Professional Documents
Culture Documents
I SBN 9 2 - 8 9 4 - 0 3 1 4 - 4
KA-27-00-895-FR-C
LA GOUVERNANCE
DANS
L'UNION EUROPENNE
9 789289 403146
La gouvernance
dans lUnion
europenne
De nombreuses autres informations sur lUnion europenne sont disponibles sur Internet
via le serveur Europa (http://europa.eu.int).
Une fiche bibliographique figure la fin de louvrage.
Luxembourg: Office des publications officielles des Communauts europennes, 2001
ISBN 92-894-0314-4
Communauts europennes, 2001
Reproduction autorise, moyennant mention de la source
Printed in Italy
IMPRIM
Prface
Remerciements ..............................................................................................................................................
13
15
19
31
31
32
33
34
35
36
38
39
40
40
41
42
42
46
46
46
47
49
50
50
53
55
55
55
56
56
58
59
60
60
60
60
60
62
62
65
66
69
69
71
71
77
77
83
94
Conclusion ........................................................................................................................................................
101
Bibliographie .................................................................................................................................................
102
107
107
107
107
108
109
110
110
111
112
113
114
116
116
117
119
Annexe ......................................................................................................................................................................
123
123
123
124
124
125
126
126
127
Et la Commission? .....................................................................................................................................
127
Avertissement ...............................................................................................................................................
127
139
Introduction ....................................................................................................................................................
139
140
140
142
144
144
146
148
150
152
152
153
154
156
157
158
162
162
166
167
168
170
174
Conclusion ........................................................................................................................................................
179
Bibliographie .................................................................................................................................................
182
185
185
190
196
200
203
207
209
211
214
215
217
218
222
223
226
229
233
233
235
236
238
Qui rgule lconomie, avec quels critres et quels sont les choix
structurels? .......................................................................................................................................................
240
242
244
247
Rsum .................................................................................................................................................................
247
250
250
250
251
252
253
255
256
257
259
260
10
261
261
262
265
267
269
271
273
274
275
275
276
Partie IV Conclusions
Dvelopper de nouveaux modes de gouvernance ....................................
Les dveloppements rcents dans la rforme institutionnelle
et administrative ........................................................................................................................................
Introduction ................................................................................................................................................
La Confrence intergouvernementale sur la rforme institutionnelle ......
Le livre blanc sur la rforme administrative .....................................................................
Donner forme la nouvelle Europe 2000-2005 ............................................................
281
281
281
283
285
287
288
288
293
295
296
297
298
299
300
301
302
302
302
306
309
11
310
312
313
314
316
Conclusion ........................................................................................................................................................
317
Bibliographie ........................................................................................................................
319
Index .............................................................................................................................................
331
Remerciements
travers le projet Gouvernance, dont ce cahier porte tmoignage, la cellule de prospective de la Commission europenne a voulu crer les conditions
dune rencontre de qualit entre des experts de la gouvernance europenne et
ceux qui la pratiquent au quotidien. Nous souhaitions avancer ensemble vers une
comprhension renouvele de nos approches et de nos mtiers, ce qui nous a
conduits associer un grand nombre de participants, lintrieur comme lextrieur de la Commission.Ce cahier est avant tout le leur.Nous souhaitons cependant
remercier ici plus particulirement ceux qui ont permis ce processus daboutir et
ce cahier de voir le jour.
En premier lieu, les fonctionnaires de la Commission qui ont suivi laventure
du sminaire, une poque o la rflexion sur la gouvernance tait encore considre par beaucoup comme une abstraction sans lendemain. Lapport de Jacques
Lenoble et de Jean De Munck,du centre de philosophie de droit de luniversit catholique de Louvain, a t dcisif pour la rflexion initiale et lorientation des travaux. Les qualits danimation de Jrme Vignon, directeur de la cellule de prospective jusquen 1998,et les conseils et la disponibilit sans faille de Marjorie Jouen
ont largement contribu transformer des intuitions en un processus oprationnel
et productif chacune de ses tapes. Merci galement Madeleine La Fontaine
pour la rigueur constante avec laquelle elle a assur le secrtariat du projet.
La prparation de ce cahier naurait pas t possible sans lengagement de
Bndicte Caremier, qui a pris une part importante dans la coordination du travail
ditorial et les relations avec les diteurs. Nous tenons aussi mentionner Montse
Berges Martinez, qui a ralis la rvision et la mise en page des manuscrits.
Enfin, nous remercions Jean-Claude Thbault, directeur de la cellule de mai
1998 mai 2000, pour le courage avec lequel il a dfendu ce travail dans un contexte parfois difficile.
Les contributeurs
Gilles Bertrand est membre de la cellule de prospective de la Commission europenne.Il sest spcialis dans les relations extrieures, et en particulier dans la politique du voisinage de lUE.Il a coordonn le projet Scnarios Europe 2010.
Pierre Calame, ingnieur des Ponts et Chausses, a travaill sur des questions
damnagement urbain pour le ministre de lquipement dans larrondissement
de Valenciennes,comme ingnieur darrondissement(1974-1980),puis il a t sousdirecteur de la direction de lurbanisme de 1980 1983.Il a ensuite travaill au service des affaires internationales du ministre de lquipement (1983-1985). Depuis
1986, aprs un passage par lindustrie comme secrtaire gnral du groupe Usinor,
il prside la Fondation Charles Lopold Mayer pour le progrs de lHomme, fondation internationale de droit suisse.
Renaud Dehousse est professeur linstitut dtudes politiques de Paris;il dirige le
centre europen de Sciences-Po et assure les fonctions de directeur des tudes
lassociation Notre Europe. Il est lauteur de nombreuses publications sur les problmes europens,dont,notamment,The european Court of Justice (1998) et An Ever
Larger Union?The Eastern Enlargement in Pespective (1998).
Jean De Munck est professeur de sociologie luniversit catholique de Louvain.Il
a publi notamment Les mutations du rapport la norme avec Marie Verhoeven (De
Boeck, Bruxelles, 1997) et Linstitution sociale de lesprit Nouvelles approches de la
raison (PUF,Paris,1999).Sa recherche porte sur les nouveaux modles de normativit et les transformations de la rgulation qui leur sont lies.
Olivier De Schutter est professeur luniversit catholique de Louvain et membre
du centre de philosophie du droit de lUCL. Il enseigne le droit europen et international des droits de lhomme et la thorie du droit.
Andrew Dunsire est professeur mrite de sciences politiques luniversit de
York au Royaume-Uni. Il sest spcialis dans lapproche cyberntique de la thorie
administrative. Avec Christopher Hood, ils sont coditeurs de plusieurs livres et articles.
Michelle Everson est spcialiste du droit constitutionnel et europen.Elle a t directrice ditoriale de la revue the European Law Journal, situe lInstitut universitaire europen de Florence. Sa recherche se situe principalement dans le domaine
du droit constitutionnel europen et,plus particulirement,dans la constitutionna-
16
Les contributeurs
lisation du droit administratif europen.Parmi ses plus rcentes publications,Challenging the Bureaucratic Challenge, avec Christian Joerges, dans Eriksen, E. O., et
Fossum, J. E., Democracy in the European Union (Routledge, 2000). Actuellement, elle
prpare avec Ulrich K. Preu une monographie sur les concepts, les limites et les
fondements de la citoyennet europenne.
Philippe Herzog, professeur de sciences conomiques luniversit Paris XNanterre, est dput europen et membre du conseil danalyse conomique auprs du Premier ministre. Prsident de lassociation Confrontations, il travaille
limplication de la socit civile pour lmergence dune dmocratie participative
europenne. Il a t rapporteur du Parlement europen sur la participation des citoyens et des acteurs sociaux, prsident de la commission des relations conomiques extrieures et il a t missionn par le gouvernement franais pour la promotion du dialogue social europen.
Christopher Hood est professeur Gladstone od Government et Fellow of All Souls
College Oxford.Il a t professeur la London School of Economics et luniversit de Sydney,en Australie.Parmi ses rcentes publications,The Art of the State (1998)
et Regulation inside Government (avec Colin Scott et allii, 1999). Sa recherche porte
actuellement sur ltude de la rgulation et de lexcutif.
Karl-Heinz Ladeur est professeur de droit public luniversit de Hambourg et
lInstitut universitaire europen de Florence. Ces centres dintrt comprennent la
rgulation des mdias et la thorie du droit. Il a publi recemment Negative
Freiheitsrechte und gesellschaftliche Selbstorganisation (Mohr,Tbingen, 2000).
Jacques Lenoble est professeur ordinaire luniversit catholique de Louvain et directeur du centre de philosophie du droit de lUCL; il enseigne la discipline de la
philosophie du droit. Il est lauteur de plusieurs ouvrages et articles, dont, notamment, Droit et communication La transformation du droit contemporain, ditions
du Cerf, Paris.
Notis Lebessis est conseiller la cellule de prospective de la Commission europenne.Il a coordonn le projet Gouvernance.
Giandomenico Majone a t professeur de sciences politiques et de politiques
publiques lInstitut universitaire europen de Florence. Il est actuellement Visiting
Distinguished Professor des affaires internationales au centre sur lUnion europenne
de luniversit de Pittsburg et Visiting Scholar au Sticerd, de la London School of
Economics.
Anna Michalski est charge de mission la cellule de prospective de la Commission europenne. Elle est responsable de la politique dlargissement et de dveloppement en Europe centrale et de lEst. Elle est docteur de la London School of
Economics.
John Paterson est charg de cours principal lcole de droit de luniversit de
Westminster. Il a t chercheur lInstitut universitaire europen de Florence et au
Les contributeurs
17
Les textes rassembls dans le prsent volume schelonnent sur prs de cinq
annes. Ils reprsentent les diffrentes tapes dune rflexion entame la fin de
1995,dans le cadre dun sminaire organis par la cellule de prospective de la Commission europenne avec la collaboration du centre de philosophie du droit de
luniversit catholique de Louvain.Ce sminaire a dbouch,en octobre 1997,sur la
commission Gouvernance et Union europenne des journes juridiques Jean Dabin,que le centre de philosophie du droit avait choisi de consacrer lhypothse de
la procduralisation du droit.Par la suite,la question de la gouvernance,et plus spcialement le traitement de cette question la lumire de la procduralisation
conue comme linstitution de mcanismes favorisant lautoapprentissage dans les
organisations, a continu de retenir lattention de la cellule de prospective, qui a
plac sa rflexion dans la perspective des scnarios de rforme de la Commission
europenne.
Rpartis en quatre parties, les douze chapitres du volume qui est prsent
soumis lapprciation du lecteur entretiennent un rapport, plus ou moins troit,
avec ce processus1. Celui-ci a reprsent pour les participants chercheurs universitaires et fonctionnaires de la Commission europenne essentiellement une
occasion rare de rflexivit sur les pratiques de la gouvernance lchelle de
lUnion europenne, soit au dpart dune hypothse thorique concernant linterprtation des mutations de lart de gouverner (premire partie),soit partir dexpriences nationales dans des pays reprsentant des cultures administratives aussi
diversifies que le Royaume-Uni et la France (deuxime partie), soit encore au dpart des spcificits du contexte communautaire (troisime partie).Les conclusions
(quatrime partie),crites alors que lensemble des autres contributions au volume
1
Certaines des contributions rassembles ici ont t prsentes initialement dans le cadre du sminaire
Gouvernance et Union europenne, qui a entam ses travaux en dcembre 1995: cest le cas des rapports de J.Lenoble et de J.De Munck,de A.Dunsire et de Ch.Hood,de B.Perret et de J.-Cl.Thoenig.Le rapport de O. De Schutter a t prsent dans le cadre de la Commission Gouvernance et Union europenne des journes juridiques Jean Dabin doctobre 1997.Enfin,si K.-H.Ladeur,G.Majone et R.Dehousse
sont intervenus dans le cadre de ce sminaire,les tudes par K.-H.Ladeur,par G.Majone et M.Everson ainsi
que par R.Dehousse ne portent pas exactement sur les sujets quils avaient alors abords.Enfin,il a t jug
utile de demander P. Calame une contribution sur sa conception de la subsidiarit active, Ph. Herzog
une rflexion sur le rle de la socit civile et louverture du cadre institutionnel de lUnion europenne,et
G.Bertrand et A.Michalski une synthse du projet Scnarios Europe 2010 entam en 1997 la cellule
de prospective de la Commission europenne,en raison de lvidente proximit de ces rflexions avec lhypothse du sminaire. Bien que N. Lebessis et J. Paterson aient contribu plusieurs rapports au cours du
sminaire Gouvernance et Union europenne et en aient ainsi guid lorientation, les conclusions qui
constituent le chapitre 12 du prsent volume sont originales.
20
21
22
23
notamment du point de vue de la gouvernance europenne.B.Perret examine ainsi la transformation qui sest effectue,au cours des annes 70,dans lvaluation des
politiques publiques.Cette transformation nous est dcrite comme lajout dun modle dvaluation au modle classique, qui constituait, jusqu rcemment, le seul
modle notre disposition.Lvaluation traditionnelle tait conue sur le mode,positiviste, de lexprimentation, lexpert sy voyant assigner la tche de choisir, sans
autre compagnon que les donnes quantitatives quil aura pu accumuler, la mthode la plus efficace au regard du but que poursuit telle politique. Une nouvelle
forme dvaluation est cependant venue se superposer lvaluation traditionnelle:
elle prtend prendre en compte lexistence dune pluralit des modes de connaissance ce qui suppose que lvaluation soit luvre dun collectif dexperts ayant
le souci de confronter leurs savoirs diffrencis ainsi que les effets que la dcision publique produit au-del de sa cible initiale des effets que,dans la conception de lvaluation que B. Perret qualifie de balistique, celle-ci doit prendre en
compte. Cette nouvelle forme dvaluation inscrit celle-ci, dlibrment, dans un
processus dapprentissage collectif et permanent: non seulement elle accepte que
lvaluation prenne lvaluateur par surprise et lincite remettre en cause ses modles, mais, au surplus, elle linvite construire avec dautres la grille danalyse qui
convient lvaluation effectue, sans supposer quil existe une grille a priori plus
approprie quune autre.
Ltude de J.-Cl. Thoenig, un peu la manire de celle dA. Dunshire et de
Ch.Hood portant sur le Royaume-Uni,part dune lecture rtrospective des transformations qua connues laction publique en France,pour dboucher sur des propositions trs concrtes adresses la gouvernance dans lUnion europenne. J.-Cl.
Thoenig insiste particulirement pour une plus grande mobilit des responsables des
politiques europennes,non seulement entre les diffrentes directions de la Commission europenne,mais galement du niveau local au niveau de lUnion et entre tats
membres de lUnion, et ce afin de rduire lobstacle que constitue, pour laction publique communautaire, les carts entre les cultures administratives nationales.
Dautres propositions concernent la dcentralisation de laction publique communautaire,la contribution lmergence et la vitalit des rseaux dacteurs associs
la mise en uvre de la politique communautaire,ou encore linstauration de modes
de reprsentation des intrts nationaux ou sectoriels qui ne passent pas exclusivement par les canaux institutionnels.Lambition de ces propositions,quil serait vain de
prtendre ici restituer en dtail,peut tre rsume assez simplement:il sagit de transformer le contexte dans lequel se dploie laction publique communautaire, et notamment le contexte institutionnel, afin de contribuer lefficacit de cette action,
dont les difficults proviennent notamment dune rupture trop nette entre le niveau
o les politiques sont arrtes et celui,local,o elles sont mises en uvre.
Place la fin de la deuxime partie de ce volume, ltude de J.-Cl.Thoenig
anticipe en ralit sur les contributions de la partie suivante. Celle-ci regroupe les
propositions formules explicitement lchelle de lUnion europenne, certaines
dentre elles portant mme, plus prcisment, sur la rfome de la Commission europenne. G. Majone et M. Everson situent le principal obstacle que rencontre aujourdhui la mise en uvre des rglementations communautaires dans les carts
qui subsistent entre les diffrentes cultures administratives nationales des tats
24
25
26
27
28
veau modle de gouvernance, meilleur que les autres, que nous requrons: cest
rompre avec lide mme de modle, soit dune recette de la bonne gouvernance applicable travers lensemble des situations, quil faut aujourdhui. De
lautre ct, les tudes composant ce volume se prsentent sous la forme dune
collection de propositions, parfois trs concrtes, et, de manire gnrale, cest un
souci doprationnalit qui a motiv les auteurs dont les travaux sont rassembls.
Nous ne croyons pas quil y ait l une contradiction.Du point de vue de la rflexivit quelles permettent dinjecter dans la formulation des politiques publiques,
du point de vue de la lgitimit de laction publique au regard de ceux quelle
concerne,du point de vue de la crise que subit aujourdhui le politique,du point de
vue de la plus ou moins grande plasticit quelles reconnaissent aux dispositifs institutionnels et,donc,de la plus ou moins grande adaptation aux contextes dont ces
dispositifs sont capables,les diffrentes formes de la gouvernance ne se valent pas.
Sans doute, il y a une forte convergence, quant aux pistes quils suggrent
demprunter,entre les auteurs ayant contribu au volume.Mais ce serait mal dire les
choses que daffirmer que ces auteurs sentendent finalement, peu ou prou, sur un
modle de gouvernance: la question quils se sont pose ensemble, et propos
de laquelle ils aboutissent certaines rponses quon peut considrer comme
communes,est de savoir par quels mcanismes on peut esprer rompre avec lide
de modle, et donc avec des formes dintervention publique qui ne se laissent pas
surprendre par les contextes quelles rencontrent,et qui refusent de prendre au srieux la complexit du rel. En somme, il existe des modes de gouvernance qui,
moins que dautres, risquent de se rigidifier en modles et qui, davantage que
dautres, incitent les modles en concurrence rflchir sur eux-mmes afin dapprendre des autres: cest dcouvrir ces modes de gouvernance, et les traductions
quils peuvent recevoir lchelle de lUnion europenne, que ce volume voudrait
inviter.
Partie I
Le contexte thorique
Texte issu dune prsentation donne Bruxelles le 20 dcembre 1995 lors de la sance inaugurale du sminaire organis par la cellule de prospective sur les mutations de lart de gouverner.
32
33
Le contrat et la nature
La thorie du contrat articule essentiellement par Rousseau et par Kant,
dans une vaste discussion qui implique bien dautres auteurs va tenter de penser la lgitimit sociale au dpart de la catgorie de la subjectivit.Dans lordre priv, cela donne la thorie des droits civils; dans lordre public, cela dbouche sur la
thorie de la volont gnrale. Le contrat social sera le concept majeur de cette
tradition.La loi formelle (gnrale et abstraite) est lexpression de cette volont gnrale ne de la rencontre des subjectivits, rencontre qui vient la place des anciens fondements transcendants.Toute notre organisation juridico-politique va tre
indexe sur ce premier imaginaire,limaginaire donc dune loi formelle garantie par
la volont gnrale.Le fondement de la rgulation sociale va tre trouv dans la catgorie dautonomie: le sujet collectif se constitue comme sujet autonome. La
seule loi lgitime est celle que le sujet peut se donner lui-mme au niveau
collectif sentend.Cest sur cette base que se redfinit la loi moderne.Son universalit
formelle devient la pierre de touche de sa validit.manant des reprsentants de la
volont gnrale, la loi va tre rdige syntaxiquement comme une loi gnrale et
abstraite. Ce premier grand modle, qui va en quelque sorte sincarner dans lorganisation socio-politique, est fond fondamentalement sur limaginaire de la subjectivit transparente elle-mme.Comme la trs bien relev Habermas2,le lien entre
raison et volont est ici cens assur par la forme gnrale et abstraite en laquelle
snonce cette volont gnrale. La forme smantique de la loi nonce par le
parlement garantit par elle-mme son expression rationnelle et son incarnation de
la raison pratique en acte.
En contrepoint, selon le doublet sujet/objet bien analys par Foucault, lobjectivit de la nature va fournir le deuxime point dappui la rationalit. Ce modle naturaliste traverse tout un pan de la philosophie politique moderne: on le
retrouve,chez Locke,dans lide des droits naturels,dont le droit de proprit est
llment central. Il va trouver une expression accomplie dans luvre dAdam
Smith. Cest la thorie du march, o la lgitimit, cest--dire la garantie dune
coordination harmonieuse des acteurs individuels, ne repose plus sur lide dune
loi exprime par la volont gnrale, mais sur lquilibre produit par la mcanique
du march que le droit a pour fonction de garantir dans son autonomie (par le
respect d aux droits individuels). La coordination rationnelle des projets individuels ne rsulte plus de la formation dune volont gnrale mais de lharmonie
prtablie des intrts. Au modle de lautonomie morale se substitue celui dune
loi naturelle cense prsider la vie sociale et la coordination de laction collective.
La ralisation de la raison pratique dans la socit nest plus garantie par le biais
2
Habermas, J., La souverainet populaire comme procdure, un concept normatif despace public,Lignes,
n 7, 1989.
34
Lorganisation de ltat
De l dcoulent les traits caractristiques de lorganisation juridico-politique
qui mergent cette poque et les thories de la loi qui y correspondent.
Dabord, cela explique la primaut du lgislatif dans lorganisation des pouvoirs. Cela explique aussi la forme mme de la reprsentation, soit ce que les politologues ont identifi comme le phnomne du parlementarisme. La premire
forme dorganisation de linstance lgislative repose effectivement sur une thorie
de llection qui va privilgier un choix de notables3 avec une grande indpendance de linstance lgislative, une opinion publique qui est distincte de la reprsentation et une grande capacit de dlibration au sein de linstance parlementaire.
Tout cela se modifiera fondamentalement la fin du XIXe sicle lorsqumergera un
rgime de partis.
Deuxime dimension, le droit prend pour modle la rationalit du discours
mathmatique. Le droit se dfinit par son formalisme. Ses rgles de production et
dapplication se transforment progressivement dans la socit moderne et il saffranchit de plus en plus des traits spcifiques qui le caractrisaient dans les socits
prmodernes.Tout dabord, une loi nest plus valide par le respect d un critre
de justice matrielle (autonomisation du droit par rapport la morale et au politique) mais par le biais du critre formel et systmique du respect d la rgle hirarchiquement suprieure. Ensuite, en ce qui concerne le jugement dapplication
3
35
des rgles,le modle de rationalit se formalise lui aussi pour se rduire au modle
dun raisonnement de type dductif.
Discussion
Mandataires
Loi gnrale
et abstraite
(code)
Rsolution
des conflits
Prfrences individuelles
Quest-ce que cest que dire la loi dans ce modle? Le processus dlaboration de la loi part des prfrences individuelles (cest le principe de subjectivit
dont on parlait tout lheure). Ces prfrences individuelles conduisent, par des
mcanismes dlection, au choix de reprsentants censs reprsenter ces prfrences. Il faut remarquer demble que les reprsentants sont formels: ce sont des
mandataires. Cest lide du Parlement. Ces reprsentants eux-mmes sengagent
dans une discussion sur le contenu de la loi et, sur cette base, dcident dune loi
gnrale et abstraite, valant pour tous et pour toutes les situations. Les lois gnrales et abstraites fixent la rgle du jeu au sens o on fixe la rgle dun jeu
dchecs.Le droit libral se reprsente la socit comme une interaction de joueurs
dont il faut fixer les rgles.
Cest un mcanisme trs linaire de la loi.La loi est dgage des prfrences
individuelles par la mdiation des reprsentants, elle est discute par le Parlement
qui dcide de son nonc gnral et abstrait.Puis, cet nonc redescend dans la
socit par voie dapplication. On ne peut pas plus simple. Voil la reprsentation
des libraux du XIXe sicle.
36
La matrialisation du droit
Repartons du schma linaire de la loi que nous venons dexposer. Ce
schma normatif de la loi va rentrer en crise, mais seulement pour une partie. La
crise,extrmement grave,va porter sur deux lments fondamentaux.Dabord,ds le
XIXe sicle,le schma de la formation de la volont gnrale partir de prfrences
individuelles se trouve contest. Le discours philosophique posthglien et la sociologie mergente,quelle soit de droite ou de gauche,vont mettre en vidence le
fait quune socit ne se fonde pas sur des prfrences individuelles, mais sur des
rapports sociaux concrets.Une socit nest pas faite datomes individuels,elle nest
pas la rencontre des liberts,mais elle est structure par des espces de totalits organiques concrtes,des rapports sociaux dj l.Le vrai problme de la reprsentation, ce nest pas de russir reprsenter des prfrences individuelles, mais de reprsenter ces totalits elles-mmes.
Prenons, par exemple, le monde industriel en formation. Cest devenu
presque une rengaine:le monde industriel est un monde structur par des rapports
sociaux. Ces rapports sociaux objectifs fondent des collectifs: le collectif des travailleurs,le collectif des propritaires des moyens de production,la classe moyenne
des employs, etc. Comme les rapports sociaux sont prdonns, on ne peut plus
reprsenter cette ralit sociale par voie dlection sur la base de prfrences individuelles. cela, on prfre des reprsentants organiques, qui, concrtement, se
prsentent sur la scne sociale sous la forme dappareils de mobilisation. Ce sont
notamment les syndicats, dont la reprsentativit ne dpend pas dun mandat formel, mais de leur capacit dexprimer des intrts objectifs qui sont dj l, dans
la ralit des rapports sociaux.
Du mme coup,un autre systme de reprsentation apparat lhorizon des
dmocraties occidentales, nouveau systme qui va rentrer en conflit avec le premier. Et cest toute la critique du parlementarisme, porte par le socialisme, porte
par le communisme et aussi par la droite fasciste.Il ne faut en effet pas oublier que
la critique des mdiations formelles tait, quoique dans des directions politiques
opposes, fonde sur un mme schma fondamental. Lidologie fasciste a ainsi
promu le concept de corporation.La corporation est videmment une ide lie
celle de rapports sociaux prstructurs.
Si le premier lment porte spcifiquement sur la reprsentation, le second
lment de transformation porte, lui, sur la conception de la loi. Soyons ici prcis.
37
Les reprsentants organiques sont appels fournir une loi gnrale et abstraite.
Sur ce point, on peut dire que ltat social ne modifie pas la conception de la loi.
Celle-ci continue dtre formule dans les termes dun nonc standard qui vaut
pour toutes les situations.On introduit cependant une nuance qui va savrer dcisive: cette loi nest plus pense sur le mode de la rgle du jeu, stricto sensu. Pourquoi? Nous sommes dans une socit qui volue de manire incroyablement dynamique, qui est emporte par les mouvements incessants du progrs industriel.
Dans une telle situation,le maintien de rgles du jeu stables serait,bien sr,une volont irrationnelle. Au contraire, la loi gnrale doit en quelque sorte servir de dynamisation de la socit, induire un progrs. Et donc cette loi gnrale ne fixe plus
des rgles du jeu, mais fixe des objectifs concrets. Cest ce que lon appelle linstrumentalisation du droit. Prcisons quelque peu la porte exacte de cette transformation, de cette matrialisation ou instrumentalisation du droit que marque
lmergence de ltat social.
La machine de ltat libral se grippe en effet lorsque se font entendre les
ingalits relles auxquelles le seul formalisme des droits-liberts et du choix individuel savre incapable de porter remde.Ltat social merge:il aura la charge,par
la voie dune politique volontariste, de transformer le rel social. En sefforant de
poursuivre une politique de couverture sociale, le droit tend son domaine dintervention.Comme le dit M.Weber,le droit ne se contente plus de fixer les bornes formelles dune action dont les individus auraient la seule responsabilit:il se matrialise et vise dfendre des conceptions substantielles de justice afin de soigner la
socit (redistribution des revenus, rgulation conomique, politique sociale...) ou
le sujet (mdicalisation du droit pnal, par exemple) de certains de ses maux. Mais
de ce fait,confront la contingence de laction,ses modes dnonciation se transforment et se dformalisent. Le droit dfinit de plus en plus des buts atteindre,
laissant ainsi aux appareils publics qui ont charge de lappliquer une marge dindtermination de plus en plus grande. Mais lindtermination un instant ouverte
lencontre de la scurit formaliste du droit libral classique se referme aussitt
grce au rationalisme scientiste:lexpert et son savoir technique est suppos fournir les bases dun calcul rationnel permettant de dfinir les rfrences normatives sres dans les domaines dformaliss.Lapplication des normes retrouve,
quoique par des voies renouveles, la scurit un instant compromise. La raison
garde son mme pouvoir enchanteur: la raison calculante tend son emprise la
rgulation tatique.En ce sens,peut-on dire,la conception de la dmarche dapplication elle-mme ne change pas,mme si elle est dornavant de plus en plus coule dans la forme dun raisonnement tlologique. Et cest bien en quoi il y a une
continuit avec la premire phase comme telle. Sur la partie droite du schma, on
est toujours dans une dmarche dapplication pense au dpart de la distinction
formaliste entre justification et application. Cest le modle formaliste qui continue
de valoir sur ce versant l. Certes, ltat social va adjoindre une seconde figure
cette premire figure de rationalit.Mais il ne viendra pas substantiellement en modifier lordonnance. Sans doute la seule approche formelle des critres de justesse
des commandements de ltat nest-elle plus considre comme suffisante. Mais
lide dune dtermination rationnelle possible de ces critres reste avalise. La rgulation tatique,si elle tend son emprise,trouvera dornavant ses garanties dans
un savoir instrumental que les experts sont supposs pouvoir fournir. Ces nou-
38
Reprsentants
organiques
Ngociation
Loi gnrale
et abstraite
(programme)
Rsolution
des conflits
Totalits objectives de rapports sociaux
Modifications de la gouvernance
Les transformations ainsi apportes lordonnancement de ltat libral se
traduiront, bien videmment, au niveau de lorganisation de ltat: lquilibre des
pouvoirs se modifie.On assiste une monte du pouvoir administratif.Progressivement,on met laccent sur les agences de rgulation,aussi bien aux tats-Unis quen
Europe.On assiste une extraordinaire monte en puissance de lexcutif.
Du point de vue du systme de reprsentation, il y a lmergence des partis
de masse.Il sagit moins dornavant,comme le constatent les politologues,de choisir des notables que des partis.Le choix lectoral est lexpression de lappartenance
ou de lidentit.Lmergence de ce que lon appelle les partis de masse va transformer fondamentalement la manire dont linstance lgislative va fonctionner. On
constate, au niveau des reprsentants, une diminution de la libert de parole personnelle, un dplacement de la dlibration qui auparavant existait au sein du Parlement vers les tats-majors de parti.
Donc,mme si le schma linaire de la loi se maintient,il y a des choses qui
changent.Les rapports sociaux viennent la place des prfrences individuelles,les
appareils de mobilisation la place des mandataires formels. Enfin, les lois ne sont
plus des rgles du jeu,mais des objectifs demandant,pour leur ralisation,une planification.
39
Polanyi, K., La grande transformation: aux origines politiques et conomiques de notre temps, traduit par
Catherine Malamoud, Gallimard, Paris, 1988.
40
construction historique mais qui, aprs de terribles crises, a abouti un monde extrmement grable et sr, pendant au moins trente ans entre 1945 et 1973. Ce
furent,aprs les grandes crises de lenfantement,les trente Glorieuses du modle.
La crise contemporaine
Les piliers sur lesquels repose ce modle de rgulation sont tous, aujourdhui, en train de seffriter. Cela se constate tant dans le champ politique que dans
le champ conomique.
41
pele rviser, assouplir, modifier la formulation mme de la loi gnrale et abstraite. On a vu apparatre une inflation de rglements administratifs. Cela entrane
un accroissement de la capacit interprtative du fonctionnaire qui doit non pas
appliquer une loi, mais rencontrer des objectifs (russir un programme). En outre,
ces objectifs sont multiples et, loccasion, se contredisent entre eux. Il faut non
seulement viser la croissance,mais aussi lquit,ou la rduction du cot des externalits, et il faut donc hirarchiser ces objectifs: on applique de moins en moins la
loi, et on linterprte de plus en plus. Dune certaine faon, la dmarche dapplication devient une dmarche de reformulation de la loi.Dans un cadre formaliste,cela pose un grave problme de lgitimit, puisque ladministration est cense appliquer, et non reformuler le texte dune loi dcide avant elle.
Troisime signal qui vire au rouge:les reprsentants organiques vivent une
crise de lgitimit.Dun ct,on fait appel eux car ils ont acquis une comptence
indniable. Mais, dun autre ct, ces reprsentants se sont, eux aussi, linstar des
fonctionnaires, engags dans le mouvement tlologique de transformation du
social.Ds lors,ces reprsentants deviennent des experts dans la mesure o leur lgitimit ne vient plus tellement dune totalit de rapports sociaux dont ils exprimeraient la logique interne, mais plutt de leur capacit grer des situations complexes et russir des politiques. Et donc vous voyez les permanents syndicaux et
les reprsentants dappareils partisans se transformer en experts et en technocrates. Ils se dconnectent des intuitions normatives des acteurs concrets, parlent
un jargon de plus en plus compliqu, sengagent dans des logiques opaques et
mettent ainsi en pril leur lgitimit.
42
rement rduire le cot marginal du produit par une massification de la production, mais au contraire par une diversification de la gamme.
Ds lors, sur le plan du rapport des producteurs entre eux, on voit bien
entendu disparatre le taylorisme comme mode de rationalisation du travail,et spcialement dans le secteur des services puisque ce qui y est exig,cest une plusvalue qualitative. On doit donc contextualiser la norme de production: cest linteraction avec le consommateur qui va produire la plus-value du service.Lindividualisation du travail devient absolument fondamentale. Et de faon vidente on
peut dire:malheureusement pour la rgulation conomique ,le rapport salarial a
cess dtre lattracteur central de lconomie.
43
la cl fondamentale de la bonne rgulation.Tant la premire modernit que la seconde modernit ont fait fond, plus ou moins consciemment, sur ce prsuppos
positiviste.
Aujourdhui, on pourrait dmontrer, en philosophie des sciences comme en
philosophie du droit, la dconstruction de ce prsuppos. De plus en plus, on renonce lide quune mthode(au sens positiviste) permettrait de toucher le rel. la
place vient lide de la discussion,cest--dire que luniversel nest plus dterminable
dans son contenu. Il nest jamais quanticip lhorizon dun accord universel dans
une discussion qui comme telle nest jamais parfaite.Il nest donc plus que lanticipation dun horizon et,par le fait mme,la mthode ne nous livre plus un contenu du
juste,du vrai,de lauthentique,mais simplement se ramne aux conditions procdurales qui permettent de garantir un processus discursif et argumentatif.
Cette premire critique a fortement travers la philosophie politique. Vous
en trouvez des traces chez Rawls, qui cherche redonner une version non mtaphysique du contrat social de la premire modernit, sous la forme dune justice
purement procdurale. Et on la trouve dans la philosophie allemande, principalement chez Habermas. Quelles sont les consquences de ce type-l de procduralisation? Dabord, cette critique aboutit dvelopper une thorie de lespace public.
Cest notamment sur cette base quil y a quatre ans, avec la cellule de prospective,
le centre de philosophie du droit de Louvain avait construit le concept didentit
postnationale et postconventionnelle pour penser la spcificit du modle europen. Lide dune procduralisation par rapport aussi bien aux modles de ltat
libral quaux modles de ltat social consiste dire: ce qui est insuffisant dans
lespace dmocratique,cest prcisment la non-constitution de forum,dun espace
public suffisant.Une rgle sera dautant plus lgitime quelle rsultera de la revitalisation dun espace public culturel. Deuxime consquence: une identit europenne ne sera vritablement dmocratique que si elle se construit au dpart de
labandon de limaginaire national, cest--dire de labandon de lidentit entre
espace politique et espace culturel. Ce quil faut valoriser, cest le dcouplage du
politique et du culturel, au profit du pluralisme culturel. Cela conduit au concept
didentit postnationale.
Tout cela a bien t pens par Habermas ou par un auteur comme JeanMarc Ferry.Mais il y a un second lment qui caractrise la procduralisation qui,lui,
nest pas encore bien construit:cest cela que le centre de philosophie du droit de
Louvain consacre dsormais ses nergies.Ce deuxime lment concerne non plus
lide mme de loi,mais la dmarche de son application.Au niveau de ltat libral,
lide fondamentale tait que les organes dapplication constituent simplement des
organes qui, de manire strictement mathmatique, dduisent la signification
dune mesure dexcution partir de la loi gnrale et abstraite. Ctait un raisonnement syllogistique. Au niveau de ltat social, nous vous avons rappel quon est
pass dun raisonnement syllogistique un raisonnement tlologique. Donc on
raisonne par objectifs. Ce raisonnement tlologique est devenu le modle sur la
base duquel on a repens lorganisation aussi bien de la fonction dadministrer que
de la fonction de juger. Mais ce raisonnement recelait encore un fond de positivisme: il y a eu en quelque sorte une rcupration de limaginaire de la rationalit
44
45
46
Quelques exemples
Pour illustrer quelque peu cette dfinition de la procduralisation, nous allons vous donner quelques exemples, en les commentant. Dabord, nous donnerons deux exemples de nouvelles procdures de production du savoir collectif. Ensuite, nous donnerons deux exemples des nouveaux modes de contrle. Ces
exemples, bien sr, sont susceptibles dinterprtations conflictuelles.Et les modles
quils esquissent peuvent gnrer des drives non dmocratiques, des effets pervers, etc. Nous proposons ces exemples comme des occasions de rflexion, et non
comme des paradigmes accomplis de la procduralisation.
47
construit,dun certain type de produit.Le point crucial est celui-ci:la liste des toxiques
ne peut tre dfinie a priori. Il y a des usages doux des prtendues drogues
dures (mme de lhrone),et mme un usage socialisant de ces produits (pensez lusage de la cocane, par exemple la Bourse de Londres), ou des usages
durs des supposes drogues douces (comme la marijuana,lalcool ou le tabac).
Lide mme dune liste close des produits a dailleurs t dfaite sur le terrain luimme: les nouveaux produits de synthse se multiplient, et la catgorie de la toxicomanie se dilate:que dire des amphtamines,des antidpresseurs,des produits de
synthse,de la colle ou du pltre,etc.Or,la ncessit de passer par lusage pour dfinir et rguler la drogue entrane ipso facto la ncessit de passer par le contexte.
Peut-on imaginer une politique de lutte contre lusage de la cocane la Bourse de
Londres qui serait la mme que celle mene dans les banlieues des grandes villes
europennes? La ralit sociale, les causes et les effets de cet usage sont chaque
fois diffrents.Une approche purement formaliste du problme,fonde sur une dfinition standard de la sant, nest plus tenable.
Progressivement,on voit merger dans ce champ,notamment au travers de la
promotion un peu sauvage du concept de prvention,des modes nouveaux de production du savoir collectif. Les Nerlandais ont bien sr prcd le mouvement: ils
ont bris avant les autres le monopole des experts positivistes et ont associ des reprsentants des toxicomanes eux-mmes llaboration des politiques (par lintermdiaire des fameux Junkiebonden).En Europe,de multiples expriences fleurissent,
qui associent de nouveaux partenaires:les mdecins,les assistants sociaux,les ducateurs de rue,les pharmaciens et les groupes de toxicomanes eux-mmes sont mis
contribution.Les objectifs de la politique rgulatoire,et les moyens mis en uvre,se
modalisent en fonction de divers critres:la lutte contre le sida,la scurit des villes
ou la lutte contre la pauvret se connectent intimement la lutte contre la drogue.
De faon significative,une nouvelle dialectique stablit entre des modes daction dcentraliss et le pouvoir central.On voit apparatre de nouveaux modes de coordination:le parquet,par exemple,est appel jouer un rle de coordination des acteurs,
et non seulement de poursuite des infractions.Ces nouveaux dispositifs font bien sr
lobjet dune lutte pour leur contrle. Les diffrents acteurs dont la police, ltat
central,les intervenants sociaux ou les magistrats tentent de se ressauter dans un
jeu nouveau et dy acqurir un maximum de ressources.
Lexprience de Cambridge
Le deuxime exemple est lexemple du Cambridge Experimentation Review
Board,mis en place Cambridge (tats-Unis) en 1976.Voici,en quelques mots,lhistoire de cette exprience:en 1976,luniversit de Harvard dcide dinstaller au quatrime tage dun de ces btiments universitaires un nouveau laboratoire de gnie
gntique.Un article alarmiste paru dans le Boston Phoenix tire la sonnette dalarme:
le circuit lectrique du building est peu sr, la tuyauterie est ancienne et des colonies dinsectes dont llimination semble impossible ont lu domicile dans ldifice:
ne sont-ils pas des transmetteurs potentiels de micro-organismes lextrieur du
laboratoire? Les scientifiques tentent dapaiser linquitude du maire, arguant que
les directives de scurit usuelles ont t prises en compte. Les experts qui ont
48
conu le plan sont fiables. Mais rien ny fait: voquant les monstres que ne manquera pas de produire ce laboratoire,le maire Alfred Velucci impose un moratoire
luniversit, rappelant que cest son devoir de maire de faire en sorte que rien ne
soit fait dans des laboratoires publics ou privs qui puisse mettre en danger la sant des habitants de la ville. La stupfaction des scientifiques est totale: voil une
des universits les plus prestigieuses du monde prive de recherche en gnie gntique par une dcision municipale! Mais le camp des scientifiques tait en ralit divis:au moins un prix Nobel avait apport son soutien au maire.Sur une question de sant publique, la science elle-mme semblait incertaine.
Aprs beaucoup de tractations,on dboucha alors sur une formule de compromis:la mise en place dun comit spcial de citoyens,charg de donner avis et recommandations sur le projet.Il sagit du Cambridge Experimentation Review Board.
Chose remarquable:dans ce comit charg dtudier un dossier trs technique,on ne
trouve aucun chercheur comme tel.Voici comment,selon Lear5,Sullivan, lpoque
City Manager de Cambridge, composa le comit: il y avait huit places remplir en
plus de la prsidence,pour laquelle le nouveau commissaire de la ville la sant et
aux hpitaux,le Dr F.Communale,avait dj t dsign.Chaque segment de la ville
devait tre reprsent par ces neuf membres; Sullivan gra dabord cet aspect des
choses.Les considrations ethniques vinrent ensuite;il les rencontra en intgrant un
Irlandais,un Amricain,un Italien,un Franais,un Juif et un Noir parmi les membres.
Les deux sexes devaient tre galit:Sullivan donna quatre siges des hommes et
quatre siges des femmes.Cambridge devait prendre en compte deux groupes influents sur le plan de la politique lectorale la Cambridge Civic Association et ceux
qui se prsentent indpendamment de cette association;Sullivan choisit une femme
importante de lassociation et un homme indpendant qui avait t maire.Pour assurer au comit une source indpendante de savoir scientifique sur les contraintes
physiques,Sullivan choisit un ingnieur civil,une des autorits importantes du pays
en matire de construction.Pour assurer la prsence dun point de vue religieux,Sullivan nomma une sur qui tait la fois infirmire et fonctionnaire administrative
dans un hpital.Pour reprsenter le monde des affaires,un gestionnaire dune compagnie ptrolire a t nomm.Un assistant social noir parlait pour les pauvres.Sullivan complta lExprimental Review Board par un tudiant en politique urbaine qui
avait un diplme en philosophie des sciences,un mdecin spcialis dans le traitement des maladies infectieuses et un cousin du maire un activiste politique qui
avait un travail journalier la Carters Ink Company.
Le comit travailla darrache-pied. Il consulta des experts partisans et adversaires du gnie gntique. Il visita des laboratoires et effectua des simulations de
processus de combinaison gntique. Au bout de six mois, le comit prsenta un
rapport unanime. Il recommandait la poursuite des expriences, obligeait les
quipes de biologistes se conformer aux directives de scurit labores par linstance scientifique nationale,mais y ajoutait des mesures de sauvegarde nouvelles.Il
exigeait notamment un apprentissage des membres du personnel du laboratoire
pour les risques de tout niveau qui pouvaient se prsenter au cours des exp-
Lear, J., Recombinant DNA-The Untold Story, Crown, New York, 1978, p.163.
49
riences.Il nonait des conditions de fiabilit technique des appareils utiliss et des
mesures prcises de rsistance aux antibiotiques des micro-organismes produits
par le laboratoire.La ville devait nommer son propre comit dinspection,habilit
intervenir dans tous les laboratoires tous moments.
Le rapport fut salu comme un travail de trs bon niveau par les scientifiques comme par les responsables politiques.Il permit luniversit de Harvard de
sortir dune crise indite qui mettait en danger sa capacit poursuivre des recherches.Il donnait satisfaction au maire.Bref,il a produit un nouveau type de lgitimit, par des voies non classiques chappant tant la reprsentation politique
formelle qu lexpertise positiviste.Cette exprience apparat dores et dj comme
une tape historique dans la rgulation du rapport science/socit aux tats-Unis.
Trois traits mritent dtre souligns. Dabord, la composition ne sest pas
faite sur la base dune prconception des intrts. En ralit, les membres ont t
choisis comme un reflet de la communaut urbaine,mais sans obsession de la reprsentativit: par exemple, les hispaniques ntaient pas reprsents en tant que
tels. Cest plutt le modle du jury populaire qui a prvalu. Ensuite, le processus
tmoigne dun vritable apprentissage collectif. Le prsident du groupe souligna
que toutes les recommandations, y compris certaines mesures sophistiques sousestimes ou vites par les officiels du NIH et les experts,venaient des membres du
comit de citoyens,et non de ses occasionnels conseillers scientifiques.Au cours de
son travail, le groupe avait acquis la fois comptence technique et confiance en
soi. Certains membres qui ne pouvaient mme pas formuler une question au dbut apprirent non seulement poser des questions pertinentes, mais aussi dceler les rponses insatisfaisantes et les relancer par des investigations plus pousses. Quelques-uns purent mme parfois reprer des dclarations o un tmoin
citait quelquun hors de propos6.Un savoir nouveau,appropri au traitement dune
question complexe, avait ainsi t produit.La troisime caractristique de la procdure est quelle a t une procdure publique. Certaines des audiences du comit
se droulaient en public. La composition tait connue de tous. Cela rompait avec
les pratiques secrtes des comits dexperts.Ce nest que de cette faon que le processus de construction du savoir a pu acqurir sa lgitimit.
Dutton, D. B., Worse than disease Pitfalls of medical progress, avec la contribution de Preston, Thomas A., et
Pfund, Nancy E., Cambridge, Cambridge University Press, New York, 1988, p.320.
50
droit formel de ltat libral et le droit matriel de ltat social se dessine aujourdhui
le paradigme du droit procdural. Il sagit, avons-nous dit, pour la diffrencier des
perspectives fonctionnaliste de N. Luhmann ou formaliste et idaliste de
J. Habermas, dune procduralisation cognitive: mise en place des mcanismes
permettant de gnrer sur le plan collectif des processus dapprentissage pour
grer lindtermination lie des contextes de rationalit limite.
On peut indiquer essentiellement trois domaines dans lesquels se marquent
les consquences concrtes de cette procduralisation cognitive du droit et des
institutions en cette fin de XXe sicle.
a) Constitutionnalisation du droit: contrle des lois et des rglements au regard
des droits fondamentaux de la personne (et des groupes)
Au-del du gain thique que traduit cette constitutionnalisation,la rfrence
de plus en plus importante des principes au premier rang desquels se situe le
principe dgalit rend juridiquement possible la rflexivit au sein du systme juridique.La dimension de rvisabilit des rgles qui rsulte du jeu de la double conditionnalit (respect de la cohrence et de la pertinence au regard du contexte dapplication) se marque aujourdhui par la possibilit technique donne aux acteurs du
dbat juridique dinterroger la justification des rgles particulires au regard des
consquences quelles entranent dans tel contexte particulier du point de vue des
exigences dgalit et du respect des droits fondamentaux.Une rflexivit interne au
systme juridique est introduite et elle se dploie progressivement.Cette rfrence
aux principes fondamentaux est la condition technique ncessaire (quoique non suffisante) pour lextension dune forme de raisonnement juridique base sur la logique
du principe de proportionnalit. Cette mergence de plus en plus grande de principes traduit au mieux le jeu crois entre les dimensions syntaxique et smantique du
droit. Certes, pourrait-on lgitimement dire, ces principes nacquirent, en tout cas
dans nos systmes constitutionnels de droit crit, juridicit que par leur inscription
textuelle dans des chartes fondamentales.Le rle de principe de surplomb jou par
le principe dgalit est un de ceux qui sont le plus explicitement consacrs par ces
chartes. Le fait intressant est prcisment que cette inscription traduit la prise en
compte, par nos systmes juridiques, de la rflexivit quimplique une comprhension correcte de la rationalisation sociale et de la formalisation du droit que celle-ci
implique.Remarquons demble que cette rflexivit,rendue possible par le rle de
plus en plus accru jou par les droits fondamentaux et principalement par le principe
dgalit,se marque techniquement par le fait que ces principes sont souvent de plus
en plus dapplication concurrente.Il sen dduit que le sens de ces droits fondamentaux ne se laisse plus dterminer quen relation croise avec les autres principes
concurrents et quen fonction de leur contexte dapplication:cela explique limportance croissante joue par le principe de proportionnalit auquel se ramne de plus
en plus la signification du principe dgalit.
b) Ramnagement des fonctions dadministrer et de juger
Qui ne constate le renforcement des pouvoirs du juge dans le mme moment o ce renforcement lamne devoir exercer son contrle sur la base de no-
51
Il faut souligner que cela ne semble pas concerner au mme degr la Cour de Luxembourg.On dit souvent
que le juge de Luxembourg est un juge activiste.Cest la fois vrai et faux.Cest un juge activiste lgard
des ordres juridiques nationaux. Mais cest un juge trs formaliste lgard des instances europennes. La
manire dont le droit administratif europen sest constitu est lie des modles formalistes de droit administratif tatique.
88 Harv.L.Rev.1669 (1975).
52
on se contentera au contraire de se rfrer deux exemples rcents tirs de la jurisprudence franaise.Ceux-ci attestent non seulement que ces tendances la procduralisation se font jour, quoique de faon moins affirme en Europe, mais aussi
quelles ne concernent pas exclusivement le secteur classique des autorits publiques. Ces orientations concernent en effet le fonctionnement gnral des institutions collectives, notamment en matire de politique sociale et conomique. Cela marque que ce qui est en cause est la transformation du mode de conception de
la coordination de laction collective dans nos socits modernes.
Les deux exemples concernent le problme difficile des licenciements collectifs pour raison conomique. Lintrt des deux dcisions considres9 provient
de ce que,dans les deux cas,la jurisprudence subordonne la lgalit dune dcision
du management dune entreprise, non pas seulement lobligation de permettre
aux diffrents intrts concerns (tels les travailleurs) de faire valoir leur point de
vue10,mais aussi au contrle de la rationalit du processus discursif menant la dcision finale.Dans lun et lautre cas,tout en refusant de se substituer au manageur,
le juge refuse linverse daccrditer la position classique qui,pour viter au juge le
pouvoir dlicat de pntrer dans lapprciation discrtionnaire de la bonne dcision de gestion, reconnat lautonomie du pouvoir de gestion du management.
lencontre de ces deux positions antinomiques qui reposent toutes deux sur une
approche substantielle de la rationalit, le juge soriente ici, quoique encore avec
beaucoup de prudence, dans un contrle de lapprciation discrtionnaire et de la
cohrence discursive de la dcision du management au vu des ncessits conomiques invoques pour justifier les licenciements collectifs.
Le premier cas concerne une socit de production de crme glace qui invoque le caractre saisonnier de sa production (70 % de la production est vendue
entre avril et septembre) pour licencier du personnel permanent et rembaucher
du personnel sur la base de contrat saisonnier.La cour dappel de Dijon,valuant la
rationalit du raisonnement conomique de la direction11,conclura quil ne ressort
9
10
11
Arrt n 27 du 20 janvier 1993 de la cour dappel de Dijon (Gonot/SA Devanlay Lacoste) et arrt du 15 novembre 1991 de la cour dappel de Paris (Alia et consorts/Socit Marquis Htels Lt).
Telle est certainement une premire tape dune procduralisation bien comprise qui se manifeste
dailleurs dj dans plusieurs secteurs du droit positif. Voyez ainsi dans le secteur du droit du travail lordonnance trs significative du prsident du tribunal de grande instance de Paris du 11 juin 1993 sigeant
en rfr dans laffaire Syndicat national du personnel navigant e.a./Air France: Ordonnons en consquence la compagnie Air France dadresser chacun des salaris concerns ainsi quaux organisations
syndicales reprsentatives un courrier dans lequel elle explicitera sa dcision et donnera ses interlocuteurs loccasion de faire connatre leur point de vue et leurs suggestions, et ce avant toute mise en uvre
de sa dcision.
