Professional Documents
Culture Documents
0034-7612
1944
1. Introduo
O objetivo deste artigo refletir sobre o uso de instrumentos governamentais
na implementao de polticas pblicas para propor uma agenda de pesquisas
no Brasil.
A histria da administrao pblica est repleta de reformas na busca
de instrumentos para melhorar a gesto governamental e a implementao
de polticas pblicas. O Estado passa por contnuas mudanas sempre tentando melhorar a forma de lidar com problemas pblicos, alm das adequaes
necessrias decorrentes de sua evoluo. Por trs das reformas h conjuntos
de teorias sobre a estruturao do governo. Ao longo da histria h transformaes no somente em abrangncia e escala da ao governamental como
tambm na forma de ao do governo, alm das mudanas na sociedade como
um todo. Vimos, por exemplo, a passagem do Estado predominantemente hierap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011
1945
rrquico ao Estado que funciona tambm em rede; quando antes se via uma
dicotomia entre o pblico e o privado, hoje se v parceria entre ambos; aes
pblicas eram predominantemente implementadas por comando e controle e,
hoje, negociao, convencimento e persuaso so quase imprescindveis ao sucesso (Hood, 1986; Howlett, 2005; Kettl, 1993; Pressman e Wildavsky, 1973;
Salamon, 2002).
Alguns observadores apontam para a necessidade de novas abordagens
nos estudos sobre polticas pblicas congruentes com essas mudanas de governana experimentadas nas ltimas dcadas, sendo uma dessas a substituio ou complementao de estudos sobre polticas e programas pblicos
como um todo para o estudo dos diferentes instrumentos para sua realizao.
A ideia subjacente que qualquer poltica pblica composta de uma srie de
meios atravs dos quais o Estado age, exerce seu poder ou o limita, tais como
o uso de regulao, subsdios, campanhas de informao, entre outros, para
influenciar o comportamento dos cidados e alcanar os objetivos da poltica
pblica, resolvendo os problemas sociais identificados e proporcionando ao
cidado os bens e servios adequados (Hood, 1986; Salamon, 2002).
Na administrao pblica federal brasileira coexistem, hoje, instrumentos tradicionais como implementao por gesto direta e por uso de incentivos econmicos; instrumentos com esforos para ampliar a participao
popular; iniciativas para implementar polticas por gesto indireta, mediante
convnios e contratos (Costin, 2005; Souza, 2001; Torres, 2007), concesses
de uso e instrumentos mais recentes como transferncias fundo a fundo.
Faz-se assim possvel e relevante examinar esses instrumentos e as estratgias de implementao de polticas pblicas para verificar suas caractersticas,
compar-las e contrast-las, e determinar como influenciam a gesto governamental e a implementao dos programas e aes governamentais.
Define-se instrumento governamental como um mtodo identificvel por
meio do qual a ao coletiva estruturada para lidar com um problema pblico. Para Salamon (2002:19), a ao coletiva porque frequentemente abrange
outras entidades alm das do setor pblico. estruturada porque o instrumento
define a quem cabe a operao do programa governamental, quais os papis de
cada um e como eles devem se relacionar uns com os outros.
A anlise dos instrumentos de poltica, aos quais alguns autores tambm
se referem como ferramentas de governo para implementao de polticas
pblicas (Hood, 1986; Salamon, 2002), de grande relevncia, oferecendo o
potencial de trazer argumentos fundamentados ao debate acerca das alternativas para implementao de polticas pblicas e enriquecer a compreenso de
rap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011
1946
2. Fundamentao terica
Importantes para embasar uma agenda de pesquisa sobre os instrumentos de
polticas pblicas no contexto brasileiro so as abordagens para a implementao de polticas pblicas, em geral, e de instrumentos governamentais em
particular, a incluir ateno a suas definies, processos de escolha e tipologia.
Apresenta-se, a seguir, uma breve discusso dos conceitos relevantes.
rap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011
1947
2.1 Implementao
A literatura define trs grandes fases de polticas pblicas: formao de agenda e formulao; implementao; e monitoramento e avaliao (Vanmeter e
Vanhorn, 1975). Quando se fala em implementao governamental, est se
falando da menos estudada das fases das polticas pblicas, pois a formulao
e a avaliao tm recebido maior ateno acadmica (SOUZA, 2007). A literatura que aborda o estudo da implementao aponta duas perspectivas principais: de cima para baixo e de baixo para cima (Hill e Hupe, 2002). Grande
parte da literatura do tema trata das dificuldades de se atingir uma boa implementao (Mazmanian e Sabatier, 1983; Pressman e Wildavsky, 1973) ou at
mesmo de como conceituar uma boa implementao (OToole, 2000).
