Castellani La Gestion Estatal

Castellani, Ana Gabriela
La gestin estatal durante

los regmenes polticos
burocrtico-autoritarios.
El caso argentino entre
1967 y 1969
Sociohistrica
2002, Nro. 11-12, p. 35-68.
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Cita sugerida
Castellani, A. G. (2002) La gestin estatal durante los regmenes
polticos burocrtico-autoritarios. El caso argentino entre 1967 y 1969
[en lnea]. Sociohistrica, (11-12). Disponible en:
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La gestin estatal durante

los regmenes polticos burocrtico-autoritarios. El caso
argentino entre 1967 y 1969'
Ana Gabriela Castellani
Introduccin
Durante el transcurso de los aos noventa se ha tratado de establecer
desde diferentes perspectivas tericas, cules son las causas que permiten
explicar el fracaso de los llamados pases en vas de desarrollo en su intento
por integrarse exitosamente en el concierto de naciones desarrolladas. Varias
han sido las interpretaciones sobre estas causas: la inestabilidad poltica, la
conflictividad social, las caractersticas propias del modelo institucional, la
ausencia de una lite dirigente, etc. Sin embargo, en los ltimos aos, yacorde con la visin de los organismos multinacionales de crdito, la mayora de
las explicaciones cargaron las tintas sobre el rol que desempe el Estado en
este proyecto frustrado, considerando que la excesiva intervencin estatal en
las actividades econmicas era la responsable, prcticamente absoluta, del
I Este artculo presenta los resultados preliminares de una investigacin en curso: "Gestin econmica estatal y procesos de crecimiento empresario. Argentina 1966-1973", bajo la direccin del Dr.
Alfredo Pucciarelli. Para l mi ms sincero agradecimiento, ya que sin su apoyo este trabajo no
hubiera sido posible. Asimismo, quiero destacar los valiosos comentarios, que sobre una versin
preliminar, han realizado mis compaeros Martn Schorr, Mariana Heredia y Paula Canelo, a los que
por supuesto eximo de toda responsabilidad en cuanto a los errores u omisiones existentes .
Becaria de Posgrado Interna del CONICET. Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.
35
Bocohstnca ~ ~ l: . )
primer y segundo semestre 2002
persistente estancamiento y del comportamiento errtico de las principales

variables macroeconrnicas.?
A pesar de la notable adhesin lograda por el diagnstico neoliberal en los
crculos acadmicos, algunos investigadores sociales de raigambre neoinstitucionalista
intentaron demostrar, mediante una serie de trabajos ernpfricos, que la intervencin estatal no es la causa que impide concretar el despegue de estos pases sino
ms bien todo lo contrario: la ausencia de una gestin pblica autnoma y eficaz
es uno de los factores claves a la hora de explicar por qu los pases subdesarrollados no consiguieron construir un sendero durable de crecimiento econmico,
Precisamente, el objetivo de este trabajo es retornar algunos elementos de la
perspectiva neoinstitucionalista para analizar la gestin estatal desarrollada en la
Argentina entre 1967 y 1969, momento de esplendor del Estado burocrtico autoritario. Se intentar evaluar, mediante el estudio de polticas pblicas concretas, el
nivel de autonoma y la capacidad administrativa lograda por este tipo estatal.
En lneas generales, los principales supuestos que guiarn la investigacin se
desprenden de las interpretaciones que, sobre el perodo, elaboraron Osear Braun
y Guillermo O'Donnell.' Segn estos autores, durante la Revolucin Argentina
se realiz una reestructuracin significativa del aparato estatal, tanto en el funcionamiento administrativo como en su modalidad de intervencin, con el fin de
lograr la "normalizacin" de la economa."
En efecto, en ese mornenro (especficamenre durante la gestin de Krieger
Vasena al frente del Ministerio de Economa) se llev adelante un progranla
econmico sostenido por una alianza entre los sectores ms concentrados del
capital nacional y el capital extranjero que, a travs de una serie de medidas
novedosas, busc mejorar las condiciones de reproduccin del capital de los
grandes agentes econmicos y reconlponer los ingresos de las capas ms altas de
la sociedad.
Para una explicacin detallada del funcionamiento econmico del denominado "ciclo populista", desde la perspectiva ncoliberal, vcse Dornbusch y Edwards (1990). Para el caso argentino en
particular, consultar los trabajos de Artana (1997); Llach (1997); IERAL (l999); FIEL-CEA:(l991)
entre otros .
.~ Precisamente de O'Donnell (1982) y Braun (973).
4 Segn Q'Donnel1, la "normalidad" econmica implica la reproduccin de la sociedad capitalista
sin grandes saltos en la acumulacin de capital, especialmente para las grandes elnpresas que, a la
larga, van consolidando posiciones mono u oligoplicas. La acumulacin de estas Clnprcsas subordina los comportamientos econmicos de las otras y la distribucin de los recursos al interior de
la sociedad. Esta evaluacin de normalidad es la que dan los actores econmicos ms poderosos y
sus bases se establecen a partir de la evolucin de la acumulacin y la inversin ~ fundarnenralmente, teniendo en cuenta las expectativas que tienen los capitalistas sobre lo que va a suceder en el
futuro'. Al respecto, vase Q'Donnell (1982), captulo L punto 4.
2
36
La gestin estatal durante los regmenes...
Ahora bien, para encarar este proceso de transformacin estructural era

