrao
estatal passa opinio pblica ao priorizar projetos sociais a serem desenvolvidos pelos
prprios cidados. Atingir estes propsitos se torna mais factvel quando os projetos so
desenvolvidos por organizaes que esto inseridas na comunidade e que tm
conhecimento dos problemas por ela enfrentados, alm de virem demonstrando ao longo
do tempo extrema capacidade de atingir seus objetivos, apesar da escassez de recursos que
lhes to peculiar.
O financiamento do poder pblico s organizaes sociais vem adquirindo
significativa importncia para a transformao da realidade social, medida que os
organismos internacionais vm direcionando seus investimentos para os pases da Amrica
Central, do continente africano e do leste europeu em detrimento dos projetos sociais
desenvolvidos no Brasil (Carvalho, 1999, Gohn, 1991, Oliveira Netto, 1991).

194

 oportuno ressaltar que a publicizao difere da privatizao na medida em que,

mesmo transferindo a prestao dos servios s organizaes sociais, o Estado continua
proprietrio do equipamento e responsvel pela funo, monitorando o desempenho dos
novos gestores (Pimenta, 1995, p.178), no havendo, portanto, a sua total retirada do
setor. Isto porque o Programa Nacional de Publicizao determina que o Estado
continuar a fomentar as atividades publicizadas e exercer sobre elas um controle
estratgico: demandar resultados necessrios ao atingimento dos objetivos das polticas
pblicas (Brasil, 1998a, p.13).
A absoro dos servios no-exclusivos do Estado pelas organizaes sociais vai ao
encontro do modelo de administrao pblica gerencial desenvolvido por Osborne e
Gaebler (1995), que defendem ser a funo principal do governo a de navegar.
Consideram os autores que, ao prestar os servios de forma direta, o Estado estaria
cumprindo a funo de remar, e ele no visto como um bom remador.
A necessidade de fortalecer os vnculos entre a sociedade e as polticas pblicas
enfatiza a importncia das organizaes sociais como responsveis, em parceria com o
Estado, pela funo de remar. Assim, o Estado passa a se concentrar na formulao e
avaliao das polticas pblicas (Osborne e Gaebler, 1995), ficando a sua execuo a cargo
das organizaes sociais.
Com a criao das organizaes sociais, a relao entre Estado e sociedade civil
fica mais prxima do conceito de gesto social, uma vez que a sociedade deixa de ser
objeto e passa a ser sujeito da reforma ou da mudana social (Bresser Pereira, 1998),
passando a participar de forma ativa no processo de elaborao e implementao das
polticas pblicas (Tenrio, 1998).
Aproxima-se, tambm, do modelo denominado Estado mais sociedade civil
(Kliksberg, 1994), que v estes diferentes atores como no-excludentes e complementares,
uma vez que a sociedade civil no substitui o Estado, mas cresce e se fortalece com ele
(Bresser Pereira, 1998, Abreu, 1997, Tenrio, 1999).
Primeiro, porque a expanso das organizaes originrias da sociedade civil
depende, em parte, de um apoio significativo do Estado (Serva, 1997). Segundo, porque
sem a presena do Estado, torna-se impossvel ultrapassar as fronteiras da injustia social e
do subdesenvolvimento (Pimenta, 1995). Alm disso, o desenvolvimento econmico e
social passa a depender cada vez menos da ao isolada do Estado, sendo a resposta
195

encontrada na sua capacidade de estabelecer parcerias com a sociedade (Ventura et al.,

1998). Aliado a estes aspectos est o fato de que, em uma sociedade verdadeiramente
democrtica, Estado e sociedade civil so um todo indivisvel (Mendes, 1998).

2.2.3.3 Os principais aspectos da Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998

A forma de parceria entre o Estado e a sociedade civil regulamentada atravs da

Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998, que dispe sobre a qualificao de entidades como
Organizaes Sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino dos
rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por Organizaes Sociais.
Por se tratar de uma legislao recente na histria do pas e para que se possa
melhor compreender a Lei n 9.637, sero analisadas as sees que a compem e que
representam os principais aspectos envolvendo a parceria entre o Estado e as organizaes
sociais.

Seo I Da Qualificao

A Lei 9.637 estabelece que podero ser qualificadas como organizaes sociais as
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas
ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao
do meio ambiente, cultura e sade (Brasil, Lei 9.637, art. 1).
A organizao qualificada poder ser uma entidade civil j constituda e que
proceda adequao estatutria ou uma entidade nova criada para pleitear a condio de
organizao social.

Seo II Do Conselho de Administrao

Nas organizaes sociais, o corpo decisrio o Conselho de Administrao, que

dever ser composto da seguinte forma (Brasil, Lei 9.637, art. 3. inciso I):

196

a) vinte a quarenta por cento de membros natos representantes do Poder Pblico,

definidos pelo estatuto da entidade;
b) vinte a trinta por cento de membros natos representantes de entidades da sociedade
civil, definidos pelo estatuto;
c) at dez por cento, no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros
ou os associados;
d) dez a trinta por cento de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre
pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;
e) at dez por cento de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto.

A Lei determina tambm que mais de cinqenta por cento do Conselho de

Administrao seja formado por membros representantes do poder pblico (a) e de
entidades da sociedade civil (b). A participao dos diversos segmentos representativos da
sociedade civil considerada pelo MARE (Brasil, 1998a) como uma forma de tornar mais
fcil e direto o controle social.
No entanto, causa estranheza que somente dez a vinte por cento dos membros que
compem o conselho de administrao sejam eleitos dentre os membros da organizao, e
que vinte a quarenta por cento sejam representantes do poder pblico. Com isso, os
membros que j participavam das decises da organizao antes da qualificao como
organizao social representam a minoria, estando o poder de deciso nas mos dos
representantes do poder pblico.

Seo III Do Contrato de Gesto

O contrato de gesto surgiu na Frana, na dcada de 1960, como um instrumento de

acordo entre o governo e as empresas estatais, que se encontravam em crise diante do
excesso de formalidades e controles. Na poca, era denominado contrato de programa,
termo que veio posteriormente a ser substitudo pelas expresses contrato de empresa e
contrato de plano. Passa a ser adotado no Brasil, j com a denominao de contrato de
gesto, na dcada de 1990, tambm como um acordo formal entre o governo e as empresas
estatais. Com a Reforma do Aparelho do Estado (1995), surge uma nova forma de contrato
de gesto, onde o acordo formal estabelecido entre o governo e as organizaes sociais,
classificadas como pessoas jurdicas de direito privado (Ventura et al., 1998).

197

As clusulas mnimas que devem constar no contrato de gesto so as seguintes:

objeto, objetivo, metas, obrigaes da contratada, obrigaes dos ministrios supervisor e
intervenientes, valor, acompanhamento e avaliao de resultados, suspenso, resciso
(situaes de solicitao pelas partes), vigncia e renovao, publicidade e controle social,
resciso (situaes de descumprimento ou irregularidades), desqualificao e penalidades.
O Estado concebe o contrato de gesto como um instrumento de implementao,
superviso e avaliao de polticas pblicas, ao passo que, para a organizao social, tratase de um instrumento de gesto estratgica que permite melhorar a gesto e direcionar a
ao organizacional sociedade beneficiada (Brasil, 1998a).
O contrato de gesto firmado entre a organizao social e o Estado vem a ser uma
soluo vivel para a at ento ausncia de compromisso entre os financiadores em termos
de prazos e quantias e os financiados em termos de cumprimento dos objetivos (Carvalho,
1999). Esta falta de compromisso que marcou a relao entre os organismos financiadores
e as organizaes financiadas deve-se em grande parte no exigncia de contraprestao
no repasse dos recursos para o desenvolvimento dos projetos sociais. Da a relevncia do
contrato de gesto.

Seo IV Da Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto

A execuo do contrato de gesto ser fiscalizada pelo rgo ou entidade

supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada (Brasil, Lei 9.637,
art. 8). Exemplificando, se a atividade for dirigida sade, a responsabilidade da
superviso recair sobre o Ministrio da Sade.

Seo V Do Fomento s Atividades Sociais

O fomento s atividades desenvolvidas pelas organizaes sociais no trata de uma

simples transferncia de recursos do Estado, pois as dotaes destinadas s organizaes
integraro o Oramento da Unio, estando as liberaes financeiras asseguradas de acordo
com o cronograma de desembolso estabelecido no contrato de gesto.

198

Um aspecto fundamental que deve ser considerado que, embora as organizaes

sociais firmem contrato de gesto com o Estado, esto livres para obter recursos adicionais
na sociedade e no setor privado. De acordo com a Minuta de Estatuto-Padro elaborada
pelo MARE (Brasil, 1998a, art. 8), as organizaes sociais podero obter recursos para sua
manuteno da seguinte forma:

I - por CONTRATO DE GESTO firmado com a UNIO atravs do MINISTRIO

[COMPETENTE];
II - por convnios com rgos e entidades governamentais ou instituies privadas, para
custeio de projetos de interesse social nas reas de atividade da ENTIDADE;
III - por contratos com rgos e entidades governamentais ou instituies privadas, para
desenvolvimento e/ou execuo de projetos na rea especfica de sua atuao;
IV - por contratos de produo e comercializao de bens ou servios desenvolvidos pela
ENTIDADE;
V - por rendimentos de aplicaes de seus ativos financeiros e outros pertinentes ao
patrimnio sob sua administrao;
VI - por doaes, legados e heranas destinados a apoiar suas atividades;
VII - por subvenes sociais que lhe forem transferidas pelo Poder Pbico;
VIII - por contribuies voluntrias dos associados;
IX - pelo recebimento de royalties e direitos autorais;
X - por outros que porventura lhe forem destinados.

Esta diversidade na obteno de recursos permite que sejam ponderados os riscos

que o percentual de recursos acordados no contrato de gesto representa para a sustentao
financeira da organizao, precipuamente se for considerada a descontinuidade das
atividades estatais decorrente das mudanas de governo (Reis, 2000a).

Seo VI Da Desqualificao

desqualificao

da

organizao

social

ocorre

quando

constatado

descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto, sendo o seu patrimnio

incorporado a outra organizao social.

Tendo-se abordado os principais aspectos da Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998,

faz-se necessrio esclarecer que esta lei, que dispe sobre a qualificao de entidades como
Organizaes Sociais, difere da Lei 9.790 de 23 de maro de 1999, que dispe sobre a

199

qualificao de pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos como

Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
Desta forma, enquanto a Lei 9.637 trata da criao das organizaes sociais por
parte do poder pblico, com o intuito de absorverem atividades anteriormente
desenvolvidas pela esfera estatal, a Lei 9.790 trata da regulamentao de pessoas jurdicas
de direito privado, sem fins lucrativos, a partir de sua qualificao como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico.
De acordo com a Lei 9.790, a organizao de direito privado e sem fins lucrativos
que cumprir os requisitos institudos em lei qualificada como Organizao da Sociedade
Civil de Interesse Pblico, podendo diante desta qualificao assinar um Termo de Parceria
com o Poder Pblico, com vistas ao fomento das atividades desenvolvidas a partir das
metas e objetivos estabelecidos entre as partes.
Apresentadas as leis 9.637 e 9.790, infere-se que ambas criam figuras jurdicas
distintas e inditas: as Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico, respectivamente. possvel perceber, diante da instituio destas leis, o
interesse do Poder Pblico primeiro setor, em buscar uma relao de aproximao com o
terceiro setor.
Na discusso feita at aqui pode-se perceber que a criao das organizaes sociais
e a regulamentao das organizaes de direito privado e sem fins lucrativos j existentes
vai ao encontro do Estado Inteligente (Kliksberg, 1994), caracterizado por ser um
modelo de administrao pblica que busca um estreitamento da relao de parceria com a
sociedade civil.
No entanto, no basta a conscincia do Estado sobre a necessidade de articulao
com a sociedade civil com vistas prestao dos servios pblicos. preciso que as
organizaes do terceiro setor busquem enfrentar os desafios decorrentes da ausncia de
equilbrio entre o profissionalismo e o voluntarismo na sua gesto. A seguir discute-se esta
questo.

200

2.2.4 Desafios do terceiro setor: voluntarismo x profissionalismo

As questes que permeiam a dicotomia voluntarismo x profissionalismo nas

organizaes do terceiro setor tm gerado inmeras discusses no mbito acadmico. Se
por um lado o profissionalismo passa a ser um imperativo para a sobrevivncia destas
organizaes, por outro a flexibilidade, que caracterstica do voluntarismo, perde espao
medida que normas e procedimentos so implementados para suprir as carncias
provenientes do amadorismo na gesto das organizaes.
Nas organizaes do terceiro setor impera um paradoxo, na medida em que o
voluntarismo, a sensibilidade social, a capacidade de indignao e o desejo de empreender
transformaes no modo de vida das camadas menos favorecidas convivem com o
despreparo profissional, as precrias condies de trabalho, a baixa densidade tecnolgica
e a falta de perspectivas de carreira e crescimento profissional (Gaetani, 1997).
A capacidade do terceiro setor de atuar com eficincia, eficcia e efetividade na
prestao de servios pblicos, at ento de competncia exclusiva do Estado (Vieira,
1999), depende da quebra de certos mitos que formam uma imagem equivocada do setor.
Salamon (1998) aponta como sendo trs os mitos que envolvem a identidade do terceiro
setor: o mito da virtude pura, o mito do puro voluntarismo e o mito da imaculada
concepo.
O mito da virtude pura est relacionado com as razes religiosas e morais que
conceberam o terceiro setor e que contriburam para formar uma imagem santificada e
romntica do seu poder de mudar a vida das pessoas. Drucker (1997) corrobora esta
imagem ao definir as organizaes do terceiro setor como agentes de mudana humana,
cujo produto um paciente curado, uma criana que aprende, um jovem que se
transforma em um adulto com respeito prprio; isto , toda uma vida transformada
(Drucker, 1997, p.XIV).
No entanto, tem-se questionado se a dedicao dos indivduos que atuam no
terceiro setor suficiente para garantir a perenidade destas organizaes, uma vez que a
qualificao tcnica vem se tornando um fator de extrema valia nas atividades de captao
de recursos e desenvolvimento de projetos.

201

O segundo mito que envolve o terceiro setor o mito do puro voluntarismo,

segundo o qual as organizaes do terceiro setor dependem basicamente da ao privada
voluntria e do apoio filantrpico (Salamon, 1998). Este mito confere ao terceiro setor um
carter marginal medida que condiciona a sua expanso reduo do papel do Estado.
Consoante o mito do puro voluntarismo, a relao entre o terceiro setor e o Estado
, no mnimo, conflitante. No entanto, a histria vem demonstrando que este mito est
gradativamente sendo superado, pois a parceria entre o terceiro setor e o Estado vem
assumindo reconhecidos espaos e por muitos considerada como a outra grande via de
criao de um espao pblico no-estatal (Mendes, 1999). O fortalecimento da parceria
entre o terceiro setor e o Estado considerado por Rodrigues (1998) como uma das
possveis sadas para enfrentar os desafios das demandas sociais crescentes no pas.
Prova desta superao o reconhecimento legal da parceria entre o terceiro setor e
o setor estatal a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, que
estabelece a prestao de servios no-exclusivos do Estado pelo terceiro setor, por meio
de um contrato de gesto firmado entre o Estado e as organizaes doravante denominadas
organizaes sociais.
Desta forma, atravs da parceria que vem sendo estabelecida entre o terceiro setor
e o Estado na prestao de servios pblicos que a rea social transpe a imagem de puro
voluntarismo e assistencialismo a fundo perdido e passa a ter como enfoque a gesto
social.
A terceira e ltima percepo em relao ao terceiro setor que precisa ser
desmistificada a da imaculada concepo, pois esta considera que as organizaes sem
fins lucrativos so essencialmente novas na maior parte do mundo.
Na discusso a respeito da origem das organizaes sem fins lucrativos no mundo,
importante que seja traado um paralelo entre os conceitos de economia formal,
economia social e economia solidria. Isto porque, embora a origem das concepes de
solidariedade e comunidade seja antiga e anteceda instaurao do capitalismo no mundo
(Andion, 1998, Carvalho, 1999), estes valores permaneceram ignorados nas sociedades
capitalistas durante a vigncia da economia formal, onde imperavam a lgica do mercado
e a racionalidade instrumental.

202

Em resposta ao modelo vigente, surge no sculo XIX a economia social, formada

por organizaes que exerciam atividades econmicas com vistas prestao de servios e
produo de bens para satisfazer as necessidades dos indivduos. Estas organizaes,
formadas por cooperativas, mutualistas e associaes, tinham no lucro no um fim, mas um
meio para que fossem viabilizadas suas atividades.
A

crescente

especializao,

profissionalizao

institucionalizao

das

organizaes da economia social fizeram com que voltasse a predominar a racionalidade

das instituies formais. Diante disto, surgem na dcada de 1980 as organizaes da
economia solidria, responsveis pelo reaparecimento dos antigos valores de
solidariedade e comunidade. Estas organizaes tm como principais caractersticas o
objetivo social, a relao social de proximidade, a incluso de formas plurais de trabalho, a
participao de diferentes atores e a hibridao de diferentes fontes de recursos (Andion,
1998).
importante ressaltar que, embora contrariem a lgica vigente no mercado, as
organizaes que compem a economia solidria tambm realizam atividades econmicas,
pois representam empreendimentos auto-geridos responsveis pela produo de servios a
partir das demandas sociais. A realizao destas atividades econmicas, no entanto, ao
almejarem cumprir um objetivo social, proporcionam espaos e, de certa forma, so um
reflexo do reaparecimento de valores como a solidariedade e a comunidade.
O que se observa que h diversos fatores que impedem de determinar se o
crescimento do terceiro setor , de fato, novo ou simplesmente a redescoberta de um setor
longamente ignorado (Salamon, 1998, p.6). O autor aponta os seguintes obstculos para o
reconhecimento do terceiro setor: a falta de dados sistemticos, as variaes
terminolgicas, a diversidade de papis que desempenham, o variado tratamento jurdico
nas estruturas legais nacionais e as barreiras ideolgicas.
Neste sentido, a despeito da emergncia do terceiro setor e do papel fundamental
que vem desempenhando na promoo do bem comum, Mendes (1999, p.2) observa que a
dificuldade em recuperar a memria das primeiras iniciativas deste setor ocorre porque a
visibilidade dessas organizaes se d de forma fragmentada e descontnua, sombra de
outras questes trabalhadas nas relaes mais ou menos problemticas entre o Estado e a
sociedade, entre o pblico e o privado.

203

O desenvolvimento do terceiro setor, segundo estudiosos, est sujeito a

determinadas restries que esto diretamente relacionadas falta de profissionalismo das
organizaes e que, segundo Fischer e Falconer (1998, p.18), so: a necessidade de as
organizaes superarem suas deficincias de gesto, a presso para buscarem sua autosustentao financeira, a escassez de fontes de apoio tcnico e a composio difusa e
diversificada. Alm de representarem grandes desafios, a capacidade tcnica e a eficincia
proporcionam espao e promovem o reconhecimento destas organizaes por parte do
Estado e da sociedade civil (Pontes e Bava, 1996).
Alm disso, o crescimento do nmero de organizaes do terceiro setor tem criado
um novo desafio a ser enfrentado por elas: o desafio da concorrncia por recursos, tanto
por parte do setor pblico quanto do privado, que implica a busca de melhores padres de
resultados e nveis mais elevados de competncia profissional (Fischer e Fischer, 1994,
Tenrio, 1998, Carvalho, 1999, Motta, 1979).
No entanto, o caminho em busca de maior profissionalizao do terceiro setor no
deve ser visto simplesmente como uma exigncia dos organismos de financiamento, mas
como uma atitude de responsabilidade perante a sociedade beneficiada com o
desenvolvimento dos projetos sociais, bem como diante dos prprios financiadores destes
projetos.
Deve-se enfatizar que a perenidade das organizaes do terceiro setor no est
garantida com uma simples injeo de recursos nas organizaes, pois se os problemas
decorrentes da carncia de infra-estrutura, de uma equipe qualificada e de apoio tcnico
no forem solucionados, os recursos tendem a ser utilizados de forma ineficiente, ou seja,
com desperdcios. Isto explica porque a falta de recursos pode no ser a causa dos
problemas da organizao, mas um reflexo de outros problemas que no so percebidos
com tanta facilidade e que pem em risco a capacidade da organizao de cumprir aquilo a
que se prope a longo prazo.
A necessidade de que as organizaes do terceiro setor encontrem um ponto de
equilbrio entre o voluntarismo e o profissionalismo est respaldada no fato de que, apesar
de todos os obstculos que o setor vem enfrentando, tem ocupado e pode ocupar espaos
cada vez mais representativos para a reverso do quadro social crtico que impera no
Brasil.

204

No se pode deixar de levar em conta que, alm dos mitos que cercam a identidade
do terceiro setor, a carncia de profissionalismo deve-se tambm ao fato de que o ensino e
a pesquisa em Administrao se dedicam quase que exclusivamente aos setores estatal e
empresarial. Salm (1993) corrobora este fato ao mencionar a falta de interesse dos cursos
de administrao na discusso de tecnologias gerenciais para grupos isonmicos.
Esta negligncia das cincias administrativas em produzir estudos que envolvam os
espaos no econmicos tambm percebida por Chanlat (1993, p.23) ao defender que,
instalado o econmico, o quantitativo e as organizaes no centro de seu universo, nossa
sociedade parece ter esquecido o resto, isto , tudo o que no redutvel formalizao.
Diante disso, as organizaes do terceiro setor, que vm se multiplicando margem dos
setores estatal e empresarial, no dispem de estudos especficos voltados para suas
necessidades de gesto, to singulares (Fischer e Fischer, 1994, Rodrigues, 1998, Fischer e
Falconer, 1998, Salamon, 1998, Andion, 1998, Carvalho, 1999, Martins, 1999, Cunha,
1997, Motta, 1979).
No entanto, importante ressaltar que simplesmente transplantar para o terceiro
setor os mtodos e procedimentos de gesto empregados nos setores pblico e privado,
calcados na racionalidade instrumental, representa um perigo potencial (Cunha, 1997).
Por isso, o prximo tpico dedicado discusso de teorias no-convencionais de
administrao que se encontram mais prximas da complexidade imanente ao universo que
compe as organizaes do terceiro setor.

2.2.5 O terceiro setor e as teorias no-convencionais de administrao

A Revoluo Industrial ocorrida no final do sculo XVIII tornou eminente a

necessidade de racionalizao do trabalho, determinando assim o surgimento dos primeiros
estudos sobre administrao. Estes estudos deram corpo a uma teoria denominada
Administrao Cientfica, que teve como precursores Frederick Taylor, autor do livro
Princpios de administrao cientfica (1982) e Henri Fayol, autor de Administrao
industrial e geral (1981).
O sistema adotado por Taylor, que reduzia o homem a uma pea na engrenagem da
produo, sucumbiu diante de sua condenao nos Estados Unidos, e permitiu que

205

emergisse o movimento das relaes humanas e do comportamentalismo. Esta teoria teve

como precursor Elton Mayo (1933) e determinava que o trabalhador deveria ser
condicionado ao grupo e a seus valores, perdendo com isso a prpria personalidade e
assumindo a personalidade da organizao (Salm, 1993).
A Teoria das Relaes Humanas, por sua vez, entrou em declnio no final da dcada
de 1950, e comeou a surgir, por volta da dcada de 1940, uma forma de organizao
cunhada por Max Weber (1944) e por ele denominada burocracia. A administrao
burocrtica era direcionada para a produo de bens e servios e pressupunha a
previsibilidade do comportamento dos empregados a partir de regras, normas e
regulamentos da organizao (Salm, 1993, Menegasso, 1998).
As teorias convencionais de administrao aqui brevemente relacionadas
demonstram advir de um conjunto de crenas e valores econmicos que sustenta o
paradigma de mercado, em que o bem comum e a virtude so substitudos pelo interesse
prprio (Hirschman, 1979). Esta concepo instrumental, adaptativa e mesmo
manipuladora do ser humano faz com que os assuntos que se relacionam com o sofrimento,
a inveja, a fala e a alteridade nas organizaes sejam identificados por Chanlat (1993)
como dimenses esquecidas da administrao (Salm, 1993).
Destarte, urge uma teoria administrativa que permita a insero de novos valores
que so prprios s organizaes do terceiro setor, como a singularidade, a multiplicidade,
a heterogeneidade, a dignidade e a realizao humana (Serva, 1993).
A complexidade que permeia as organizaes do terceiro setor requer teorias noconvencionais de Administrao sedimentadas sobre as crenas e valores que daro forma
ao novo paradigma, no qual o resgate dos valores conviviais e a solidariedade so bsicos
(Salm, 1993). Diante deste imperativo, discutem-se a seguir as teorias de delimitao dos
sistemas sociais e a da aprendizagem organizacional, que representam um indicativo de
teorias que podem ser utilizadas quando se discute a gesto e o funcionamento destas
organizaes.

206

2.2.5.1 A Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais

A sociedade moderna caracterizada pela vigncia do paradigma unidimensional,

em que o mercado a categoria precpua para a ordenao da vida pessoal e social.
inerente sociedade centrada no mercado a reduo do indivduo a um agente da
maximizao da utilidade, totalmente conformado aos valores impostos pelo mercado
(Ramos, 1989).
Com vistas formulao de um modelo multidimensional, o socilogo e cientista
poltico brasileiro Alberto Guerreiro Ramos (1989) desenvolve a Teoria da Delimitao
dos Sistemas Sociais e cunha o paradigma paraeconmico, que considera o mercado um
enclave legtimo e necessrio, que deve estar a servio das pessoas e no o contrrio
(Kliksberg, 1994). Porm, o mais importante que o mercado limitado, pois est inserido
em uma realidade social multicntrica, onde h mltiplos critrios substantivos de vida
pessoal e uma variedade de padres de relaes interpessoais.
A Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais parte do pressuposto de que a vida
pessoal e social ordenada por uma fora ativa na psique humana, descoberta na
Antiguidade pelos filsofos gregos Plato, Scrates e Aristteles, denominada razo. O
conceito de razo moderna cunhado por Hobbes (1983) que, ao definir e reduzir a razo
ao clculo utilitrio de conseqncias, substitui o conceito clssico da razo.
O conceito clssico da razo no ignorado por Max Weber (1978) ao caracterizar
a razo moderna, pois considera que ela constituda por uma dimenso funcional, que se
refere ao conceito cunhado por Hobbes (1983), e por uma dimenso substantiva,
correspondente ao conceito clssico da razo. Neste sentido, Weber (1978) descreve a
burocracia no contexto de uma sociedade centrada no mercado, na qual impera a
racionalidade funcional, voltada para o clculo utilitrio de conseqncias, em detrimento
da racionalidade substantiva, voltada para os valores intrnsecos do ser humano.
A Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais formulada por Ramos (1989)
concebe o ser humano como um ser multidimensional que, alm de ser dotado da razo,
que o diferencia dos demais seres vivos conferindo-lhes a dimenso poltica, dotado das
dimenses social e fsica. A dimenso social aquela em que o homem se relaciona com o
seu ambiente por meio da convivialidade e do comportamento. Torna-se necessrio

207

esclarecer que a convivialidade est relacionada com os conceitos de amizade e

solidariedade que permeiam os relacionamentos entre os indivduos, ao passo que o
comportamento refere-se conduta que se baseia na racionalidade funcional ou na
estimativa utilitria das conseqncias (Ramos, 1989). A dimenso fsica refere-se
capacidade que o homem tem de transformar a realidade que o cerca para prover as
necessidades bsicas de sobrevivncia (Salm, 1993, Menegasso, 1998).
O ser humano multidimensional definido por Chanlat (1993) como um ser
biopsicossocial, dotado de uma complexidade singular que lhe conferida pelos aspectos
biolgico (dimenso fsica), psquico (dimenso poltica) e social (dimenso social).
A multidimensionalidade do ser humano e as diferentes necessidades surgidas a
partir destas dimenses requerem a existncia de mltiplos cenrios sociais. Para tanto,
Ramos (1989) formula o paradigma paraeconmico a partir de categorias delimitadoras
que representam os diferentes enclaves da vida humana associada: anomia e horda,
economia, fenonomia e isonomia.
Para a anlise de cada uma das categorias que representam o paradigma
paraeconmico, oportuno ressaltar que Ramos (1989) as considera como elaboraes
heursticas, ou seja, estes tipos ideais no podem ser encontrados no mundo concreto, onde
s existem sistemas sociais mistos.
A anomia caracterizada por uma situao em que a vida pessoal e social
desaparece, estando o indivduo desprovido de normas orientadoras e incapaz de se
relacionar com os outros. Neste contexto, o indivduo perde o sentido de viver consigo
mesmo e com as pessoas que o cercam. A horda refere-se coletividade da anomia, ou
seja, ao conjunto de indivduos destitudos de normas e senso de ordem social.
A economia refere-se ao espao organizacional altamente ordenado, estabelecido
para a produo de bens e para a prestao de servios. um espao scio-afastador, onde
impera o conceito de trabalho, definido por Ramos (1983, p.130) como a prtica do
esforo subordinada s necessidades objetivas inerentes ao processo de produo em si.
Este carter utilitrio das economias, em que as pessoas so detentoras de empregos para
ter acesso aos meios de produo, to marcante que Etzioni (1961) as denomina
organizaes utilitrias. Tem-se delineado, ento, um espao propcio ao sofrimento,
violncia fsica e psicolgica, ao tdio e mesmo ao desespero (Chanlat, 1993). A economia
o sistema social que est diretamente relacionado com a dimenso fsica do ser humano,
208

pois atravs dos bens produzidos e dos servios prestados pelas economias que as
necessidades bsicas individuais so atendidas.
A substituio do carter funcional pelo carter substantivo torna a fenonomia um
sistema social diametralmente oposto economia. As fenonomias so espaos em que os
indivduos tm o mximo de opo pessoal para, isoladamente ou em pequenos grupos,
desenvolver atividades sem o imperativo de subordinao a prescries impostas. o
sistema social em que impera a dimenso substantiva da razo, pois a palavra de ordem a
realizao pessoal.
A isonomia definida por Ramos (1989, p.150) como um contexto em que todos
os membros so iguais. oportuno salientar que a igualdade a que Ramos se refere a
correspondente aos ambientes sociais igualitrios, uma vez que nas organizaes
isonmicas h o reconhecimento da importncia da individualidade dos seus membros. A
isonomia o espao para o exerccio da convivncia, da dimenso social do ser humano,
que se relaciona com outras pessoas e desenvolve atividades em comunidade com vistas
busca de realizao pessoal. Nas isonomias, a superioridade da racionalidade substantiva
em relao racionalidade instrumental to marcante que Serva (1993) as denomina
organizaes substantivas.
Alm da relao existente entre as dimenses do ser humano e os cenrios sociais
propcios para a satisfao das necessidades surgidas a partir dessa multidimensionalidade,
possvel relacionar estes cenrios aos modelos de homem que Ramos (1984) apresenta ao
tentar reavaliar a evoluo da teoria administrativa. importante salientar, no entanto, que
Menegasso (1998, p.132) chama a ateno para o fato desses modelos de homem no
caracterizarem a unidimensionalizao do homem, j que o reducionismo no cabe na
teoria da delimitao dos sistemas sociais.
O primeiro modelo de homem identificado na teoria administrativa surge com a
administrao cientfica de Taylor (1909) e Fayol (1911) e recebe a denominao de
homem operacional. o homem que ocupa o espao da economia, onde reduzido a um
ser calculista, motivado por recompensas materiais e econmicas e, como se no bastasse,
considerado um recurso organizacional, tal qual peclio ou matria-prima, a ser
maximizado (Ramos, 1984, Chanlat, 1993). A este modelo de homem e ao espao no qual
se projeta s permitida a satisfao das necessidades decorrentes de sua dimenso
fsica/biolgica.