Voici les considrants principaux de la cour:
Mais attendu quil convient de rechercher si le motif conomique invoqu par lemployeur justifiait la suppression demplois permanents;
que sur ce point, lanalyse des documents prsents par la direction de la SA MIKO au comit dtablissement fait ressortir linadaptation structurelle du personnel aux fluctuations saisonnires de la production;
que le plan mis en uvre pour rsoudre cette difficult consiste rduire le sureffectif hivernal en supprimant les postes de travail permanent et faire face laccroissement de la demande estivale en recourant
une main-duvre saisonnire;
Attendu que si une rorganisation de lentreprise comme celle laquelle a procd la direction de la SA
MIKO peut constituer une cause conomique de transformation demploi, cest la condition dtre dcide dans lintrt de lentreprise;
53
12
quen lespce sil nest pas contestable que la suppression de 90 emplois pendant une partie de lanne
devait augmenter la rentabilit de lentreprise,il convient dapprcier ce choix au regard de lensemble des
intrts en jeu au sein de lentreprise;quainsi il apparat que la SA MIKO occupe une position de leader sur
le march franais des crmes glaces,qui est en progression constante,et que si le volume de production
a rgress de 3,1 % en 1991, la revalorisation des prix a entran une progression du chiffre daffaires de
7,4 % pour la mme anne;
que, dans ce contexte, la rduction de la charge salariale rpond moins une ncessit conomique qu
la volont de lemployeur de privilgier le niveau de profit au dtriment de la stabilit de lemploi;
Attendu,de plus,que ce choix ne repose pas sur une analyse rigoureuse de la situation alors que,ds 1989,
le rapport dexpertise comptable remis au comit dentreprise de lusine de Saint-Dizier relevait:lentreprise naurait pas de procdures comptables suffisamment prcises pour satisfaire une analyse des cots
et des marges par produit qui permettent de mesurer lincidence financire saisonnire de lactivit.
Cette stratgie, note la cour, a consist :
raliser rapidement des travaux de rnovation trs importants slevant au total 84 millions de francs
franais;
financer ceux-ci pour lessentiel par des emprunts dont les charges,dont lexpert relve juste titre le
caractre anormalement lev, ont t supportes par le budget de lentreprise;
prlever sur ce mme budget des sommes trs leves dont la contrepartie napparat pas clairement.
54
des pouvoirs au sein de ltat au dpart dune claire autonomisation de ces trois
fonctions savre de moins en moins effective, on observe une pluralisation des
lieux de production du droit,mais de manire plus fondamentale, les fonctions des
acteurs ne se laissent plus apprhender par la distinction classique entre llaboration et lapplication du droit: de nouvelles manires de produire le droit et la signification juridique mergent qui traduisent une remise en cause fondamentale des
modes traditionnels dapplication des rgles.Celle-ci est le reflet dune conception
renouvele de la distinction, tenue classiquement pour irrductible, entre la justification et lapplication dune rgle.
La procduralisation
et son utilisation dans une thorie
juridique postmoderne
Karl-Heinz Ladeur
Rsum
La procduralisation, cest--dire le remplacement dune dcision organique
par processus juridiquement tabli de consultation, de participation ou dquilibrage des conflits dintrt, est une dmarche pragmatique trs frquente.Mais on
ne peut juger de sa valeur quen tenant compte du rapport qui existe entre le droit
et son infrastructure cognitive: au lieu de sappuyer sur lexprience, le judiciaire se
trouve de plus en plus tenu de crer des connaissances par le biais de ses dcisions.
Introduction
Le concept prsent ici repose sur la notion dapprentissage prise dans le
sens dautomodification. En tant que tel, il devrait faire lobjet dune rflexion personnelle suffisante pour viter que lon ne se berce de lillusion quil pourrait exister une sorte de modle idal de la bonne voie suivre en matire de thorie juridique.La procduralisation est une mthode qui intgre le fait que de nombreux
problmes pratiques ne se prtent pas la reconstitution thorique. Elle pourrait
servir de cadre un processus ouvert dobservation de la socit de lextrieur et
dauto-observation du droit de lintrieur. Voil qui nous amne directement au
cur de cette approche, cest--dire le lien entre les systmes juridiques et les hypothses cognitives (changeantes), les rgles dattribution de responsabilit et les
rgles darrt pour la recherche de connaissances dans les processus dcisionnels.
Il ne sagit pas de rgles fondes sur la vrit, mais de conceptions pratiques reliant cognition et action.Cest pourquoi lautomodification de la socit a une profonde incidence sur son pistmologie sociale, ses autodescriptions utilises
comme infrastructure cognitive pour la prise de dcision juridique. La procduralisation cherche adapter les mthodes juridiques aux mutations que connat la
base cognitive de la socit et les ajuster des formes diffrencies de la
connaissance.
56
Karl-Heinz Ladeur
2
3
Pour le concept de causalit, voir Rasmussen, J., Event Analysis and the Problem of Causality, dans
Brehmer, B., et Leplat, J., Distributed Decision-Making,Wiley, Chichester, 1991, p. 247; Simon, H. A., Economics,
Bounded Rationality and the Cognitive Revolution, Elgar, Aldershot, 1995.
Voir seulement Runciman, D., Pluralism and the Personality of the State, CUP, Cambridge, 1996.
Cest pourquoi le concept dobservation qui indique une position oprationnelle et changeante dans
le cadre dune pluralit de contextes au lieu de lobservateur idal a pris tant dimportance dans la thorie
des systmes, voir Luhmann, N., Beobachtungen der Moderne, 2e dition, Westdeutscher Verlag, Opladen,
1996.
Pour ce concept,voir Koerner,S.,Experience and Conduct:A Philosophical Enquiry into Practical Thinking, CUP,
Cambridge, 1976.
Pour les conditions pistmologiques de lmergence de la probabilit, voir Hacking, I., The Emergence of
Probability, CUP, Cambridge, 1993.
57
58
Karl-Heinz Ladeur
10
11
59
cration et lexcution de ces processus.La reconstitution dunits de prise de dcision doit sappuyer sur le besoin de stimuler et dorienter leur capacit dapprentissage et dlargir leur potentiel daction face la turbulence de lenvironnement
extrieur et donc de sassouplir pour compenser le manque de transparence et de
structure de la ralit sociale en crant davantage doptions et dadaptabilit, car
les actions stratgiques multiples modifient gnralement la ralit.Autrement dit,
il faut que des processus dautorvision et dadaptation soient intgrs dans les organisations publiques et prives.
12
60
Karl-Heinz Ladeur
Administration librale
On peut utiliser le mme paradigme du droit policier pour dcrire le processus dcisionnel au sein de ladministration librale:lhypothse que la police dispose de connaissances (exprience) moyennes ce qui nexclut pas quil puisse tre
ncessaire de consulter des spcialistes qui ont eux-mmes d interprter des
connaissances communes potentiellement accessibles tout le monde est inhrente au droit policier. Ainsi, des ingnieurs qui doivent juger des risques provoqus par lutilisation dune chaudire vapeur doivent consulter des ouvrages
13
Voir Luhmann, N., Ausdifferenzierung des Rechts, Suhrkamp, Francfort (M), 1982.
61
14
15
Pour lvolution de la responsabilit civile dans les cas complexes, voir Meder,Th.,Schuld,Zufall und Risiko,
Frankfurt (M):Klostermann, 1993.
Pour les rapports entre le droit et les conventions sociales dans les socits librales, voir Long, M., et Monier, J., Portalis Esprit de justice, Michalon, Paris, 1997.
62
Karl-Heinz Ladeur
Synthse
La prise de dcision publique fonde sur le paradigme traditionnel de la
causalit sociale et du droit libral prsupposait des rgles gnrales dont lapplication tait spare de celles-ci. Avec cette sparation, le revers de la mdaille
consiste dans lhypothse que le processus dcisionnel ne modifie pas les rgles;
mme si les connaissances voluent, cette volution est cense se produire spontanment et lentement, sans que des solutions de rechange ne sous-tendent la
prise de dcision publique ou prive.En outre,elle se rfrait des faits prcis (que
lon distinguait du contexte gnral de la ralit) comme cause privilgie et non
quelque risque global ou des vnements devant tre considrs comme un
simple risque ou de la malchance.Ce paradigme tablit,pour le pouvoir lgislatif,
ladministration et le pouvoir judiciaire,un cadre de rfrence commun aboutissant
un certain modle de prise de dcision qui correspond aux rgles de la prise de
dcision prive.
La rationalit organique du droit suppose des programmes juridiques clairs
fonds sur des relations si, alors et un tronc commun de connaissances qui
est stable et permet linterprtation et ladaptation du droit au processus permanent de transformation de la socit. cela sajoute le fait que le fonctionnement
du systme juridique fait appel des rgles dattribution lmentaires qui attribuent aux individus la responsabilit de rapports de cause effet matrisables, distinguer dun contexte de bruit cr par le processus dautomodification de la socit. La notion fondamentale de causalit fixe des rgles darrt la recherche
incontournable de connaissances nouvelles dans une socit librale. Le principal
type de cration de connaissances est lexprience, elle-mme troitement lie la
structure gnrale dune socit dindividus et surtout une structure dcentralise dvolution technique faisant appel des procds empiriques pratiques qui
produisent spontanment un type de connaissances moyennes accessibles tous.
Cette structure de connaissances de base est une prsupposition cruciale pour le
fonctionnement du systme juridique, dans la mesure o elle permet linterprtation et lapplication de lois qui se rfrent une complexit prstructure.
63
16
17
64
Karl-Heinz Ladeur
65
66
Karl-Heinz Ladeur
Voir Peters, B. G., et Pierre, J., Governance without Government?, Journal of Public Administration Research
and Theory, 1998, p. 223; Peters, B. G., et Savoie, D. J., Managing Incoherence, Public Administration Review,
1996, p.281.
67
les accidents qui remettent de plus en plus en question la rationalit des rgles de
preuve appliquer dans ces cas-l.Ainsi,lorsquune bouteille de limonade explose et
blesse quelquun, la victime doit prouver la ngligence du fabricant20. Or, si cette
rgle est applique au pied de la lettre,cest presque toujours la victime qui doit supporter les consquences de laccident parce quil sagit dune simple malchance.En
effet,les mthodes de fabrication ne sont pas vraiment accessibles au public ds lors
que les dfectuosits ne sont pas visibles et que les connaissances sont trop spcialises.Cest pourquoi la pratique des tribunaux a expriment linversion de la charge
de la preuve.Dans de nombreux cas,cette inversion se traduit par une documentation plus labore du procd de fabrication et de ses rgles,ce qui peut alors permettre au fabricant de prouver que,en fait,ce nest pas la ngligence qui est lorigine de laccident.Il sagit l dune sorte de devoir de second rang impos aux fabricants pour garantir laccs aux connaissances concernant les procds de fabrication,
lorsque lobligation de fabriquer des produits sans danger est insuffisante.Un autre
exemple de ce type dobligation procdurale de second rang est reprsent par les
misesen garde21 que les fabricants doivent publier si des effets indsirables potentiels
sont connus seulement aprs que le produit a t mis sur le march.Les tribunaux
essaient de compenser labsence de tronc commun de connaissances par la cration
de nouvelles obligations en matire de connaissances une dmarche qui, dans
une certaine mesure, gre de manire satisfaisante les problmes lis cette
absence. En revanche, cette dmarche est gnratrice dune certaine complexit
laquelle on se heurte de plus en plus souvent.Ainsi,les mises en garde doivent tenir
compte du problme de lattention limite du consommateur.La publication par les
fabricants dune multiplicit de mises en garde peut tre contre-productive:inond
dinformations superflues,le consommateur risque tout simplement de passer ct
des mises en garde vitales.On se heurte l au problme assez typique de la dcision
qui entrane des consquences involontaires.
L encore, la cause de cette situation est lie la dynamique de la cration
de connaissances. En effet, les connaissances, de mme que les attitudes pratiques
et les usages,voluent dans des sens difficilement prvisibles,car ils ne suivent pas
des voies linaires ininterrompues. Dans la pratique, de nombreuses connaissances
restent implicites et permettent donc aux acteurs de les cacher une situation
qui ntait pas aussi gnante autrefois, car lexprience qui constitue le tronc commun de connaissances tait infiniment plus susceptible dvolution spontane.
Dun autre ct, le renforcement de la responsabilit civile risque de produire lui
aussi des effets secondaires involontaires,car il pourrait inciter certaines entreprises
transfrer une production risque de petites entreprises sous-capitalises, un
problme qui pourrait alors tre abord par llargissement de la responsabilit.
Mais, l encore, cette dmarche risque de crer de nouvelles incertitudes. Il faut
20
21
68
Karl-Heinz Ladeur
pourtant prendre au srieux le risque de voir linnovation touffe si la responsabilit civile est tendue au-del des rgles admises jusqu prsent.
Ce nest pas le lieu ici dentrer dans le dtail de la responsabilit civile des
produits: les exemples fournis ne servent qu montrer que le juge, linstar du lgislateur et de ladministrateur, se heurte de plus en plus des problmes mal
structurs qui sont lis au manque de connaissances et au manque de rgles dexprience stables permettant de prvoir des comportements lorsque certaines
rgles juridiques sont modifies dans des conditions de complexit et dindtermination. Cest pourquoi lintroduction de droits concernant les risques qui vont audel des limites traditionnelles du prjudice ne sera gure utile,car ces droits ne feront que crer de nouveaux problmes dquilibrage22. Une nouvelle dmarche
productive pour aborder ce type de problme mal structur ne peut que partir
dune rflexion sur la transformation du rapport des lments normatifs et cognitifs
du systme juridique,et surtout sur la perte de structure provoque par le concept
de causalit.Une causalit diffuse aboutit des cibles mouvantes et surtout des
effets secondaires involontaires.Ce point est li lun des phnomnes auxquels les
juges doivent faire face, savoir la sparation trs nette tablie jusquici entre la
rgle gnrale et lexprience publique. Son application dans une affaire donne
est remise en question parce que la dcision du tribunal peut aisment aboutir
une vaste transformation des processus conomiques et des attitudes des consommateurs dans un contexte en pleine mutation. Cela sexplique notamment par le
fait que les tribunaux ne peuvent plus prsumer lexistence dun cadre de rfrence stable pour leur description de laffaire considre: ils sont de plus en plus
contraints de tenir compte de vastes catgories dacteurs et du comportement de
ceux-ci. titre dexemple,si lon value quel type dacteur peut plus facilement obtenir une assurance contre certains risques ou quel acteur dispose de plus de
moyens stratgiques pour structurer un certain domaine,la question se pose de savoir sil faut simplement attendre du consommateur quil sinforme sur les risques et
prenne en compte le fait que ladaptation est parfois lente et divergente,ou sil faut
se servir des fabricants et de leurs moyens pour prner ladaptation?
Ces rflexions montrent que les juges sont de plus en plus contraints dlaborer une dmarche stratgique lorsquils statuent sur des affaires sur fond de paysages en pleine mutation.L encore,la procduralisation peut avoir son utilit dans
llaboration de dmarches plus sophistiques et diffrencies en mettant en vidence le problme de la cration de connaissances et le fait quil est invitable de
tenir compte des rpercussions de dcisions au sein de catgories plus vastes, ds
lors que ce ne sont pas seulement les produits et les mthodes de fabrication qui
changent, mais aussi les attitudes et les habitudes du consommateur. Auparavant,
dans les cas de ngligence, on pouvait supposer un certain type de produit et une
certaine exprience du mode dutilisation du produit, et notamment de la faon
dont les parents prparaient leurs enfants sadapter aux risques quotidiens. Ds
lors que lautotransformation de la socit touche lensemble du processus de cra22
Pour une critique gnrale, voir Glendon, M. A., Rights Talk:The Impoverishment of Political Discourse, Pinter,
Londres, 1992.
69
tion de connaissances et son transfert entre les gnrations,la prise de dcision sur
limputation de la responsabilit devient infiniment plus difficile et exigeante.Cette
volution nous amne reconsidrer le rapport entre le lgislatif,ladministration et
le judiciaire, la lumire du problme des connaissances. Les rles des institutions
publiques doivent tre revus de manire cooprative en repensant le rapport entre
le travail du lgislateur,la prise de dcision administrative et le contrle judiciaire.Il
faut rvaluer les diffrents moyens dont disposent les pouvoirs de ltat par rapport la contribution quils peuvent apporter la gestion de lincertitude ce qui
constitue une tche commune dont la complexit porte un coup la sparation
nettement dfinie des pouvoirs.
70
Karl-Heinz Ladeur
bliques qui sont ncessaires pour grer les systmes de responsabilit collective
(cela vaut galement pour laide sociale) et qui nont gnralement aucune motivation pour avoir un certain rendement, car labsence de programmes ou la baisse
dintrt du public pour la politique sociale peuvent trs vite affaiblir leur position.
En revanche,ce secteur est domin par de grands groupes organiss (syndicats,organismes daide sociale, etc.), qui ont chacun des enjeux dans ce domaine. En gnral, leurs intrts ne sont pas les mmes que ceux des personnes protger (les
pauvres, etc.). Sans entrer dans les dtails, ces quelques remarques montrent bien
que la responsabilit collective est un problme, en raison du manque de transparence de ce secteur et de la difficult concevoir des modles communs de ralits complexes. De surcrot, ce problme se renforce lui-mme parce que les
groupes organiss sont de plus en plus dsireux de modifier la perception qua le
public de ce problme,en remodelant limage que les gens ont deux-mmes et en
crant une culture de victimisation qui empche davoir une ide prcise de la
structure de la politique sociale et de ses rgles24.Cest pourquoi,dun autre ct,le
systme invite gnralement en user et abuser des gens qui, sils pouvaient en
comprendre le fonctionnement,rprouveraient ce comportement.Cela permet aux
organisations de se polariser sur la cration de notions positives dune socit
juste laquelle tout le monde est favorable sans dire ce que sont vraiment
les problmes de justice dans des conditions de complexit. Il sagit dun cercle
destructeur, car lvolution du systme ne connat pas de rgles darrt permettant
lobservation et la conception dun ordre administratif rationnel et transparent.Ds
lors quun niveau lmentaire de scurit sociale est transcend, le systme senferre ncessairement, et de plus en plus, dans ses propres contradictions dont le
reflet est en mme temps dissimul par des formules idologiques25.
Nous avons d nous familiariser avec la causalit complexe de la nature
en remettant en question la calculabilit de relations de cause effet linaires ,
mais la socit est devenue tout aussi complexe. Pour les nouveaux problmes sociaux, il ny aura pas non plus de solutions miracles. Je me bornerai citer un seul
exemple, savoir lexplication du chmage. Il y a peu, lconomiste amricain, Paul
Krugman26, a observ de faon tout fait plausible que toutes les approches actuelles napportent que des explications partielles de ce phnomne qui interpelle,
et que lhypothse la plus raliste doit admettre quil sagit dun cas de causalit
complexe, cest--dire quil faut prendre en considration de nombreuses causes
partielles diffrentes,concomitantes et concurrentes.Le dfi pour lconomie et,
il faut lajouter,pour la science juridique galement doit consister avoir accs
une dmarche institutionnalise pour modliser ce nouveau type de causalit
complexe. En termes juridiques, cela pourrait signifier, par exemple, que les sys24
25
26
Voir.Nolan jr., J.L, The Therapeutic State.Justifying Government at the Centurys End, NYUP,New York, 1998, qui
analyse la monte de ltat-providence,une volution qui saccompagne dun recul grave de lefficacit des
activits de ltat; Tanzi, V., et Schuknecht, L., The Growth of Government and the Reform of the Welfare State
(IMF WP 1995/130).
Pour une critique des idologies de ltat-providence, voir Goodin, R. E., et Schmidtz, D.,Social Welfare and
Individual Responsibility, Free Press, New York, 1998; pour le systme administratif en particulier, voir
Brunsson,N.,et Olsen,J.P.,The Reforming Organization, Fagbogverlaget,Bergen,1997;pour la conception de
ltat, voir Crozier, M.,tat modeste,tat moderne, Seuil, Paris, 1991.
Voir Krugman, P., Inequality and the Political Economy of Eurosclerosis,1993 (CEPR DP 867).
71
tmes complexes de responsabilit collective, y compris les processus de ngociation collective, devraient tre contraints de relier leur politique certaines hypothses de modlisation pour leurs attentes concernant les donnes essentielles du
processus sous-jacent.Il faudrait que ce modle soit conu de manire permettre
la comparaison et lobservation rtrospective.Cela pourrait constituer un moyen de
confronter systmatiquement la socit et les acteurs sociaux avec des contraintes
autognres et de tenir compte explicitement des problmes de domaines daction mal structurs qui ont tendance devenir de plus en plus opaques. Les capacits dautomodlisation et dautoconception de la socit qui,dans le pass,reposaient sur des procds empiriques dans la socit des individus doivent tre
reconstitues et adaptes aux conditions de la socit des organisations, avec la
perspective dune socit exprimentatrice. Ce concept tente de se rattacher au
principe libral selon lequel une constitution doit toujours tre fonde sur une sorte
dordre prconstitu do elle retire les distinctions avec lesquelles elle organise les
processus dcisionnels et attribue les responsabilits.Dans le pass,on pouvait peu
ou prou tabler sur une capacit implicite de rgnration de la socit. Mais dans
les conditions du nouveau paradigme, le processus de cration de nouvelles possibilits et limbrication avec des consquences involontaires doivent tre pris en
compte de manire plus explicite. Il faut trouver un nouvel quivalent fonctionnel
de la rationalit organique librale classique fonde sur des rgles gnrales,la responsabilit individuelle, lexprience et la prise de dcision dcentralise.
Pour la rationalisation interne de ltat, lapproche expose plus haut pourrait signifier,par exemple,que les tches administratives difficiles structurer ne devraient tre assumes que si un programme dvaluation systmatique est mis en
place,car des informations doivent tre gnres explicitement ds lors que lon ne
peut plus se fier lexprience mergeant spontanment des procds empiriques.
Dune manire gnrale, les tches publiques devraient tre davantage rattaches
llaboration et la conservation de linfrastructure informationnelle de la socit
au sens large quil faudrait mettre en place pour largir le champ des possibilits et
le vivier de la diversit dans la socit.Ainsi, les devoirs de ltat en matire dobjectifs de procdure pourraient tre relis la rationalit des droits libraux traditionnels au lieu dtre intgrs la continuit dune logique organique cible de
ltat-providence.
72
Karl-Heinz Ladeur
Voir Habermas, J., Between Facts and Norms,MIT Press, Cambridge (MA), 1996.
73
naliss qui ne peuvent plus tre laisss lvolution spontane.Le caractre procdural de cette conception rside dans lhypothse que ce qui est en jeu, cest plus
une ncessaire diversit.Le cadre de rfrence gnral devrait tre ax sur des mthodes et procdures de confrontation des organisations et des systmes sociaux
avec des contraintes autognres mettant en cause le risque, surtout pour les organisations, de se voir enfermer dans une sorte de voie toute trace de leur dveloppement. Avec ce concept, laccent est mis sur une dtermination externe paradoxale de lautodtermination interne de rseaux organisationnels de corrlations
menant un nouvel ordre juridique de socit auto-organisatrice28 qui se distingue de la socit librale premire des individus par le fait que son automodification comprend galement ses propres rgles.
Le rle essentiel de composantes jou par la causalit et lexprience a permis la mise en place dun cadre intgrateur structurant la ralit sociale,ainsi que la
formulation dattentes individuelles dans linteraction et la coopration sociales.On
ne peut rinventer la socit, pas plus que des connaissances ne peuvent tre
cres et implicitement ignores,dans la pratique,par une thorie politique et juridique quelle quelle soit. Cest pourquoi une solution srieuse la crise actuelle de
ltat 29 ne peut que consister dans la recherche dun quivalent fonctionnel du rapport classique entre la structure juridique de base et son modle institutionnalis
de socit ainsi que sa mthode de cration et dvaluation de nouvelles connaissances dans un cadre dauto-observation de son fonctionnement. Dans cette
approche, le rapport entre lordre juridique et la structure cognitive de la socit
tablie par lordre libral est pris comme point de dpart parce quil fonctionne de
manire acceptable. Une procdure argumentative globale axe sur la justice ne
peut jouer ce rle parce quelle ne tient pas compte des contraintes qui sont implicites dans des domaines diffrencis de la pratique sociale.Le modle de procduralisation prsent ici est li aux processus spcifiques de la cration de connaissances et leur rapport laction prive et la prise de dcision publique, comme
ctait le cas avec le lien traditionnel entre des normes juridiques abstraites et la
rfrence lexprience gnrale.Il essaie dallier des lments normatifs et des lments cognitifs dans une perspective de socit exprimentatrice et auto-organisatrice place sous le signe de la souplesse. Il considre explicitement que les procdures crent de nouvelles connaissances, de nouvelles options et de nouveaux
modles en tant ququivalent fonctionnel du lien entre, dune part, des rgles
gnrales abstraites et, dautre part, lexprience comme tronc commun de
connaissances publiques dune socit dindividus.Ces deux approches sont caractrises par la ncessit de mobiliser des connaissances pour la prise de dcision
dans une socit aux prises avec lindtermination qui nat de la projection dans
lavenir par opposition la reproduction de la tradition.
28
29
Voir, en gnral, Ulrich, H., et Probst, G. J. B., Self-Organization and Management of Social Systems: Insights,
Promises,Doubts and Questions,Springer, Berlin, 1984.
Voir uniquement lanalyse minente de Guhenno, J. M., The end of the Nation State, University of
Minnesota Press, Ann Arbor, 1995;Lavenir de la libert,Flammarion, Paris, 1999.
Partie II
Le contexte national
Procduralisation et rforme
de ladministration britannique
Andrew Dunsire et Christopher Hood
Au cours des vingt dernires annes, ladministration britannique a fait lobjet de modifications substantielles. On peut se demander si ces modifications doivent tre juges compatibles avec lhypothse de la procduralisation (et, dans
laffirmative, si la procduralisation est une consquence involontaire de mesures
dont les buts taient tout autres). Daprs la formule fixe pour le sminaire La
gouvernance en transition de la cellule de prospective de la Commission europenne organis en 1996,le prsent rapport commence par une brve description
de quelques-unes des grandes modifications intervenues dans ladministration britannique depuis une vingtaine dannes, puis il examine (deuxime partie) dans
quelle mesure ces modifications sont assimilables une procduralisation. Dans
sa troisime partie, il aborde dautres faons de concevoir le changement administratif.
78
Voir, par exemple, Fry, 1985, 1988a et 1988b; Pollitt, 1986 et 1993; Dunsire et Hood, 1989; Jones, 1989; Chapman, 1991; Drewry et Butcher, 1991; Metcalfe et Richards, 1991; Painter, 1991; Stoker, 1991; Foster, 1992;
Jordan, 1992; Stewart et Walsh, 1992; Jones et Burnham, 1995; Ferlie et coll., 1996; Hood, 1996; Hood et
James, 1997.
79
80
modeste,le programme de privatisation entam la fin des annes 70 (et plus prcisment avec la cession en 1977, par un gouvernement travailliste, de la participation dtenue par ltat dans la compagnie ptrolire BP) sest toff, donnant lieu
au transfert massif dun million demplois du secteur public au secteur priv dans
les annes 80 (voir Foster, 1992).
Pour le sujet qui nous occupe,llment cl concernant le programme de privatisation rside dans la faon dont celui-ci a engendr une nouvelle structure de rglementation externe impliquant une plus forte dose de contrle quasi indpendant et une meilleure explication de la rgle du jeu que ce ne fut le cas durant la
priode des nationalisations malgr les tentatives rptes du ministre des finances
de mettre en place des cadres de contrle explicites.Le pouvoir rglementaire tait
dsormais rparti entre des services ministriels sectoriels et des bureaux semiindpendants constitus en services non ministriels domins par des directeurs
gnraux majoritairement recruts en dehors de la fonction publique et investis
de comptences directes.Cette structure a t calque sur le systme de rglementation des pratiques commerciales loyales qui avait t remani au dbut des annes
70 et avait lambition de crer un style de rglementation caractris par sa souplesse
et fort diffrent de lapproche amricaine juridise et contraignante de la rglementation de lindustrie.Quant savoir si cette ambition sest ralise,on est en droit de
sinterroger.Il nest pas rare dentendre dire que,en fait,la rglementation des services
dintrt public na cess de gagner en complexit et en juridisme.
Comme avec les privatisations, le gouvernement Thatcher a commenc par
viter les changements spectaculaires dans la fonction publique et sest dlibrment abstenu de procder une rorganisation massive des fonctions ministrielles,contrairement la dmarche adopte par le gouvernement conservateur de
Sir Edward Heath au dbut des annes 70 (Hennessy, 1990, p. 645). Les changements majeurs ont t amorcs plus tard, et notamment dans le sillage de la
grande grve des fonctionnaires de 1981 fonde sur des revendications salariales,
lorsque le service charg des salaires et de la gestion de la fonction publique a t
supprim, que son chef permanent a t envoy la Chambre des lords et la retraite anticipe,et quun degr modeste de salaire discrtionnaire a t introduit ultrieurement en remplacement du systme traditionnel de classification chelons
et hausses fixes.
Vers la fin des annes 80, les volets de prestation de services de la fonction
publique ont commenc tre transforms en agences de service public semiindpendantes sur le modle dentreprises,par la sparation opre entre les fonctions excutives et les ministres chargs de dfinir des politiques2. Les conditions
relatives lobligation de procder des appels doffres pour une partie des activits ministrielles (sondage du march) ont t introduites au milieu des annes
90, puis remplaces par le nouveau rgime de contrles des frais de fonctionne-
Il sagit des agences Next Steps, ainsi nommes daprs le titre du document qui les prconise (voir Jenkins
et coll.,1988),et dont les tches sont numres dans des documents-cadres approuvs par les ministres
(voir Jordan, 1992;Theakston, 1992;Trosa, 1994; Cabinet Office, 1994b; Dowding, 1995).
81
ment (axs sur les dpenses courantes plus que sur le cot des programmes) li
des plans defficience.Lanne 1993 a vu la mise en place des bilans des dpenses
fondamentales, annonant un crasement des niveaux hirarchiques radical de
certains ministres, et notamment du ministre des finances. En 1996, tous les
contrles centraux des salaires avaient t supprims et le contrle du ministre
des finances remani sous forme dapproche ouvertement plus stratgique axe
sur le suivi des frais de fonctionnement.
Parmi les autres changements touchant lactivit des fonctionnaires, on
trouve le livre blanc de 1993 qui introduit le principe gnral de la transparence,
la publication en 1995 dun code de conduite de la fonction publique en rponse
aux proccupations exprimes par la commission du Trsor et des services publics
(de lpoque) de la Chambre des communes au sujet de la dontologie de la fonction publique, une extension et une modernisation du rgime dvaluation des
cots de mise en conformit avec les nouvelles rglementations,initialement introduit en 1985,et le remaniement des comptences de la commission de la fonction
publique (organisme de recrutement et dvaluation) en 1995. Ce dernier changement a, pour la premire fois, donn au commissaire gnral de la fonction publique un rle dans les promotions au sein du service public,par sa prsence au comit qui fait des recommandations au Premier ministre au sujet des secrtariats
permanents. En outre, il a dfinitivement spar le rle de rglementation des systmes de nomination au mrite du processus oprationnel de recrutement dans la
fonction publique,et il a confi le poste de commissaire gnral de la fonction publique une personne qui nest pas du srail (et non un fonctionnaire en service)
afin de limiter les conflits dintrt. Le gouvernement travailliste de Tony Blair a
conserv la plupart de ces changements, a introduit un nouveau rgime de contrle des dpenses prvoyant des objectifs de rsultats quasi contractuels par
ministre et a propos dintroduire une lgislation sur la libert de linformation
pour ladministration centrale.
Dans le secteur des collectivits locales, le style trs XIXe sicle des collectivits uniformes et diversifi, qui a persist jusque dans les annes 80, na cess
dtre rod par des rorganisations (et notamment la suppression, en 1986, du
Greater London Council et de tous les conseils mtropolitains du Royaume-Uni).
Des transferts successifs de comptences ont t oprs des collectivits locales
ce que lon a appel la nouvelle magistrature (Stewart, 1992) des ONG semiautonomes ou quangos (dont on a dit quelles sont responsables denviron un
quart de toutes les dpenses publiques du Royaume-Uni). Le pouvoir des collectivits locales de fixer le niveau des dpenses et celui des impts locaux a t limit
par le plafonnement (voir John, 1994). Limpt foncier traditionnellement prlev
par les collectivits locales (calcul sur la valeur locative thorique, cet impt frappait les occupants de logements et majoritairement les propritaires privs et non
les locataires de logements sociaux) a t brivement remplac par un impt local
(poll tax) frappant tous les adultes rsidant dans la commune, lequel a t son
tour remplac par un impt communal (council tax) calcul sur la valeur thorique
du capital et frappant tous les mnages.Les conservateurs avaient mis en place des
formules institutionnelles permettant aux tablissements scolaires publics de se
soustraire au contrle communal en optant pour lautonomie, mais cette politique
82
83
Ich soll niemals anders verfahren,als so,dass ich auch wollen knne,meine Maxime solle ein allgemeines Gesetz
werden.
84
85
86
hommes politiques ne sont gure plus avertis que la presse et ses lecteurs,et o les
spcialistes sont loin dtre infaillibles et dtre capables de communiquer ce quils
savent. Elle met sur la place publique dans une certaine mesure des processus et des mthodes de prise de dcision qui, sauf enqutes spcifiques des
bureaux daudit ou des mdiateurs, seraient impntrables. On peut dire que ce
processus fait progresser le dialogue et linclusion ainsi que la transparence et lhabilitation il figure en bonne place dans un classement de procduralisation,
bien quil ne soit pas particulirement valorisant pour les mrites des processus. Il
existe un processus dapprentissage dun type plus labor, savoir la conscience
que tout classement comparatif de ce genre dpend essentiellement de ce qui est
mesur et de ce qui nest pas pris en compte dans le calcul par exemple,dans le
classement des tablissements scolaires en fonction des rsultats obtenus aux examens, lincitation intgrer des critres de valeur ajoute (degr damlioration
depuis lenqute prcdente sur la mme cohorte).
La question de lvaluation obligatoire des cots de mise en conformit
entrans par une nouvelle rglementation met en vidence un autre aspect du
dialogue. En effet, lorsquils procdent aux valuations, les fonctionnaires sont tenus de consulter les entreprises et autres organisations susceptibles dtre touches,cest--dire que leur processus dcisionnel subit une contrainte,et le progrs
du constitutionnalisme (dans lacception non juridique du terme), sil est le fruit de
cette consultation, lamne dans la sphre de lhypothse de la procduralisation
de la manire particulire que le projet de rapport de la phase 1 dcrit (p. 4)
comme tant linsertion et la rinsertion du contexte dans llaboration et lapplication de rgles:
Lapplication de rgles devient simultanment un processus
de rengociation li la participation dune pluralit dacteurs.
Dans un certain sens,cet usage ne reprsente rien de nouveau pour le fonctionnaire britannique.En effet,il y a quarante ans,lorsque Dunsire tait un fonctionnaire britannique, il tait depuis longtemps lusage (impos par la loi dans bien des
cas, comme la loi de 1946 sur la circulation routire et la loi de 1948 sur la marine
marchande),lors de llaboration de toute nouvelle rglementation,de consulter les
intresss associations professionnelles concernes, organismes reprsentatifs
des industriels,des grossistes,des dtaillants et des utilisateurs,experts scientifiques
et professionnels, autres ministres, et ainsi de suite en tant que de besoin. De
fait, la formulation du libell exact dune rglementation constituait gnralement
un exercice collectif dont les aspects techniques ne masquaient pas une ngociation politique entre divers intrts, souvent blanchis (ou lgitims) par leur intgration dans un organisme consultatif officiel. Ce processus est parfaitement
document dans deux volumes dtudes de cas administratives publies dans les annes 60 par le Royal Institute of Public Administration (Willson,1961;Rhodes,1965)4.
4
Ce ntait pas diffrent en Allemagne, par exemple, o des organismes comme les associations patronales
et les chambres de commerce avaient parfois un statut relevant du droit public.
87
Par consquent, lusage qui consiste favoriser linsertion du contexte dans llaboration de rgles ne date pas dhier.
Pourtant,cet usage ntait pas un vritable clairage, cest--dire ltalage du
processus au grand jour. Au contraire, il se pratiquait dans une atmosphre de secret officiel, huis clos, et ntendait pas la participation au-del de ce quimposait le simple pragmatisme.Et lorsque cet usage atteint son apothose dans le corporatisme, il arrive quil reprsente un refus de constitutionnalisme et le contraire
de lhabilitation de lindividu. La politique tripartite qui cre un club ferm dindustriels,de syndicats et de fonctionnaires peut tre perue comme une conspiration
contre le citoyen.
De nombreux commentateurs ont observ que, malgr lanciennet des
usages de consultation dans llaboration et lapplication de rglementations, les
deux dernires dcennies ont vu, sur bien des plans, une rduction de lampleur de
la consultation publique par les ministres (pendant tout le temps quelle a t au
gouvernement, Mme Thatcher na pas nomm une seule commission royale), une
progression des modifications lgislatives avec une absence quasi totale dtudes
prparatoires ou de tests pilotes (la poll tax tant lexemple par excellence et la loi
de 1991 sur les chiens dangereux tant souvent cite comme un autre exemple de
cette situation) et la prdominance du moteur idologique sur la dtermination
des prfrences.Malgr cela,la pense thatchrienne est parcourue par un autre fil
que lon pourrait considrer comme tant au moins tiss sur le mme mtier que
la procduralisation.Il sagit des notions suivantes:
1) le pouvoir des locataires, qui autorise les occupants de logements sociaux
choisir lautonomie de gestion par rapport aux collectivits locales, et le pouvoir des parents dlves dans lducation (prsence de parents dlves tous
les conseils dtablissement des coles publiques et consultation obligatoire
des parents dlves sur la question de lautonomie de gestion par rapport aux
collectivits locales);
2) la dmocratie de la proprit (vente de logements communaux aux locataires
et mcanisme permettant une cit de choisir lautonomie de gestion par rapport aux collectivits locales);
3) la dmocratie de lactionnariat (cration prvue de bnfices exceptionnels
pour les petits porteurs lors de la privatisation dentreprises publiques);
4) la charte pour les militants de base des syndicats, cre par une srie de
textes lgislatifs introduisant un passage notable de rglements intrieurs plus
ou moins sauvages au contrle procdural des scrutins pour llection des dirigeants, pour les grves, pour les versements aux caisses des partis politiques et
autres questions analogues. Mais surtout, cest partir de ce fil que John Major
a tiss sa propre grande ide;
5) cest--dire la charte du citoyen.
Pour nous, aucun de ces programmes conservateurs nest vritablement
procduraliste dans sa motivation ( titre dexemple,les deux premiers visaient r-
88
89
tielles les affaires prives des contribuables. La charte des parents dlves confre
ceux-ci le droit de voter pour des reprsentants des parents au conseil dtablissement de chaque cole publique et de se prsenter ces lections,dtre consults sur la question de savoir si lcole devait demander le statut dautonomie de
gestion (directement subventionn) et de remettre en cause les rsultats obtenus
par leurs enfants aux examens. Enfin, la charte du patient garantit la prise en
charge dans un dlai dun an pour les pontages coronariens et des droits comme le
choix des repas lhpital,un menu dans la langue du patient et des repas pouvant
tre commands pas plus de deux jours lavance. En outre, les ministres se sont
engags fixer des critres de qualit de diffrents types pour leur personnel et
publier les rsultats obtenus par rapport ces objectifs.
Pour notre propos, ces dveloppements soulvent deux questions essentielles. Lune concerne les effets que ces chartes du citoyen ont eus les premires
annes en matire damlioration de la qualit des services publics britanniques,
lautre consiste savoir si ce processus concorde avec lhypothse de la procduralisation.
Pour la premire question,il nexiste aucune rponse satisfaisante.En effet,le
scepticisme initial du public ne sest absolument pas transform en enthousiasme.
Des enqutes ralises en 1993 et en 1994 ont montr que,mme si la plupart des
gens connaissaient lexistence des chartes, seulement une personne sur trois en
avait effectivement vu une, une personne sur dix en avait lu une, et seulement une
personne sur cinquante stait appuye sur la charte pour faire une rclamation, et
ce en dpit du fait que vingt millions dexemplaires de la charte des parents
dlves avaient t adresss aux foyers britanniques et que la charte du patient
avait t remise chaque foyer. Le service de ligne tlphonique spciale la
charterline mis en place au mois de mai 1993 avec des prvisions portant sur
un millier dappels par jour a t arrt en mai 1994 aprs avoir enregistr quelque
vingt-cinq demandes de renseignements par jour pour un cot de 68 livres sterlings par demande (Rich et Willman, 1994). Depuis lors, la couverture mdiatique
spcifique des chartes est devenue quasi nulle.
Mais compte tenu de cette indiffrence du public les chartes ont-elles permis damliorer notablement la qualit du service public? Il existe une foule de
preuves documentaires,mais aucun audit indpendant et objectif des rsultats obtenus par les ministres, du type de celui qui est ralis par la commission daudit
pour les collectivits locales.Le service charg des chartes du citoyen au bureau du
Conseil de ministres tablit chaque anne un rapport sur le fonctionnement de ce
systme et dcerne des points de charte aux services ou aux agences qui ont enregistr de bons rsultats.Dans The Citizens Charter Five Years On (Cabinet Office,
1996), qui fait le point mi-chemin de son programme de dix ans, le Premier ministre indique lexistence de 42 chartes nationales et de plus de 10 000 chartes locales, de 417 titulaires de points de charte et de 298 avec mention, ainsi que de
nombreux exemples damliorations des rsultats. Chaque organisation dote
dune charte ralise sa propre enqute annuelle suivie dun rapport.En 1993,le service des chartes du citoyen a constitu un groupe de travail charg dtudier notamment si les procdures de rclamation taient appropries par rapport aux m-
90
thodes du secteur priv. Ce travail a donn lieu un Good Practice Guide en 1995
(CCCTF, 1995) et un rapport principal, Putting Things Right, la mme anne
(Blackmore, 1997).
Mais les normes carences de la qualit du service, qui reoivent une large
publicit (listes dattente et pnurie de lits dans les hpitaux, manque defficacit
de lagence pour la protection de lenfance ou de lagence des passeports, etc.), se
poursuivent gnralement sans quil soit tenu compte de ce qui peut tre indiqu
dans la charte correspondante. Actuellement, le plus grand nombre de rclamations concerne les chemins de fer (privatiss). Le fait que ceux-ci ne soient plus
dans le giron de ltat nempche pas le ministre des transports dessuyer quotidiennement des critiques concernant les carences que prsentent aux yeux du public la compagnie Railtrack et les vingt-cinq exploitants du service sous franchise.
Ces controverses fortement mdiatises risquent de crer un climat de mcontentement apparent au sujet des services publics qui clipse la moindre amlioration
plus globale de la qualit du service obtenue par des centaines dagences qui ne
font pas la une des journaux. Le simple fait que des fonctionnaires sont obligs de
prciser les niveaux de qualit du service auxquels ils aspirent dans lanne qui
vient et de mesurer ouvertement leurs rsultats par rapport ces niveaux en fin
dexercice est en quelque sorte une rvolution en soi et peut avoir sur la culture
bureaucratique des rpercussions plus importantes que nimporte quelle volution
des rsultats empiriques que lon puisse annoncer.
Venons-en maintenant la deuxime question, cest--dire le rapport entre
lide de charte du citoyen et lhypothse de la procduralisation: sur certains
plans,la concordance existe assurment.En effet,cette ide souligne les nouvelles
fonctions de ltat, cest--dire la transparence et lhabilitation (note de la phase 2,
p.1). dessein,elle se proccupe de reconsidrer les rapports entre les personnes
[et] les fonctionnaires dans les tats dmocratiques (projet de rapport de la
phase 1, p. 4) et pourrait tre considre comme un pas vers le concept de
citoyen-partenaire qui transforme le modle traditionnel de dmocratie reprsentative (projet de rapport de la phase 1, p. 6). Apparemment, les concepts de pouvoir des parents dlves et Les patients dabord (titre de la charte du National
Health Service) utiliss comme principes de prestation des services publics dducation et de sant confirment un processus de constitution de connaissances par
et avec ceux que le dploiement de ces connaissances vise servir (projet de rapport de la phase 1, p. 4). La charte fixe des rgles prcises pour luniversalit kantienne et sanctionne toute entorse ces rgles.
Sur dautres plans, en revanche, lide de charte du citoyen (en tout cas jusqu ce quelle soit relance par le gouvernement Blair) est contraire lesprit de
lhypothse de la procduralisation, et notamment sa valeur de participation.
Comme plusieurs de ses critiques universitaires lont soulign, (Chandler, 1996;
Wilson, 1996, etc.), le terme citoyen est impropre, puisque les chartes concernent
le client ou le consommateur,pas le citoyen.Il sagit dune philosophie dindividualisme libral,et non dappartenance une collectivit autonome.Dans une comparaison internationale o ils donnent lhabilitation du consommateur des
dimensions active/passive et directe/indirecte, Hood, Peters et Wollman (1996)
91
Avec les dispositions, voques plus haut, permettant aux locataires des logements sociaux dopter pour
lautonomie de gestion par rapport aux collectivits locales,et celles qui prvoient un vote obligatoire des
membres des syndicats pour llection des dirigeants, les grves et les financements politiques.
92
lisent des tudes sur laction gouvernementale et publient des rapports. cela
sajoute la propagation du journalisme dinvestigation, dont une partie fait son
fonds de commerce de la critique systmatique des statistiques et autres renseignements publis par le gouvernement, mais sans pour autant y attirer lattention
[cest ce que lun de nous a appel le privishing, ou mise sous le boisseau (Hood,
1983, p.27)].
Dans le domaine des rformes structurelles des collectivits locales et territoriales, lattitude qui est souvent apparue comme de lhostilit des conservateurs
envers lchelon de gouvernement subnational a suscit un certain nombre dinitiatives non gouvernementales,dont la plus notable a t la Scottish Convention,
un groupement de reprsentants de collectivits locales et autres intrts cossais
(dont le parti travailliste et le parti libral-dmocrate, mais pas les conservateurs ni
le parti nationaliste cossais), qui sest runi pendant plusieurs annes pour parvenir un accord sur les grandes lignes dun parlement cossais et dun gouvernement dcentralis,accord qui a t suivi de prs par la loi de dcentralisation vote
par les travaillistes arrivs au pouvoir. Parmi les autres initiatives de ce genre, citons
la mise en place en 1993 de la Commission for Local Democracy,un organisme non
gouvernemental compos de membres coopts, dont des journalistes, des universitaires, des consultants et danciens fonctionnaires, qui a command et ralis une
vingtaine de rapports dtude dtaills et rdig ses propres rapports en juillet
1995 (CLD, 1995).
Sur une plus petite chelle et dans des domaines plus cibls (notamment la
criminalit et sa rpression),il y a eu au moins deux expriences de forums de citoyens, sortes dexercices de dmocratie dlibrative organiss par des universitaires et des chanes de tlvision et dont lobjet sociologique manifeste consistait
mesurer la diffrence entre les rponses des gens une question avant et aprs
un bombardement intense de faits relatifs cette question et la participation un
dbat sur le sujet. Lusage du Labour consistant consulter des groupes de rflexion cible discussions entre spcialistes et non-spcialistes sur un sujet donn avant dentreprendre des changements politiques semble moins ambitieux
thoriquement.Dsormais,de nombreux partis politiques,des quotidiens srieux et
dautres types dorganisation commandent des sondages des instituts privs pour
valuer les ractions des vnements et des propositions.Toutes ces initiatives
ont le pouvoir damliorer, des degrs divers, la transparence, lhabilitation et la
participation laction publique.
On a constat une srie analogue doprations de transparence dans le domaine des affaires,du droit et des usages parlementaires.Ainsi,la commission Cadbury sur les aspects financiers du gouvernement dentreprise (Cadbury,1992),qui a
t mise en place par la Bourse,a notamment propos que les postes de prsident
et de directeur gnral ne soient pas occups par une mme personne et que la
rmunration des directeurs excutifs et des cadres suprieurs soit fixe par des directeurs non excutifs (cest--dire temps partiel), ce qui constitue une tentative
manifeste damliorer le constitutionnalisme.Or,en dpit de nouveaux rapports publis en 1995 et en 1997, la monte apparemment inexorable des plus hauts salaires des entreprises reste proccupante,ce qui a eu pour rsultat que le dbat sur
93
94
Transparence
Constitutionnalisme
Habilitation
Participation
Privatisation
Indirecte
Indirect
Indirecte
Sous-traitance lextrieur
Dveloppement
des quangos
Moindre
Moindre
Moindre
Moindre
Progression
de la surveillance
Oui
Oui
Un peu
Changements
de la fonction publique
Agences excutives
Indirecte
Gouvernement
plus transparent
Oui
Un peu
Registre
des parlementaires
Oui
Oui
Commission
des nominations publiques
Oui
Oui
Modification
du Security Service
Oui
Sondage du march
Indirecte
Indirecte
Classement comparatif
Oui
Oui
Oui
valuation du cot
de la mise en conformit
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Charte du citoyen
Oui
Oui
Oui
Oui
Scottish Convention
Oui
Oui
Oui
Forums de citoyens
Oui
Oui
Oui
Commission Cadbury
& Greenbury
Oui
Oui
Oui
Oui
Commission
Scott & Nolan
Oui
Oui
95
blmes de rglementation de laction publique.Nous acceptons volontiers cette invitation et aborderons donc brivement trois autres rponses apportes par de rcentes publications lextension et lapprofondissement de la complexit et du
pluralisme social.Il sagit de la thorie des rseaux, de la thorie du droit rflchi et de
notions que nous dveloppons sous le vocable de thorie de la collibration.
La thorie des rseaux est le produit des mmes mutations sociales qui ont
donn lieu lhypothse procdurale.Elle dcrit un systme,sans axe,de ngociation endmique entre les agents dorganisations qui, pour survivre et atteindre
leurs objectifs (diffrents),ont besoin dchanger des ressources (non seulement de
largent, mais aussi des biens, des terrains, des informations, des comptences, etc.)
(Marsh et Rhodes, 1992). Dans cette optique, lagent de ltat nest considr que
comme un acteur parmi tant dautres, qui a en main peu de cartes qui soient intrinsquement diffrentes de celles quont les autres acteurs. On peut assimiler ce
systme une partie de cartes o aucun joueur na datout.
Le droit rflchi,qui est principalement associ au nom de Gunther Teubner
(1986),concerne les rgles relatives aux rgles par exemple,une loi prescrivant,
pour des organisations dun type bien prcis,des procdures internes qui rgissent
leur processus de prise de dcision interne sans pour autant rglementer le fond
de ces dcisions.Le droit rflchi est troitement li la version qua donne Niklas
Luhmann de la thorie de lautopose (1986), soulignant que chaque sphre de la
socit, ou sous-systme social (systme conomique, systme juridique, systme
ducatif,etc.), possde ses propres institutions,mthodes et codes originaux caractriss par le repli sur soi et lautorfrence, cest--dire limpossibilit de prendre
ses dcisions autrement quen fonction de ses connaissances, sans ingrence de
lextrieur.Le systme politique nest quun sous-systme de plus.
Pour toutes ces analyses, la notion de gouvernance pose un gros problme thorique, et celle de gouvernance centrale un problme plus gros encore.
Pourtant, la mthodologie qui ignore tout bonnement ou met de ct lagression
et la dfense intersocitale, internationale ou interorganisationnelle, ou encore les
ralits des plates-formes lectorales dmocratiques et des majorits qui votent
(avec les responsabilits et le dynamisme qui en rsultent pour ltat et ladministration centrale), nest quune analyse trs incomplte. On peut affirmer (tant sur le
plan factuel que sur le plan normatif ) que ltat conserve la responsabilit que
nont pas dautres acteurs sociaux de la protection de la socit contre les menaces extrieures et intrieures qui psent sur son intgrit, et il est lgitimement
fond imposer dautres buts sociaux pour lesquels le groupe au pouvoir a obtenu
un mandat lectoral (Dunsire,1996).Sil en va ainsi,ltat a besoin davoir des atouts
dans son jeu, les moyens de gouverner, de contrler, de guider et dinfluer sur les
comportements lintrieur de ces sphres sociales fermes,autrement dit lconomie, le droit, la mdecine, lducation, la religion, et mme le sport, les loisirs et
les arts.