necesario modificar sustancialmente la modalidad de gestin estatal. Deban realizarse varias intervenciones estratgicas que permitieran incrementar la inversin y, asimismo, acrecentar la capacidad administrativa del aparato estatal a
travs de una profunda reforma. El elevado aumento de la inversin pblica en
infraestructura de base (caminos, puentes, diques, represas, etc.) constituye uno
de los ejemplos ms destacados de intervencin estratgica llevados adelante por
el Estado burocrtico-autoritario. Adems de dinamizar la demanda agregada en
el corto plazo y de ampliar el radio de accin del capital, estas inversiones se
realizaron con el propsito de generar confianza entre los capitalistas privados
que as comenzaran a reinvertir productivamente sus ganancias, impulsando un
crculo virtuoso de expansin. Es por eso que, al analizar los indicadores sobre
inversin del perodo 1966-1969, O'Donnel1 sostiene que "el hlctor que mantuvo el nivel de actividad econmica en 1967 e impuls el crecimiento registrad.o
en 1968 fue la inversin estatal, en especial la destinada a obras de infraestructura fsica"."
Sin embargo, a pesar de sus xitos iniciales en materia de estabilizacin de
precios, aumento de reservas y crecimiento del producto, el progranla
"normalizador" de Krieger Vasena se mantuvo slo por dos aos, ya que a partir
de la crisis gubernamental desatada por el "Cordobazo ", los principales
desequilibrios macroeconmicos volvieron a manifestarse (los ndices de precios
mayoristas y minoristas se incrementaron notablemente desde] 971, las reservas
en divisas cayeron en 1969 y 1971, Y el tipo de cambio aument en 1971 y
1972).6 Si bien son muchos los factores que pueden explicar el particular derrotero de este proyecto liderado por la gran burguesa monopolista, en este trabajo
se prestar especial atencin a las caractersticas propias del funcionamienro del
aparato estatal y, en especial, a la relacin que ste establece con los grandes
agentes econmicos, bajo el supuesto que dichas caractersticas impidieron consolidar una modalidad de intervencin eficiente y autnoma, Mediante el estudio de dos polticas pblicas concretas iniciadas en 1967 -el Plan de Obras de
Infraestructura y la Refonna Administrativa del Estado-, se intentar demostrar
que el Estado burocrtico-autoritario no logr desplegar ni la capacidad adrninistrativa ni el nivel de autonoma necesarios para promover un proceso de desarrollo econmico sostenido.
s ldem, p. 187.
la evolucin macroeconrnica del perodo, consultar la recopilacin estadstica realizada
por la Fundacin Banco de Boston (1977).
e. Sobre
37
Socohiatnca
i ~ / ~"}
El Estado bajo la mirada neoinstitucionalista