209

Face limitao da operacionalizao do ser humano decorrente do sistema

taylorista, o movimento das relaes humanas cunha o modelo de homem que vem a ser
denominado por Ramos (1984) homem reativo. assim denominado por ser considerado
um ser reativo aos valores e determinaes do seu grupo social (Salm, 1993, p.27). O
homem reativo aquele que se adapta completamente s normas estabelecidas para o
grupo, obtendo-se a sua total insero na organizao. Os humanistas, ao reduzirem o
homem a um ser social, consideraram apenas o lado comportamental da dimenso social
do ser humano, j que a convivialidade e os valores substantivos a ela inerentes no foram
levados em conta. Por isso, o espao do homem reativo continua sendo a economia, onde
imperam grupos sociais maiores (Menegasso, 1998).
A dimenso poltica do ser humano, ainda no reconhecida pela teoria
administrativa convencional (Salm, 1993), corresponde ao modelo de homem que vem a
ser denominado homem parenttico. Ele se caracteriza por possuir uma conscincia
crtica altamente desenvolvida dos valores que permeiam a sociedade. A possibilidade de
exame e a avaliao destes valores surge justamente a partir desta capacidade que o
homem parenttico tem de excluir-se tanto do ambiente interno quanto do externo. A
capacidade de encontrar significado para a vida depende da realizao de suas
potencialidades pessoais e do convvio com outros indivduos, e isto s factvel em
espaos livres de imperativos externos. Tais espaos so representados pela fenonomia e
pela isonomia.
Diante da anlise dos modelos de homem propostos por Ramos (1984), depreendese que as organizaes do terceiro setor so espaos em que o homem parenttico encontra
plena possibilidade de realizao pessoal, onde factvel a opo pela significao da vida
em detrimento do sucesso ou da ascenso profissional.
Apresentadas as categorias delimitadoras do paradigma paraeconmico e os
modelos de homem propostos por Ramos (1989), pode-se inferir que a isonomia o
sistema social que corresponde s organizaes do terceiro setor. Para que se possa
compreender porque as organizaes do terceiro setor so organizaes isonmicas, tornase imperativa a anlise de cada uma das caractersticas que, segundo Ramos (1989),
definem as isonomias.
A primeira caracterstica das organizaes isonmicas est relacionada com o seu
objetivo, que o de atuar na esfera pblica, ou seja, desenvolver aes de interesse

210

pblico, voltadas para as necessidades bsicas do cidado. Portanto, a lgica alcanar o

bem comum, atuar no espao da cidadania. As organizaes do terceiro setor no so
caracterizadas por apresentar total ausncia de normas, mas por possuir um mnimo delas,
que estabelecido pelo consentimento dos membros. Esta caracterstica abordada por
Etzioni (1961), que cunha o termo organizaes normativas para definir aquelas em que
mximo o grau de consenso em todas as esferas, sendo a ao orientada pelos valores e
normas compartilhados pelos membros da organizao.
No entanto, importante ressaltar que, embora sejam isonmicas, as organizaes
do terceiro setor no deixam de ser organizaes, e que por isso mesmo tm que atingir um
objetivo predeterminado. Diante disto, as organizaes do terceiro setor tambm
representam o que Etzioni (1961) denomina organizao utilitria.
O fato de ser caracterizada no pela total ausncia de normas, mas por possuir um
mnimo delas, faz com que as organizaes do terceiro setor tambm sejam consideradas
organizaes coercitivas (Etzioni, 1961). claro que, se comparadas s organizaes em
que escasso o consenso (Ramos, 1983), como nos campos de concentrao e nas prises,
o grau de coero nas organizaes do terceiro setor ocorre em escala muito pequena. A
partir do paralelo traado entre os tipos de organizao apresentados por Etzioni (1961),
pode-se inferir que nas organizaes do terceiro setor, a dimenso normativa est presente
em grau maior do que o apresentado pelas dimenses utilitria e coercitiva.
oportuno enfatizar que a quimera da total eliminao de prescries em qualquer
tipo de organizao, inclusive naquelas que compem o terceiro setor, tambm
demonstrada por Perrow (1976, p.73), ao defender que no possvel ter organizaes
totalmente flexveis e democrticas, nas quais cada um faz o que quer, visando o bemestar de todos. Isto porque considerar que toda a organizao um sistema de produo
de bens ou servios, significa admitir que ela tem objetivos e resultados que precisam ser
perseguidos e alcanados, restringindo assim as opes e a liberdade dos seus membros.
A segunda caracterstica da isonomia refere-se ao aspecto amplamente
autogratificante das atividades desempenhadas pelos seus membros, sendo que a
compensao est no prprio desempenho da atividade, independentemente do seu retorno
financeiro (Osborne e Gaebler, 1995). Esta caracterstica percebida nas organizaes do
terceiro setor por Katz e Kahn (1975), quando defendem que a manuteno das
organizaes humanas no depende do ciclo de compra e venda. Para os autores, nas

211

chamadas organizaes voluntrias, o produto volta a dar energia atividade de seus

membros de modo mais direto. As atividades e as realizaes dos membros so
compensadoras por si s (Katz e Kahn, 1975, p.33). Sendo o desempenho da atividade
gratificante em si mesmo, trabalho e lazer passam a ser indissociveis (Ferguson, 1993).
A capacidade de promover o trabalho como ocupao e a vocao dos membros,
que no so detentores de um emprego, constituem a terceira caracterstica da isonomia.
Assim, as organizaes isonmicas representam um espao em que o emprego
substitudo pela ocupao, definida por Ramos (1983, p.130) como a prtica de esforos
livremente produzidos pelo indivduo em busca de sua realizao pessoal.
Desta forma, as organizaes do terceiro setor vm permitindo que os indivduos
encontrem um espao para a realizao pessoal, um sentido e um senso de
responsabilidade em sua existncia (Frankl, 1998). Drucker (1997) corrobora esta idia
quando cita que uma das grandes foras das organizaes do terceiro setor que as pessoas
no trabalham nelas para viver, mas por uma causa.
fundamental ressaltar, no entanto, que as organizaes do terceiro setor so
compostas, em sua maioria, por voluntrios que atuam como membros por livre e
espontnea vontade, mas tambm por pessoas que encontram nestas organizaes um
espao para emprego, atuando como funcionrios remunerados. Assim sendo, ao passo que
os voluntrios participam das organizaes do terceiro setor por uma causa, os
funcionrios nelas trabalham como uma forma de buscar a sobrevivncia.
A quarta caracterstica a que concebe a isonomia como uma verdadeira
comunidade, onde a autoridade atribuda por deliberao de todos. Ramos (1989)
defende que nela no h diferenciao entre a liderana e os subordinados, entre ns - os
que executam - e eles - os que decidem.
oportuno lembrar que o autor considera as categorias do paradigma
paraeconmico como elaboraes heursticas. Isto explica porque as organizaes do
terceiro setor so caracterizadas pela flexibilidade da estrutura hierrquica (Serva, 1993), e
no pela sua ausncia, pois quando se trata de alcanar os objetivos e os resultados aos
quais a organizao se prope, Ramos (1989, p.150) esclarece que certo grau de
hierarquia e coero ser sempre necessrio para a ordenao dos negcios humanos como
um todo.

212

A quinta e ltima caracterstica da isonomia est relacionada com o imperativo de

que prevaleam entre seus membros relaes interpessoais primrias. Neste sentido, as
organizaes isonmicas so diametralmente opostas s organizaes burocrticas, em que
predomina um esprito de impessoalidade formalista, sine ira et studio, sem dio ou
paixes e, portanto, sem afeio ou entusiasmo (Weber, 1978, p.28). esta necessidade
do contato face a face entre os membros das isonomias que as tornam espaos scioaproximadores, ou seja, espaos que facilitam e encorajam a convivialidade e que so
escolhidos pelos indivduos diante das satisfaes proporcionadas pelas relaes
interpessoais (Katz e Kahn, 1975).
Ao abordar as caractersticas da isonomia, torna-se possvel inferir que nas
organizaes do terceiro setor o conflito entre os valores dos indivduos e os fins da
organizao mnimo. Utilizando-se os termos cunhados por Weber (1978), a tenso
existente entre a tica da convico (voltada aos valores) e a tica da responsabilidade
(voltada aos fins) mnima. importante ressaltar que esta tenso, apesar de ser mnima,
continua existindo nas organizaes do terceiro setor, pois o conflito entre o indivduo e os
sistemas sociais projetados permanente e inevitvel (Ramos, 1989).
Neste caminho de raciocnio, oportuno enfatizar que, segundo Ramos (1983),
nas organizaes normativas, supe-se que os indivduos realizam, em grande parte, seus
valores prprios, no desempenho do trabalho (Ramos, 1983, p.45). Isto explica porque h
indivduos que trabalham em organizaes utilitrias, pertencentes ao primeiro e segundo
setores, e que participam, concomitantemente, como voluntrios em organizaes do
terceiro setor. Esta luta das pessoas para encontrar sentido e objetivos mais elevados no
trabalho considerada por Ferguson (1993) como uma das principais caractersticas do
novo paradigma baseado em valores.
Pode-se observar na atualidade que a nostalgia dos operrios, o desconforto
existencial dos executivos em relao ao trabalho, a predominncia da racionalidade
instrumental e das categorias econmicas rigidamente estabelecidas, a reduo do
indivduo a mero objeto, a subordinao das relaes entre pessoas s relaes entre
pessoas e coisas explicam porque muitos trabalhadores procuram cada vez mais se realizar
enquanto pessoas fora do trabalho tradicional (Chanlat, 1993). Demonstram tambm que a
empresa produtiva no constitui toda a vida das pessoas (Perrow, 1976).

213

A partir da anlise da Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais, especificamente

da isonomia, depreende-se que a existncia das organizaes do terceiro setor pode vir a se
traduzir na emergncia do novo paradigma, no qual predominam valores como
flexibilidade, criatividade, autonomia, auto-realizao, participao do trabalhador,
democratizao, consenso e cooperao (Ferguson, 1980).

2.2.5.2 A Organizao em Aprendizagem

As organizaes do terceiro setor, a despeito de sua flexibilidade, continuam sendo

organizaes e, medida que crescem em escala e complexidade, so vulnerveis a todas
as limitaes que afligem outras instituies burocrticas falta de sensibilidade,
morosidade e rotinizao (Salamon, 1998, p.9).
Independentemente do fato de no terem fins lucrativos, imperativo que as
organizaes do terceiro setor busquem o aprendizado contnuo e efetivo, pois como
apontam Mohrman e Morhman (1995, p.69) de suma importncia compreender como as
organizaes aprendem e como mudam. importante para a sobrevivncia das
organizaes que estas se tornem aprendizes eficientes e que sejam capazes de se adaptar
rpida alterao de condies em seu ambiente, gerando a inovao que lhes dar
vantagem competitiva, permitindo sua sobrevivncia.
Ento, a sobrevivncia das organizaes do terceiro setor e, conseqentemente, o
sucesso nas parcerias que venham a ser estabelecidas com o governo e o mercado na
prestao dos servios pblicos esto diretamente ligados capacidade de se tornarem
organizaes que aprendem.
O pioneirismo no estudo da capacidade de aprender da organizao ocorre com
Schon no ano de 1971, sendo este estudo posteriormente aprofundado por Argyris e Schon
no ano de 1978 (Menegasso, 1998). Entretanto, a disseminao da organizao em
aprendizagem ocorre na dcada de 1990, com Senge. Para este autor, a organizao em
aprendizagem tem como sustentao cinco pilares bsicos, denominados cinco disciplinas:
maestria pessoal, modelos mentais, viso compartilhada, aprendizagem em equipe e
pensamento sistmico (Senge, 1998).

214

Considerando-se os desafios que so impostos s organizaes do terceiro setor

diante das crescentes demandas sociais e da concorrncia cada vez mais acirrada por
recursos, infere-se que as organizaes do terceiro setor, da mesma forma que as que
compem o primeiro e segundo setores, tambm precisam ser dotadas da capacidade de
aprender.
Diante da necessidade de aprendizado por parte das organizaes do terceiro setor,
e da crescente preocupao que estas organizaes vm demonstrando em aprender, tornase necessrio abordar as cinco disciplinas que, segundo Senge (1998), sustentam a
organizao em aprendizagem.
Sendo a maestria pessoal a capacidade do indivduo de ser dono do seu prprio
destino, infere-se que os indivduos, ao optarem por atuar como voluntrios no terceiro
setor, esto dotados de alto nvel de maestria pessoal, pois esto sendo capazes de escolher
integrar uma organizao para ocupar-se, no para ter acesso aos meios de produo. No
entanto, importante lembrar que em determinados casos as pessoas tornam-se membros
das organizaes do terceiro setor por necessidade de renda, como ocorre com os
funcionrios remunerados que integram o quadro funcional destas organizaes.
Neste sentido, as organizaes do terceiro setor representam um espao
diametralmente oposto ao das burocracias, onde ocorre a separao entre os indivduos e os
instrumentos de produo. Weber (1978) e Merton (1978) so enfticos ao apresentar esta
separao como uma das principais caractersticas das organizaes que compem a esfera
da administrao pblica e das organizaes burocrticas privadas, tais como as empresas
capitalistas. Destarte, as organizaes que compem o primeiro e segundo setor so
espaos em que os indivduos representam um papel e ocupam um cargo que lhes
conferido pelas suas qualificaes tcnicas, mas dificilmente esta propriedade se estende
ao seu prprio destino.
Os modelos mentais referem-se percepo das pessoas, forma como elas vem
e entendem o mundo que as cerca. Ao apresentar as categorias delimitadoras do paradigma
paraeconmico, Ramos (1983, p.148) defende que, na sociedade centrada no mercado, as
economias so livres para modelar a mente de seus membros e a vida de seus cidados, de
modo geral. Diante desta padronizao vigente nos tempos modernos, pode-se inferir
que os membros de uma organizao do terceiro setor, ao perceberem que a ocupao
escolhida a que realmente tem sentido para suas vidas (Frankl, 1998), fazem com que no

215

haja espao para idias arraigadas (Menegasso, 1998) e permitem que suas mentes estejam
permanentemente abertas para perceber o mundo.
A viso compartilhada a capacidade de reunir as pessoas em torno de uma
identidade comum e de um sentido de misso que levam a organizao a atingir seus
propsitos. Este aspecto observado nas organizaes do terceiro setor por Serva (1993,
p.37), ao enfatizar que elas parecem brotar pela fora espontnea de milhares de
indivduos, espalhados por todo mundo, que tm-se reunido em torno de ideais e princpios
determinantes de aes conjuntas [...]. Esta capacidade que as organizaes do terceiro
setor tm de reunir as pessoas deriva da qualificao e da natureza das atividades
desempenhadas, que se coadunam com os valores dos indivduos (Ramos, 1983).
A aprendizagem em equipe encontra o seu espao ideal em uma organizao do
terceiro setor, uma vez que consiste na capacidade que uma equipe tem de criar os
resultados que seus membros realmente desejam. E, por se tratar de pessoas que optaram
por participar de organizaes em que o reconhecimento no ocorre na forma de ascenso
hierrquica e que atuam margem do mercado, indiscutvel o fato destas pessoas estarem
buscando nas organizaes os resultados que realmente desejam.
O raciocnio sistmico est permanentemente presente nas organizaes do
terceiro setor, uma vez que elas so espaos propcios para a auto-realizao, para a busca
de um trabalho que no fragmente o ser humano, que no tolha a sua vontade de criar, de
viver com sentido (Ramos, 1983, Chanlat, 1993, Frankl, 1998).
Diante da breve anlise de cada uma das cinco disciplinas que do sustentao
organizao em aprendizagem, verifica-se que nas organizaes do terceiro setor a
aprendizagem contnua e efetiva encontra espao maior do que aquele que existe nas
organizaes que compem o Estado e o mercado.
As consideraes tericas feitas at aqui a respeito das organizaes do terceiro
setor, precipuamente no que diz respeito aos desafios que vm enfrentando na sua gesto,
tm estreita relao com o captulo que se apresenta a seguir. Isto porque a necessidade de
que sejam desenvolvidos mecanismos que contemplem a avaliao dos projetos sociais
executados por estas organizaes tambm est relacionada com a sua capacidade de
aprendizado. Diante disto, o captulo seguinte aborda os principais aspectos identificados
na literatura especializada acerca da avaliao de projetos sociais.

216

3 AVALIAO DE PROJETOS EM ORGANIZAES SOCIAIS:

O MUNDO DAS IDIAS

3.1 Contextualizando a avaliao de projetos sociais

A demanda pela avaliao dos projetos sociais desenvolvidos pelas organizaes

sem fins lucrativos vem crescendo de forma significativa no mbito mundial. No Brasil, os
primeiros esforos em direo avaliao de projetos sociais partiram das agncias
doadoras e financiadoras da cooperao internacional. Este interesse corolrio da
necessidade de conhecer os efeitos e resultados de anos de apoio s organizaes da
sociedade civil no Terceiro Mundo e da presso por parte dos prprios governos e
contribuintes para que fossem apresentados os resultados efetivos da cooperao no
governamental (Valarelli, 2000b).
Diante desta necessidade de garantir a fidedignidade na gesto das organizaes da
sociedade civil, algumas instituies internacionais passaram a adotar, nos ltimos cinco
anos, a prtica de submeter as organizaes financiadas a avaliao peridica de equipes
tcnicas independentes e de auditorias financeiras profissionais (Fischer e Falconer, 1998,
p.17).
Assim sendo, os financiadores internacionais, que no princpio permitiam a adoo
de prticas de gesto liberais nas organizaes financiadas, passam a adotar critrios mais
exigentes, como a contrapartida financeira da prpria entidade, a obrigatoriedade de
registros contbeis mais rgidos, a reduo do perodo de financiamento e a apresentao
de retorno quantificvel na aplicao de recursos (Fischer e Falconer, 1998, p.17).
Com isso, a maior parte das avaliaes realizadas em projetos sociais acaba sendo
solicitada pelas agncias financiadoras e por grupos de presso externos ao projeto
(Tripodi et al., 1975). Tal fato revela porque algumas agncias e fundaes j possuem
sistemas de indicadores estruturados (Valarelli, 2000b).
No entanto, as agncias de cooperao internacional enfrentam inmeras
dificuldades junto s organizaes da sociedade civil para avaliar os projetos
desenvolvidos, pois a definio de critrios para monitoramento de suas atividades e
avaliao de resultados tarefa quase impossvel. As entidades com vinculaes

217

ideolgicas polticas e religiosas sentem-se ultrajadas apenas com a meno da

necessidade de avaliar seu desempenho, mesmo quando se sugere o uso de instrumentais
simples e transparentes (Fischer e Falconer, 1998, p.17).
Esta idia corroborada por Cohen e Franco (1998, p.15), ao defenderem que os
atores sociais envolvidos so refratrios a avaliar o que realizam. Torna-se oportuno
ressaltar que esta resistncia dos gestores das organizaes da sociedade civil em avaliar os
projetos sociais desenvolvidos deve-se, tambm, ao modo informal com que muitas delas
so geridas, sem dispor de um suporte de registros e controles contbeis.
Um dos fatores que contribui para a relutncia de muitas organizaes em adotar a
avaliao de projetos sociais a dependncia em relao aos rgos governamentais.
Devido aos laos de clientelismo estabelecidos, as relaes de amizade ou favorecimentos
pessoais substituem critrios racionais de avaliao de resultados, reforando inrcia e
premiando a incompetncia (Cunha, 1997, p.136).
A eficincia, a eficcia e a efetividade dos projetos sociais representam o principal
desafio das organizaes da sociedade civil, que at ento tinham na prpria existncia e
na defesa de uma causa a justificativa para o recebimento de apoio financeiro, sem que
delas fossem exigidos os resultados a serem alcanados e a prestao de contas quanto
aplicao dos recursos. Portanto, necessrio que os projetos executados aliem ao valor,
entendido como a necessidade de realizao, o mrito, representado pela boa realizao
de algo, independentemente de seu valor (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.27).
Esta forma de agir considerando que o valor das atividades desenvolvidas pelas
organizaes sociais evidente em si mesmo constitui uma das dificuldades enfrentadas na
avaliao de projetos sociais. Isto porque, agindo desta forma, muitas organizaes acabam
realizando suas atividades sem determinar os objetivos de uma maneira clara e precisa
(Aguilar e Ander-Egg, 1995).
Pelo fato de ser realizada em um ambiente complexo e imprevisvel, cujas
atividades so menos afeitas rotinizao, a administrao e planejamento, a avaliao
passa a ser mais arte que cincia (Wholey, 1994, p.489), sendo que nenhuma prescrio
genrica para a administrao prspera existe (Bell, 1994).
Os profissionais, tcnicos e voluntrios envolvidos em projetos sociais (educadores,
assistentes sociais, mdicos, enfermeiros, agrnomos, etc) freqentemente frustram-se com

218

o contedo excessivamente mecanicista e quantitativo da literatura pertinente a projetos,

pois percebem a sua inadequao aos problemas com os quais tm que lidar na realidade
social (Tancredi e Kisil, 1996, Tripodi et al., 1975). Isto porque, considerando-se a
natureza dos bens e servios relativos aos projetos, possvel verificar que a maior parte
das publicaes sobre a avaliao destina-se aos bens de mercado (Contador, 1988).
A literatura predominante, restrita avaliao econmica de projetos, fortemente
influenciada pelo pensamento positivista norte-americano (Saul, 1998) e enfoca
essencialmente os aspectos referentes ao estudo do mercado, ao tamanho e localizao,
engenharia, aos custos e receitas e avaliao financeira e econmica (Buarque, 1984,
Magalhes, 1986, Holanda, 1969). Todos estes aspectos demonstram, no entanto, ser
limitados e inadequados em se tratando da avaliao de projetos sociais (Cohen e Franco,
1998), na medida em que o quantitativo se mostra incapaz de dar conta da complexidade
do social (Silva, 1997, p.75).
Por outro lado, quando se trata da literatura desenvolvida por cientistas sociais ou
polticos, percebe-se uma explcita negao dos mtodos quantitativos e da abordagem
racionalista, tendo como resultado a pouca utilidade prtica para quem estiver buscando
um ferramental para planejar, gerenciar e avaliar projetos na rea social (Tancredi e Kisil,
1996). Neste sentido, a avaliao concebida como um fenmeno mais subjetivo, aberto,
incerto, contingente, varivel e contextual (Perez, 1998, p.69), que depende do contexto e
dos agentes envolvidos no projeto. Estes enfoques, denominados paradigmas
minoritrios, representam uma reao aos mtodos tradicionais de avaliao, dando
origem a propostas como a avaliao livre de metas, a avaliao naturalista e a
avaliao interativa (Sulbrandt, 1994).
Diante dos desafios impostos pela realidade que cerca os projetos sociais, Lobo
(1998) questiona a manuteno exclusiva da avaliao quantitativa, pois considera que a
avaliao somente poder se constituir em um importante instrumento estratgico para a
tomada de decises e para o exerccio do controle social se mesclar elementos de ordem
quantitativa e qualitativa.
O predomnio da abordagem quantitativa na avaliao de projetos sociais torna-se
limitado na medida em que a avaliao qualitativa representa uma tcnica muito poderosa
para aumentar a credibilidade dos resultados da avaliao de projetos sociais. No entanto,
como as medidas de avaliao qualitativas geralmente so muito pessoais e refletem as

219

percepes, os valores e o treinamento profissional dos avaliadores (Caudle, 1994), a

avaliao de natureza qualitativa ainda carece de instrumentos adequados para que se torne
mais precisa na apreciao de resultados e impactos dos projetos (Landim, 1998).
Esta necessidade de utilizar elementos quantitativos e qualitativos defendida por
Tenrio (1999), ao considerar que, sendo as atividades realizadas pelas organizaes
sociais voltadas para a promoo social, tendem a ser difceis de serem acompanhadas e
avaliadas por mtodos meramente quantitativos, fazendo-se necessrio desenvolver
indicadores qualitativos (Tenrio, 1999, p.125).
Concebida desta forma, a avaliao passa a mensurar quantitativamente os
benefcios ou malefcios de um projeto e qualificar decises, processos, resultados e
impactos (Carvalho, 1998). Isto faz com que a adoo de formas mistas, combinando
diferentes procedimentos e tcnicas dos mtodos quantitativos e qualitativos conforme a
natureza da investigao a fazer (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.116), seja defendida pela
maioria dos pesquisadores em avaliao de projetos sociais.
Neste sentido, as avaliaes quantitativa e qualitativa so consideradas
complementares, uma vez que uma avaliao orientada para processos requer a utilizao
de mtodos qualitativos, ao passo que uma avaliao centrada em resultados dever utilizar
procedimentos quantitativos em muitos casos (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.119). Da
mesma forma, Cordray e Fischer (1994) defendem que a combinao dos mtodos
qualitativo e quantitativo superior utilizao isolada de um ou outro mtodo.
Diante deste cenrio, Hatry, Newcomer e Wholey (1994) reforam que a avaliao
ainda uma profisso emergente, caracterizada por uma diversidade de abordagens que
realam tanto a dificuldade quanto a necessidade de se desenvolver e adotar padres para a
sua prtica. Por isso, defendem os autores que certas normas deveriam guiar todo o
trabalho dos avaliadores, com vistas a assegurar que os critrios de avaliao sejam
pertinentes, que os dados e concluses sejam vlidos e que os resultados da avaliao
estejam disponveis a tempo de informar a tomada de decises da administrao.
Neste sentido, torna-se necessrio introduzir modificaes importantes na
avaliao tradicional (Sulbrandt, 1994, p.366), permitindo assim que se possa captar a
multidimensionalidade e a complexidade sinalizadas pelas especificidades dos projetos
sociais (Carvalho, 1998, Cohen e Franco, 1998, Caudle, 1994).

220

Estas especificidades tornam a avaliao dos projetos desenvolvidos nas

organizaes sociais mais complexa quando comparada ao setor privado, uma vez que em
projetos sociais no atua a clareza do mercado quanto ao que representa um resultado
desejvel e a quais so os melhores critrios de eficincia, eficcia e efetividade. E mais,
alguns resultados so freqentemente difceis de definir, quanto mais de medir
diretamente, pois em um nmero significativo de projetos sociais os beneficirios no
esto pagando pelos benefcios recebidos, sendo ento necessria uma avaliao alternativa
de valor (Affholter, 1994, Kee, 1994, Clarke, 1995). Acrescenta-se a isso a dificuldade
inerente avaliao, que decorre do efeito a longo prazo e do carter mais qualitativo dos
projetos desenvolvidos em organizaes sociais (Tenrio, 1999).
Diante do exposto, pode-se inferir que a demanda por se investigar novas
metodologias de avaliao corolrio da rejeio crescente aos modelos tradicionais que
no conseguem apreender na sua totalidade os fluxos e nexos entre a tomada de decises,
sua implementao, execuo, resultados e impactos produzidos (Carvalho, 1998, p.88).
Tendo-se procedido contextualizao da avaliao de projetos sociais, o tpico
seguinte dedicado apresentao dos diferentes conceitos de projetos sociais
identificados na pesquisa terica.

3.2 Conceituando projetos sociais

Antes que sejam apresentados e discutidos os diferentes conceitos de projetos

sociais encontrados na literatura pertinente, torna-se necessrio contextualizar o projeto
dentro do processo da tomada de decises em uma organizao social, o qual estabelece
uma seqncia lgica que envolve em primeira instncia um plano, que desencadeado em
programas e que culmina com o desenvolvimento de diferentes projetos.
Tem-se, ento, que o plano representa a soma dos programas que procuram
objetivos comuns (Cohen e Franco, 1998). O programa, por sua vez, o conjunto de
projetos a serem executados, de acordo com os objetivos ou reas de atuao (Melo Neto e
Froes, 1999, Tenrio, 1999). Fechando o processo de tomada de decises, encontra-se a
unidade mnima de execuo (Cohen e Franco, 1998, p.85) o projeto social, que tem
como elementos definidores a carncia social, a populao-objeto desta carncia, o

221

servio social bsico associado e as caractersticas da populao-alvo (Melo Neto e Froes,

1999, p.34).
O projeto social desempenha um papel fundamental na relao entre o Estado e as
organizaes sociais, pois atravs do desenvolvimento de projetos que o Estado financia
estas organizaes, permitindo que haja distribuio de poder, uma vez que alguns dos
recursos alocados vo diretamente para setores da populao que at agora tinham
conseguido transformar suas necessidades em demandas (Gonalves, 1994, p.80).
Nesta relao entre Estado e organizaes sociais, o projeto social desenvolvido por
estas passa a ser a matria da avaliao e cerca o ambiente, as polticas, as prticas, os
recursos, as atividades, as organizaes e os indivduos que so avaliados (Bell, 1994,
p.511).
A importncia dos projetos sociais em relao sociedade como um todo, e no
somente com referncia ao ambiente interno das organizaes sociais, pode ser confirmada
no conceito apresentado por Tancredi e Kisil (1996, p.4), que define o projeto social como
um esforo para acelerar o desenvolvimento humano atravs da busca de solues
alternativas e inovadoras para problemas sociais identificados, reconhecidos e nosolucionados. Por isso, os projetos tornam-se importantes na medida em que geram
resultados e no quando simplesmente seguem um plano estabelecido (Reis, 2000b).
O projeto definido pela ONU (apud Cohen e Franco, 1998, p.85) como um
empreendimento planejado que consiste num conjunto de atividades inter-relacionadas e
coordenadas para alcanar objetivos especficos dentro dos limites de um oramento e de
um perodo de tempo dados.
O fato de ser caracterizado por um trabalho que tem prazo determinado e recursos
estabelecidos previamente (Tenrio, 1999) faz com que o projeto se torne uma alternativa
que substitui o comportamento arbitrrio ou o sistema do trfico de influncias por
decises tecnicamente justificadas, assegurando padres mnimos de eficincia e
fortalecendo a confiana geral do povo na solidez de suas instituies (Holanda, 1969,
p.27). Neste processo de inovao institucional, o projeto passa a ser o principal
instrumento na medida em que apresenta um cronograma em que fins e meios tm uma
relao de coerncia (Fernandes, 1994).

222

Diante dos conceitos aqui apresentados, depreende-se que os projetos sociais

representam a essncia de todo o trabalho desenvolvido nas organizaes sociais, pois em
torno da implementao de projetos que estas organizaes formulam suas demandas,
cumprem sua misso, estruturam seu trabalho e desencadeiam suas aes (Reis, 2000b,
Scornavacca Jr. et al., 1998, Gonalves, 1994).
A partir da contextualizao da avaliao de projetos sociais e da apresentao dos
diferentes entendimentos sobre o que vm a ser estes projetos, aborda-se na seqncia a
miscelnea de conceitos identificados na literatura sobre a avaliao de projetos sociais
propriamente dita.