La deuxime question importante que la thorie des rseaux et les analyses
de Luhmann et de Teubner ne traitent pas de manire suffisante concerne le dbat
sur une participation accrue et le dficit dmocratique. Dans son sens le plus
96
Par exemple,laffirmation que la socit est maintenue en place par la tension qui existe entre ses forces
antagonistes internes (Simmel, 1908-1955, p. 15), que la socit est cousue ensemble par ses conflits internes qui sentrecroisent (Ross,1920,p.165),que les conflits au sein de lorganisme crent des tensions qui
affermissent lensemble du systme,de mme que les tais dun mt lui confrent de la stabilit en exerant une traction en sens contraire (Lorenz, 1966, p. 80) et que la systmatisation du comportement
conflictuel cre une institutionnalisation de la prcarit (Luhmann, 1982, p.xxvii).
La reconnaissance la plus visible de cette autorglementation par le conflit dintrt est la thorie conomique de la concurrence sur le march,fonde sur le double principe du volontarisme et de la rivalit.Les
changes entre lacheteur dispos acheter et le vendeur dispos vendre,la rivalit entre acheteurs et
entre vendeurs vont,si on leur laisse libre cours,dgager le march de manire trs efficace.Toutefois,la
thorie de confrontation du processus juridique tel quil est pratiqu dans les pays de droit coutumier repose sur un fondement philosophique analogue, comme cest le cas du reste dans le sport international
de comptition et la thorie du progrs scientifique.
97
98
99
dmarrage par la fourniture dusines bas prix,prestation ou subvention dune formation industrielle ou technique et influence sur les marchs financiers par la modification des taux dintrt de la banque centrale) constituent autant de mesures
destines viter quun march libre nait une issue non voulue et le piloter
vers une issue voulue:pour en revenir aux mtaphores sportives,il ne sagit pas tant
de niveler le terrain que de dplacer les poteaux des buts.
Dans tous ces cas, il sagit dinterventions vises conomiques. Or, les
pouvoirs publics font galement un usage systmatique du puissant mcanisme
du march pour promouvoir des politiques non conomiques. Cette action se dcline en trois types notables:le recours au pouvoir de taxation comme outil de programme, les garanties de prts et la communication dinformations correctives.
La taxation de produits et de services, non pour accrotre les recettes, mais
pour modifier les cots (et donc les prix) de manire diffrentielle et agir sur les schmas de consommation, est presque aussi vieille que les marchs.Des taxes leves
sur le tabac et lalcool,des taxes moins fortes sur le gazole que sur lessence,une taxe
sur le carbone aux fins de protection de lenvironnement,tous ces lments sont des
techniques finalit sociale qui sont appliques par le biais du march.
De mme,avec la garantie dun prt, ltat appuie sur le plateau de la balance
dune opration prive sur le march montaire pour quilibrer ce qui, autrement,
ne le serait probablement pas, cest--dire le critre de solvabilit appliqu par la
banque et la surface financire de lemprunteur.
Enfin, linformation corrective est une mesure dtat destine corriger une
asymtrie dinformation entre lacheteur et le vendeur.On la trouve dans lindustrie
alimentaire avec de nombreux types dtiquetage obligatoire,sur le march montaire avec la formulation obligatoire des taux dintrt sous une forme standard,
dans lhtellerie avec laffichage obligatoire du tarif des consommations au bar, et
ainsi de suite. Le taximtre omniprsent reprsente la communication obligatoire
dinformations correctives. Une loi sur la libert de linformation est un exemple
dinformation corrective que le lgislatif impose lexcutif8.
Il est sans doute vident quil existe un facteur commun dans toutes ces expressions idiomatiques qui sont les mtaphores de ce stratagme tonnamment
universel quest lintervention sociale de la part des pouvoirs publics: diviser pour
rgner,faire pencher la balance,appuyer sur la balance,manipuler le march,modifier lgrement les rgles, niveler le terrain, dplacer les poteaux des buts, et ainsi
de suite. Toutes ces expressions dsignent une intervention destine manipuler
une situation qui, autrement, se stabiliserait sur une seule configuration (trouver
son niveau), de faon quelle se stabilise sur une autre configuration plus souhai-
Loin du march, dans le domaine de la politique des partis, lart du coup bas politique consiste galement faire pencher la machinerie lectorale en faveur dun parti,en pratiquant le charcutage lectoral,en
engageant des dpenses vises lectoralistes, et ainsi de suite, jusquau bourrage des urnes. des niveaux plus levs,un coup sur la balance du cycle des affaires politiques (Nordhaus,1975),voire une dclaration de guerre pour en tirer un avantage politique intrieur, est loin dtre inconnu.
100
table. Mais comme il nexiste apparemment aucun terme gnrique pour dsigner
ce mode daction gouvernementale, nous avons fabriqu le nologisme colibration, ou collibration. Lorsque le poids mis dans lun des plateaux dun pse-lettre
commence galer le poids de la lettre qui se trouve dans lautre plateau, le pselettre atteint le point de libration o il oscille doucement autour de lhorizontale. La
colibration indique une intervention dans ce processus par lintroduction,sur le terrain, dun compensateur qui lui permet datteindre ltat stable voulu.
Il nest gure ais de faire des comparaisons entre ces quatre perspectives
diffrentes sur les rapports entre les individus, les organisations, les fonctionnaires
et les hommes politiques thorie des rseaux, thorie du droit rflchi, thorie
de la collibration et hypothse de la procduralisation , surtout lorsque (comme
ici) la caractrisation de chaque perspective relve plus de la caricature,tant leur silhouette est tique.Sous langle de la description,ces quatre thories tentent de saisir la signification de socits, comme les tats membres de lUE, les tats-Unis et
dautres pays avancs. Chacune delles est axe sur la complexit de leurs problmes et de leurs rapports internes, sur labsence relative dans lune ou lautre
dune idologie unique dominante ou dune source de lgitimit sociale et sur la
vaste rpartition du pouvoir social.Toutes ces thories trouvent leur origine dans la
conscience dun dysfonctionnement de ltat (voir analyses du dysfonctionnement du march en conomie), mais qui, finalement, dsigne linaptitude de lun
seulement des outils de gouvernement (Hood, 1983) dont dispose ltat, savoir
le recours la loi et la rglementation lgale pour obtenir les rsultats voulus9.
Le point o les quatre perspectives commencent diverger, ou se spcialiser,se situe dans le degr auquel elles sont axes sur deux aspects des problmes
de gouvernance.Lun de ces aspects est la confirmation de la permanence des responsabilits dun type dautorit centrale de ltat, mme dans une socit extrmement pluraliste.Lautre est lattention accorde au dficit dmocratique qui ne
cesse de se creuser et de slargir. Il ne sagit pas seulement de limpuissance, aux
yeux des gens, des parlements et des institutions reprsentatives contrler lexcutif sans parler du reste de la socit , mais dune lacune beaucoup plus importante constate dans la rationalit administrative, savoir que cest pure folie,
dans une socit complexe,dexclure les connaissances et lexprience potentiellement cruciales des utilisateurs finals et de tous ceux qui sont touchs par les dcisions gouvernementales et autres,de la participation aux processus qui mnent
ces dcisions et leur mise en pratique.
En ce qui concerne le premier de ces deux aspects,il nous semble que la thorie de la procduralisation et la thorie de la collibration russissent mieux que la
thorie des rseaux et le droit rflchi englober le besoin constant de pouvoirs publics dots de moyens efficaces pour excuter la volont du peuple. En ce qui
concerne le deuxime,lintgration des connaissances et des prfrences de tous les
intresss aux processus dlaboration et de mise en uvre des politiques,il nous
9
Cette crise de la rglementation a t observe et analyse aux tats-Unis ds les annes 70 (Stigler,
1971; Horowitz, 1977; Nonet et Selznick, 1978; Savas, 1977), de mme que la ncessit davoir des institutions prives pour pratiquer la rglementation interne (Stone, 1975; Schultze, 1977).
101
semble que lhypothse de la procduralisation soit suprieure la thorie des rseaux et au droit rflchi,voire la thorie de la collibration.Mais cette dernire est la
seule qui comporte lexploitation des mcanismes de stabilisation sociale existants
dans son analyse des solutions de rechange au dysfonctionnement de la rglementation.Le tableau 2 prsente une synthse de lvaluation des quatre thories.
Tableau 2 Comparaison des quatre thories daction publique
Capacit de la thorie
Types de thorie
Thorie
des rseaux
Thorie
du droit rflexif
Procduralisation
Collibration
Reconnat la complexit
sociale contemporaine
Oui
Oui
Oui
Oui
Reconnat le pluralisme
socital contemporain
Oui
Oui
Oui
Oui
Reconnat
le dysfonctionnement
de la rglementation
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Reconnat la permanence
des responsabilits de ltat
Oui
Oui
Reconnat le dficit
dmocratique
Oui
Oui
Oui
Conclusion
Il apparat quun certain nombre des dveloppements administratifs qua
connus le Royaume-Uni au cours des deux dcennies qui ont prcd 1996, date
de la premire version de ce rapport, sont compatibles avec lhypothse de la procduralisation et quun certain nombre des dveloppements intervenus ensuite
sous le gouvernement travailliste de Tony Blair concordent galement avec cette
hypothse.Cela concerne notamment les changements qui constituent limage inverse de la managrialisation,cest--dire lextension des systmes de traitement
des plaintes, ce quon appelle lexplosion des audits (Power, 1994, 1997) et la
contractualisation plus labore de nombreux aspects des services publics
(mme lorsque ceux-ci ne sont pas sous-traits lextrieur).Il semble toutefois que
les initiatives allant dans le sens de la transparence et du constitutionnalisme
soient plus faciles dmontrer que lhabilitation et linclusion. Cela pourrait sexpliquer notamment par le fait que les exgtes divergent fortement sur la question de
102
savoir qui ces changements ont habilit contre qui. Du reste, on pourrait affirmer
que toute habilitation sociale gnralise (si une telle chose est possible) est le
sous-produit involontaire dune tactique politique destine atteindre des vises
partisanes relativement triques.
En revanche, on peut aussi interprter ces changements comme des manifestations de collibration, cest--dire de pilotage dlibr des systmes sociaux
par les pouvoirs publics inhibant de faon slective des forces antagonistes qui
sont peu ou prou les antonymes de rles formels. La collibration est une gnralisation empirique destine dterminer tous les niveaux de gouvernement,du niveau communautaire aux niveaux rgional et local, des mcanismes de gouvernance qui nont absolument rien de nouveau, mais qui navaient pas t reconnus
auparavant comme une catgorie dinterventions efficaces dans des socits plurielles complexes. Si la collibration et la procduralisation peuvent se chevaucher
dans bien des cas, elles nont cependant pas toujours besoin de le faire.Autrement
dit, sil arrive souvent que la procduralisation soit adopte au service de la collibration, linverse ne sapplique pas ncessairement. Du reste, il semble que certains
cas de changement administratif, au Royaume-Uni en tout cas, aient entran une
dprocduralisation [par exemple, la prestation de certains services qui est passe dune collectivit locale lue une ONG semi-autonome ou, daprs Foster
(1996), la rupture de conventions de la fonction publique autrefois bien tablies,
pour la clart de larchivage et de laction publique]. En revanche, il est difficile de
trouver un cas de dcollibration.
Bibliographie
Abromeit, H. (1986), Privatization in Great Britain, Annals of Public and Co-operative
Economy 57, p.79-153.
Ascher,K.(1987),The Politics of Privatization:contracting out public services, Macmillan,
Londres.
Baglioni, G., et Crouch, C.(1990),European Industrial Relations:the challenge of flexibility,SAGE, Londres.
Bardach, E., et Kagan, R. A. (1982), Going By The Book:the problem of regulatory unreasonableness, Temple University Press, Philadelphie (Pennsylvanie).
Better Regulation Task Force (1998), Principles of Good Regulation, Better
Regulation Task Force, Londres (http://www.cabinet-office.gov.uk/
regulation/1998/task_force/ principles/htm).
Blackmore, M. (1997), Complaints Within Constraints: a critical review and analysis
of the Citizens Charter Complaints Task Force, Public Policy and Administration 12 (3), p.28-41.
Cabinet Office (1991), The Citizens Charter: raising the standard, Cm 1599, HMSO,
Londres.
Cabinet Office (1994a), Code of Practice on Access to Government Information, HMSO,
Londres.
103
104
Hood, C. C., Peters, B. G., et Wollman, H. (1996), Sixteen Ways to Consumerize Public
Services:Pick n Mix or Painful Trade-Offs?,Public Money and Management 16
(4), p.43-50.
Hood, C. C., et James, O. (1997), The Central Executive, chapitre 9, dans Dunleavy,
P.J., et coll., Developments in British Politics 5, Macmillan, Londres, p.177-204.
Hood, C.C., Scott, C.D., James, O., Jones, G.W., et Travers, A.J.(1999),Regulation inside
Government:Waste-watchers, Quality Police, and Sleaze-Busters,Oxford University Press, Oxford.
Horowitz, D. L. (1977), The Courts and Social Policy,Brookings Institution,Washington
DC.
Jenkins,K.,Caines,K.,et Jackson,A.(1988),Improving management in government:the
Next Steps (The Ibbs Report), Prime Ministers Efficiency Unit, HMSO, Londres.
John, P. (1994), Central-Local Government Relations in the 1980s and 1990s: towards a policy learning approach, Local Government Studies20 (3),p.36-412.
Jones, G. W. (1989), A Revolution in Whitehall? Changes in British central
government since 1979,West European Politics 12 (3), p.61-238.
Jones, G. W., et Burnham, J. (1995), Modernizing the British Civil Service, dans
Hesse, J. J., et Toonen, T. A. J., The European yearbook of Comparative Government and Public Administration, Nomos, Baden-Baden, p.45-323.
Jordan, G. (1992), Next Steps Agencies: from managing by command to managing
by contract?, Aberdeen Papers in Accountancy and Management W6, Aberdeen University Department of Accounting, Aberdeen.
Laszlo, E. (1986), Systems and Societies: the basic cybernetics of social Evolution,
dans Geyer, F., et van der Zouwen, J. (1986), Sociocybernetic Paradoxes: observation,control and Evolution of self-steering systems,SAGE, Londres.
Lindblom, C.(1965),The Intelligence of Democracy, The Free Press, New York.
Lorenz, K.(1966),On Aggression, traduit par Letzke, M., Methuen, Londres.
Luhmann, N. (1982), The Differentiation of Society, Columbia University Press, New
York.
Luhmann, N. (1986), The autopoiesis of social systems, dans Geyer, F., et van der
Zouwen,J.(1986),Sociocybernetic Paradoxes:observation,control and Evolution
of self-steering systems, SAGE, Londres.
Marsh, D., et Rhodes, R.A.W.(1992),Policy Networks in British Government,Clarendon,
Oxford.
Mayntz,R.(1983),The conditions of effective public policy:a new challenge for policy analysis, Policy and Politics 11 (2), p.43-123.
Metcalfe, L., et Richards, S. (1991), Improving Public Management, 2e dition, SAGE,
Londres.
Nolan, Lord (1995), Report of the Committee on Standards in Public Life, HMSO,
Londres.
Nonet, P., et Selznick, P. (1978), Law and Society in Transition, Harper and Row, New
York.
105
Nordhaus,W. D. (1975), The Political Business Cycle, Review of Economic Studies 42,
p.90-169.
Painter, C. (1991), The Public Sector and Current Orthodoxies: revitalisation or decay?, Political Quarterly 62 (1), p.75-89.
Pollitt, C. (1986), Beyond the Managerial Model: the case for broadening
performance assessment in government and the public services, Financial
Accountability and Management 12, p.70-115.
Pollitt, C. (1993), Managerialism and the Public Services: cuts or cultural change in the
1990s?, 2e dition, Blackwell, Oxford.
Pollitt,C.(1994),The Citizens Charter:a preliminary analysis,Public Money & Management 14, p.9-14.
Power, M.(1994),The Audit Explosion, DEMOS, Londres.
Rhodes, G.(1965), Administrators in Action, vol.2., Allen and Unwin, Londres.
Rich, M., et Willman, J. (1994), Majors public-service brainchild fails test, Financial
Times, 14 mars 1994.
Ross, E.A.(1920),The Principles of Sociology, The Century Company, New York.
Savas,E.S.(1977),Alternatives of Delivering Public Services, Boulder Co,Westview Press.
Schultze, C. L. (1977), The Public Use of Private Interest, Brookings Institution,
Washington DC.
Scott, Sir R. (1995), Report of the Inquiry into Exports of Defence Equipment and Dual
Use Goods to Iraq, HMSO, Londres.
Simmel, G.(1908-1955),Conflict, traduit par Wolff, K.H.,The Free Press, New York.
Sisson, C. H. (1976), The Civil Service after Fulton, dans Stankiewicz, W. J., British
Government in an Era of Reform, Collier-Macmillan, Londres, p.62-252.
Stewart, J., et Walsh, K. (1992), Change in the Management of Public Services,
Public Administration 70 (4), p.499-518.
Stewart, J. D. (1992), The Rebuilding of Public Accountability, European Policy Forum,
Londres.
Stigler, G. J. (1971), The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics
and Management Science 2 (1), p.3-21.
Stoker, G.(1991),The Politics of Local Government, 2e dition, Macmillan, Basingstoke.
Stone, D. (1975), Where the Law Ends:the social control of corporate behaviour, Harper
and Row, New York.
Teubner, G.(1986),Dilemmas of Law in the Welfare State, de Gruyter, Berlin.
Theakston, K. (1992), Keeping up with Next Steps: a review, Teaching Public
Administration XII (2), p.6-15.
Trosa, S.(1994), Next Steps:Moving On, Office of Public Service and Science, Londres.
Veljanovski, C. (1987), Selling the State: Privatization in Britain, Weidenfeld and
Nicolson, Londres.
Vile,M.J.C.(1967),Constitutionalism and the Separation of Powers, Clarendon,Oxford.
Willson, F.M.G.(1961), Administrators in Action, vol.1., Allen and Unwin, Londres.
106
Wilson, D. (1984), The Secrets File: the case for freedom of information in Britain today,
Heinemann, Londres.
Wilson, J. (1996), Citizen Major? The rationale and impact of the Citizens Charter,
Public Policy and Administration 11 (1), p.45-62.
Wiltshire, K.(1988), Privatization:the British Experience, Longman, Melbourne.
Remarque introductive
Cette communication na pas pour objet de dresser un bilan du fonctionnement du dispositif franais dvaluation des politiques publiques interministrielles,
mais de sappuyer sur cette exprience et en particulier sur la rflexion mthodologique du conseil scientifique de lvaluation pour mettre en relief certaines
des implications les plus prometteuses du concept dvaluation, dans la ligne des
hypothses sur la procduralisation de laction collective mises en avant par les animateurs de ce sminaire.Telle quelle est comprise aujourdhui aprs des dcennies
de maturation du concept, lvaluation est significative dune nouvelle manire de
concevoir la rationalisation de laction collective, largissant la vision traditionnelle
des rapports entre les sciences sociales et la pratique politico-administrative.
108
Bernard Perret
2
3
propos de lorigine disciplinaire des valuateurs,T.D.Cook dcrit ainsi la situation amricaine (confrence
prononce lors de la premire confrence mondiale de lvaluation, en novembre 1995 Vancouver):
Aux tats-Unis, les membres de lAssociation amricaine dvaluation (AEA) ont pour la plupart une formation en psychologie et en ducation,et ils valuent des programmes qui ont quelque chose voir avec
ces disciplines. Les valuateurs conomistes ou politistes (spcialistes en science politique) sont gnralement dans lAssociation pour le management et ltude des politiques publiques (APPAM) et sintressent
aux politiques plus quaux programmes, et aux programmes de prestations financires plus quaux autres
sortes de programmes sociaux. La plupart des valuateurs de lAssociation amricaine de sant publique
(APHA) examinent des politiques et des programmes conus pour amliorer la sant. Ce fractionnement
disciplinaire nest pas ncessaire, et nous avons besoin de jeter des ponts.
T.D.Cook, confrence cite.
T.D.Cook, confrence cite.
109
110
Bernard Perret
111
112
Bernard Perret
son objet, quelles que soient sa nature (quantitative ou qualitative) et son origine,
ds lors quil semble pertinent10.
Concrtement, cela signifie que lvaluation sappuie sur une grande varit
de sources dinformation, soit en exploitant des donnes ou des documents existants (tudes antrieures,donnes administratives,textes caractre juridique,coupures de presse), soit en faisant raliser des enqutes ou des investigations ad hoc
permettant de recueillir de nouvelles donnes (enqutes statistiques par questionnaire,suivi dun panel de bnficiaires dune mesure,entretiens approfondis,monographies, audition, groupes dacteurs ou dexperts).
Ibid.
113
lobjet et la formulation desquestionsauxquelleslvaluation devra rpondre,b) la crdibilit desinformationsutiliseset c) la lgitimit desinterprtationset desjugementsde
valeur qui fondent les conclusions,les recommandations et les propositions.
La rsolution de ces problmes ne relve pas dune expertise technique rfrence: elle implique une construction mthodologique spcifique chaque
opration dvaluation et met en jeu de manire cruciale la qualit et la productivit des rapports qui stablissent entre les diffrents protagonistes. Tout au plus
peut-on saccorder sur la liste et lordre des questions qui doivent tre traites au
cours dun travail prparatoire au lancement des travaux dtude (voir annexe, les
phases de llaboration dun projet).
114
Bernard Perret
13
115
116
Bernard Perret
117
contradictoires (les responsables politiques nont pas intrt afficher des choix
trop clairs entre diffrents objectifs), les thories daction ignorent assez gnralement la capacit des diffrents protagonistes du systme daction de surimposer
leur propre rationalit celle qui dcoule des objectifs officiels dune politique.
Bien conduite, lvaluation amne les responsables politiques et administratifs
une vision plus raliste de la coproduction des politiques publiques et porter
une attention plus soutenue aux conditions de leur mise en uvre (parmi lesquelles, au premier chef, linformation et la formation des acteurs). En dautres
termes, lvaluation instruit le procs dune conception balistique de leffet des
dcisions publiques sur la socit et souligne la tentation permanente pour lacteur
central de sous-estimer lautonomie des autres acteurs et les divers effets non voulus de son intervention sur la socit.
Il faut noter que cette dconstruction na pas pour objet de dlgitimer la
rationalit des acteurs, et encore moins de lui substituer une rationalit substantielle globalisante,du type rationalit conomique,susceptible de relativiser les objectifs particuliers des diffrentes politiques publiques. Contrairement lconomie
publique, qui tente de traduire en termes montaires la valeur des actions publiques (ce quimplique lexpression britannique value for money), par exemple en
simulant lexistence dun march dans des domaines o il ne joue normalement
aucun rle16, lvaluation des politiques publiques prend implicitement le parti de
lhtrognit et de lindtermination de cette valeur. Le rfrentiel auquel
confronter les rsultats observs de la politique reste construit partir des objectifs
qui lui ont t dmocratiquement fixs, mme si ceux-ci demandent presque
toujours tre interprts et actualiss en fonction des priorits de lheure.Ces rsultats doivent certes tre confronts au cot de la politique, mais aucune consquence contraignante ne peut tre automatiquement dduite de cette confrontation. La question de la valeur se dplace alors de la mesure au jugement de valeur:
elle na en gnral pas de rponse univoque,mais on peut lui en donner une en rfrence un contexte social et politique donn, dans lequel des acteurs lgitimes
ont fait valoir des intrts, exprim des prfrences et des finalits concernant les
cots et les effets de cette politique. Le jugement valuatif ne doit cependant pas
tre confondu avec un jugement politique, lequel appartient aux lecteurs: il
constitue en quelque sorte un niveau sui generis de construction sociale de la valeur dune action publique, qui sappuie sur la science comme sur une rserve de
sens commun.
118
Bernard Perret
diffrentes disciplines scientifiques exerce une rgulation de fait sur cette activit
normative des chercheurs en instituant des modes de questionnement scientifiquement lgitimes. Mais cette forme de rgulation de lactivit scientifique a linconvnient de rendre difficile linterdisciplinarit (que lon pense la difficult de faire
dialoguer les approches conomiques, sociologiques, historiques et anthropologiques du problme de lemploi). Lvaluation pourrait thoriquement avoir pour
effet de substituer ce mode de rgulation disciplinaire une rgulation institutionnelle de la constitution des objets de recherche, offrant, peut-tre, de meilleures
chances lapproche pluridisciplinaire de certains problmes complexes: dans le
contexte de lvaluation, la position des chercheurs nest pas identique celle qui
est la leur dans les conditions habituelles de la recherche. Il est important quils
puissent trouver un juste quilibre entre les grilles dinterprtation propres leur
discipline et les interprtations les plus mme dtre discutes par linstance
dvaluation dans le cadre de sa propre problmatique17.
Corrlativement, lvaluation dplace et enrichit la problmatique de la validation de la connaissance. Leffort de rigueur ne peut avoir pour ambition de produire une vrit unique sur la ralit sociale, mais seulement une reprsentation
lgitime, crdible et utile de cette ralit. Particulirement significative cet gard
est la conception constructiviste de lobjectivit dveloppe dans certains textes
du conseil scientifique de lvaluation: dans le contexte de lexprimentation, le
terme de protocole renvoie lambition de construire une exprience sociale analogue une exprience scientifique, cest--dire en se donnant les moyens de
contrler rigoureusement linfluence des facteurs exognes sur les effets de la politique ou du programme valu. En transposant le concept, on peut parler de protocole dans le sens plus gnral dorganisation des conditions de production et
dinterprtation des informations concourant au jugement valuatif. Comme dans
le cas du protocole exprimental, il sagit de contrler les conditions de validit de
la connaissance.Lobjectivit dont il sagit est diffrente de lobjectivit scientifique:
on pourrait la dfinir comme ladquation aux exigences de constitution dune
conviction commune dans un contexte social donn.Le pluralisme des opinions et
des comptences mises en jeu dans le travail de synthse et dinterprtation des informations est une condition essentielle de la construction de lobjectivit au sens
qui lui est donn ici18.
Le risque existe toutefois de dissoudre lexigence de rigueur scientifique
dans la recherche dun consensus entre les acteurs pertinents.Cest pourquoi la citation prcdente doit tre complte et nuance par cette autre dfinition de
lobjectivit, que fournit le Petit guide de lvaluation: lobjectivit sentend comme
le fait que les rsultats de lvaluation nont pas t influencs par les prfrences
personnelles ou les positions institutionnelles des responsables de lvaluation
(chargs dtude ou membres de linstance), ou du moins que ces prfrences ont
t suffisamment explicites ou contrles pour que lon puisse supposer quune
17
18
119
autre valuation rpondant aux mmes questions et utilisant les mmes mthodes
conduirait aux mmes conclusions.
En dautres termes,le conseil tablit une distinction (thorique?) entre,dune
part, le pluralisme souhaitable des opinions et des comptences et, dautre part,
linfluence des intrts personnels et institutionnels, qui doit tre soigneusement
contrle.En pratique,le conseil a frquemment mis en garde les instances dvaluation contre leur tendance naturelle se transformer en lieux de ngociation
entre intrts constitus. La confrontation des interprtations ne doit pas tre instrumente des fins stratgiques, mais, au contraire, doublement rgule par les
valeurs communes aux diffrents porteurs denjeu dune politique et par les
standards de validit propres aux diffrentes disciplines scientifiques utilises. La
surveillance exerce par le conseil a pour but de vrifier que la rdaction du rapport de synthse respecte cette dontologie dans le traitement des conflits dinterprtation et que lclectisme mthodologique propre lvaluation ne dbouche
pas sur la confusion des registres argumentaires: contrairement une discussion
ordinaire, mene sans mthode formelle, lvaluation sefforce de ne pas mlanger
les diffrents types darguments, mais de les hirarchiser, de les pondrer et de relier chacun des conclusions spcifiques (Petit guide de lvaluation). La rflexion
du conseil dbouche sur une conception relativiste et pluraliste, mais diffrencie
et hirarchise des formes de lobjectivit.
Remarques finales
La conception que lon vient de dvelopper est-elle au moins partiellement
valide par lanalyse des pratiques valuatives? Comme on la dit en introduction,
cette mise en perspective, dlibrment thorique et prospective, ne tient pas lieu
de bilan critique du fonctionnement du dispositif institutionnel cr en 1990. Lexprience sest dailleurs heurte des difficults de divers ordre que lon analysera
pas ici, et elle est reste, sinon marginale, du moins trop limite pour que lon
puisse tirer des conclusions dfinitives de ses rsultats. Le constat est dailleurs diffrent selon que lon sintresse la qualit des rapports dvaluation ou leurs retombes effectives.La faiblesse apparente de ces dernires (limites,selon les cas,
quelques mesures techniques ou une clarification/reformulation partielle des
termes du problme et des objectifs de la politique value) ne devrait pas conduire sous-estimer lintrt et lutilit potentielle des conclusions pratiques que
lon aurait pu tirer des rapports dvaluation. Sans approfondir ce point, on se rabattra, titre dhypothse provisoire,sur un jugement en demi-teinte:lvaluation a
chou en tant que technique de rnovation du travail gouvernemental, mais elle
a fait la preuve de sa capacit redonner du sens lactivit des fonctionnaires.On
se rallie donc ici au diagnostic de deux chercheurs qui ont analys le droulement
et les effets sociaux produits par les premires valuations interministrielles: lexprience montre une grande distance entre les attentes, diffrentes selon les origines, politique ou administrative, les moyens mobiliss et les usages qui sont faits
des rsultats des valuations.Si,en thorie,lvaluation des politiques publiques est
un outil dintelligibilit dmocratique des effets de laction publique, le consensus
120
Bernard Perret
apparent sur cette fonction cache mal une divergence (ou un malentendu) sur les
limites de sa fonction. Force est de constater que, dun ct, lacteur politique ny
voit pas une solution ses problmes, tandis que de lautre, lacteur administratif y
pressent confusment une voie de renouveau [...] lapport de lvaluation est plus
sensible et plus profond au niveau administratif: comme moyen dclaircissement
des problmes,comme reflet largi dune action publique atomise,comme lieu de
confrontation des rationalits isoles,voire comme moyen damorcer une coopration toujours rclame et rarement rencontre. On peut affirmer que chez la plupart des administratifs impliqus domine une impression vivace dapprentissage et
celle dune volution rarement irrversible19.
En revanche, le manque dimplication des acteurs politiques (malgr le
nombre de dclarations officielles favorables au dveloppement de lvaluation) ne
permet pas celle-ci de jouer pleinement son rle dans la redfinition des politiques publiques au niveau gouvernemental: lvaluation nest pas actuellement
un facteur de reconstruction des politiques publiques, cest--dire dune nouvelle
inscription du problme sur lagenda politique. lheure actuelle, dautres formes
dinscription sur lagenda et dlaboration des politiques publiques reprsentent la
rgle observe:demandes sociales, groupes dintrt et de pression, crises, etc.20.
Pour que lvaluation constitue un levier de rforme des modes de gouvernement, il semble ncessaire quelle devienne une pice dans le jeu des pouvoirs,
cest--dire que le Parlement en fasse un moyen dclairage du dbat dmocratique et un instrument habituel daide llaboration des lois. Les hommes politiques simpliqueront dans lvaluation quand elle sera devenue lenjeu dun
rapport de force entre le lgislatif et lexcutif ou,autre hypothse,un terrain de valorisation et de mise lpreuve de leur action (il va de soi que la manire dont les
mdias utilisent les rsultats dvaluation peut jouer un rle dans cette volution).
Force est de constater que,dans ltat actuel des choses,lacteur politique nest pas
mr pour jouer le jeu dune pratique qui semble restreindre sa libert dagir politiquement,cest--dire en se fondant sur les mcanismes traditionnels dagrgation
de la demande sociale, dexpression des valeurs et de reprsentation des intrts.
Moyennant quoi, il prfrera presque toujours rabattre lvaluation sur lexpertise
ou sur des formes dguises de contrle. Il reste esprer que labstention probable du politique nempchera pas les acteurs administratifs de semparer de
lvaluation.
La liste des politiques values (voir annexe) est rvlatrice de la manire
dont lvaluation a t tenue en lisire de la grande politique et, en mme temps,
perue comme un instrument permettant de nouvelles formes de rgulation
politico-administrative. Il sagit de politiques complexes impliquant une pluralit
dacteurs et poursuivant simultanment un grand nombre dobjectifs, voire des
valuations thmatiques examinant un ensemble dactions publiques htrognes concernant un mme problme (lutte contre la grande pauvret, protection
19
20
121
des zones humides). Dans une pure logique daide la dcision, il aurait t plus
efficace de dvelopper en priorit lvaluation de programme au sein de chaque
dpartement ministriel ou, dans une hypothse plus ambitieuse, de raliser des
valuations directement lies des enjeux politiques immdiats et importants (immigration,politique montaire).Pour considrer laspect positif des choses,lvaluation semble avoir t utilise comme un moyen pour clairer des questions complexes, mais relativement dpassionnes, et contourner les blocages du travail
interministriel. Ce constat est rapprocher du fait que lvaluation se dveloppe
rapidement au niveau rgional dans le cadre de politiques partenariales impliquant
plusieurs niveaux de dcision publique (contrats de plan tat-rgion, programmes
europens): cette manire dutiliser lvaluation nest sans doute pas la moins
prometteuse, compte tenu de la complexit croissante des systmes daction
publique.
Annexe
124
Bernard Perret
le second porte sur la qualit des travaux effectus et est rendu public en mme
temps que les valuations elles-mmes.
125
torze membres nomms pour trois ans par dcret du Premier ministre (renouvelables une fois). De par sa composition, le CNE a un caractre plus politicoadministratif et moins scientifique que lex-CSE.De fait,les attributions du CNE sont
la fois politiques et mthodologiques:
il propose chaque anne un programme dvaluation au Premier ministre;
il dfinit les principales conditions de ralisation des valuations (contenu et
motivations de lvaluation,mode de composition de linstance dvaluation,critres de choix des oprateurs en charge des tudes et recherches valuatives,
etc.);
lissue des valuations, il rend un avis sur la qualit des travaux effectus
(comme dans le dispositif prcdent).
Le commissariat gnral du plan voit, en outre, ses comptences renforces
dans lanimation du dveloppement de lvaluation dans ladministration et dans la
gestion du dispositif interministriel.Il assure directement le secrtariat du CNE.
Le premier programme annuel dvaluation labor par le CNE a t approuv par le Premier ministre en juillet 1999.Il porte sur les politiques suivantes:
la prvention et le traitement du sida;
la politique du logement social dans les dpartements doutre-mer;
les dispositifs daide lemploi dans le secteur non marchand;
le dispositif nouveaux services, emplois jeunes dans le secteur de la jeunesse
et des sports;
la politique de la qualit de leau potable.
126
Bernard Perret
D. Structure du questionnement
(catgorisation des questions examiner)
Mise en vigueur (implementation) de la politique
Atteinte des objectifs et des indicateurs de rsultats
Efficacit, effets propres, impact
Efficience au sens de cot/avantages
Efficience au sens de cot/efficacit
tude des mcanismes daction
Contexte de la mise en uvre et conditions de gnralisation
128
Jean-Claude Thoenig
Gibert, P., et Thoenig, J.-C., La gestion publique: entre lapprentissage et lamnsie, dans Politiques et management public,11 (1) 1993.
129
collectivits locales et rgionales, dans la foule des politiques de dcentralisation menes par ltat de 1981 1985.
La dcentralisation politique demeure, plus encore que les contraintes budgtaires issues du trait de Maastricht, le dfi auquel laction publique de ltat,
donc de son administration, est confront. Car les villes, les dpartements et les
rgions ont pu et ont su sengouffrer dans les brches ouvertes, prendre leur
charge les comptences transfres par ltat ( lorigine pour se dlester de
certains domaines et de certaines charges financires) et largi considrablement leur portefeuille dactivits2. beaucoup dgards,leur dynamisme,la qualit de leur action, leur souplesse de gestion dpassent ce que les services de
ltat peuvent offrir (aide conomique, action sociale, culture, etc.). la tutelle
exerce par les prfets avant 1981 sur des bureaucrates activistes et des politiciens locaux quelque peu apathiques a succd une situation ouverte, faite de
concurrence entre collectivits dont ltat pour prendre en charge tel ou
tel domaine ou problme. Face au pouvoir local, certains ministres sont aujourdhui marginaliss, faute de lgitimit et de ressources, et obsoltes, faute
dune organisation et de qualifications techniques adquates. quoi utiliser les
services extrieurs de ltat qui forment lessentiel du dispositif des ministres et comment donner une vocation nouvelle au prfet qui symbolise
ltat au quotidien constituent des questions essentielles pour ltat,emptr
dans son quadrillage territorial dantan. La problmatique administrative de la
dconcentration sinscrit dans le contexte de la dcentralisation politique. Elle
reste pourtant pour le moment une rponse largement strile, car dcentralisation et dconcentration ne sont pas traites de pair.
4) En deux dcennies,la France a connu une formidable transformation de sa gestion publique territoriale. un systme autocentr sinon hirarchique, que
structuraient la domination de ltat et la limitation des acteurs publics au sein
dun cadre institutionnel clair,succde un univers largement acentrique que caractrisent lclatement des frontires entre le public et le priv, entre le local, le national et le supranational et la diversit des acteurs qui y interviennent.
Le systme politico-administratif dans la France des annes 60 se dfinissait par
un ensemble de relations qui liaient ltat travers son administration aux
collectivits locales selon un modle dit de la rgulation croise3. Ce modle
reposait sur un principe dchange entre les filires administratives tatiques et
les filires des lus locaux (maires, prsidents de conseils gnraux, etc.). Il favorisait des pratiques darrangement dans un contexte o laction collective soprait localement et dans les interstices dun mode de gestion centralis.Lespace
national tait administr selon un principe de verticalit. Ltat prdomine. Il
produit des biens et des services tout en cooptant la base quelques notables
reprsentatifs. Laction publique allie une dfinition centralise des normes rglementaires et techniques propres chaque secteur dactivit une mise en
2
3
Thoenig, J.-C., De lincertitude en gestion territoriale, dans Politiques et management public,13 (3) 1995.
Thoenig, J.-C., La relation entre le centre et la priphrie en France, dans Bulletin de lInstitut international
dadministration publique, 36, octobre 1975.
130
Jean-Claude Thoenig
Duran, P., et Thoenig, J.-C., Ltat et la gestion publique territoriale, dans Revue franaise de science politique,aot 1996.
131
que sur la rpartition et le contenu des principes guidant les dcisions. Laction
publique est coconstruite de manire collective. Les institutions et les procdures tant politiques quadministratives deviennent en effet un problme, car
les frontires savrent floues beaucoup dgards,qui dissocieraient les enjeux
collectifs et les politiques publiques, les dcideurs et les assujettis, le gnral et
le particulier. La puissance publique ne se manifeste plus par ldiction de critres universalistes,par la prise en charge globale sinon hgmonique des solutions ainsi que par le recours des technicits autonomes. Elle intervient pour
lessentiel par la formulation de politiques constitutives.
Une politique constitutive dicte des rgles sur les rgles ou des procdures organisationnelles. Elle ne dit pas quelle est la dfinition du problme et quelles
sont les modalits de son traitement oprationnel. Elle se contente de dfinir
des procdures qui servent de contexte daction sans que soit prsuppos pour
autant le degr daccord et dimplication des acteurs retenus. Des scnes daction et des territoires sont crs qui offrent des positions dchange et dajustement et que la puissance publique investit de valeurs, de lgitimit ou de cognition. La politique constitutive dlgue le traitement du contenu. Elle met
une contrainte ou une coercition faible sur les assujettis des politiques quelle
prtend traiter. Enfin, le nombre des acteurs appels sajuster est lev et variable,comme le sont par ailleurs leur reprsentativit et leur pertinence en tant
que partenaires pour lchange.La recherche dinterlocuteurs collectifs guide le
recours par une autorit publique aux politiques constitutives.
En dautres termes, les politiques constitutives sont actives dans lespoir que,
travers elles, se creront des fentres dopportunit pour de laction collective.
Plus prcisment,on peut les conceptualiser comme des policy windows potentielles, des offres de rencontre entre des problmes, des ressources et des
acteurs. Leur lgitimation est importante, car elle reconnat que la puissance
publique nexerce pas un rle hgmonique, en tout cas prpondrant, dans la
formation de lagenda des politiques publiques. De nouveaux policy systems,
diffrents de ceux tablis par la division officielle du travail politique et
administratif, se voient offrir une scne officialise et des capacits crdibles.
Linstitutionnalisation de laction collective repose sur un principe de coopration oblige.Lenjeu devient la construction de rseaux susceptibles dtre mobiliss pour rsoudre des problmes ad hoc.Cette coopration oblige conduit
la communication oblige. En effet, ds lors quil ne sagit plus seulement de
gains directs,se protger par la non-communication reprsente un jeu perdant.
Qui ne communique pas nest pas au courant des affaires.Se cacher fait peu de
sens. La qualit des relations avec des tiers et la capacit de jouer en commun
deviennent vertueuses. La ngociation souvre. Lorsque personne ne dtient
seul la cl dun problme, linformel savre tre lgitime.
Jouer le partenariat permet de mutualiser les risques,refuser louverture conduit
la marginalisation.Ainsi sexprime la dqualification des politiques sociales.Les
travailleurs sociaux ont perdu la proprit exclusive des problmes quils traitent. De la mme faon, lchec scolaire ne relve plus de la seule responsabilit de lducation nationale, et la scurit publique chappe lhgmonie des
policiers.Cela souligne limportance des mcanismes cognitifs quand il sagit de
132
Jean-Claude Thoenig
133
134
Jean-Claude Thoenig
ment du territoire. De tels codes de conduite et darbitrage se basent sur la nature particulire du secteur ou du domaine quils touchent: cest elle qui fonde
les procdures oprationnelles rgissant les rles de chacun, dont les services
de ltat. En mme temps, de tels codes sont fortement volutifs car ils se
construisent par laddition des solutions et des arrangements labors au fur et
mesure sur le terrain.
5) Ltat assure difficilement le rle de plus petit commun dnominateur.Il est expos une double volution:
la globalisation des espaces conomiques et politiques (mouvement centrifuge par le haut);
lvolution subnationale affectant la gestion publique territoriale (centrifugation de laction publique par le bas).
Cette dernire, notamment, pose au moins deux questions:
celle de lindtermination des territoires (non-recouvrement du territoire politique et du territoire daction publique);
celle de lclatement de la dmocratie en scnes multiples.
Dans une situation de faible guidage central,ltat laisse jouer la base tout en se
gardant la solution de larbitrage et la fixation des rgles du jeu. Il offre deux
faces: redistributive (par le systme fiscal et les rgles de protection sociale) et
constitutive (par linstitutionnalisation de laction publique territoriale). En
mme temps, ladministration dtat sinscrit en porte--faux, car elle continue
fonctionner dans une logique de production.
6) Coexistent en France deux modles:celui de la gestion publique territoriale (qui
part de la diffrenciation pour aller vers le problme de lintgration) et celui qui
correspond la construction europenne (qui part dun problme dintgration
pour aller vers une gestion diffrencie,mais dont on masque la ralit de la diffrenciation).
La construction europenne est centralisatrice. Si lon centralise, cest parce
quon na pas confiance dans la priphrie et que la hirarchie simpose
comme seule mode daffirmation dorientations politiques spcifiques. Pour reprendre les concepts de la sociologie politique, la consolidation dun centre
peut requrir la constitution dune hirarchie solide ds lors que les risques de
centrifugation existent. Tout dpend toujours des origines de lincertitude. Si
celle-ci est globale et concerne lensemble des parties de lorganisation, il est
important que chacune dentre elles ait la capacit de rpondre de manire homogne et similaire. Ds lors, la standardisation des rponses devient une procdure efficace, condition que la hirarchie puisse dicter une doctrine susceptible de fonder les hypothses daction des units dconcentres.La thorie
de la puissance publique relve dune telle construction. La centralisation et la
hirarchie sont donc une manire de grer des univers turbulents.
A contrario, la dcentralisation franaise concide avec des situations politiques
dans lesquelles lappartenance une communaut nationale ne pose pas de
135
136
Jean-Claude Thoenig
une non-monopolisation de la reprsentation dintrts sectoriels en intrts nationaux par les seules institutions officielles ou en seuls groupes de
pression agrs.Lcoute travers des canaux vicariants des ralits locales
et sectorielles permet de ne pas tre le prisonnier dun seul son de cloche.
En actes, la procduralisation suppose donc que lon saffranchisse du
couple redoutable des slogans officiels et des routines informelles.
Partie III
Gouvernance
dans lUnion europenne
Rforme institutionnelle:agences
indpendantes, surveillance,
coordination et contrle procdural
Michelle Everson et Giandomenico Majone
Introduction
Simplifi lextrme,le message principal de ce rapport est que la dmarche
consensuelle, traditionnellement caractristique de la dfinition des politiques
communautaires,nest plus viable et quil faut la remplacer au plus vite par une dfinition plus prcise des responsabilits de chacun dans la ralisation des objectifs
de ces politiques. Ainsi, la Communaut doit tre en mesure de se charger de lapplication cohrente et efficace des rgles europennes dans lensemble de lUnion.
Lexprience acquise sur plusieurs dcennies montre que la confiance mutuelle et la coopration loyale entre les tats membres ne sont pas suffisamment dveloppes pour raliser lintgration conomique en labsence dune infrastructure
administrative suffisante au niveau communautaire. De mme, la comptence en
matire de rglementation et les techniques de gestion varient trop fortement dun
tat membre lautre et varieront encore plus au sein dune Union largie pour
justifier le recours exclusif des modes traditionnels dexcution dcentralise.
Par ailleurs, la politisation croissante de llaboration des politiques communautaires rend plus imprieuse la ncessit dune sparation plus nette entre les
responsabilits politiques et technico-administratives. La procdure instaure par
larticle 214 des traits consolids introduit une profonde transformation des rapports entre le Parlement europen et la Commission. Dans la mesure o les tches
impliquant le recours la discrtion politique sont de plus en plus nombreuses
tre transfres au niveau communautaire, la parlementarisation de la Commission devient invitable. Si cette volution est positive du point de vue de la lgitimation dmocratique, elle nous oblige cependant repenser lessence du fonctionnalisme lintgration se produira fort probablement dans un domaine labri
du choc frontal des intrts politiques et recenser les domaines qui doivent
tre maintenus labri de ces conflits.
La principale raison pour laquelle toutes les dmocraties arrives maturit
choisissent de dlguer des pouvoirs des institutions non majoritaires,comme les
banques centrales indpendantes et les agences de rglementation, rside dans la
ncessit de prserver la continuit de laction publique face aux prfrences changeantes de majorits parlementaires variables. son tour, cette continuit est
considre comme une condition ncessaire la crdibilit de laction publique.
De mme, le besoin de prserver la crdibilit du processus dintgration, en dpit
140
141
142
Dans la version pure et dure de ce modle,toutes les institutions qui nont pas lobligation de rendre compte directement aux lecteurs ou leurs reprsentants lus
cest--dire les banques centrales indpendantes et les commissions de rglementation,et mme les tribunaux sont souponnes de dficit dmocratique.
Bien quelle soit monnaie courante,cette tendance assimiler la dmocratie
la rgle de la majorit est tout de mme troublante,car le modle de dmocratie purement majoritaire est lexception plus que la rgle.En effet,la plupart des rgimes dmocratiques,hormis le Royaume-Uni et les pays fortement influencs par la tradition
britannique, sappuient largement sur des principes et des institutions non majoritaires.Cest notamment le cas des rgimes fdraux ou quasi fdraux.En effet,le fdralisme est fondamentalement une forme de gouvernement non majoritaire,voire
antimajoritaire,puisque ses composantes doivent souvent leur autonomie des dispositifs institutionnels qui empchent la domination des minorits par les majorits.
Il faut admettre que la politisation croissante de laction publique communautaire devient invitable, puisque les tches impliquant le recours la marge de
discrtion politique sont de plus en plus nombreuses tre transfres au niveau
communautaire. Cest ainsi quune partie non ngligeable du troisime pilier de
mme que les accords de Schengen ont t transfrs au premier pilier.Non seulement ces dveloppements et les problmes lis au prochain largissement accroissent les tches administratives de la Commission, mais ils mettent aussi en vidence ses responsabilits politiques. Dans ce contexte, lexigence dun rle accru
du PE devient comprhensible.
En mme temps,il ne faut pas se cacher les risques que la politisation entrane
pour le processus dintgration europenne.Il nest peut-tre pas inutile de rappeler
lide centrale des thories fonctionnalistes,cest--dire que lintgration se produira
fort probablement dans un domaine labri du choc frontal des intrts politiques.
Cette ide ne doit pas tre interprte comme un refus de la dmocratie au profit
dun modle abstrait de technocratie.Au contraire,il sagit de lapprciation raliste
du fait que,aux premiers stades de lintgration,les conflits politiques portent sur des
intrts nationaux divergents plus que les conflits dordre idologique ou de politique partisane que lon connat bien sur le plan national. Cest ce mme raisonnement fonctionnaliste qui explique les nombreuses caractristiques non majoritaires
des traits fondateurs.De ce fait,pendant des dcennies,le droit et lconomie le
discours de lintgration juridique et de lintgration des marchs ont constitu un
tampon suffisant pour obtenir des rsultats qui ne pouvaient tre obtenus directement dans le domaine politique. La politisation croissante de la Commission nous
oblige repenser lide-force du fonctionnalisme et recenser les domaines quil faudra maintenir labri du choc frontal des intrts politiques.
143
plus fort en faveur dun recours accru des institutions non majoritaires de rglementation au niveau communautaire.Cest ainsi quelle nous oblige considrer le
problme de lobtention dengagements de rglementation qui soient crdibles.
Le problme de lengagement est une consquence directe de la nature du
processus dmocratique. En effet, lun des lments qui dfinissent la dmocratie
est quil sagit dune forme de gouvernement provisoire. La limite temporelle inhrente lobligation dorganiser des lections intervalles rguliers est lun des principaux arguments en faveur de la dmocratie,mais elle suppose galement que les
politiques de la majorit du moment peuvent tre dtournes en toute lgitimit
et sans compensation par une nouvelle majorit ayant des intrts diffrents, voire
opposs. De ce fait, les responsables politiques ont gnralement des horizons
temporels plus courts que leurs homologues du secteur priv et ne sont pas en
mesure de sinvestir de faon crdible dans un programme daction.
En mme temps,entre deux lections,le champ daction dune majorit soude ne se voit gure imposer de limites. Le pouvoir discrtionnaire de la majorit
du moment est lorigine du problme que les conomistes appellent lincohrence temporelle et qui se produit lorsquune politique qui semble optimale
linstant i ne le parat plus un instant in ultrieur. En labsence dengagement impratif qui les lie leur projet initial, les gouvernements usent de leur discrtion
pour passer ce qui leur apparat dsormais comme une meilleure politique. Le
problme, cest que si les acteurs du secteur priv anticipent ce type de changement de politique, ils vont adopter des comportements qui empcheront les gouvernants datteindre leurs objectifs initiaux. Ainsi, une politique de faible taux dinflation peut tre optimale long terme, mais une inflation surprise peut tout
moment gnrer des gains court terme. Si les gouvernants ont la possibilit de
remanier leur politique initiale pour obtenir ces gains court terme, les acteurs
privs ne vont pas manquer de sen rendre compte et vont modifier leur comportement dune manire telle que le rsultat sera pire que si le gouvernement sen
tait tenu sa politique optimale du dbut.
Ces arguments apportent la principale justification thorique de lindpendance des banques centrales et ils justifient galement, mutatis mutandis, lindpendance des agences de rglementation. Rogoff (1985) nous fournit la rfrence
classique: le choix dun gouverneur de banque centrale dont les prfrences sont
diffrentes de celles de la majorit des lecteurs suppose que ce gouverneur doit
tre indpendant, faute de quoi les lecteurs seraient tents de le rejeter lorsquil
essaiera dappliquer une politique montaire restrictive.Cest pourquoi il est important que la dlgation la banque centrale soit crdible.En fait,ses statuts donnent
la Banque centrale europenne un degr dindpendance trs lev, ce qui devrait garantir son aptitude poursuivre de manire crdible son objectif principal
de stabilit des prix.