A literatura deixa claro que a implementao perfeita inatingvel. Para
que houvesse a possibilidade de uma perfeita implementao de alguma poltica pblica, teriam de existir diversas precondies, que so impossveis no
mundo real, tais como circunstncias externas que no impem restries prejudiciais; existncia de tempo adequado e recursos suficientes; existncia e
disponibilidade da combinao necessria para os recursos necessrios; a poltica a ser implementada estar baseada em uma teoria vlida (estar bem formulada); existncia de poucos ou de nenhum ndulo interveniente (intervening links); mnimas relaes de dependncia; compreenso e acordo quanto
aos objetivos; tarefas integralmente especificadas em uma sequncia correta;
comunicao perfeita e coordenao perfeita; e que os que detenham autoridade possam demandar e obter cumprimento perfeito (Hogwood e Gunn,
1984:196-206). Ainda que houvesse tais condies, o ponto-chave de qualquer implementao acima de tudo o comportamento humano (Hogwood e
Gunn, 1984). Essa a razo de existirem vrios nveis de anlise para o estudo de implementao de polticas pblicas, tais como anlise organizacional,
procedimental e comportamental, alm de um quarto nvel que o de anlise
poltica ou de padres de poder (Hogwood e Gunn, 1984:215).
Portanto, enquanto comum ver implementao como um problema de
gerenciamento tcnico, a implementao pode ser vista de forma mais abrangente como um contnuo de poltica-ao-poltica (Barrett e Fudge, 1981).
Em qualquer nvel de anlise, preciso expandir a abrangncia dos
estudos sobre implementao. Para tanto, pode-se focalizar uma rea especfica em vez de uma legislao ou uma deciso especfica, para evitar
vises distorcidas; pode-se tambm cultivar um reconhecimento e ateno a
aspectos histricos, tentando incorporar perodos mais longos de tempo na
anlise (Fox, 1990).
rap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011
1948
1949
1950
1951
1952
1953
H autores, ainda, que definem duas geraes na literatura de instrumentos de polticas pblicas. A primeira gerao enfatizava decises em adotar
instrumentos especficos. A segunda gerao (Howlett, Kim e Weaver, 2006)
reconhece que a prtica na administrao pblica geralmente envolve o uso de
mltiplos instrumentos ao mesmo tempo. A natureza da mistura de diversos
instrumentos governamentais continua pouco estudada e no h compreenso
clara sobre as escolhas dos instrumentos (Eliadis, Hill e Howlett, 2005).
Analisar a mistura de instrumentos e como a mistura escolhida no
tarefa fcil. preciso habilidade para identificar e classificar os instrumentos
sendo utilizados e suas misturas para analisar como eles se inter-relacionam,
se alguns instrumentos esto faltando, e quais so contraproducentes ou sinrgicos em seus efeitos (Webb, 2005).
Mesmo assim, notam-se alguns padres, que podem estar determinando sua escolha. Instrumentos legais so frequentemente acompanhados por
sanes financeiras, enquanto instrumentos econmicos so ancorados em
regulaes legais. Um envolvimento contnuo da administrao direta na implementao independentemente do instrumento escolhido ajuda a manter
a interconectividade forte e permite e encoraja o contato entre os envolvidos
na implementao (Bressers e OToole, 1998). Um governo que atribui grande papel ao Estado tende a preferir legislao como instrumento, enquanto
um governo que atribui ao Estado um papel mais limitado prefere incentivos
econmicos ou mudana na autoridade (delegao) (McDonnell e Elmore,
1987:21). Portanto, esses instrumentos seriam escolhidos conforme o contexto institucional, a capacidade governamental, os recursos fiscais, o apoio
poltico, a informao disponvel e as escolhas passadas.
Uma viso mais econmica do processo de escolha dos instrumentos argumenta que so os custos de transao que so determinantes (Horn, 1995).
Uma viso ainda mais pragmtica argumenta que os instrumentos so escolhidos
conforme sua possibilidade de angariar mais votos (Trebilcock et al., 1983).