3.3 Conceituando avaliao

A avaliao de projetos sociais assume um papel de extrema importncia no

processo de implementao das organizaes sociais pois, considerando-se que
determinada quantia de recursos seja alocada para uma organizao social e para uma
organizao estatal, somente a avaliao dos projetos desenvolvidos por estas organizaes
poder informar se a proviso no-estatal do servio mais eficiente, eficaz e efetiva que a
proviso estatal do servio.
A presena dos critrios de eficincia e eficcia pode ser encontrada na definio
utilizada por Cohen e Franco (1998, p.77), ao conceituarem avaliao como uma
atividade que tem como objetivo maximizar a eficcia dos programas na obteno de seus
fins e a eficincia na alocao de recursos para a consecuo dos mesmos. Analisando-se
este conceito, verifica-se a ausncia do critrio de efetividade, que mencionado por
Wholey (1994), ao citar que a avaliao de projetos sociais inclui a medida de
desempenho do programa - despesas de recursos, atividades do programa, e resultados do
programa - e a prova de suposies causais que unem estes trs elementos (Wholey, 1994,
p.15).
De acordo com alguns organismos internacionais como a UNICEF (apud Costa e
Castanhar, 1998, p.2), a avaliao trata do exame sistemtico e objetivo de um projeto ou
programa, finalizado ou em curso, que contemple o seu desenho, implementao e

223

resultados, com vistas determinao de sua eficincia, efetividade, impacto,

sustentabilidade e a relevncia de seus objetivos.
A ONU (apud Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.30), por sua vez, define avaliao
como o processo que se destina a determinar sistemtica e objetivamente a pertinncia,
eficincia, eficcia e impacto de todas as atividades luz de seus objetivos.
Nestes conceitos de avaliao de projetos sociais apresentados pela UNIFEC e
ONU, verifica-se que ambas concebem a avaliao como um exame/processo sistemtico e
objetivo, sendo que os critrios de eficincia, eficcia e efetividade representam questeschave.
O fato de a avaliao consubstanciar-se em uma apresentao clara das regras
estabelecidas, no rigor metodolgico, na anlise crtica e consciente, que leva a
diagnsticos vlidos e confiveis, evitando concluses superficiais (Pestana, 1998, p.61)
que lhe confere o carter de legitimidade. Com isso, atende tambm aos princpios de
validade e confiabilidade resultantes das exigncias do mtodo cientfico, aliados aos
princpios de praticidade, utilidade e oportunidade, que decorrem do carter prtico da
pesquisa avaliativa (Aguilar e Ander-Egg, 1995).
Por representar um procedimento baseado nas exigncias do mtodo cientfico, a
avaliao significa a acumulao sistemtica de fatos para fornecer informaes sobre a
realizao dos requisitos e objetivos do programa em relao a seus esforos, eficcia e
rendimento, em qualquer dos estgios de seu desenvolvimento (Tripodi et al., 1975, p.17).
O carter cientfico da avaliao corroborado por Reis (2000c, p.2), ao defender que os
objetivos da avaliao so conhecer, atravs de comprovao objetiva e sistemtica, o
andamento de um projeto, se os objetivos e metas esto sendo alcanados e se a situaoproblema est sendo modificada (Reis, 2000c, p.2).
Um conceito abrangente de avaliao de projetos sociais apresentado por Aguilar
e Ander-Egg (1995, p.31):

A avaliao uma forma de pesquisa social aplicada, sistemtica, planejada e dirigida;

destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira vlida e confivel dados e
informao suficiente e relevante para apoiar um juzo sobre o mrito e o valor dos
diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnstico, programao ou
execuo), ou de um conjunto ou atividades especficas que se realizam, foram realizadas
ou se realizao, com o propsito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando
a extenso e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou

224

guia para uma tomada de decises racional e inteligente entre cursos de ao, ou para
solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreenso dos fatores associados
ao xito ou ao fracasso de seus resultados.

Alm de apresentar esta conceituao detalhada, os autores diferenciam a avaliao

de outros termos similares, como medio, estimao, seguimento, controle e
programao, enfatizando que ela difere destes termos na medida em que emite um juzo
de valor.
Este cuidado em diferenciar a avaliao de outros termos similares apresentado
tambm por Cohen e Franco (1998), ao defender que a avaliao, ao contrrio da atividade
gerencial interna de acompanhamento ou monitoramento, se ocupa com o modo, em que
medida e por que a populao-alvo foi beneficiada com o projeto.
Esta mesma distino entre o monitoramento de resultados e a avaliao de projetos
abordada por Affholter (1994), ao defender que estes termos no devem ser confundidos,
j que o monitoramento de resultados no pode explicar as variaes de desempenho, no
podendo assim substituir a avaliao.
Da mesma forma, a avaliao no pode ser confundida com mensurao, uma vez
que a avaliao no se resume a mensurar resultados; a mensurao permite coletar dados
que sero importantes para compor a avaliao, mas no a substitui (Reis, 2000c, p.2).
Esta concepo da avaliao corroborada por Hayes (1973, p.XVII), ao defender que a
obteno de medidas de resultados e custos de projetos no em si mesmo avaliao,
embora fornea a informao necessria avaliao.
A distino entre avaliao e mensurao tambm mencionada por Pestana (1998,
p.62), ao defender que avaliar s para constatar uma realidade no avaliar, medir,
levantar dados. E dados so teis quando se convertem em informaes, ou seja,
significam uma qualificao que permite o diagnstico de uma dada situao e a orientao
da ao, trazendo, assim, a possibilidade de correo de deficincias, por meio da
eliminao ou modificao de processos ou produtos indesejveis. Estes conceitos
traduzem de forma evidente a idia de que a avaliao no se restringe mensurao,
sendo esta apenas um estgio daquela.
Da mesma forma, a avaliao no se restringe apenas a diagnosticar, mas a
corrigir o curso das aes, no momento em que os programas esto sendo executados,

225

fornecendo, portanto, subsdios aos decisores (Perez, 1998, p.67). O mesmo sentido da
avaliao concebido por Aguilar e Ander-Egg (1995, p.26) ao defender que a avaliao
s tem sentido na medida em que serve para tomar decises concretas.
Estes conceitos evidenciam que a avaliao no deve ser vista como uma rotina de
carter meramente burocrtico, uma ameaa aos administradores cujos projetos esto
sendo avaliados (Hatry, Newcomer e Wholey, 1994), uma espcie de munio para aqueles
que querem reduzir as despesas do projeto ou drasticamente mudar a sua direo ou, ainda,
uma estratgia punitiva e voltada apenas para resultados.
Desta forma, para que a avaliao seja prtica e o seu custo valha a pena
(Newcomer, Hatry e Wholey, 1994), deve ser compreendida e utilizada como um poderoso
instrumento para melhorar o desempenho dos projetos sociais existentes, aprimorar o
conhecimento sobre sua execuo e contribuir para seu planejamento futuro (Sonnichsen,
1994, Hatry, Newcomer e Wholey, 1994, Sulbrandt, 1994).
Concebida desta forma, a avaliao sistemtica, contnua e eficaz surge como uma
ferramenta gerencial poderosa (Costa e Castanhar, 1998, p.1) que cria condies para
aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade dos projetos sociais na medida em que
proporciona aos formuladores das polticas sociais e aos gestores dos projetos meios
adequados para avaliar o resultado de suas aes e decises. Com isto, a avaliao passa a
ser a nica ferramenta que pode nos falar, baseado em evidncia emprica, qual o nosso
problema e quais as aes que ns podemos tomar para solucion-lo (Chelimsky, 1994,
p.506).
No entanto, para que se torne factvel, faz-se necessrio que a avaliao expresse a
vontade poltica e administrativa dos responsveis pela execuo do projeto, que s vezes
consideram a avaliao de projetos um desperdcio de recursos (Aguilar e Ander-Egg,
1995, Affholter, 1994, Chelimsky, 1994).
Neste sentido, Wholey (1994) constata que, se os responsveis pelo projeto a ser
avaliado no puderem ou no estiverem dispostos a usar a informao da avaliao para
mudar o projeto, provvel que as concluses da avaliao produzam informao
procura de um usurio (Wholey, 1994. p.16).
Tomando-se como base os conceitos apresentados at aqui, depreende-se que
consenso no mundo das idias o fato da avaliao de projetos sociais ser imprescindvel na

226

medida em que compreendida e utilizada no somente como uma atividade fiscalizatria

ou punitiva, mas precipuamente como uma poderosa arma para determinar se os projetos
sociais esto sendo desenvolvidos pelas organizaes sociais com eficincia, eficcia e
efetividade.
Feita a conceitualizao da avaliao de projetos sociais, so apresentados a seguir
os diversos tipos de avaliao identificados na pesquisa terica, de acordo com diferentes
critrios de classificao.

3.4 Tipos de avaliao

Na avaliao de projetos sociais, diferentes critrios de classificao podem ser

considerados. Estes critrios permitem a identificao de diferentes tipos de avaliao (1)
segundo o momento em que se realiza, (2) segundo a funo da avaliao e (3) segundo a
procedncia dos avaliadores. Os diferentes tipos de avaliao, de acordo com cada um dos
critrios apresentam-se sintetizados no Quadro 3, a seguir:

Quadro 3: Tipos de avaliao

Critrio de avaliao

Tipo de avaliao

3.4.1 Segundo o momento em que se realiza

Avaliao ex-ante
Avaliao ex-post

3.4.2 Segundo a funo da avaliao

Avaliao de metas
Avaliao de impacto (somativa)
Avaliao de processos (formativa)

3.4.3 Segundo a procedncia dos avaliadores

Avaliao externa
Avaliao interna
Avaliao mista

Avaliao participativa
Fonte: Elaborado por Frasson (2001) a partir dos fundamentos tericos dos autores pesquisados.

Na seqncia, so apresentados os diferentes tipos de avaliao de projetos sociais

identificados na pesquisa terica, de acordo com os critrios adotados na avaliao destes
projetos.

227

3.4.1 Segundo o momento em que se realiza

No que se refere ao momento em que se realiza, a avaliao pode ocorrer antes (exante) ou depois (ex-post) da execuo do projeto.
A avaliao ex-ante consiste em avaliar o programa ou projeto em si mesmo,
mediante estimao crtica de sua pertinncia, viabilidade e eficcia potencial, com a
finalidade de proporcionar critrios racionais sobre a convenincia ou no de levar a cabo
um programa ou projeto (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.41).
Neste tipo de avaliao, so antecipados fatores considerados no processo decisrio
(Cohen e Franco, 1998), procedendo-se ao levantamento das necessidades e estudos de
factibilidade que iro orientar a formulao e o desenvolvimento do programa (Faria,
1998, p.44).
Ao contrrio do que ocorre com os projetos econmicos, onde a nfase dada
avaliao ex-ante, nos projetos sociais aplica-se em maior escala a avaliao ex-post.
Contudo, esta particularidade dos projetos sociais vem sendo complementada pela
tendncia de avali-los tambm na etapa ex-ante, para que se possa analisar as capacidades
do projeto antes de sua implementao (Cohen e Franco, 1998).
A avaliao ex-post, ou seja, aquela que efetuada aps a execuo do projeto,
determina seu impacto e benefcios em relao situao inicial, assim como a execuo,
funcionamento e resultados ou efeitos do projeto, permitindo analisar as razes que
levaram ao seu fracasso ou sucesso e contribuindo desta forma para o xito de projetos
futuros (Doryan et al., 1990, Aguilar e Ander-Egg, 1995, Reis, 2000c).
Um conceito que difere dos autores anteriormente citados sobre a avaliao ex-post
apresentado por Cohen e Franco (1998), pois consideram que ela pode ser realizada
tambm durante a execuo do projeto, e no somente aps a sua concluso. Segundo estes
autores, a avaliao ex-post pretende estabelecer o grau de eficincia do desempenho do
projeto e determinar em que medida se esto atingindo os objetivos procurados na
populao-meta do mesmo (Cohen e Franco, 1998, p.139).
Segundo esta definio, a avaliao ex-post a que vai trabalhar com impactos e
processos (Lobo, 1998, p.76). Decorre da a segunda classificao da avaliao, que
baseada na sua funo.

228

3.4.2 Segundo a funo da avaliao

De acordo com este critrio, pode-se distinguir trs tipos de avaliao: avaliao de
metas, avaliao de impacto (somativa) e avaliao de processos (formativa).
A avaliao de metas o tipo de estudo mais tradicional e que tem como propsito
medir o grau de xito que um programa obtm com relao ao alcance de metas previamente
estabelecidas (Costa e Castanhar, 1998, p.6).
Em um projeto social, as metas correspondem ao processo de quantificao dos
objetivos, sendo que estes representam a situao que se deseja obter ao final do perodo de
durao do projeto (Cohen e Franco, 1998, p.88). Desta forma, so atribudos valores a um
conjunto de metas e trata-se de estabelecer o xito relativo do programa conforme o grau em
que essas metas tenham sido cumpridas (Sulbrandt, 1994, p.370).
Os problemas encontrados na utilizao da avaliao de metas em projetos de
cunho social esto relacionados identificao correta da meta, existncia de metas
mltiplas, seleo de metas a ser includas na avaliao e s mudanas de metas
(Sulbrandt, 1994, Affholter, 1994).
Este tipo de avaliao criticado na medida em que a simples comparao entre as
metas previstas e alcanadas no permite atribuir causalmente o resultado ao programa,
mas apenas constatar que produziram-se mudanas de maneira concomitante com a
execuo do programa (Sulbrandt, 1994, p.370).
Da mesma forma, a crtica a este tipo de avaliao encontrada em Cohen e Franco
(1998, p.76), pois defendem que esta concepo centrada na apreciao do grau em que
foram alcanadas as metas resultante da translao acrtica ao campo social das tcnicas
de avaliao de projetos econmicos.
Por outro lado, a avaliao de impacto, tambm denominada avaliao somativa,
concentra-se em determinar at que ponto foram cumpridos os objetivos ou produzidos os
efeitos pretendidos, bem como o valor do projeto em relao s necessidades dos
beneficirios, julgando se o mesmo deve ou no ser mantido (Aguilar e Ander-Egg, 1995).
A avaliao de impacto direcionada no sentido de avaliar a efetividade, ou seja,
aos efeitos produzidos pelo projeto sobre o grupo-alvo (Faria, 1998, Perez, 1998, Costa e

229

Castanhar, 1998), buscando identificar os efeitos lquidos de uma interveno social

(Sulbrandt, 1994, p.373).
mais ampla e mais complexa do que a avaliao de metas, pois permite
identificar as causas do xito ou fracasso de determinado projeto (Cohen e Franco, 1998),
estabelecendo uma relao de causalidade entre o projeto e as alteraes nas condies
sociais (Silva, 1997).
Uma avaliao de impacto que no inclua um componente de avaliao de processo
conduzir a resultados no conclusivos e no ser capaz de fornecer informao que
traduza confiana aos tomadores de deciso, porque os dados sobre resultados no so
associados informao sobre as atividades que produziram esses resultados (Scheirer,
1994).
Surge ento a terceira funo da avaliao, que aquela referente ao processo de
execuo do projeto, e que caracteriza o tipo denominado avaliao formativa. Torna-se
imprescindvel na medida em que ajuda a projetar intervenes efetivas no programa,
monitora a sua implementao, entende os processos subjacentes sua execuo e ajuda os
gerentes a melhorar o seu desempenho (Scheirer, 1994). ela quem abre a caixa preta
(Scheirer, 1994, p.40), ao realizar um acompanhamento dos processos desenvolvidos no
interior dos projetos socais (Sulbrandt, 1994), revelando as realidades do seu cotidiano.
Este tipo de avaliao busca o aprimoramento do projeto durante o processo de
execuo, pois permite detectar possveis defeitos no desenho dos procedimentos,
identificar barreiras e obstculos sua implementao e atravs de registro de eventos e
atividades prover informaes necessrias para sua reprogramao (Costa e Castanhar,
1998, p.6).
Trata-se de uma forma de avaliao contnua, constituda de atividades de
monitoramento realizadas no decorrer da execuo do projeto, com vistas a estabelecer,
por meio de informaes obtidas regularmente, at que ponto se est cumprindo e
realizando o projeto de acordo com a proposta inicial (Aguilar e Ander-Egg, 1995,
Affholter, 1994, Carter, 1994, Hatry, Newcomer e Wholey, 1994). Por isso, o atraso, ou
mesmo a inexistncia, de um monitoramento desenhado e implementado desde o incio do
programa, pode levar a perdas irrecuperveis na qualidade da avaliao que se deseja
fazer (Lobo, 1998, p.83).

230

A avaliao de processos est diretamente relacionada eficincia, pois trata-se de

uma ferramenta que permite o uso mais eficiente dos recursos (Faria, 1998, Cohen e
Franco, 1998). No entanto, pouco freqente em projetos sociais, principalmente devido
ausncia de indicadores que sejam elaborados no incio do projeto e que permitam o seu
acompanhamento (Sulbrandt, 1994).
Analisando-se os conceitos e objetivos destes trs tipos de avaliao (de metas,
somativa e formativa), infere-se que so complementares, pois a avaliao de metas enfoca
os produtos imediatos do projeto, a avaliao somativa tem sua nfase nos efeitos
produzidos na populao beneficiria do projeto e a avaliao formativa, por sua vez,
concentra-se no processo de execuo do projeto.

3.4.3 Segundo a procedncia dos avaliadores

Com relao ao autor da avaliao, esta pode ser externa, interna, mista ou
participativa.
A avaliao externa aquela que recorre a avaliadores especializados que so
contratados pela organizao executora do projeto, mas que no so vinculados a ela
(Aguilar e Ander-Egg, 1995, Reis, 2000c). defendida por Arretche (1998, p.38), ao
considerar que instituies independentes tm maiores condies e incentivos para, com
base em critrios valorativos explcitos e objetivos definidos, montar instrumentos
adequados para responder questo da relao entre as polticas, seus processos e seus
resultados.
Tem como vantagem no estar envolvida nem com o objeto a ser avaliado nem com
possveis grupos em conflito, o que garante maior objetividade avaliao (Tripodi et al.,
1975). Alm disso, supe-se que diante da experincia destes avaliadores, possvel
estabelecer comparaes com objetivos ou projetos similares que j tenham sido por eles
avaliados (Cohen e Franco, 1998).
Como desvantagem, cita-se a dificuldade de uma pessoa alheia organizao captar
vrios aspectos referentes natureza e funcionamento do projeto e da prpria organizao
que so familiares aos executores. Isto porque avaliadores externos podem possuir melhor

231

capacidade tcnica, mas menos conhecimento prtico do projeto a ser avaliado (Bell,
1994).
Por outro lado, a avaliao interna realizada dentro da prpria organizao gestora
do projeto, por pessoas que so vinculadas a ela (Aguilar e Ander-Egg, 1995, Reis, 2000c,
Cohen e Franco, 1998). Como vantagens deste tipo de avaliao destacam-se o maior
conhecimento dos avaliadores sobre o projeto que est sendo avaliado, o ambiente poltico
que impera na organizao e o acesso imediato s pessoas que trabalham diretamente no
projeto e aos seus beneficirios (Averch, 1994, Chelimsky, 1994).
As desvantagens que ela apresenta so a possibilidade de que aspectos negativos ou
fracassos sejam minimizados, sendo ressaltados somente os aspectos positivos ou os
xitos, alm de servir, adotando-se aqui o sentido restrito da avaliao, como instrumento
em disputas internas entre grupos em conflito. Este aspecto negativo da avaliao interna
abordado por Cohen e Franco (1998, p.112), ao citarem que contra esta forma de
avaliao se alega que proporcionaria menores garantias de objetividade, j que a
organizao agente seria juiz e interessado.
Diante das desvantagens de se restringir a avaliao ao mbito interno da
organizao, aponta-se para um sistema de avaliao (Sulbrandt, 1994) que represente o
reforo de uma rede de potenciais avaliadores (Lobo, 1998, p.78) formado por entidades
de cunho acadmico, organismos no-governamentais e organizaes de consultores.
Surge, com isso, uma forma de avaliao mista, que representa o terceiro tipo de avaliao.
A avaliao mista refere-se a uma combinao das avaliaes externa e interna, pois
conta com uma equipe de trabalho formada por avaliadores externos e internos (Aguilar e
Ander-Egg, 1995, Reis, 2000c, Cohen e Franco, 1998). Este tipo de avaliao defendido na
medida em que permite equilibrar os fatores desfavorveis e reforar os favorveis inerentes
s avaliaes externa e interna (Aguilar e Ander-Egg, 1995), alm de representar uma
forma de equilibrar os aspectos relativos objetividade e ao conhecimento necessrio
avaliao (Reis, 2000c, p.4). Este tipo de avaliao proporciona a troca de informao
entre o grupo de trabalho interno e o grupo externo organizao, normalmente aplicado
para garantir a qualidade da avaliao (Bell, 1994).
Concluindo a discusso dos tipos de avaliao, apresenta-se a avaliao
participativa, que caracterizada pelo envolvimento e participao dos formuladores,

232

gestores, implementadores e beneficirios no prprio processo de avaliao do projeto

(Carvalho, 1998).
Este tipo de avaliao defendido com base no fato de que a participao dos
beneficirios retira o avaliador da posio solitria de nico agente valorativo (Carvalho,
1998, p.91), aproximando a comunidade do projeto e conferindo maior confiabilidade e
legitimidade dos resultados da avaliao perante os grupos sociais envolvidos no projeto.
Sua utilizao ocorre e recomendada particularmente em pequenos projetos (Cohen e
Franco, 1998).
Apresentados os diferentes tipos de avaliao de projetos sociais, torna-se oportuno
ressaltar que, na escolha do tipo de avaliao a ser adotado, a disponibilidade de recursos
financeiros tem representado um fator condicionante (Rog, 1994), sendo que atravs da
avaliao escolhida preciso alcanar um equilbrio entre o que seria desejvel avaliar e
os recursos destinados (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.96).
Amide, a ambio de abarcar todo o complexo universo envolvido no desenho e
implementao de um determinado programa (Lobo, 1998, p.83) faz com que a avaliao
se torne um fim em si mesmo e deixe de cumprir seus objetivos ltimos o de ser um
importante instrumento gerencial para aprimorar a tomada de decises sobre os projetos
sociais (Tripodi et al., 1975). Alm disso, o uso de abordagens de avaliao prticas e de
baixo custo geralmente representa um fator de motivao para que os atores envolvidos no
projeto aceitem os resultados e os usem para melhorar seus servios (Newcomer, Hatry e
Wholey, 1994).
A busca pelo rigor excessivo na avaliao pode custar caro para a organizao, j
que freqentemente no possvel medir todos os aspectos que envolvem um projeto
social (Newcomer, Hatry e Wholey, 1994, Scheirer, 1994). Esta atitude pode levar ao uso
ineficiente dos recursos empregados na avaliao do projeto (Rog, 1994).
Alm da disponibilidade de recursos financeiros, outros fatores interferem na
escolha do tipo de avaliao a ser realizada, como a finalidade da avaliao, os
destinatrios da avaliao, a fase em que se encontra a execuo do projeto e a
disponibilidade de recursos materiais, de recursos tcnicos e de pessoal capacitado para
realizar a avaliao.

233

Tendo-se apresentado os diferentes tipos de avaliao de projetos sociais

identificados na literatura pertinente, o tpico seguinte traz a discusso acerca da forma de
avaliao proposta na parceria entre o Estado e as organizaes sociais.

3.5 A Avaliao proposta na parceria entre o Estado e as organizaes sociais

O interesse pela avaliao de projetos sociais vem sendo despertado tambm na

esfera estatal, uma vez que a crise social e o interesse dos cidados em obter servios
pblicos que respondam s suas necessidades obriga o Estado a realizar um maior e mais
importante nmero de programas e de aes com menos recursos e, portanto, est
interessado na eficincia e no impacto do seu gasto social (Sulbrandt, 1994, p.366).
A proviso eficiente, eficaz e efetiva de servios pblicos vem representando uma
preocupao crescente no setor pblico, traduzindo-se em uma oportunidade para que
sejam reavaliados os prprios esforos empreendidos pelo setor (Dean, 1994). Desta
forma, quando se trata do gasto social, preciso se preocupar em aumentar a eficincia na
utilizao dos recursos disponveis e incrementar a eficcia na consecuo dos objetivos
dos projetos que so com eles financiados (Cohen e Franco, 1998, p.31).
Alm disso, a sociedade civil tem solicitado que a administrao pblica demonstre
no apenas as necessidades s quais seus programas se dirigem, mas tambm sua
contribuio para resolver ou aliviar problemas sociais (Tripodi et al., 1975, p.11). Da a
importncia da avaliao, que tem como propsitos principais, segundo Hatry, Newcomer
e Wholey (1994), alcanar maior responsabilidade no uso de fundos doados ou pblicos e
ajudar os funcionrios das organizaes a melhorar o desempenho dos projetos
desenvolvidos.
preciso que se tenha em mente que os projetos sociais envolvem freqentemente
a realidade de pessoas menos favorecidas, sendo particularmente importante que o tempo,
as esperanas e at mesmo as vidas destes indivduos no sejam desperdiadas em projetos
pobremente definidos (Dennis, 1994).
No entanto, o caminho a ser percorrido tambm na administrao pblica com
vistas utilizao da avaliao de projetos sociais como um instrumento gerencial longo,
uma vez que vista por muitos tomadores de deciso como uma fonte potencial de

234

embarao, que representa tanto uma ameaa ao seu progresso quanto um apoio aos seus
competidores (Chelimsky, 1994). Acrescenta-se a isto o fato de que o controle de
resultados particularmente problemtico no setor pblico, onde muitos programas tm
objetivos mltiplos e interrelacionados com aes de outras reas (Penteado Filho, 1998,
p.9).
Estes fatores explicam porque a avaliao dos projetos de cunho social que vem
sendo desenvolvida pela administrao pblica ao longo do tempo restringe-se a
esquemas formais de controle fsico-financeiro, no mais das vezes utilizados como
cobrana de prestaes de contas sobre transferncias de recursos financeiros (Lobo,
1998, p.75).
Esta forma de avaliao, caracterizada pela negligncia e renncia com relao aos
resultados da ao pblica, permite que no sistema vigente as organizaes responsveis
pela prestao dos servios recebam mais dinheiro quando fracassam. Por isso a
necessidade de que sejam desenvolvidos mtodos de avaliao prprios para as atividades
de cunho social.
No caso das organizaes sociais, onde a parceira estabelecida ocorre entre o
Estado e a sociedade civil, Fischer e Falconer (1998, p.17) defendem que somente o
estabelecimento de uma relao de parceria negociada entre Estado e organizaes do
Terceiro Setor, na qual vigorem critrios e indicadores aceitos formalmente e monitorados
por ambos os lados, permitir frutificar essa proposta de reformulao dos papis e das
relaes entre ambos.
Analisando-se os diferentes tipos de avaliao anteriormente apresentados, inferese que o tipo de avaliao proposto no contrato de gesto firmado entre o Estado e as
organizaes sociais o de avaliao de metas. Trata-se de uma avaliao em que so
comparadas as metas pactuadas na elaborao do contrato de gesto e as metas alcanadas
no trmino do contrato.
Esta inferncia pode ser comprovada na seguinte citao do Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE): as metas de desempenho so aes
mais concretas e objetivas, necessrias ao atingimento dos objetivos estratgicos e que vai
constituir a matria-prima da avaliao (e mensurao) do desempenho institucional
(Brasil, 1998a, p.26).

235

A superao da avaliao de metas apontada como necessidade por Perez (1998),

que se refere a ela como uma concepo restrita da avaliao, na medida em que se torna
um exame quase linear do desenvolvimento do programa correlacionado s suas metas
iniciais (Carvalho, 1998, p.98).
A limitao deste entendimento da avaliao como uma forma de comprovao dos
objetivos propostos (Aguilar Ander-Egg, 1995) corroborada por Saul (1998, p.97), ao
defender que o uso destas metodologias visando unicamente comprovar o grau em que os
objetivos previamente estabelecidos foram alcanados, significa assumir uma concepo
tecnicista na avaliao.
Alm disso, a validade desta forma de avaliao restrita, na medida em que os
objetivos propostos podem ser alcanados sem que necessariamente isso constitua uma
garantia de que o que se est fazendo tenha um valor e seja significativo (Aguilar e
Ander-Egg, 1995, p.40).
Sulbrandt (1994) mais incisivo e defende que a maior parte dos projetos sociais
no avaliada e que, quando aplicada, a avaliao se restringe a tentar apresentar uma
comparao entre as metas propostas para os programas com o que realmente foi
alcanado (Sulbrandt, 1994, p.367).
No entanto, esta percepo limitada da avaliao de projetos sociais ainda
encontrada na literatura, como aponta a definio de Melo Neto e Froes (1999, p.63),
segundo a qual a avaliao consiste na comparao entre os resultados previstos em
termos de objetivos e metas com os resultados efetivamente alcanados durante e aps a
realizao do plano, programa ou projeto. Esta definio condiz com a forma tradicional
de avaliao que a considera como a ltima etapa a ser desenvolvida em um projeto social.
Esta concepo tradicional da avaliao adotada tambm por Tenrio (1999), que
compreende a avaliao como o controle ex-post, realizado aps a execuo das
atividades planejadas (Tenrio, 1999, p.98). Neste sentido, a avaliao considerada a
ltima etapa da funo gerencial de controle, ficando restrita confrontao entre
resultados esperados e resultados atingidos. Da mesma forma, Rog (1994) defende que a
avaliao ainda realizada, com freqncia, para responder questes como o projeto fez
uma diferena? ou alcanou suas metas?.

236

Diante do exposto, torna-se condio essencial para o estabelecimento de parcerias

entre o Estado e as organizaes sociais e para que a avaliao no se restrinja avaliao
de metas, que sejam adotados critrios de eficincia, eficcia e efetividade. destes
critrios que trata o tpico a seguir.