Mais la logique du modle de banque centrale indpendante vaut galement dans le domaine de la rglementation conomique et sociale.Dans la plupart
des pays, llaboration des rglementations est dsormais dlgue des agences
spcialises oprant en toute indpendance du gouvernement. En outre, largu-
144
ment de la sparation entre les autorits de rglementation et le processus politique consiste renforcer la crdibilit des engagements de rglementation. En
principe, le directeur dune agence indpendante attache plus dimportance aux
objectifs statutaires de son organisme que le gouvernement,le Parlement ou llecteur moyen.Dune manire gnrale,les directeurs dagences comptent avoir et
on compte quils aient un agenda bien dfini et pouvoir mesurer leur russite
laune des points de leur agenda quils ralisent. Ils savent aussi que les tribunaux
peuvent examiner leurs dcisions et les faire capoter sils les jugent trop loignes
du texte et des objectifs de leurs statuts dhabilitation.Par consquent,les autorits
rglementaires ont une incitation supplmentaire poursuivre les objectifs statutaires de lagence, mme si ces objectifs ne bnficient plus du soutien populaire
en raison de lvolution des conditions conomiques ou politiques.
En somme, la dlgation du pouvoir rglementaire des institutions non
majoritaires, comme une banque centrale et des agences de rglementation indpendantes, constitue un moyen pour les gouvernements de sengager de manire
crdible sur des politiques qui ne seraient pas crdibles en labsence de cette dlgation. Ce problme de crdibilit va devenir de plus en plus aigu au niveau communautaire avec linfluence croissante du PE sur la nomination et le travail de la
Commission, et la politisation de llaboration des politiques communautaires qui
en rsulte. Cest ainsi quon peut sattendre un regain dintrt pour lide dfendue notamment par le ministre allemand de lconomie selon laquelle les
pouvoirs administratifs de la Commission dans le domaine des ententes, de labus
de position dominante,des fusions et peut-tre aussi des aides dtat devraient tre
transfrs un bureau europen des ententes qui serait indpendant,tandis que la
Commission conserverait les pouvoirs lgislatifs dans ce domaine.
Le dficit institutionnel
a) Produits alimentaires,produits pharmaceutiques et harmonisation technique
Une deuxime raison pour proposer la cration dagences europennes
dans plusieurs secteurs de la rglementation conomique et sociale rside dans le
fait que, aux yeux des citoyens et des acteurs conomiques de lUE, le systme actuel avec sa forte concentration sur la rglementation et son peu de matrise du
processus dexcution nest plus en mesure de faire face, sur le plan des rglementations, aux enjeux des marchs mondialiss. Cette perception ngative a t
puissamment renforce par la srie de crises qui sest rcemment produite dans le
domaine de la scurit alimentaire. cet gard,il nest peut-tre pas inutile de rappeler que cest en 1990 qua t prise la dcision politique que la cration dune
agence europenne de lalimentation ne simposait pas.En revanche,on a tent de
promouvoir une meilleure coordination des comptences scientifiques nationales.
En dpit de ces efforts, lapproche actuelle des questions de scurit alimentaire manque de crdibilit,non seulement aux yeux des citoyens de lUE,mais
aussi sur le plan international.Lorsque, la runion du G8 de juin 1999,le prsident
145
Chirac a propos la cration dun conseil scientifique mondial de la scurit alimentaire,les tats-Unis se sont distingus par leur raction pesamment sarcastique.
En effet, les officiels amricains ont dclar que, si lEurope avait besoin dun organisme de rglementation en matire de scurit alimentaire,elle navait qu copier
la Food and Drug Administration amricaine (Financial Times, 21 juin 1999). Cest
peut-tre la suite de cette raction que la France propose aujourdhui la cration
dune agence europenne pour la sant et pour la scurit environnementale (Le
Monde,25 juin 1999).
On trouve un autre exemple fort instructif des limites dun cadre de rglementation fortement dcentralis dans lchec dune premire forme de reconnaissance mutuelle pour lautorisation de mise sur le march de spcialits pharmaceutiques. Lancienne procdure dautorisation lchelle communautaire comportait
un ensemble de critres harmoniss pour les essais de nouveaux produits ainsi que la
reconnaissance mutuelle des essais toxicologiques et cliniques raliss en conformit avec les rgles communautaires.Pour acclrer le processus de reconnaissance
mutuelle,une procdure communautaire dautorisation dcentraliseavait t instaure en 1975 (directive 75/319/CEE du Conseil,JO L 147 du 9.6.1975,p.13).Dans le
cadre de cette procdure,la socit laquelle une autorisation de mise sur le march
avait t dlivre par les autorits comptentes dun tat membre pouvait demander
la reconnaissance mutuelle de cette autorisation par cinq autres tats membres au
moins.Les autorits des tats membres dsigns par la socit taient tenues de dlivrer leur autorisation ou de formuler leur opposition dans un dlai de 120 jours.En
cas dopposition, celle-ci devait tre notifie au comit des spcialits pharmaceutiques (CSP), lequel devait rendre un avis motiv dans un dlai de 60 jours, avis qui
pouvait tre rejet par les autorits nationales ayant formul lopposition.
Cette procdure na pas bien fonctionn.Les dlais rels de dcision taient
infiniment plus longs que ceux qui taient prvus par la directive de 1975, et les
autorits comptentes nationales ne se sont apparemment pas senties lies par les
dcisions dautres organismes de rglementation ni par les avis du CSP.Ces rsultats
dcevants ont entran une rvision de la procdure en 1983.Dsormais,il suffit de
dsigner seulement deux pays pour mettre en route une procdure communautaire
dautorisation dcentralise.Or, mme cette nouvelle procdure na pas russi rationaliser le processus dautorisation, car les autorits comptentes nationales ont
continu de faon quasi systmatique formuler des oppositions les unes contre les
autres.Finalement,ces difficults ont incit la Commission,avec le soutien massif de
lindustrie pharmaceutique europenne, proposer la cration dune agence europenne pour lvaluation des spcialits pharmaceutiques et dune nouvelle procdure centralise,obligatoire pour les mdicaments issus de la biotechnologie et certains types de mdicaments vtrinaires,et disponible titre facultatif pour les autres
produits,donnant lieu une autorisation de mise sur le march lchelle communautaire. Lagence et la procdure communautaire centralise dautorisation sont
tablies par le rglement (CEE) n 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993.
De mme, la nouvelle approche de lharmonisation technique laisse en suspens un certain nombre de questions. cet gard,le problme crucial rside dans la
tension entre les obligations essentielles de scurit imposes par les directives de la
146
nouvelle approche,qui ont force imprative,et le caractre facultatif des normes harmonises qui fournissent le cadre technique pour lvaluation des risques.Daprs la
rsolution du Conseil du 7 mai 1985 concernant une nouvelle approche en matire
dharmonisation technique et de normalisation (JO C 136 du 4.6.1985, p. 1), les
exigences essentielles doivent tre rdiges de faon suffisamment prcise pour
pouvoir constituer,dans leur transposition en droit national,des obligations contraignantes. Elles doivent galement tre rdiges de faon permettre aux organismes de certification de certifier conformes les produits directement au vu de ces
exigences en labsence de normes.Or,on ne voit pas trs bien comment les risques
peuvent tre abords en labsence du cadre technique que les organismes europens de normalisation sont censs apporter. quelques exceptions prs,comme les
directives relatives la scurit des jouets et des rcipients pressuriss,la plupart des
directives relevant de la nouvelle approche impliquent des exigences essentielles qui
sont exprimes en des termes tellement vagues que lvaluation des risques est impossible si lon ne peut sappuyer sur des normes techniques dtailles.
Il a t affirm (Previdi, 1997) que les graves difficults que connat la normalisation europenne dans un certain nombre de domaines,et qui sont peut-tre
les plus frappantes dans le domaine des matriaux de construction,proviennent directement ou indirectement de la sparation artificielle qui a t opre au niveau
communautaire entre rglementation et normalisation. La nature artificielle de
cette distinction se retrouve dans les tensions persistantes qui caractrisent les relations entre la Commission et les organismes de normalisation europens une
situation que lindustrie dplore souvent. Le problme, cest que la Commission se
trouve face un dilemme qui ne peut tre rsolu dans le cadre institutionnel actuel. Dun ct, la sparation entre rglementation et normalisation et lindpendance des organismes de normalisation taient indispensables pour permettre de
faire avancer rapidement la lgislation du march intrieur. De lautre, lindpendance suppose que les normes harmonises doivent tre facultatives puisque la
dlgation du pouvoir dadopter des normes impratives exigerait un rel pouvoir
excutif que la Commission ne possde pas en vertu du trait CE avec tout le
flou juridique que cette situation implique. Daprs Previdi (1997, p. 241), le moyen
de sortir de ce dilemme consisterait crer des agences de rglementation dotes de comptences de dcision autonomes, indpendantes de celles des tats
membres (ce qui exclut toute procdure dcisionnelle de type comitologie) et rpondant aux impratifs de professionnalisme qui sont indispensables la rglementation des risques. Ces agences auraient pour mission de fixer tous les paramtres et valeurs de rfrence permettant dtoffer les objectifs lgislatifs qui, par
nature, ne peuvent faire partie de la sphre facultative actuellement pose de manire consensuelle par la ngociation technique, ralisant ainsi le principe nonc
dans la rsolution de 1985, cest--dire que les dispositions rglementaires contraignantes doivent tre exprimes dans une obligation sanctionnable.
b) Tlcommunications
Comme le montrent les exemples examins plus haut,lharmonisation lgislative nest pas suffisante pour crer et maintenir un march europen vritablement intgr. La rglementation ne sobtient pas en adoptant simplement une loi:
147
148
firment quil faudrait laisser aux autorits nationales comptentes et aux rgimes de
rglementation qui viennent dtre instaurs une chance de faire leurs preuves. Le
compromis sur un montage fortement dcentralis tait indispensable au premier
chef pour mettre en place un march intrieur des services de tlcommunication.
Mais en raison des dfauts voqus plus haut et des mauvais rsultats de la mise en
uvre et de lapplication de la libralisation du non-vocal entre 1990 et 1995, le
systme actuel souffre de graves problmes de crdibilit.Il a donc peu de chances
de reprsenter une solution institutionnelle stable pour les problmes complexes
de la rglementation des tlcommunications en Europe.
cet gard,il se pourrait que la meilleure solution soit constitue par un organisme intermdiaire, situ entre le modle dune FCC europenne la FCC
(Federal Communications Commission) amricaine dispose de tous les pouvoirs
ncessaires pour dclarer que sa rglementation prvaut sur celles des tats si les
tlcommunications inter-tats sont fortement touches et pour rgler les litiges
qui ne peuvent trouver une solution au niveau des tats et le rgime dcentralis actuel. Lautorit de rglementation europenne des tlcommunications ne
serait ni un organe centralis ni un aropage de reprsentants nationaux, mais un
rseau constitu sur le modle du comit ONP.
c) Services dutilit publique
La rglementation des tlcommunications nest cependant quun cas particulier du problme gnral de la rglementation des services dutilit publique qui
reposent sur de vastes rseaux physiques, comme llectricit, le gaz, leau et les
chemins de fer.
Sur les plans technique, conomique et politique, les services dutilit publique sont des secteurs particuliers. En gnral, leur technologie permet dimportantes conomies dchelle, une forte proportion de leurs avoirs est spcifique
ou, dans le langage de lconomie, non redployable et leur clientle est compose de la totalit du corps lectoral.Chacune de ces caractristiques a des implications importantes en matire de rglementation.
En premier lieu, en leur qualit de monopoles naturels, les services dutilit
publique ont toujours fait lobjet dune forme ou dune autre de rglementation.En
second lieu, la rglementation de ces services est constamment expose lingrence politique, car la porte sociale des services proposs par ces secteurs attire
naturellement lattention des hommes politiques. Aucun gouvernement ne peut
ignorer les services dutilit publique, quils soient la proprit de ltat ou du secteur priv.Enfin,la nature non redployable de leurs avoirs en fait des secteurs particulirement fragiles.Une fois que les investissements ont t faits,les hommes politiques peuvent tre tents dutiliser la rglementation pour fixer les prix audessous des cots moyens long terme, excluant de facto les cots irrcuprables
des services dutilit publique.Par consquent,faute dun engagement crdible sur
une rglementation permettant un bon taux de rentabilit des capitaux, les entreprises refuseront dinvestir ou ninvestiront pas suffisamment pour rpondre la
demande relle.
149
Lhistoire regorge dexemples de tentatives dobtenir des avantages politiques par la manipulation des prix des services publics et de tentatives des services dutilit publique de djouer ces actes. Ainsi, une tude rcente semble indiquer que la cration initiale, aux tats-Unis, de commissions des services dutilit
publique dans les diffrents tats tait lie lincapacit des communes de sengager sur des rgimes de rglementation stables.Tout au long du XIXe sicle, les services dutilit publique amricains taient gnralement rglements au niveau
communal. Entre 1907 et 1922, une trentaine dtats avaient cr des commissions
de services dutilit publique,apparemment pour empcher les municipalits dimposer des rglementations onreuses susceptibles de dcourager tout investissement ultrieur (Troesken, 1996).
Dans lEurope daujourdhui, le problme de la rglementation des services
dutilit publique se complique du fait que, jusqu une date rcente, la plupart de
ces services taient, et sont parfois encore, des monopoles dtat. En raison de
cette association troite avec les gouvernements nationaux, les anciens monopoles disposent toujours dun pouvoir politique et conomique norme par rapport aux concurrents potentiels et aux consommateurs dans leur ensemble.Au demeurant, les dirigeants des services dutilit publique rcemment privatiss ont
jou un rle important dans la dfinition du systme de rglementation qui tait
cens rgir leurs entreprises. Cest ainsi quen raison du march rglementaire
conclu entre les services dutilit publique et le gouvernement britannique au moment de leur privatisation un march qui penchait gnralement du ct des
premiers , les autorits comptentes oprent dans le cadre dun systme de rglementation issu dune conqute antrieure.Comme le montre Veljanovski (1991),
cela sest produit dans la formulation mme du pouvoir des organismes de rglementation et la structure du secteur concern. Ce type de premption rglementaire a eu lieu non seulement au Royaume-Uni, mais dans tous les autres tats
membres galement.
Compte tenu de cette situation, les doutes exprims plus haut au sujet de
ladquation de lactuel systme dcentralis de rglementation des tlcommunications sont encore plus forts dans le cas des autres services dutilit publique, et
notamment de llectricit. En effet, il semble hautement improbable que lquivalent du comit ONP pour les tlcommunications cr par la directive 90/387/CEE
serait suffisamment nergique pour limiter le pouvoir des anciens dtenteurs de
monopoles et la tendance quont les gouvernements nationaux intervenir en leur
faveur. Les membres du comit ONP sont certes pris au sein des autorits rglementaires nationales, mais de nombreux tats membres ne disposent pas encore
dautorits crdibles pour les services dutilit publique.
La directive 92/44/CEE relative lapplication de la fourniture dun rseau
ouvert aux lignes loues a apport un certain nombre dinnovations importantes.
Ainsi, larticle 8 de cette directive impose aux tats membres dtablir une procdure de rglement des litiges qui soit facile daccs, capable de rgler les litiges en
toute quit, transparence et clrit, et respecte lapplication de la loi et le droit
des parties dtre entendues. Larticle 12 institue une procdure de conciliation
pour les litiges qui ne peuvent tre rsolus au niveau national ou qui impliquent
150
151
Par ailleurs, la dlgation du pouvoir rglementaire peut galement simposer dans des domaines o les rgles et les normes doivent constamment tre affines et o ladaptation rapide au progrs technique est un impratif absolu.
Comme le montre lexprience de la normalisation technique dans la CE avant
ladoption de la nouvelle approche, il est frquent quun organisme collgial,
comme le Conseil de ministres,ne puisse justifier quil consacre le temps ncessaire
ces questions ou encore quil soit tout simplement incapable dagir assez vite.
La sparation des agences et du gouvernement peut aussi faire des premires
un mcanisme de cooptation de certains groupes au processus dcisionnel.Il semble
que cet aspect ait fortement pes dans la cration dorganismes comme la Fondation
europenne pour lamlioration des conditions de vie et de travail et lAgence europenne pour la scurit et la sant au travail. Sur un plan plus gnral, les agences
sont des institutions qui se situent mi-chemin entre ltat et la socit civile,en ce
sens quelles sont un instrument de laction publique,mais quen mme temps elles
ouvrent la porte des institutions gouvernementales la socit civile.
De mme, lorsque les responsabilits de rglementation sont dlgues,
non des agences,mais des organismes privs ou semi-privs,on parle de rglementation interne. La rglementation interne joue un rle important dans des domaines fortement techniques, comme la normalisation, et dans les secteurs o la
qualit des produits est un lment important. En principe, les organismes de rglementation interne (ORI) peuvent prsenter un degr de comptence et de
connaissance approfondie des usages au sein du domaine concern qui est plus
lev que celui dune administration publique. Ces organismes possdent un
deuxime avantage en ce sens que les rgles dictes par un organisme priv sont
moins officialises que celles des rgimes publics de rglementation. Ce caractre
informel rduit le cot de la dfinition des rgles, facilite ladaptation rapide des
rgles aux nouvelles connaissances techniques et lvolution des conditions, et
permet une application plus souple. Un attrait supplmentaire des ORI en priode
daustrit budgtaire rside dans le fait que les frais administratifs de la rglementation interne sont en principe internaliss dans lactivit ou le secteur rglement.
Toutefois, comme on la vu plus haut propos de la nouvelle approche en
matire dharmonisation technique et de normalisation au sein de la CE, la
rglementation interne risque aussi de poser des problmes. Dans le contexte
communautaire, la nature de facto contraignante des normes facultatives en tant
qulaborations dexigences essentielles gnrales entrane des problmes de
responsabilit dans lventualit o une norme harmonise se rvlerait dfectueuse: les organismes europens de normalisation sont des associations de droit
priv avec lesquelles la Commission na que des rapports contractuels, au mme
titre quavec des centaines de consultants privs. Dans ce cas, une structure dagence pourrait tre une solution prfrable.
De mme,la rglementation interne pose le problme du risque de capture
par les intrts rglements. Certes, la prise en main est aussi un problme pour
les agences, mais avec la rglementation interne, elle existe ds le dpart. Et
cest prcisment pour rduire ce risque que les organismes europens de norma-
152
153
154
nellement valu par rapport aux proccupations plus intresses, sur le plan
national, des gouvernements des tats membres.
En consquence, le triple engagement complexe de la Communaut europenne sur lexercice strictement dlimit des comptences europennes, la responsabilit dmocratique dans le cadre du projet europen de gouvernement et
lquilibre europen des pouvoirs a t confirm au dbut par larrt de 1958 dans
laffaire Meroni/Haute Autorit (affaire 9/56, point 133, Recueil 1957, p. 151). En ce
qui concerne plus prcisment le trait CECA, larrt Meroni reste bon droit, sapplique mutatis mutandis tous les traits europens et, de fait, semble servir de
barrire immuable une vaste dlgation de tches administratives modernes
complexes des institutions qui ne sont pas dsignes dans les traits europens.
Dans le raisonnement tenu par la Cour dans les annes 50, la Commission pouvait,
en fait, dlguer des tches des institutions exprimentales de ladministration
europenne. Toutefois, en harmonie avec la primaut de lquilibre europen des
pouvoirs, ainsi quavec les proccupations dmocratiques et de dlimitation des
attributions voulant quil fallait maintenir une surveillance constante, cette dlgation a fait lobjet de certaines contraintes rigoureuses:
a) la dlgation doit seulement porter sur des pouvoirs que la Commission possde elle-mme;
b) ce transfert doit concerner la prparation et la ralisation dactes dexcution
uniquement;
c) en consquence de quoi aucun pouvoir discrtionnaire ne peut tre accord
des organes indpendants;
d) la Commission doit donc conserver la surveillance de la comptence dlgue
et sera tenue pour responsable de la manire dont cette comptence sera applique;
e) enfin, la dlgation ne doit pas non plus dtruire lquilibre des pouvoirs au
sein de la Communaut europenne (Laenarts, 1993).
Consquence naturelle de ces limitations,si les agences europennes se sont
dveloppes,elles ont aussi t fortement limites jusquici dans leur champ daction
et subordonnes,dans le cadre institutionnel, la Commission europenne.
155
cet gard,le plus frappant est le paradoxe entre,dun ct,la lecture traditionnellement restrictive qua la Cour de justice des Communauts europennes de
larticle 4 du trait de Rome et le retard qui en a rsult dans la mise en place
dagences europennes totalement indpendantes ou extrieures aux institutions dsignes dans le trait et,de lautre ct,la motivation qui a abouti linsertion par lActe unique europen de larticle 145 dans le trait CE qui exige et,de
fait, oblige le Conseil dlguer la Commission toute une srie de comptences
dexcution.Avec la confirmation par la Cour de justice (en dernier lieu, dans laffaire C-240/90, Allemagne/Commission) que le concept communautaire dexcution entrane de fait une marge discrtionnaire plus vaste que limite, le cas de la
dlgation interne au sein des Communauts et de lUnion semble donc reflter
une vue plus moderne de ladministration, laquelle accepte que les autorits dlgataires doivent bnficier dans leur action quotidienne dune grande marge de
manuvre pour llaboration et lexcution de politiques.
Nanmoins, une explication possible de la dichotomie entre ces deux ides
de ladministration au sein de lUnion est fournie par le dveloppement au sein de
la structure institutionnelle de lUE dune srie de comits de rglementation, de
gestion,scientifiques et consultatifs,auxquels la dcision du Conseil relative aux comits (drive de larticle 145 du trait CE, JO L 197 du 18.7.1987, p. 33) a tardivement confr une assise juridique, et qui sont groups sous la tutelle de la Commission, mme sils comprennent une reprsentation subsidiaire du Conseil et des
tats membres.De ce fait,la comitologie joue un trs grand rle dans lexercice des
pouvoirs dexcution dlgus la Commission par le Conseil et sengage donc
dans la dtermination de directives-cadres, et donc de normes rglementaires, au
sein du march intrieur.
Par consquent, avec sa triple insistance sur la reprsentation nationale
continue au sein de lorgane ou comit dlgataire, la primaut de linitiative de la
Commission en matire de politiques et la rfrence la comptence scientifique et
technique,le systme des comits doit donc assurer le lien vital entre les organismes
dlgataires qui ne sont pas prvus par les traits et le principe de lquilibre des
pouvoirsnonc larticle 4 du trait de Rome (Vos,1997).Dabord,la reprsentation
nationale au sein des comits de rglementation tout-puissants est destine assurer la permanence de la souverainet essentielle des tats membres,notamment en
ce qui concerne leur devoir constitutionnel dassurer la sant et le bien-tre de leurs
citoyens.Ensuite,le droit dinitiative de la Commission est destin maintenir la crdibilit des objectifs fonctionnalistes et intgrateurs de la Communaut,en veillant
ce que llaboration des politiques dans le systme des comits ne soit pas oriente
vers des buts politiques subsidiaires ou court terme.Enfin,on dit galement que les
comits dexperts contribuent la crdibilit fonctionnaliste et intgrative de la
Communaut en cherchant assurer que la prise de dcision ne soit pas simplement
nationale,alors quelle peut se rvler comme telle.
Sans vouloir contester cette lecture de la manire par laquelle les comits
assurent le lien essentiel avec la notion dquilibre des pouvoirs, il faut cependant
noter demble que,malgr toute sa valeur,la comitologie na pas rpondu aux exigences du public pour une responsabilisation politique de ladministration. Ainsi,
156
malgr lusage des comits de publier leur agenda et leurs rapports (mme sur Internet), certains commentateurs continuent dplorer leur opacit; cet gard, la
triple division politique/excutif/scientifique sert peut-tre lquilibre des pouvoirs dans lUE,mais elle rend aussi trs difficiles la perception et lapprciation immdiate de la rationalit majeure qui prside chaque dcision. Ces proccupations ont atteint un paroxysme avec la crise de la vache folle, o la suspicion du
public lgard des motivations des reprsentants nationaux au sein du systme
des comits a reflt la proccupation constitutionnelle traditionnelle de ce que la
dlgation dans des structures institutionnelles opaques pourrait, en fait, masquer
un cas dautopromotion institutionnelle ou la perversion de la prise de dcision
pour servir les intrts dun seul acteur institutionnel. En lespce, certains tats
membres dans lesprit du public en tout cas pourraient thoriquement avoir
utilis leur position dans la comitologie pour promouvoir des intrts conomiques
nationaux plus que les proccupations communautaires dhygine et de scurit.
Or, ces inquitudes sont puissamment renforces par les diffrentes carences procdurales que prsente le systme des comits. Autrement dit, lquilibrage vital entre la dfinition dobjectifs politiques et la rationalit expert/fonctionnaliste est, au bout du compte, une affaire de marge de discrtion politique ou de
ngociation entre les reprsentants des tats membres (Joerges & Neyer, 1997), et
non une affaire de surveillance juridique supranationale. Limportant lment politique national dans la prise de dcision se rvle donc tre un obstacle la tentative de contester telle ou telle dcision devant les tribunaux.
Compte tenu de ces considrations, il faut se pencher sur le retard que
connat le phnomne des agences dans lUnion europenne,afin de vrifier sil est
possible de surmonter les diffrentes carences normatives traditionnellement associes leur utilisation.Rappelons-le,les problmes juridiques sont triples et intimement lis:dabord,le rapport des agences europennes avec la notion europenne
dquilibre des pouvoirs; ensuite, leur statut par rapport au principe de la sparation des pouvoirs; enfin, la dtermination dune formule de contrle capable dassurer la responsabilit permanente de ces organismes indpendants devant les Europens.
Meroni revisit
La cl dune rvaluation contemporaine de la doctrine Meroni rside peuttre dans la perception de cet arrt comme un produit de son poque. Autrement
dit,en abordant la question de la dlgation des pouvoirs dans le contexte des annes 50, les juges de la Cour de justice ont, dune part, abord le maintien dun
quilibre europen des pouvoirs en fonction des dispositifs institutionnels et de la
dynamique de lpoque. Dautre part, ils nont pu avoir recours au corpus de documentation qui sest dvelopp depuis lors et montre comment on peut rpondre
aux impratifs normatifs du principe de la sparation des pouvoirs et crer une situation o personne na le contrle de lagence, et pourtant lagence est contrle (Moe, 1987).
157
158
gramme dlaboration des politiques a de la mme faon intensifi lactivit politique au sein de cette institution.En troisime lieu,le processus de politisation de la
Commission sest trouv dynamis par les pouvoirs accrus de son prsident pour le
choix de ses commissaires.En quatrime lieu,enfin,et comme consquence de ces
ralignements au sein de la Commission et du Parlement,la prminence politique
des tats membres sur le projet dintgration se voit, sinon affaiblie, du moins
remise en cause par la politisation croissante des organes communautaires.
En consquence, on peut affirmer que le fait que lUE ait recours des
agences europennes oprant expressment en toute indpendance des branches
politiques et en troite association avec les organismes nationaux (rseaux transnationaux de rglementation) peut permettre de prserver lquilibre institutionnel
entre les diffrentes institutions europennes, entre ces institutions et les tats
membres, et entre les branches politiques et non politiques de lUnion (CJCE, BCE).
Ainsi, dun ct, les agences dpolitises pourraient, dans une mesure non ngligeable, raffirmer la crdibilit des politiques fonctionnalistes et intgratives de
lUnion; de lautre ct, elles pourraient tout autant par la prise en charge de
fonctions dexcution des politiques enleves la Commission politise et par leur
mise en rseau avec les administrations nationales prserver une prsence nationale essentielle au sein du projet europen.
159
160
161
teindre,jouent malgr tout un rle trs important pour assurer la responsabilit des
organes indpendants. De ce fait, les statuts constituent laune laquelle les ralisations des agences peuvent tre mesures.
Responsabilit envers les institutions dtat dsignes: bien que leur indpendance doive tre sauvegarde,il peut arriver que les agences fassent tout de mme
lobjet dun contrle subtil par les institutions dtat dsignes. Cest ainsi quaux
tats-Unis, le prsident conserve un certain contrle par le biais de son pouvoir de
nommer les dirigeants des diffrentes agences. Au Royaume-Uni et aux tats-Unis,
le pouvoir qua le lgislatif de dissquer les budgets des agences se traduit galement par une responsabilit accrue,dans la mesure o les agences peuvent se voir
accorder ou refuser le financement quelles ont demand pour suivre des objectifs
de politique particuliers. De mme, les tribunaux amricains conservent le pouvoir
important dexaminer le travail des agences, par le biais de mcanismes comme le
code de procdure administrative qui impose aux agences de respecter des modalits bien prcises dans leur processus dlaboration de politiques et de rgles et
leur processus dcisionnel.
Responsabilit envers le public: diffrents mcanismes de contrle souples
et rigides permettent dassurer la responsabilit envers le grand public. Parmi les
mcanismes souples,le principal est constitu par lobligation qua le personnel des
agences de possder les comptences ncessaires lexcution des tches qui lui
sont confies. Ces personnes doivent tre des spcialistes de leur domaine afin
dassurer la convergence indispensable entre la politique que lagence poursuit et
les buts que lui fixe le public (un volet de lgitimation essentiel dans les agences du
New Deal). Cette comptence peut tre assure par la publication de dcisions
autorisant des spcialistes extrieurs lagence dexaminer les travaux de leurs homologues ou par lexamen par des commissions parlementaires. De mme, le
contrle souple peut se faire par lexamen (budgtaire ou autre) des rapports annuels des agences par des organismes daudit indpendants. En revanche, les mcanismes rigides de contrle public sont constitus par les instruments classiques
de lexamen judiciaire qui autorise des particuliers (et parfois des groupes)
contester des dcisions qui les ont touchs personnellement. En droit, les droits
individuels constituent le fondement essentiel du recours aux tribunaux,tandis que
les instruments juridiques de procdure, comme le code de procdure administrative (APA) amricain,donnent aux tribunaux laune juridique qualitative laquelle ils
peuvent examiner des dcisions individuelles. Si des procdures nont pas t observes ou si des dcisions sappuient sur un raisonnement dfectueux, elles peuvent tre annules.
Il est intressant de noter que, dans le cadre de lUE, divers mcanismes de
cette nature ont dj t mis au point pour assurer la responsabilit des agences
naissantes, aujourdhui en fonctionnement. Cest ainsi quun certain contrle budgtaire des agences est assur par lexamen de leurs rapports et activits par la
Commission, le Parlement europen et la Cour des comptes europenne. De
mme,lide que la comptence permet dassurer lengagement de lagence sur les
objectifs politiques bien dfinis qui sont fixs dans ses statuts trouve un ancrage au
niveau communautaire. Ainsi, des rglements du Conseil prcisent les objectifs de
162
politique que les agences europennes sont tenues de poursuivre, tandis que les
politiques de personnel indpendant des agences, ainsi que leur degr lev de
mise en rseau plus informelle avec des spcialistes scientifiques et techniques
indpendants et nationaux (Eionet en est un exemple crdible), garantissent la
qualit des spcialistes employs. De mme, les possibilits dexamen judiciaire du
travail dune agence au niveau communautaire ne cessent de stoffer. Ainsi, la volont rcemment manifeste par la CJCE de dployer larticle 190 du trait CE pour
assurer que les dcisions des institutions communautaires sont bien motives et
sont prises en sappuyant suffisamment sur des avis dexperts montre que le droit
communautaire peut dvelopper une formule de surveillance judiciaire qui va accrotre la responsabilit publique des agences europennes par le biais des droits
dexamen individuel (voir notamment laffaire C-269/90, Hauptzollamt MnchenMitt/Technische Universitt Mnchen,Recueil 1990,p.I-5469,demandant la Commission de consulter des experts avant de prendre une dcision).
En conclusion,le processus de restructuration du cadre communautaire juridique pour permettre le contrle des tches dlgues des organes extrieurs
aux structures mises en place par le trait est dores et dj entam, et les analyses
et travaux actuels doivent dsormais tre axs plus rigoureusement sur le perfectionnement des mcanismes de conception, de contrle et de coordination des
agences.
163
164
165
cle 85, paragraphe 3, rside dans le fait que, au cours des premires annes, les
contours de la politique de la concurrence taient mal connus dans bien des tats
membres de la Communaut. Aujourdhui, un systme dautorisation dcentralis
est possible parce que les autorits nationales comptentes en matire de concurrence deviennent plus professionnelles et de plus en plus jalouses de leur indpendance. Les professionnels sont anims par des objectifs, des critres de conduite et des convictions cognitives qui dcoulent de leur communaut professionnelle et leur donnent de bonnes raisons de rsister lingrence et aux consignes
dautorits politiques extrieures (Moe, 1987, p.2).
Le livre blanc prcit reconnat clairement limportance de la professionnalisation lorsquil dclare, par exemple, dans le contexte de la stratgie pralable
ladhsion,la Commission consacrera une attention particulire au dveloppement
de la concurrence dans les pays candidats ladhsion et apportera leurs autorits charges de la concurrence une assistance accrue (Commission europenne,
1999, p. 37). Ce type de stratgie pralable ladhsion devrait tre suivi dans
dautres domaines de rglementation afin de faciliter le dveloppement de rseaux
transeuropens similaires.
Une philosophie rglementaire commune est une troisime condition importante pour le bon fonctionnement dun rseau de rglementation. L encore,
cest la politique de la concurrence qui en fournit un bon exemple, car un niveau
lev dharmonisation y a dj t obtenu spontanment dans les tats membres.
Toutefois,ces philosophies voluent en raction aux mutations que connaissent les
conditions conomiques,technologiques et sociales.De ce fait,il faudrait mettre en
place certains mcanismes institutionnels permettant de faciliter un change de
vues constant entre les autorits nationales et communautaires charges de la rglementation. cet effet, le livre blanc (Commission europenne, 1999, p. 37) propose de renforcer le rle du comit consultatif sur les pratiques concertes et les
positions dominantes.Daprs la proposition de la Commission, ce comit:
deviendrait un forum part entire o les affaires importantes seraient
dbattues,quelles que soient les autorits comptentes qui les traitent.Il
continuerait tre consult sur la lgislation labore par la Commission
et sur les projets de dcisions de la Commission de la mme faon
quaujourdhui,mais la Commission,agissant de sa propre initiative ou
la demande dun tat membre,pourrait galement tre habilite
demander lavis du comit sur les cas dapplication du droit
communautaire par les autorits nationales.
Certaines des nouvelles agences europennes, comme lEMEA, pourraient
constituer un forum analogue dans leurs domaines de rglementation respectifs.
En gnral, ces conditions de viabilit dun rseau transnational de rglementation confiance rciproque,professionnalisme et philosophie commune
ne seront pas totalement remplies demble,mais lexistence mme du rseau cre
un environnement propice leur mise en place. Lagence nationale qui se voit
comme un lment dun rseau transnational dinstitutions poursuivant des objec-
166
167
Le choix institutionnel
Ds lors que des commettants ont choisi de dlguer, il leur incombe de
structurer les rapports avec leurs agents de telle sorte que les fruits du travail de
ceux-ci soient les meilleurs quils puissent obtenir.Les choix institutionnels suivants
sont cruciaux pour la conception dune agence efficace et responsable (Horn,
1995):
1) mesure dans laquelle les dcisions sont dlgues lagence au lieu dtre
prises par les commettants. Il sagit de la variable institutionnelle D qui va de 0
(aucune dlgation) 1 (dlgation totale);
2) structure de gouvernance de lorganisation laquelle les pouvoirs sont dlgus: services ministriels, agence un dirigeant, commission plusieurs dirigeants,organisation de rglementation interne,tribunal,etc.tant donn que le
point le plus important sur lequel ces organisations diffrent est leur degr dindpendance par rapport leurs commettants politiques ou administratifs,la variable institutionnelle G va de 0 (aucune indpendance) 1 (indpendance
totale);
3) rgles prcisant les procdures suivre dans le processus dcisionnel de
lagence: rgles relatives aux preuves, obligation de fournir les motifs, dispositions dfinissant le droit de diffrents groupes participer directement au processus dcisionnel. lvidence,la variable P est pluridimensionnelle,mais si lon
sen tient la participation, elle va de 0 (aucune participation) 1 (participation totale);
168
169
170
En rgle gnrale, lexamen effectu par lOMB est confidentiel, afin de permettre lagence de modifier sa position sans avoir reconnatre publiquement
quelle a commis une erreur avec la rglementation quelle a propose.Le fait de ne
pas mettre le dbat sur la place publique vite aux parties de senferrer dans des
positions visant prserver leur image aux yeux du public. videmment, la procdure secrte prsente linconvnient dexclure le Congrs et le public du dbat sur
la politique de rglementation. Cest pour cette raison que, sous le gouvernement
Clinton,lOMB sest vraiment efforc de porter davantage daspects de ce processus
dexamen la connaissance du public.
Si la proposition nobtient pas lagrment de lOMB,lagence peut faire appel
auprs du prsident ou du vice-prsident, si ce dernier est comptent pour cette
catgorie de rglementations.
Une fois quelle a obtenu lagrment de lOMB, lagence peut publier le
NPRM au Federal Register. En gnral, les lments publis au Journal officiel comprennent la justification dtaille de la rglementation et, souvent, une valuation
des cots et des avantages de celle-ci. Aprs sa publication au Federal Register, la
proposition est ouverte au dbat public pendant une dure de trente quatrevingt-dix jours au cours de laquelle le public peut faire part de ses observations.
Aprs rception et prise en compte de ces observations, lagence doit donner la
rglementation sa forme dfinitive. Ce faisant, elle met la dernire touche sa RIA,
puis communique la rglementation et lanalyse lOMB dans les trente jours qui
prcdent la publication de la rglementation dfinitive au Federal Register.
LOMB dispose peu prs dun mois pour examiner la rglementation sous sa
forme dfinitive et dcider si elle peut lapprouver.Dans leur trs grande majorit,les
rglementations sont approuves,puis publies comme texte dfinitif au Journal officiel. Dune manire gnrale, on peut dire que lexamen par lOMB napporte que
des modifications minimes aux rglementations,comme lintroduction dautres mthodes de conformit qui sont moins coteuses mais tout aussi efficaces que celles
que propose lagence. En fait, lexamen de lOMB vise essentiellement obliger les
agences tayer leurs propositions par des analyses parfaitement labores. Par
ailleurs, lOMB russit liminer certaines des rglementations les moins efficaces,
comme celles concernant le cot par vie sauve,qui dpassait largement les 100 millions de dollars (Viscusi,Vernon et Harrington,1996,chapitres 2 et 20).
171
172
tation ne peut tre dtermin que par le processus politique, comme dans le cas
du budget gnral.
De mme que le budget gnral, le budget de rglementation est ax sur
les cots de la rglementation plus que sur ses avantages. Mais comme chaque
agence devrait faire face une contrainte limitant ses dpenses obligatoires totales,
elle aurait la motivation ncessaire pour affecter ses ressources de la manire la
plus efficace pour raliser ses objectifs daction.Si elles taient obliges doprer un
choix entre divers programmes, les agences seraient incites choisir celui qui assure le plus grand avantage par unit de cot.En formalisant ce volet du processus
de dotation budgtaire, le Congrs et le prsident auraient un intrt supplmentaire assurer que les crdits destins la rglementation soient allous aux
agences qui apportent les avantages les plus substantiels la socit. Ils assumeraient galement la responsabilit de lampleur gnrale et des priorits de la rglementation ainsi que de la coordination entre les agences.
Dans lexcution dun budget de rglementation, la principale difficult rside dans lestimation des cots. Or, en labsence dune estimation fiable et cohrente des cots (ventils par agence et par programme de rglementation), il est
impossible aux autorits budgtaires de procder des dotations judicieuses entre
les diffrents programmes et agences de rglementation.
Les cots de rglementation entrent dans trois catgories distinctes:
1) fonctionnement de lagence de rglementation. Ces cots sont constitus par
les traitements et les salaires, les frais administratifs et les dpenses dquipement ncessaires au fonctionnement de lagence;
2) respect de la rglementation par les entreprises,les consommateurs et les organismes publics. Cette catgorie comprend les frais directs qui doivent tre engags pour la mise en conformit avec une rglementation donne.Les frais de
traitement cot de ralisation des tches administratives et de respect des
contraintes administratives entrent galement dans cette catgorie de cots
directs;
3) cots conomiques indirects constitus par la baisse de la production et la
perte de rendement. titre dexemple, si une agence de rglementation
impose un nouveau dispositif de scurit sur un produit,le prix de ce produit va
trs certainement augmenter en raison de la hausse des cots de production.
De ce fait, certains consommateurs qui auraient achet ce produit son ancien
prix vont perdre laccs au march cause du prix trop lev. De surcrot, les
bnfices des producteurs seront moindres et certaines petites entreprises
risquent mme de devoir mettre la cl sous la porte.Ce faisceau dlments est
souvent dsign par lexpression perte sche pour lconomie, cest--dire les
cots la charge de la socit qui rsultent dune baisse de la production due
la rglementation et qui sont irrcuprables.
Les frais de fonctionnement sont relativement faciles chiffrer, puisquils
sont dj indiqus dans le cadre du budget gnral, et constituent de loin ll-
173
ment le plus minime du cot de rglementation.En ce qui concerne les frais de mise en conformit, on les obtient gnralement par des enqutes ou des audits des
entreprises concernes ou par des tudes techniques.Les cots conomiques indirects doivent tre calculs au moyen de modles dquilibre gnral examinant simultanment les interactions de tous les consommateurs,de toutes les entreprises
et de tous les marchs. Quel que soit lintrt thorique de cette analyse de lquilibre gnral, son utilit dans une structure de politique comme le budget de
rglementation est probablement limite. Concrtement, les apports les plus
importants lopration dtablissement du budget de rglementation sont les
estimations des frais de mise en conformit.
Ces dernires annes,des techniques trs labores destimation des frais de
mise en conformit ont t mises au point,non seulement aux tats-Unis,mais aussi en Europe. Ainsi, aux tats-Unis, lEnvironmental Protection Agency a ralis des
tudes approfondies pour estimer le cot des modifications rcemment apportes
la loi sur la puret de lair (Clean Air Act CAA) et la loi sur leau potable (Safe
Drinking Water Act SDWA).Les estimations des dpenses de matrise de la pollution imposes par les modifications de la CAA indiquent un budget de 79 milliards de dollars de frais de mise en conformit supports par les agents conomiques entre 1993 et 2000. De mme, les dpenses prives entranes par la
nouvelle rglementation relative au traitement des eaux ont t estimes un
montant allant de 1,5 milliard 2,4 milliards de dollars par an,soit 20 milliards pour
lensemble de la priode 1993-2000.
Au Royaume-Uni,tous les services ministriels doivent tablir une estimation
des frais de mise en conformit lors de lvaluation des propositions daction susceptibles de toucher les entreprises. De mme, tous les documents destins au
gouvernement, au Conseil de ministres et aux runions du Conseil ainsi que les
comptes rendus destins au Premier ministre pour discussion collective,qui traitent
de propositions susceptibles davoir des rpercussions sur les entreprises, doivent
clairement noncer les frais de mise en conformit probables.
De mme, les ministres doivent tablir une estimation des frais de mise en
conformit pour tous les rglements et les directives communautaires susceptibles
de grever les finances des entreprises,que la Commission labore ou non une fiche
dimpact. Une estimation des frais de mise en conformit doit galement tre tablie pour toutes les lois britanniques de mise en uvre de directives communautaires,de mme que pour les actes communautaires qui,mme sils ne sont pas impratifs pour les tats membres, peuvent donner lieu des rglementations
contraignantes.
En 1986, la Commission europenne a instaur, pour les propositions de lgislation communautaire, un systme analogue au systme britannique destimation des frais de mise en conformit. Initialement, chaque projet de proposition lgislative dont la Commission envisageait ladoption devait tre accompagn dune
fiche dimpact dcrivant lincidence de la mesure envisage sur les petites et
moyennes entreprises. Mais, depuis 1990, ces fiches nont t tablies que pour les
propositions lgislatives les plus contraignantes figurant au programme des travaux
174
Contrles procduraux
Il existe deux grandes formes de contrle des dcisions prises par les
agences: la surveillance contrle, auditions, enqutes, examen budgtaire, sanctions et les contraintes procdurales.Aprs avoir parl du rle dun centre de surveillance et de coordination du comportement des agences, nous allons maintenant examiner de faon plus approfondie comment les contraintes de procdure
rgissent la marge discrtionnaire des agences. Le droit administratif considre les
procdures essentiellement comme un moyen dassurer lquit et la lgitimit de
la prise de dcision dans le domaine de la rglementation. Il sagit bien entendu
dune fonction importante des procdures,mais ce que nous tenons souligner ici,
cest que celles-ci sont galement utilises des fins de contrle, par exemple en
attnuant les inconvnients en matire dinformation auxquels se heurtent les
commettants politiques dans leurs rapports avec les agences spcialises.
Il faut noter que la surveillance naborde pas directement le problme de
linformation asymtrique. Si les agences sont mieux informes que leurs commettants, elles disposent dune plage de discrtion que les surveillants extrieurs ne
sont pas en mesure de dceler. En outre, les moyens consacrs au contrle ont un
cot dopportunit, car ils pourraient tre consacrs la ralisation dobjectifs plus
payants sur le plan politique. Enfin, la plupart des mthodes permettant dimposer
des sanctions significatives en cas de non-conformit gnrent galement des
cots pour les autorits de surveillance. Ainsi, une enqute porte sur la place publique et la punition dune agence risquent de faire natre dans lesprit des citoyens
des doutes sur lefficacit et la probit des commettants eux-mmes. En mme
temps,le processus de sanction porte atteinte au moral de lagence et la distrait de
la poursuite de ses objectifs lgaux.
Bref, il est peu probable que la surveillance directe du comportement des
agences soit une solution totalement efficace pour le problme du contrle:il faut la
complter par des mcanismes de type procdural plus indirects et moins onreux.
Un panachage optimal de stratgies de contrle,dans lequel chaque stratgie complte les points forts et remplace les points faibles de lautre,permettra dassurer un
contrle moins onreux et plus efficace du comportement des agences que le recours exclusif un seul mcanisme de contrle,aussi puissant soit-il.Mais aussi et surtout, un systme diversifi peut concilier responsabilit et indpendance en crant
une situation o personne ne matrise lagence,et pourtant lagence est matrise.
175
176
Toutefois, les termes restreints de cette drogation rendent le huis clos difficile dans la plupart des cas.
La FACA prcise les conditions que les agences doivent respecter lorsquelles consultent des catgories de personnes autres que des fonctionnaires fdraux et fixe les modalits que ces comits consultatifs doivent suivre pour la
prestation de leurs services lagence. Les principales conditions pour la cration
dun comit consultatif sont lexistence de statuts qui doivent recevoir lagrment
de la General Services Administration, un choix des membres permettant dassurer
la diversit de vues sur les questions traiter et lexpiration obligatoire,ou nouvelle
constitution,au bout de deux ans.Les comits constitus ont pour principales obligations dannoncer leurs runions lavance et de les tenir en sance publique,
sous rserve des drogations GITSA autorisant le huis clos.
Si lAPA et les autres lois susmentionnes ont affect la teneur des dcisions
des agences en portant lattention des autorits de rglementation de nouvelles
informations et opinions, le Congrs na cependant pas cherch, en les adoptant,
affecter des politiques particulires. Dautres textes lgislatifs ont des objectifs organiques trs nets, mme sils emploient souvent des moyens procduraux. Voici
deux exemples de textes procduraux prsentant des objectifs organiques.
La National Environment Policy Act (NPEA) de 1969 fixe les conditions procdurales permettant dassurer la prise en compte par les agences des valeurs environnementales dans la formulation et lapplication dune ligne daction. Son ple
principal est lobligation pour une agence, avant de prendre une mesure majeure
susceptible davoir des effets importants sur la qualit de lenvironnement humain, de raliser une tude dimpact sur lenvironnement (EIE) qui recense ces effets en prcisant leur importance et en valuant les solutions de rechange ventuelles.La NPEA autorise le Council on Environmental Quality coordonner la prise
en compte des questions environnementales entre les agences fdrales,et,avec le
soutien prsidentiel,le Council publie priodiquement des orientations pour la ralisation des EIE. La NPEA a servi de modle pour dautres textes lgislatifs qui cherchent largir la gamme des valeurs et les types dinformations que les dirigeants
des agences valuent en prenant leurs dcisions.Le deuxime exemple,cest--dire
la Regulatory Flexibility Act (RFA) de 1980, en est une illustration.
La RFA est le rsultat de la proccupation croissante sur lincidence de la rglementation environnementale et sanitaire sur la croissance conomique, et notamment sur les petites entreprises. Laxe principal de cette loi est manifestement
procdural;il ne modifie pas et nimpose pas une agence de modifier les rglementations organiques,mais oblige chaque agence recueillir des informations concernant lincidence des contraintes de la rglementation sur les petites entreprises.
La RFA impose toutes les agences fdrales de modifier leurs procdures
de rglementation et denvisager des rgles de rechange pour celles qui sont susceptibles davoir une incidence conomique importante sur un nombre substantiel
de petites entreprises. Avant de formuler une proposition, lagence doit raliser
une premire analyse de flexibilit rglementaire qui value lincidence de la
177
rgle envisage sur les petites entreprises et tudie des solutions de rechange qui
permettraient datteindre les mmes objectifs. Une analyse de flexibilit finale
doit faire partie du dossier de la rglementation publie par lagence.
Le Congrs na pas prcis comment le respect de la loi RFA devait tre assur. Dans sa version initiale, cette loi prcisait que si une agence ne ralisait pas
une analyse de flexibilit rglementaire pour un rglement ne faisant pas lobjet
dune drogation,ledit rglement tait rput nul et non avenu,mais elle disposait
aussi que la dtermination par les agences de lapplicabilit de la loi de mme que
leur analyse ntaient pas sujettes examen judiciaire.
La RFA a t profondment remanie en 1996.Le point sans doute le plus important du texte portant modification de cette loi rside dans la disposition autorisant lexamen judiciaire du contenu de lanalyse de flexibilit rglementaire finale
dune agence,de la certification par lagence quun rglement naura pas dincidence
notable sur les petites entreprises et de la satisfaction par lagence de son obligation
dexaminer les rglements existants pour voir sil est possible de les modifier ou de les
abroger pour rduire autant que faire se peut les incidences conomiques notables
sur les petites entreprises.La loi de 1996 prvoit galement les mesures complmentaires que certaines agences, et notamment lEnvironmental Protection Agency et
lOccupational Safety and Health Administration, doivent prendre pour obtenir le
point de vue des petites entreprises, et elle oblige dune manire gnrale les
agences publier des guides indiquant aux petites entreprises comment respecter
les rglements des agences (Mashaw,Merrill et Shane,1998).
Les exemples que lon vient de voir montrent trs clairement que les rgles
de procdure constituent non seulement un moyen dassurer lquit et la
lgitimit dans le processus dcisionnel des agences, mais quelles remplissent
galement dimportantes fonctions de contrle en apportant des solutions
avantageuses aux problmes de non-conformit des agences.Plus prcisment,les
procdures peuvent, dune part, rduire le dsavantage dinformation des responsables politiques, des intresss et des citoyens en gnral et, dautre part, tre
conues de manire assurer que les dcisions des agences tiennent compte des
lments constitutifs que la politique est destine favoriser, mme si les objectifs
lgaux sont vagues et confrent apparemment une agence une grande marge de
discrtion politique (McCubbins, Noll et Weingast, 1987, p.243-277).
Ainsi,les conditions de procdure nonces dans les lois APA,FOIA et GITSA
rognent par un certain nombre de moyens lavantage quune agence spcialise
possde sur ses commettants politiques. En premier lieu, les agences ne peuvent
mettre leurs commettants politiques devant le fait accompli, mais elles doivent annoncer leur intention dtudier une question bien avant de prendre la moindre dcision. En second lieu, les dispositions relatives cette notification et aux observations assurent que lagence saura qui sont les intresss et aura connaissance des
effets de rpartition associs diverses mesures.
En troisime lieu, la succession des tapes du processus dcisionnel des
agences notification, observations, dlibration, collecte de preuves et constitu-
178
tion dun dossier en faveur de la mesure retenue offre aux commettants politiques de nombreuses occasions de ragir si lagence cherche aller dans une
direction quils dsapprouvent. Enfin, la vaste participation du public facilite par
plusieurs textes lgislatifs permet galement de mesurer lintrt et la controverse
politique en signalant lavance les graves effets de rpartition, en labsence
dintervention politique, des dcisions que lagence est susceptible de prendre.
En contrlant ltendue et les modalits de la participation du public,le lgislateur peut renforcer la position des bnficiaires voulus du march conclu par la coalition qui a cr lagence.Cest ce que lon appelle le deck-stacking.Cette formule permet aux acteurs politiques de faire en sorte que lenvironnement dans lequel une
agence fonctionne reflte les forces politiques qui ont donn naissance au mandat
lgislatif de lagence, longtemps aprs que la coalition qui a prsid la lgislation
sest disperse.Lagence peut chercher se constituer une nouvelle clientle pour ses
services,mais elle est tenue dentreprendre cette activit non seulement au vu et au
su des membres de la coalition initiale,mais aussi en observant les procdures tablies qui,dans le cadre de la loi RFA,par exemple,intgrent automatiquement les intrts des petites entreprises dans le processus dcisionnel de lagence.Cette situation a donn lieu des procdures drogatoires destines favoriser ces intrts.