Para Salamon (2002), a escolha do instrumento mais adequado a cada
poltica seria conforme o desejo de se ter uma gesto direta ou indireta, o grau
de coercitividade desejado, o grau de visibilidade necessrio e tambm sua
automaticidade. O que determinante a ideia de que a escolha de instrumentos, em vez de tcnica, uma escolha poltica, pois d aos atores a vantagem de determinar como polticas pblicas sero implementadas. A literatura
sobre implementao sugere que h alto grau discricionrio na fase de implementao. A escolha do instrumento d forma aos programas pblicos. O que
est em discusso no simplesmente a forma mais eficiente de resolver um
problema pblico em particular, mas tambm a influncia relativa que vrios
rap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011
1954
1955
Embora haja diferenas entre as tipologias encontradas, e apesar da variedade, as vises so complementares: h consenso em alguns pontos e no
h contradies, como evidenciado a seguir.
Uma categorizao com base na teoria de controle organizacional a de
Amitai Etzioni (1964), que define instrumentos do modelo como cenouras,
chicotes e sermes (Bertelmans-Videc, Rist e Vedung, 1998), ou seja, o incentivo, a punio ou a informao. Por exemplo, com o objetivo de reduzir o
consumo de bebidas alcolicas, o governo pode oferecer prmios a quem no
consumir (como o prmio de pagar menos imposto), punir ou proibir o consumo, ou disponibilizar informaes a respeito dos malefcios. De acordo com
Woodside (1986), o quesito coero esteve sempre presente na literatura como
item determinante para classificao dos instrumentos, tendo sido a nica caracterstica utilizada por alguns autores ao tratar de instrumentos governamentais. No entanto, o prprio Woodside questiona o tratamento da coero como
a caracterstica central para diferenciar os instrumentos governamentais. Essa
tipologia cobre apenas instrumentos que pretendem proporcionar uma mudana no comportamento, deixando vrios instrumentos sem classificao.
Uma tipologia mais abrangente, ento, classifica os instrumentos governamentais conforme sua nodalidade, autoridade, recursos e organizao
(Hood, 1986, 2007), conforme resumida na figura 1. A nodalidade demonstra a capacidade do governo de operar como um ndulo (um ponto focal)
em uma rede de informao. Autoridade denota o poder legal do governo e
outras fontes de legitimidade governamental. Recursos, ou tesouro, denota
os recursos governamentais utilizados em cada instrumento. E organizao
denota a capacidade de dirigir a ao (pela polcia, pela burocracia) (Hood,
1986, 2007).
Figura 1
Objetivo
Recursos
financeiros
Nodalidade
Autoridade
Aconselhamento,
capacitao,
relatrios, registros.
Regulao, licena,
autorizaes.
Doaes,
emprstimos,
prmios.
Administrao direta,
empresa pblica,
consultores.
Conselhos
consultivos,
tratados.
Criao e
financiamento de
grupos de interesse.
Conferncias,
comisses de
investigao, reformas
administrativas.
Organizao
1956
Assim, por exemplo, um convnio para que uma organizao no governamental administre um museu pblico mostraria o uso de um instrumento
com baixa nodalidade no governo central, baixa autoridade governamental
alm da legislao que define o instrumento, com utilizao de recursos pblicos e com a organizao baseada no setor no governamental, em vez de na
burocracia pblica. Em contraste, a construo e administrao de um museu
diretamente pelo governo (gesto direta) seria o uso de um instrumento de
alta nodalidade, alta autoridade, alto uso de recursos e uso de organizao
burocrtica apenas.
Outra classificao, tambm em quatro caractersticas e muito utilizada,
referente ao grau de direo, coero, visibilidade e automaticidade. Direo
diz respeito ao instrumento ser de gesto direta ou indireta. Coero analisa
se o instrumento obriga um comportamento ou apenas sugere. Visibilidade
seria o quanto a sociedade percebe o instrumento e automaticidade se o
instrumento implementado com as estruturas j existentes ou se indispensvel criar novas estruturas para sua implementao (Hood, 2007; Lascoumes
e Le Gals 2007; Salamon, 2002).
Assim, um incentivo fiscal para empresas financiarem iniciativas artsticas seria um instrumento de baixa diretividade (pois no o governo que
escolhe quais iniciativas), baixa coero (pois as empresas no so obrigadas
a financiar nada), alta visibilidade (pois as empresas que financiarem estaro
interessadas em ampla divulgao) e baixa ou mdia automaticidade (pois
no preciso criar novas estruturas para fazer uso do instrumento, podendose utilizar conselhos ou comisses j existentes; ou talvez seja preciso criar
um conselho ou comisso julgadora, o que ainda assim seria mais simples do
que criar uma agncia inteira, como no caso do uso do instrumento agncias
reguladoras para alguns incentivos sociais e econmicos). Em contraste, se o
governo fizer um concurso para premiar com financiamento um determinado
grupo artstico, seria um instrumento de alta diretividade e alta visibilidade,
mas tambm de baixa coero (artistas no so obrigados a participar) e tambm de mdia automaticidade, como no exemplo anterior (considerando que
ser preciso montar estrutura para organizao e realizao do concurso).