3.6 Critrios de eficincia, eficcia e efetividade

Inmeros critrios existem e podem ser utilizados na avaliao de projetos sociais

como medidas indiretas para a aferio do desempenho destes projetos. Estas medidas
devem ser calculadas a partir da identificao e quantificao de medidas mais elementares
ou diretas, que so os indicadores. A avaliao de projetos sociais envolve, ento, a
escolha de um conjunto de critrios e o uso de um elenco de indicadores (ou outras formas
de mensurao) consistentes com os critrios escolhidos (Costa e Castanhar, 1998, p.5).
Eficincia, eficcia e efetividade so os critrios utilizados para os fins deste estudo.
Em se tratando de projetos sociais, os objetos de avaliao costumam ser fatos,
processos, situaes ou conceitos complexos que no podem ser diretamente captados ou
medidos (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.122). Para que estes objetos possam ser
quantificados, so utilizados indicadores com vistas a captar estatisticamente um
fenmeno social que no pode ser conceitualmente medido de forma direta (Aguilar e
Ander-Egg, 1995, p.123). Desta forma, o indicador a unidade que permite medir o
alcance de um objetivo especfico (Cohen e Franco, 1998, p.152).
Os indicadores so utilizados, ento, como parmetros qualificados e/ou
quantificados que servem para detalhar em que medida os objetivos de um projeto foram
alcanados, dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade especfica
(Valarelli, 2000b, p.2). A importncia dos indicadores na avaliao de projetos sociais
pode ser encontrada tambm em Sulbrandt (1994), que os considera como sendo o aspecto
chave da pesquisa avaliativa, sendo a sua obteno mais econmica e fcil se comparada
ao processo de medio direta da realidade que envolve os projetos sociais.
A construo de um sistema de indicadores necessria na medida em que os
projetos sociais envolvem aspectos tangveis e intangveis, representando dimenses

237

complexas da realidade que precisam ser apreendidas para que se possa identificar as
mudanas efetivamente decorrentes dos projetos (Valarelli, 2000b).
Assim como a avaliao deve preencher determinados requisitos, conforme visto
em tpico anterior, os indicadores elaborados tambm devem faz-lo. Para isso, Aguilar e
Ander-Egg (1995) relacionam os quatro requisitos que devem ser considerados na
elaborao dos indicadores: independncia (utilizar cada indicador para uma s meta),
verificabilidade (permitir a comprovao emprica das mudanas que vo ocorrendo com o
projeto), validade (servir para a medio de todos e cada um dos efeitos que o projeto
persegue) e acessibilidade (sua obteno deve ser relativamente fcil ou pouco custosa).
A utilizao de indicadores na avaliao considerada por Aguilar e Ander-Egg
(1995) como uma condio mnima para tornar possvel a avaliao de determinado
projeto pois, segundo os autores, se estes faltarem, toda avaliao que nos propusermos
ser intil ou pouco vivel, quando se trata de comparar objetivos propostos e realizaes
concretas (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.100).
A presena dos critrios de eficincia, eficcia e efetividade na avaliao de
projetos sociais pode ser percebida na conceituao que a ONU utiliza para definir o que se
entende por indicador, como se observa: os indicadores servem de padro para medir,
avaliar ou mostrar o progresso de uma atividade, com relao s metas estabelecidas,
quanto entrega de seus insumos (indicadores de insumos), obteno de seus produtos
(indicadores de produtos) e a consecuo de seus objetivos (indicadores de efeitos e
impactos) (ONU apud Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.124). Ou seja, os indicadores de
insumos so utilizados para avaliar a eficincia, os indicadores de produtos avaliam a
eficcia e os indicadores de efeitos e impactos, por sua vez, so empregados para avaliar a
efetividade dos projetos sociais.
Da mesma forma, a presena destes critrios encontrada em Wholey et al. (1994),
ao defenderem que um projeto de avaliao deve incluir formas para descrever os recursos
do programa (eficincia), os resultados do programa (eficcia) e os mtodos para calcular
os impactos lquidos das atividades do programa (efetividade).
Esta idia corroborada por Valarelli (2000b, p.5), ao defender que
construir indicadores que traduzam concretamente os objetivos e resultados do projeto,
bem como negociar a prioridade de cada um, ajudar a tornar mais ntidas as posies em
jogo, aumentando o consenso em torno do que se pretende alcanar e diminuindo as
238

chances de conflito no futuro, pois estabelece previamente que parmetros sero utilizados
na avaliao.
Embora a utilizao de indicadores precisos de avaliao seja um imperativo para a
aferio do grau de eficincia, eficcia e efetividade dos projetos sociais, representa uma
questo polmica. Isto porque se, por um lado, a literatura existente enfatiza a necessidade
de criar sistemas de indicadores de avaliao, por outro enfatiza a dificuldade de faz-lo
devido s questes subjetivas como a percepo, os interesses, os princpios e os valores.
Isto explica a carncia de indicadores que possibilitem a aferio dos resultados obtidos
nos projetos sociais (Tenrio, 1999).
Uma avaliao que no seja realizada com base em um sistema de indicadores de
eficincia, eficcia e efetividade considerada incompleta, na medida em que estes
critrios esto necessariamente inter-relacionados, o que os torna indissociveis (Tripodi et
al., 1975). Da mesma forma, a importncia destes critrios mencionada por Tenrio
(1999, p.21), ao defender que o que garante a sobrevivncia da organizao uma
gerncia comprometida com a eficincia, a eficcia e a efetividade.
A adoo de indicadores de eficincia, eficcia e efetividade considerada por
Gaetani (1997) como um movimento que precisa ser difundido e aprofundado, pois cria
referncias, possibilita comparaes e auxilia na medio, qualificao e desenvolvimento
de sensibilidades em relao aos problemas.
Alm disso, torna-se um imperativo utilizar indicadores para que a avaliao dos
projetos sociais no seja fundamentada unicamente nas experincias pessoais dos
avaliadores ou em avaliaes informais anteriormente realizadas (Newcomer, Hatry e
Wholey, 1994). por isto que somente a construo de um conjunto de indicadores que
possa ser permanentemente monitorado permite avaliar de forma mais precisa os reais
impactos gerados pelos projetos sociais (Demajorovic e Sanches, 1999).
No entanto, importante levar em conta que, para que os indicadores possam
cumprir o objetivo de indicar a realidade do projeto social, precisam ser construdos a
partir desta realidade vigente em cada projeto. Isto porque a construo destes indicadores
deve considerar, alm dos critrios tcnicos, os critrios polticos e sociais que permeiam a
realidade do projeto a ser avaliado. E estes critrios polticos e sociais so diferentes de
projeto para projeto, uma vez que s podem ser identificados a partir da anlise da
realidade na qual o projeto social est inserido.
239

3.6.1 Eficincia em projetos sociais

A avaliao de eficincia refere-se basicamente avaliao da rentabilidade

econmica do projeto, estabelecendo-se uma relao entre o seu custo e os resultados
obtidos (Reis, 2000c). Seguindo este raciocnio, Tripodi et al. (1975) referem-se
eficincia utilizando o termo rendimento, que definem como sendo a relao entre os
custos (esforos) necessrios e o grau de alcance dos objetivos do projeto (eficcia). Por
isso, determina-se que um projeto torna-se mais eficiente quanto menor for a relao
custo/benefcio para o atingimento dos objetivos estabelecidos no projeto (Costa e
Castanhar, 1998).
Neste sentido, a avaliao de eficincia busca solucionar o problema econmico
fundamental que envolve os projetos sociais, que consiste em como destinar recursos
escassos de maneira que se possa conseguir uma satisfao tima das necessidades
humanas priorizadas (Aguilar e Ander-Egg, 1995, p.169). Este aspecto da avaliao de
eficincia faz com que seja defendida por Arretche (1998, p.34) como possivelmente hoje
a mais necessria e a mais urgente de ser desenvolvida.
A eficincia diz respeito boa utilizao dos recursos (financeiros, materiais e
humanos) em relao s atividades e resultados atingidos (Valarelli, 2000b, p.4). Trata-se,
portanto, da melhor forma de fazer algo com os recursos disponveis (Tenrio, 1999), na
medida em que consiste na relao existente entre os produtos e os custos que a execuo
do projeto determina (Cohen e Franco, 1998, p.103).
Esta mesma percepo da avaliao de eficincia encontrada em Katz e Kahn
(1975, p.175), ao defenderem que dada pelo quociente de seu output de energia (ou
produto) e seu input (custo). Para eles, nas organizaes que visam lucro, os excedentes
gerados pela eficincia so, no curto prazo, os lucros e, no longo prazo, o crescimento
organizacional e o poder de sobrevivncia da organizao.
No entanto, demonstram Katz e Kahn (1975) que a eficincia no se limita s
organizaes empresariais, pois inerente s organizaes humanas como sistemas
abertos. Em se tratando das organziaes sociais, o fato da venda do produto ser menos
bvia, aliado ao problema de encontrar no meio ambiente a fonte adequada para pr

240

disposio fundos para a operao, representam fatores que tornam a avaliao de

eficincia mais difcil se comparada ao setor com fins lucrativos (Katz e Kahn, 1975).
Na avaliao de eficincia, os procedimentos mais utilizados para o
estabelecimento de uma relao entre o custo do projeto e os resultados obtidos so a
anlise custo-benefcio e a anlise custo-efetividade (Tripodi et al., 1975, Cohen e Franco,
1998).
A anlise custo-benefcio compara os benefcios e os custos de um projeto, que so
expressos em unidades monetrias. Sua aplicao em projetos de cunho social exige que os
benefcios do projeto, que muitas vezes so intangveis, sejam traduzidos em termos
monetrios, o que dificulta a implementao deste tipo de anlise.
Para que atenda ao objetivo de verificar a relao entre os recursos necessrios
(custos) e a realizao de objetivos especficos (benefcios) (Tripodi et al., 1975, p.85), a
anlise custo-benefcio deve seguir fundamentalmente trs passos: (1) determinar os
benefcios do projeto, traduzindo-os a unidades monetrias; (2) calcular os custos totais do
projeto; e (3) comparar os benefcios e os custos.
A anlise custo-efetividade, por sua vez, tambm compara os benefcios e os custos
de um projeto; no entanto, os benefcios no so expressos em unidades monetrias, mas
em unidades de resultado. Este tipo de anlise demonstra ser a tcnica que melhor se
adequa aos projetos sociais, j que a maior parte dos benefcios, representados por servios
que satisfazem as necessidades bsicas da populao, no pode ser expressa em unidades
monetrias. Neste caso, o avaliador simplesmente apresenta os resultados aos responsveis
pelo projeto, que ento decidem se os resultados valem o custo sacrificado (Kee, 1994).
Apresentados os diferentes conceitos de avaliao de eficincia, depreende-se que
os indicadores utilizados neste tipo de avaliao devem estar relacionados com os insumos
que so providos para a realizao das atividades do projeto (Cohen e Franco, 1998),
cumprindo assim a funo de avaliar o esforo utilizado para gerar os seus resultados
(Campos, 1998).

241

3.6.2 Eficcia em projetos sociais

A eficcia considerada como a varivel dependente e ltima nos estudos

organizacionais (Dellagnelo, 1997, p.39), o que explica a centralidade do seu conceito
junto ao estudo das organizaes (Xavier, 1996).
Neste tipo de avaliao, analisa-se at que ponto esto sendo alcanados os
resultados, representando assim a medida do grau em que o programa atinge os seus
objetivos e metas (Costa e Castanhar, 1998, p.2). A eficcia corresponde, portanto,
capacidade de fazer o que deve ser feito, isto , cumprir o objetivo determinado
(Tenrio, 1999, p.18).
Para determinar se as aes do projeto permitiram alcanar os resultados previstos
(Valarelli, 2000b), a avaliao da eficcia estabelece uma relao entre os objetivos e
instrumentos explcitos de um dado programa e seus resultados efetivos (Arretche, 1998,
p.34).
A eficcia definida por Katz e Kahn (1975, p.183) como a maximizao de
rendimento para a organizao, por meios tcnicos e econmicos (eficincia) e por meios
polticos. Este conceito apresentado por Katz e Kahn (1975), no qual a eficincia
considerada como um dos principais componentes da eficcia, difere do conceito
empregado por Cohen e Franco (1998), segundo o qual a eficcia o grau em que se
alcanam os objetivos e metas do projeto na populao beneficiria, em um determinado
perodo de tempo, independentemente dos custos implicados (Cohen e Franco, 1998,
p.102).
Diante dos conceitos de eficcia apresentados, infere-se que o critrio que
determina a avaliao de eficcia em projetos sociais refere-se ao denominado por Keeley
(apud Dellagnelo, 1997) Modelo de Objetivos-Operativos. De acordo com esta abordagem
de eficcia, que tida como a mais antiga e tradicional (Xavier, 1996), observam-se as
aes e alocao de recursos da organizao, que apontam o curso de ao pretendido, e
avalia-se a eficcia organizacional atravs dos resultados realizados ou alcanados
(Dellagnelo, 1997, p.45).
Os objetivos operativos so utilizados para designar os fins que se deseja alcanar
atravs das aes da organizao, considerando-se o seu processo dinmico; aes estas

242

que, conforme explicitado anteriormente, so desencadeadas nas organizaes sociais

atravs da implementao de projetos. Diferem, portanto, dos objetivos oficiais da
organizao, que representam as proposies mais gerais da organizao (Xavier, 1996).
Tem-se, ento, que o grau de alcance dos objetivos definidos nos projetos sociais
a caracterstica definidora da eficcia, sendo que seus indicadores tm a funo de
demonstrar at que ponto os resultados do projeto so atingidos.

3.6.3 Efetividade em projetos sociais

A avaliao da efetividade refere-se ao exame da relao entre a implementao

de um determinado programa e seus impactos e/ou resultados, isto , seu sucesso ou
fracasso em termos de uma efetiva mudana nas condies sociais prvias da vida das
populaes atingidas pelo programa sob avaliao (Arretche, 1998, p.31). Com isto,
permite examinar em que medida os resultados do projeto esto incorporados de modo
permanente realidade da populao atingida (Valarelli, 2000b).
Torna-se oportuno enfatizar que, embora seja perceptvel a diferena entre os
conceitos de eficcia e efetividade, h autores que tomam estes termos como sinnimos.
o caso de Aguilar e Ander-Egg (1995, p.62), que definem que eficcia ou efetividade
refere-se ao grau em que foram alcanadas as metas e objetivos propostos mediante a
realizao de atividades e tarefas programadas.
A avaliao de efetividade imprescindvel na medida em que o projeto pode estar
alcanando seus objetivos (eficcia) e os recursos podem estar sendo aplicados
adequadamente (eficincia), sem que o projeto esteja respondendo s necessidades ou
provocando mudanas reais no pblico-alvo (efetividade). Da a necessidade de se criar
mecanismos que possibilitem avaliar o impacto dos projetos desenvolvidos.
Somente a avaliao de efetividade torna possvel estabelecer uma relao de
causalidade entre as aes do projeto e o resultado final, alm de permitir verificar se este
resultado final teria sido o mesmo na ausncia do projeto (Arretche, 1998, Sulbrandt,
1994). a efetividade que ir revestir a avaliao de validade interna, termo este que
estabelece at que ponto os resultados podem ser atribudos corretamente interveno
(Rog, 1994).

243

A avaliao de efetividade a mais difcil de ser realizada pois, alm das

dificuldades

operacionais

envolvidas,

exige

que

sejam

isoladas

as

variveis

intervenientes (Arretche, 1998, p.33), podendo-se assim atribuir ao projeto avaliado e

no s variveis externas o impacto registrado, seja ele negativo ou positivo (Faria,
1998). Estas dificuldades inerentes avaliao de efetividade fazem com que seja
executada, na maioria das vezes, por equipes externas (Faria, 1998).
Desta forma, a avaliao dos projetos no se restringe a mostrar uma relao entre o
programa e o resultado obtido; tenta-se mostrar que a relao causal excluindo outras
foras que poderiam ter provocado os mesmos resultados na ausncia do projeto avaliado
(Marcantonio e Cook, 1994).
Os indicadores utilizados na avaliao de efetividade (impacto) devem determinar
o grau de alcance dos fins ltimos do projeto, constatando se foram produzidas mudanas
na populao-objetivo; em que direo; em que medida; por qu (Cohen e Franco, 1998,
p.167).
Para que a avaliao de efetividade possa ser realizada, so aplicados modelos
experimentais ou quase-experimentais.
O modelo experimental clssico a forma mais vigorosa e convincente para
identificar as mudanas produzidas por um projeto (Cohen e Franco, 1998), o que vem
tornando o seu uso cada vez mais presente na avaliao de novas intervenes, polticas e
programas sociais (Dennis, 1994). So formadas duas populaes, sendo que um dos
grupos faz parte do pblico-alvo do projeto (grupo experimental ou grupo de tratamento)
enquanto o outro no participa do projeto (grupo de controle). Ambos devem ter seus
membros selecionados aleatoriamente, o que permite determinar que os grupos a serem
comparados eram idnticos antes do programa ser executado (Marcantonio e Cook, 1994).
Formados os grupos, deve-se comparar a situao em que se encontravam antes com a
que tinham depois (no necessariamente aps a finalizao do projeto).
H vrias situaes nas quais a implementao do modelo experimental clssico se
torna difcil. Por isso, surgem os modelos quase-experimentais como alternativas capazes
de substituir o modelo experimental clssico em situaes nas quais este no possvel ou
prtico (Rog, 1994, Cohen e Franco, 1998, Marcantonio e Cook, 1994).

244

O modelo quase-experimental difere do modelo experimental pois os membros que

compem os grupos com projeto (grupo experimental ou grupo de tratamento) e sem
projeto (grupo de comparao ou grupo no equivalente) no so selecionados
aleatoriamente, mas atravs do uso de critrios de seleo especficos (Rog, 1994). Isto
ocorre nas situaes em que o avaliador tem pouca oportunidade de criar grupos de
comparao, sendo utilizados grupos prontamente disponveis.
A validade da avaliao dos projetos sociais sofre determinadas ameaas, que no
entender de Rog (1994), se resumem histria e seleo. A histria representa uma
ameaa na medida em que os resultados podem ter sido causados por eventos estranhos
que aconteceram durante o perodo de execuo do projeto. A seleo, por sua vez, uma
ameaa potencial validade quando h diferenas entre os grupos de tratamento e de
comparao, e quando estas diferenas podem justificar as diferenas nos resultados dos
grupos.
Tendo-se definido os critrios envolvidos na avaliao de projetos sociais
eficincia, eficcia e efetividade - considera-se necessrio apresentar as fases que
compem o processo de avaliao. Com isso, identifica-se a fase em que, dentro do
processo de avaliao, ocorre a elaborao do sistema de indicadores. Este processo
apresentado no Quadro 4:
Quadro 4: Processo de avaliao
Fases do processo de avaliao

Atividades desenvolvidas em cada fase

1. Tarefas preliminares

1.1 Negociaes entre os que encomendam a avaliao e

a equipe de avaliao
1.2 Resposta preliminar a questes que condicionaro o
plano da pesquisa avaliativa

2. Elaborao do plano de pesquisa

2.1 Formulao do marco referencial, cenrio ou

enquadramento: determinar o para qu da avaliao e o
tipo de avaliao
2.2 Seleo da estratgia metodolgica e dos
procedimentos tcnicos que sero utilizados na coleta de
dados
2.3 Seleo de variveis e elaborao de indicadores

3. Trabalho de campo

3.1 Coleta de dados e informao

4. Elaborao e apresentao de
resultados

4.1 Elaborao da informao

4.2 Anlise e interpretao dos resultados
4.3 Discusso dos resultados. Formulao de concluses e
recomendaes

Fonte: Aguilar e Ander-Egg (1995).

245

Nas tarefas preliminares do processo de avaliao, torna-se imperativa a realizao

de um acordo completo, que pode ser formalizado oralmente ou por escrito, entre o
patrocinador - os que encomendam - e a equipe responsvel pela administrao da
avaliao, no que diz respeito ao propsito, extenso, recursos, mtodo, plano de trabalho e
horrios da avaliao a ser realizada (Bell, 1994).
Analisando-se o processo de avaliao apresentado, depreende-se que a elaborao
do sistema de indicadores, bem como as fontes e meios para sua comprovao, devem estar
inseridos na fase de elaborao do plano de pesquisa. Ou seja, inicia-se a coleta de dados e
informao que perpassa toda a execuo do projeto, tendo-se em mos ou tomando-se por
base o sistema de indicadores previamente formulado. Diante disto, a formulao de um
sistema de indicadores apropriado adquire uma importncia de primeira magnitude e uma
extrema urgncia para operar desde o momento inicial do programa (Sulbrandt, 1994,
p.378). E este sistema de indicadores que torna possvel assegurar a qualidade, a
exatido, a confiabilidade e a validade dos dados obtidos na avaliao do projeto.
Assim como o processo de avaliao segue determinadas fases, a construo de um
sistema de indicadores tambm feita de acordo com um processo que, segundo
Lazarsfeld (apud Aguilar e Ander-Egg, 1995), composto pelas seguintes fases:

(1) representao literria do conceito que se quer medir;

(2) especificao do conceito, com sua decomposio em dimenses (fatores);
(3) escolha de indicadores que permitam medir cada uma destas dimenses; e
(4) formao de ndices para sintetizar a informao proporcionada pelos
indicadores relacionados ao conceito.

Tendo-se formulado o sistema de indicadores de eficincia, eficcia e efetividade,

tem incio a terceira fase do processo de avaliao o trabalho de campo que tem como
atividade principal a coleta de dados. O Quadro 5, apresentado a seguir, traz um resumo
das principais tcnicas de coleta de dados utilizadas na avaliao de projetos sociais,
indicadas pelos autores pesquisados:

246

Quadro 5: Tcnicas de coleta de dados

Tcnica de coleta de dados

Caractersticas

1. Observadores treinados

Nas situaes em que os resultados de interesse

envolvem
fenmenos
qualitativos,
condies
ou
comportamentos que podem ser avaliados em uma escala
ordinal, o uso de observadores treinados constitui uma
tcnica precisa e sistemtica. Na maioria dos casos, as
avaliaes podem ser feitas por voluntrios devidamente
treinados, sem a necessidade de peritos.

(Greiner, 1994)

2. Pesquisas sistemticas
(Miller, 1994)

A maioria das pesquisas utilizada para adquirir

estimativas das opinies ou circunstncias de uma
amostra de uma populao ou de uma populao inteira,
sendo que pesquisas dos clientes de um programa sero
particularmente possveis se o programa mantiver
registros de nomes, endereos e nmeros de telefone dos
clientes.

3. Uso sistemtico de julgamento

de peritos (Averch, 1994)

O conhecimento tcito e explcito de peritos comumente

utilizado em programas de cincia e tecnologia e de
ensino superior, e no caso de projetos que esto sujeitos a
elevada incerteza. Tais peritos devem ter como principais
caractersticas a coerncia (respeito aos padres de lgica
e probabilidade), a confiana (acordo do perito com outros
peritos) e a resoluo (julgamentos seguros e vlidos).

4. Uso de role-playing

Metodologia que permite que os avaliadores observem

diretamente a qualidade global dos projetos fornecidos ou
o tratamento recebido pelo pblico quando solicita
servios, pede informaes ou se queixa de um problema.
Com isso, determina se h diferenas sistemticas discriminao - no tratamento a beneficirios distintos, que
podem estar pondo em risco a equidade e efetividade dos
projetos.

(Turner e Zimmermann, 1994)

5. Grupos focais (Dean, 1994)

Trata-se de um pequeno grupo de discusso informal,

onde seus participantes falam entre si sobre as suas
experincias, preferncias, necessidades, observaes ou
percepes. Estes grupos so muito teis quando um
administrador quer desenvolver um entendimento mais
aprofundando de um projeto.

6. Entrevistas de campo

A coleta de dados de trabalho de campo, particularmente

atravs de entrevistas com as pessoas que esto
envolvidas nos projetos, visa obter informao qualitativa e
quantitativa sobre a implementao, a qualidade e os
resultados dos projetos. Pode produzir informao vlida e
confivel que no pode ser obtida atravs de outras fontes
de dados.

(Nightingale e Rossman, 1994)

7. Uso de dados de registro de

agncia (Hatry, 1994)

A coleta de dados de registros da agncia a fonte mais

comum de informao para uma avaliao, por ser mais
barata e por dispor prontamente de dados. Os dados de
registro da agncia representam a fonte da qual os rgos
pblicos que patrocinam avaliaes dependero
inicialmente.
Fonte: Elaborado por Frasson (2001) a partir dos fundamentos tericos apresentados por Wholey
et al. (1994).

247

Na anlise e interpretao dos resultados obtidos por meio da coleta dos dados,
atividade que faz parte da ltima etapa do processo de avaliao, podem ser utilizadas
tcnicas estatsticas para fortalecer as concluses extradas dos resultados. Quando da
seleo da tcnica de estatstica mais apropriada, trs categorias de critrios deveriam ser
observadas: critrios relacionados pergunta, critrios relacionados mensurao e
critrios relacionados ao pblico (Newcomer, 1994).
Neste caso, problemas podem surgir quando houver uma discrepncia entre a
verdadeira situao e os resultados do teste de estatstica, podendo-se chegar a uma
concluso errnea com relao aos resultados do projeto. Duas situaes, segundo
Newcomer (1994), podem ento ocorrer: (1) a verdadeira situao que o projeto no tem
o efeito desejado, mas as estatsticas calculadas sugerem que tem; e (2) a verdadeira
situao que o projeto tem o efeito desejado, mas os dados do teste sugerem que no tem.
A forma com que os resultados da avaliao so elaborados e apresentados de
extrema importncia, na medida em que os responsveis pelo projeto podem at estar
dispostos a avaliar o programa, mas muitas vezes a natureza tcnica dos relatrios pode
causar dificuldades para que eles entendam quais so os resultados mais importantes e
como aplicar esses resultados a novos projetos sociais (Chelimsky, 1994).
A partir da apresentao das fases que compem o processo de avaliao dos
projetos sociais e dos principais aspectos dos critrios de eficincia, eficcia e efetividade,
o prximo tpico dedicado auditoria destes projetos, enfocando-se a prtica da auditoria
contbil como uma tcnica de avaliao utilizada em projetos da rea social.

3.7 Auditoria de projetos sociais

A auditoria vem ocupando espaos cada vez mais significativos na avaliao de

projetos sociais, como corolrio da expanso do mercado para informaes sobre o
desempenho dos projetos. Trata-se de uma atividade emergente, uma vez que a avaliao
de projetos de cunho social tem suas razes metodolgicas na cincia social tradicional,
onde o uso de peritos no comum (Averch, 1994).
Neste contexto, os auditores vm sendo utilizados para informar os resultados dos
projetos como parte do uso crescente de auditorias de desempenho, uma real extenso das

248

auditorias que no passado eram focalizadas financeiramente, e que atualmente precisam

explorar a eficincia, eficcia e efetividade de projetos sociais (Newcomer, Hatry e
Wholey, 1994).
Este fato demonstra que a auditoria, mesmo que continue sendo norteada pela busca
de controle e conformidade, vem ampliando o seu leque de atuao com vistas a
proporcionar um aprimoramento dos diferentes processos que contemplam a gesto das
organizaes (Fernandes, 1996).
O emprego da auditoria para avaliar o processo e o produto de um projeto social
passa a ser visto, ento, como uma forma de aumentar a credibilidade, a generabilidade e a
objetividade dos esforos de avaliao qualitativos (Wholey et al., 1994, Caudle, 1994,
Affholter, 1994).
Para que a auditoria de avaliao externa possa revisar os passos metodolgicos e
as decises substantivas e analticas tomadas pelos avaliadores, identificando falhas que
podem ser corrigidas durante a execuo do projeto, o auditor deve primar pela aderncia a
padres profissionais e pela garantia de lgica e julgamento (Caudle, 1994).
A obteno de informaes referentes eficincia, eficcia e efetividade dos
projetos sociais depende do uso de diferentes tcnicas de avaliao. Uma das tcnicas
utilizadas e que foco deste estudo a auditora contbil.
A auditoria contbil uma tcnica de avaliao utilizada para estudar a
consistncia, fidedignidade e exatido dos registros referentes s despesas do programa,
distribuio de seus recursos e ao processamento dos beneficirios, com o objetivo de
estabelecer a capacidade de prestao de contas do programa (Tripodi et al., 1975, p.59).
Considerando-se ainda que um projeto um conjunto de recursos e atividades
direcionadas para um ou mais objetivos comuns (Newcomer, Hatry e Wholey, 1994), fica
evidente a necessidade de um sistema de contabilidade que represente fidedignamente o
patrimnio e que, principalmente, permita discernir os recursos que esto vinculados a
projetos especficos e que possuem restrio na sua utilizao, daqueles que podem ser
livremente utilizados pela organizao social.
responsabilidade do auditor contbil, ento, verificar o sistema de contabilidade
utilizado, bem como emitir as recomendaes teis para aprimorar a fidedignidade dos
procedimentos contbeis do projeto (Tripodi et al., 1975). Da a importncia de uma forma

249

no-convencional de contabilizao, que vem sendo discutida e que permite a distino

entre os diferentes recursos administrados pelas organizaes sociais, denominada
Contabilidade por Fundos (Martins, 1990b, Olak, 1996).
Anteriormente apresentao da Contabilidade por Fundos propriamente dita, e
para que se possa melhor compreend-la, so discutidas as normas contbeis brasileiras
aplicveis s organizaes sociais.

3.7.1 Normas contbeis brasileiras aplicveis s organizaes sociais

No Brasil, as pesquisas, normatizaes e pronunciamentos oficiais sobre a

contabilidade de organizaes sociais so escassas. Conseqentemente, muitas entidades
elaboram e publicam suas demonstraes contbeis nos mesmos moldes das entidades com
fins lucrativos.
A FIPECAFI e Arthur Andersen (1991) fazem meno a dois enfoques distintos de
contabilizao e divulgao das demonstraes contbeis para as organizaes sociais: (1)
o que utiliza as mesmas regras aplicveis s entidades com fins lucrativos e (2) o que
utiliza a Contabilidade por Fundos.
No entanto, diante da escassez de normas e prticas especficas contabilidade das
organizaes sociais, estas no se encontram sujeitas s regras exigidas pela legislao
societria (Lei das Sociedades Annimas) ou fiscal (no esto sujeitas tributao).
Conseqentemente, estas entidades no tm legislao que as obrigue a utilizar o sistema
convencional de contabilizao ou a Contabilidade por Fundos.
Martins (1990a, p.137) defende que exatamente por no estarem essas instituies
sujeitas s regras fiscais, tm elas condies de fazer sua contabilidade se aproximar mais
da forma que melhor atenda s necessidades gerenciais em termos de informao.
Para que a Contabilidade possa ento fornecer informaes que melhor atendam
s necessidades gerenciais dos usurios internos e externos das organizaes sociais, este
estudo recomenda a adoo de um sistema no-convencional de contabilizao e

250

divulgao das demonstraes contbeis que vem sendo denominado Contabilidade por
Fundos.
3.7.2 Contabilidade por Fundos

Normalmente, as organizaes sociais recebem recursos que, por determinao dos

doadores, s podero ser utilizados para atender a projetos especficos. Diante da
necessidade de segregar os recursos em funo da natureza e da destinao que cada um
deve ter, surge uma forma no-convencional de contabilizao, a Contabilidade por
Fundos.
Este sistema de contabilizao representa, ento, uma forma de registro contbil
em que uma entidade segrega os ativos, os passivos e at o patrimnio lquido, em funo
da natureza dos recursos que esto sendo utilizados, conforme a necessidade de se manter
controle em funo do uso desses mesmos recursos (Martins, 1990b, p.266).
Para fins contbeis, um fundo refere-se concentrao de recursos de vrias
procedncias para a consecuo de determinado fim (Olak, 1996). Com isso, na
Contabilidade por Fundos, os recursos ficam segregados por categoria de fundo. Cada
fundo considerado uma entidade contbil, com um elenco prprio de contas, possuindo
ativos, passivos, patrimnio lquido, receitas e despesas e com demonstraes contbeis
prprias.
Os fundos recebidos pelas organizaes sociais podem vir ou no acompanhados de
clusulas restritivas quanto sua utilizao. Para o American Institute of Certified Public
Accountants (apud Olak, 1996, p.155) os recursos bsicos das organizaes sociais
originam-se de trs categorias diferentes de contribuies quanto sua utilizao: as
recebidas sem nenhuma restrio, as recebidas com restries temporrias e as recebidas
com restries permanentes. Estes recursos do origem, respectivamente, a trs categorias
de fundos: de uso irrestrito (geral), de uso temporariamente restrito e de uso
permanentemente restrito.
O fundo irrestrito corresponde aos ativos livres de quaisquer restries por parte de
terceiros, dependendo unicamente dos rgos diretivos da organizao gerir os mesmos. O
fundo temporariamente restrito representado por contribuies cujo doador impe certas
restries para sua utilizao, as quais deixaro de existir quando forem cumpridos os
251

propsitos para os quais os recursos foram doados. Assim, quando as restries impostas
pelo doador deixarem de existir, os recursos sero transferidos para o fundo irrestrito. O
fundo permanentemente restrito refere-se aos ativos cuja utilizao est permanentemente
atrelada s condies impostas por seus doadores.
A Contabilidade por Fundos preconiza que, para o devido atendimento das
necessidades dos usurios, devem ser elaboradas e divulgadas as seguintes demonstraes
contbeis: Balano Patrimonial, Demonstrao do Resultado do Exerccio, Demonstrao
das Mutaes do Patrimnio Lquido, Demonstrao das Origens e Aplicaes de Recursos
e Demonstrao do Fluxo de Caixa, acompanhadas das notas explicativas.
Para cada um dos fundos anteriormente apresentados, devem ser elaboradas as
respectivas demonstraes contbeis, assim como para a organizao social como um todo,
na forma de demonstraes consolidadas. Os saldos referentes s operaes entre fundos
aparecero tanto no Balano Patrimonial do fundo irrestrito quanto do fundo restrito,
devendo ser eliminados na consolidao dos balanos. No Balano Consolidado s
podero constar ativos e passivos que representem bens, direitos e obrigaes pertencentes
entidade como um todo, desde que esses direitos e essas obrigaes sejam com relao a
terceiros. Esta restrio ocorre porque no Balano Consolidado no so possveis
transaes entre os prprios fundos.
Diante do exposto, depreende-se que, nas organizaes sociais, a Contabilidade por
Fundos exerce um papel de significativa importncia, uma vez que estas possuem diversas
fontes de recursos financeiros que vo desde o Estado, as instituies privadas e a
sociedade at os prprios membros das organizaes. Esta forma alternativa de
contabilizao permite, ento, que uma organizao social tenha controle eficiente dos
recursos que devam ser gastos em projetos especficos. Alm disso, a adoo deste sistema
de contabilizao exige o abandono do carter amador de prestao de contas (Carvalho,
1999, p.9), to freqente em organizaes sociais.
A partir da identificao dos principais aspectos tericos da avaliao de projetos
nas organizaes sociais, o captulo seguinte aborda os resultados da pesquisa emprica,
buscando-se descobrir como vem sendo realizada a avaliao de projetos sociais pelos
avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de projetos desta natureza.