La National Environmental Policy Act fournit un autre exemple trs net de
deck-stacking. Dans les annes 60, les cologistes ont cherch faire modifier les
programmes de la quasi-totalit des agences fdrales, mais le cot politique de
ladoption, pour chaque agence, de textes lgislatifs portant modification de leurs
procdures de prise de dcision dans un sens favorable aux cologistes tait trop
lev. Un changement radical de procdures qui toucherait la prise de dcision de
chaque agence fdrale est apparu comme une stratgie plus attrayante. Comme
on la vu plus haut,la NEPA impose des procdures qui obligent toutes les agences
raliser, pour les projets envisags, des tudes dimpact sur lenvironnement. Ces
procdures donnent aux acteurs de la protection de lenvironnement un moyen efficace de participer aux dcisions des agences et permettent aux participants dexprimer leurs proccupations bien plus tt que cela ntait possible auparavant. Les
dispositions de la lgislation confrent en outre aux groupes cologistes une plus
grande facult dintenter des actions contre les agences.Par consquent,ladoption
de la NEPA a efficacement insuffl le nouvel environnement politique des annes
60 et 70 dans les modalits de fonctionnement de toutes les agences fdrales
dont les dcisions pourraient toucher des intrts environnementaux.
La Regulatory Flexibility Act (RFA) de 1980 est analogue la NEPA dans sa dmarche et son effet. Comme indiqu plus haut, la RFA exige une analyse de lincidence de ladoption de rglements (mais pas le jugement) par les agences
publiques sur le cot pour les petites entreprises, ce qui a eu pour effet dveiller
automatiquement lintrt de ces dernires pour le processus dcisionnel des
agences. son tour,cet effet a abouti des drogations pour les petites entreprises
dans les obligations imposes par de nombreuses rglementations envisages.
Cette partie a examin un certain nombre de mcanismes administratifs et
procduraux permettant de contrler la marge discrtionnaire des agences, de r-
179
Conclusion
Le thme qui est au cur de ce rapport est que le problme actuel de la rglementation communautaire est surtout un problme de crdibilit. linstar du
papier-monnaie,la rglementation ne vaut que par la confiance que les gens lui accordent.Or,la confiance du public dans lefficacit de la rglementation communautaire
a t fortement branle par la srie de crises qui ont bloqu le march des produits
alimentaires,mais qui ne sont que le symptme dun mcontentement plus gnralis devant un systme qui semble de plus en plus incapable de tenir ses promesses,
ou en tout cas ce que les consommateurs et les acteurs conomiques en attendent.
Comme, de surcrot, la rglementation lintgration positive est essentielle
llaboration des politiques, tout choc systmique, comme les vnements qui ont
abouti la dmission de la Commission Santer,fait peser une menace directe sur la
crdibilit des autorits communautaires de rglementation.
Dire que lapproche communautaire de la rglementation prsente de graves
dfauts napprendra rien personne. Du reste, on peut interprter nombre des rformes entreprises depuis les annes 80 passage de lharmonisation totale lharmonisation minimale, nouvelle approche de la normalisation technique, tablissement de la reconnaissance mutuelle comme principe essentiel de rglementation,
vote la majorit qualifie pour la rglementation du march intrieur comme autant de tentatives daccrotre la crdibilit des rglementations europennes.Or,ces
rformes importantes taient guides par des proccupations politiques immdiates
plus que par une perception trs claire du problme de la crdibilit.
180
Ce problme a des racines multiples que lon peut, pour simplifier, rpartir
en menaces internes et en menaces externes sur la crdibilit. Les menaces internes sont produites par le mode de conception et de fonctionnement du systme de rglementation, tandis que les menaces externes proviennent de lenvironnement social, conomique, ou politique dans lequel le systme est ancr.
La principale menace interne qui pse sur la crdibilit,et que le prsent rapport a cerne,rside dans la grave disparit qui existe entre les tches communautaires extrmement complexes et diffrencies,dune part,et les instruments administratifs disponibles, dautre part. Dun secteur lautre, lexprience montre que
lharmonisation lgislative nest pas suffisante pour crer et soutenir un march totalement intgr.La rglementation ne sobtient pas en adoptant simplement une loi
(ou en se rapprochant des lois nationales):elle ncessite une connaissance approfondie et la frquentation intime de lactivit rglemente.Dans tous les pays industrialiss,ce besoin fonctionnel a fini par aboutir la cration dorganismes spcialiss
agences,comits,commissions,tribunaux capables denquter,de rglementer ou
de juger et dexcuter.Labsence dinfrastructure administrative de ce type au niveau
communautaire est un srieux obstacle lachvement du march intrieur.
Dans certains domaines, comme les services dutilit publique, le problme
est aggrav par le fait que de nombreux tats membres ne se sont toujours pas dots
dautorits de rglementation qui soient suffisamment crdibles sur les plans de la
comptence et de lindpendance.Dans dautres domaines,la crdibilit des autorits communautaires de rglementation est menace par la pnurie de moyens plus
que par le manque dinstruments administratifs et juridiques. Cest ainsi que les
moyens limits dont disposent les autorits communautaires de rglementation de
la concurrence peuvent seuls expliquer pourquoi cest la section antitrust du ministre amricain de la justice,et non la DG Concurrence,qui a dcouvert et engag des
poursuites avec succs contre le cartel des vitamines, lequel tait compos dentreprises europennes.Pour attnuer ces menaces internes qui psent sur la crdibilit, la Communaut doit tre en mesure dassumer la responsabilit de lexcution
cohrente et efficace de ses rgles sur lensemble du territoire de lUnion.
Parmi les menaces externes sur la crdibilit,le prsent rapport insiste sur les
risques inhrents au processus de parlementarisation progressive de la Commission. Or, notre avis, ce processus est la fois invitable et positif du point de vue
normatif. En mme temps, nous sommes convaincus que la politisation croissante
de la Commission est le meilleur argument en faveur dun recours accru aux institutions non majoritaires dlaboration des rglementations au niveau communautaire. L encore, lexprience nationale est instructive. Toutes les dmocraties arrives maturit dlguent lexcution des dispositions rglementaires des
agences spcialises travaillant en toute indpendance du gouvernement. Le fait
disoler ces agences du processus politique vise valoriser la crdibilit de la mission de rglementation, car les autorits de rglementation indpendantes sont
motives pour poursuivre les objectifs lgaux fixs leurs agences, mme lorsque
ceux-ci ne sont plus populaires sur le plan politique.
En rsum, nous affirmons que les agences indpendantes constituent une
raction adquate aux menaces internes et externes qui psent sur la crdibilit de
181
182
nales, mais aussi entre les autorits nationales elles-mmes. Si, traditionnellement,
ce principe gnral est respect, il nen demeure pas moins que les rseaux
dagences autonomes pourraient apporter les meilleures conditions pour son application politique.
Bibliographie
Baldwin,R.,et McCrudden,C.(1987),Regulation and Public Law, Weidenfeld et Nicolson, Londres.
Club de Florence (1996),Europe:limpossible statu quo, Stock, Paris.
Commission europenne (1999),Livre blanc sur la modernisation des rgles dapplication des articles 85 et 86 du trait CE[COM(1999) 27].
Craig, P.P.(1994),Administrative Law, 3e dition, Sweet & Maxwell, Londres.
Crley, P. (1998), Theories of Regulation: Incorporating the Administrative Process,
98 (1) Columbia Law Review, p.1-168.
Dorf, M., et Sabel, Ch. (1998), A Constitution of Democratic Experimentalism, Columbia Law Review 2, p.267-473.
Gouldner, A. (1998), Die Intelligenz als neue Klasse: 16 Thesen zur Zukunft der Intellektuellen und der technischen Intelligenz, ditions Campus, Francfort.
Horn,M.J.(1995),The Political Economy of Public Administration,Cambridge University Press, Cambridge.
Joerges, Ch., et Neyer, J. (1997), From Intergovernmental Bargaining to Deliberative
Political Processes: The Constitutionalisation of Comitology, 3 (3) European
Law Journal, p.273-299.
Laenarts, K. (1993), Regulating the Regulatory Process: Delegation of Powers within the European Community, 18 European Law Review 23.
Lufer,T.(1990),Die Organe der EG:Rechtsetzung und Haushaltverfahren zwischen Kooperation und Konflikt, ditions Europa-Union, Bonn.
Majone, G.(1996),Regulating Europe, Routledge, Londres.
Mashaw, J. L., Merrill, R. A., et Shane, P. M., Administrative Law, 4e dition, St Paul (Minnesota), 1998.
McCubbins, M. D., Noll, R. G., et Weingast, B. R. (1987), Administrative Procedures as
Instruments of Control, 3 (2) Journal of Law, Economics and Organisation, p.
243-277.
Moe,T. (1987), Interests, Institutions and Positive Theory:The Politics of the NLBM,
Studies in American Political Development 2, p.99-236.
Pelkmans, J.(1997), European Integration, Longman, New York.
Previdi, E. (1997), The Organisation of Public and Private Responsibilities in European Risk Regulation, dans Joerges, Ladeur,Vos, Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, Nomos, Baden-Baden, p.41-225.
Rogoff,K.(1985),The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target, 100,Quarterly Journal of Economics, p.90-1169.
183
Cette expression est emprunte Russel, Peter, Constitutional Odyssey Can Canadians become a Sovereign People?, Toronto University Press, 1992.
186
Renaud Dehousse
Rsolution sur le dficit dmocratique de la Communaut europenne (JO C 187 du 18.7.1988, p.229).
Larat, LAllemagne et le Parlement europen,Critique internationale, n 5, 1999.
Affaires n 2BvR 2134 et n 2159/92 du 12 octobre 1993, reprises dans Oppenheimer, The Relationship between European Community Law and National Law:The Cases,Cambridge University Press, Cambridge, 1994,
524-575, p.553.
187
188
Renaud Dehousse
cussions sur ce que devrait tre la dmocratie europenne na que peu voir avec
la manire dont ce modle fonctionne dans la ralit daujourdhui7.
Mais lapplication du modle reprsentatif lchelon europen pose galement des difficults dordre normatif. Le recours celui-ci repose souvent sur
une hypothse implicite:sil fonctionne chez soi (affirmation risque, comme nous
venons de le voir), il fonctionnera galement lchelon europen. De fait, les rformes institutionnelles de ces quinze dernires annes, qui se sont caractrises
par un renforcement progressif des comptences du Parlement europen, semblent avoir t inspires par lide selon laquelle le modle de la dmocratie parlementaire serait valide aussi bien au niveau europen quau niveau national.Toutefois, ce point de vue ne tient pas compte du fait que le passage de lchelon
national lchelon supranational implique un changement de niveau danalyse.
Dans la mesure o lUnion europenne nest pas un tat, mais une sorte dunion
dtats,il serait fallacieux de croire quune telle transposition peut seffectuer dune
faon mcanique8.Bien au contraire,une telle opration comporte de nombreuses
difficults. Des analyses rcentes ont mis en vidence les limites inhrentes lapproche ascendante de la question de la dmocratie dans lUnion europenne.
Dans un conglomrat au sein duquel les populations tendent conserver leur fidlit leur propre pays9,la lgitimit dinstitutions supranationales demeure problmatique. Le dveloppement dun dbat dmocratique est entrav par labsence dune langue commune et de mdias paneuropens10. De surcrot, et il
sagit l dun lment plus fondamental, lhtrognit du corps politique europen est telle que ladoption dun systme purement majoritaire, dans lequel les
dcisions seraient prises la majorit des reprsentants du peuple, nest gure
concevable. Labsence dune identit collective forte rend difficile de croire que
des minorits pourront facilement accepter quil soit dcid de leur sort contre
leur volont11. Ds prsent, il nest pas rare, tant sen faut, de voir lUnion europenne accuse dignorer les traditions ou les intrts de membres de lUnion,
malgr les nombreuses garanties prvues dans les processus de dcision pour
protger les intrts des tats membres. Il est probable que ce type de tension
augmenterait de faon exponentielle si une rgle majoritaire stricte venait tre
adopte. Une telle rgle majoritaire aurait en dfinitive pour effet de nourrir les
forces centrifuges.
7
10
11
Il est intressant de constater que les parlements eux-mmes semblent aujourdhui prendre conscience
du fait que la complexit de la socit moderne exige une redfinition de leur rle traditionnel. Se reporter cet gard au rapport du groupe de travail des prsidents de parlements de lUnion europenne sur la
qualit de la lgislation, The Complexity of Legislation and the Role of Parliaments in the Era of Globalization,
Mimeo, Lisbonne, 1999.
Ce point a t tudi dans lun de nos prcdents articles intitul Comparing National Law and EC Law:
The Problem of the Level of Analysis,American Journal of Comparative Law,1994, p.201-221.
Frognier et Duchesne, Is there a European Identity?, dans Niedermayer, O., et Sinnott, R., Public Opinion
and International Governance, Oxford University Press, 1995, p.194-226.
Grimm,Does Europe need a Constitution?,European Law Journal 1, 1995,p.282-302;Meyer,European Public Sphere and Societal Politics, dans Telo, Mario, Dmocratie et construction europenne,Presses de luniversit libre de Bruxelles, Bruxelles, 1995, p.123-131.
Dehousse, Constitutional Reform in the European Community: Are there Alternatives to the Majoritarian
Avenue?, West European Politics, 1995, p. 36-118; Weiler et al., West European Politics, 1995, p. 4-39; Scharpf,
Legitimacy in the Multi-Actor European Polity, dans Essays for Johan Olsen, 1999, 260-288.
189
Est-ce dire que la meilleure faon dassurer le fonctionnement dmocratique de lUE consisterait simplement revenir un systme purement intergouvernemental,dans lequel aucune dcision ne pourrait tre prise quavec le consentement explicite de tous les tats membres, comme daucuns le prtendent
souvent en cette poque deuroscepticisme latent? Il sagirait l dune conclusion
simpliste. En effet, et mme si lon ne tient pas compte des cots de compromis
inhrents aux modles strictement intergouvernementaux, une telle solution nglige le fait que, dans un systme veto multiples, les ngociations ne peuvent
parvenir un rsultat optimal que si les ngociateurs scartent de leur mandat
dmocratique, cest--dire des prfrences de leurs concitoyens12. Elle nglige
galement le fait que, mme au niveau national, cette machine quest ltat peut
facilement devenir lotage dintrts particuliers, ou simplement se proccuper des
siens.Ce que lon se plat prsenter comme refltant lintrt national correspond
bien souvent aux intrts de certains groupes spcifiques plutt quau bien public.
Lattitude de fermet traditionnellement adopte par la France sur les questions
agricoles lors des ngociations commerciales sert peut-tre les intrts de ses agriculteurs, mais sert-elle vritablement les intrts des producteurs de lindustrie
agroalimentaire ou ceux du consommateur? De mme, lattitude du Royaume-Uni
lors de la crise de lESB a sembl davantage motive par sa proccupation quant au
sort des producteurs de buf britanniques que par lintrt du consommateur.
Tout cela nest pas sans rappeler les raisons invoques par James Madison
pour justifier la mise en place dune forme de dmocratie constitutionnelle au niveau continental. Rejetant lide de Montesquieu selon lequel le bien public serait
plus facile raliser dans une rpublique homogne de faible dimension, Madison
soutenait quil tait plus facile dignorer les intrts des minorits dans un petit systme politique: moins il y a de partis et dintrts diffrents, et plus il y a de
chances pour que le mme parti ait la majorit; [] plus est petit le nombre dindividus qui composent la majorit, [et] plus petite est lenceinte qui la renferme,
plus aisment elle peut concerter et excuter ses plans doppression13.Le remde
permettant de protger le gouvernement rpublicain, crivait-il, consiste tendre
la sphre du corps politique de la socit.En autorisant une plus grande varit de partis et dintrts, ce changement dchelle a pour effet quil y aura moins
craindre de voir une majorit un motif commun pour violer les droits des autres
citoyens14. Applique lEurope contemporaine, une telle approche pourrait nous
conduire considrer le processus dintgration comme une source de valeur ajoute en termes de dmocratie. Pour un syndicaliste britannique dans le RoyaumeUni de Mme Thatcher ou pour un industriel franais souhaitant une plus grande libert des changes, leuropanisation de la politique sociale ou, respectivement,
des relations commerciales, peut apparatre comme une manire de bnficier
dune politique moins hostile ses prfrences, plutt que comme une perte de
souverainet collective. De fait, derrire les appels lancs en faveur dinterventions
europennes, nous trouvons souvent des groupes qui, dune manire ou dune
12
13
14
190
Renaud Dehousse
autre, ont chou obtenir de la part des pouvoirs publics de leur pays le type de
dcision quils souhaitaient.
Les rflexions sur lorganisation du pouvoir de lEurope doivent par consquent viter deux types dcueils. La tendance raisonner comme si lon pouvait
simplement transposer un niveau supranational des solutions mises en uvre au
niveau national dboucherait trs probablement sur des conclusions risquant de
menacer la stabilit de lensemble du systme.Cependant,il conviendrait paralllement de tenir compte du fait que, bien des gards, lUE se dmarque des organisations internationales classiques,ne serait-ce que parce qumanent delle des dcisions qui, relevant dune multitude de domaines, affectent la vie quotidienne des
citoyens.Prner le retour au bon vieux temps o la souverainet nationale,incarne
dans les parlements nationaux, constituait la rponse toutes les proccupations
de lgitimit nest daucun secours, dans la mesure o de trs nombreuses questions exigent une coopration transnationale.Un certain apport de dmocratie parat donc ncessaire dans le processus de dcision europen cela semble
dailleurs urgent,compte tenu du manque denthousiasme dont font preuve les citoyens de tous les tats membres lors des lections europennes. La meilleure faon de raliser cet objectif serait mon sens de dpasser le dbat traditionnel sur
le type dorganisation institutionnelle auquel il faudrait parvenir lissue du processus dintgration et daccorder davantage dattention lvolution de la gestion des
affaires publiques europennes. Si elle veut viter les piges dun excs dabstraction, lanalyse normative doit sappuyer sur une analyse approfondie de la ralit.
191
Graphique 1:
Propositions de textes lgislatifs primaires prsentes par la Commission europenne
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Source: Reinforcing Political Union and Preparing for Enlargement, Commission Opinion for the Intergovernmental
Conference 1996,1995, p. 87, pour les annes 1990-1995; COM (95) 512 final pour lanne 1996; SEC(96) 1819 final pour lanne 1997; http///europa.eu.int/comm/off/work/1998/index_fr.htm pour lanne 1998.
Il serait erron den conclure un dclin du volume total de lactivit rglementaire de la Communaut.Au contraire,le volume de textes rglementaires manant de la Commission textes pour lessentiel labors dans le cadre de la comitologie demeure relativement lev, comme le montrent les graphiques 2 et 3.
Graphique 2:
Nombre de directives adoptes par les institutions europennes
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Conseil
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Commission
Source:Rapport gnral sur lactivit de lUnion europenne. Donnes provenant de CELEX,base de donnes interinstitutionnelle sur le droit communautaire, lexclusion des instruments qui ne paraissent pas dans le Journal officiel et des instruments numrs en maigre (instruments de gestion courante dure de validit limite).
Pour les annes 1993 1997, les directives adoptes par le Parlement europen et le Conseil dans le cadre de
la procdure de codcision figurent dans la catgorie Conseil.
192
Renaud Dehousse
Graphique 3:
Nombre de rglements adopts par les institutions europennes
1200
1100
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Conseil
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Commission
Source:Rapport gnral sur lactivit de lUnion europenne. Donnes provenant de CELEX,base de donnes interinstitutionnelle sur le droit communautaire, lexclusion des instruments qui ne paraissent pas dans le Journal officiel et des instruments numrs en maigre (instruments de gestion courante dure de validit limite).
Pour les annes 1993 1997, les rglements adopts par le Parlement europen et le Conseil dans le cadre de
la procdure de codcision figurent dans la catgorie Conseil.
La Commission est depuis longtemps et de loin le plus gros producteur de rglements communautaires. En outre, en 1997, le nombre de directives
adoptes par la Commission a pour la premire fois dpass celui des directives
adoptes par le Conseil.
En dautres termes,et en valeur absolue,limportance de lactivit normative
secondaire (non lgislative) apparat considrable.La combinaison de ces deux lments savoir le dclin de lactivit purement lgislative et lampleur de lactivit
normative secondaire indique que nous devrions revoir la place traditionnellement accorde aux procdures lgislatives lors des dbats consacrs la lgitimit
des institutions europennes.La phase lgislative nest quun lment (certes important) du processus de dcision.Le nombre de questions politiques majeures susceptibles de se poser au cours de la phase postlgislative est certainement appel augmenter, quil sagisse de llaboration de normes ou de lapplication concrte des
normes communautaires.Tel ou tel produit doit-il tre autoris? Quels types de mesures de prcaution sont ncessaires pour protger la sant de lhomme lorsque certaines de nos habitudes alimentaires soulvent des doutes dun point de vue scientifique?Cette phase de gestion risque de gagner encore en importance lavenir,dans
la mesure o le trait dAmsterdam a accru les comptences de la Communaut europenne lgard de ce que lon appelle la rglementation du risquedans des domaines tels que la sant de lhomme,la politique des consommateurs et la protection
193
16
17
194
Renaud Dehousse
195
18
196
Renaud Dehousse
21
197
23
24
Mme si la Cour de justice a rcemment rendu un arrt contraire, tout au moins en ce qui concerne laccs aux documents des comits.Voir larrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-188/97, Rothmans International BV/Commission (non encore publie).
Bradley, voir plus haut note 20, p. 237; Corbett et al., The European Parliament,3e dition, Catermill, Londres,
1995, p.55-254.
Dcision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalits de lexercice des comptences dexcution confres la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p.23).
198
Renaud Dehousse
27
28
199
30
Mny, The People,The Elites and the Populist Challenge, Jean Monnet Chair Papers RSC n 98/47, Institut universitaire europen, Florence.
Weiler, Does Europe need a Constitution? Reflections on Demos,Telos and the German Maastricht Decision, European Law Journal 1, 1995, p.219-258.
200
Renaud Dehousse
voix au chapitre lchelon europen.Aprs tout,mme lchelon national,le caractre rducteur de la dmocratie reprsentative, encore aggrav par la structure
qui est celle de systmes lectoraux multiples, interdit aux parlements de reflter
parfaitement la palette tendue des intrts et des sentiments qui coexistent au
sein dun corps politique unique, do lattrait exerc par dautres modes de lgitimation du pouvoir,qui permettent une certaine forme de participation directe des
parties concernes au processus de dcision.
La perspective de la procdure:transparence,
ouverture et participation
Jai soutenu jusqu prsent que plusieurs des approches traditionnellement
adoptes pour lgitimer la lgislation secondaire taient inadaptes aux besoins
propres la comitologie.Sen remettre au modle de lexpertise ne suffit plus dans
un monde o la technocratie est devenue lobjet dune dfiance considrable. Les
mandats lgislatifs ne sont pas toujours suffisamment clairs, compte tenu de limpossibilit de fixer systmatiquement des normes et des objectifs prcis. Bien que
davantage prometteuse, une approche faisant fond sur le contrle parlementaire
de dcisions dexperts est encore loin dtre satisfaisante,dans la mesure o le Parlement europen ne peut prtendre reprsenter tous les intrts quils soient
nationaux, locaux ou sectoriels qui coexistent au sein de lUnion europenne.
Dautres techniques devraient par consquent tre envisages pour renforcer les
fondements de la lgitimit du gouvernement de lEurope.
Compte tenu de ce qui vient dtre dit sur lcart croissant entre les citoyens et
les gouvernants en Europe,lune de ces techniques pourrait consister permettre
toutes les parties concernes par des dcisions de la comitologie dexprimer leurs
proccupations devant les comits comptents.Lavantage qui rsulterait dune telle
approche serait double:dune part,un dialogue pouss avec les divers segments de la
socit civile contribuerait remdier certaines insuffisances de la dmocratie
reprsentative lchelon europen,en permettant ceux qui le souhaitent dexprimer leur avis au cours du processus de dcision31.La lgitimit des dcisions adoptes
par les organes europens en sortirait probablement renforce: empiriquement,
divers lments tendent montrer que des dcisions manant dorganes publics
(mme lorsquil ne sagit pas dorganes reprsentatifs,comme des tribunaux) sont plus
facilement acceptes lorsquelles semblent avoir t prises selon des procdures rgulires32.Dautre part,une plusgrande ouverture du processusde dcision permettrait de
sensibiliser davantage lopinion publique aux questions abordes lchelon europen,
favorisant ainsi lapparition dune sphre publique vritablement paneuropenne.
Du point de vue de louverture vers la population en gnral, la situation
prsente est plusieurs gards insatisfaisante.Comme le sait tout chercheur ayant
31
32
Voir Curtin, Civil Society and the European Union: Opening Spaces for Deliberative Democracy, Collected
Courses of the Academy of European Law,1998.
Tyler, Why people obey the Law, Yale University Press, New Haven, 1990.
201
34
35
36
37
Voir,par exemple,Vos,The Rise of Committees,European Law Journal 3,1997,p.210-213;Falke,Comitology and Other Committees: A preliminary Empirical Assessment, dans Pendler, R. H., et Schaefer, G. F., Shaping European Law and Policy:The Role of Committees and Comitology in the Political Process, Maastricht,1996,
117-165, p.136-137.
Bradley, voir plus haut note 20, p.242.
Voir,par exemple,la version consolide,tablie par la Commission,du rglement du comit permanent des
denres alimentaires (doc.III/3939/9383/260/90-FR du 11 mai 1993).
Dcision de la Commission 75/420/CEE du 26 juin 1975 (JO L 182 du 12.7.1975, p. 35), modifie par la dcision de la Commission 78/758/CEE (JO L 251 du 14.9.1978, p. 18). Se reporter lanalyse de Vos, Institutional Frameworks of Community Health and Safety Regulation:Committees,Agencies and Private Bodies,
PhD Thesis, Florence, 1997, p.54-152.
Il serait possible,pour ce faire,dexploiter le potentiel dInternet.Voir cet gard les propositions avances
par Weiler, Joseph, The European Union belongs to its citizens: three immodest proposals,European Law
Review 22, 1997, p.150 et 153.
202
Renaud Dehousse
39
40
41
42
43
44
Schwarze, European Administrative Law, Sweet & Maxwell, Londres, 1992; Harlow, Codification of EC Administrative Procedures Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot?, European Law Journal 2, 1996,
p.3-25.
Voir,par exemple,laffaire C-269/90,Hauptzollamt Mnchen/Technische Universitt Mnchen,Recueil 1991,
p. I-5469; laffaire T-364/94, France Aviation/Commission, Recueil 1995, p. II-2845; les observations de Nehl,
Procedures Principles of Good Administration in Community Law, LLM Thesis, Institut universitaire europen,
Florence, 1997.
Dcision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalits de lexercice des comptences dexcution confres la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p.23).
Article 7, paragraphe 1.
Article 7, paragraphe 2.
Voir, par exemple, les affaires jointes T-105/95, WWF/Commission, Recueil 1997, p. II-313, Svenska Jornanlistfrbundet/Conseil, Recueil 1998, p. II-2289; larrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-188/97, Rothmans International BV/Commission (non encore publie); larrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-14/98,
Hautala/Conseil (non encore publie).
Arrt du 19 juillet 1999 dans laffaire T-188/97, Rothmans International BV/Commission (non encore publie) (voir 62).
203
204
Renaud Dehousse
prsent quil apparat clairement que les dcisions prises lchelon europen influent de faon si varie sur la vie des citoyens, une lgitimation en fonction des rsultats est devenue insuffisante.Le peuple naccepte plus que seule compte la qualit des dcisions:il veut avoir son mot dire dans les choix politiques qui affectent
sa vie. Cest pourquoi les plaidoyers en faveur dune approche privilgiant lintervention en amont se sont progressivement faits plus pressants. Toutefois, ceux-ci
sinspirent souvent dune vision idalise, rousseauiste de la dmocratie parlementaire, dans laquelle les reprsentants du peuple serviraient les intrts collectifs du
corps politique en les exprimant sous forme dactes lgislatifs.Cette conception de
la dmocratie est si profondment ancre dans la culture politique de lEurope occidentale que les deux camps antagonistes y adhrent lun et lautre, quil sagisse
de ceux qui se prsentent comme des fdralistes europens,prnant un renforcement des comptences du Parlement europen, ou des souverainistes et eurosceptiques de toute nature,pour lesquels il nexiste aucune dmocratie vritable en
dehors des parlements nationaux.
Cette voie est seme dembches. Elle repose sur une vision mcaniste de
lexercice du pouvoir politique,dans lequel, limage dune courroie de transmission,
les lecteurs contrleraient le parlement et le parlement lexcutif, ce dernier tant
suppos contrler lui-mme ladministration.Dans la ralit,la situation tend tre
beaucoup plus complexe.Chacun des maillons de la chane scrte ses propres intrts et risque de tomber lui-mme dans le champ dattraction de certains intrts
particuliers.En outre,le corps souverain suppos tre reprsent, savoir le peuple,
est loin dtre une entit homogne: au-del de cette abstraction commode se
trouve une constellation complexe dintrts et de prfrences conflictuels,difficiles
concilier.Ces problmes structurels,qui sapent le bon fonctionnement de la dmocratie reprsentative lchelon national, sont encore magnifis lchelon europen.La taille seule de ce corps politique affecte la reprsentativit de ses organes
dirigeants:une assemble de quelque six cents membres ne saurait reflter tous les
intrts coexistant au sein dun corps politique de plus de 400 millions dhabitants.Plus
la chane de commandement sallonge,plus les liens entre gouvernants et gouverns
tendent se distendre.Prenons par exemple la place des citoyens vis--vis des deux
institutions dominantes de lUnion europenne:le Conseil europen est constitu de
seize membres,dont quatorze chappent leur contrle:ils nont aucune influence ni
sur leur nomination, ni sur leur destitution. Quant la Commission europenne,
mme si le Parlement europen exerce prsent sur sa destine un contrle sans
commune mesure avec celui quil exerait par le pass, elle incarne un compromis
complexe entre des tendances partisanes et lorigine nationale des commissaires,ne
permettant que difficilement aux citoyens de sidentifier cette institution. Enfin,
lexistence de multiples veto, et ce divers niveaux, rend pratiquement impossible
dassigner un organe unique la responsabilit de la plupart des dcisions,affaiblissant ainsi la responsabilit dmocratique47.Tous ces lments sont sans aucun doute
ncessaires pour protger le caractre consensuel du processus de dcision,qui reprsente une caractristique constitutionnelle aussi dterminante dans lUE que
dans nimporte quelle communaut polycentrique. Ils nen rendent pas moins illu47
Ce dernier point est dvelopp chez Scharpf, voir plus haut note 5, p.75-270.
205
soire desprer que la dmocratie reprsentative suffira confrer aux institutions europennes toute la lgitimit dont elles ont besoin.Comme la montr Robert Dahl,
un changement dchelle du corps politique affecte invitablement la faon dont un
systme politique dmocratique doit rpondre aux prfrences de ses citoyens: il
faut rechercher de nouveaux modles48.
Nous avons plaid dans le prsent document en faveur dune approche radicalement diffrente. Adoptant une perspective rsolument inductive, nous
sommes partis de limportance croissante de la phase postlgislative dans lexercice
du pouvoir politique et des difficults rencontres par les parlements pour viter dtre distancs par des processus de dcision complexes, qui soulvent souvent des questions techniques dlicates.Daucuns pourront bien sr dplorer cette
volution,mais il faut prendre acte dvolutions structurelles de cette ampleur,plutt que sappesantir sur une vision romantique appartenant au pass. Cest ainsi
que nous soutenons que lapproche qui a jusqu prsent domin le dbat sur la lgitimit des institutions europennes, privilgiant les interventions en amont des
processus de dcision, doit tre complte par une approche davantage tourne
vers la procdure,dans laquelle les citoyens concerns auraient voix au chapitre lors
de la phase postlgislative, administrative. Contrairement dautres approches,
celle-ci attache moins dimportance la qualit des intrants qui convergent vers les
dcideurs (vote des citoyens, mandats lgislatifs) qu la rgularit des procdures
de dcision:ce qui compte nest pas que la dcision finale puisse tre formellement
rapporte la volont du corps des citoyens, mais plutt que ceux qui le souhaitent puissent avoir la possibilit dexprimer leur point de vue. Non seulement une
telle approche, avec laccent quelle met sur la transparence, louverture et la participation, apparatrait-elle davantage en phase avec lvolution de la conduite des
affaires europennes, mais encore pourrait-elle contribuer informer les citoyens
des questions abordes lchelon europen, facilitant ainsi lmergence dun dbat public,lment essentiel de la dmocratie aussi bien dans un systme transnational que dans un systme national.
Il faut reconnatre quune telle approche scarte des conceptions classiques
du constitutionnalisme europen,lesquelles sattachent surtout dlimiter les comptences respectives de lUnion et des tats membres et dfinir un quilibre des
pouvoirs entre les institutions europennes. Mais son ambition est en ralit identique celle des constitutions librales:maintenir un contrle sur le pouvoir,o quil
soit et quelle que soit la forme quil revt,et assurer la rgularit des processus de dcision. En outre, la solution qui vient dtre dcrite, consistant privilgier la procdure,ne doit pas tre considre comme appele se substituer au contrle exerc
par les institutions politiques.Au contraire,lmergence dun dbat public sur les dcisions dexcution pourrait renforcer la responsabilit dorganes autrement demeurs obscurs, contribuant en fin de compte la constitution dune sphre publique
transnationale.La gestion des affaires publiques,en particulier dans les socits complexes daujourdhui,est un phnomne aux multiples facettes,qui ne saurait tre ramen un modle unique.
48
A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation, Political Sciences Quarterly 109,
1994, p.23-34.
Il sagit du sminaire organis par la cellule de prospective de la Commission europenne avec le Centre
de philosophie du droit qui, de la fin de 1995 octobre 1997, moment o ce texte a t prsent, a runi
des chercheurs universitaires et des fonctionnaires de la Commission europenne autour de la question
des mutations de lart de gouverner dans lUnion europenne. Les travaux du sminaire ont port essentiellement sur lvolution du rle de la Commission europenne.Le rapport aborde cependant,galement,
la contribution que pourrait apporter la Cour de justice des Communauts europennes la procduralisation du droit communautaire.
208
Olivier de Schutter
pied de ltat providence2. La crise de celui-ci est une crise de sa rationalit mme
puisque, menaant parfois lautonomie de lindividu, ltat providence a surtout rvl des dysfonctionnements massifs,une incapacit rsoudre une partie des problmes qui avaient dabord conduit linstituer, et surtout, aujourdhui o il doit
changer,une extrme rigidit,dissuadant toute tentative de rforme structurelle.La
drgulation a paru, un moment, constituer une issue. Depuis dix ans, elle aussi
montre ses limites: la confiance place dans linitiative prive et dans la concurrence des agents conomiques a caus de lexclusion une chelle prsent
massive, tandis que la croissance conomique prend une forme spculative. Le
dplacement des paradigmes de la science conomique elle-mme atteste cet
puisement,puisque,aux thses noclassiques,viennent prsent se substituer les
thses de lcole de la rgulation et celles de lanalyse conomique des conventions, qui ont en commun de contester lautonomie de la discipline conomique.
Un puisement du mme type a lieu,quoique sur un mode lgrement diffrent et sur une chelle temporelle plus restreinte,au plan de lUnion europenne.La
stratgie juridique qui a vis la ralisation du march intrieur est passe par une
phase de reconnaissance mutuelle des lgislations nationales,puis par une politique
dharmonisation accentue,essentiellement par voie de directives.Mais il apparat
prsent que la ralisation du march intrieur ne sera pas pleinement effective tant
que la mise en uvre des instruments dharmonisation,et notamment la transposition des directives,sera abandonne aux autorits nationales.Cela ne tient pas seulement la tendance des tats membres poursuivre la concurrence quils ne peuvent plus ouvertement se faire dans ce que la transposition qui leur est confie
laisse subsister comme marge dapprciation,au niveau des sanctions en cas dinfraction,au niveau du caractre systmatique des poursuites,du scrupule des contrles
administratifs,de leffectivit des voies de recours3.Cela tient aussi,plus fondamentalement,aux diffrentes cultures administratives nationales qui recrent,au plan de la
mise en uvre du droit communautaire, les obstacles la libre circulation que
limposition de ce droit prcisment veut effacer.Peut-on trouver une solution ces
nouveaux obstacles par un nouveau transfert de comptences vers la Communaut
europenne? Ni lopinion publique, ni les administrations tatiques ny paraissent
favorables. Un nouveau type de droit est inventer, qui puisse rencontrer ces exigences apparemment contradictoires:poursuivre lentreprise dharmonisation effective sans pour autant doter lchelon communautaire de comptences nouvelles,quil
serait du reste incapable dexercer avec les moyens qui sont aujourdhui les siens4.
Telle est la situation o nous sommes.Sur le plan de ltat comme sur le plan
de lUnion, les modles classiques paraissent tous, lun aprs lautre, avoir laiss voir
2
La mise sur pied de celui-ci,aprs les crises du premier tiers du sicle puis pendant laprs-guerre,peut tre
analyse dans les termes dune resocialisation de lconomie, cest--dire comme un abandon de la
croyance que le systme conomique est dou dune capacit de rgulation interne, qui doit tre place
labri de toute forme dintervention.Voir Polanyi,K.,La grande transformation:aux origines politiques et conomiques de notre temps, trad.fr.C.Malamoud, Paris, Gallimard, 1988 (orig.1944).
Voir Snyder, F., The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques, MLR, 1993, p.19-54.
Dehousse,R.,Regulation by Networks in the European Community:The Role of European Agencies,Eur.J.
of Public Policy, 1997.
209
leurs faiblesses. Cet puisement nous surprend, dmunis, face aux questions nouvelles rsoudre.Il place laction publique face un scepticisme gnralis.Or,lhypothse du sminaire est que,dune meilleure comprhension de la crise du savoir
que manifeste lchec des modles existants dintervention publique en son cur
en effet,cet chec rsulte dune crise de la rationalit qui oriente ces modles ,un
sursaut dimagination institutionnelle peut rsulter. Il sagit en effet de rflchir sur
des modes de gouverner qui,plutt que de les nier,prennent acte de la complexit
sociale et de linsuffisance du savoir expert qui en rsulte, de la prgnance des cultures administratives nationales,de la ncessit pour la norme de se rviser en permanence,de limportance dune application contextualise:en dfinitive,il sagit de
traduire,sur le plan dune rforme des dispositifs institutionnels,le diagnostic auquel
conduit le constat de lchec des formes classiques de rgulation.L se situe notre
souci dassocier llaboration de la norme et la surveillance de son respect,comme
lvaluation permanente de ses effets et,le cas chant sa rvision,lensemble des
parties intresses au champ rgl par la norme: cest parce que laccentuation de
cette participation la norme et de la rvisabilit de celle-ci rompent avec lide que
serait adquate la norme arrte unilatralement au dpart dun savoir expert.L se
situe encore notre insistance sur la motivation dont la norme est accompagne,lors
de son adoption,mais galement lors de chacune de ses instances dapplication:cest
que lexigence de cette motivation,en rponse aux questions que suscite la norme
de la part de ceux quelle concerne,constitue la source dun dialogue,lequel atteste
que nul ne peut plus aujourdhui prtendre disposer en monopole de lobjectivit requise ladoption ou lapplication correctes de la rgle.
Il faut prsent prciser, pour les diffrentes institutions concernes, ce
quune telle rvision pourrait signifier.
210
Olivier de Schutter
impose aux autorits nationales ou aux autorits communautaires non seulement la garantie des droits fondamentaux attribus par lordre juridique communautaire, mais encore aux intrts quil vise protger. La jurisprudence communautaire manifeste une certaine rticence reconnatre, l o le lgislateur
communautaire est muet 6, un droit gnral des parties intresses ladoption
dune dcision tre consultes, et une obligation corrlative, dans le chef de lauteur de la dcision, fournir une motivation adquate de celle-ci. notre connaissance, une telle garantie nexiste, sauf stipulation expresse, que lorsque la dcision
concerne un oprateur conomique bien dtermin et que, par ailleurs, il sagit
dune situation dans laquelle les caractristiques de la matire concerne sont,par
dfinition, les mieux connues par cet oprateur, linformation que peut fournir celui-ci tant ds lors indispensable ladoption dune dcision pleinement claire7.
Cest l encore une situation exceptionnelle, qui ne parat nullement annoncer laffirmation dun droit gnral, dans le chef des parties intresses, tre consultes
avant ladoption dune dcision qui les concerne8. Or, imposer ces exigences
consultation des parties intresses et motivation de la dcision qui constitue une
rponse satisfaisante aux objections souleves en les plaant sous le contrle du
juge communautaire, garantirait que la dcision adopte a tenu compte de lensemble des intrts concerns par la dcision, et na pas cart certains intrts
sans justification acceptable pour tous:elle serait de nature accrotre la rationalit
de la dcision administrative, si on convient dentendre celle-ci, comme nous y
sommes aujourdhui amens,non comme la dcision adopte sous la garantie dun
savoir expert,mais comme la dcision adopte au terme dun change associant le
plus grand nombre possible de parties intresses, en vue de la recherche dune
solution qui soit la plus satisfaisante pour tous.
Notre proposition est que la jurisprudence communautaire affirme une
obligation de fournir aux parties intresses ladoption dune mesure dexcution,
6
Dans les domaines spcifiques du droit de la concurrence [voir larticle 3,paragraphe 2,point b),du premier
rglement dapplication des articles 85 et 86 du trait: rglement (CEE) n 17/62 du Conseil du 6 fvrier
1962 (JO L 13 du 21.2.1962, p. 204, modifi et complt plusieurs fois ensuite)] et des oprations de
concentrations dentreprises [voir larticle 18,paragraphes 1 et 4,du rglement (CEE) n 4064/89 du Conseil
du 21 dcembre 1989 relatif au contrle des oprations de concentration entre entreprises (JO L 395,p.1)],
ainsi que dans le domaine des procdures antidumping et antisubventions pour les marchandises en provenance dtats tiers [voir larticle 5 du rglement (CEE) n 3017/79 du Conseil du 20 dcembre 1979 relatif la dfense contre les importations qui font lobjet de dumping ou de subventions de la part de pays
non membres de la CEE (JO L 339,p.1)],le lgislateur communautaire a prvu la possibilit pour certaines
parties intresses de faire part de leurs observations la Commission lors de ladoption par celle-ci de sa
dcision.Une mme exigence est dduite,dans le domaine des aides dtat,de larticle 8,paragraphe 2 (exarticle 93, paragraphe 2) du trait CE, qui prvoit que la Commission a mis les intresss en demeure de
prsenter leurs observations avant de prendre une dcision.Plus rcemment,il semble que la Cour ait affirm une pareille obligation en ce qui concerne les dcisions de la Commission prises dans lexercice de
sa mission de surveillance du respect de larticle 86 (ex-article 90) du trait, relatif aux entreprises auxquelles les tats ont accord des droits spciaux ou exclusifs (CJCE,arrt du 20 fvrier 1997 dans laffaire C107/95 P, Bundesverband der Bilanzbuchhalter e.V./Commission des Communauts europennes, Recueil).
Voir CJCE, arrt du 21 novembre 1991 dans laffaire C-269/90, Technische Universitt Mnchen, Recueil, p. I5469 (point 14); et la lecture que la jurisprudence rcente fait de cet arrt: TPICE, arrt du 13 dcembre
1995 dans les affaires jointes T-481/93 et T-484/93, Vereniging van Exporteurs in Levende Varkens et al/ Commission des CE, Recueil,p.II-2941 (points 56 et 57).
Un arrt rcent confirme la rticence de la Cour de justice imposer la Commission une obligation de
consultation dfaut dune disposition expresse en ce sens: CJCE, arrt du 12 dcembre 1996 dans laffaire C-142/95 P, Associazione agricoli della provincia di Rovigo et al/Commission des CE.
211
10
11
Sur cette question, outre la directive (CEE) 95/337 du 27 juin 1985 du Conseil des Communauts europennes concernant lvaluation des incidences de certains projets publics et privs sur lenvironnement
(JO L 175 du 5.7.1985, p. 40), voir galement Lenaerts, K., Nuclear Border Installations: A Case-Study,
E.L.Rev., 1988, p.159.
Voir aussi le point 9 du protocole sur lapplication des principes de subsidiarit et de proportionnalit annex au trait instituant la Communaut europenne par le trait dAmsterdam du 2 octobre 1997:il y est
notamment stipul que la Commission devrait except dans des cas durgence particulire ou de confidentialit, procder de larges consultations avant de proposer des textes lgislatifs et publier, dans
chaque cas appropri, des documents relatifs ces consultations.
linverse, le contrle de la proportionnalit de la mesure se fait purement marginal lorsquil est pris acte
du contexte dincertitude dans lequel la mesure intervient. Ainsi la Cour de justice des Communauts europennes juge-t-elle que sagissant [...] de mesures conomiques complexes impliquant ncessairement
212
Olivier de Schutter
tervention publique,ainsi quil ressort nettement de la possibilit dune mise en balance des moyens utiliss et des fins en vue de la ralisation desquelles ils le sont,
cette mise en balance supposant une norme commune qui serait,dans la prsentation classique de la proportionnalit,comme donne davance et non elle-mme susceptible dtre mise en discussion12. Mais quelle signification reconnatre encore
lexigence de proportionnalit une fois ces prsuppositions abandonnes? La procduralisation de la proportionnalit signifierait que, ce qui fait prsent lobjet du
contrle,cest le fait pour la dcision de navoir t adopte quau terme dune procdure dans laquelle lensemble des parties intresses ont pu se faire entendre,et de
prendre en compte des observations qui y ont t faites.Soit lauteur de la mesure a
fait droit aux observations soumises dans le contenu de la dcision adopte;soit,sil ne
sy est pas rang,il doit en avoir explicit les raisons, travers une motivation qui soit
la mesure de la pertinence de lobjection formule.Ainsi la vrification de la proportionnalit ne doit-elle plus prendre appui sur lhypothse dun environnement stable
et prvisible demble:ce qui est vrifi,ce nest pas que la prvision ait t parfaitement effectue,mais que lensemble des avis pertinents ait t pris en compte,et ainsi
lincertitude compense par un dispositif institutionnel appropri.Ainsi galement la
vrification de la proportionnalit ne suppose-t-elle pas le caractre non problmatique des valeurs poursuivies,comme le postulait en revanche la mise en balance,classiquement conue,des moyens et des fins:les valeurs sur lesquelles prend appui la dcision sont celles auxquelles fait appel la justification donne la dcision adopte,en
rponse lensemble des objections souleves son encontre,objections qui doivent
provenir dhorizons normatifs diffrents et mme en conflit les uns avec les autres13.
Une procduralisation ainsi conue, on peut en noter cette consquence,
nous permet dchapper lternel dbat entre un contrle judiciaire qui relverait
de la seule lgalit,o lerreur manifeste dapprciation pourrait seule tre censure
par le juge,et un contrle judiciaire qui confine la vrification de lopportunit de
lacte entrepris o se trouve condamne toute mesure qui excde ce qui est strictement ncessaire la ralisation dune fin admissible sur le modle de ce qui est
en jeu dans la matire des droits fondamentaux14.Car,entendue au sens o la procduralisation du droit incite le faire,la proportionnalit ne peut voir ses exigences d-
12
13
14
un large pouvoir dapprciation quant leur opportunit et comportant, par ailleurs, trs frquemment
une marge dincertitude quant leurs effets, il suffit quau moment o elles sont dictes, il napparaisse
pas avec vidence quelles sont inaptes concourir la ralisation de lobjectif vis (CJCE, arrt du 7 fvrier 1973 dans laffaire 40/72,Schrder KG/Rpublique fdrale dAllemagne, Recueil, p.125, ici p.143).
Ainsi par exemple, la Cour annonce les conditions auxquelles elle peut admettre une restriction la libre
circulation des marchandises au nom de la ncessit de prserver lindpendance conomique dun tat,
o elle admet que les produits ptroliers, par leur importance exceptionnelle comme source dnergie
dans lconomie moderne, sont fondamentaux pour lexistence dun tat ds lors que le fonctionnement
non seulement de son conomie mais surtout de ses institutions et de ses services publics essentiels et
mme la survie de sa population en dpendent.Une interruption de lapprovisionnement en produits ptroliers et les risques qui en rsultent pour lexistence dun tat peuvent ds lors gravement affecter sa scurit publique que larticle 36 permet de protger (CJCE,arrt du 10 juillet 1984 dans laffaire 72/83,Campus Oil Ltd/ministre de lindustrie et de lnergie, Recueil, p.2727, ici p.2751).
Sur cet aspect de notre situation actuelle,celui dune coexistence entre des univers normatifs diffrencis,
voir Walzer,M.,Spheres of Justice.A Defense of Pluralism and Equality, New York,Basic Books,1983;Boltanski L.,
et Thevenot, L.,De la justification:les conomies de la grandeur, Gallimard, Paris, 1991.
Pour un expos de cette version exigeante de la proportionnalit, voir van Gerven, W., Proportionnalit,
abus de droits, droits fondamentaux,J.T., 1992, p.305.
213
finies davance sur laxe quon vient de rappeler.Elle devient purement contextuelle:
cest en fonction des spcificits de chaque dcision qui en fait lobjet que lintensit
du contrle va varier,car cest seulement au regard du contexte de ladoption de la
dcision quon peut dfinir les parties que la dcision est susceptible dintresser,
ainsi que,ces parties entendues,lampleur de lobligation de motivation que leurs observations vont imposer lautorit charge de ladoption de la mesure.
Ces deux premires propositions concernent respectivement la consultation
pralable ladoption de la dcision et le contrle de la proportionnalit de celle-ci.
Elles touchent, ainsi, aux exigences que le juge communautaire pourrait imposer
lauteur de la dcision,quil sagisse dune autorit nationale agissant comme administration communautaire indirecte ou quil sagisse de lauteur de la mesure communautaire lui-mme.Laffirmation et le dveloppement de ces principes par le juge
communautaire pourraient anticiper ladoption dun quivalent europen lAdministrative Procedures Act qui, depuis 1946, rgit les procdures suivies devant les
agences administratives fdrales aux tats-Unis15.Lavantage dun tel instrument 16
est assurment quil garantit une plus grande transparence des procdures administratives, au bnfice spcialement des parties intresses y prendre part, qui
trouveraient dans une telle lgislation la garantie formelle de certains droits tre
consultes et recevoir une rponse aux proccupations quelles mettent. Il faut
cependant prendre garde que, se trouver garanties avec une trop grande prcision,
lidentit des parties consultes aussi bien que les modalits de leur participation ne
puissent plus voluer, mme si le besoin sen fait jour, et quainsi la formalisation se
paie dune perte de flexibilit et de capacits de dveloppement.Dautre part,le lien
est prserver entre la participation des parties intresses et le contrle juridictionnel dont la dcision fait lobjet. La relation ici est deux sens: pas plus que le droit
dtre consult nest significatif si la partie qui ce droit est reconnu na pas la possibilit de faire contrler ensuite,par le juge,ladquation de la rponse apporte ses
questions, linverse,lobligation impose lauteur de la dcision de motiver celle-ci
na de sens que si le contenu de cette motivation nest pas abandonn au choix de
celui qui la fournit,cest--dire si lauteur de la dcision est tenu,non seulement une
motivation mme fournie et dtaille,mais encore lobligation de rpondre lensemble des observations qui ont t prsentes devant lui,le refus de rpondre ou de
rpondre de faon dtaille devant lui-mme tre justifi. Le juge communautaire
ayant la charge de contrler la motivation dune dcision lorsquil se trouve saisi de
recours introduits contre elle telle est bien la signification de lexigence de proportionnalit comprise sur le mode procdural , on pourrait sexpliquer que ce
juge ait prciser,dans le contexte propre de chaque dcision,les exigences proc15
16
Voir Dehousse, R., Joerges, Ch., Majone, C., Snyder, Fr., et Everson, M., Europe After 1992. New Regulatory
Strategies, EUI Working Paper, Law, n 92/31, Florence, 1992, p.29-31.