Essas quatro caractersticas se repetem em outros autores e a elas so
agregadas novas dimenses. A classificao de Peters (2000), por exemplo,
tambm trata de influncia direta versus influncia indireta dos instrumentos;
instrumentos que foram ou que permitem; visveis ou invisveis; automticos
ou administrados; e classifica os instrumentos tambm em: universais ou contingenciais; com base na informao ou com base na coero (que, de certa
forma, retoma a classificao sobre forar ou apenas permitir, mas incluem
rap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011
1957
1958
1959
1960
10. Assistncia financeira: instrumento que transfere recursos de uma entidade governamental para uma organizao pblica ou privada sem fins
lucrativos para estimular ou apoiar determinadas atividades ou servios
cuja competncia de quem recebe os recursos. As assistncias financeiras
podem ser classificadas por sua destinao (com fim especfico, com destinao fixada de forma ampla e genrica, e com livre aplicao) ou por
sua forma de distribuio dos recursos (valores distribudos entre os beneficirios, determinados por lei, normalmente utilizados para atividades de
durao continuada sade, segurana ; e valores dirigidos a projetos
especficos).
11. Emprstimos e garantia de emprstimos: instrumentos onde o Estado empresta diretamente recursos do Tesouro ou garante entidade financiadora o pagamento da dvida contratada pelos tomadores dos emprstimos,
usado para estimular atividades de interesse poltico ou econmico; muito
usado em reas como habitao, educao e agricultura.
12. Renncia fiscal: instrumento que visa estimular determinado comportamento por parte das empresas ou dos indivduos pelo adiamento, reduo
ou iseno de obrigaes tributrias.
13. Vales: instrumento que oferece subsdio, dando poder de compra aos indivduos para aquisio de bem ou servio de sua preferncia, dentro de um
conjunto de opes que, normalmente, lhe oferecido pelo setor privado.
14. Legislao de perdas e danos: instrumento que estabelece o direito de uma
pessoa ou entidade de procurar, no sistema judicial, compensao por um
dano sofrido por negligncia ou m conduta de outras pessoas ou entidades. Um exemplo seria o Cdigo de Defesa do Consumidor.
Para finalizar a apresentao de tipologias sem, contudo, esgotar a questo, chegamos mais profusa das tipologias, com 63 classificaes, de Kirschen (1975). Kirschen classificou os instrumentos governamentais conforme
seus objetivos (pleno emprego, estabilidade dos preos, melhoria no tamanho
ou estrutura da populao, para citar trs dos 12 objetivos tratados). Depois,
agrupou os instrumentos em instrumentos de finanas pblicas, instrumentos
de moeda e crdito, instrumentos de controle direto e alteraes no arcabouo
institucional, desenvolvendo assim uma anlise bastante interessante. Exemplos do que Kirschen chama de instrumentos so transferncias s famlias,
impostos diretos, emprstimos, garantias governamentais, controle de preos,
criao de instituies nacionais e internacionais. Alguns so coincidentes
1961
1. Gesto direta
Onde preciso uso legtimo da fora (ex.: polcia), quando no se pode correr
riscos (ex.: controle epidemiolgico, bombeiros, trfego areo), questes de
equidade (ex.: previdncia e assistncia), onde no h mercado (ex.: educao
em reas rurais), onde preciso manter capacidade governamental (ex.:
pesquisa).
2. Corporaes
governamentais
3. Regulao
econmica
4. Regulao social
5. Seguros
governamentais
6. Publicidade de
utilidade pblica
7. Impostos corretivos
e taxas
8. Contratao
9. Aquisio de
servio contratado
10. Assistncia
financeira
11. Emprstimos
e garantia de
emprstimos
13. Vales
14. Legislao de
perdas e danos
Importante notar que, mesmo com as tipologias disponveis, pode haver instrumentos no Brasil ainda no identificados na literatura internacional.
1962
Pode ser que haja matizes de instrumentos distintos ou at novos instrumentos no contexto brasileiro.
1963
Referncias
ABBAS, Ktia. Gesto de custos em organizaes hospitalares. Dissertao (mestrado
em engenharia de produo) Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2001.
1964
1965
1966
1967