252

4 AVALIAO DE PROJETOS EM ORGANIZAES SOCIAIS:

O MUNDO DAS APARNCIAS

No captulo que aqui se apresenta, busca-se descobrir como vem sendo realizada a
avaliao de projetos sociais pelos avaliadores de instituies no-governamentais
financiadoras de projetos desta natureza.
Inicialmente, procede-se contextualizao dos sujeitos pesquisados, traando-se
um breve perfil dos avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de
projetos sociais entrevistados.
Na seqncia, tendo-se como base as categorias levantadas na pesquisa terica, so
apresentadas e analisadas as suas subcategorias, identificadas a partir da pesquisa emprica.
Cada uma das subcategorias acompanhada dos correspondentes relatos dos entrevistados,
atravs dos quais realizada a anlise dos dados de campo.
Por fim, so apresentados os relatos dos entrevistados sobre como vem se dando o
processo de construo de indicadores para a avaliao dos projetos desenvolvidos pelas
organizaes sociais.

4.1 Contextualizando os sujeitos

Neste tpico, busca-se traar um breve perfil de cada um dos sujeitos pesquisados
cujo conjunto, conforme pde ser observado nos procedimentos metodolgicos descritos
no captulo inicial desta dissertao, rene um total de cinco avaliadores de instituies
no-governamentais financiadoras de projetos sociais.
Tendo-se acordado com os sujeitos pesquisados que seria mantido o seu anonimato,
bem como o das organizaes com as quais possuem vnculo empregatcio, foram
utilizados nomes fictcios para a apresentao dos depoimentos dos sujeitos no decorrer do
captulo ora desenvolvido.
Desta forma, cada depoimento apresentado seguido de um nome fictcio
correspondente, utilizado para identificar o sujeito que est sendo referenciado. possvel,

253

com isto, que o leitor identifique a autoria do depoimento que est sendo apresentado.
Feitas estas consideraes, traado a seguir o perfil de cada um dos sujeitos pesquisados.
O primeiro sujeito pesquisado, aqui denominado Clara, tem curso superior na rea
de Psicologia, tendo obtido o ttulo de mestre e doutor na rea de Educao. Integra o
quadro funcional de uma fundao privada que financia projetos sociais voltados para as
reas de educao profissional para adolescentes e de iniciativas populares de gerao de
renda, onde ocupa o cargo de coordenadora geral.
A fundao privada com a qual Clara possui vnculo empregatcio uma instituio
de renome no sul do pas e atua no financiamento de projetos sociais desenvolvidos no
estado do Rio Grande do Sul, onde est localizada sua sede, bem como em Santa Catarina.
O segundo avaliador selecionado, Joana, tem formao na rea de Servio Social,
possui o ttulo de Especialista em Desenvolvimento de Comunidades e atua h
aproximadamente vinte anos na avaliao de projetos sociais. Possui vnculo empregatcio
com uma organizao no-governamental que apia o desenvolvimento de projetos sociais,
ocupando o cargo de coordenadora tcnica.
A instituio qual Joana est vinculada uma organizao no-governamental
autnoma e independente, que tem como foco principal de atuao contribuir para a
promoo, valorizao e qualificao do voluntariado na regio de Florianpolis,
representando desta forma um elo entre aqueles que desejam doar seu tempo e trabalho e
aqueles que precisam de apoio para o atendimento de suas necessidades.
O terceiro sujeito pesquisado, que recebe a denominao de Paulo, formado em
Agronomia, rea na qual obtm o ttulo de mestre. Ocupa o cargo de coordenador de uma
organizao no-governamental localizada em Florianpolis, organizao esta responsvel
pela coordenao de um fundo que abrange a regio sul do pas e que apia projetos de
grupos e organizaes populares, associaes comunitrias, movimentos sociais e
pastorais.
Alm do cargo que ocupa na referida organizao no-governamental, atua na
avaliao de projetos sociais tambm como consultor independente, razo pela qual conta
com uma experincia de dez anos na rea de avaliao de projetos sociais.
O quarto sujeito escolhido nesta pesquisa denominado Regina, tem curso superior
na rea de Servio Social e atua h dez anos na avaliao de projetos sociais. Pertence ao

254

quadro funcional de uma instituio religiosa que desenvolve projetos na rea social, onde
ocupa o cargo de coordenadora.
Alm da atividade que realiza na instituio mencionada, atua como consultora
independente na avaliao de projetos sociais desenvolvidos por organizaes nogovernamentais.
O quinto e ltimo sujeito pesquisado, aqui denominado Patrcia, tem formao na
rea de Servio Social e atua h trs anos como consultora independente na avaliao de
projetos sociais voltados principalmente para as reas de educao para o trabalho,
educao profissional, projetos ambientais e projetos de gerao de renda.
Os primeiros trabalhos de avaliao de projetos sociais foram realizados quando ela
integrava o quadro funcional de uma fundao privada que financia projetos sociais.
Tendo-se desligado desta instituio, passou a atuar como consultora independente na
avaliao de projetos sociais.
Feita a contextualizao dos sujeitos pesquisados, o tpico apresentado a seguir traz
a apresentao e anlise dos depoimentos coletados junto aos sujeitos sobre a concepo
que tm a respeito do papel da avaliao de projetos sociais.

4.2 A Concepo da avaliao de projetos sociais: o entendimento dos sujeitos

Os projetos desenvolvidos pelas organizaes sociais esto inseridos em um

ambiente caracterizado pelo dinamismo, pela complexidade e pela imprevisibilidade, o que
faz com que a sua avaliao e o papel que ela desempenha tambm estejam sujeitos a essas
condies. Por isso, antes que sejam apresentadas as categorias identificadas na avaliao
de projetos sociais, considera-se necessrio abordar as diferentes concepes que os
sujeitos pesquisados tm sobre o papel da avaliao de projetos sociais.
Inicialmente, pode-se registrar nos depoimentos coletados que estes sujeitos
entendem a avaliao como uma forma de aperfeioamento dos projetos sociais. O
depoimento a seguir retrata esta viso da avaliao.

255

A avaliao tem um papel muito importante que monitorar o projeto, ver o que est
acontecendo para mesmo durante o perodo de implementao dele ele j ser
aperfeioado, ento hoje em dia a gente procura ver a avaliao no s como uma
avaliao de resultados, mas uma reflexo e uma anlise do processo, pra a ir
aperfeioando o projeto (Clara).

importante destacar a preocupao dos entrevistados em entender que um dos

papis da avaliao de projetos sociais o de possibilitar o aperfeioamento dos projetos.
Analisando-se os depoimentos que abordam a avaliao como uma forma de aperfeioar os
projetos sociais, possvel constatar que condizem com o entendimento de vrios autores
que versam sobre a avaliao de projetos sociais.
Dentre eles, destacam-se Pestana (1998), segundo o qual a avaliao permite a
orientao da ao e a conseqente possibilidade de correo de deficincias, Perez (1998),
para o qual a avaliao permite corrigir o curso das aes durante a execuo dos projetos e
Chelimsky (1994), para quem a avaliao possibilita que sejam identificados os problemas
encontrados no decorrer do projeto e as decises que podem ser tomadas para solucionlos.
Quando a avaliao entendida e realmente empregada como uma forma de
corrigir o curso das aes, a partir dos erros e dificuldades encontradas na prtica, isto
significa que a organizao est desencadeando um processo de aprendizagem. Identificase aqui mais uma percepo em relao ao papel da avaliao, que seria concebida como
uma ferramenta de aprendizagem.
Na avaliao de um projeto social, a populao-alvo considerada como um dos
atores sociais envolvidos pois, da mesma forma que so beneficiados com estas aes,
tambm o so as pessoas responsveis pela execuo do projeto. Vale lembrar aqui que o
termo atores sociais refere-se ao conjunto de indivduos que participam da avaliao dos
projetos sociais, nominalmente os financiadores, formuladores, gestores, implementadores
e beneficirios do projeto (Cohen e Franco, 1998).
Diante disto, a avaliao dos projetos sociais representa, alm da busca pelo
atendimento do pblico-alvo, o fortalecimento e o crescimento da prpria organizao.
Esta forma de perceber a avaliao como uma ferramenta de aprendizagem para as pessoas
que esto diretamente envolvidas na formulao, gesto e implementao dos projetos
sociais pode ser encontrada no depoimento que se segue.

256

A gente procura trabalhar com a instituio para que ela possa crescer e aprender com
esse processo de avaliao. Que a avaliao no seja s uma prestao de contas, mas
que seja um instrumento mesmo, uma oportunidade de aprendizagem. A avaliao uma
ferramenta de aprendizagem dos projetos, no s somativa de ver os resultados (Clara).

interessante perceber que o entrevistado refere-se ao aprendizado

organizacional que pode ser obtido a partir da avaliao dos projetos sociais. No entanto,
cabe ressaltar que o aprendizado organizacional conseqncia do aprendizado
individual, uma vez que so as pessoas que aprendem, e no as organizaes.
Tem-se, ento, que o aprendizado individual difere do aprendizado organizacional.
Este muito mais difcil de ser alcanado que aquele pois, como lembram Mohrman e
Mohrman (1995, p. 71), o aprendizado organizacional mais do que a soma de
compreenso de seus elementos mais do que o aprendizado cumulativo individual. (...)
O aprendizado individual necessrio mas no suficiente para o aprendizado
organizacional.
Alm de permitir o aperfeioamento dos projetos sociais e de representar uma
ferramenta de aprendizagem, a avaliao tambm entendida pelos entrevistados como
sendo a capacidade de mudana da situao, ou seja, da alterao das condies sociais
prvias do pblico-alvo atingido pelo projeto (Arretche, 1998). A percepo da avaliao
como sendo capaz de mudar a situao do pblico-alvo pode ser corroborada pelo
depoimento a seguir.
Quando a gente vai avaliar projetos sociais, eu pelo menos quando avaliei sempre
procurei ver qual seria a efetiva contribuio que eles poderiam ter para mudar a
realidade. Qual a contribuio, como vai melhorar a qualidade das pessoas que esto
envolvidas na entidade (Patrcia).

Diante dos comentrios coletados a partir das entrevistas realizadas, pde-se

identificar a preocupao dos sujeitos em determinar, por meio da avaliao dos projetos
sociais, se estes so realmente capazes de mudar a situao do pblico-alvo. Este
entendimento da avaliao como sendo capaz de constatar se foram produzidas mudanas
no pblico-alvo (Cohen e Franco, 1998) est intimamente relacionado com a efetividade
do projeto, ou seja, com a possibilidade dos seus resultados serem incorporados de modo
permanente realidade do pblico-alvo (Valarelli, 2000b).

257

A mudana da situao do pblico-alvo, dependendo do projeto que est sendo

executado, pode ser traduzida pelo conhecimento especfico que o pblico-alvo pde
adquirir a partir da execuo do projeto. Por isso, um avaliador comenta sobre a
necessidade de

(...) avaliar como que as pessoas cresceram no sentido do conhecimento que

adquiriram sobre determinada atividade que vo fazer (...) (Paulo).

A questo da obteno de um conhecimento especfico por parte do pblico-alvo a

partir da execuo de determinado projeto social foi identificada nos depoimentos
precipuamente em se tratando de projetos voltados s reas de educao profissional e de
gerao de renda.
Na avaliao de um projeto social, uma das preocupaes dos financiadores e das
prprias organizaes que executam os projetos identificar se aquele projeto obteve
sucesso ou no, se as aes dele decorrentes permitiram alcanar os objetivos estabelecidos
na elaborao do projeto. Tem-se, ento, mais uma concepo do que vem a ser o papel da
avaliao de projetos sociais, que se refere a uma forma de verificao do sucesso do
projeto que pode ser identificada no depoimento deste avaliador:
Eu acho que a avaliao imprescindvel tendo em vista que, se a gente no avalia os
indicadores e no avalia o atingimento dos objetivos propostos, a gente no pode dizer se
um projeto foi bem sucedido ou no. Ento temos que avaliar, e principalmente em cima de
indicadores concretos (Joana).

Torna-se oportuno enfatizar que o depoimento ora transcrito demonstra que o uso
de indicadores se faz imprescindvel para que a avaliao de projetos sociais cumpra o
papel de constatar se o projeto social foi bem sucedido ou no, ou seja, se os objetivos
estabelecidos quando da elaborao do projeto foram alcanados ou no.
At o momento, as concepes do papel da avaliao de projetos sociais
apresentadas esto relacionadas com o alcance dos objetivos ou com o benefcio
proporcionado aos atores sociais que esto envolvidos na execuo do projeto, lembrando
que a expresso atores sociais refere-se ao conjunto de indivduos que participam da
avaliao dos projetos sociais.

258

No entanto, para que o projeto possa ser avaliado de forma eficiente, eficaz e
efetiva, a avaliao tambm deve ter a capacidade de aproximar os financiadores dos
projetos sociais das organizaes que executam estes projetos e do pblico-alvo que
beneficiado. Surge, ento, a ltima percepo identificada nos depoimentos coletados junto
aos sujeitos a respeito do papel da avaliao de projetos sociais: esta deve permitir uma
aproximao da realidade social.
O depoimento a seguir comprova que a avaliao de projetos sociais assume um
papel extremamente importante na medida em que permite que os financiadores conheam,
alm das organizaes que recebem financiamento e do pblico-alvo que beneficiado, a
realidade social em que estes esto inseridos:

A sociedade civil comea a assumir esta outra caracterstica de avaliadora de

projetos e tambm pela prpria relao com as ONGs que fazem o financiamento de
projetos hoje, que tambm um grau de confiana, eu estou falando a das ONGs
internacionais que recebiam inmeros projetos pequenos e que foi muito em funo disso
que resolveram identificar no Brasil pessoas e entidades que pudessem estar fazendo esta
avaliao porque aproxima muito mais da realidade desses grupos sociais, fica muito
mais prximo da realidade (Regina).

Tendo-se apresentado as diferentes concepes dos sujeitos sobre o papel da

avaliao, apresentam-se as categorias necessrias avaliao de projetos sociais,
identificando-se as subcategorias levantadas a partir da sistematizao da pesquisa
emprica realizada junto aos avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras
de projetos sociais e retratadas com os depoimentos coletados, que so descritos no
decorrer deste captulo.

4.2.1 Critrios bsicos para financiamento

A crescente demanda imposta pelas necessidades sociais, aliada ao nmero tambm

crescente de organizaes da sociedade civil que vm desenvolvendo ou buscando
desenvolver projetos de cunho social, faz com que os organismos financiadores tenham
que selecionar determinados projetos em detrimento de outros.
259

No momento em que um organismo financiador levado a decidir qual projeto

deve receber financiamento, so vrios os critrios que influem nesta tomada de deciso. A
seguir so apresentados os critrios apreendidos neste estudo a partir do foco da pesquisa e
que foram identificados principalmente nos depoimentos dos sujeitos como sendo aqueles
considerados no processo de anlise dos projetos sociais que pleiteiam financiamento.
A sustentabilidade e a conseqente sobrevivncia das organizaes sociais, ou seja,
a capacidade de manter sua identidade sem permanecer vulnervel e subordinada a um
reduzido nmero de financiadores depende diretamente da diversificao das fontes de
recursos. Tal diversificao obtida atravs do desenvolvimento de parcerias com vrias
organizaes e assegura a auto-sustentabilidade da organizao, que representa, por sua
vez, um dos critrios bsicos considerados para que um projeto seja financiado. Este
critrio mencionado no depoimento a seguir.

Um projeto social no eterno, no permanente, ele tem que ser auto-sustentvel, as

pessoas tm que buscar mecanismos que aquela iniciativa que o projeto props passe a ser
duradoura e permanente depois que o projeto acabe. Ento, isso um desafio permanente,
at que ponto o projeto ajuda neste sentido, ou ele reproduz um modelo de dependncia
que voc tem ou de um poltico que ajuda, ou de um fundo, ento voc tem que ver a
capacidade de ponderamento do grupo, o poder que eles pegam na mo e a capacidade
que eles tm de mudar (Paulo).

A auto-sustentabilidade da organizao, ou seja, a sua capacidade de se autosustentar aps o trmino do financiamento recebido depende fundamentalmente da
capacidade que a mesma tem de manter um equilbrio entre o voluntarismo e a
profissionalizao (Salamon, 1998). Isto porque a organizao no deve abandonar os
valores com os quais se identifica, como a sensibilidade social e a capacidade de
indignao (Gaetani, 1997), mas deve acrescer a estes valores a capacidade de manter uma
atitude de responsabilidade na gesto dos projetos sociais perante a sociedade beneficiada.
Identifica-se, ento, mais um critrio adotado pelos organismos financiadores: a
capacidade de gesto dos projetos sociais.
Esta preocupao em assegurar que, no momento da anlise do projeto a ser
financiado, a organizao tenha condies de gerir os projetos sociais, demonstrada por
um dos avaliadores entrevistados, ao enfatizar que necessrio
(...) perceber a capacidade de gesto do projeto com relao ao grupo (...) (Paulo).

260

 importante ressaltar que a preocupao no sentido de garantir que as organizaes

financiadas tenham a capacidade de gerir os projetos sociais pode ser identificada
independentemente do perfil dos financiadores, sejam eles provenientes do primeiro setor
governo, do segundo setor mercado, ou mesmo do terceiro setor. No caso deste estudo,
importante lembrar que as organizaes que esto sendo focalizadas e que financiam
projetos sociais so fundaes privadas, organizaes-no-governamentais e instituies
religiosas.
No entanto, a organizao somente ter condies de gerir os projetos sociais se a
sua execuo for vivel. Diante disso, tem-se mais um critrio considerado para que um
projeto possa receber financiamento: que tenha viabilidade tcnica, financeira e
econmica. Pode-se perceber que esta viabilidade no se restringe dimenso financeira
do projeto, mas tambm dimenso tcnica e econmica.
O depoimento apresentado a seguir retrata esta preocupao em identificar se a
proposta que est sendo analisada vivel do ponto de vista tcnico, financeiro e
econmico.
Todos os projetos, esses com os quais eu trabalho, tm que apresentar, o projeto ele tem
que ter, a viabilidade tcnica, financeira e econmica. O grupo (...) vai ter que comprovar
de fato se aquilo que ele est pleiteando ali, para o projeto dele, primeiro se ele tem
mercado, se tem pblico-alvo (...), ento na demonstrao deste projeto tem que ficar
comprovado se tem mercado, ou espao onde est sendo pleiteado esse projeto a, tanto no
que diz respeito questo do mercado, viabilizao financeira do projeto, s condies,
s adequaes (Regina).

interessante perceber na anlise deste depoimento que, para as organizaes

financiadoras de projetos sociais, o valor das aes j no suficiente por si s. Conforme
pde ser visto na fundamentao terica, os financiadores de projetos sociais passam a
adotar cada vez mais critrios tcnicos para a liberao dos recursos, critrios estes que
traduzem a necessidade de aliar o mrito ao valor dos projetos executados (Aguilar e
Ander-Egg, 1995).
A viabilidade tcnica, financeira e econmica de um projeto social uma questo
abrangente e que depende, em certos casos, do tipo de recurso que est sendo aplicado e da
prpria estrutura da linha de financiamento. Tal afirmao pode ser percebida no
depoimento a seguir:

261

Eu acho que depende do tipo de recurso que est sendo distribudo, que est sendo
determinado para financiar alguns projetos, acho que quem doa os recursos ou quem est
abrindo esta linha de financiamento para projetos que determina esses critrios (Joana).

possvel inferir a partir deste depoimento que a forma de avaliar se determinado

projeto vivel tcnica, financeira e economicamente varia de acordo com o prprio
financiador. Isto explica porque em alguns casos os avaliadores de projetos sociais
preferem ter um contato prvio com o grupo que ir executar o projeto para discutir as
questes que envolvem a viabilidade do projeto social antes que seja tomada a deciso de
liberar os recursos ou de recusar o financiamento que est sendo pleiteado.
Alm dos critrios anteriormente apontados, deve-se considerar que a
complexidade, diversidade e incremento das demandas sociais tornam um imperativo o
fato da organizao atuar em sintonia com os seus valores, com a sua identidade, evitandose assim que sejam elaborados e apresentados projetos genricos a ponto de serem
atribudos a qualquer outra organizao. Trata-se, portanto, da capacidade que as
organizaes devem ter de elaborar e apresentar projetos que tenham foco.
O depoimento a seguir aponta a capacidade do projeto ter foco como um dos
critrios considerados no financiamento de projetos sociais.
(...) ter foco, os projetos precisam ser bem focados. Se o projeto est bem focado, se est
bem contextualizado (...) (Patrcia).

Este critrio est diretamente relacionado com o impacto do projeto, uma vez que,
ao focarem a atuao, reduzindo a abrangncia de temas e aspectos nos quais atuam, as
organizaes esto se tornando mais aptas a produzir mudanas significativas e duradouras
na realidade do pblico-alvo. Decorre disto mais um critrio considerado para que um
projeto receba financiamento: a sua capacidade de mudar a situao do pblico-alvo.
O interesse pelo financiamento de projetos sociais que sejam capazes de mudar as
condies prvias em que se encontra o pblico-alvo notrio, conforme evidenciado no
depoimento que se segue, onde o sujeito defende que, para que determinado projeto receba
financiamento, necessrio comprovar se ele

262

(...) realmente vai mudar a situao que era vigente antes da execuo do projeto e depois
da execuo do projeto. Seno acho que no tem sentido a gente financiar proposta
nenhuma (Joana).

Este depoimento evidencia a prioridade estabelecida pelas organizaes

financiadoras de projetos sociais: apoiar projetos que no visem simplesmente seguir um
plano estabelecido, mas que busquem tambm produzir impacto sobre o pblico-alvo que
est sendo beneficiado pelo projeto (Reis, 2000b).
A mudana da situao do pblico-alvo do projeto retratada, em parte, pelo
fortalecimento e crescimento das pessoas que so beneficiadas pelo projeto social. O
depoimento a seguir demonstra que uma das preocupaes das organizaes pesquisadas
diz respeito ao financiamento de projetos que tenham a capacidade de propiciar o
fortalecimento e crescimento do pblico-alvo do projeto:
O projeto tem que sempre ser visto como um processo educativo, de fortalecimento do
grupo, e no ao contrrio. E acho que sempre ter a humildade no sentido de perceber que
um projeto no vai resolver normalmente os problemas totais daquele grupo, na verdade, o
projeto um instrumento para fortalecimento daquele grupo, ele tem que estar inserido
num contexto maior de crescimento, de fortalecimento de um programa, ou de um processo
de transformao (Paulo).

importante destacar no depoimento do entrevistado a preocupao que as

organizaes financiadoras vm apresentando no sentido de fomentar projetos que visem
no s atender os objetivos a que se propem, mas tambm permitir que os projetos se
tornem um processo que culmine no fortalecimento e crescimento do pblico-alvo.
Paradoxalmente, este mesmo avaliador aponta tambm para as contradies
intrnsecas que permeiam o cotidiano do processo de avaliao, diante da existncia de
uma viso ainda presente no Brasil, oposta quela que concebe o projeto como um
processo educativo, de fortalecimento do grupo, de mudana da situao. Basta observar o
comentrio a seguir:
A tem o outro lado desta moeda que o lado do assistencialismo, que o lado de uma
viso paternalista, de uma viso tradicional, que existe muito no Brasil ainda (...) voc na
verdade no est construindo nada, voc est reproduzindo atravs de um projeto o
fortalecimento de relaes que fazem com que aquele grupo no tenha sustentabilidade,
relaes de autoridade dentro do grupo, relaes de competio, relaes de preconceitos
com outros. Alm daquela viso que comum tambm, assistencialista, no sentido de se
criar uma relao clientelista, entre quem d o projeto e quem recebe. Ento, um faz de

263

conta que est ajudando e o outro faz de conta que est, vamos dizer assim,
transformando, mas na realidade no est acontecendo nada (Paulo).

Este depoimento traduz perfeitamente as dificuldades que as organizaes

financiadoras vm enfrentando ao longo do tempo para avaliar a execuo dos projetos
sociais. Tais dificuldades foram apontadas por Fischer e Falconer (1998), Cunha (1997) e
Cohen e Franco (1998), como se pde conferir no captulo que trata da literatura pertinente
avaliao de projetos sociais.
A prioridade atribuda ao financiamento de projetos sociais que visem a mudana
da situao em que se encontra a populao-alvo traduz perfeitamente a necessidade de que
as organizaes apresentem idias inovadoras. Tem-se a, ento, mais um critrio para
financiamento dos projetos sociais: a inovao da idia. O depoimento a seguir comprova
esta necessidade de idias inovadoras:
Eu acho que atualmente a gente tem que trabalhar um pouquinho a questo do ... no sei se
seria ineditismo da proposta, mas pelo menos uma inovao, eu acho que a inovao
muito bem vinda porque a gente tem que mudar um pouquinho o nosso feijo com arroz e
tentar fazer com que realmente os resultados sejam atingidos.E se a gente ficar assim
sempre na mesma linha de atuao, mesma linha de financiamento de projetos, acho que
isso difcil de acontecer (Joana).

Alm de possibilitar a mudana da situao do pblico-alvo, o projeto deve tambm

ter o propsito de fornecer subsdios ao processo de tomada de decises, de servir como
referncia para os demais projetos a serem executados pela organizao. Isto porque,
conforme verificou-se em tpico anterior, no processo de tomada de decises que envolve
as organizaes sociais, o projeto social representa a unidade mnima de execuo
(Cohen e Franco, 1998, p.85). Desta forma, o projeto est inserido em um contexto maior
dentro das organizaes.
Ao fornecerem subsdios tomada de decises e servirem como referncia para os
demais projetos, os projetos sociais esto cumprindo mais um critrio considerado pelos
organismos financiadores: a capacidade irradiadora do projeto. O depoimento a seguir
demonstra que na seleo de um projeto a ser financiado necessrio
(...) perceber um pouco a capacidade irradiadora do projeto, se o projeto serve como
referncia para outras experincias (Paulo).

264

Para que os projetos efetivamente possam servir como referncia s demais

experincias a serem realizadas pela organizao, e para que ela possa aprender durante
este processo, torna-se importante permitir um elevado nvel de participao do grupo.
Este mais um dos critrios considerados no financiamento de projetos sociais.
oportuno lembrar que as organizaes sociais so organizaes isonmicas por
excelncia, onde a autoridade atribuda por deliberao de todos (Ramos, 1989). Desta
forma, prprio das organizaes sociais que as pessoas estejam engajadas nas aes que
envolvem a execuo dos projetos sociais.
Estas caractersticas das organizaes sociais traduzem o elevado nvel de
participao de seus membros, como pode ser observado neste depoimento de um
avaliador, que considera necessrio
(...) perceber o nvel de participao do grupo na gesto, no acompanhamento, na
avaliao e na reflexo em torno da idia (...) (Paulo).

Aliado aos critrios anteriormente apresentados, referentes necessidade de

profissionalizao das organizaes na execuo dos projetos sociais, est a necessidade
das pessoas responsveis por estes projetos serem idneas em relao ao projeto que esto
apresentando. Identifica-se, ento, o ltimo critrio considerado no financiamento a
projetos sociais: a idoneidade dos executores do projeto.
A idoneidade das pessoas que executam os projetos sociais se torna fundamental na
medida em que se trata de um pblico-alvo carente, de grupos em geral que esto
desprovidos de tudo (Regina). Alm disso, em muitos casos, estes grupos esto
administrando recursos pblicos e recursos recebidos de doadores que, por no terem
condies de executar individualmente esses projetos, depositam sua confiana nas
organizaes sociais.
Desta forma, pelas prprias caractersticas dos recursos envolvidos e da populao a
ser beneficiada pelos projetos sociais, faz-se necessrio que esses recursos sejam utilizados
em atividades-meio, e no em atividades-fim. Para tanto, ao analisar um projeto que est
sendo apresentado por determinado grupo, um avaliador entende que deve-se tentar

265

(...) perceber a idoneidade do grupo com relao aos propsitos que o projeto se
prope/tem (...) (Paulo).

Este depoimento permite apontar uma questo importante quando se trata de

projetos da rea social, onde dois aspectos precisam ser considerados. O primeiro deles
est relacionado com os objetivos que o projeto propriamente dito se prope a alcanar,
sendo necessria uma anlise detalhada dos itens que o compem. O segundo aspecto
refere-se ao carter idneo das pessoas que iro executar tal projeto, independentemente da
pertinncia e da viabilidade do projeto que est sendo apresentado.
A preocupao das organizaes financiadoras no sentido de garantir que o grupo
responsvel pela execuo do projeto tenha condies de lidar com os recursos de forma
transparente, bem como de exigir que a aplicao dos recursos seja definida a priori atravs
do oramento constante no projeto a ser apresentado pela organizao proponente, pode ser
percebida no depoimento a seguir:
Isso essencial, e uma das coisas que a gente olha tambm, se a organizao que est
propondo o projeto tem condies e sabe lidar com o dinheiro de uma maneira
transparente, de uma maneira correta e tal, ento essa parte da contabilidade a gente
deixa a cargo do projeto, e um dos itens que a gente usa pra ver se a instituio tem
condies de receber aquele financiamento ou no, se ela tem como lidar com aquele
dinheiro e depois prestar contas sobre o que ela fez (Clara).

possvel identificar, a partir dos depoimentos dos entrevistados, que as

organizaes financiadoras de projetos sociais vm condicionando a liberao de recursos
apresentao de um oramento prvio que demonstre de que forma os recursos sero
aplicados no decorrer do projeto. Infere-se, portanto, que este critrio est diretamente
associado eficincia dos projetos sociais, uma vez que esta diz respeito aplicao dos
recursos nos projetos executados pelas organizaes sociais (Tenrio, 1999, Valarelli,
2000b).
Apresentados os critrios que so considerados na anlise de um projeto que est
pleiteando financiamento, pode-se observar que dependem, em sua maioria, do
profissionalismo das organizaes sociais. Alm de ser necessrio que o projeto contemple
esses critrios, o depoimento abaixo aponta a necessidade de que neste projeto a prpria
organizao defina os indicadores a serem utilizados na avaliao do projeto.