Peut-tre certaines communications en constituent-elles les prmices: voir notamment la communication
du 2 dcembre 1992 sur une transparence accrue dans les travaux de la Commission,JO C 63 du 5.3.1993,
p.8;la communication sur un dialogue ouvert et structur entre la Commission et les groupes dintrt,JO
C 63 du 5.3.1993, p. 2; et la communication du 2 juin 1993 sur la transparence dans la Communaut, JO
C166 du 17.6.1993,p.4.La communication relative la transparence fait suite au vu exprim par les tats
membres qui sexprime dans la Dclaration relative au droit daccs linformation annexe au trait sur
lUnion europenne.Le Conseil europen de Birmingham du 16 octobre 1992 avait galement fait tat de
la ncessit de rendre la Communaut plus ouverte, afin quun dbat public sur ses activits puisse avoir
lieu en toute connaissance de cause.
214
Olivier de Schutter
durales respecter, sans ncessairement que le lgislateur communautaire ait procd davance cette dfinition.
18
19
Voir larticle 20 du statut CE de la Cour de justice, figurant dans le protocole sign Bruxelles le 17 avril
1957.
Voir larticle 37, 2e alina, du statut de la Cour de justice des Communauts europennes.
Voir le commentaire de Goyens, M., in: Bourgoignie,Th., (dir.),Laction collective et la dfense des consommateurs, Story-Scientia, Bruxelles, 1992, ici p.242-243.
215
Llargissement des possibilits dintervention devant le juge communautaire, soit par une interprtation renouvele des dispositions qui la rgissent, soit
par une modification de ces dispositions,serait une faon de prendre acte que la lgalit communautaire ne peut tre adquatement vrifie quau terme dun change
auquel doivent pouvoir prendre part lensemble des parties intresses, nul ne disposant sagissant par exemple de dterminer sil a t satisfait lexigence de
proportionnalit ou si aucun dtournement de pouvoirs na t commis dune
perspective privilgie par rapport lensemble des perspectives qui peuvent tre
adoptes lgard dun mme problme. Rien ne soppose, selon nous, ce que la
mme transformation du mode de dcider soit impose la juridiction nationale
qui est saisie dun litige loccasion duquel il lui est demand de faire application
du droit communautaire. On peut concevoir que, cooprant avec le juge national
par le mcanisme du renvoi prjudiciel, la Cour de justice des Communauts europennes lui impose comme ladministration nationale qui met en uvre le
droit communautaire de ne trancher quaprs avoir non seulement entendu les
parties cela,le principe mme du contradictoire et le respect d aux droits de la
dfense limposent dj , mais galement recueilli les avis qui lui permettent de
btir sa dcision sur une diversit de points de vue, fonds sur des informations
puises des sources multiples, et manifestant le souci de garantir des intrts qui
excdent uniquement ceux des parties20.
Le bnfice dune telle obligation impose au juge national ne tiendrait pas seulement la qualit de la
dcision quil rend, cest--dire la rationalit dont cette dcision peut se revendiquer. Elle constituerait
galement un gain de ralisme. On sait en effet que la dcision de justice, mme si elle nintervient
quentre les seules parties au litige, produit des consquences au-del de ces seules parties, notamment
lorsquelles sont relatives ltendue des obligations de certains acteurs collectifs tels que les entreprises,
syndicats ou tats. La reprsentation devant le juge de lensemble des parties intresses, et non seulement des parties au litige lgard desquelles simposera lautorit de la chose juge,constituerait simplement une manire de prendre acte de la ralit des effets que sa solution produit.
Lvolution contemporaine est dans ce sens.M.W.van Gerven attire mon attention sur un attendu du rcent
arrt du 17 juillet 1997 dans laffaire C-334/95,(Kruger,JTDE,1997,p.159),dans lequel la Cour,interroge par la
voie prjudicielle sur les conditions auxquelles une juridiction nationale peut ordonner le sursis excution
dun acte national fond sur un acte communautaire apparemment illgal,ne se contente pas de rappeler
que lintrt de la Communaut doit tre pris en compte,mais encore en dduit que le juge national doit [...]
donner la possibilit de sexprimer linstitution communautaire,auteur de lacte dont la validit est mise
(point 45),et encore dcider,conformment ses rgles de procdure,quelle est la faon la plus approprie
de recueillir toutes les informations utiles sur lacte communautaire en cause (point 46).Ces attendus nous
intressent par cela que,dune part,ils admettent que seuls les intresss sont en mesure de dfinir avec la
prcision requise ce qui est leur intrt ainsi seul lauteur de lacte communautaire peut correctement
identifier lintrt communautaire ce que son excution ne se trouve pas suspendue ,et que,dautre part,
ils suggrent que lautonomie procdurale reconnue aux ordres juridiques des tats membres peut cder
face lobligation de permettre aux intresss de sexprimer devant la juridiction nationale.
216
Olivier de Schutter
peut impliquer dans le chef de cette institution21. Mais ce qui en a t dit jusqu
prsent demeure trs insuffisant, pour trois raisons quon peut immdiatement
identifier. Premirement, partant de lexemple des exigences quimpose la jurisprudence communautaire lorsquune restriction est apporte un droit fondamental
attribu par lordre juridique communautaire un individu dtermin,il reste examiner quelle consultation peut senvisager lorsque la mesure dont ladoption est
envisage nest pas individuelle ou visant un nombre restreint de destinataires,mais
est gnrale dans ses effets, comme cest gnralement le cas des rglements ou
des directives celles-ci ntant formellement adresses quaux tats,mais produisant en ralit des effets quasi normatifs lgard dun grand nombre de destinataires se trouvant sous la juridiction des tats membres. Deuximement, les modalits de la consultation, mme en ce qui concerne les mesures dont le nombre de
destinataires ou le champ dapplicabilit est limit, demeurent encore imprcises.
Enfin troisimement, ce que nous en avons dit jusqu prsent na port que sur le
moment de ladoption de la dcision, et non sur le suivi de ses effets et les ventuelles rvisions quelle peut subir.
Les deux premires questions peuvent tre envisages ensemble. Entre la
dcision individuelle ou nayant quun nombre restreint de destinataires,dune part,
la rglementation gnrale dans ses effets,dautre part,la diffrence nous parat devoir tre relativise.On vient dinsister sur la circonstance que,mme la dcision ne
concernant apparemment quun seul ou un nombre restreint de personnes, peut
en ralit avoir des incidences sur des intrts nombreux, auxquels la procdure
dadoption de la dcision doit fournir loccasion de se manifester et dimposer ainsi son auteur une exigence accrue de motivation22; linverse, la rglementation
gnrale, par les motifs qui en justifient ladoption, dsigne par l certains intrts
quelle est destine spcifiquement servir,mme sil sagit dintrts gnraux tels
que ceux des consommateurs, des familles nombreuses, ou des producteurs de
biens, et elle affecte certains intrts plus que dautres: par exemple ceux des producteurs qui devront respecter telle lgislation visant la protection des consommateurs,ou ceux des employeurs qui devront accorder tels droits aux travailleurs quils
emploient dans leur entreprise. Il est vrai que, plus la rglementation est gnrale
dans ses effets plus son champ dapplicabilit est tendu , et plus on risque
que les intrts quelle affecte soient disperss et demeurent trop inorganiss pour
se faire entendre dans la procdure de son adoption,plus aussi se pose la question
du caractre adquat de la reprsentation de ces intrts par des associations,syndicats, ou autres groupements. Mais ces circonstances ne doivent pas dcourager
de rflchir sur les exigences dune procduralisation de ladoption de la rgle21
22
Loccasion en sera peut-tre fournie par la rorganisation des services de la Commission, dont la Dclaration relative lorganisation et au fonctionnement de la Commission adopte par la Confrence dAmsterdam
prvoit quelle interviendra avant lan 2000.
Je ne souhaite pas alourdir le texte par une foison dexemples: lautorisation accorde une opration de
concentration intresse,outre les entreprises qui elle bnficie,les organisations de travailleurs de ces entreprises, les consommateurs des biens quelles fournissent, les concurrents, le rseau de distributeurs; la
dcision de la Commission de ne pas entamer une procdure contre ltat qui maintient certaines lgislations protectrices de la sant des consommateurs intresse non seulement cet tat, mais aussi les oprateurs conomiques souhaitant exporter vers ses frontires, les associations de consommateurs dont ltat
a pu mal reprsenter les intrts (peut-tre les consommateurs prfrent-ils, une protection accrue, un
plus grand choix de produits bas prix?).
217
Metcalfe, L., Building Capacities for Integration:The Future Role of the Commission, Lecture given at the
Schuman-Seminar: Maastricht in Maastricht, the Treaty Revisited, held at the Provincial Government
House, Maastricht, 13 May 1996.
218
Olivier de Schutter
sparation rsiderait dans la qualit des rapports que noue la Commission avec lextrieur et,en particulier,dans le caractre complet et fiable des informations qui lui
sont fournies par les destinataires du droit communautaire.
clairage de la dcision de la
Commission, qui rende celle-ci
mieux informe
Critres de slection
Activit de la Commission
dans lorganisation de la
consultation
Si ce nest pas l abuser dun clich,nous avons affaire,selon cette prsentation, deux types idaux de la consultation, qui relvent respectivement des modles de la rgulation ngocie (negotiated rulemaking) et de lexpertise. La crise
de la rationalit dont nous sommes partis incite encourager un dplacement des
219
fins de la consultation. Destine dans le modle de lexpertise apporter au dcideur les informations qui lui permettront de trancher aprs avoir t clair au
pralable,la consultation va alors servir plutt garantir la collaboration des parties
intresses la formulation de la dcision, et rapprocher la consultation, ainsi, du
modle de la ngociation. Si cest dun tel dplacement quil sagit, alors il faut
envisager les diverses consquences qui en dcoulent. Leur analyse va nous
permettre de mieux reprer les apories de la concertation telle quelle a t encourage, notamment, au sein des structures de ltat providence, et qui tiennent en
premier lieu lide que les intrts devant tre reprsents sont pourvus dune
dfinition donne davance. En envisageant, titre heuristique, lintroduction de la
consultation conue sous la forme de la ngociation au sein dune structure
o domine encore le modle de lexpertise, nous progresserons vers la dfinition
dune forme de consultation qui ne se laisse pas ramener lun de ces types idaux.
Le tableau figurant ci-dessus reprsente quelques traits des types de consultation
quon commence par contraster. Nous ramenons deux aspects essentiels le passage du modle de lexpertise au modle de la consultation ngocie.
1) Les acteurs de la consultation seront choisis y prendre part en fonction de leur
reprsentativit des intrts dun secteur dtermin, ou dun segment de la population.Cela suppose de dterminer les critres de ce qui constitue une reprsentativit adquate et, notamment, si cette reprsentativit doit sentendre
dans un sens formel, tant alors attribue par certaines procdures institutionnelles (ainsi lorganisation reprsentative des travailleurs qui se fait le porteparole de leurs intrts),ou bien en un sens plus substantiel,tant alors vrifie
chaque fois en fonction des enjeux propres de la consultation (ainsi les
dlgus des travailleurs qui, sur la question qui est lobjet de la consultation,
reoivent le mandat de dfendre telle position dtermine au terme dune
dlibration interne au monde du travail). Deux difficults se font cependant
immdiatement jour.
La premire est que le choix de faire participer la consultation des acteurs
reprsentatifs de certains intrts rend dlicate et peut-tre illusoire la tenue,
au sein mme de la consultation, dune discussion au cours de laquelle on attendrait que les diffrents acteurs puissent rviser leur position de dpart en fonction
des arguments soulevs au cours de la consultation. Certes, la reprsentation na
pas tre pense ncessairement sous la forme du mandat. Son concept ne soppose pas ce que le reprsentant, investi de la mission de sexprimer au nom et
pour compte dautrui, puisse tre amen modifier sa revendication initiale et ainsi participer la construction dun consensus entre lensemble des participants la
consultation. Mais la reprsentation suppose nanmoins que certaines limites sont
imposes au reprsentant: mme si une certaine marge dvolution lui est reconnue,cette marge sera dautant plus restreinte que sa reprsentativit est relle,plutt que fictive,et quil doit,au terme de sa mission,rendre des comptes ceux dont
il a assum la reprsentation.
Lie cette premire difficult,la seconde difficult concerne le lien entre la
consultation sous la forme,ici,dune ngociation entre acteurs reprsentatifs de
certains intrts et les rformes sur lesquelles elle pourrait dboucher. Le
220
Olivier de Schutter
221
25
26
Cest la proccupation exprime par le Parlement europen, o il rappelle que les institutions politiques
doivent respecter le principe dindpendance des acteurs sociaux et des associations; que leur rle nest
pas den provoquer la cration mais de leur offrir un cadre juridique,des capacits dinformation et un accs effectif aux institutions (rsolution adopte sur base du rapport sur la participation des citoyens et des
acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne [(A4-0338/96, PE 218.253/df.) (ci-aprs:
Rapport Herzog), paragraphe 35].
Sidjanski, D., Les groupes de pression dans la Communaut europenne, Il Politico, n 473, 1982, p. 539560, ici p.540-541.
Voir De Schutter, O., Les groupes de pression dans la Communaut europenne, C.H. du CRISP, n 13981399, 1993, 53 p., ici p.5-13.
222
Olivier de Schutter
interprter quon peut sinterroger sur lutilit relle qui peut en tre tire.Cest l
notre premire difficult.
Le second obstacle que rencontre une galisation active des ressources
entre les acteurs intresss que la ngociation rassemble, gt dans son caractre
potentiellement infini. Nous navons notre disposition aucune norme qui permette de dfinir que lingalit entre participants la ngociation a t suffisamment
compense. moins de la ramener certaines garanties fondamentales de lgalit des armes,telles que la possibilit pour chacun de contredire les informations sur
lesquelles lautre partie prend appui ce qui suppose un gal accs ces informations ,lgalit entre parties constitue un horizon par dfinition jamais atteint,
car chacun aura une perception diffrente de la porte relle de ses exigences. Si
bien quune politique active visant lgalisation des ressources entre parties intresses conduit la Commission susciter des attentes quelle ne pourra que dcevoir, dans lincapacit o elle se trouve de les satisfaire tout fait.
Le terme dcision est entendre ici en un sens gnrique, et non au sens technique dans lequel il
figure, ct de la directive et du rglement, larticle 189 du trait CE.
223
essentielle du point de vue dune critique des idologies.Fournit-elle la cl dun dispositif institutionnel susceptible de rgir la dcision politique? Cela est plus douteux.Deux motifs expliqueront notre scepticisme.
Dune part, lthique de la discussion oblige effectuer une idalisation:
celle-ci,tant ncessairement prsuppose dans tout acte de langage,figure mme
au centre de sa construction. Cette idalisation donne le signal dune critique
conduire; elle en fournit linstrument. Mais cette tche critique dans laquelle elle
nous engage est prcisment infinie, en raison du caractre ncessairement
contextuel dans laquelle la discussion a lieu. Certes, les bonnes raisons sont celles
qui valent indpendamment du contexte o elles sont acceptes. Mais comment
savoir, justement, que tel sera le cas? Quel autre critre dacceptabilit, en droit, de
telle justification,que celui de lacceptation effective en fait , dans un contexte
donn? tant ncessairement fournies dans un contexte donn, les bonnes raisons qui sont fournies lappui de telle affirmation sont ncessairement dpendantes de ce contexte dans lequel elles sont invoques; dans un autre contexte,
elles devront leur tour tre rvises afin de prsenter nouveau un caractre
duniversalit.
Dautre part, lthique de la discussion repose sur lambition dun dcloisonnement universel des perspectives de chacun, au cours de lchange communicationnel qui vise lintercomprhension.Mais on vient de voir la difficult qui surgit
ds lors que, inclus en raison de la reprsentativit qui leur est reconnue, les participants au dialogue nont pas la matrise entire de la position quils dfendent,
tant au contraire lis par le mandat quils ont reu ou, minimalement, tant tenus
de rendre compte ensuite ceux au nom et pour compte desquels ils sexpriment.
Cest ainsi que les avantages quoffre lthique de la discussion,qui constituent son
atout comme thorie critique, lui assignent simultanment ses limites si elle doit
orienter la rforme institutionnelle.
Deux autres pistes de recherche se prsentent. Elles nous paraissent complmentaires. Nous avons choisi de les exprimer, lune comme un droit des personnes intresses ladoption dun texte ou dune dcision tre consultes,
lautre comme une obligation gnrale dvaluation des politiques publiques,quelle
que soit la forme norme, programme, investissement quelles prennent. On
se situe ainsi aux deux extrmits de la chane classique de la dcision politique:
lvaluation vise introduire une rtroaction dans cette chane; la rflexivit en est
encore encourage par le fait que, comme cest le cas en amont de la dcision, en
aval de celle-ci, la participation de lensemble des intresss est requise. Mais dtaillons quelque peu ces deux propositions.
224
Olivier de Schutter
toute personne y ayant intrt faire part de ses observations la Commission sur
la dcision que celle-ci sapprte prendre,et ce quil soit rpondu aux objections
quelle soulve ladquation de ces rponses,que doit fournir la motivation de la
dcision, devant pouvoir faire lobjet dun contrle juridictionnel. Cest l galement, nous parat-il, loption qua privilgie le Parlement europen, dont la rsolution sur la participation des citoyens et des acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne demande linscription au trait dun principe gnral
proclamant le droit de tout citoyen et de toute organisation reprsentative formuler et faire entendre leur avis ainsi qu recevoir directement ou indirectement
des rponses, sans que ce droit implique pour autant une participation directe la
prise de dcision28. Lexpos des motifs est sur ce point trop explicite pour quon
puisse sabstenir de le mentionner:
Nous proposons douvrir un droit gnral de consultation tous ceux
qui sont intresss un texte, une dcision en prparation,et leurs
effets.Par consultation nous entendons la possibilit dmettre des avis et
de recevoir des rponses.Lautonomie de la dcision,dlgue aux
institutions centrales,nest pas mise en cause.[...] La consultation,trs
large,doit cependant tre distingue nettement de la concertation et de
la ngociation,procdures dans lesquelles des acteurs sociaux
reprsentatifs dlibrent avec leurs organes dirigeants29.
Notre proposition, dont nous relevons lcho dans la rsolution du Parlement europen quon vient de citer, ne peut tre correctement comprise que
moyennant deux prcisions supplmentaires.Premirement,lintrt dont il sagit
ici intrt pouvoir tre consult dans le cadre de llaboration dun texte et,
nous allons y venir, dans le cadre de lvaluation de ses effets doit stendre
lintrt collectif dont, conformment la fin quils se sont librement donne, des
groupements assurent la dfense.Nous navons pas lesprit, ainsi, une conception
restreinte de lintrt,tel celui,dont on dduit de larticle 173 du trait quil doit tre
individuel et direct, qui justifie la recevabilit du recours direct en annulation
devant le juge communautaire. cette condition seulement la consultation remplira-t-elle vritablement sa fonction, de contribuer une meilleure rationalit et
une plus grande lgitimit de la dcision communautaire.
Faut-il craindre que louverture de la consultation soit ds lors si large quelle
risque de nuire la conduite efficace de ladministration? Cest une crainte qua
28
29
Rsolution adopte sur la base du rapport Herzog, paragraphe 24. La rsolution appelle un tel droit droit
dexpression. Elle prcise que ce droit doit pouvoir tre exerc sur chaque territoire auprs des institutions publiques, des centres dinformation communautaires, et des organisations reprsentatives, ainsi
quau sein de rseaux dchanges internationaux.Je note simplement loriginalit qui consiste donner
chacun le droit de recevoir une rponse aux observations quil formule,non seulement des institutions publiques auxquelles il sadresse, mais galement des organisations reprsentatives qui, on le suppose, vont
intervenir comme porte-parole auprs des institutions communautaires en se rclamant de la dfense de
son intrt.Un tel souci de garantir la dmocratie interne au sein des organisations reprsentatives mrite
dtre salu. Il ne fait que confirmer, en mme temps, la difficult de concevoir la consultation sous la
forme laquelle incite lthique de la discussion, si elle runit des personnes sexprimant pour les organisations reprsentatives auxquelles elles appartiennent.
Rapport Herzog, p.11.
225
exprime parfois la Cour de justice30.Elle se traduit encore en aval,par lencombrement du rle du juge communautaire qui peut rsulter dune telle extension. La
possibilit de soumettre un contrle judiciaire la qualit de la motivation donne
aux rponses apportes aux objections formules lors de la consultation constitue
selon nous une condition essentielle de pareille consultation31.Mais on peut se demander si on ne risque pas ds lors dassister lintroduction dun flot massif de recours,soit afin de rclamer un droit dtre consult que linstitution communautaire
a jug devoir refuser, soit afin de demander la Cour de justice quelle apprcie
la lgalit de la dcision qui a t adopte au terme de la consultation. L-dessus
porte justement notre seconde prcision. Il nous parat que, dune part, lampleur
de la motivation qui peut tre requise de la Commission soit le caractre dtaill
ou non de la rponse quelle est tenue dapporter lobservation qui lui est soumise dans le cadre de la consultation doit varier en fonction de la pertinence de
lobservation: cest encore, du reste, ce quadmet dj le juge communautaire.
Dautre part,si un droit gnral dexpression,ainsi que lexprime le Parlement europen,devait tre reconnu,et sil devait tre accompagn de la possibilit dun recours en justice visant faire contrler la lgalit de la dcision qui clt la consultation mais il le doit , il nous parat que la possibilit devrait tre laisse la
Cour de justice de slectionner les affaires qui lui paraissent plus spcialement mriter quelle se prononce leur gard, suivant le systme de certiorari en vigueur
la Cour suprme des tats-Unis. On a voulu apercevoir les prmisses dun tel systme dans la jurisprudence de la Cour de justice qui la conduit carter comme irrecevables certaines questions prjudicielles, qui lui paraissent poser des questions
dinterprtation du droit communautaire manifestement sans rapport avec lobjet
du litige principal,ou bien qui,ne lui parvenant quen raison dun chafaudage procdural construit par les parties qui portent le litige devant la juridiction nationale,
lui paraissent constituer un litige fictif ou artificiel32. Mais le paradoxe de cette
jurisprudence est quelle fonctionne rebours:au lieu que seules les affaires les plus
significatives soient retenues,elles risquent au contraire,si la jurisprudence actuelle
subsiste, dapparatre suspectes, et ainsi dtre cartes par la Cour de justice33.
30
31
32
33
Voir les conclusions de M. lavocat gnral Warner prc. CJCE, arrt du 29 mars 1979 dans laffaire 113/77,
NTN Toyo/Conseil, Recueil, p. 1185, ici p. 1262 (il ne fait aucun doute que le droit dtre entendu est subordonn la rserve gnrale quil doit tre compatible avec les exigences dune administration efficace); CJCE, arrt du 16 mai 1984 dans laffaire 9/83, Eisen und Metall AG /Commission, Recueil, p. 2071, ici
p. 2086 [ propos de larticle 36 du trait CECA, qui impose la Commission de mettre lintress en mesure de prsenter ses observations avant ladoption de sanctions, la Cour juge que cette obligation ne
peut tre entendue en ce sens quelle imposerait la Commission davancer ses contre-arguments
lgard des moyens de dfense prsents par lintress. La garantie des droits de la dfense est assure
par cet article en donnant lintress la possibilit de prsenter ses moyens. On ne peut pas exiger que
la Commission rponde ces moyens ou effectue des enqutes supplmentaires ou procde laudition
de tmoins indiqus par lintress, lorsquelle estime que linstruction de laffaire a t suffisante. Cela risquerait en effet de trop alourdir et prolonger la procdure en constatation dune infraction (point 32)].
Cest l, on le sait, ce que la jurisprudence communautaire elle-mme admet.Voir par exemple CJCE, arrt
du 25 octobre 1977 dans laffaire 26/76, Metro/Commission, Recueil, p. 1875; CJCE, arrt du 4 octobre 1983
dans laffaire 191/82, Fdration de lindustrie et de lhuilerie de la CEE (FEDIOL)/Commission des CE, Recueil,
p.2913,ici p.2935 (point 29);TPICE,arrt du 18 mai 1994 dans laffaire T-37/92,BEUC et NCC/Commission des
CE, Recueil, p.II-285, ici p.II-307 (point 36).
CJCE, arrt du 11 mars 1980 dans laffaire 104/79, Foglia/Novello (Foglia I), Recueil, p. 745; CJCE, arrt du
16 dcembre 1981 dans laffaire 244/80,Foglia/Novello (Foglia II), Recueil,p.3045.
Voir par exemple Alexander,W., La recevabilit des renvois prjudiciels dans la perspective de la rforme
institutionnelle de 1996,CDE, 1995, p.561, ici p.574.
226
Olivier de Schutter
36
227
1) Dune valuation exclusivement managriale, on passe une valuation davantage dmocratique37.La marque la plus claire en est que les fins de la politique value sont mises en discussion au cours de lvaluation, et non uniquement les moyens par lesquels ladite politique a cherch raliser les fins
qui, lorigine, pouvaient la justifier. Cest l, je crois bien, ce que Bernard Perret
appelle le passage une conception balistique de limpact des dcisions publiques sur la socit: lvaluation ne doit pas porter uniquement sur les effets
que la dcision visait raliser et se demander alors si ces effets ont eu lieu,
ou non ; elle doit se montrer attentive galement aux externalits de la dcision publique, ses effets non prvus davance,positifs ou ngatifs;et la prise en
compte de ces externalits peut conduire, de faon en quelque sorte rtroactive, modifier les justifications qui en taient initialement donnes: telle politique, motive dabord par tel objectif annonc, pouvant ntre en dfinitive
poursuivie que parce que sa mise en uvre a illustr que,lobjectif initial ntant
pas atteint, les externalits positives suffisent lui confrer un fondement acceptable.
2) Dune valuation devant permettre de dcider si la politique publique doit tre
poursuivie ou non, ou bien si elle doit ntre poursuivie qu condition dtre
rectifie sur tel point, on passe une valuation dont une des finalits est de
susciter des propositions de rformes institutionnelles, touchant au contexte
dans lequel la politique est mise en uvre. En dautres termes, il ne sagit plus
de raisonner dans un contexte institutionnel donn et plac lui-mme labri
de lvaluation. Car la politique qui fait lobjet de lvaluation peut chouer en
raison du fait quelle a t mal rflchie, que les effets dincitants sur les personnes charges de la mettre en uvre ont t sous-estims, quil na pas t
tenu compte de tels effets collatraux, qualifis de pervers; elle le peut aussi
parce que le cadre institutionnel qui laccueille est inadquat ce quelle soit
couronne de succs.
Certes, lintgration de cette politique parmi les fonctions de lvaluation introduit plusieurs biais dont il convient que lvaluation tienne compte. Je voudrais
nen mentionner ici que trois.Ils sont lis au caractre dexprienceque prend la politique publique lorsque lvaluation dont elle fait lobjet vise, notamment, susciter
des propositions de rformes qui excdent son chelle propre.Premirement,la perspective de la rforme peut conduire les acteurs sollicits pour lvaluation soit ne
pas divulguer certaines informations qui pourraient tre interprtes dune faon
moins favorable la situation quils occupent, soit travestir linformation quils
consentent fournir:cest l un dilemme que nous avons dj rencontr,au moment
de nous interroger sur lopportunit de consulter les acteurs intresss sa mise en
uvre sur la dcision publique.Deuximement,le caractre exprimental de la politique mene peut inciter les acteurs chargs de sa mise en uvre surinvestir en vue
37
Voir le guide du CSE, qui contraste lvaluation managriale, qui cherche rendre plus efficiente la gestion publique et lvaluation dmocratique qui a pour ambition daccrotre la qualit et la transparence
du dbat public (p.5).Le guide consteste la pertinence de cette opposition,cependant,en constatant que
les valuations russies remplissent une pluralit de fonctions.Mais notre analyse encourage galement
une telle pluralisation, cest--dire labandon dune perspective dvaluation tourne exclusivement vers
lanalyse cots-bnfices.
228
Olivier de Schutter
40
41
42
229
objectif, si lensemble des acteurs intresss la politique en cause sy trouvent associs [concepteurs, excutants, acteurs de terrain, destinataires finaux (public)].
La mtavaluation permet dassocier au travail dvaluation global une srie
dacteurs (notamment les organisations reprsentatives,le public destinataire,les associations) qui, pour des raisons essentiellement pratiques, nauront pas pu prendre
une part directe llaboration du rapport dvaluation proprement dit.Or une telle
participation est essentielle, et non seulement pour le motif qui vient dtre rappel quelle permet de remplir une fonction dapprentissage.Cest galement que
la mme politique peut avoir des effets trs diffrencis,ou tre perue trs diffremment,non seulement en fonction des critres de lvaluation,mais galement en fonction du contexte o elle est mise en uvre,pour des raisons qui peuvent tenir soit la
spcificit dun contexte local (cela justifie une contextualisation spatiale),soit la spcificit dune conjoncture dtermine (ce qui requiert une contextualisation temporelle).Il est dautant plus important de faire droit une telle valuation contextue que,
nous lavons vu, lvaluation peut tre loccasion de rviser les justifications initialement donnes la politique value:ces justifications tant gnralement puises la
ncessit de satisfaire certains besoins,ceux exprims par exemple par les usagers des
services publics ou par tel segment de la population,il est indispensable que lvaluation puisse intgrer la possibilit que ces besoins se soient modifis sous leffet de la
politique suivie: par exemple les effets ngatifs collatraux de celle-ci peuvent
conduire ses destinataires remettre en cause la prfrence initialement exprime43.
44
45
Le guide CSE introduit la technique de lvaluation en notant que Le contrle et laudit se rfrent des
normes internes au systme analys (rgles comptables, juridiques, ou normes fonctionnelles), tandis que
lvaluation essaie dapprhender dun point de vue principalement externe les effets et/ou la valeur de
laction considre (p.4).Mais le singulier est ici trompeur:il y a une htrognit des points de vue externes, dont aucun na de titre exclusif lvaluation correcte.
Dehousse,R.,Regulation by Networks in the European Community:The Role of European Agencies,prcit.
Voir notamment dans Kreher,A.,(ed.),The New European Agencies, EUI Working Paper RSC n 96/49,ainsi que
les contributions de J.-CL. Cambaldieu sur lOffice de lharmonisation dans le march intrieur (marques,
dessins et modles) (p. 49-63), de G. Estievenart sur lObservatoire europen des drogues et toxicomanies
(p. 15-21), et de D. Jimenez-Beltran sur lagence europenne pour lenvironnement (p. 29-41). Ces travaux
sont cits et comments dans larticle prcit de R.Dehousse.
230
Olivier de Schutter
CJCE, arrt du 13 juin 1958 dans laffaire 9/56, Meroni/Haute Autorit, Recueil, p. 11, ici p. 43-44. Les conclusions rendues par lavocat gnral K. Roemer dans cette affaire sont clairantes sur les craintes exprimes
par la Cour quant au dplacement de responsabilit que risque de provoquer la dlgation de pouvoirs
des groupements.Selon M.Roemer, il simpose que les garanties de protection juridique prvues par le
trait continuent exister mme en cas de dlgation.Font partie de ces garanties les rgles relatives la
publication et lexpos des motifs des dcisions ainsi que les dispositions relatives aux actions devant la
Cour.La Haute Autorit ne peut pas carter ces garanties en laissant des organismes dlgus le soin de
prendre sa place les dcisions quil lui appartient de prendre. Au contraire, les dcisions de ces groupements devraient tre assimiles aux dcisions de la Haute Autorit ou bien celle-ci devrait prendre ellemme les vritables dcisions, lactivit auxiliaire prparatoire et les mesures dexcution purement techniques tant mises part (Recueil, p.114).
231
47
Voir notamment, classant en trois catgories les comits crs autour de la Commission, la dcision
87/373/CEE du Conseil du 13 juillet 1987 fixant les modalits de lexercice des comptences dexcution
confres la Commission, JO L 179 du 18.7.1987, p.33.Pour la situation antrieure la dcision comitologie du 13 juillet 1987, voir notamment Ayral, V., Essai de classification des groupes et comits, RMC,
1975, p. 330; Comits fonctionnant auprs du Conseil ou de la Commission, Bull.CE, Suppl. 2/1980; et la
communication de la Commission du 12 mars 1983, doc. COM(83) 116 final, Bull.CE, 3/1983, p. 83. En doctrine, voir sur la dcision comitologie, Ehlermann, Cl.-D., Comptences dexcution confres la Commission,la nouvelle dcision-cadre du Conseil, RMC, 1988,p.232;et Blumann,C.,Le pouvoir excutif de la
Commission la lumire de lActe unique europen,RTDE, 1988,p.23.La Confrence dAmsterdam a invit la Commission prsenter au Conseil, avant la fin de 1998, une proposition de modification de la dcision du 13 juillet 1987.
234
Philippe Herzog
socit. Or celle-ci nexiste pas encore. Dans le mme sens, le sociologue Dominique Wolton a montr avec lucidit que les dirigeants porteurs de lide dunion
politique sous-estiment la rvolution mentale quelle implique. Elle suppose notamment un projet culturel, or les tats et les institutions de lUnion rcusent toujours cet objectif. Faut-il encore rpter les enseignements dHannah Arendt et de
Paul Ricur:tout systme institutionnel de pouvoir qui ne reposerait pas sur une
socit consciente de son identit et anime du vouloir vivre ensemble, serait bti
sur du sable. Lautorit du personnel politique nest quaugmentation de la
force de la socit, et la politique est la force morale et active concentre dune
socit. Il convient donc de penser la socit europenne et sa relation vivante au
systme politique institutionnel si on veut vraiment associer des peuples. Former
une socit, ouvrir le systme institutionnel et le refonder pour quil soit pleinement ouvert limplication et la participation des citoyens et de leurs organisations:cest un vaste programme de recherche et daction.
Nous sommes ici confronts des problmes dordre gnral compte tenu
de la mutation de la relation de la socit ltat,et dordre spcifique,ds lors que
la dimension transnationale de lexercice de la politique face la mondialisation
conomique devient fondamentale.
La formation dune socit civile et celle de ltat moderne ont t totalement imbriques.Dune part,la socit conomique sest spare de la socit politique, dautre part, elle lui a t lie de faon originale puisque, indique Norberto
Bobbio analysant Hegel, la socit est rgule et dirige juridiquement... Ltat de
droit diffrant de ltat thico-politique1.En fait,la socit civile nest pas cre par
cette rgulation, elle lui prexiste aussi, mais elle y inscrit sa vie, tout en commenant dtre capable du choix dun systme politique reprsentatif et de le contrler.
Rgulation et gouvernement obissent alors des valeurs et des engagements
ports par les individus et leurs mdiateurs organiss.Or aujourdhui,face la rvolution de linformation et la mondialisation, la rgulation napparat ni efficace, ni
conforme aux aspirations,ni capable de fonder une cohsion.Le mouvement historique dindividuation qui se poursuit met en cause la subordination dans le travail
comme dans la cit. Alors que la protection de ltat est toujours plus exige, la
crise de la reprsentation saccentue avec une dsaffection envers la politique telle
quelle est institue. Enfin les organisations politiques nassument plus correctement leur rle de mdiateurs de citoyennet,et de ce fait sont perues comme des
conventions pour la reprsentation. Alors, former une socit europenne dans un
tel paysage serait une chimre? Au contraire, ce serait un levier pour mieux rsoudre ces problmes en repensant limplication citoyenne et la politique.
Faire lEurope est un processus mdiateur permettant aux nations de se renouveler face aux mutations du monde, et cest en mme temps une contribution
aux problmes spcifiques de la rgulation et de la gouvernance lchelle transnationale.La difficult est que,dans lespace international,il ny a pas de socit partageant une vie commune et une rgulation dordre public. LUnion europenne
1
235
est en fait assez conforme lidal Kantien, rvolutionnaire lpoque, dune socit dtats rgis par le droit et la concertation institutionnelle. Mais ce nest pas une
communaut.Toutefois lmergence dacteurs transnationaux qui demandent une
rgulation et qui aspirent tre des sujets politiques est patente. On la constate
lchelle mondiale, par exemple face aux enjeux de lOrganisation mondiale du
commerce, mme si on en mesure les contradictions et les limites. Et plus encore
dans lUnion europenne, o le dialogue social et civil amorc et la cration dacteurs sociaux europens dpasse la seule fonction de coordination entre des organisations nationales2.
Il faut valuer la qualit de cette mdiation et de cette participation, les
mettre en perspective politique,et aller plus loin pour faire face aux dfis:btir une
vritable socit civile, sa rgulation, son implication dans la dfinition dun intrt
gnral europen et dans un systme institutionnel ouvert et recompos.
Concernant la Confdration europenne des syndicats, on lira avec profit ltude de Jon Erik Dlvik:
Lmergence dune le? La CES, le dialogue social et leuropanisation des syndicats dans les annes 90.
Institut syndical europen, 1999.
Voir La grande transformation. Aux origines politiques et conomiques de notre temps, 1944, d. Gallimard 1983, p.320.
236
Philippe Herzog
Voir Rationality as a process and as a product of throught, Richard T.Ely Lecture, American Economic Association, vol.68, n 2, 1988/1989.
Voir De Munck,Jean,et Lenoble,Jacques,:Les mutations de lart de gouverner,mai 1996;De Munck,J.,Lenoble, J., et Molitor, M.,: Pour une procduralisation de la politique sociale, Transnational Associations vol.
XLVIII, 4, 1996, p.208-239.
Dans cet esprit, jai produit diffrents travaux ces dernires annes, notamment: La participation des citoyens et des acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne,rapport au Parlement europen, octobre 1996.
Reconstruire un pouvoir politique Dialogue pour gouverner en partenaires d.La Dcouverte,1997.
Avec leuro, construire les relations sociales europennes, rapport de mission au gouvernement franais, juin 1998.
Manifeste pour une dmocratie europenne, d.de lAtelier, 1999.
237
Op.cit, p.237.
238
Philippe Herzog
239
concurrence. Les traits et les tats cartent une politique culturelle, mais la Commission, au nom du march, engage une politique du secteur culturel.
LUnion espre que la concurrence poussera les tats rformer leurs structures.Ce qui veut dire que les choix structurels rpondant des principes thiques
non marchands ne sont pas privilgis.Cest ainsi que la procdure lance Cardiff
pour coordonner les rformes structurelles vise essentiellement impulser les drglementations nationales juges ncessaires pour lachvement du grand march, prolongeant ainsi les biais antrieurs, et nvalue son efficience que sous le
prisme de la comptition.
Lenvironnement et linformation appellent particulirement des problmatiques de biens communs, o principes non marchands et principes marchands se
confronteraient et seraient socialement hirarchiss et rendus compatibles. Comment faire circuler et partager les crations culturelles europennes au sein de
lUnion? Laccs lUnion ne doit-il pas faire lobjet dune politique dducation europenne conue comme une dimension des systmes ducatifs nationaux? Alors
que lUnion rexamine ses directives sur les technologies de linformation,ne pourrait-elle pas concevoir des actions communes pour laccs des populations au rseau Internet? Ce ne sont que quelques exemples. Des rencontres, des procdures
de dialogue,des actions pour raliser ces objectifs contribueraient former une socit et donner un sens lEurope.
Toutes ces questions doivent tre traites dans une approche territoriale.
Cest partout o les gens vivent et travaillent que la Communaut peut prendre sens.
En retour, limplication territoriale apporte une spcificit majeure: elle oblige de
concrtiser les voies de la coopration et de la solidarit.On value actuellement limpact des politiques de cohsion portes par les Fonds structurels.On se rend compte
quune dimension majeure de lefficacit concerne la capacit des acteurs territoriaux nationaux sorganiser pour faire face aux ralits de lconomie europenne:
cet gard une carence de dcentralisation de ltat national est un handicap.La rflexion prospective sur laprs euro et sur llargissement laisse penser que,en raison
dnormes ingalits, cette recherche de cohsion va devoir tre puissamment
consolide.Or laide par habitant qui est prvue pour les nouveaux entrants afin de
favoriser leur effort de rattrapage-dveloppement est notoirement plus faible que
celle consentie aux membres entrs dans lUnion antrieurement;lUnion demande
unilatralement dassimiler tous ses acquis en leur tat,au lieu de se repenser comme
un espace de coexistence solidaire de choix structurels diffrents.
Tous les acteurs territoriaux vont devoir consentir beaucoup plus defforts
face limpratif de comptition:peuvent-ils y parvenir par eux-mmes? Est-ce suffisant pour favoriser le sentiment dadhsion une Communaut? Ne faut-il pas organiser au niveau territorial des conventions sociales,des cooprations,des rseaux
de services spcifiquement europens? Le CEEP avance des rflexions en ce sens.
LEurope trs largie perdrait toute identit et se refractionnerait si la rencontre et
le dialogue des socits civiles de lOuest et de lEst ne se nouaient pas, y compris
pour concevoir les voies conomiques et politiques de la solidarit,aujourdhui largement cartes par les responsables politiques.
240
Philippe Herzog
Et encore na-t-on considr que les socits anonymes, ngligeant le besoin dun statut galement pour
les socits fermes dassocis.
241
242
Philippe Herzog
Procduralisation substantielle
partir de ces rflexions sur les motivations de limplication dune socit
civile,explicitons quelques problmes de mthode,qui interpellent la gouvernance
de ltat national et de lUnion europenne.
Ce qui manque le plus pour que les acteurs de la socit civile organise puissent entrer dans des procdures de rgulation,de concertation et de cogestion,cest
un dialogue europen ascendant et interactif.Sur tous les lieux de vie et de travail,on
devrait pouvoir simpliquer dans la vie de la Communaut.Dans cet esprit il conviendrait de crer un droit dexpression. Pour que chaque citoyen puisse sexprimer et
prendre des initiatives,les organisations de la socit civile,ltat et lUnion partageraient des responsabilits explicites dinformation et dducation,et faciliteraient linteractivit transnationale.La Commission rflchit une hypothse dagences locales
pour une dcentralisation de ladministration publique europenne.Pourrait-on les
ouvrir lexercice dune citoyennet? Dans le rapport de mission que nous avons remis au gouvernement franais en 1998,nous prconisons des missions rgionales o
les organisations de la socit civile travailleraient en partenariat avec les institutions
politiques pour permettre laccs des citoyens lEurope.
En ce qui concerne le pouvoir de ngociation, les conventions collectives
ventuelles des partenaires sociaux europens ont dsormais force de loi.Mais elles
sont rares,et il faut donc aussi tablir la responsabilit du lgislateur:sans un cadre
concernant les obligations des entreprises et celles des oprateurs financiers,le patronat na pas de raison majeure de ngocier autrement que de la faon la plus dcentralise.
Pour laborer ses projets et programmes,la Commission instrumentalise ceux
quelle consulte experts,groupes de pression ,et elle recourt particulirement
lexpertise des entreprises, dont lexprience est ncessaire. Mais coute-t-elle vrai-
243
ment les avis et les prconisations dorganes indpendants? Les syndicats et associations devraient pouvoir, en amont de la dcision, apporter une valuation, prendre
linitiative, et non pas seulement ragir aux schmas de la Commission.Corrlativement,le dialogue entre linstitution et les acteurs ne devrait pas tre organis de faon segmente:une confrontation directe entre les diffrents acteurs rend possible
un dialogue sur lintrt gnral,par del lexpression dintrts spcifiques.
Pour emprunter ces directions, les capacits dinformation et dexpertise
dont disposent les acteurs organiss de la socit civile sont notoirement insuffisantes:lexpertise de la Commission devrait tre dplace vers la socit civile et les
lus.Cette recommandation de mon rapport de 1996,adopte par le Parlement europen,vient dtre reprise par Mme Ranzio-Plath qui demande la cration dun Institut indpendant.
Interrogeons-nous aussi sur les processus de coordination des politiques nationales. La socit civile nest pas dans le processus de Cardiff. Depuis novembre
1999 les partenaires sociaux peuvent dire un mot sur les orientations des politiques
conomiques: cest le dialogue macroconomique initi Cologne. Nous voyons
dans cette formule une version modifie de la proposition que nous avions faite au
Parlement europen en 1996 dorganiser une confrence annuelle avec les acteurs
de la socit civile pour dlibrer des choix de politique conomique et de leur cohrence.Cette proposition fut adopte mais non applique.Et cest dommage,car le
dialogue initi par le Conseil sur des orientations prtablies ne remplace en rien une
relation de travail entre les parlementaires et les acteurs sociaux,et des initiatives o
ils simpliqueraient conjointement dans un effort de dlibration publique tourn
vers les citoyens,en amont des dcisions.En ce qui concerne le processus de Luxembourg initi en 1997 pour la coordination europenne des politiques de lemploi, il
sollicite les acteurs sociaux,qui sy impliquent notamment dans les pays o slaborent des pactes sociaux nationaux. Toutefois, cette coordination devra dpasser le
stade du catalogue de politiques nationales juxtaposes, assorti de principes et de
dispositifs illisibles pour lopinion comme pour les acteurs sociaux non initis et non
professionnels.Mais ceci impliquera deux choses:retravailler ensemble les valeurs et
les modles sociaux et non pas seulement comparer des programmes dadministration publique ,et tablir un lien systmatique avec les enjeux conomiques.
La multiplication des procdures de coordination est dailleurs une cause
dopacit et dincohrence. Il est bon que la prsidence portugaise sen soucie et
rflchisse une cohrence.Mais il est prvisible que le ple unificateur se situe au
niveau du choix des politiques conomiques.Les institutions en charge de lconomie et de la finance psent beaucoup plus lourd, conformment aux traits, que
celles du social. Ceux qui souhaitent un gouvernement conomique le situent
aussi au niveau du Conseil des ministres de lconomie et des finances des pays
membres de la zone euro. Une cohrence des choix donnant la priorit un modle social et de dveloppement ne peut sortir de telles procdures; elle supposerait une vritable dlibration publique et une capacit de gouvernement tout
court.Que pourrait-tre un gouvernement conomique,sinon la marginalisation de
la question sociale ou du moins son extriorit structurelle par rapport lordre
conomique?
244
Philippe Herzog
245
Lavis du Comit conomique et social europen sur le rle et la contribution de la socit civile organise dans la construction europenne, rapporteur Mme Sigmund, se prononce dans le mme sens.
246
Philippe Herzog
le besoin de nouvelles relations entre le mouvement social et le mouvement politique, tous deux en voie de recomposition.
La reprsentativit sociale, pour la ngociation notamment, fait lobjet de
critres: aptitude mobiliser, reconnaissance mutuelle. Elle devra tre complte
probablement sur le terrain par la voie de llection, complmentaire la fonction
de la coordination assume par les partenaires sociaux.Par ailleurs le recours au referendum devra tre labor. Il est ncessaire enfin que la socit civile organise
puisse penser son unit et son apport la socit toute entire par del les intrts
segments. Des lieux comme le Comit conomique et social europen et le Comit des rgions pourraient tre investis cet effet, ce qui exige des rformes que
les responsables politiques auraient grand tort de ngliger. Dautres lieux autonomes devraient tre crs pour la prospective et lvaluation.
Le renouvellement de la dmocratie est un enjeu du XXIe sicle et lEurope
doit apporter des rponses, tant pour la formation dune socit civile que pour la
construction dun pouvoir politique. Nous suggrons dexplorer les voies dune socit civile o la relation priv-public serait beaucoup plus partenariale, et dun
pouvoir politique beaucoup plus ouvert la rotation des rles et la participation.
Est-ce possible? Essayons. Il est dit dans lvangile: Le vent souffle o il
veut.Lhomme peut exercer sa libert et trouver son chemin.Et le pote Ren Char
nous y encourage:Va vers ton risque. te regarder, il shabitueront.
Rsum
La subsidiarit active est une philosophie et une pratique de la gouvernance qui part dune ncessit essentielle du monde moderne: concilier lunit et
la diversit.
Notre monde est la fois profondment interdpendant et infiniment divers.Cette interdpendance nous unit.La mondialisation des changes de biens,de
services dinformations et dargent la renforce chaque jour un peu plus. Lemprise
des hommes sur la biosphre et les risques de dsquilibre qui en rsultent obligent une gestion commune du bien commun dont la fragilit est chaque jour
plus vidente. Mais la diversit infinie des milieux cologiques, culturels et sociaux
nous enrichit.Plus le monde devient village,plus la technique se dmatrialise,plus
lconomie se mondialise et plus se confirme limportance de territoires et de milieux capables de cohsion, dinitiative, de partenariat, dinnovation, de mobilisation, dadaptation fine au terrain, de responsabilisation.
Les trs grandes entreprises, seuls acteurs actuellement lchelle de la
mondialisation, ont eu inventer des modes dorganisation respectant cette
double exigence dunit et de diversit.Elles ont fait de mille manires,en centralisant la stratgie et en dcentralisant les responsabilits oprationnelles, en faisant
circuler les expriences et les savoirs par la circulation des hommes, en crant des
espaces dautonomie en leur sein, en dcomposant les grands systmes en units
taille humaine, en uniformisant par des procdures et des rgles de contrle plutt quen homognisant les manires de faire, etc... mais leur problme est plus
simple que celui de laction publique.
Pour celle-ci,la conjugaison de lunit et de la diversit pose des problmes
profondment nouveaux. Aucun problme important ne trouve de solution satisfaisante une seule chelle: dans lavenir, le partage des comptences sera lexception et larticulation des comptences, la rgle.
Or, science politique et traditions administratives sont muettes face cette
nouvelle situation.Traditionnellement elles proposent, pour organiser les responsabilits aux diffrentes chelles, une alternative:jacobinisme ou subsidiarit.
Pour le jacobin, lunit est premire. La nation, une et indivisible, est le seul
corps politique lgitime. La souverainet est au peuple. Lgalit est la rgle. Elle
248
Pierre Calame
sexprime concrtement par luniformit pour ainsi dire gomtrique des formes de
laction publique sur tout le territoire. Mais, de ce fait, laction publique est par essence normalise, compartimente et sadresse des individus pris isolment,
tour tour citoyens,administrs,bnficiaires,usagers.Le fonctionnaire loyal est (en
principe) un fonctionnaire transparent appliquant aux citoyens les rgles dfinies
par les lus des citoyens, runis en assemble nationale.
Ces rgles sont autant dobligations de moyens dfinissant comment il
faut faire les choses et non quels objectifs il faut poursuivre. Comment, dans ces
conditions, prendre en compte la diversit? En dcentralisant, en reportant
dautres niveaux des blocs de comptence (le mot veut bien dire ce quil veut
dire), constituant une sorte de dmembrement de la responsabilit nationale.
Laction publique est la rsultante, la superposition sur le terrain des comptences
exerces diffrents niveaux.La coopration entre ces niveaux se fait souvent travers des tres hybrides, ncessaires mais complexes, des cofinancements, par lesquels les deux systmes vrifient leur convergence.
Pour les tenants de la subsidiarit, cest au contraire la diversit qui est premire,comme est premire la libre association de petits groupes lis par des idaux
et intrts communs.La puissance publique,son intrusion dans la vie prive des individus et des groupes,est un mal ncessaire mais un mal quil faut rduire autant que
possible, aux empitements de laquelle il faut sans cesse rsister.On dlgue cette
souverainet,qui appartient de droit au peuple, une communaut de plus en plus
large au fur et mesure que simposent les ncessits de linterdpendance.
Au niveau europen,lalternative du jacobinisme et de la subsidiarit se traduit par le choc entre tenants de lintergouvernementalit et du fdralisme. Pour
les premiers,la supranationalit est un mal,la ngation du caractre sacr et indivisible de la nation. leurs yeux,la seule solution est la ngociation,le pacte,le trait
entre nations souveraines. Pour les seconds, la supranationalit rsulte du constat
pragmatique que lampleur des interdpendances dans le monde daujourdhui
exige quune cohrence et une stratgie soient dfinies un niveau rgional, le
niveau national tant dcidment trop triqu.
Mais les deux systmes ont en commun de ne concevoir les comptences
quen termes de rpartition, y voyant le seul moyen de parvenir une clart des
responsabilits, condition thorique de la sanction citoyenne par le vote. Malheureusement,les ralits acceptent de moins en moins de se plier ces difices thoriques et il faut un jour ou lautre accepter comme une donne fondamentale la
gestion de la complexit du monde moderne, fait dune combinaison de milieux et de rseaux dont aucun nest clos.
Il est significatif que la dsillusion lgard du monde politique sexprime
dans des termes voisins aux diffrentes chelles de lEurope lagglomration:trop
de bureaucratie,trop denchevtrement des procdures et pas assez de cohrence,
pas assez de projet collectif. Cest ce dfi la fois thorique et pratique que prtend rpondre la notion de subsidiarit active.
249
250
Pierre Calame
Le texte qui suit raconte, en utilisant une perspective rsolument personnelle et chronologique,comment jen suis arriv la conclusion que ce concept de
subsidiarit active tait la fois thoriquement ncessaire et pratiquement oprationnel.
251
252
Pierre Calame
Toute lEurope, de laprs-guerre aux annes 70, a t traverse par des dbats sur lorganisation des villes. Il tait clair en effet que les rseaux de transports,
les marchs fonciers, les marchs du logement ne pouvaient plus tre organiss
lchelle territoriale de la ville prindustrielle, antrieure au dveloppement de la
voiture. Dans un certain nombre de pays, ces questions ont t rsolues aprs la
guerre mondiale, par des fusions de communes. Ce mouvement, qui semblait irrsistible dans les annes 60, a rencontr une vive rsistance en France o lchelon
de la commune apparaissait dans lesprit de tous comme celui mme de la dmocratie locale. Quelque 36 000 communes reprsentent 500 000 conseillers municipaux, pour lessentiel bnvoles, dont lactivit reprsente une trame majeure de
lactivit associative et de la citoyennet en France. De fait, dans lhistoire franaise,
seuls les rgimes autoritaires,en particulier le Second Empire et le rgime de Vichy,
ont russi des fusions de communes,le Second Empire crant en particulier le Paris
que nous connaissons actuellement. Or, les dbats sur lorganisation des agglomrations ressemblent comme deux gouttes deau aux dbats sur lEurope. Le problme institutionnel auquel nous avions faire face dans le monde moderne
mapparaissait donc comme un problme fractal: lagencement des structures
territoriales entre elles pose des problmes identiques depuis la toute petite
chelle jusqu la trs grande chelle, depuis le quartier jusquau monde entier.
Do limportance dasseoir lagencement de ces structures sur des concepts
adapts aux problmes rsoudre, ce qui nest pas le cas.Le dbat trane en France
de dcennie en dcennie. Beaucoup de systmes ont t utiliss et il nest pas
de gouvernement qui ne remette la coopration intercommunale et la rforme de
la fiscalit locale lordre du jour pour les passer ensuite comme une patate chaude, comme disent les latino-amricains, au gouvernement suivant, faute de lavoir
rsolue. Cest quen effet nous nous enfermons dans une contradiction lie de
mauvais concepts: enferms dans une vision de la rpartition des comptences,
nous avons du mal aussi bien au niveau europen quau niveau de lagglomration concevoir le combinaison de laction aux diffrents niveaux, la souverainet partage parce que nous avons le sentiment confus que cela soustrait la gestion locale une juste valuation par les lecteurs.Ide saugrenue si on songe que
les campagnes lectorales de niveau local comme de niveau national passent
maintenant leur temps renvoyer dautres la mondialisation, lEurope,
ltat la responsabilit de ce qui va mal pour sadjuger la responsabilit de ce qui
va bien.
253
254
Pierre Calame
nom de lunit du territoire et de lgalit des citoyens devant la loi, dfinit des
rgles au niveau national. Toujours le principe dunit. Mais comme les territoires
sont infiniment divers, il faut bien tenir compte des vocations de chacune de leurs
parties et cest le rle des plans doccupation des sols (POS) qui dfinissent un rglement par zone. partir de l, en apparence, tout est rgl. Rglement national
durbanisme plus rglement du plan doccupation des sols semblent suffire dterminer sans quivoque ce qui est permis et ce qui ne lest pas. Cest vrai dans
80 % des cas.Mais les rglements locaux, mme fins, narrivent pas puiser linfinie diversit des situations, notamment parce quil faut aussi faire la part dapprciations qualitatives comme ladaptation dun projet au site. Un rglement de
zone, aussi fin soit-il, est une obligation de moyens, alors que la ralisation dun urbanisme agrable est une obligation de rsultats. Je dus donc constater avec les
instructeurs de permis de construire que ds lors quils commenaient se passionner pour le rsultat final,ils taient confronts des dilemmes frquents.Fallaitil autoriser? Fallait-il interdire? Le rglement nous laissait les deux possibilits. partir de 1976, nous avons progress grce ltablissement dune jurisprudence
locale. Javais eu cette ide la lecture des lettres de protestation que je recevais
de personnes qui on avait refus le permis de construire ou au contraire, de voisins choqus de ce quon autorisait. La plupart de ces lettres portaient pour lessentiel sur lingalit des citoyens devant la loi. Cet argument me touchait beaucoup. Et les gens, pour la plupart, admettent que la puissance publique soppose
leur propre projet au nom de lintrt gnral,mais ne supportent pas le sentiment
de linjustice,de lingalit de traitement.Un dfi majeur pour ladministration est
de rendre compatible ladaptation linfinie diversit des contextes (au sens
strict du terme: aucune parcelle ne ressemble aucune autre) et lgalit de traitement des citoyens. La seule manire dapporter une rponse satisfaisante nest
ni de nier la diversit pour faire prvaloir lgalit ni dadmettre larbitraire pour faire prvaloir la diversit, mais dlaborer une jurisprudence publique. Cette jurisprudence a t construite par la confrontation de nos propres dmarches face la
diversit des situations. Chaque vendredi matin, je runissais lensemble des personnes concernes par linstruction du permis de construire dans les diffrentes
zones de larrondissement et nous examinions ensemble les cas difficiles, une dizaine par semaine environ.Nous laborions collectivement la dcision prendre en
veillant rdiger la jurisprudence pour nous assurer que nous aurions la mme
dmarche si un cas semblable se prsentait. Au cours de la premire anne, nous
emes le sentiment de ne jamais rencontrer deux fois la mme situation.Mais,progressivement, une typologie des situations sest esquisse et une certaine stabilit
a pu tre vrifie dans la manire daborder les problmes. Dplacer lgalit des
citoyens devant la loi dune obligation uniforme de moyens une obligation de
rigueur et dquit dans la manire dont les agents de ltat chargs de parvenir un certain rsultat traitent les citoyens, voil ce qui a t pour nous un progrs essentiel.
Une telle dmarche transforme lattitude des fonctionnaires: au lieu
dtre dtenteurs de la rgle,ils deviennent dtenteurs du sens. Mais pour que le
pouvoir dont ils se trouvent ainsi investis soit assum dans le respect de la dmocratie, la dmarche quils mettent en uvre doit tre publique.
255
256
Pierre Calame
257
une autonomie de plus en plus grande des units petites, taille humaine selon lexpression consacre, seule chelle o est possible la mobilisation des
hommes et ladaptation des contextes divers et fluctuants.
Le concept de subsidiarit active et les mthodes pratiques pour le mettre
en uvre me sont apparus lors dun entretien avec le directeur gnral dune entreprise internationale spcialise dans le montage de grands projets. Un grand
projet dingnierie est typiquement une situation o tout se joue dans la capacit
combiner des connaissances techniques multiples dans des contextes culturels,
conomiques, techniques et politiques chaque fois diffrents.Un projet est un fusil
un coup. On na pas le droit lerreur. Un grand projet mal engag peut tre une
catastrophe pour lentreprise. Comment runir le maximum de chances de russite? Le directeur gnral nous raconta lvolution radicale adopte pour rpondre
cette question. Jusqualors, lentreprise avait rpondu par lempilement de procdures: pour se prmunir contre les risques dchec, ils avaient dfini pour les chefs
de projet des obligations de moyens pour se comporter dans telle et telle situation.
Mais comment de telles obligations de moyens auraient-elles pu venir bout de la
diversit des contextes? On se bornait faire perdre lautonomie au directeur de
projet et,progressivement, le transformer en acteur irresponsable,l o il fallait au
contraire linvestir de toute sa responsabilit tout en lenrichissant de toute
lexprience de lentreprise. Cest pourquoi le directeur gnral cra un petit
groupe de travail qui se runit pendant deux ans au rythme soutenu dune semaine par mois pour passer en revue toute lexprience dont chacun des membres
du groupe des professionnels qualifis , se trouvait personnellement porteur.
Cest par la confrontation de lexprience que petit petit se dessinrent non
pas les recettes du succs, mais les grandes lignes des conditions runir pour
russir, au-del de la diversit des contextes. Ainsi, la constance nest pas
rechercher dans les moyens mettre en uvre mais dans les problmes
rsoudre et lidentification des problmes ne peut natre que de la confrontation des expriences.
258
Pierre Calame
naissent de laction elle-mme. Javais dailleurs dj expriment cela de multiples reprises au cours de ma vie professionnelle:ce sont les informations qui viennent de personnes places dans des situations analogues aux ntres qui nous paraissent les plus dignes de foi et les plus directement oprationnelles. Nous avons
donc commenc dvelopper des rseaux et des mthodes pour lchange
dexpriences. Lun des moyens privilgis est la rencontre: non pas un colloque
o chacun vient faire un petit tour et puis sen va mais la vritable rencontre, o
des praticiens peuvent laborer une parole sur leur propre exprience la rencontre de lexprience des autres. On ne peut en effet laborer une exprience
en solitaire.
Une des rencontres marquantes, celle qui, dune certaine manire, a fond
lide mme de subsidiarit active, fut la rencontre de Caracas, organise en
dcembre 1991 avec le gouvernement vnzulien. Nous avons pu runir une
vingtaine de personnes de diffrents continents, toutes exerant des responsabilits politiques ou administratives publiques dans le domaine de la rhabilitation des
quartiers pauvres ou de la transformation de la ville informelle du tiers monde.
Runir des gens aussi divers tenait dj en soi de la gageure. Les contextes des
quartiers populaires sont en effet extrmement diffrents dun pays lautre: quoi
de commun entre un bidonville africain, un kampung indonsien, un barrio vnzulien ou mexicain, une favela brsilienne ou une cit HLM de banlieue parisienne? Esprer en tirer des conclusions communes semblait une gageure plus grande
encore. Et pourtant cest bien ce qui sest pass grce la dynamique mme de la
rencontre. Nous avions demand chacun, dans le tour de table, de dire ce qui,
daprs son exprience,tait le plus difficile russir,quels taient les obstacles fondamentaux auxquels il se heurtait. Et, trs vite, il apparut que ces obstacles taient
partout les mmes.En dautres termes, malgr les diffrences de contexte, le rapport entre action publique et situations de pauvret et de prcarit comporte
des lments structurels et lchange dexpriences permet de les identifier.
Cest cette dcouverte qui nous a fait rdiger, lissue de la rencontre,la dclaration
de Caracas qui identifie six questions fondamentales ou principes fondamentaux
pour laction publique dans les quartiers populaires. Le dfi de laction publique
dans ces conditions nest plus dappliquer dans tous les quartiers en difficult une
procdure uniforme, mais de se mettre en situation dappliquer ces six principes
en trouvant chaque fois les rponses les mieux adaptes aux spcificits du
contexte et des partenaires.
Nous avons ainsi montr, on a dailleurs pu ensuite le vrifier dans dautres
domaines, quil est possible de formuler pour laction publique des obligations de
rsultats et non des obligations de moyens et nous avons mis en uvre une manire simple et dmocratique dnoncer ces obligations de rsultats: loin dtre
des principes parachuts par le haut, cest le rsultat dune laboration partir
du bas, grce une dmarche dchange dexpriences, des constantes structurelles des situations auxquelles on est confront.
Ainsi la subsidiarit active pose comme principe un systme en yo-yo.On
part de lexprience la base, on confronte ces expriences entre elles, on en dduit les principes fondamentaux qui doivent gouverner laction, ces principes
259
260
Pierre Calame
Bertrand, Gilles, (coord.), Michalski, Anna, et Pench, Lucio R., Scnarios Europe 2010: cinq avenirs
possibles pour lEurope, cellule de prospective, Commission europenne, 1999. Ce document
peut tre obtenu auprs de la cellule de prospective ou consult sur Internet
(http://www.europa.eu.int/comm/cdp/scenario/index_fr.htm).
262
263
264
ont beaucoup affect les ambitions de cohsion et de solidarit sociale entre tats
membres.Sur les dix annes coules,le Conseil europen a consacr beaucoup de
temps rsoudre des problmes budgtaires entre contributeurs nets et bnficiaires nets, ou entre anciens et nouveaux tats membres. Llargissement a t rapide et important,mais lapplication et le respect des rgles et rglements communs
laissent dsirer, si bien que lUE ressemble de plus en plus une zone de librechange et de moins en moins une communaut politique intgre.
Les actions de lUE stant peu peu concentres sur le march unique et la
politique de concurrence,les politiques plus coteuses comme la politique agricole
commune ou les Fonds structurels ont t dmanteles. La Commission europenne consacre un temps considrable prparer et grer le processus de rglementation,tandis que les associations et/ou les organisations professionnelles sont
charges de veiller au respect et lapplication des rgles et rglements communs.
Le renforcement de la comptition interrgionale a bnfici aux rgions
qui ont su tirer le meilleur parti des possibilits offertes par les marchs mondiaux,
tandis que les autres rgions se dbattent pour ne pas tre distances. Le pouvoir
des rgions riches influe sur le fonctionnement des institutions communautaires,
en particulier sur le Conseil de ministres et le Conseil europen. Certains tats
membres se plient aux demandes de rgions puissantes et leur action au niveau
europen est de plus en plus imprvisible.
La Confrence intergouvernementale du dbut de la dcennie na donn
lieu qu une rforme institutionnelle limite,qui na ni accru la cohrence entre les
politiques ni amlior le fonctionnement des politiques communes ou des programmes communautaires. En fait, nombre dactions communautaires sont devenues si compliques et leur impact si diffus que le principe de rentabilit (value
for money) a entran un srieux recul des actions lchelle europenne. Ce nest
que dans les domaines de la coopration judiciaire et de la scurit intrieure que
des progrs ont t accomplis, bien quil se soit agi de coopration plus que dintgration. Un rapprochement des droits civils et des procdures sest opr en raison de la mobilit accrue dune lite europenne influente,mais ce rapprochement
a surtout pris la forme dune coopration renforce entre certains tats membres.
de nombreux gards, le monde de 2010 vibre littralement de lnergie
que gnrent les changes de communications et dinformations sur les marchs
mondiaux. De nombreux acteurs europens (rgions, PME ou entrepreneurs individuels) sont prsents sur les marchs; pourtant, nombre des risques systmiques
auxquels on ne peut sattaquer que de manire concerte, un niveau global, perdurent. Il sagit de la dgradation de lenvironnement, du crime organis et de laccentuation des ingalits intra- et interrgionales. Les organisations internationales
manquent dsesprment de ressources et dune lgitimit indispensable pour
formuler des politiques capables de remdier ces problmes (que les gouvernements nationaux nont ni les moyens ni la volont de rsoudre).
La seule superpuissance mondiale encore en lice saccommode de cet tat
de chose; tirant son pouvoir conomique des marchs et de son avance technolo-
265
266
Comme la dmocratie reprsentative traverse une crise du fait dun abstentionnisme important et dune baisse record des adhsions aux partis politiques, les
administrations et les parlements ont perdu une grande partie de leur lgitimit
populaire. Personne ne sen formalisant vraiment, rien ne sest encore produit qui
puisse rellement remettre en question la position du pouvoir central, et les parlementaires,lus avec de faibles taux de participation,continuent de former des gouvernements largement dconnects de la socit.
Les services publics ont subi une dcentralisation spontane en direction,
principalement,des rgions et des municipalits ou des organisations de la socit
civile,qui ont pris la place de ltat.Aujourdhui,il existe des services locaux qui vont
de laide personnalise aux plus ncessiteux linstruction lmentaire et la formation,en passant par le microcrdit.Les communauts locales ont aussi organis des
changes de comptences et autres formes de troc. La vie conomique est largement autorgule,dans le meilleur des cas par des organismes professionnels et,sinon, via des accords opaques et trs fluctuants entre entreprises inities.
La faiblesse de ltat et des structures publiques sest traduite par un recul
svre de ltat de droit. Le constat vaut pour toutes les politiques publiques, mais
aussi pour les relations conomiques et sociales, caractrises par une incertitude
et un manque de confiance qui entravent considrablement la croissance conomique.De fait,le crime organis est en forte augmentation et les groupes criminels
font des incursions dans les zones urbaines et les rgions les plus vulnrables.
En raison de lincohrence des politiques publiques et de leur mauvaise
mise en application, laction publique a perdu de sa transparence, ce qui est lun
des motifs de dolances vis--vis du secteur public. Lobligation des fonctionnaires
et des dirigeants politiques de rendre des comptes a galement t mise mal par
le fait quil est devenu extrmement difficile de dsigner le lieu des prises de dcision et de la responsabilit au regard des lois et rglements.
Labsence de leadership et limpression gnralise dune perte de direction
ont conduit dans certains cas dlocaliser des ministres ou des organismes publics
spcialiss pour crer dautres sources de lgitimit au niveau rgional et local.
La situation de lUnion europenne rappelle de nombreux gards celle de
nombreux pays europens: laffaiblissement de ses structures et institutions et le
manque de cohrence de ses politiques ont considrablement diminu sa lgitimit.Les tats membres ( lexception de ceux,les plus homognes,qui ont dcid de
quitter lUnion) voient toujours dans la dimension europenne une possibilit
dchapper leurs propres faiblesses par des dclarations politiques communes.
Les hommes politiques sinquitent peu de navoir ni la capacit ni les ressources
ncessaires la mise en pratique de ces initiatives et projets ambitieux. Les politiques communes ont normment souffert de la crise de gouvernance dans les
tats membres; les politiques fondes sur des interventions financires (PAC et
Fonds structurels) ont t pnalises par un manque de moyens tandis que les politiques vocation rglementaire (march unique,politique de la concurrence,etc.)
ont t discrdites faute davoir t correctement appliques. Labstentionnisme
267
observ au niveau des parlements nationaux avait dj t enregistr pour les lections au Parlement europen dans les annes 90.
Les relations entre tats membres sont devenues de plus en plus tendues
au cours des vingt dernires annes, les rgions riches refusant de financer le budget commun.Dans le contexte dinstabilit qui caractrise le continent europen
mesure que la fragmentation saggrave, des tats plus vulnrables ont tent de tisser des liens particuliers avec des voisins plus puissants et plus prospres.Cette tendance menace srieusement le principe fondateur de lgalit entre les tats
membres, tandis que des alliances fondes sur la puissance et rappelant celles du
XIXe sicle voient le jour en Europe.
Malgr cela et en dpit de ces antcdents mdiocres en matire de respect des engagements internationaux, lEurope est perue comme le seul niveau
auquel il soit possible dagir pour faire face certains des risques systmiques qui
menacent lenvironnement international (crime organis, augmentation de la pauvret ou changement climatique). Pourtant, ces risques associs la fragmentation
et aux tensions ethniques sont des lments quon retrouve dans le monde entier.Le systme international est proche de la paralysie car ni les tats ni les organisations internationales ne sont en mesure de lui confrer une quelconque logique.
Responsabilits partages
Cest une Europe rajeunie qui aborde la fin de la premire dcennie du
XXIe sicle; elle est aussi plus confiante dans ses capacits quil y a dix ans, lorsqu
elle prenait les premires mesures dune rforme radicale. Fidles aux valeurs de
justice et douverture,les tats europens ont consolid les principaux acquis de la
vie socio-conomique et dmocratique tout en procdant aux changements qui
leur ont permis dentrer gagnants dans la socit du savoir. Les rformes en question ont t conduites linitiative des gouvernements europens au dbut du
sicle; tous avaient compris que ltat providence traditionnel tait devenu trop
coteux,que lEurope nadoptait pas assez vite les nouvelles technologies et que les
Europens ne supportaient plus le manque de souplesse des tats et des systmes
politiques. Pourtant, il tait manifeste que ces mmes Europens taient attachs
aux valeurs de solidarit, de responsabilit et de confiance et quils voyaient dans
ltat, rform, la meilleure garantie dune socit visage humain.
Le secteur public a t rform grce une initiative coordonne de tous
les tats membres, autour des principes de transparence, defficience et de responsabilit.Il a t dfini comme un mdiateur et un animateur de rseaux (rseaux au
sein desquels les parties prenantes un problme donn doivent pouvoir sexprimer sur la formulation des politiques). La forte tendance la dcentralisation a fait
que les dcisions se prennent dsormais au plus prs du citoyen. Le principe de
subsidiarit active entre les acteurs intervenant aux diffrents niveaux (europen,
national, rgional et local) a assur le bon fonctionnement dun systme fond sur
le partenariat et le devoir de coopration. Depuis le lancement des rformes, de
268
269
politiques nationales dans la premire partie de la dcennie,qui a vritablement stimul le partage de valeurs.Ladoption de la charte des droits fondamentaux,le systme de gouvernance, le droit europen et leuro sont les facteurs dcisifs qui ont
prpar la voie pour une constitutionnalisation des traits europens.
Les politiques communes de lUE ont volu progressivement vers une
nouvelle approche en matire dinnovation technologique, de cohsion sociale et
denseignement/formation. Certains des nouveaux tats membres ont adopt la
monnaie unique et le budget europen a pris de lampleur.Laccent est moins plac sur llaboration des lois et plus sur ltalonnage des performances,les pratiques
optimales et lmulation.
Vis--vis de lextrieur, la politique trangre et de scurit de lUE a progress:pour amliorer la cohrence,la politique commerciale,la politique financire
internationale et la politique de scurit et de dfense sont conduites selon les
mmes principes. Une des volutions les plus marquantes est ltablissement de
partenariats intgrs avec les voisins immdiats de lUE;ces partenariats combinent
politique trangre et politiques lies la cohsion sociale, au commerce, lducation et aux changes dtudiants, lenvironnement,aux transports, lnergie et
la recherche.Ils bnficient dun soutien politique dcisif,dun cadre institutionnel
et des ressources budgtaires ncessaires et constituent, pour les pays voisins de
lUE, une alternative de choix ladhsion.
270
271
Voisinages turbulents
LEurope a connu une dcennie difficile. Le conflit qui a clat entre des
groupes arms proches des frontires de lUE sest propag dans les tats membres
sous la forme dattaques terroristes et de tensions interethniques. La vie des citoyens ordinaires et les affaires en ont t tellement perturbes que,les Amricains
272
273
ronnement ou les pays en dveloppement ont perdu leur soutien populaire et rencontrent lhostilit des pouvoirs publics.
Lvolution de lUE est fortement influence par les conflits violents qui clatent dans son voisinage. La dcision denvoyer une mission de paix hors des frontires a abouti la cration dun Conseil de scurit europen, compos de
membres permanents (grands tats membres) et de membres tournants (tats plus
petits). La justice et les affaires intrieures se sont affirmes comme lun des piliers
centraux de lUE et plusieurs politiques ont t introduites par les agences nouvellement cres (comme le service europen de douane et de police des frontires
ou le service de renseignements europen).Ces politiques mettent davantage laccent sur la rpression que sur la coopration ou lintgration.
Globalement, lUE sest oriente vers un fonctionnement intergouvernemental,do un affaiblissement des institutions europennes supranationales,de la
Commission europenne, du Parlement europen et de la Cour de justice. La
Confrence intergouvernementale du dbut de la dcennie na donn lieu qu
une rforme institutionnelle limite, ce qui, aprs llargissement trs restreint
lEurope centrale et orientale, a encore affaibli les capacits des institutions. Les
grands tats membres sont en mesure dimposer leur volont, non seulement en
matire de scurit mais aussi dans les domaines conomiques et sociaux. Le respect des rgles du march unique a souffert de certaines entorses de la part des
tats,ainsi que de la faiblesse de la Commission,et la lgislation europenne est de
moins en moins applique, sous la pression politique des tats membres. Le flchissement de la croissance conomique enregistr aprs la guerre a incit les
tats membres payeurs exiger une amputation des politiques redistributives de
lUE,et notamment des Fonds structurels et du fonds de cohsion.Des pans importants de la politique agricole commune ont t renationaliss dans la foule.
Mais linstabilit nest pas lapanage de lEurope et des rgions environnantes.
lexception, peut-tre, de lAmrique du Nord, dautres parties du monde sont au
bord de lexplosion en raison des progrs de la pauvret, de la rarfaction des ressources naturelles (leau en particulier),de la pollution,du dveloppement des tensions ethniques et du crime organis.riger des barrires pour se protger du monde
extrieur ne peut tre quune solution court terme.Cest en outre un rempart prcaire,compte tenu des dsquilibres mondiaux entre linfime minorit de riches et le
grand nombre de pauvres, qui, jusquici, ont souffert de manire disproportionne
des dommages environnementaux et des pressions dmographiques.
274
Elles partent du constat que nos socits connaissent une volution rapide,
qui nest ni linaire dans le temps ni homogne dun point de vue gographique.
Les institutions et les modes de gouvernance sont faonns par les cultures, les
valeurs et les traditions nationales. Linteraction entre les caractristiques fondamentales dune socit et la structure de ses institutions dtermine la mentalit
dominante de ladministration. Bien que les administrations des tats membres
soient rputes plus semblables entre elles que diffrentes, elles restent distinctes
et leur action est guide au premier chef par les proccupations et les intrts nationaux.Tout systme de gouvernance europen devra intgrer les diffrents systmes
tout en inventant un nouveau modle de fonctionnement et une nouvelle identit.
Face aux changements profonds qui affectent les structures et les politiques de lUE,
les dimensions prsentes ci-dessous semblent particulirement importantes.
275
lapplication et la mise en uvre des rgles et rglements devient un vritable dfi. En loccurrence, il ne sagit ni de rechercher lhomognisation dans une Europe
largie ni de revenir des formules dapplication nationales, mais plutt de dterminer un seuil de tolrance de la diversit en matire dapplication.Au-del dun tel
seuil,la confiance entre les tats membres seffritera,en menaant des pans entiers
de laction communautaire.
276
277
Partie IV
Conclusions
282
de son statut particulier, et aussi parce quelle pose tous ceux qui sont impliqus
dans le projet europen des questions plus ardues, risque de connatre un cheminement beaucoup plus laborieux, et son succs nest nullement assur.
Nous sommes cependant persuads que cette troisime initiative est la plus
importante pour lavenir de lEurope:si importante,en vrit,que les processus de rforme institutionnelle et administrative doivent ncessairement sapprhender dans
son contexte,si on veut que leurs effets ne soient pas entirement perdus ou quils ne
se rvlent pas en dfinitive contre-productifs. Pareille thse nest pas sans consquence, bien videmment, et elle demande tre justifie point par point. Nous
commenons donc (section 1) par examiner rapidement les deux premires initiatives de rforme, en dgageant les implications sous-jacentes aux circonstances
prcises qui leur ont donn naissance,de faon mettre en lumire les limites et les
opportunits inhrentes chacune delles. Nous pensons que ces opportunits ne
peuvent devenir ralit que dans le cadre duneperception plusapproprie,cest--dire
plus complexe, de lenvironnement dans lequel les institutions europennes devront
travailler danslesannes venir.Tout en reconnaissant que la troisime initiative, savoir les objectifs stratgiques de la Commission,semble rpondre,dans une certaine
mesure, une telle perception (notamment laccent mis sur la gouvernance,avec la
promesse dun livre blanc dans les premiers mois de 2001), nous estimons que les
fondations sont inacheves et instables,et que les liens ncessaires avec les processus de rforme institutionnelle et administrative nont pas encore t explicits.
Nous poursuivons (section 2) avec une analyse de lenvironnement politique
mergent qui fait apparatre les tendances auxquelles doivent rpondre les institutions, tout en soulignant les principales implications qui en dcoulent pour le processus politique, savoir les limites des instruments existants et la ncessit dexprimenter de nouvelles mthodes4. partir de l,nous essayons de cerner les lments
cls de ces nouveaux modes de gouvernance (section 3),puis de formuler quelques
propositions initiales pour le livre blanc sur la gouvernance (section 4).
En bref, nous estimons quune chance historique soffre aujourdhui la
Commission. La rforme est en cours, et la volont politique est au rendez-vous
pour la soutenir,sans compter les attentes du public.Mais leuphorie que provoque
laction aprs linaction ne doit pas amener agir pour agir. La prcipitation, ce
stade, risquerait de produire une vision trop rductrice de la nature des problmes
ainsi que des rponses possibles. Cest pourquoi il faut prendre le temps de la rflexion et garder suffisamment son calme pour rsister la pression en faveur du
changement lorsquelle ne sinsre pas dans un ensemble plus vaste, celui de la rforme de la gouvernance.Autrement dit,la chance historique qui soffre aujourdhui
la Commission reprsente en mme temps un immense dfi historique, quil lui
appartient de relever.
4
Nous nous appuyons,tout au long de notre argumentation,sur les ides que nous avons exposes pour la
premire fois dans les publications suivantes:Lebessis,Notis,et Paterson,John,(1997 a) Evolutions in Governance:What Lessons for the Commission?A First Assessment;(1997 b) The Future of European Regulation;(1998)
A Learning Organisation for a Learning Society: Proposals for Designing Tomorrows Commission; (1999) Accrotre lefficacit et la lgitimit de la gouvernance de lUnion europenne, parues dans la srie Working Papers de la cellule de prospective de la Commission europenne.
283
La Confrence intergouvernementale
sur la rforme institutionnelle
Le degr de dtermination qui sous-tend cette initiative transparat immdiatement de ses objectifs clairement dfinis et de son calendrier prcis.Sur ce dernier point, le Conseil europen de Helsinki a pris le ferme engagement politique
de tout faire pour achever les travaux de la Confrence intergouvernementale sur la
rforme institutionnelle dici dcembre 2000, avec une ratification rapide des rsultats, suivie de leur mise en uvre ds la fin de 20025. Pour apprcier correctement ses objectifs,il faut clairement comprendre quelles taient les proccupations
du Conseil europen lors de sa runion de dcembre 1999. Confirmant limportance du processus dlargissement mis en chantier Luxembourg deux ans
auparavant, le Conseil dclare ex abrupto: Il faut que le processus dlargissement
demeure efficace et crdible6. Lengagement sur un calendrier prcis pour la CIG
ainsi que sur la ratification des modifications ncessaires du trait dcoule par
consquent de la conviction du Conseil que lUnion devrait tre en mesure
daccueillir de nouveaux tats membres partir de la fin de 20027. Lordre du jour
de la CIG apparat ainsi dtermin,dans une large mesure,par les questions institutionnelles quil est impratif de rsoudre pour quune Union largie dont le
nombre dtats membres aura presque doubl,en vrit puisse fonctionner efficacement. La liste inclut ce quil est convenu dappeler le triangle dAmsterdam
(taille et composition de la Commission, pondration des voix au sein du Conseil
et extension ventuelle du vote la majorit qualifie) ainsi quune catgorie
fourre-tout dans laquelle sont ranges les autres modifications quil faudra
apporter au trait, en liaison avec les questions prcites et dans le cadre de la
mise en uvre du trait dAmsterdam8.
6
7
8
Conseil europen de Helsinki, 10-11 dcembre 1999, conclusions de la prsidence (ci-aprs dnommes
conclusions), point 5.
Point 3 des conclusions.
Point 5 des conclusions.
Voir le rapport de la prsidence finlandaise du 7 dcembre 1999, intitul Des institutions efficaces aprs
llargissement: suggestions pour la Confrence intergouvernementale (Conseil de lUnion europenne
13636/99). Le Conseil europen de Helsinki a suivi ce rapport en fixant lordre du jour de la CIG (voir
conclusions, point 16). Les sujets rangs dans la catgorie autres modifications apporter au trait
concernent la responsabilit politique des membres de la Commission, les procdures lgislatives du Parlement europen et les modalits de rpartition des siges entre les tats membres, le problme de la
charge de travail de la Cour de justice et du Tribunal de premire instance ainsi que les ventuelles rformes mettre en uvre au sein dautres institutions ou organismes communautaires.
284
285
11
12
13
14
Point 20 des conclusions.Les propositions en vue dune rforme du fonctionnement du Conseil figurent
lannexe III des conclusions.
Point 21 des conclusions.
Rforme de la Commission Document de consultation (communication de M.Kinnock en accord avec
M.le Prsident et Mme Schreyer,CG3(2000) 1/17,18 janvier 2000),ci-aprs dnomm document de consultation.
Voir note 2.
Document de consultation, p.iii.
286
rforme:a) Quelles seront les tches et les fonctions de la Commission dans les annes venir? b) Quel type dorganisation faut-il mettre en place pour les remplir15?
Malgr la volont affiche de tout reprendre zro,le livre blanc issu de ce bref exercice de consultation est plutt limit dans ses ambitions,quoi quil en dise16.La stratgie de rforme propose sarticule autour de trois thmes apparents.Le premier
donne bien quelque espoir (rforme des modes de fixation des priorits politiques et
daffectation des ressources),mais les deux autres (volution de la politique des ressources humaines et rforme de la gestion financire) semblent assez superficiels,du
moins tels quils sont prsents dans le livre blanc.Ces deux derniers piliers se rsument trs simplement:ils reprsentent le strict minimum,en matire de politique des
ressources humaines et de gestion financire interne,pour une organisation dans la
position et avec les responsabilits de la Commission,et le fait quils puissent tre prsents respectivement comme une volution notable et une rforme en profondeur17 au tournant du XXIe sicle aurait de quoi susciter lembarras si leur besoin ne
se faisait pas sentir de manire aussi clatante et aussi imprieuse.Ils trahissent dans
lensemble un irrsistible souci defficience,certes louable,mais qui nest visiblement
pas tempr par un souci de lgitimit et defficacit comparable, en dehors de
quelques rfrences occasionnelles.Ce qui nous ramne au premier thme de la rforme,celui de la fixation des priorits politiques et de laffectation des ressources.Si
la mise en place dun cycle de planification stratgique et de programmation,dont le
secrtariat gnral assurera la coordination,ouvre des perspectives intressantes,le
caractre limit des autres pistes de rforme ne manque pas,l encore,de soulever
des doutes. Effectivement, cest encore et toujours lefficience qui est privilgie,
puisque les trois domaines daction retenus concernent respectivement la gestion
par activits,une utilisation plus efficiente des ressources internes et externes,et des
mthodes de travail plus efficientes,axes sur la performance18.
Cela dit, compte tenu de la nature des vnements de mars 1999, il ny a
rien dtonnant ce que le document de consultation accorde une si grande place
la question de lefficience.Cela montre quel point lactuel processus de rforme
constitue lui aussi une raction une circonstance particulire plutt quune volution planifie et calcule.Il est vrai que certains programmes de rforme taient dj en cours avant la crise19,mais le fait que le livre blanc nen fasse gure talage en
dit long sur leur capacit rsoudre les problmes qui ont finalement caus la
chute du collge, sans parler de leur pertinence au regard des questions plus profondes de lgitimit et defficacit.
Dans la mesure mme o les deux initiatives que nous avons considres
jusquici constituent des rponses des crises ou des problmes assez troitement
circonscrits,elles ne sauraient dboucher que sur des programmes de rforme plutt limits.Mais,plus encore que cela,la volont,ou pour mieux dire la ncessit,de
15
16
17
18
19
Document de consultation, p 1.
Voir par exemple la proclamation selon laquelle le programme de rforme dpasse de loin tous les exercices antrieurs (Livre blanc sur la rforme administrative, p.6).
Livre blanc sur la rforme administrative, p.7.
Livre blanc sur la rforme administrative, p.9-13.
Par exemple MAP 2000, SEM 2000, DECODE.
287
21
22
Cette indiffrence vient peut-tre aussi du fait que la priode qui a suivi la publication des objectifs stratgiques a donn matire dintenses spculations sur la position du prsident lui-mme un sujet qui,selon toute apparence, tait davantage du got des mdias que la question de fond de lintgration politique.Voir en particulier le Frankfurter Allgemeine Zeitung du 4 avril 2000.
Objectifs stratgiques, p.3.
Objectifs stratgiques, p.4.
288
que la bonne ralisation des autres objectifs dpendra dans une trs large mesure
du premier.Forts de ces considrations,nous devons essayer de nous faire une ide
plus claire de ce que la Commission a en tte lorsquelle parle de promouvoir de
nouvelles formes de gouvernance europenne.
En particulier, la ralisation de cet objectif fondamental apparat lie cinq
priorits:donner plus largement la parole aux citoyens sur la conduite des affaires europennes,faire fonctionner les institutions de manire plus efficace et plus transparente, adapter les institutions aux impratifs de llargissement, mettre au point de
nouvelles formes de partenariat entre les diffrents niveaux de pouvoir en Europe,et
apporter une contribution europenne distincte et active llaboration dune gouvernance mondiale.Le caractre proactif et la largeur de vue de cette initiative sautent aux yeux,par opposition laspect purement ractif et aux conceptions troites
des mesures que nous avons examines prcdemment.Qui plus est,elle reconnat
explicitement la ncessit dune rforme plus large et plus profonde dans la perspective de llargissement, ainsi que limportance de la lgitimit et de lefficacit,
par-del lefficience,dans la dynamique du changement.Il semble,par consquent,
quelle soit de nature donner une nouvelle impulsion au projet europen, ce stade
critique de son dveloppement.Mais quelle forme revtira sa contribution? Que doit
faire la Commission pour promouvoir de nouvelles formes de gouvernance? Quentend-on,au demeurant,par ces nouvelles formes de gouvernance?
Pour lheure,il ny a pas de rponse toute prte ces questions.Mais ce nest
gure surprenant,vu la volont dinnovation quil y a lieu dattribuer cette initiative.
La Commission entend publier,au printemps 2001,un livre blanc destin clarifier le
contenu de cet objectif stratgique fondamental. Selon nous, ce livre blanc devrait
tre loccasion pour la Commission de sattaquer aux limitations imposes jusquici
au processus de rforme:premirement,en laborant une reprsentation de lenvironnement politique mergent plus fidle et plus complexe que celle qui ressort du
champ troit de la CIG ou de la rforme administrative;et,deuximement,en dveloppant une vision du processus politique en rupture avec les modles traditionnels
qui limitent prsentement lventail des options de rforme.Cest un processus difficile et complexe,auquel la Commission doit sefforcer de faire participer le plus grand
nombre dacteurs possible.Cependant,afin de fournir quelques points de dpart et
quelques pistes de rflexion,nous nous proposons dexaminer,dans les pages qui suivent,certains des rsultats du projet Gouvernance en rapport avec ces questions.
289
kans), ou encore face des problmes tels que limmigration, les rfugis ou le
crime organis.Il est gnralement admis,en loccurrence,quune action concerte,
un niveau suprieur celui de ltat-nation, est ncessaire pour atteindre les
objectifs viss23.
Pourtant, laction europenne est souvent perue de manire ngative. Cela sexplique en partie par le fait que le dbat sur les questions europennes est
souvent fauss par les intrts de la politique nationale, qui dnoncent laction de
lUnion comme une ingrence injustifie dans des domaines toujours plus nombreux de la vie quotidienne. Mais la dsaffection de lopinion publique tient aussi,
dans une large mesure, au dficit dmocratique, qui nest toujours pas combl,
malgr toutes les dclarations dintention des concepteurs des traits de Maastricht et dAmsterdam.La prise de dcision au niveau europen est trop souvent infode au processus inextricable et opaque de la comitologie, qui tend favoriser,
dans tous les domaines daction,un groupe restreint dacteurs puissants et bien reprsents au plan professionnel. Il est facile, dans ces conditions, de stigmatiser les
institutions europennes pour ce quelles ne sont pas suffisamment comptables de
leurs actes et manquent de lgitimit24.
En attendant,les citoyens ont le sentiment croissant que leurs vies sont modeles par des forces qui chappent au contrle des acteurs politiques, que ce soit
lchelle nationale, europenne ou internationale. Les secousses de ces dernires
annes on pense, entre autres, la crise financire asiatique, ou encore aux
alertes rptes la scurit alimentaire ne font que conforter le public dans
lide que la mondialisation de lconomie et le dveloppement technologique
obissent une logique qui leur est propre, sans tenir compte des besoins des individus et sans donner prise aux interventions des responsables politiques. Il sensuit que la confiance dans lexpertise scientifique et technique, qui tait lun des
traits distinctifs du systme des valeurs de laprs-guerre, est largement remise en
cause et quon se tient dsormais en garde contre les solutions techniques qui
prtendent faire lconomie dun authentique dbat. Do aussi un scepticisme
croissant quant la capacit des dispositifs politiques conventionnels produire
des plans daction dtaills sur moyenne et longue priodes et les mettre en
uvre avec un tant soit peu de succs25.
y regarder de prs, laction publique suscite dautres proccupations, non
sans rapport avec ce dernier point.Lexistence dune reprsentation dmocratique au
seul stade de la prise de dcision apparat insuffisante,compte tenu des problmes
qui se posent en amont et en aval du processus dcisionnel, cest--dire dans des
phases dont on saperoit quelles ont une incidence tout aussi dterminante sur le
rsultat final.La prdominance des experts et des administrateurs dans la phase ini23
24
25
Il sagit l dun thme rcurrent dans Eurobaromtre.Voir,par exemple,le rapport n 52 (avril 2000),p.53-58.
Pour un survol de la question,voir Baldwin,Robert,et Cave,Martin,Understanding Regulation:Theory,Strategy and Practice, Oxford University Press,1999, chapitre 6.Voir aussi Vos,Ellen, The Rise of Committees,ELJ,
1997, p.210-229.
Voir Beck, Ulrich, Risk Society:Towards a New Modernity, Londres, 1992; Giddens, Anthony, The Consequences
of Modernity, Polity Press, Cambridge, 1991.
290
tiale de formulation des options et,plus grave encore,lventail souvent trs limit
des intrts reprsents tend restreindre de manire injustifie les choix qui soffrent aux pouvoirs publics dans la phase dcisionnelle.De la mme manire,au vu du
caractre minemment technocratique des phases de mise en uvre et dvaluation
des politiques,on peut se demander si les actions engages traduisent fidlement les
dcisions prises et si les rsultats obtenus sont valus en des termes pertinents pour
tous les acteurs concerns26.Il nest que trop facile den conclure que la lgitimit et
lobligation de rendre compte, loin de saffirmer comme des composantes fondamentales du processus politique,se ramnent de plus en plus une affaire de relations publiques destine vendre un fait accompli.
Il est donc clair que les rformes institutionnelles envisages,aussi cruciales
soient-elles, ne suffiront pas pour rpondre lampleur et la multiplicit des problmes et des enjeux. Mme si la CIG largissait son mandat pour traiter, par
exemple,de propositions de rformes centres sur le renforcement des pouvoirs du
Parlement 27, celles-ci ne permettront pas de rsoudre les problmes lis la lgitimit et lobligation de rendre compte, dont on sait dsormais quils se posent
tous les stades du processus politique. Aucune rforme, au demeurant, ne pourra
garantir lefficacit de laction europenne si elle ne permet pas de dpasser les
vues rductrices quimpose une conception technocratique de la mise en uvre et
de lvaluation des politiques.Il faut que lEurope rexamine sans ides prconues
les formes par lesquelles elle assure la lgitimit et lefficacit de son action,en souvrant de nouvelles mthodes,par-del les modles traditionnels de la reprsentation parlementaire.
Les acteurs publics nationaux nchappent pas ces problmes,mais ceux-ci
sont ressentis avec plus dacuit au niveau de lUnion, cause dun ensemble de facteurs lis lhistoire de lintgration europenne et la trajectoire particulire quelle
a suivie.Dune manire gnrale,le projet europen a suivi une trajectoire allant de lintgration ngative lintgration positive.Le projet initial visait supprimer les entraves
ltablissement dun march commun (telles les barrires douanires) et garantir
les quatre liberts.Avec le temps,il a fallu se rendre lvidence que la ralisation du
march unique exigeait une intervention active dans un nombre croissant de domaines qui,sils ne se prtaient pas, premire vue, des pratiques restrictives en matire dchanges commerciaux,nen risquaient pas moins de donner naissance des
distorsions de concurrence entre les tats membres28.
On peut se demander si lorganisation du processus politique europen
sest suffisamment adapte une volution dune telle ampleur. lorigine, la pr26
27
28
Ces questions font lobjet dune abondante littrature: voir, outre les contributions de Jacques Lenoble et
Jean De Munck ainsi que dOlivier de Schutter et Karl-Heinz Ladeur dans De Schutter, Lebessis, Paterson
Governance in the European Union, Cahiers de la cellule de prospective,( paratre),Gunther Teubner (ed.),
Dilemmas of Law in the Welfare State,De Gruyter, Berlin & New York; Habermas, Jrgen,Thorie de lagir communicationnel, Fayard,Paris,1990 et 1995,et Between Facts and Norms:Contributions to a Discourse Theory of
Law and Democracy, Polity Press, Cambridge, 1997.
Voir,tout rcemment,le discours prononc le 12 mai 2000, luniversit Humboldt de Berlin,par le ministre
allemand des affaires trangres,M.Joschka Fischer:De la confdration la fdration,rflexion sur la finalit de lintgration europenne.
Voir Majone, Giandomenico, Regulating Europe, Routledge, Londres, 1996.
291
sence de deux forces complmentaires plaidait pour une organisation essentiellement verticale. Dun ct, les tats membres taient pleinement conscients des
avantages quoffrait un partage de souverainet dans des champs dj caractriss
par de fortes interdpendances. De lautre, les pres fondateurs taient convaincus, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, de la ncessit de mettre en
place une structure institutionnelle garantissant un contrle fort et centralis des
secteurs daction communs29.Lindpendance de la Commission, notamment, tait
une condition sine qua non pour le maintien dune vision stratgique au niveau europen30. Paralllement, la Cour de justice des Communauts europennes consacrait,dentre de jeu,le principe de la primaut du droit communautaire sur les dispositions nationales qui lui taient contraires31.
Tant que la Communaut se trouvait engage dans un processus dintgration ngative, cette organisation verticale et centralise na gure t remise en
question. Mais, avec lapprofondissement que marquent la signature de lActe
unique en 1986 et lachvement du march unique en 1992, la dynamique de lintgration positive a connu un dveloppement exponentiel32. Cette volution a engendr une srie de problmes qui ont mis mal lorganisation verticale du processus politique europen, en rvlant les faiblesses des dispositifs centralistes qui,
jusque-l, avaient assur la russite des premires phases de la construction europenne.
Les pressions en faveur de la dcentralisation se sont ds lors accentues.
Elles transparaissaient dj dans le trait de Maastricht, avec lintroduction du principe de subsidiarit33,puis dans le trait dAmsterdam,plac sous le signe dune Europe plus proche des citoyens34. Pourtant, les progrs accomplis jusquici dans le
sens dune dcentralisation effective restent bien en de des attentes de la socit civile ou de ce quexige le traitement de problmes complexes. Il est vrai que le
processus de rforme administrative au sein de la Commission prvoit une dcentralisation accrue, mais, encore une fois, lapproche choisie ne semble pas vraiment
adapte la nature du problme:le choix de lexternalisation ne devrait se justifier
que par une meilleure efficience,un meilleur rapport cot-efficacit et des moyens
plus adapts la fourniture du service ou des biens concerns35.
Les difficults auxquelles se heurte le processus politique europen ne
tiennent pas uniquement sa verticalit et son centralisme. Elles naissent aussi
de sa segmentation fonctionnelle. tous les niveaux, commencer par le Conseil
et la Commission, les organes administratifs communautaires apparaissent subdi29
30
31
32
33
34
35
Voir Urwin, Derek,The Community of Europe:A History of European Integration since 1945, Longman, Londres,
1995 (2e dition).
Voir Fitzmaurice,John,The European Commission,in Andrew Duff,John Pinder et Roy Pryce (eds.), Maastricht and Beyond:Building the European Union, Routledge, Londres, 1994.
Voir Weiler, Joseph, The Community System: the Dual Character of Supranationalism, YBEL n 1, p. 267,
1981.
Voir Weiler, Joseph, The Transformation of Europe,Yale LJ n 100, p.2403, 1991.
Dsormais article 5 du trait CE.
Voir par exemple Une stratgie pour lEurope, rapport final du prsident du groupe de rflexion sur la
Confrence intergouvernementale de 1996, Messine, 2 juin 1995.
Livre blanc sur la rforme administrative, p.12.
292
293
fassent que perptuer cet tat de choses. Do la ncessit de se tourner vers des
options institutionnelles proactives, flexibles et moins rductrices dans leur approche.
294
La rforme doit donc se concentrer sur les moyens de favoriser et de stimuler une dlibration publique de qualit sur les questions europennes tous
les stades du processus politique, en dpassant les cloisonnements fonctionnels et
en compensant la prdominance de lorganisation verticale par la mise en place de
structures horizontales complmentaires.Une telle approche devrait ouvrir de nouvelles possibilits daction et de participation pour la socit civile,tout en donnant
naissance de nouveaux rles pour les acteurs publics europens.
Romano Prodi a assign de nouvelles missions lUnion:aprs la ralisation
du march intrieur et le passage la monnaie unique, il sagit prsent de parvenir lunit conomique et politique. Une telle ambition implique la poursuite et
lapprofondissement du processus dintgration positive et par suite, suivant notre
analyse, une nouvelle intensification des pressions lgitimit, obligation de
rendre compte, conflits entre politiques, dcentralisation qui sexercent sur les
institutions de lUnion (comme sur lensemble des acteurs publics engags dans le
processus politique europen, tous les niveaux). Il ne suffit pas, dans ces conditions, de sefforcer simplement de rduire la distance entre lEurope et le citoyen: il
faut aussi reconsidrer la nature de la relation entre lEurope et le citoyen.Le modle
paternaliste doit dsormais cder la place au partenariat.
Ces constatations font encore ressortir, si besoin tait, limportance de la
priorit accorde la promotion de nouvelles formes de gouvernance dans les
objectifs stratgiques de la Commission. Elles attirent aussi lattention sur le fait
que les travaux de la CIG sur la rforme institutionnelle et le processus de rforme
administrative au sein de la Commission ne prendront tout leur sens que sils dpassent leurs proccupations immdiates pour sinsrer dans le cadre global
dune conception renouvele de lenvironnement politique. Llargissement ne
fera quroder davantage la lgitimit et lefficacit de laction europenne sil ne
saccompagne pas de rformes tous les stades du processus politique, et non
pas seulement au stade de la prise de dcision.La Commission rforme sera sans
doute plus efficiente, mais elle doit auparavant mesurer la pertinence de son programme de modernisation au regard des nouvelles formes de gouvernance
quelle cherche promouvoir, et dterminer sa place dans larchitecture rsultante.
Limportance potentielle du livre blanc sur la gouvernance nen est que plus
vidente. Au milieu des annes 80, le livre blanc sur lachvement du march intrieur, vritable manifeste de la Commission Delors, donnait limpulsion ncessaire
la marche vers lintgration conomique36.Sagissant aujourdhui de progresser sur
la voie de lintgration politique, on peut poursuivre le parallle et affirmer que le
futur livre blanc sur la gouvernance doit donner limpulsion requise en simposant
comme le manifeste de la Commission Prodi.La difficult, comme nous lavons dj soulign,tient au fait quon ne sait pas encore exactement ce que la Commission
a dans lesprit lorsquelle parle de promouvoir de nouvelles formes de gouvernance. Le diagnostic formul dans les pages qui prcdent et les implications que
36
COM(85) 310.
295
Calame, Pierre, et Talmant, Andr, Ltat au cur, le meccano de la gouvernance, Descle de Brouwer, Paris,
1997, p.19.
296
297
298
plus cible et plus intelligible en direction de la socit civile.Mais ce qui est encore
plus important notre sens, cest quils offrent la possibilit dun change plus fcond,dun enrichissement mutuel de logiques plurielles,voire antagonistes:non pas
simplement une ducation de la socit civile, mais un moyen de forcer le jugement dexpert justifier et expliquer les postulats et les liaisons causales des modles quil dploie.Nous reviendrons l-dessus au point 3.4.
Cette acceptation de la pluralit exige du processus politique une sensibilit au contexte: ce qui convient un contexte dtermin peut se rvler parfaitement inadquat pour un autre. Que nous nous intressions dabord la lgitimit,
lefficacit ou lefficience,nous tomberons certainement tous daccord sur le fait
que lapplication mcanique et uniforme dune politique, sans gard pour les spcificits contextuelles, a peu de chances de produire de bons rsultats. Pour aller
jusquau bout de notre pense, nous dirons que le contenu dune action publique
quelle quelle soit, dans la mesure o elle vise obtenir des rsultats censs tre
avantageux pour la collectivit, ne saurait tre dtermin sans tenir compte du
contexte dans lequel cette action doit sexercer, et autrement quavec la participation collective de tous ceux qui y ont un intrt, quils soient experts ou profanes et quels quaient t les acteurs auxquels les approches antrieures rservaient une participation dans le processus.
299
300
vue des autres positions qui se sont fait jour dans le cadre du processus dapprentissage collectif.
Ce processus nest pas sans consquences pour lefficacit et la lgitimit.