266

Quando voc vai avaliar se um projeto est bem elaborado, se ele merece um apoio, o
ideal era que os prprios grupos j indicassem quais os indicadores que eles vo medir, e
em alguns projetos a gente v isso, voc v que o prprio proponente do projeto j indica
quais os indicadores que ele gostaria, que ele prope que vo ser observados para avaliar
se o projeto teve sucesso ou no e o grau de sucesso do projeto. Acho que um avano
neste sentido, na hora voc j montar os prprios indicadores. Agora, com movimentos e
projetos mais carentes, ns estamos muito longe ainda (...) (Paulo).

Estes

indicadores,

definidos

na

elaborao

do

projeto,

devem

ser

acompanhados/monitorados durante todo o ciclo de vida do projeto. E esta questo do

acompanhamento/monitoramento dos projetos que tratada na categoria que se desenvolve
na seqncia.

4.2.2 Acompanhamento/monitoramento

A avaliao dos projetos sociais deve ser percebida como um processo que permeia
a implementao, a execuo propriamente dita e a concluso do projeto. Trata-se,
portanto, de um processo e no de um evento isolado. Neste sentido, o processo de
execuo do projeto representa um aspecto fundamental para que o mesmo seja bem
sucedido e possa alcanar os objetivos a que se prope. Da a importncia de acompanhar a
sua execuo. O depoimento seguinte refora essa afirmao:
O monitoramento o momento da gente verificar no s se o que foi escrito est sendo
executado ou o dinheiro est sendo aplicado, mas poder estar corrigindo as imperfeies.
O monitoramento pra mim um espao privilegiadssimo, pra gente estar revisitando o
projeto, reescrevendo e corrigindo mesmo, e sempre estando em contato: o pblico-alvo,
est chegando neles a informao, est beneficiando eles? Seno pra tudo e corrige a
rota. Ento monitorar pra mim isso (Patrcia).

Esta conscincia que percebe o monitoramento dos projetos sociais como um

espao privilegiado dentro do processo de execuo dos projetos sociais est relacionada
com o entendimento de diversos autores sobre a importncia de que os projetos sejam
monitorados. Dentre eles, deve-se destacar Lobo (1998), segundo o qual a inexistncia de
um monitoramento que seja desenhado e implementado desde a fase inicial do projeto
pode acarretar em perdas irrecuperveis na qualidade da avaliao que est sendo
realizada.

267

O fato da avaliao ser considerada um processo que busca o aprimoramento do

projeto e no uma ameaa organizao social exige que o avaliador, durante o
acompanhamento/monitoramento do projeto, tenha uma atuao em parceria com a
organizao. Ao manter esta postura de parceiro, o avaliador permite que a organizao
no o veja simplesmente como algum que est fiscalizando os projetos.
possvel perceber esta viso no depoimento a seguir:
Poucos projetos a gente conseguiu, eu diria, subir a um degrau onde a avaliao pudesse
ser esse momento mesmo, a gente poder estar olhando o que no foi bom, o que foi, o
dinheiro investido ele foi suficiente ou no foi e a nossa metodologia, ela foi adequada ou
no foi? Poucas entidades a gente conseguiu a abertura na equipe para poder ter este
espao. A maioria foi at o final assim: a gente aceitava o monitoramento porque tinha que
engolir. Era contrato, o contrato rezava isso. Ento a que a grande perda. O que
uma avaliao efetiva e o que acontece na prtica acho que ainda tem um distanciamento
muito grande (Patrcia).

Este depoimento permite a visualizao das dificuldades encontradas pelos

avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de projetos sociais ao avaliar
o projeto que est sendo executado, em conseqncia das resistncias apresentadas pelos
executores dos projetos sociais. Estas resistncias, conforme j foi comentado
anteriormente, so um reflexo da carncia de profissionalismo na gesto destas
organizaes.
O depoimento que se apresenta a seguir aborda a dificuldade enfrentada pelos
avaliadores no que diz respeito prpria forma de se portarem diante da equipe
responsvel pela execuo do projeto quando da realizao das atividades de
monitoramento e acompanhamento dos projetos sociais:
(...) no incio eu tinha medo de interferir, e depois quando eu consegui me abrir mais pra
equipe eles diziam: mudou completamente, pra melhor, porque da eu no tinha medo de
dizer, tal item do projeto, como que foi feito, a gente pensou nisso, e como que est
acontecendo agora, ento tinha muito mais liberdade, muito mais segurana, e at porque
quando voc comea a conhecer a equipe, no incio o fantasma do financiador atrapalhava
muito a idia, depois comea a ver que a moa que est vindo pra c, que a consultora que
est vindo pra c uma profissional que quer ajudar, ento o nosso monitoramento
ajudar, no vir atrapalhar, no fiscalizar (Patrcia).

importante enfatizar que neste depoimento o avaliador aponta as dificuldades

encontradas por ele para que a equipe responsvel pela execuo do projeto no o

268

percebesse como algum que estava tentando se intrometer, que estava fiscalizando a
forma como o projeto vinha sendo executado simplesmente com o intuito de identificar
possveis falhas na execuo.
Em que pese o fato da organizao social ter elaborado e apresentado o projeto de
forma clara, especificando todos os itens que so considerados indispensveis para que um
projeto receba financiamento, deve-se levar em conta que um projeto social est inserido
em um ambiente complexo e imprevisvel.
Por

isso,

faz-se

necessrio

que

os

avaliadores,

no

processo

de

acompanhamento/monitoramento do projeto, verifiquem in loco, por meio de visitas de

acompanhamento, a forma como o projeto vem sendo executado. Esta necessidade dos
avaliadores realizarem visitas s organizaes que esto executando os projetos pode ser
retratada no seguinte depoimento:
A prpria instituio comea um processo de avaliao e a gente aconselha que esse
processo seja contnuo, desde a implementao do projeto, que j tenha momentos de
avaliao pra ver se o projeto est caminhando na direo que era pra caminhar; e a
gente faz um monitoramento, a gente acompanha esses projetos com as visitas regulares,
tambm que so momentos de avaliao (Clara).

A importncia das visitas de acompanhamento realizadas pelos avaliadores s

equipes responsveis pela execuo dos projetos sociais expressa por meio da
unanimidade dos entrevistados em citar estas visitas como sendo imprescindveis para a
avaliao contnua dos projetos sociais. Isto porque as visitas de acompanhamento
permitem que o avaliador conhea o cotidiano dos projetos sociais e a realidade onde eles
esto inseridos, e somente por meio destas visitas, onde o avaliador pode se reunir com as
pessoas que participam do dia-a-dia dos projetos sociais, torna-se vivel a obteno destas
informaes.
Alm de permitir que seja verificada in loco a forma como determinado projeto
social vendo sendo executado, o que contribui para que este projeto seja bem sucedido, as
visitas de acompanhamento tambm so importantes para que a organizao social saia
fortalecida deste processo. A seguir, um depoimento que ilustra esta afirmao:
Acho que sempre ser bastante honesto com o grupo, no sentido de tambm de uma forma
no autoritria, mas de uma forma educativa, voc apontar j nestas prprias visitas os
problemas, as debilidades que voc percebe na visita ou no acompanhamento. Faz parte do

269

prprio crescimento do grupo, ento tanto o grupo quando o avaliador, os avaliados, tem
que ser uma relao construtiva, e isso muito rico tambm (Paulo).

Quando o avaliador realiza suas visitas organizao responsvel pela execuo do

projeto social, a verificao da prtica que est sendo desenvolvida precisa ser feita
tomando-se como base os indicadores do projeto. O depoimento apresentado em seguida
aponta a importncia da definio dos indicadores na fase inicial do projeto.
Eu acho que acompanhar mesmo a sua execuo, participando de algumas atividades, de
alguns momentos na execuo do projeto e ir avaliando sempre em cima dos critrios de
avaliao que foram propostos no momento em que o projeto foi apresentado para a
instituio financiadora, seguindo os indicadores que o projeto deve trazer na sua
elaborao, e no momento em que a instituio financiadora analisa, ela deve ter bem
claros esses ndices de acompanhamento (Joana).

importante lembrar que o uso de indicadores se torna imprescindvel tambm na

medida em que impede que a avaliao dos projetos seja fundamentada unicamente em
experincias pessoais dos avaliadores ou em avaliaes informais anteriormente realizadas
(Newcomer, Hatry e Wholey, 1994).
Assim sendo, atravs do uso de indicadores, o avaliador capaz de assumir uma
postura que prima pela iseno em relao ao grupo, o que lhe permite analisar o projeto
sob um ponto de vista diferente daquele assumido pelas pessoas esto diretamente
envolvidas na execuo do projeto. A evidncia desse fato pode ser encontrada no
depoimento a seguir:
Porque eu estou monitorando, pra poder ir detectando as lacunas que possam, eu por
estar de fora, poder estar detectando, porque eu no estou to envolvida, eu sei do projeto,
eu conheo o projeto, mas eu no estou envolvida no dia-a-dia. Ento o distanciamento
que o monitor tem, nesse caso o avaliador, ele se torna importante (Patrcia).

Torna-se oportuno enfatizar a importncia dada pelos entrevistados

participao de avaliadores que no possuam vnculo com a organizao que est
executando os projetos sociais; segundo eles, este distanciamento permite que os projetos
sejam avaliados de forma crtica por pessoas que no esto envolvidas no cotidiano da sua
execuo.
Exatamente pelo fato dos avaliadores no estarem diretamente envolvidos com o
pblico-alvo durante o processo de execuo dos projetos sociais, este distanciamento
270

confere um carter mais objetivo avaliao (Tripodi et al., 1975), o que permite que
sejam identificadas questes que muitas vezes no so percebidas por quem participa da
gesto destes projetos.
Diante dos depoimentos at ento apresentados, fica evidente a imprescindibilidade
do acompanhamento/monitoramento durante todo o ciclo de vida dos projetos sociais. No
entanto, este um processo que requer, alm do prprio trabalho do avaliador, recursos
financeiros e materiais. Da a importncia de que seja feita a previso dos recursos no
oramento quando da liberao do valor financiado, conforme ressalta o prximo
depoimento:
Uma coisa que eu acho que bsica que tem que estar previsto no oramento do fundo,
recursos especficos pra isso, muitas vezes isso no acontece, ento isso passa a ser um
projeto, uma coisa parece que pendurada al, acessria, e isso no bem assim, voc
precisa ter o que chama de PMA - processo de monitoramento e acompanhamento (Paulo).

Analisando-se os depoimentos coletados sobre o acompanhamento/monitoramento

dos projetos sociais, possvel perceber que se trata de um processo que perpassado por
atitudes, como a atuao em parceria com os financiadores e a iseno com relao ao
grupo, bem como por certas metodologias utilizadas, nominalmente o acompanhamento de
indicadores definidos na fase inicial do projeto e as visitas de acompanhamento realizadas
nas organizaes sociais.

4.2.3 Tcnicas de coleta de dados utilizadas pelos avaliadores

O universo da avaliao dos projetos sociais constitudo por informaes

qualitativas, que traduzem os significados, motivos, aspiraes, crenas, valores e atitudes
(Minayo, 1994) e tambm por informaes quantitativas, expressas em dados numricos
(Marino, 1998).
Para que a avaliao dos projetos sociais possa abarcar este conjunto de
informaes, torna-se necessrio o emprego de tcnicas de coleta de dados. A relao das
principais tcnicas verificadas na literatura pertinente pode ser encontrada no quadro 5,
anteriormente apresentado.

271

Na pesquisa emprica, contatou-se que unnime a utilizao de mais de uma

tcnica de coleta de dados por parte dos avaliadores, exatamente devido necessidade de
contemplar o universo de informaes qualitativas e quantitativas.
Entre as tcnicas de coleta de dados mencionadas pelos sujeitos pesquisados,
identificam-se as visitas e as entrevistas. Como pode ser observado no depoimento
abaixo, trata-se de tcnicas simultneas de coleta de dados, uma vez que as entrevistas so
realizadas durante as visitas que os avaliadores fazem junto s pessoas que esto
diretamente envolvidas na execuo dos projetos, bem como aquelas que so beneficirias
destes projetos.
(...) visitas para fazer a observao das atividades, a observao direta muito
importante, porque se a instituio s manda relatrios, s vezes ela conta uma histria no
relatrio que no , e a durante essas visitas procurar conversar com todos os
stakeholders, com todos os participantes pra obter o mximo possvel de informao das
diferentes perspectivas do projeto. Ento conversar com beneficirios, com pessoas da
comunidade, com pessoas do projeto que no sejam necessariamente as lideranas do
projeto, mas aquelas que esto na execuo. Essa a melhor maneira (Clara).

A partir dos depoimentos dos sujeitos entrevistados, pde-se perceber que as visitas
e entrevistas representam as tcnicas de coletas de dados mais utilizadas pelos sujeitos
pesquisados. Nas entrevistas realizadas junto aos executores dos projetos sociais e ao
pblico-alvo destes projetos, os avaliadores buscam obter informaes qualitativas e
quantitativas sobre a forma como os projetos vm sendo executados (Nightingale e
Rossman, 1994).
Em que pese a importncia da entrevista como tcnica de coleta de dados, deve-se
enfatizar que nem todas as informaes sobre o andamento dos projetos podem ser obtidas
por meio delas. O prprio olhar do avaliador durante as visitas de acompanhamento
representa uma forma de colher informaes que voluntria ou involuntariamente deixaram
de figurar nas entrevistas realizadas junto aos executores e beneficirios do projeto.
Os documentos elaborados pela organizao executora do projeto social que est
sendo avaliado, onde so contemplados fatos e dados histricos que perpassam o ciclo de
vida do projeto, tambm representam uma importante fonte de informao para a
avaliao. Entre estes documentos, os sujeitos pesquisados mencionam a consulta ao
projeto original elaborado pela organizao, conforme aponta o depoimento a seguir.

272

Voc tem sempre presente o projeto que foi feito, qual o objetivo daquele projeto, o que
estava previsto para aquele projeto, pra ser desenvolvido, qual a demanda, qual a
justificativa daquele projeto. Ento, sempre o projeto relacionado prtica, maneira
como est sendo desenvolvida. Este pra mim o instrumental bsico pra voc poder fazer
a avaliao (Regina).

Pelo fato de conter todas as informaes necessrias execuo do projeto, o

documento original que foi elaborado e apresentado pela organizao social (o projeto
propriamente dito) representa uma fonte de coleta de dados freqentemente utilizada
durante a avaliao de projetos sociais. Neste sentido, o projeto acaba sendo, conforme
comenta um dos entrevistados, o pano de fundo, a ferramenta bsica utilizada na
avaliao de projetos sociais.
Tendo em mos o projeto original elaborado pela organizao social, o avaliador
pode acompanhar a execuo do projeto, identificando se h alteraes no decorrer do
processo. Para que o avaliador possa coletar dados referentes forma como o projeto est
sendo executado, registra-se a consulta aos relatrios de acompanhamento das
atividades realizadas. A seguir, um depoimento ilustra o uso destes documentos durante a
avaliao de projetos sociais.
Tem os relatrios que so encaminhados das atividades, tem a prestao de contas, alm
disso tem a prpria visita que feita junto ao grupo tambm (Regina).

Este depoimento retrata a afirmao feita anteriormente, na qual os sujeitos

entrevistados apontam o uso de diferentes tcnicas de coleta de dados com vistas a abarcar
a multidimensionalidade e a complexidade do universo em que os projetos sociais esto
inseridos (Caudle, 1994, Silva, 1997, Carvalho, 1998, Cohen e Franco, 1998).
Alm das informaes especficas que o avaliador coleta sobre o projeto que est
sendo executado, a partir das entrevistas e visitas realizadas e da consulta aos documentos,
importante a busca por informaes referentes ao ambiente e contexto em que o
projeto est inserido. Esta preocupao em buscar informaes que vo alm daquelas
pertinentes ao projeto ressaltada no depoimento seguinte:
Eu acho que as pessoas que trabalham com projetos sociais tm que ter uma capacidade
de estar sempre bem informadas do contexto, da conjuntura econmica, social e poltica do
pas, do estado, da regio, no pode chegar, como se diz, de pra-quedas. Isso
importante, uma pessoa que tenha sensibilidade para o contexto, o ambiente externo
daquele grupo, e saiba avaliar como que esto os impactos daquele tipo de projeto,
porque s vezes o projeto, ele prope coisas que j esto fora da realidade (Paulo).

273

A necessidade de se buscar informaes acerca do ambiente e do contexto em que o

projeto est inserido tem uma relao direta com a importncia do avaliador considerar o
envolvimento com os grupos locais. Estes grupos, que atuam como consultores regionais,
proporcionam ao avaliador maiores condies para o entendimento e a valorizao da
cultura local. A seguir, o depoimento que denota este fato.
Tem que sempre levar em conta o envolvimento local dos grupos (...) ns sempre
procuramos ter uma relao com entidades regionais e locais que possam nos ajudar nessa
compreenso. Ento essa integrao em forma de rede com outras instituies parceiras,
acho que ajuda muito a que um fundo, mesmo que venha de fora, possa ter mais sucesso
nas suas iniciativas. Ento acho que esse tipo de consultores regionais, este tipo de gente
que est mais prxima, facilita muito que o projeto tenha sucesso (Paulo).

importante levar em conta a preocupao dos sujeitos entrevistados em no

restringir a coleta de dados aos atores sociais que esto diretamente envolvidos na
avaliao. Desta forma, a avaliao passa a ter uma capacidade irradiadora que vai alm de
servir como referncia para os demais projetos realizados na prpria organizao social, na
medida em que seus resultados passam a ser uma referncia para as demais organizaes
locais.
Tendo-se apresentado as tcnicas de coleta de dados identificadas na pesquisa
emprica, importante que se observe o depoimento abaixo, para que seja possvel
perceber a carncia de instrumentos de coleta de informaes qualitativas e quantitativas na
prtica dos sujeitos entrevistados.
(...) no se tinha uma ferramenta, por exemplo um questionrio que a gente teria que
preencher mensalmente (...) a gente muito carente de metodologia, a gente estava
fazendo aprendendo, a gente era carente de um ferramental, ainda tem que ser elaborado
um ferramental. Eu ainda acho que talvez pudesse ter algumas perguntas-chaves, que
pudesse ser feita uma planilha mnima de coisas que voc pode estar observando, porque
voc conversa com o pblico-alvo e ele vai dizendo algumas coisas (Patrcia).

Esta carncia de metodologias de avaliao de projetos sociais identificada por

meio dos depoimentos dos sujeitos retrata a dificuldade encontrada pelos avaliadores, e j
mencionada em captulo anterior, diante da forma ainda incipiente pela qual os projetos
sociais so avaliados (Hatry, Newcomer e Wholey, 1994).

274

Um caminho a ser trilhado pelos avaliadores para suprir esta carncia estabelece
que, para que a coleta de dados seja capaz de surtir os resultados desejados, deve ser
iniciada tomando-se por base os indicadores do projeto previamente formulados. A
seguir, o depoimento que ilustra a relevncia dos indicadores para a coleta de dados.
Voc tem que construir indicadores, acho que esse um dado importante, do comeo do
grupo e do final, como que o grupo cresceu neste sentido, qual era o grau de
envolvimento, quantas reunies fazia, qual era o grau de envolvimento das mulheres, dos
jovens, qual era o grau de discusso que havia, amadurecimento, como que se fazia o
ritual, e como que isso no final do projeto aconteceu (Paulo).

A importncia dada pelos sujeitos entrevistados construo dos indicadores na

fase inicial do projeto e ao seu acompanhamento durante o processo de execuo dos
projetos sociais reafirma a idia de que os indicadores tornam possvel assegurar a
qualidade, a exatido, a confiabilidade e a validade dos dados obtidos na avaliao dos
projetos.
Em que pese a sua importncia, a construo dos indicadores a serem utilizados na
coleta de dados vem representando uma dificuldade enfrentada pelos avaliadores de
projetos sociais, conforme demonstra o seguinte depoimento:
(...) a gente na rea social tem muita dificuldade de usar esses indicadores, mas sem
indicadores concretos muito difcil a gente fazer essa avaliao. Ento a utilizao de
indicadores, esses indicadores serem acompanhados atravs de entrevistas, de visitas, e
mesmo de participao em algumas atividades por parte dos avaliadores, dos
financiadores, acho que de suma importncia (Joana).

O depoimento acima aponta a dificuldade que os avaliadores de projetos sociais

enfrentam na construo destes indicadores, a despeito de estarem cientes de sua
importncia para que a avaliao seja bem sucedida. Esta questo, no entanto, voltar a ser
discutida no final deste captulo, onde so apresentados os depoimentos dos avaliadores
sobre a sua percepo em relao ao sistema de indicadores para avaliao de projetos em
organizaes sociais.

4.2.4 Participao do pblico-alvo

275

Um dos aspectos de maior relevncia para que a avaliao de projetos sociais seja
bem sucedida em todo o ciclo de vida do projeto refere-se capacidade do avaliador em
assegurar a participao do pblico-alvo durante o processo de avaliao. A importncia de
que seja feita uma consulta sobre as necessidades do pblico-alvo do projeto, abrindo-se
espao assim para a sua participao no processo de avaliao, expressa no seguinte
depoimento:
(...) no d pra se prender num formulrio, num roteiro e vir aqui sentar e pergunta e
resposta, pergunta e resposta, voc vai resolver a questo. Eu acho que muito mais
importante voc ter um contato e tentar mergulhar na vida do grupo, compreender as
relaes que se estabelecem, conversar com diferentes pessoas do grupo, e poder a ento
perceber o grau de envolvimento, de participao que tem aquele grupo (Paulo).

Este depoimento demonstra a importncia que dada pelos sujeitos entrevistados

em propiciar espaos para a participao do pblico-alvo no processo de avaliao dos
projetos sociais. Isto porque, conforme foi visto anteriormente, a avaliao participativa
aproxima a comunidade do projeto, conferindo maior confiabilidade e legitimidade aos
resultados da avaliao (Carvalho, 1998).
Esta participao, no entanto, deve ser estendida maioria do pblico-alvo, e no a
um reduzido nmero de membros do grupo. A preocupao com a opinio da maioria
deve-se precipuamente ao esforo de evitar que somente as lideranas ou alguns membros
seletos do grupo sejam ouvidos, pois preciso considerar que no necessariamente a
opinio destas pessoas coincide ou representa a vontade da maioria do pblico-alvo. O
comentrio transcrito a seguir refora isso.
Eu acho que de maneira geral no Brasil ns vivemos em uma hierarquia e ento o que
acontece, num projeto de avaliao, que muitas vezes voc no ouve a opinio da
maioria, voc no consegue fazer isso. Ento quem vem falar, quem fala, quem se
manifesta, quem d opinio em cima das perguntas que voc faz o lder, ou os lderes. s
vezes esse lder autntico, s vezes ele no , s vezes ele uma pessoa que est al
tambm manipulando o grupo. Ento quando se est fazendo uma avaliao,
importantssimo voc tentar perceber realmente como que as outras pessoas enxergam o
projeto e a ver como que tambm o lder ou os lderes esto preocupados com esta
questo, do envolvimento das demais pessoas (Paulo).

No obstante o fato da participao do pblico-alvo do projeto no processo de

avaliao ser imprescindvel para que os seus resultados possam realmente representar um

276

passo em direo mudana da situao do pblico-alvo, percebe-se nos depoimentos que

esta participao fica aqum do desejado pelos prprios financiadores.
O depoimento apresentado na seqncia comprova a ausncia de uma sistemtica
de avaliao que considere a participao do pblico-alvo.
Da minha prtica acho que pouqussima. Na maioria desses projetos o pblico-alvo era o
ltimo a ser ouvido tanto na hora de escrever, porque pra mim se o projeto de uma
comunidade, primeiro ouve o pblico-alvo, qual a necessidade e a vamos montar juntos.
No caso da avaliao, pouqussimos, olha, eu posso dizer que mais de oitenta por cento
dos pblicos-alvo dos quais eu acompanhei no participaram da avaliao, nem na hora
de montar o projeto e nem depois. (...) isso no uma prtica das entidades e no sei se os
monitores de projetos sabem, ainda eu acho que pra mim um ideal (Patrcia).

Quando se trata da participao do pblico-alvo na avaliao dos projetos sociais,

os sujeitos entrevistados so unnimes em apontar as contradies que imperam sobre este
aspecto da avaliao. Ao mesmo tempo em que demonstram conhecer a importncia de
envolver o pblico-alvo no processo de avaliao, enfatizam a ausncia desta forma de
proceder no cotidiano da avaliao.
Diante do que foi visto at aqui, depreende-se que o pblico-alvo um dos atores
sociais que precisam participar da avaliao para que esta seja capaz de responder se os
projetos so executados com eficincia, eficcia e efetividade. A participao no processo
de avaliao, no entanto, deve ser estendida aos executores dos projetos sociais. sobre
esta questo que trata a categoria apresentada a seguir.

4.2.5 Participao dos executores

Assim como a participao do pblico-alvo do projeto no processo de avaliao

imprescindvel, no menos importante a participao em todos os momentos da
avaliao daqueles que esto diretamente envolvidos na execuo do projeto. Isto porque
os membros das organizaes sociais detm maior conhecimento sobre o projeto e sobre o
ambiente em que o mesmo est sendo desenvolvido, alm de terem maior acesso aos seus
beneficirios.

277

Desta forma, a participao dos executores do projeto no processo de avaliao

torna-se importante na medida em que traz diferentes perspectivas ao projeto, conforme
pode ser observado no depoimento a seguir.
As pessoas que esto executando so imprescindveis para que participem do processo de
avaliao. Eu acho que quando ocorre o processo de avaliao, acho que isso tem
acontecido, pelo menos a minha experincia tem mostrado isso, quem est executando o
projeto acompanha o seu processo de avaliao, e nem poderia ser diferente, porque
difcil que um rgo financiador v l sozinho fazer a avaliao do projeto. Acho que as
pessoas que so responsveis pela sua execuo devem participar de todos os momentos,
inclusive da avaliao (Joana).

Fica evidente, ento, a importncia da participao dos executores dos projetos

sociais no processo de avaliao, por serem aqueles que esto diretamente envolvidos no
cotidiano dos projetos sociais, e que por isso mesmo detm maior conhecimento sobre o
projeto e o ambiente poltico em que o mesmo est inserido, alm de terem acesso imediato
ao pblico-alvo dos projetos (Averch, 1994, Chelimsky, 1994).
Quanto sistematicidade da avaliao que envolve os executores dos projetos
sociais, o depoimento apresentado a seguir permite observar que esta no to incipiente
quanto aquela que se refere participao do pblico-alvo, pois realizada por meio de
encontros com cronogramas previamente estabelecidos.
(...) os executores tm uma sistemtica, tm uma sistemtica diferente, eles se renem
sistematicamente (...) tem encontros para este fim que so marcados com cronogramas
definidos e tudo o mais (Regina).

Este entendimento em relao participao dos executores dos projetos sociais no

processo de avaliao est mais prximo do prprio conceito de projeto social,
caracterizado por apresentar um cronograma em que fins e meios tem uma relao de
coerncia (Fernandes, 1994).
Diante da anlise dos depoimentos coletados sobre a participao dos executores na
avaliao dos projetos sociais, possvel perceber que esta se torna importante na medida
em que representa uma perspectiva diferente daquela que os avaliadores tm sobre o
projeto que est sendo avaliado.

278

4.2.6 Sistema de contabilidade

A eficincia na aplicao dos recursos referentes aos projetos sociais depende

diretamente das condies que a organizao tem de manter um sistema de contabilidade
que permita o controle das receitas e despesas referentes a cada projeto que est sendo
executado.
O depoimento a seguir ilustra a necessidade de controle por parte das organizaes
sociais das receitas e despesas referentes aos projetos sociais, at porque somente desta
forma os avaliadores podero identificar se os recursos esto sendo utilizados pelas
organizaes com transparncia.
Acho que o processo de contabilidade super importante. Acho que a prestao de contas
financeira ela tem que ser acompanhada, porque a utilizao dos recursos parte
importantssima da execuo do projeto. Que tem que ser acompanhada essa
contabilidade, sem dvidas, porque a gente sabe de tanta coisa que pode ser feita em
relao contabilidade, que a gente fica preocupado se isso pode estar acontecendo
tambm nos projetos sociais, quer dizer, o pblico-alvo que teria que ser beneficiado com
aquele recurso na realidade pode no estar sendo, ento o acompanhamento da utilizao
dos recursos uma parte muito importante da execuo de um projeto (Joana).

importante identificar nos depoimentos dos sujeitos entrevistados a nfase que

dada necessidade de um eficiente controle das receitas e despesas referentes ao projeto
social que est sendo avaliado. Tal controle se faz necessrio em todos os momentos que
contemplam os projetos sociais e tem incio no momento em que o financiador aprova uma
planilha de custos elaborada e apresentada pela organizao social.
A adoo de um sistema de contabilidade que assegure maior eficincia na
aplicao dos recursos, no entanto, est intimamente ligada profissionalizao das
organizaes sociais, pois se reflete na exigncia de um conhecimento tcnico especfico
por parte das pessoas que esto diretamente envolvidas na execuo dos projetos.
Comprova-se tal fato no depoimento que se segue.
Eu acho que um projeto conseqncia de uma capacidade que as pessoas do grupo j
tm de fazer a sua prpria contabilidade, o seu prprio controle financeiro. Ento, eu vejo
que o projeto por si s um exerccio, ele importante, ele pode ser educativo no sentido
de fazer uma gesto daqueles recursos de uma forma onde as pessoas vo aprendendo a
manejar despesas e receitas (Paulo).

279

Alm da necessidade de um conhecimento tcnico especfico por parte dos

executores dos projetos sociais, identifica-se nos depoimentos a dificuldade que muitas
vezes estas organizaes enfrentam diante da ausncia de profissionais qualificados que
atuem na rea contbil.
Alm de ser necessrio um conhecimento tcnico especfico por parte de quem
executa o projeto, e exatamente devido a esta necessidade, preciso que as organizaes
tenham uma estrutura mnima que permita a diferenciao entre a contabilidade de
manuteno da organizao e a contabilidade do projeto. O depoimento a seguir
evidencia esta afirmao.
A gente procura orientar que seja uma contabilidade meio diferenciada, o que a
contabilidade de manuteno e o que a contabilidade do projeto. Isso bem importante
porque a avaliao a avaliao do projeto, e no da instituio como um todo, e a
contabilidade tambm, inclusive porque a gente no financia atividades de manuteno
das instituies, s aquelas envolvidas na realizao do projeto. Toda a organizao tem
que ter uma estrutura mnima que permita esse funcionamento contbil deles (Clara).

Este depoimento ilustra porque na maior parte dos projetos sociais as organizaes
financiadoras exigem que o valor desembolsado seja depositado pela organizao social
em uma conta especfica referente ao projeto apoiado. Agindo desta forma, os
financiadores tm condies de avaliar se o valor liberado foi utilizado no projeto de forma
eficiente, independentemente do desempenho apresentado pela organizao social como
um todo no perodo.
A necessidade e a dificuldade que as organizaes enfrentam para deter este
conhecimento tcnico acerca do sistema de contabilidade influencia diretamente a
aplicao dos recursos financiados. O depoimento a seguir demonstra como a manuteno
deste sistema de contabilidade incipiente na prtica, o que vem a comprovar a
necessidade de maior profissionalizao destas organizaes.
A maioria das organizaes ainda carece de ter esse olhar do administrador, do
contabilista, adequada claro a essa viso social. Porque no tem como eu administrar
um projeto sem olhar o fluxo de caixa, sem olhar as receitas e despesas, efetivamente o que
eu estou ganhando e o que eu estou gastando, ento s vezes eles acabam no sendo
aplicados de forma eficiente porque a prtica de ter uma contabilidade, se ela acontece,
ela ainda acontece de forma ineficiente .Mas eu acho que a organizao social ainda est
muito aqum disto, de efetivamente conseguir usar os recursos da contabilidade, os
recursos da administrao e colocar a seu favor e administrar corretamente, na maioria
das vezes elas esto correndo atrs do prejuzo (Patrcia).

280

Conforme pde ser observado nos depoimentos ora apresentados, a capacidade, por
parte da organizao social, de adotar um sistema de contabilidade adequado para a
realidade do campo social influi diretamente na aplicao dos recursos nos projetos sociais.
Por isso, a categoria analisada na seqncia a que trata da aplicao dos recursos nos
projetos executados pelas organizaes sociais.
4.2.7 Aplicao dos recursos

A busca da eficincia na aplicao dos recursos uma dimenso de extrema

relevncia quando se trata de projetos desenvolvidos por organizaes sociais. Isto porque,
conforme visto anteriormente, est-se referindo a uma realidade em que as organizaes
sociais precisam conhecer como destinar recursos escassos de maneira que se possa
conseguir uma satisfao tima das necessidades humanas priorizadas (Aguilar e AnderEgg, 1995, p.169).
Para uma eficiente aplicao dos recursos nos projetos sociais, torna-se
imperativo que seja feito um acompanhamento da aplicao desses recursos nos
projetos que esto sendo executados pelas organizaes sociais. O depoimento a seguir
retrata este imperativo.
importantssimo que seja acompanhado, porque o que a gente v hoje que muitos
recursos so distribudos, e depois no h um acompanhamento, ento a gente no sabe
at que ponto esses recursos foram bem aplicados, principalmente recursos pblicos. Acho
que existe assim um, no sei se descaso, mas foge ao controle. A o que se cobra: se
cobra uma prestao de contas financeira (...) uma coisa muito simples, tu vai l, adquire
algumas coisas, alguns objetos e produtos que so importantes para a execuo do projeto
e fica por isso mesmo. E na realidade o que a gente tem que acompanhar o resultado
para a populao-alvo, e isso no acontece (Joana).

Este depoimento evidencia a importncia da atuao do avaliador no processo de

avaliao para que os recursos sejam aplicados de forma eficiente nos projetos sociais.
Permite perceber, tambm, como os conceitos de eficincia, eficcia e efetividade esto
intimamente ligados quando se trata de projetos da rea social.
Isto porque os financiadores vm percebendo que somente distribuir os recursos
sem que seja realizado o devido acompanhamento da forma como so aplicados nos

281

projetos sociais reflete diretamente no alcance dos resultados do projeto (eficcia) e no

impacto produzido no pblico-alvo (efetividade).
O depoimento a seguir refora a idia de que a avaliao da eficincia no pode ser
restringida ao envio da prestao de contas financeira por parte da organizao social,
sendo necessrio o acompanhamento de uma equipe tcnica durante todo o processo de
execuo dos projetos sociais.
(...) no h equipe tcnica que acompanha, porque apesar de poucos, se eles fossem bem
empregados, eles poderiam mudar a situao. Mas o que acontece que esses recursos so
utilizados muitos em atividades-meio e no em atividades-fim, e essa utilizao meio
questionvel. Ento preciso ter certeza de que o recurso est sendo utilizado exatamente
na rea onde ele deveria ser aplicado, e esse acompanhamento infelizmente no acontece,
prestao de contas financeira, mas o papel aceita tudo. Ento no existe equipe que
acompanha a execuo do projeto, posteriormente ao seu financiamento (Joana).

Alm da necessidade de que haja um acompanhamento da aplicao dos recursos,

uma questo que pode ser identificada nos depoimentos dos entrevistados refere-se
necessidade de que seja garantida uma certa flexibilidade na aplicao dos recursos,
exatamente devido ao ambiente dinmico, complexo e imprevisvel em que os projetos
sociais esto inseridos. O depoimento a seguir ressalta esta necessidade.
Eu acho importante manter uma certa flexibilidade porque durante a realizao do projeto
s vezes os recursos que seriam aplicados em um item, por exemplo, recursos humanos,
so conseguidos de uma outra forma, e a instituio a pode aplicar aqueles recursos em
uma outra necessidade, s vezes h uma mudana das necessidades dentro de um projeto e
a gente tem que ter um pouco de flexibilidade para permitir que o recurso seja utilizado da
melhor forma possvel na instituio. Ento, ter flexibilidade, mas ao mesmo tempo ter
cuidado pra que isso no seja um desvio, vamos dizer, de objetivos (Clara).

importante ressaltar aqui que as organizaes financiadoras acabam se deparando

com uma situao contraditria quando se trata de avaliar a aplicao dos recursos. De um
lado, os financiadores exigem a garantia de que os recursos sejam aplicados de acordo com
o oramento previamente estabelecido e aprovado na apresentao do projeto. Por outro
lado, necessrio proporcionar s organizaes sociais uma certa flexibilidade na
aplicao destes recursos diante das eventuais mudanas que venham a ocorrer no decorrer
do processo de execuo dos projetos sociais.
A ausncia de acompanhamento na aplicao dos recursos em projetos sociais,
aliada falta de profissionalismo que ainda impera em muitas organizaes sociais,

282

repercute na carncia ou fragilidade da forma com que se avalia a aplicao destes

recursos. O depoimento a seguir expressa as lacunas existentes na avaliao dos recursos
aplicados.
Eu acho que ainda carece, ainda muito precrio no caso da minha prtica (...) a
avaliao dos recursos aplicados ainda est muito carente. Ento por isso que eu acho que
para o recurso estar bem aplicado, tem algumas coisas que precisam andar junto. E eu
acho que ainda no se tem, no caso da minha experincia, se avalia pouco (...) (Patrcia).

Diante dos depoimentos que retratam as lacunas identificadas na avaliao a

respeito da eficincia na aplicao dos recursos, interessante lembrar que uma questo
que ainda est muito presente nos projetos de cunho social a que considera que o valor
dos projetos suficiente por si s.
Ainda predomina, no mbito dos projetos sociais, o entendimento segundo o qual a
defesa de uma causa justifica o apoio financeiro. Este pode ser o indicativo que explica o
porqu da carncia em se avaliar a aplicao dos recursos nos projetos sociais. O
depoimento a seguir comprova este fato.
Eu avalio que em geral essa aplicao dos recursos nos projetos sociais boa. Agora, tem
situaes em que os equipamentos, por exemplo, ficam se estragando, tambm tem
desperdcio de dinheiro, no que no tenha, porque tambm tem isso, mas eu considero
que isso inferior aos benefcios, eu considero que isso inferior (...) (Regina).

possvel observar neste depoimento que o sujeito entrevistado d mais nfase aos
benefcios dos projetos sociais do que aos seus custos. Considerando-se que a eficincia se
refere avaliao da rentabilidade econmica dos projetos sociais, na qual se estabelece
uma relao entre o seu custo e os resultados obtidos (Reis, 2000c), explica-se porque h
autores que defendem a avaliao de eficincia como a mais necessria e a mais urgente a
ser desenvolvida (Arretche, 1998).
O fato do valor do projeto social ser considerado suficiente por si s, alm de
influenciar diretamente na carncia em se avaliar a aplicao dos recursos, acaba sendo
uma justificativa por parte da organizao social para a no construo de indicadores a
serem utilizados na avaliao destes projetos. Este fato evidenciado no depoimento que
se segue:
(...) essa coisa de indicadores de projetos sociais complicada porque tem alguns
indicadores que so a longo prazo e que so intangveis, so coisas que no d pra

283

mensurar muito quantitativamente. Mas isso no quer dizer que no d, que a gente no d
pra buscar esses indicadores e que eles no sejam importantes, porque existe essa cultura
de no avaliao dentro das organizaes sociais porque acham que esto fazendo
caridade, acham que esto fazendo assistncia e isso a gente no precisa mensurar, no
precisa avaliar (Clara).

Este depoimento traduz a dificuldade enfrentada pelos avaliadores de projetos

sociais diante da cultura ainda presente nas organizaes sociais, segundo a qual o fato
de estar implementando um projeto de cunho social motivo mais do que suficiente para
que estes projetos no sejam avaliados.
Uma questo identificada por um dos avaliadores entrevistados refere-se
suficincia dos recursos, ou seja, ao ser destinado determinado montante de recursos
execuo de um projeto social, imprescindvel que estes sejam suficientes para alcanar
os resultados a que o projeto se prope. Essa questo aparece no depoimento seguinte.
(...) a entra uma outra questo bem sria: o recurso suficiente para mudar a situao?
No adianta pulverizar recursos, atender vrias reas ao mesmo tempo e esse recurso no
trazer resultados concretos. E infelizmente isso que acontece. Acho que a gente est
chegando a uma concluso, de que ou executa por inteiro de forma exemplar ou ento no
executa. E principalmente por ser uma populao que est em situao de excluso social,
a gente ainda tem aquela idia de que so pessoas pobres, ento pouco recurso
suficiente. Ento, ou faz bem feito pra mudar a situao da pessoa que est sendo alvo
daquele projeto ou ento no se faz. E avaliar se aquilo vai trazer uma mudana na
situao das pessoas, seno, eu acho que dinheiro posto fora (Joana).

O depoimento ora apresentado torna possvel divisar a estreita relao que existe
entre a categoria discutida neste tpico a aplicao dos recursos - e a prxima categoria
em anlise o alcance dos resultados.

4.2.8 Alcance dos resultados

A avaliao dos resultados de um projeto social executado por uma organizao

um processo complexo, pois quando se trata de projetos da rea social, onde diferentes
atores sociais esto envolvidos, percebe-se que h diferentes vises sobre estes
resultados. O depoimento apresentado a seguir aponta este fato.
Voc como avaliador pode ter uma viso bastante diferente dos resultados que o projeto
est tendo, e importante voc ter uma avaliao crtica, voc pode apontar as debilidades

284

do projeto, voc deve apontar, mas voc tambm tem que fazer com que o prprio grupo
compreenda as tuas crticas e possa process-las e melhorar a sua vida. No adianta voc
vir aqui e dizer: vocs no sabem nada, vocs esto fazendo tudo errado e vai embora,
voc tem que ter um procedimento educativo, que faz parte inclusive do processo de
avaliao, onde as pessoas possam, no se justificar, mas elas possam aprender e usar a
avaliao dos resultados como um processo tambm de crescimento do grupo (Paulo).

Este depoimento evidencia um entendimento do alcance dos resultados de um

projeto que se aproxima do conceito de avaliao formativa, uma vez que o sujeito
pesquisado enfatiza o processo de avaliao do projeto social. Analisando-se este
depoimento, possvel resgatar duas concepes identificadas no decorrer da pesquisa
emprica em relao ao papel da avaliao de projetos sociais, nominalmente a de ser uma
forma de aperfeioamento destes projetos e a de representar uma ferramenta de
aprendizagem.
Neste caminho de raciocnio, h o outro lado da moeda, que aquele que concebe a
avaliao no como um processo, mas como um produto. O depoimento seguinte retrata
este entendimento da avaliao de resultados.
(...) as ONGs por exemplo internacionais que financiam este tipo de projeto tm muita
exigncia em relao a essa coisa dos resultados, elas tm uma exigncia muito apurada
em relao a isso. (...) pra gente falar de resultado, no uma coisa to visvel de hoje pra
amanh, no uma coisa pronta e acabada como as ONGs internacionais inclusive
querem. (...) elas querem saber: com esse projeto aqui tinha um grupo de vinte pessoas, se
essas vinte pessoas conseguiram superar o desemprego, ento t! (...) preciso estar
sempre redimensionando esta avaliao, ela no pode ser uma coisa esttica de voc
querer ver os frutos ali acabados e pronto, porque tambm no s a questo econmica,
ento tem outros aspectos a que tm que ser considerados nesta anlise (Regina).

Analisando-se este depoimento, torna-se possvel identificar um entendimento a

respeito do alcance dos resultados de um projeto social que est relacionado com a
avaliao de metas. Isto porque o sujeito pesquisado, ao comentar sobre o modo como as
ONGs internacionais financiadoras de projetos sociais avaliam os resultados destes
projetos, evidencia que estas estabelecem o xito dos projetos de acordo com o
cumprimento das metas previamente estabelecidas (Sulbrandt, 1994).
Uma questo que est diretamente relacionada com a avaliao de resultados dos
projetos sociais refere-se a dois conceitos que se fazem presentes no universo destes
projetos: o valor e o mrito. O depoimento a seguir traz uma aluso a esta questo.

285

(...) o que significa dizer que os projetos no do certo? Por exemplo, se voc prope um
projeto de gerao de renda, e isso aconteceu vrias vezes, eu vi isso acontecer vrias
vezes aqui no Estado com projetos, ento aquele projeto em si ele no conseguiu atingir o
objetivo dele que era de gerar renda, mas o projeto acabou se transformando em uma
proposta mais ampla, de organizao comunitria, numa proposta educativa, ento ele
no atingiu aquele objetivo que ele tinha proposto, mas eu no posso dizer que de alguma
forma o projeto no tenha conseguido dar um outro rumo e que no tenha conseguido ir
adiante por outro caminho, que no tenha sido vlido (Regina).

Aqui tem-se a evidncia emprica da afirmao feita anteriormente: o valor de um

projeto suficiente por si s, independentemente do seu mrito. A partir deste depoimento,
possvel explicar porque, em um nmero significativo de organizaes sociais, as
atividades so realizadas sem que sejam previamente estabelecidos os objetivos de uma
maneira clara e precisa (Aguilar e Ander-Egg, 1995). Assim sendo, o fato da
implementao do projeto ter contribudo de alguma forma para a vida da comunidade
acaba sendo uma justificativa para o fato do projeto no ter conseguido alcanar o objetivo
a que se props.
A complexidade inerente avaliao dos resultados dos projetos desenvolvidos por
organizaes sociais reflete na carncia de instrumentos ou ferramentas que podem ser
utilizados para este fim. Esta deficincia pode ser identificada no depoimento seguinte.
Acho que teria que ter uma planilha, alguns mecanismos, porque a gente continua fazendo
as coisas sem saber se deu certo e o que deu certo. A sim tem que ter mtodo, tem que ter
instrumental, tem que ter uma planilha. No tem, no tem (Patrcia).

possvel perceber neste depoimento que o sujeito entrevistado enftico em

defender que a avaliao dos resultados ainda uma atividade incipiente, exatamente
devido a esta ausncia de instrumentos ou ferramentas que permitam determinar se o
projeto foi capaz de alcanar os resultados previamente estabelecidos.
O problema da ausncia de instrumentos ou ferramentas para avaliao dos
resultados dos projetos sociais pode ser resolvido por meio da construo de indicadores
quantitativos e qualitativos desde a fase inicial do projeto. Com base estes indicadores,
possvel ento acompanhar o projeto e determinar, na sua concluso, se o mesmo foi capaz
de atingir os resultados pretendidos. O uso de indicadores corroborado no depoimento
seguinte, no qual o entrevistado comenta que o resultado do projeto avaliado

286

(...) com indicadores concretos, algumas vezes quantitativos, mas tambm com indicadores
qualitativos, mas de novo, quem encabea esse processo de avaliao a organizao, a
Instituio s acompanha e trabalha junto com ela nessa avaliao, mas diferente de
outras instituies, por exemplo que vo l e fazem uma avaliao externa, mandam um
consultor pra ir l fazer uma avaliao. A gente orienta eles, por exemplo, ns tivemos um
curso na semana passada pra orientar os projetos sobre o que so indicadores, mas a
instituio que escolhe os indicadores e nos mostra (Clara).

Neste depoimento, identificam-se alguns aspectos que precisam ser considerados na

construo dos indicadores para a avaliao dos projetos sociais: a complementaridade dos
elementos de ordem quantitativa e qualitativa e a necessidade do envolvimento das pessoas
que participam da execuo dos projetos no processo de construo destes indicadores.
Alm da construo de indicadores, uma das formas identificadas na pesquisa
emprica como capaz de avaliar se o projeto atingiu os resultados pretendidos a anlise
do projeto original elaborado e apresentado pela organizao social. No depoimento que
se segue, o entrevistado aponta a anlise dos itens constantes do projeto como uma forma
de avaliar os resultados alcanados.
A tem que voltar toda aquela questo, qual era o pblico-alvo, quais seriam os
beneficiados, qual o recurso que foi investido, a relao custo-benefcio, e a sim
efetivamente ir l para o pblico-alvo, a tem que montar uma planilha. E at porque se tu
olhares no caso o projeto, ele tinha um fim quando ele foi financiado, primeiro ento olha
pra ali, acho que item a item mesmo (Patrcia).

A importncia do projeto original elaborado pela organizao social na avaliao,

corroborada neste depoimento, pde ser constatada anteriormente em item especfico onde
foram abordadas as tcnicas de coletas de dados utilizadas pelos avaliadores. Estas
consideraes evidenciam ser necessrio que as organizaes elaborem os projetos sociais
levando-se em conta todos os aspectos que constituem estes projetos e que fazem com que
este documento seja visto como um instrumento fundamental para avaliar os resultados.
Encerrando a apresentao e anlise dos depoimentos relacionados avaliao dos
resultados dos projetos sociais, o depoimento a seguir demonstra como os critrios de
eficcia e efetividade esto intimamente ligados na avaliao destes projetos, uma vez que
o entrevistado considera que o alcance dos resultados pretendidos pelo projeto avaliado
por meio da mudana da situao do pblico-alvo.

287

Em cima da mudana da situao, se o meu projeto para trabalhar com adolescentes

com situao de risco social, ao final do meu projeto, quando o recurso foi todo
empregado, quando as atividades foram todas desenvolvidas e executadas, eu devo ter uma
situao diferente da anterior, ou seja, que aqueles adolescentes que foram alvo do meu
trabalho no estejam mais em situao de risco social (Joana).

Este depoimento comprova que, na prtica da avaliao dos projetos sociais, os

conceitos de eficcia e efetividade so tomados como similares. Isto pde ser observado
tambm na fundamentao terica desta dissertao; h autores, como Aguilar e AnderEgg (1995), que tratam a eficcia e efetividade como sendo sinnimos.
Tendo-se analisado a categoria que trata do alcance dos resultados, a categoria
apresentada na seqncia discute o impacto social que estes resultados so capazes de
produzir na realidade do pblico-alvo.

4.2.9 Impacto social

Avaliar em que medida os resultados do projeto esto incorporados de modo

permanente realidade do pblico-alvo a avaliao mais difcil de ser realizada quando
se trata de projetos sociais. Dentre os fatores que tornam esta avaliao complexa, destacase, primeiramente, o fato de que o impacto social se caracteriza por ser diferente de
projeto para projeto. O depoimento a seguir ilustra este fato.
A gente est sempre tentando rever os instrumentos de avaliao usados, porque o nosso
interesse no ir l e ver se o dinheiro foi bem aplicado, mas a gente quer ver se teve um
impacto que o projeto prometeu que teria naquela comunidade e ns estamos
constantemente revendo essa metodologia de avaliao para ver como avaliar esse
impacto, e ele diferente de projeto para projeto (Clara).

Este depoimento representa uma evidncia emprica para a afirmao apresentada

na fundamentao terica desta dissertao, segundo a qual os critrios poltico e social
que permeiam a realidade do projeto a ser avaliado diferem de um projeto para outro.
devido a esta singularidade dos projetos sociais que o impacto por eles produzido no
pblico-alvo precisa ser avaliado por meio da realidade na qual o projeto est inserido.

288

Alm desta dificuldade identificada nos depoimentos dos sujeitos pesquisados,

importante considerar o fato da avaliao de impacto social referir-se a uma avaliao a
longo prazo, conforme demonstrado no depoimento seguinte.
Projetos sociais so projetos na maioria de transformao, de educao e so processos,
so processos mesmo, pra mim tem que ter um tempo mnimo de trs anos. Por isso avaliar
impacto longo prazo mesmo, em um ano a gente no transforma nada na nossa vida,
comea pela gente (Patrcia).

A complexidade do universo que envolve os projetos da rea social expressa neste

depoimento, complexidade esta que explica porque a avaliao de impacto, por buscar
medir se os resultados do projeto esto incorporados de modo permanente realidade do
pblico-alvo (Valarelli, 2000b), a mais difcil de ser realizada (Arretche, 1998).
Como o impacto social do projeto se refere sua capacidade de produzir mudanas
significativas e duradouras no pblico-alvo, imprescindvel que seja avaliado atravs da
mudana do quadro do pblico-alvo, comparando-se a realidade destas pessoas antes da
implementao do projeto e aps a sua execuo. A evidncia est no depoimento abaixo:
Eu acho que em cima dessa mudana do quadro do pblico-alvo, e o impacto social tem
tudo isso, as pessoas estavam em uma situao e podem sair dessa situao,
principalmente em relao a emprego, a trabalho, que um dos problemas mais srios que
a gente est vivendo (Joana).

A necessidade de entender a avaliao de projetos sociais no como um evento mas

como um processo pode ser identificada neste depoimento. Somente possvel avaliar a
mudana do quadro do pblico-alvo produzida por um projeto social quando realizada
uma anlise da situao em que estes se encontravam antes da implementao do projeto.
Da a importncia dos projetos serem avaliados antes, durante e depois da sua execuo.
No entanto, o impacto produzido pelos projetos sociais no deve se restringir ao
pblico-alvo, pois os projetos executados pelas organizaes sociais devem ser capazes de
produzir efeitos tambm sobre a realidade das organizaes sociais responsveis pela sua
execuo. Por isso, ao estarem proporcionando uma contribuio para os demais
projetos desenvolvidos pela organizao, o projeto est produzindo impacto tambm sobre
a prpria organizao. O depoimento seguinte assim o comprova.

289

Ns sempre temos que estar relacionando o projeto com o contexto, a capacidade

irradiadora que ele tem, quer dizer, o projeto, por tese, no deve resolver o problema todo,
ele deve ser um exemplo de como que as coisas podem mudar, e apontar de uma maneira
educativa e construtiva como que voc pode transformar a sua realidade (Paulo).

Torna-se oportuno ressaltar que este aspecto da avaliao do impacto social est
intimamente ligado a um dos critrios considerados importantes pelos avaliadores para que
um projeto receba financiamento: a sua capacidade irradiadora. Depreende-se, ento, que a
capacidade de contribuir para os demais projetos desenvolvidos pela organizao tambm
representa um indicativo de que o projeto produziu o impacto desejado.
Este depoimento encerra a etapa ora desenvolvida com vistas a apresentar e analisar
as subcategorias da avaliao de projetos sociais identificadas na pesquisa emprica, tendose como base as categorias levantadas na pesquisa terica. Para que o leitor possa melhor
visualizar estas categorias e as subcategorias que as compem, as mesmas se encontram
resumidas no Quadro 6, que representa uma sntese da avaliao de projetos sociais:
Quadro 6: Quadro-sntese da avaliao de projetos sociais
Categorias
Critrios Bsicos para
Financiamento

Acompanhamento/
Monitoramento

Coleta de Dados

Participao do Pblico-Alvo
Participao dos Executores

Sistema de Contabilidade

Aplicao dos Recursos

Subcategorias
Auto-sustentabilidade da organizao
Capacidade de gesto do projeto
Viabilidade tcnica, financeira e econmica
Foco
Capacidade de mudar a situao do pblico-alvo
Inovao da idia
Capacidade irradiadora do projeto
Nvel de participao do grupo
Idoneidade dos executores do projeto
Atuao em parceria com a organizao
Visitas de acompanhamento
Definio dos indicadores na fase inicial do projeto
Iseno com relao ao grupo
Previso dos recursos no oramento
Visitas e entrevistas
Projeto original elaborado pela organizao
Relatrio de acompanhamento das atividades realizadas
Informaes referentes ao ambiente e contexto
Consultores regionais
Indicadores do projeto previamente formulados
Consulta sobre as necessidades do pblico-alvo
Preocupao com a opinio da maioria
Participao em todos os momentos da avaliao
Diferentes perspectivas do projeto
Encontros com cronogramas previamente estabelecidos
Controle das receitas e despesas do projeto
Exigncia de conhecimento tcnico especfico
Contabilidade de manuteno x Contabilidade do projeto
Acompanhamento da aplicao dos recursos

290

Prestao de contas financeira

Flexibilidade na aplicao dos recursos financeiros, materiais
e humanos
Suficincia dos recursos financeiros, materiais e humanos
Resultados Alcanados
Diferentes vises sobre os resultados
Indicadores quantitativos e qualitativos
Anlise do projeto
Mudana da situao do pblico-alvo
Impacto Social
Diferente de projeto para projeto
Avaliao a longo prazo
Mudana do quadro do pblico-alvo
Contribuio para os demais projetos
Fonte: Elaborado por Frasson (2001) a partir dos dados coletados na pesquisa terico-emprica.

Tendo-se analisado e discutido as categorias e subcategorias que fazem parte do

contexto, da dinmica e do processo da avaliao de projetos sociais, a prxima etapa
dedicada apresentao dos relatos dos entrevistados sobre como vem se dando o processo
de construo de indicadores na avaliao de projetos desenvolvidos por organizaes
sociais.

4.3 Sistema de indicadores na avaliao dos projetos sociais: o mundo das aparncias

Nesta etapa que aqui se desenvolve, so retratados os depoimentos coletados junto

aos sujeitos pesquisados sobre como deve ser um sistema de indicadores para a avaliao
de projetos executados por organizaes sociais. Na seqncia, apresentam-se e analisamse tais depoimentos.
Primeiramente, identifica-se nos depoimentos a questo referente aos elementos de
ordem qualitativa e quantitativa que precisam ser considerados na avaliao de projetos
sociais. A seguir, o depoimento que ilustra este fato.

Eu acho que a gente precisa aprofundar mais os mecanismos de avaliao para conseguir
captar esses resultados tangveis, essas coisas mensurveis que acontecem no projeto, mas
tambm coisas intangveis que so geradas pelo projeto. E eu acho que os atuais
mecanismos de avaliao s conseguem captar essas mudanas visveis e concretas que
acontecem (...) na avaliao a gente no deve ir pra nenhum dos dois extremos, no s
uma avaliao quantitativa com nmeros e indicadores concretos, nem s aquela coisa
subjetiva que era um costume da rea social, que era a avaliao s de percepes. Ento
acho que precisa ter esse equilbrio, a gente precisa encontrar o meio termo na avaliao
de projetos sociais e isso um grande desafio, porque no existe nenhum instrumento
pronto para avaliar (Clara).

291

Este depoimento evidencia ser necessria a complementaridade entre os elementos

quantitativos e qualitativos que envolvem a complexa realidade dos projetos sociais.
importante lembrar que, ao conceber estes elementos como complementares e no
excludentes, torna-se possvel mensurar quantitativamente os benefcios ou malefcios de
um projeto e qualificar decises, processos, resultados e impactos (Carvalho, 1998).
Alm desta relao de complementaridade entre os elementos quantitativos e
qualitativos, registra-se tambm o vnculo existente entre os critrios de eficincia e
efetividade na avaliao de projetos sociais, conforme demonstra o depoimento seguinte.
Acho bem complicado isso, porque dependendo da rea de atuao, seriam enfoques
diferentes, mas acho que algumas questes que a gente j levantou: a questo da proposta
inovadora, a questo da utilizao correta dos recursos, enfim, indicadores que poderiam
nos mostrar se as pessoas que foram alvo do projeto mudaram de situao em relao
anterior ao projeto e posterior ao projeto (Joana).

possvel identificar neste depoimento coletado sobre o sistema de indicadores

para a avaliao dos projetos sociais a necessidade de se construrem indicadores que
avaliem a eficincia do projeto, quando o sujeito pesquisado refere-se utilizao dos
recursos, bem como a efetividade destes projetos, uma vez que o sujeito referencia a
mudana de situao do pblico-alvo aps a execuo do projeto social.
Uma questo que tambm foi identificada nos depoimentos refere-se necessidade
de se construrem estes indicadores na fase inicial dos projetos sociais, j que por meio
deles ocorre a coleta dos dados que perpassa toda a execuo dos projetos (Aguilar e
Ander-Egg, 1995). A seguir, o depoimento que corrobora esta afirmao.
Essa questo dos indicadores uma novela grande. Os indicadores so instrumentos que
tm que ser levantados no incio, no depois, voc tem que ter um tipo de
acompanhamento. O ideal que voc j comece um projeto com os indicadores bem
definidos e isso difcil ainda no Brasil, e est tudo em relao debilidade do processo
de avaliao. Mas os indicadores deveriam ser componentes bsicos de qualquer
avaliao de projetos (...) um processo que est ainda em construo no Brasil (...) Ns
estamos ainda numa fase embrionria desta rea, certamente teremos que avanar
bastante, e sermos mais crticos e ter capacidade de construir esses indicadores (Paulo).

No depoimento ora apresentado, mencionada a necessidade de se definir os

indicadores na fase inicial do projeto, possibilitando assim que os mesmos possam ser

292

acompanhados durante o perodo em que o projeto est sendo executado. O sujeito

pesquisado comenta tambm que a construo destes indicadores ainda incipiente,
reflexo da carncia de profissionalizao das organizaes sociais e da carncia de domnio
dos prprios avaliadores de projetos sociais nesta rea.
Torna-se oportuno enfatizar, ainda, a importncia de se levar em conta a
participao das pessoas que esto diretamente envolvidas na execuo dos projetos sociais
na construo do sistema de indicadores a serem utilizados na avaliao destes projetos.
Esta importncia apontada no depoimento a seguir.
Esse sistema de indicadores de avaliao tem que ser construdo com os envolvidos
diretamente, a partir deles, porque na verdade a gente no tem um parmetro geral, a
gente no tem um sistema de avaliao pronto e acabado nos grupos, porque a gente vai
mudando isso medida que vo aparecendo novos elementos. Ou a partir dos grupos tu
vai convivendo, construindo e elaborando isso ou ento tu acaba na maioria das vezes
afastando as pessoas (Regina).