La premire tient au fait que, pour parvenir une bonne comprhension du problme considr, chaque perspective doit apprendre quelque chose des autres.Ce
qui ne signifie pas que telle ou telle perspective ne puisse pas tre purement et
simplement fausse. Cela veut seulement dire quon ne prjuge pas la question et
quune telle apprciation ne pourra tre mise quau terme dune discussion raisonne.Dpasser les vues rductrices induites par les approches actuelles implique
que le point de vue profane informe, dans la mesure du ncessaire, le jugement
dexpert, et rciproquement, que les autres perspectives soient amenes comprendre le raisonnement qui sous-tend les constatations des experts,ainsi que leur
porte. Naturellement, cela implique aussi, dans le contexte de la connaissance
fragmentaire, quon favorise un apprentissage mutuel entre les diffrentes analyses
expertes dun problme donn.
Loin de reprsenter une menace pour la rationalit scientifique et experte,
lapprentissage collectif correspond pleinement sa nature et son thique, dans
la mesure o il garantit la prise en considration de toutes les options,sans que certaines soient cartes htivement sur la base de telle ou telle supposition non vrifie, ainsi que lengagement de toutes les parties prenantes, y compris celles qui
sont ordinairement les plus portes au scepticisme ou la dfiance. Ce qui nous
amne la deuxime consquence qui se dgage de lapprentissage collectif:
travers la rintgration de la prise de dcision experte et bureaucratique dans le
processus politique,selon une approche non obstructive,mais qui au contraire sert
lefficacit, cest aussi la lgitimit qui se trouve renforce.
Prcisons tout de suite que lapprentissage collectif na rien voir avec on
ne sait quelle reprsentation dfinitive des problmes et des solutions (nous y reviendrons plus en dtail au point 3.5). Il sagit au contraire de mettre en place des
processus qui permettent lenrichissement constant de chaque reprsentation.
Lobjectif fondamental est de jeter des ponts entre rationalits distinctes, dont lindiffrence mutuelle ne cesse de grandir, et le dialogue de sourds de saggraver. Il
sagit, dans cette mesure, de trouver un langage commun capable de sauvegarder
une cohrence aujourdhui menace.
301
Tout comme nous avons soulign les bnfices tirs de lapprentissage collectif aux stades de la dfinition des problmes, de la fixation des objectifs sociaux
et du choix des moyens, ladoption dune approche similaire, en aval du processus
politique,pourrait servir optimiser les phases dvaluation et de rvision. lheure
actuelle, il nest que trop frquent de constater que les critres dvaluation sont le
produit des mmes processus experts,ou plus gnralement des mmes processus
ferms,qui dfinissent le problme,les objectifs et les solutions.Les valuations menes sur la base de ces critres risquent donc dtre encore plus loignes des proccupations des autres parties prenantes, ou du problme lui-mme. Par ailleurs,
indpendamment de la qualit de lvaluation,les rsultats restent trop souvent enfouis dans un tiroir, au lieu dtre mis profit lors du processus de rvision. Lapprentissage collectif rduirait ces difficults en rehaussant la qualit de lvaluation
et en encourageant un feedback systmatique. L encore, il nest pas difficile de se
reprsenter les gains qui en rsulteraient en matire defficacit et de lgitimit,
sans parler de lamlioration de lefficience. Les difficults croissantes que rencontrent les acteurs publics dans leurs activits de programmation et de planification
doivent fortement inciter recourir des mcanismes dvaluation et de rvision
amliors, afin de maximiser la qualit des informations et leur impact sur le processus politique.
Les processus dvaluation et de rvision,tels que nous les concevons,peuvent servir renforcer la fonction de mmoire exerce par les acteurs publics. Les
rgles et les institutions agissent comme une mmoire collective, cristallisant le savoir qui servira de base laction future. Naturellement, elles voluent et se transforment en fonction de lexprience, mais selon un processus fondamentalement
lent et ractif.Or,dans le contexte de lenvironnement politique mergent,caractris par une acclration et une amplification des mutations,une fragmentation de
la connaissance et une conscience croissante de linterdpendance des problmes
et des enjeux,il est impratif daccrotre les possibilits de faire voluer les rgles et
les institutions conformment ces nouvelles caractristiques de laction publique.
Loptimisation des procdures dvaluation et de rvision des politiques par des
mcanismes dapprentissage collectif est un moyen de rpondre ce besoin.
302
prise de dcision. Mais on ne peut pas laisser cela au hasard. Les nouveaux modes
de gouvernance devront sattaquer dentre de jeu la question de la cohrence et
de la compatibilit des diffrentes politiques, en mettant en place les procdures
appropries pour identifier et prendre en compte de manire prcoce les externalits ngatives ou les synergies potentielles.
303
sons de lgitimit aussi bien que defficacit, comme la premire tape sur la voie
de linstauration de nouveaux modes de gouvernance. La seconde consistait garantir la participation des parties prenantes,de sorte que tous les porteurs denjeux
ou dintrts, quils soient experts ou profanes, puissent apporter leur contribution
au processus politique. Cette deuxime tape, pour indispensable quelle soit,
risque dachopper si rien nest fait pour combler le foss qui se creuse entre la socit civile et les instances expertes et bureaucratiques. La spcialisation, les ressources sophistiques qui caractrisent ces dernires leur confrent un srieux
avantage sur les acteurs profanes, avec le risque de voir les garanties de participation rduites un statut purement formel.Ce problme affecte sans doute la totalit du champ politique, depuis lchelon le plus local, mais il est clair quil frappe
plus particulirement et plus profondment le niveau europen. Si les structures
traditionnelles de la reprsentation, censes maintenir le contact entre les acteurs
publics et les citoyens, sont ressenties comme inadquates, voire puises, au niveau national et mme local, plus forte raison cette crise de la reprsentation
prend-elle lUnion de front.
Le procs en dficit dmocratique quon persiste faire lUnion bride les
tentatives de rforme,dans la mesure o les options envisages restent cantonnes
au modle de ltat-nation et de la dmocratie reprsentative.Le problme se situe
un niveau autrement plus profond que ne lindique cette expression rebattue.
Plutt que de dficit dmocratique, il nous semble plus pertinent, plus fondamental de parler dun dficit de sensibilisation rciproque entre la socit civile et les pouvoirs publics,et,par consquent,daxer le processus de rforme sur des options qui
visent rsoudre ce problme. Comme nous lavons dj soulign, il est urgent, au
niveau le plus lmentaire, de sensibiliser le public aux grands thmes de la politique europenne et de donner la socit civile la possibilit de contribuer leur
dveloppement;or cest l un domaine dans lesquels les nouveaux modes de gouvernance peuvent jouer un rle significatif.
Linitiative Dialogue sur lEurope38, dont le but est dassocier les citoyens
europens au dbat sur la rforme institutionnelle, constitue un excellent exemple
de gouvernance participative et,tout fait indpendamment des connaissances et
des donnes quelle gnrera pour le processus de rforme, ltude de sa mise en
uvre pourrait fournir de prcieux renseignements pour le livre blanc sur la gouvernance.Des projets analogues,mais peut-tre plus ambitieux,plus enracins dans
la dure,seraient un moyen privilgi de rduire le foss entre les acteurs publics et
la socit civile, et dviter autant que possible les perspectives rductrices. Une
telle continuit simpose, sous peine que le Dialogue sur lEurope apparaisse
comme un exercice sans lendemain,un pur produit de la conjonction fortuite de la
CIG et de la publication des objectifs stratgiques.
Sans prjuger des conclusions dune telle tude, nous pouvons essayer de
nous faire une ide des questions que la Commission aura traiter dans le cadre du
38
304
livre blanc sur la gouvernance, ainsi que des types de mcanismes quelle devrait
proposer. Il nous semble que la premire question concerne les moyens de confrer une visibilit plus systmatique aux affaires europennes et de rendre leur intrt, leurs enjeux, plus palpables pour la socit civile. Cette tche est loin dtre
simple, et elle ne se prte videmment pas des solutions ponctuelles, de petits
amnagements sommaires. Elle exige au contraire un engagement long terme
des institutions, qui devront semployer tirer parti de toutes les possibilits de tisser des liens avec la socit civile.Deux observations simposent cet gard.La premire est que les citoyens europens, tous tats membres confondus, nentendent
parler de lEurope,la plupart du temps,que lorsque les responsables politiques ou
les mdias locaux montrent du doigt les politiques communautaires, accuses
dtre contraires aux intrts nationaux (souvent court terme). La seconde observation est que lagenda europen, dans les (rares) cas o il est port la connaissance du public lchelon des tats membres, donne limpression dtre excessivement complexe et loign des proccupations quotidiennes, ou bien de se
concentrer dune manire disproportionne sur des problmes tout fait triviaux.Il
importe que le livre blanc sur la gouvernance aborde ces problmes et propose
des solutions pour y remdier.
Concernant la premire observation,il conviendrait de rflchir aux moyens
de mettre en phase, cest--dire de mieux aligner, sur le plan du calendrier et des
thmes retenus, les diffrents dbats nationaux sur des questions dintrt commun, en tirant un meilleur parti des possibilits offertes par les mdias et les technologies de linformation.Dans la mesure o elle ferait mieux ressortir la dimension
europenne des problmes, une telle coordination limiterait le risque de voir des
dossiers importants biaiss par des intrts nationaux court terme. La place centrale accorde aux nouvelles technologies de linformation, dont tmoignent toute
une srie dinitiatives de la Commission, devrait aussi tre mise au service de cet
objectif, au lieu dtre uniquement motive par un souci defficience. Il est important de comprendre toutefois que lobjectif consistant rehausser la visibilit et la
perception de la dimension europenne au niveau des tats membres ne saurait se
rduire amliorer la qualit et le ciblage des informations manant des acteurs
publics en direction de la socit civile. Les impratifs defficacit et de lgitimit
exigent la fois un rel effort pour mettre la politique europenne au diapason des
proccupations de la socit civile et la volont dengager un authentique dialogue en crant les voies de transmission ncessaires lapprentissage collectif,qui
est au cur des nouveaux modes de gouvernance. Ce qui nous ramne la seconde observation faite plus haut.
Pour dmocratiser lagenda europen, cest--dire dabord pour en amliorer la lisibilit, il serait utile dtablir de faon claire et explicite ses liens avec les
grands rendez-vous internationaux (par exemple, les ngociations de lOMC ou les
confrences sur lenvironnement et le dveloppement). Une telle dmarche ferait
ressortir la pertinence des politiques menes au niveau de lUnion au regard de
questions telles que la mondialisation ou lenvironnement, qui figurent en tte des
priorits de la socit civile europenne. Elle aurait aussi lavantage de mettre en
valeur le rle de lUnion sur la scne internationale et de renforcer sa position par
rapport des intrts plus troits.Cette mesure sinscrirait aussi,par-del la promo-
305
40
41
Voir les exemples cits dans le document de discussion de la Commission intitul La Commission et les
organisations non gouvernementales:le renforcement du partenariat, Bruxelles, 13 mars 2000.
Rsolution du Parlement europen (A4-0338/96).
Un bon exemple en est sans doute laffaire Brent Spar,qui a reprsent un tournant dans la faon dont lindustrie et les pouvoirs publics conoivent la participation de la socit civile la gestion de ce type de
problmes. Voir le troisime rapport de la Select Committee on Science and Technology de la House of
Lords (avril 2000) et louvrage de Tony Rice et Paula Owen, Decommissioning the Brent Spar, E & FN Spon,
1999.
306
Lamlioration de la qualit des informations mises la disposition du processus politique passe aussi par le renforcement des moyens de surveillance et
dalerte rapide en Europe.Faute de quoi, lagenda europen risque dtre plus souvent ractif que proactif,avec ce que cela entrane sur le plan de lefficience ou,aussi bien, de tout autre critre utilis pour mesurer le succs ou lchec dune politique. Le Parlement ou la Commission pourraient jouer un rle en ce sens: dune
part,en privilgiant une vision de long terme de nature faire contrepoids aux objectifs politiques et conomiques court terme, ce qui permettrait de runir une
masse de donnes plus importante et de meilleure qualit, mais aussi de mieux
clairer la dcision en lancrant sur une longue perspective.Dautre part,ces institutions devraient sefforcer de reformuler les problmes pour mettre en vidence leur
caractre transversal, intersectoriel, et saffranchir de lactuelle segmentation du
processus politique. Dans les deux cas, tant donn que les ressources ncessaires
pour remplir convenablement un tel rle dpassent les possibilits de ces institutions, leur tche consisterait surtout animer des rseaux au niveau des tats
membres (et peut-tre mme des niveaux infrieurs) tout en veillant ce que ces
moyens de surveillance et dalerte rapide assurent une couverture la fois extensive et intensive de lensemble de lUnion.
307
tique dinclusion. Disons-le encore une fois: une capacit dagir renforce nest pas
toujours synonyme dune meilleure qualit daction.
Au-del de ces premires mesures, mais aussi afin de dterminer les modalits concrtes de leur mise en uvre,il serait instructif que le livre blanc sur la gouvernance se penche sur lexprience amricaine. Les tats-Unis possdent une
longue tradition en matire de procdures administratives,et celles-ci apparaissent
la fois proches de ce qui nous occupe et plus dveloppes quen Europe. Il ne
sagit pas dimiter servilement dans tous ses dtails le droit administratif amricain,
mais de tirer les leons qui simposent des expriences tant ngatives que positives
de cette juridiction.
Le soin de tirer des enseignements concrets et prcis de lexprience amricaine revient bien videmment aux rdacteurs du livre blanc ainsi quaux parties
qui feront connatre leur position dans le cadre du processus de consultation. Mais
on peut dj mentionner,parmi les options retenir,la formalisation dun ensemble
de droits lmentaires appels fournir une base juridique la modernisation du
processus politique qui va ncessairement de pair avec la promotion de nouvelles
formes de gouvernance. Cet ensemble de droits lmentaires comprendrait un
droit linformation, un droit de consultation, un droit dexpression, etc.Ils auraient
leur contrepartie dans les obligations incombant aux acteurs publics, telle lobligation de justifier les dcisions prises (et donc den exposer les fondements, dexpliquer pourquoi il na pas t tenu compte de certains avis ou objections,etc.).Sil est
vrai que ces droits sont dj reconnus des degrs divers dans beaucoup dtats
membres, jusques et y compris au niveau europen, on ne saurait trop souligner le
retentissement que pourrait avoir leur conscration par le biais dune charte europenne des droits politiques. L encore, des exemples rcents montrent que des
progrs sont dores et dj accomplis sur cette voie.Le rapport du groupe dexperts
en matire de droits fondamentaux42 marque la dtermination de lUnion protger tout particulirement les droits qui figurent dans la convention europenne
des droits de lhomme. Il est vrai que nous avons lesprit un ensemble de droits
plus vaste que celui dfini initialement par le groupe dexperts, mais, aprs tout, ce
dernier a lui-mme insist sur le fait que lnumration de droits fondamentaux
nest quune tape intermdiaire qui ouvre la voie de futurs ajouts. En particulier,
la garantie des droits doit tre un processus ouvert,fond sur un dialogue au sein
de la socit civile et capable de relever de nouveaux dfis43. La convention dAarhus44 donne de prcieuses indications sur la manire dont on pourrait incorporer
la liste de la CEDH des droits concernant laccs linformation,la participation au
processus dcisionnel, etc., qui conditionnent larticulation du processus politique
sur lapprentissage collectif.Ladoption dune telle charte revue et augmente ne
serait pas de lindit pour lUnion, dans la mesure o, avec lentre en vigueur de la
42
43
44
Affirmation des droits fondamentaux dans lUnion europenne Il est temps dagir, Commission europenne, Bruxelles, fvrier 1999.
Ibid., p.4.
Convention sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la
justice en matire denvironnement,adopte Aarhus,au Danemark,le 25 juin 1998,lors de la quatrime
confrence ministrielle Un environnement pour lEurope.
308
convention dAarhus (probablement en 2001), les institutions communautaires seront bientt soumises aux obligations corrlatives douverture et de transparence
dans le domaine de lenvironnement.
En parallle, ladoption dune loi-cadre codifiant un ensemble de principes
communs lusage des autorits rglementaires nationales et communautaires,
proposition examine par Renaud Dehousse dans sa contribution,correspondrait
la mise en uvre concrte de ces droits et obligations par les pouvoirs publics europens. Cette harmonisation serait source de transparence, puisque les citoyens
disposeraient ainsi dune base de rfrence fixe pour apprcier les dcisions des autorits charges de llaboration et de la mise en uvre des politiques communautaires.
Un autre enseignement tirer de lexprience amricaine serait peut-tre
lintrt dadopter une forme de contractualisation telle que la rglementation ngocie (negotiated rulemaking)45.Ce type de dmarche ne comporte certainement
pas que des aspects positifs, mais la question serait de savoir sil est possible de les
stimuler et de les dvelopper,tout en limitant les aspects ngatifs.Dautre part,il est
vident que,si les tats-Unis sont une source particulirement riche dexemples en
la matire,cela ne veut pas dire quil nexiste pas de pratiques partenariales comparables au sein de lUnion, tant au plan europen quau niveau national. Dans le
domaine social, par exemple, un processus de ngociation entre les partenaires
sociaux a t lorigine dune srie de directives. Si cela reprsente un pas vers le
type dapproche prconis par les nouveaux modes de gouvernance, il faut nanmoins reconnatre que la question de la reprsentativit de ces acteurs reste pose,
de mme que celle de la sensibilit au contexte. Un autre exemple, frquemment
cit pour ce quil tmoigne du succs de la participation dun large ventail de parties prenantes llaboration dune politique, est le processus qui a conduit
ladoption des directives auto-oil46. On relvera galement, dans le mme ordre
dides, que le concept de corgulation est mis en avant depuis quelque temps
comme un moyen de concilier la sauvegarde de lintrt public gnral et la flexibilit dans la dfinition et la ralisation des objectifs daction47. Il existe de toute
vidence des rsonances profondes entre ces propositions et notre propre analyse;
aussi suggrons-nous que les nouveaux modes de gouvernance, et donc le futur
livre blanc, sinscrivent dans le cadre de lexploration des ides avances par les tenants de la corgulation.
Laccomplissement de ces rformes exigera sans doute la mise en place de
nouveaux dispositifs ainsi quune redfinition du rle et des fonctions des institutions europennes. Il est important de souligner que, bien que le livre blanc soit
une initiative de la Commission, les nouveaux modes de gouvernance imprgneront toutes les tapes et tous les niveaux du processus politique, de sorte que les
45
46
47
Negotiated Rulemaking Act 1990 (5 USC sections 561-570), compltant les dispositions du Federal Administrative Procedure Act 1946 (5 USC section 553).
On se reportera utilement la synthse parue dans European Dialogue, n 3, mai-juin 1999.
Voir le document intitul Meeting policy objectives through co-regulation at community level, Cab/Services ECOM34.
309
310
Nous avons voqu plus haut la possibilit de corriger les ingalits matrielles par des moyens analogues laide juridique.On peut dvelopper cette ide en
lappuyant sur des exemples concrets:ainsi,il existe aujourdhui un dbat au sein de
la Commission sur la possibilit de financer les activits de base de certaines ONG48.
Une initiative de cette nature permettrait sans doute de compenser les dsquilibres
dans tel ou tel cas,mais elle laisse ouverte la question de la lgitimit de ces groupes
et de leur obligation de rendre compte.La Commission envisage cet gard la publication dune liste des ONG,prcisant les sources de financement,les principaux responsables,etc.Ces informations serviraient,parmi dautres critres, dterminer les
organisations ligibles un concours financier.Une autre solution possible est celle
propose par Schmitter49.Il suggre en particulier dinstituer un systme de coupons
par lequel les citoyens seraient en mesure dorienter lattribution de fonds publics
vers les groupes quils souhaiteraient voir prendre une part active au processus politique.L encore,des donnes prcises sur lexprience et le fonctionnement des ONG
apparaissent indispensables pour la viabilit dun tel systme.
Les ingalits matrielles ne sont pas seules en cause: il faut aussi trouver
des moyens de remdier aux disparits cognitives. Il existe sur ce point tout un
ventail doptions susceptibles dtre examines dans le cadre du libre blanc sur la
gouvernance. Nous nous concentrerons ici sur lutilisation de la prospective et la
promotion dune expertise scientifique caractre pluraliste.
Limportance que revt llaboration de nouveaux modes de gouvernance
est encore souligne par le fait que le renforcement des ressources cognitives accessibles la socit civile contribuerait aussi de manire significative la ralisation des troisime et quatrime objectifs stratgiques de la Commission.Autrement
dit, il faut bien comprendre que les rflexions du futur livre blanc sur les nouvelles
formes de gouvernance, loin dtre purement thoriques et spculatives, portent
bel et bien sur les moyens de relever efficacement les dfis les plus importants et
les plus urgents jamais lancs lEurope.
311
312
313
314
54
Rsolution du Parlement europen sur la participation des citoyens et des acteurs sociaux au systme institutionnel de lUnion europenne (A4/0338/96).
Livre blanc sur la rforme administrative, p.5-6.
315
56
Les groupes ainsi crs sont les suivants:croissance,comptitivit,emploi et dveloppement durable;galit des chances; rforme; relations interinstitutionnelles; relations extrieures.
Wiring it Up:Whitehalls Management of Cross-cutting Policies and Services, Royaume-Uni, Cabinet Office, Performance and Innovation Unit, janvier 2000, p.5.
316
317
se caractrise la fois par la pluralit des points de vue, marque de la socit moderne, et par la possibilit constante, pour chaque point de vue, de senrichir et de
saffiner par des interactions avec les autres. Cette conception active de la subsidiarit, loppos de lapproche tayloriste, est mieux en mesure de produire la
flexibilit requise pour concilier la diversit des contextes et la remise en cause
permanente des conceptions, deux traits distinctifs de lenvironnement politique
mergent. Il y a ainsi des chances de maintenir un quilibre dynamique entre la
standardisation dune part, et les solutions spcifiques au contexte, dautre part.
Malgr la prfrence marque pour la version catalogue de comptences
du principe de subsidiarit, qui transparat clairement diffrents niveaux de gouvernement en Europe,on relve dj des exemples dune dmarche trs proche de
la subsidiarit active propose par Calame et dveloppe ici sous langle de lapprentissage collectif. Ce ne sont en aucun cas des exemples purs, mais ils tmoignent des premires avances dans cette direction. Les Fonds structurels mritent
une mention spciale cet gard. Ils sont expressment axs sur llaboration collective de la politique applicable travers des interactions verticales et horizontales
continues entre les acteurs publics et les partenaires sociaux.Dautre part,les dveloppements rcents dans la politique sociale europenne (telle la coordination des
politiques de lemploi) montrent quon abandonne progressivement la dmarche
descendante classique, consistant imposer la base des solutions mises au point
au sommet, pour une conception o llaboration des politiques sinscrit dans le
cadre dun processus organis dchanges dexpriences57. L encore, le livre blanc
sur la gouvernance reprsente loccasion de rexaminer les expriences passes et
prsentes dans loptique des nouveaux modes de gouvernance et de dterminer
dans quelle mesure les ides a priori prometteuses sont entres dans la ralit.
Conclusion
La rforme est plus que jamais lordre du jour dans une Union confronte
au dfi de llargissement,mais aussi la ncessit de remdier aux carences et aux
dysfonctionnements du pass. Pourtant, et cest l lun des principaux messages
que nous avons voulu faire passer ici,il ne faudrait pas que le processus de rforme
se cantonne aux questions dactualit, si brlantes soient-elles. Prparer llargissement et rsoudre les problmes qui ont assailli la Commission sont des exercices
dune importance vitale,mais qui sont loin dpuiser lexigence de renouveau et de
refondation laquelle il faut imprativement rpondre, si on veut que les institutions charges de dfinir et de mettre en uvre la politique europenne soient en
mesure de fonctionner, tous les niveaux,de manire efficace,efficiente et responsable dans le nouveau contexte de laction publique.
Caractris par la fragmentation de la connaissance, lhtrognit, lacclration et lamplification des mutations et la complexit des interdpendances,
57
318
Bibliographie
Abromeit, H., Privatization in Great Britain, Annals of Public and Cooperative Economy 57, 1986, p.79-153.
Alexander, W., La recevabilit des renvois prjudiciels dans la perspective de la
rforme institutionnelle de 1996,CDE, p.561.
Ascher, K., The Politics of Privatization: contracting out public services, Macmillan,
Londres, 1987.
Ayral,V.,Essai de classification des groupes et comits,RMC, 1975,p.330;Comits
fonctionnant auprs du Conseil ou de la Commission, Bulletin de lUnion
europenne, Supplment 2/1980.
Baglioni, G., et Crouch, C., European Industrial Relations: the challenge of flexibility,
Sage, Londres, 1990.
Baldwin, R., et McCrudden, C., Regulation and Public Law, Weidenfeld et Nicolson,
Londres, 1987.
Baldwin, R., Rules and Government, Clarendon Press, Oxford, 1995.
Baldwin, R., et Cave, M., Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice, Oxford University Press, 1999.
Bardach, E., et Kagan, R. A., Going By The Book: the problem of regulatory unreasonableness, Temple University Press, Philadelphie (Pennsylvanie), 1982.
Bechmann, G., Risiko und Gesellschaft, 2e dition, Westdeutscher Verlag, Opladen,
1997.
Beck, U., Risk Society: Towards a New Modernity, Sage, Londres, 1992.
Bertrand, G. (coord.), Michalski, A., et Pench, L. R., Scnarios Europe 2010: cinq avenirs
possibles pour lEurope, cellule de prospective, Commission europenne,
1999.
Better Regulation Task Force, Principles of Good Regulation, Better Regulation Task
Force, Londres, 1998.
(http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/1998/task_force/ principles/htm)
Blackmore, M., Complaints Within Constraints: a critical review and analysis of the
Citizens Charter Complaints Task Force, Public Policy and Administration, 12
(3), 1997, p.28-41.
Blumann, C., Le pouvoir excutif de la Commission la lumire de lActe unique
europen, RTDE, 1988, p.23.
Bobbio, N., Ltat et la dmocratie internationale, tudes europennes ditions
Complexe, 1998.
320
Bibliographie
Bradley,The European Parliament and Comitology:On the Road to Nowhere?,European Law Journal, 3, 1997, p.230-254.
Brunsson, N., et Olsen, J. P., The Reforming Organization, Fagbogverlaget, Bergen,
1997.
Burtt, S., Virtue Transformed: Political Argument in England 1688-1740, CUP, Cambridge, 1992.
Cabinet Office, The Citizens Charter: raising the standard, Cm 1599, HMSO, Londres,
1991.
Cabinet Office, a) Code of Practice on Access to Government Information, HMSO,
Londres, 1994.
Cabinet Office, b) Next Steps Review, Cm 2750, HMSO, Londres, 1994.
Cabinet Office, The Citizens Charter Five Years On, Cm 3370, HMSO, Londres, 1996.
Cadbury, Sir A., Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance, Gee & Co, Londres, 1992.
Calame, P., et Talmant, A., Ltat au cur, le meccano de la gouvernance, Descle de
Brouwer, Paris, 1997.
Chandler, J.A., The Citizens Charter, Dartmouth, Aldershot, 1996.
Chapman,R.A.,Concepts and Issues in Public Sector Reform:the experience of the
United Kingdom in the 1980s, Public Policy and Administration, 6(2), 1991,
p.1-19.
Chen, H.-T.,Evaluators Handbook, Sage, Londres, 1991, p.24.
Chen, H.-T., Theory Driven Evaluation, Sage, Londres, 1991, p.42.
Citizens Charter Complaints Task Force,Good Practice Guide, HMSO, Londres, 1995.
Citizens Charter Complaints Task Force, Putting Things Right: Main Report, HMSO,
Londres, 1995.
Club de Florence,Europe: limpossible statu quo, Stock, Paris, 1996.
Commission europenne,Livre blanc sur la modernisation des rgles dapplication des
articles 85 et 86 du trait CE, COM(1999) 27.
Commission for Local Democracy, Taking Charge: the rebirth of local democracy,
Commission for Local Democracy, Londres, 1995.
Conseil scientifique de lvaluation (France), Petit guide de lvaluation des politiques
publiques, (CSE Guide), mars 1996.
Corbett e.a., The European Parliament, 3e dition, Catermill, Londres, 1995.
Craig, P., Democracy and Rule-making within the EC: An Empirical and normative
assessment, European Law Journal, 3, p.105-130.
Craig, P., Administrative Law, 3e dition, Sweet & Maxwell, Londres, 1994.
Crley, P., Theories of Regulation: Incorporating the Administrative Process, 98(1),
Columbia Law Review, 1998, p. 1-168.
Crozier, M.,tat modeste, tat moderne, Seuil, Paris, 1991.
Curtin, Civil Society and the European Union:Opening Spaces for Deliberative Democracy,Collected Courses of the Academy of European Law, 1998.
Bibliographie
321
322
Bibliographie
Bibliographie
323
Guhenno, J. M., The end of the Nation State, University of Minnesota Press, Ann Arbor, 1995; Lavenir de la libert, Flammarion, Paris, 1999.
Gunther Teubner (ed.),Dilemmas of Law in the Welfare State, De Gruyter,Berlin & New
York.
Habermas, J., La souverainet populaire comme procdure, un concept normatif
despace public, Lignes, n 7, 1989.
Habermas, J., Between Facts and Norms, MIT Press, Cambridge (Massachusetts), 1996.
Habermas, J., Thorie de lagir communicationnel, Fayard, Paris, 1990 et 1995, et Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy, Polity Press, Cambridge, 1997.
Hacking, I., The Emergence of Probability, CUP, Cambridge, 1993.
Haltern,U.R.,Verfassungsgerichtsbarkeit, Demokratie und Mitrauen, Duncker & Humblot, Berlin, 1998.
Hayek, F. A. V., New Studies in Philosophy, Politics, Economics and the History of Ideas,
rimpression, Routledge, Londres, 1990.
Hennessy, P., Whitehall, Fontana, Londres, 1990.
Herzog, Ph., Reconstruire un pouvoir politique Dialogue pour gouverner en partenaires, La Dcouverte, 1997.
Herzog, Ph., Avec leuro, construire les relations sociales europennes, rapport de
mission au gouvernement franais, juin 1998.
Herzog, Ph., Manifeste pour une dmocratie europenne, ditions de lAtelier, 1999.
Hirschman, A. O., Exit, Voice and Loyalty: responses to decline in firms, organizations
and states, Harvard University Press, Cambridge (Massachusetts), 1970.
Hood, C.C., The Tools of Government, Macmillan, Londres, 1983.
Hood, C. C., A Public Management for All Seasons?, Public Administration, 69(1),
1991, p.3-19.
Hood, C. C., United Kingdom: From Second Chance to Near-Miss Learning, chapitre 2, dans Olsen, J. P., et Peters, B. G., Lessons from Experience: Experiential
Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies, Scandinavian University Press, Oslo, 1996, p.36-70.
Hood, C. C., Peters, B. G., et Wollman, H., Sixteen Ways to Consumerize Public Services:Pick n Mix or Painful Trade-Offs?,Public Money and Management, 16(4),
1996, p.43-50.
Hood, C. C., et James, O., The Central Executive, chapitre 9, dans Dunleavy, P. J., et
coll., Developments in British Politics, 5, Macmillan, Londres, 1997, p.177-204.
Hood, C. C., Scott, C. D., James, O., Jones, G. W., et Travers, A. J., Regulation inside Government: Waste-watchers, Quality Police, and Sleaze-Busters, Oxford University
Press, Oxford, 1999.
Horn, M. J., The Political Economy of Public Administration, Cambridge University
Press, Cambridge, 1995.
Horowitz, D. L., The Courts and Social Policy, Brookings Institution, Washington DC,
1997.
324
Bibliographie
Jenkins, K., Caines, K., et Jackson, A., Improving management in government: the Next
Steps(The Ibbs Report),Prime Ministers Efficiency Unit,HMSO,Londres,1988.
Joerges, Ch., et Neyer, J., From intergovernmental bargaining to deliberative political processes: the constitutionalisation of comitology, 3(3), European Law
Journal, 1997, p.273-299.
John,P.,Central-Local Government Relations in the 1980s and 1990s:towards a policy learning approach, Local Government Studies, 20(3), 1994, p.36-412.
Jones, G. W., A Revolution in Whitehall? Changes in British central government
since 1979,West European Politics, 12(3), 1989, p.61-238.
Jones,G.W.,et Burnham,J.,Modernizing the British Civil Service,dans Hesse,J.J.,et
Toonen,T. A. J., The European yearbook of Comparative Government and Public
Administration, Nomos, Baden-Baden, 1995, p.45-323.
Jordan, G., Next Steps Agencies: from managing by command to managing by
contract?, Aberdeen Papers in Accountancy and Management W6, Aberdeen
University Department of Accounting, Aberdeen, 1992.
Koerner, S., Experience and Conduct: A Philosophical Enquiry into Practical Thinking,
CUP, Cambridge, 1976.
Kreher, A.(ed.), The New European Agencies, EUI Working Paper RSC n 96/49.
Krugman,P.,Inequality and the Political Economy of Eurosclerosis (CEPR DP 867),1993.
Ladeur, K. H., Coping with Uncertainty, dans Teubner, G., Farmer, L., et Murphy, D.,
Environmental Law and Ecological Responsibility, Wiley, Chichester, 1994,
p.299.
Landfried,Beyond Technocratic Governance:The Case of Biotechnology,European
Law Journal, 3, 1997, p.253-272.
Larat, F., LAllemagne et le Parlement europen,Critique internationale, n 5, 1999.
Laszlo, E., Systems and Societies: the basic cybernetics of social Evolution, dans
Geyer, F., et van der Zouwen, J. (1986), Sociocybernetic Paradoxes: observation,
control and Evolution of self-steering systems, Sage, Londres, 1986.
Lufer, T., Die Organe der EG: Rechtsetzung und Haushaltverfahren zwischen Kooperation und Konflikt, Europa-Union, Bonn, 1990.
Lear, J., Recombinant DNA-The Untold Story, Crown, New York, 1978.
Lebessis, N., et Paterson, J., a) Evolutions in Governance: What Lessons for the Commission?A First Assessment; b) The Future of European Regulation, 1997; A Learning
Organisation for a Learning Society: Proposals for Designing Tomorrows Commission, 1998; Accrotre lefficacit et la lgitimit de la gouvernance de lUnion
europenne, parues dans la srie Working Papers de la cellule de prospective de la Commission europenne, 1999.
Leca,J.,Le rle de la connaissance dans la modernisation de ltat,Revue franaise
dadministration publique, n 66, avril-juin 1993, p.187.
Lenarts,K.,Regulating the Regulatory Process:Delegation of Powers within the European Community, 18, European Law Review, 23, 1993.
Lenaerts,K.,Nuclear Border Installations:A Case-Study,European Law Review,1988.
Bibliographie
325
Lindbeck,A.,Incentives and Social Norms in the Welfare State, Seminar Papers, 617,
Universit de Stockholm, Institute for International Economic Studies, 1996.
Lindblom, C., The Intelligence of Democracy, The Free Press, New York, 1965.
Littbarski, S., Herstellerhaftung ohne Ende ein Segen fr den Verbraucher?
Neue Juristische Wochenschrift, 1995, p.217.
Livet,P.,La Communaut virtuelle. Action et communication, Lclat,Paris,1994,p.215220.
Long, M., et Monier, J.,Portalis Esprit de justice, Michalon, Paris, 1997.
Lorenz, K.,On Aggression, traduit par Letzke, M., Methuen, Londres, 1996.
Lowi,T., The End of Liberalism, 2e dition, Norton, New York, 1979.
Ludlow, Preparing Europe for the 21st Century: The Amsterdam Council and Beyond,
CEPS, Bruxelles, 1997.
Luhmann, N., The Differentiation of Society, Columbia University Press, New York,
1982.
Luhmann, N.,Ausdifferenzierung des Rechts, Suhrkamp, Frankfurt (M), 1982.
Luhmann,N.,The autopoiesis of social systems,dans Geyer,F.,et van der Zouwen,
J., Sociocybernetic Paradoxes: observation, control and Evolution of self-steering
systems, Sage, Londres, 1986.
Majone, G., Regulating Europe, Routledge, Londres, 1996.
Manin, B., Principes du gouvernement reprsentatif, Calman-Levy, Paris, 1995.
Marsh,D.,et Rhodes,R.A.W.,Policy Networks in British Government, Clarendon,Oxford,
1992.
Mashaw, J.L., Merrill, R.A., et Shane, P.M.,Administrative Law, 4e dition, St Paul (Minnesota), 1998.
Mayntz, R., The conditions of effective public policy: a new challenge for policy
analysis, Policy and Politics, 11(2), 1983, p.43-123.
McCubbins, M. D., Noll, R. G., et Weingast, B. R., Administrative Procedures as Instruments of Control, 3(2), Journal of Law, Economics and Organisation, 1987,
p. 243-277.
Meder,Th.,Schuld, Zufall und Risiko, Klostermann, Frankfurt (M), 1993.
Mny, The People, The Elites and the Populist Challenge, Jean Monnet Chair Papers
RSC n 98/47, Institut universitaire europen, Florence.
Metcalfe, L., Building Capacities for Integration: The Future Role of the Commission, Lecture given at the Schuman-Seminar: Maastricht in Maastricht, the
Treaty Revisited, held at the Provincial Government House, Maastricht, 13
May 1996.
Metcalfe, L., et Richards, S., Improving Public Management, 2e dition, Sage, Londres,
1991.
Meyer, European Public Sphere and Societal Politics, dans Telo, M., Dmocratie et
construction europenne, Presses de luniversit libre de Bruxelles, Bruxelles,
1995, p.123-131.
326
Bibliographie
Bibliographie
327
Rogoff, K., The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target, 100, Quarterly Journal of Economics, 1985, p. 90-1169.
Roqueplo, Ph., Entre savoir et dcision, lexpertise scientifique, INRA, collection
Sciences en question, 1997.
Ross, E.A., The Principles of Sociology, The Century Company, New York, 1920.
Runciman,D.,Pluralism and the Personality of the State, CUP,Cambridge,et Luhmann,
N., Beobachtungen der Moderne, 2e dition, Westdeutscher Verlag, Opladen,
1996.
Russel, P., Constitutional Odyssey Can Canadians become a Sovereign People?, Toronto University Press, 1992.
Savas,E.S.,Alternatives of Delivering Public Services, Boulder Co,Westview Press,1977.
Scharpf,F.,Legitimacy in the multi-actor European polity,in Essays for Johan Olsen,
1999, p.260-288.
Scharpf, F., Democratic Policy in Europe,European Law Journal, 2, 1996, p.136-155.
Schmitter, P.C., How to Democratize the European Union and Why Bother? (Governance in Europe), Rowman and Littlefield Publishers Inc., 2000.
Schneider, H., Zur Gterabwgung des Bundesverfassungsgerichts bei Grundrechtskonflikten, Nomos, Baden-Baden, 1997.
Schultze,C.L.,The Public Use of Private Interest, Brookings Institution,Washington DC,
1977.
Schumpeter, J., Capitalism, Socialism and Democracy, Allen & Unwin, Londres, 1942.
Schwarze, European Administrative Law, Sweet & Maxwell, Londres, 1992; Harlow,
Codification of EC Administrative Procedures Fitting the Foot to the Shoe or
the Shoe to the Foot?, European Law Journal, 2, 1996, p.3-25.
Scott, Sir R., Report of the Inquiry into Exports of Defence Equipment and Dual Use
Goods to Iraq, HMSO, Londres, 1995.
Setbon, M., et Lascoumes, P., Lvaluation pluraliste des politiques publiques, groupe
danalyse des politiques publiques, recherche finance par le commissariat gnral du plan, 1996.
Sidjanski,D.,Les groupes de pression dans la Communaut europenne,Il Politico,
n 473, 1982, p.539-560, ici p.540-541.
Simmel, G., Conflict, traduit par Wolff, K.H.,The Free Press, New York (1908-1955).
Simon, H. A., Economics, Bounded Rationality and the Cognitive Revolution, Elgar, Aldershot, 1995.
Sisson, C. H., The Civil Service after Fulton, dans Stankiewicz, W. J., British Government in an Era of Reform, Collier-Macmillan, Londres, 1976, p.62-252.
Snyder, F., The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes,
Tools and Techniques, MLR, 1993, p.19-54.
Stewart,J.D.,The Rebuilding of Public Accountability, European Policy Forum,Londres,
1992.
Stewart, J., et Walsh, K., Change in the Management of Public Services, Public Administration, 70(4), 1992, p.499-518.
328
Bibliographie
Stigler,G.J.,The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 2(1), 1971, p.3-21.
Stoker, G., The Politics of Local Government, 2e dition, Macmillan, Basingstoke, 1991.
Stone, D., Where the Law Ends: the social control of corporate behaviour, Harper and
Row, New York, 1975.
Strauss, P. L., The Place of Agencies in Government: Separation of Powers and the
Fourth Branch of Government, Columbia Law Review, 84, 1984, p.573.
Sugden,R.,The Economics of Rights, Cooperation and welfare, Blackwell,Oxford,1986;
Klosko, G., Political Constructivism in Rawlss Political Philosophy, American
Political Science Review, 1991, p.611.
Supiot, Au-del de lemploi Rapport pour la Commission europenne Transformation du travail et devenir du droit du travail en Europe, Flammarion,
1999.
Tanzi, V., et Schuknecht, L., The Growth of Government and the Reform of the Welfare
State (IMF WP), 1995.
Teubner, G., Dilemmas of Law in the Welfare State, de Gruyter, Berlin, 1986.
The House of Lords Select Committee on Science and Technology,Science & Society,Third Report, April 2000.
Theakston, K., Keeping up with Next Steps: a review, Teaching Public Administration, XII(2), 1992, p.6-15.
Thoenig, J.-C., De lincertitude en gestion territoriale, dans Politiques et management public, 13(3), 1995.
Thoenig, J.-C.,La relation entre le centre et la priphrie en France,dansBulletin de
lInstitut international dadministration publique, 36, octobre 1975.
Troesken, W., Why Regulate Utilities?, The University of Michigan Press, Ann Arbour,
1996.
Trosa, S., Next Steps: Moving On, Office of Public Service and Science, Londres, 1994.
Tyler, Why people obey the Law, Yale University Press, New Haven, 1990.
Ulrich, H., et Probst, G. J. B., Self-Organization and Management of Social Systems: Insights, Promises, Doubts and Questions, Springer, Berlin, 1984.
UN/ECEThe convention on access to information, public participation in decisionmaking and access to justice in environmental matters adopted at the
fourth Ministerial Conference Environment for Europe, Aarhus, Denmark,
25 June 1998.
Urwin, D., The Community of Europe: A History of European Integration since 1945,
2e dition, Longman, Londres, 1995.
Van Gerven, W., Proportionnalit, abus de droits, droits fondamentaux, J.T., 1992,
p.305.
Varela, F. J.,Thompson, E., et Rosch, E., The Embodied Mind: Cognitive Science and Human Experience, MIT Press, Cambridge (Massachusetts), 1997.
Veljanovski, C., Selling the State: Privatization in Britain, Weidenfeld and Nicolson,
Londres, 1987.
Bibliographie
329
Veljanovski, C., Regulators and the Market, Institute of Economic Affairs, Londres,
1991.
Vile, M.J.C.,Constitutionalism and the Separation of Powers, Clarendon, Oxford, 1967.
Viscusi, W. K., Vernon, J. M., et Harrington, J. E., Economics of Regulation and Antitrust,
MIT Press, Harvard, 1996.
Vos, E., The Rise of Committees, European Law Journal, 3, 1997, p.210-213.
Walzer, M., Spheres of Justice. A Defense of Pluralism and Equality, New York, Basic
Books, 1983; Boltanski L., et Thevenot, L.,De la justification: les conomies de la
grandeur, Gallimard, Paris, 1991.
Weiler, J., The Community System: the Dual Character of Supranationalism, YBEL,
n 1, 1981, p.267.
Weiler, J., The Transformation of Europe,Yale LJ, n 100, 1991, p.2403.
Weiler,J., Ulrich,R.H.,et Franz,C.M.,European democracy and its Critique,West European Politics, 1995,p.4-39;Weiler,J.,Does Europe need a Constitution? Reflections on Demos, Telos and the German Maastricht Decision, European
Law Journal, 1, 1995, p.219-258.
Weiler, J., The European Union belongs to its citizens: three immodest proposals,
European Law Review, 22, 1997, p.150.
Willson, F.M.G., Administrators in Action, vol.1, Allen and Unwin, Londres, 1961.
Wilson, D., The Secrets File: the case for freedom of information in Britain today, Heinemann, Londres, 1984.
Wilson, J., Citizen Major? The rationale and impact of the Citizens Charter, Public
Policy and Administration, 11(1), 1996, p.45-62.
Wiltshire, K.,Privatization: the British Experience, Longman, Melbourne, 1988.
Index
A
acquis communautaire 274, 275
action
catalyse 111
collective 33, 34, 107, 111, 116 ss, 296
indtermination de l 45
rationalisation de l 107 ss
thorie d 116
administration
contrle de l 51
dcentralisation de l 129, 134,
239, 255, 266, 274
managrialisation 88, 90, 91, 101
rforme de l 77 ss, 120 ss
segmentation de l 253
Administrative Procedures Act 1946 161,
162, 213
proposition pour un quivalent
europen 203 205, 213
agences
administrativesindpendantes 144,181
capture 151
contrles procduraux 174 179
europennes 139 ss, 181, 229 231
excutives 85
locales 242
Next Steps 85
semi-indpendantes 80
surveillance 168 170
Agence europenne pour lvaluation
des mdicaments 169
agence europenne pour lvaluation
des spcialits pharmaceutiques
145
agence europenne de lalimentation
144
Amsterdam
trait d 14, 192, 193, 202, 216, 283,
284, 289, 291
triangle d 283
B
Balkans 288
Balladur, douard 128
Bangemann (groupe) 147
banque(s) 99
Banque centrale europenne (BCE) 144,
158
indpendance 143
Belgique 51
Bertrand, Gilles 26
Blair,Tony
gouvernement de 78, 79, 81, 82,
85, 88, 90, 101
Bobbio, Norberto 234, 237
Brent Spar 305
C
Calame, Pierre 314
Cambridge Experimentation Review Board
48, 49
Campbell, Donald 108
causalit
complexe 56 ss, 58, 59, 70
linaire 70
sociale 56, 58, 59, 62
centralisme 247, 248, 251
centre de philosophie du droit 19, 43
Char, Ren 246
charte du citoyen 87, 90
332
charte europenne de lutte contre
lexclusion 250, 257
Chirac, Jacques 145
citoyennet 242, 244
Clean Air Act 173
Clinton, Bill
administration de 170
codtermination (Mitbestimmung) 87, 237
cohsion sociale 236, 239
collibration 95 ss
comit consultatif sur les pratiques
restrictives et les positions
dominantes 165
comit des spcialits pharmaceutiques
145, 163
comit des mdicaments vtrinaires 163
Comit des rgions 309
Comit conomique et social 275, 309
comit ONP 148, 150
comitologie 289
accs aux documents 202
avantages 155, 156
contrles
procduraux
portant
sur la 192 ss
dcision-cadre 202
rle de la Commission 191, 192
rle des experts 193, 194
Commission europenne
cellule de prospective 261
composition 204
directions gnrales (DG) 291, 292
et nouveaux modes de gouvernance
285 ss
fonctions de la 217 222, 233
fonction de surveillance de la 154
indpendance de la 291
nomination de la 141, 144
ressources humaines de la 286
complexit
partage des comptences comme
rponse la 247
segmentation fonctionnelle comme
rponse la 291
concurrence
voir politique de la concurrence
confdration europenne des syndicats
235, 238
Conseil de ministres 147, 151, 173, 264
Conseil europen 204
constitutionnalisme 83 ss, 205
consultation
en gnral 275
Index
D
Dahl, Robert 205
dclaration de Caracas 257
dcentralisation 242, 291
dficit dmocratique 303
Dehousse, Renaud 24, 141, 185, 229, 309
dlgation 140, 152 ss
Delors, Jacques 233, 251
dmocratie
constitutionnelle 188, 189
de lactionnariat 87
de la proprit 87
dlibrative 92
de Westminster 141
participative 236
reprsentative 185 190, 266
dficit dmocratique 289
De Munck, Jean 21
drglementation
voir drgulation
drgulation 263
De Schutter, Olivier 20
dcentralisation 79
drogues 46, 47
droit rflexif 95, 97, 101
Dunsire, Andrew 19
333
Index
conomie
de diversit 41
dchelle 41
fonde sur la demande 41
keynsienne 98
noclassique 208
ducation 239, 265
efficience 267, 283
largissement 239
lections 34 36, 40, 143, 188, 246, 272
emploi 243
quipements collectifs 252, 253
euro 239, 269
Eurostat 163
valuation 107 ss, 226 229, 300, 301,
313, 314
conseil scientifique de l 110
dmocratique 227
et rationalit procdurale 116
selon le paradigme du traitement
mdical 107
Everson, Michelle 23, 26
experts
consultation par la Commission
europenne 218 ss, 297, 298,
310 312
consultation par le Parlement
europen 199
lgitimation par les 194
F
Federal
Communications Commission
(FCC) 148
Ferry, Jean-Marc 43
fonction publique
britannique 83 ss
code de conduite 81
communautaire
franaise 127 ss
mission 254
mobilit au sein de la 135
Fondation europenne
pour lamlioration des conditions
de vie et de travail 151
fondation pour le progrs de lhomme
257 ss
Fonds structurels 239, 266, 273
Food and Drug Administration 164
fordisme 39
H
Habermas, Jrgen 43, 72
Herzog, Philippe 21, 24, 25, 226
I
imputabilit 111
Independant Regulatory Commissions 181
J
jacobinisme 247
juge 50 53, 66 69
voir Cour de justice
des Communauts
europennes
K
Krugman, Paul 71
L
Ladeur, Karl-Heinz 296
Lebessis, Notis 27
Leca, Jean 110, 114
Lenoble, Jacques 21
livre blanc sur la gouvernance 294,
302 ss
livre blanc sur la rforme administrative
281, 285, 314
Luhmann, Niklas 45, 60
M
Majone, Giandomenico 23, 26
Meroni 153, 154, 156 ss, 229 231
mtavaluation 228, 229
Metclafe, Les 217
Michalski, Anna 26
mondialisation 271
N
National Audit Office 85
National Health Service (NHS) 82
New Public Management 82
334
O
Office of Management and Budget (OMB)
169
ohnisme 41
Organisation mondiale du commerce
(OMC) 235, 238, 304
organisations non gouvernementales
305, 310
voir quangos
Owen,Thomas 237
P
parlement
Rle dun 35, 62 65, 185 190
Parlement europen 45, 188, 196 200,
273
Paterson, John 27
permis de btir 27
Perret, Bernard 22, 26, 227
petites et moyennes entreprises (PME)
173, 252, 264, 265
Plumb-Delors (accord de 1987) 197
Polanyi, Karl 235, 236
politique agricole commune (PAC) 266
politique trangre et de scurit
commune (PESC) 269, 271, 272
politique de la concurrence 164, 165,
264, 274
postnational 43
programmes de modernisation
et dquipement 252
proportionnalit 211 214
protection des consommateurs 216, 315
Index
risque
valuation du 60, 66, 69
rgulation du 65, 66, 68, 69, 142
S
Schmitter, Philippe 310
Safe Drinking Water Act 173
segmentation fonctionnelle
et alternative de lintgration 301,
302, 314, 315
services dutilit publique 148 150
services dintrt commun 238
Simon, Herbert 59, 236
socit europenne 240
statut de la socit europenne
voir socit europenne
subsidiarit 135, 212, 242
active 247 ss, 316
Supiot 238
T
taylorisme 39
Teubner, Gnther 97
Thoenig, Jean-Claude 22
transparence 22, 66, 81 ss, 200 ss
transports 90, 252
tribunal constitutionnel fdral (allemand)
(Bundesverfassungsgericht) 63, 233
U
Union conomique et montaire (UEM)
244
Q
quangos 81, 82
R
rchauffement de la plante 271
rseaux transeuropens 147
responsabilit 79, 161
dmocratique 189
V
vache folle (crise de la) 156, 292
W
Weber, Max 37
Wolton, Dominique 234
Commission europenne
La gouvernance dans lUnion europenne
Luxembourg:Office des publications officielles des Communauts europennes
2001 334 p. 17,6 x 25 cm
ISBN 92-894-0314-4
Prix au Luxembourg (TVA exclue):EUR 49,50
01
I SBN 9 2 - 8 9 4 - 0 3 1 4 - 4
KA-27-00-895-FR-C
LA GOUVERNANCE
DANS
L'UNION EUROPENNE
9 789289 403146