Analisando o depoimento acima, possvel perceber que uma questo prioritria

para o sujeito pesquisado construir os indicadores de avaliao em conjunto com as
pessoas diretamente envolvidas no projeto. Diante disto, a construo dos indicadores
percebida como um processo em constante mutao, caracterizado pela ausncia de um
sistema de indicadores que sirva como parmetro para a avaliao destes projetos sociais.
Finalizando a apresentao e anlise dos depoimentos referentes ao entendimento
dos sujeitos sobre o sistema de indicadores para a avaliao de projetos sociais, tm-se na
seqncia um depoimento que ressalta as contradies existentes no cotidiano da avaliao
dos projetos desta natureza.
Na minha prtica no tinha nada disto, era muito emprico, fazendo errando e fazendo
acertando. Montar um tipo de questes, de indicadores, eu no saberia como fazer hoje, eu
no sei se eu saberia fazer isso hoje (...) No tem nenhuma frmula ainda, a frmula pra
mim muito por a, tentar ver se acerta, eu acho que daria, daria muito mais certo do
que a gente fez. Se no final a gente pegasse item por item do projeto e fosse fazer uma
avaliao, a eu acho que j daria pra construir alguns indicadores. No se fez, se fez
muito por alto. Ento minimamente se a gente conseguisse colocar alguns indicadores
nesta direo, eu acho que j seria um salto muito grande. E no se faz (Patrcia).

Este depoimento demonstra como paradoxal a realidade vigente na avaliao dos

projetos executados por organizaes sociais. De um lado, tem-se a dificuldade das

293

organizaes sociais e dos prprios avaliadores que desejam construir indicadores que
permitam avaliar os projetos sociais. Tal construo, conforme comenta o sujeito
pesquisado, substituda pelo empirismo com que estes projetos so avaliados. Por outro
lado, tem-se a necessidade imperiosa de construir indicadores que permitam avaliar se os
projetos so executados com eficincia, eficcia e efetividade.
Diante dos depoimentos coletados junto aos sujeitos pesquisados sobre como deve
ser um sistema de indicadores para a avaliao de projetos sociais, depreende-se que os
entrevistados esto cientes da necessidade de se construir estes indicadores; no entanto,
deparam-se com uma srie de dificuldades a respeito de como faz-lo. Infere-se, tambm,
que na avaliao de projetos sociais, as dvidas, as dificuldades e as perguntas superam as
respostas e certezas.
Tendo-se apresentado e analisado os resultados da pesquisa emprica, por meio dos
quais foi possvel descobrir como vem sendo realizada a avaliao de projetos sociais pelos
sujeitos pesquisados, o captulo que se desenvolve a seguir busca correlacionar estes
resultados com o referencial terico, extraindo-se inferncias que contribuem para a
apresentao da proposta de um processo de avaliao de projetos sociais que contemple
os critrios de eficincia, eficcia e efetividade.

294

5 AVALIAO DE PROJETOS EM ORGANIZAES SOCIAIS:

O MUNDO DAS IDIAS X O MUNDO DAS APARNCIAS

At aqui, a presente dissertao contemplou dois momentos primordiais. Partiu,

primeiramente, da construo do referencial terico, onde foram identificadas as categorias
necessrias avaliao de projetos sociais. Num segundo momento, tendo como base as
categorias levantadas na pesquisa terica, buscaram-se as evidncias destas categorias na
pesquisa emprica, e, outrossim, as suas subcategorias.
Desta forma, as categorias e subcategorias identificadas na pesquisa terica e
emprica retratam como se d o processo da avaliao de projetos sociais. Identificadas as
categorias e subcategorias, o captulo que aqui se apresenta busca correlacionar a base
terica com os resultados da pesquisa emprica, apresentando-se a proposta de um processo
de avaliao de projetos sociais que contemple os critrios de eficincia, eficcia e
efetividade.
Antes que seja apresentada esta proposta, torna-se oportuno ressaltar que a
avaliao de projetos executados por organizaes sociais no representa um evento, como
pde ser percebido na pesquisa terica e na pesquisa emprica. Representa, em verdade, um
processo que perpassa todo o ciclo de vida dos projetos sociais.
Assim sendo, tem-se que o processo a ser posto em prtica pelo avaliador de
instituies no-governamentais financiadoras de projetos sociais, com vistas a determinar
se os projetos so desenvolvidos com eficincia, eficcia e efetividade, est diretamente
relacionado ao ciclo de vida dos projetos.
O ciclo de vida de um projeto social compreende trs fases primordiais: (1) o
desenho do projeto, (2) a execuo do projeto, e (3) os resultados do projeto. Para cada
uma destas fases, que correspondem respectivamente ao antes, durante e depois do projeto
social, identifica-se uma fase especfica da avaliao. O Quadro 7, apresentado a seguir,

295

identifica as fases que compem o projeto social, bem como aquelas correspondes
avaliao:

Quadro 7: Fases do projeto e da avaliao

Fase do Projeto

Fase da Avaliao

Desenho do projeto (antes)

Avaliao ex-ante

Execuo do projeto (durante)

Avaliao de processos (formativa)

Resultados do projeto (depois)

Fonte: Elaborado por Frasson (2001).

Avaliao ex-post (de impacto, somativa)

A vida do projeto tem incio com o seu desenho, se desenvolve no perodo posterior
de execuo e culmina com os resultados alcanados. Tendo-se identificado as fases que
constituem o ciclo de vida dos projetos sociais, ou seja, aquelas que correspondem ao
tempo de durao do projeto social, analisa-se na seqncia cada uma das fases da
avaliao correspondente, correlacionando-se a base terica com os resultados da pesquisa
emprica.

5.1 Avaliao ex-ante

A primeira fase da avaliao aquela realizada antes do projeto ser executado, ou

seja, no desenho do projeto social. Esta etapa, denominada avaliao ex-ante, consiste em
avaliar o projeto elaborado pela organizao social, verificando-se se foram explicitados
todos os critrios que assegurem a factibilidade do mesmo.
nesta fase que o avaliador analisa as capacidades do projeto social, decidindo pela
convenincia ou no de sua implementao (Aguilar e Ander-Egg, 1995, Cohen e Franco,
1998).
Na pesquisa emprica realizada junto aos avaliadores de instituies nogovernamentais financiadoras de projetos sociais, foram identificados alguns critrios
bsicos que so considerados para determinar a factibilidade do projeto.

296

Os critrios bsicos considerados na avaliao ex-ante, com vistas a determinar se o

projeto elaborado e apresentado pela organizao social factvel e se, conseqentemente,
merece ser financiado, esto relacionados no Quadro 8, a seguir:

Quadro 8: Critrios bsicos considerados na avaliao ex-ante

Critrio

Definio

Auto-sustentabilidade da organizao

Capacidade da organizao de dar continuidade ao

projeto aps o trmino do financiamento

Capacidade de gesto do projeto

Capacidade da organizao de gerir os projetos sociais

com responsabilidade perante o pblico-alvo beneficiado

Viabilidade tcnica, financeira e

econmica

Capacidade da organizao de demonstrar que o projeto

vivel (executvel) em termos tcnicos, financeiros e
econmicos

Foco

Capacidade da organizao de focar a atuao do projeto,

reduzindo a abrangncia de temas e aspectos nos quais
atua

Capacidade de mudar a situao do Capacidade do projeto de produzir mudanas

significativas e duradouras na situao em que se
pblico-alvo
encontra o pblico-alvo
Inovao da idia

Capacidade do projeto de apresentar uma idia que inove

no sentido de mudar a realidade vigente

Capacidade irradiadora do projeto

Capacidade do projeto de fornecer subsdios ao gestor na

tomada de decises e de servir como referncia para os
demais projetos a serem executados pela organizao

Nvel de participao do grupo

Capacidade da organizao de permitir a participao do

grupo na gesto, no acompanhamento e na avaliao do
projeto

Idoneidade dos executores do projeto

Capacidade do projeto de garantir que o grupo

responsvel pela sua execuo tenha condies de lidar
com os recursos de forma transparente

Fonte: Elaborado por Frasson (2001).

nesta etapa inicial do projeto social que devem ser definidos os indicadores para a
avaliao dos projetos. A definio dos indicadores nesta etapa do projeto importante na
medida em que permite monitorar e verificar os resultados que o projeto obtm, tanto
durante o seu processo de execuo como no trmino do projeto propriamente dito.
Considerando-se que o termo indicador representa um parmetro que indica
determinada realidade, infere-se que cada projeto requer um sistema de indicadores
prprio, que considere as particularidades do contexto e que sejam representativos do
projeto que est sendo elaborado pela organizao social.

297

A partir dos resultados da pesquisa emprica, pde-se perceber que as organizaes

financiadoras de projeto sociais consideram como ideal que a prpria organizao
proponente defina os indicadores a serem utilizados na avaliao. Isto porque, por se tratar
de elementos que indicam a realidade, imprescindvel que sejam definidos pelas pessoas
que esto diretamente envolvidas e que tenham um profundo conhecimento da realidade
as organizaes sociais.
com base neste sistema de indicadores que o avaliador de projetos sociais cumpre
o papel que lhe devido, que o de informar sobre o desempenho dos projetos,
desempenho este que deve abarcar informaes sobre a utilizao dos recursos financeiros
e materiais eficincia; sobre o alcance dos objetivos e metas previamente estabelecidos
eficcia e, ainda, sobre a capacidade dos resultados do projeto de produzir mudanas
significativas e duradouras efetividade.
O sistema de indicadores construdo pela organizao social durante o desenho do
projeto representa a principal ferramenta que vai guiar o trabalho do avaliador. por meio
do acompanhamento destes indicadores que o avaliador obtm as informaes que vo
determinar se o projeto foi e/ou est sendo executado com eficincia, eficcia e efetividade.
Tendo-se analisado o projeto a ser executado e definido os indicadores que sero
utilizados na avaliao dos projetos sociais, tem incio a segunda fase da avaliao, que
corresponde ao processo de execuo do projeto.

5.2 Avaliao de processos

A avaliao de processos, tambm denominada avaliao formativa, realizada

durante o processo de execuo do projeto, correspondendo, desta forma, segunda fase do
ciclo de vida do projeto social.
Esta etapa da avaliao de projetos sociais refere-se a uma forma de avaliao
contnua, constituda de atividades de monitoramento realizadas no transcurso do projeto,
com vistas a estabelecer at que ponto se est cumprindo e realizando o projeto de acordo
com a proposta inicial (Aguilar e Ander-Egg, 1995, Affholter, 1994, Carter, 1994).

298

Na pesquisa emprica, pde-se identificar alguns critrios que devem ser

considerados pelo avaliador durante as atividades de acompanhamento/monitoramento dos
projetos sociais, com vistas a manter a direo do trabalho e a realizar as correes que se
fazem pertinentes. Estes critrios que so contemplados pela avaliao do processo de
execuo do projeto so apresentados no Quadro 9, a seguir:
Quadro 9: Critrios da avaliao de processos
Critrio

Definio

Atuao em parceria com a

organizao

O avaliador, ao manter uma postura de parceiro, deixa de

representar uma ameaa organizao social, permitindo
que a mesma no o veja simplesmente como algum que
est fiscalizando o projeto

Visitas de acompanhamento

A complexidade e imprevisibilidade do ambiente em que o

projeto social est inserido exige que o avaliador verifique
in loco a forma como o projeto vem sendo executado

Definio dos indicadores na fase

inicial do projeto

Nas visitas que o avaliador realiza organizao

responsvel pela execuo do projeto social, a verificao
da prtica que est sendo desenvolvida feita tomando-se
como base os indicadores do projeto

Iseno com relao ao grupo

A iseno em relao ao grupo permite ao avaliador

analisar o projeto sob um ponto de vista diferente daquele
das pessoas que esto diretamente envolvidas na
execuo do projeto

Previso dos recursos no oramento

A avaliao de processos requer, alm do prprio trabalho

do avaliador, recursos financeiros e materiais que devem
estar previstos no oramento quando da liberao do valor
financiado

Fonte: Elaborado por Frasson (2001).

Apresentados os critrios que so considerados na avaliao do processo de

execuo do projeto social, torna-se necessrio identificar as tcnicas de coleta de dados
utilizadas pelos avaliadores no acompanhamento/monitoramento dos projetos, com vistas
obteno das informaes sobre o seu andamento. Para tanto, o Quadro 10, que se
apresenta na seqncia, traz um comparativo entre as tcnicas identificadas na pesquisa
terica e as tcnicas resultantes da pesquisa emprica:

Quadro 10: Teoria e prtica das tcnicas de coleta de dados

Pesquisa terica

Pesquisa emprica

Observadores treinados

Visitas e entrevistas

Pesquisas sistemticas

Projeto original elaborado pela organizao

Uso sistemtico de julgamento de peritos

Relatrio de acompanhamento das atividades

realizadas

299

Uso de role-playing

Informaes referentes ao ambiente e contexto

Grupos focais

Consultores regionais

Entrevistas de campo

Indicadores do projeto previamente formulados

Uso de dados de registro de agncia

Fonte: Elaborado por Frasson (2001).

Analisando-se o quadro ora apresentado, infere-se que as tcnicas de coleta de

dados preconizadas na teoria diferem, em grande parte, daquelas que so utilizadas no
cotidiano da avaliao de projetos sociais. Depreende-se, tambm, que as tcnicas
preconizadas na teoria apresentam um carter mais preciso e sistemtico se comparado s
tcnicas adotadas na prtica da avaliao de projetos sociais.
Na anlise da avaliao que trata do processo de execuo do projeto, torna-se um
imperativo abordar a questo da aplicao dos recursos no projeto social. Isto porque,
conforme foi possvel verificar na pesquisa terica, a avaliao de processos tem relao
direta com a eficincia dos projetos, pois representa uma ferramenta que permite o uso
mais eficiente dos recursos (Faria, 1998, Cohen e Franco, 1998).
A eficincia com que os recursos financeiros, materiais e humanos so aplicados
nos projetos sociais est diretamente relacionada com a adoo de certos critrios que
foram identificados na pesquisa emprica e que se encontram sintetizados no Quadro 11,
apresentado a seguir:

Quadro 11: Critrios adotados na aplicao dos recursos

Critrio

Definio

Acompanhamento da aplicao dos

recursos

A eficiente aplicao dos recursos nos projetos sociais

exige que seja feito um acompanhamento da forma como
estes recursos esto sendo aplicados nos projetos

Prestao de contas financeira

Apresentao dos relatrios financeiros e dos respectivos

recibos que comprovem o modo de aplicao dos fundos
concedidos

Flexibilidade na aplicao dos recursos Necessidade de certa flexibilidade na aplicao dos

recursos, devido ao ambiente dinmico, complexo e
financeiros, materiais e humanos
imprevisvel em que os projetos sociais esto inseridos
Suficincia dos recursos financeiros,
materiais e humanos

Na destinao dos recursos para a execuo do projeto,

o montante deve ser suficiente para alcanar os
resultados a que o projeto se prope

Fonte: Elaborado por Frasson (2001).

300

A adoo destes critrios na aplicao dos recursos, no entanto, depende do sistema

de contabilidade adotado pela organizao social. Na pesquisa emprica, foi possvel
perceber que os principais aspectos que permeiam o sistema de contabilidade referem-se
(1) necessidade de controle das receitas e despesas do projeto; (2) necessidade de que
haja uma diferenciao entre a contabilidade de manuteno da organizao e a
contabilidade do projeto; e (3) exigncia de conhecimento tcnico especfico que a
adoo deste sistema implica.
Diante desta realidade, torna-se imprescindvel a adoo de um sistema de
contabilidade que represente fidedignamente o patrimnio, e que principalmente permita
discernir os recursos que esto vinculados a projetos especficos e que possuem restrio
na sua utilizao daqueles que podem ser livremente utilizados pela organizao social.
Trata-se de um motivo mais do que suficiente para a adoo de uma forma noconvencional de contabilizao, denominada Contabilidade por Fundos, que permite a
distino entre os diferentes recursos administrados pelas organizaes sociais. Esta forma
de contabilizao foi amplamente discutida no referencial terico que sustenta esta
dissertao.
Da a necessidade de que os projetos sociais sejam avaliados tambm por auditores
contbeis, por possurem o conhecimento tcnico especfico que esta forma de
contabilizao no convencional demanda. E este conhecimento se torna um imperativo
considerando-se que uma das responsabilidades do avaliador verificar o sistema de
contabilidade utilizado, bem como emitir as recomendaes teis para aprimorar a
fidedignidade dos procedimentos contbeis do projeto (Tripodi et al., 1975).

5.3 Avaliao ex-post

A avaliao ex-post, tambm denominada de avaliao de impacto ou somativa,

aquela efetuada aps o processo de execuo do projeto, ou seja, na fase que encerra o
ciclo de vida dos projetos sociais. Neste tipo de avaliao, busca-se determinar at que
ponto foram cumpridos os objetivos ou produzidos os efeitos pretendidos (Aguilar e
Ander-Egg, 1995).

301

O conceito de avaliao ex-post apresentado permite que sejam identificadas duas

dimenses dos projetos sociais: (1) os resultados do projeto e (2) o impacto do projeto.
A primeira dimenso da avaliao ex-post busca demonstrar at que ponto os
resultados do projeto foram atingidos, referindo-se, portanto, eficcia do projeto,
concebida aqui como o grau de alcance dos objetivos definidos nos projetos sociais.
A partir dos resultados da pesquisa emprica, foram identificados alguns critrios
que so adotados pelos avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de
projetos sociais quando se trata de determinar o alcance dos resultados de um projeto. Estes
critrios so relacionados no Quadro 12, a seguir:

Quadro 12: Critrios adotados na avaliao dos resultados do projeto

Critrio

Definio

Diferentes vises sobre os resultados

A avaliao dos resultados de um projeto social um

processo complexo, onde diferentes atores sociais, com
diferentes vises sobre estes resultados, esto
envolvidos

Indicadores quantitativos e qualitativos

Tendo-se como base os indicadores construdos no

desenho do projeto, possvel acompanh-lo e
determinar, na sua concluso, se o mesmo foi capaz de
atingir os resultados pretendidos

Anlise do projeto

Na concluso do projeto, anlise dos itens constantes

no projeto original elaborado e apresentado pela
organizao social

Mudana da situao do pblico-alvo

Ao final do projeto social, quando o recurso foi

empregado e as atividades foram desenvolvidas,
necessrio que haja uma situao diferente da anterior
execuo do projeto

Fonte: Elaborado por Frasson (2001).

Tendo-se identificado os critrios que contemplam a avaliao dos resultados

alcanados pelo projeto, analisa-se a segunda dimenso da avaliao ex-post: o impacto
produzido pelo projeto.
Nesta dimenso da avaliao ex-post, busca-se determinar se o projeto foi capaz de
produzir mudanas significativas e duradouras na realidade do pblico-alvo, referindo-se,
portanto, efetividade do projeto.

302

Os resultados da pesquisa emprica apontaram alguns critrios que so adotados

pelos avaliadores de instituies no-governamentais financiadoras de projetos sociais na
determinao da capacidade do projeto de transformar a realidade do pblico-alvo. Estes
critrios so apresentados no Quadro 13, a seguir:

Quadro 13: Critrios adotados na avaliao do impacto do projeto

Critrio

Definio

Diferente de projeto para projeto

O impacto produzido por um projeto social resultado

da execuo de um projeto especfico, o que o torna
diferente de um projeto para outro

Avaliao a longo prazo

Avaliar o impacto produzido por um projeto social requer

tempo, pois os projetos so, na sua maioria, de
transformao da realidade

Mudana do quadro do pblico-alvo

Comparao da realidade vivida pelo pblico-alvo antes

da execuo do projeto com aquela encontrada aps a
sua execuo

Contribuio para os demais projetos

Ao contribuir para os demais projetos desenvolvidos, o

projeto demonstra ser capaz de produzir impacto sobre
a realidade das organizaes sociais responsveis pela
sua execuo

Fonte: Elaborado por Frasson (2001).

Apresentadas e analisadas as fases da avaliao que contemplam o ciclo de vida dos

projetos sociais, torna-se oportuno abordar a questo da participao dos atores sociais
envolvidos nos projetos no processo de avaliao, nominalmente os executores do projeto
e o pblico-alvo.
No que diz respeito participao dos executores dos projetos sociais no processo
de avaliao, tanto a pesquisa terica quando os resultados da pesquisa emprica enfatizam
que esta participao deve ocorrer em todos os momentos da avaliao, por meio de
encontros com cronogramas previamente estabelecidos.
Esta participao dos executores do projeto no processo de avaliao se torna
imprescindvel na medida em que traz diferentes perspectivas ao projeto, alm de
contemplar as pessoas que detm maior conhecimento sobre o projeto que est sendo
avaliado e sobre o ambiente poltico que impera na organizao.

303

Em se tratando da participao do pblico-alvo no processo de avaliao, mais uma

vez, tanto a pesquisa terica quando os resultados da pesquisa emprica enfatizam a sua
importncia, uma vez que esta participao aproxima a comunidade do projeto e confere
maior confiabilidade e legitimidade dos resultados da avaliao entre os grupos sociais
envolvidos no projeto.
No entanto, depara-se com uma situao paradoxal pois, ao mesmo tempo em que
os avaliadores entrevistados se demonstram cientes da importncia de se consultar a
necessidade do pblico-alvo e de se ter uma preocupao com a opinio da maioria,
demonstram que esta participao fica aqum do desejado pelos prprios avaliadores.
Tendo-se correlacionado a pesquisa terica e os resultados da pesquisa de campo no
que diz respeito avaliao de projetos em organizaes sociais e apresentada a proposta
de um processo de avaliao de projetos sociais que contemple os critrios de eficincia,
eficcia e efetividade, o captulo que se apresenta a seguir contempla as concluses a que
se chegou a partir da construo desta dissertao.

304

6 CONCLUSES E RECOMENDAES

A construo desta dissertao teve como ponto inicial a exposio do assunto, a

definio dos principais termos que so abordados no decorrer da pesquisa, a discusso do
problema, a apresentao dos objetivos geral e especficos a que se prope, a justificativa
para a escolha do tema e os procedimentos metodolgicos adotados na pesquisa. Estes
aspectos foram contemplados no primeiro captulo da pesquisa.
O captulo desenvolvido na seqncia resgatou a histria do terceiro setor e sua
relao com o Estado. Para tanto, foi traada e discutida a trajetria que vai desde o
surgimento do Estado e o advento do terceiro setor, at a recente criao das Organizaes
Sociais. Algumas consideraes sobre este captulo so apresentadas a seguir.
A despeito do reconhecido espao que o terceiro setor vem ocupando no mbito
mundial no final do Sculo XX, pde-se verificar que a atividade voluntria organizada
remonta Antiguidade. O notvel crescimento do terceiro setor no Sculo XX deve-se a
um conjunto de fatores, identificados como sendo a crise do moderno welfare state, a crise
do desenvolvimento, a crise ambiental global, a crise do socialismo, a revoluo nas
comunicaes e o crescimento econmico.
No Brasil, o marco inicial das aes voluntrias se confunde com a prpria histria
que marcou a chegada dos portugueses ao pas, sendo as aes de assistncia social,
assistncia hospitalar e ensino desenvolvidas na esfera no-governamental. Em que pese
este fato, a marca do nascimento do terceiro setor no Brasil considerada por muitos como
sendo a atuao das ONGs durante o regime militar, o que explica o emprego do termo
no-governamental at os dias atuais como designao das organizaes que compem o
terceiro setor.
O polmico, complexo e abrangente universo que compe o terceiro setor no Brasil
faz com que nele estejam inseridas organizaes com caractersticas diferentes e
peculiares. Diante disto, o terceiro setor identificado e caracterizado por categorias
principais, que so: as associaes, as organizaes filantrpicas beneficentes e de
caridade, as organizaes no-governamentais, as fundaes privadas e as organizaes
sociais.
Esta pesquisa teve como foco uma das categorias que compem o terceiro setor as
organizaes sociais. Com este recorte, foram abordadas questes tericas especficas das

305

organizaes sociais que no podem ser aplicadas s demais categorias que compem o
terceiro setor. Da a necessidade de se realizarem estudos futuros que tenham como foco as
demais categorias do terceiro setor.
Em que pese o fato de serem abordados aspectos tericos especficos s
organizaes sociais, esta pesquisa se caracteriza pela no centralidade a esta categoria, na
medida em que foram buscadas as evidncias empricas em organizaes que pertencem a
um leque de instituies que no esto enquadradas na Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998,
que regulamenta as organizaes sociais. Portanto, os sujeitos pesquisados integram
instituies que no so especificamente aquelas que esto inseridas no cmputo das
organizaes que estabelecem contrato de gesto com o poder pblico.
O levantamento realizado junto literatura especializada sobre os principais
aspectos da avaliao de projetos executados pelas organizaes sociais realizado no
terceiro captulo. A partir do desenvolvimento deste captulo, pde-se inferir que no mundo
das idias prevalecem dois extremos. De um lado, o contedo excessivamente mecanicista
e quantitativo da literatura pertinente a projetos, que demonstra ser inadequada aos
problemas com os quais os atores sociais envolvidos em projetos sociais tm que lidar na
realidade social. Por outro lado, a literatura desenvolvida por cientistas sociais ou polticos
que, na grande maioria, demonstram uma explcita negao dos mtodos quantitativos e da
abordagem racionalista, o que faz com que sua produo seja de pouca utilidade prtica
para quem estiver buscando um ferramental para planejar, gerenciar e avaliar projetos na
rea social.
Diante dos diferentes conceitos apresentados a respeito do que vem a ser a
avaliao de projetos sociais, foi possvel verificar que consenso no mundo das idias o
fato da avaliao no ser compreendida somente como uma atividade fiscalizatria ou
punitiva, mas principalmente como uma forma de determinar se os projetos esto sendo
desenvolvidos pelas organizaes sociais com eficincia, eficcia e efetividade.
Ainda no campo das idias, pde-se depreender que, sendo a auditoria contbil uma
tcnica de avaliao utilizada para estudar a consistncia, fidedignidade e exatido dos
registros referentes s receitas e despesas do projeto e distribuio de seus recursos,
torna-se necessria a adoo de um sistema de contabilidade que represente
fidedignamente o patrimnio e que, principalmente, permita discernir os recursos que esto
vinculados a projetos especficos e que possuem restrio na sua utilizao daqueles que
podem ser livremente utilizados pela organizao social. Esta forma no-convencional de

306

contabilizao recebe o nome de Contabilidade por Fundos, tendo seus principais aspectos
sido apresentados e analisados no decorrer do captulo.
A partir do referencial terico, foram levantadas as categorias necessrias
avaliao de projetos sociais e que foram objeto de investigao da pesquisa de campo.
So elas: critrios bsicos para financiamento; acompanhamento/monitoramento; coleta de
dados; participao do pblico-alvo; participao dos executores; sistema de contabilidade;
aplicao dos recursos; resultados alcanados; impacto social.
A busca pela evidncia destas categorias, bem como pelas subcategorias que as
compem, foi realizada no captulo quatro, por meio do qual pde-se descobrir como vem
sendo realizada a avaliao de projetos sociais pelos avaliadores de instituies nogovernamentais financiadoras de projetos desta natureza.
Na correlao que se estabeleceu no captulo cinco entre o referencial terico e os
resultados da pesquisa emprica, pde-se verificar que as categorias e subcategorias da
avaliao de projetos sociais fazem parte de um processo que contempla todo o ciclo de
vida dos projetos sociais.
A primeira fase do ciclo de vida dos projetos sociais a que corresponde ao
desenho do projeto. Nesta etapa do projeto, realiza-se a avaliao ex-ante, que consiste em
avaliar o projeto elaborado pela organizao social, verificando-se se foram explicitados
todos os critrios que assegurem a factibilidade do mesmo. A que se evidencia a
categoria que contempla os critrios bsicos para financiamento.
no desenho do projeto a ser apresentado pela organizao social que deve ser
construdo o sistema de indicadores para avaliar se os projetos so executados com
eficincia, eficcia e efetividade. Isto porque o sistema de indicadores representa a
principal ferramenta a ser utilizada pelo avaliador nas fases subseqentes da avaliao de
projetos sociais.
A segunda fase do processo de avaliao se refere avaliao de processos
propriamente dita, por ser a que se realiza durante a execuo dos projetos sociais com
vistas a estabelecer at que ponto se est cumprindo e realizando o projeto de acordo com a
proposta inicial. Identificam-se nesta fase da avaliao de projetos sociais as categorias de
acompanhamento/monitoramento, coleta de dados, aplicao dos recursos e sistema de
contabilidade.
A terceira e ltima fase da avaliao a que se realiza aps a concluso dos
projetos sociais, sendo denominada avaliao ex-post. Nesta fase da avaliao, busca-se
determinar at que ponto foram cumpridos os objetivos do projeto ou produzidos os efeitos
pretendidos. As categorias evidenciadas nesta fase da avaliao so os resultados
alcanados e o impacto social.
307

Definidas as fases que compem o processo de avaliao de projetos sociais, restam

duas categorias da avaliao a serem identificadas de acordo com a fase em que a
avaliao se situa. O que ocorre, no entanto, que estas categorias esto presentes, ou
deveriam estar, em todo o processo de avaliao que perpassa o ciclo de vida dos projetos
sociais. Trata-se da participao do pblico-alvo e da participao dos executores no
processo de avaliao dos projetos sociais.
Assim como a gesto das organizaes sociais caracteriza-se pela dicotomia entre
voluntarismo e profissionalismo, a avaliao de projetos sociais tambm caracterizada
por uma dicotomia que ope necessidade imperiosa e dificuldade. Necessidade imperiosa
porque os sujeitos pesquisados mostraram-se cientes da importncia da avaliao para
determinar se os projetos so executados com eficincia, eficcia e efetividade. A
dificuldade de faz-lo, no entanto, que impera nas organizaes sociais.
Se a avaliao de projetos em organizaes sociais considerada uma atividade
incipiente, pde-se perceber a partir da pesquisa realizada junto aos sujeitos pesquisados
que tal fato no se deve falta de interesse ou de desconhecimento da importncia da
avaliao de projetos, mas exatamente devido s dificuldades enfrentadas por eles diante
da falta de profissionalismo por parte das organizaes sociais na gesto dos projetos.
Torna-se oportuno enfatizar que a avaliao de projetos sociais analisada nesta
dissertao sob o enfoque do avaliador de projetos sociais. Aponta-se ento para a
necessidade de estudos futuros que abordem a avaliao de projetos sociais sob o ponto de
vista dos demais atores sociais envolvidos nos projetos. Destaca-se, neste sentido, a
necessidade de se pesquisar a avaliao de projetos sociais sob o ponto de vista de quem
est executando estes projetos nas organizaes sociais, bem como daqueles que so
beneficirios destes projetos.
Uma das concluses que se extrai da pesquisa realizada a ausncia de
metodologias e de estratgias para que as organizaes sociais avaliem se os projetos so
executados com eficincia, eficcia e efetividade. Constata-se, ento, a carncia no s de
estudos tericos e de clareza conceitual, como tambm de procedimentos metodolgicos e
de clareza na forma de proceder nesta rea.
Como concluso ltima desta dissertao, a nica certeza que a autora tem a de
que ainda h muito a se estudar no universo que contempla a avaliao de projetos em
organizaes sociais. Tendo-se ouvido pessoas que atuam h dez, vinte anos na avaliao
de projetos sociais e que ainda no tm todas as respostas, fica evidente que esta
dissertao representa apenas um passo, importante claro, mas apenas um, no longo
caminho que ainda h para ser trilhado na avaliao de projetos sociais.

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