Son varios los autores pertenecientes a la corriente neoinstitucionalista que
abordaron la problemtica estatal para el caso latinoamericano, pero los aportes
ms destacados son los realizados por Katrin Sikkink y Peter Evans. 7 Segn
estos autores, el Estado siempre desempea un papel central en los procesos de
.canlbio estructural de las sociedades, ms all de cul sea el carcter de dicho
cambio. Si el luismo implica una transformacin industrial (tal como la que se
necesita en los pases de industrializacin tarda), el Estado cumple un rol an
ms crucial, ya que se requiere que ste intervenga para estimular la inversin y
para aliviar aquellos cuellos de botella que generan expectativas negativa en los
inversores."
A partir de estas premisas, los autores construyen una tipologa de Estados.
Aquellos que logran encarar procesos de transformacin industrial significativos, son los denominados Estados desarrollistas. En el extremo opuesto de ese tipo
estatal, se ubican los Estados predatorios, que se caracterizan por una incapacidad
absoluta para llevar adelante procesos de crecimiento duradero debido a que la
clase poltica se apropia impunemente de la renta pblica. A lo largo de este
espectro, se ubica una amplia gama de Estados intermedios que se aproximan en
mayor o menor grado a alguno de los prototipos extremos.
Los Estados desarrollistas son los que logran extraer excedentes, ofrecer bienes colectivos de buena calidad, fomentar perspectivas empresariales de largo
plazo en las lites privadas, aumentar los incentivos para participar en inversiones transformadoras y disminuir los riesgos propios de tales inversiones. Es
probable que tambin se apropien de una porcin de la renta pblica, pero en
general las consecuencias de sus actos prOluueven el cambio estructural.
Ahora bien, qu atributos centrales definen a un Estado desarrollista? Bsicamente son dos: la capacidad administrativa para diagnosticar, disear,
implementar y monitorear las polticas pblicas; y la autonoma necesaria
para que no se vea excesivamente penetrado por los intereses sectoriales. IgualVese Evans (996) y Sikkink (1993).
Siguiendo a Gerschenkron, Evans afirma que "los pases de industrializacin tarda que enfrentaron
tecnologas productivas cuyos requerimientos en materia de capital excedan lo que eran capaces de reunir
los mercados privados, se vieron forzados a confiar en el poder del Estado para movilizar los recursos
necesarios. [oo .. ) El eje de las dificultades en los pases de desarrollo tardo es que en ellos no existen
instituciones que permitan distribuir los riesgos importantes en una amplia red de dueos del capital,
y los capitalistas individuales no pueden, ni quieren, asumirlos. En tales circunstancias, el Estado debe
actuar como empresario sustituto". Evans, op.cit, p. 535.
7
!l
38
La gestin estatal durante los reg1llelles...
mente, esta autonoma no debe ser absoluta, porque si no sera imposible

obtener los consensos mnimos para garantizar el xito de la gestin. En otras
palabras, se debe establecer una combinacin justa entre capacidad adrninistrativa y un tipo de autonoma especial, que los autores neoinstitucionalistas
denominan autonoma enraizada. La autonoma que logra el Estado en esta
circunstancia es una autonoma inserta en una serie de lazos sociales concretos que lo vinculan con la sociedad y suministra canales institucionales para la
negociacin y renegociacin continua de los objetivos y de las polticas pblicas: razn por la cual se considera que este concepto es, fundamentalmente,
un concepto de tipo relacional
Como resultado de la combinacin adecuada de ambos atributos, los Estados
desarrollistas presentan ciertos rasgos particulares: a) capacidad de realizar intervenciones estratgicas y muy selectivas, b) un aparato burocrtico con caractersticas weberianas (reclutamiento meritocrtico, funcionariado de carrera, erc.),
c) alta capacidad administrativa, d) suficiente coherencia corporativa para resistir los intentos de maximizacin individual de los funcionarios, y e) conformacin de redes informales (partidarias, educativas, corporativas, etc.) que
incrementan la cohesin y coherencia de la burocracia."
En este trabajo no es necesario detenerse en la caracterizacin de los Estados
predatorios, pero s en la de los Estados intermedios, ya que el caso argentino se
puede encuadrar dentro de esta modalidad estatal. lO Sintticamente, estos tipos
estatales se distinguen porque no llegan a reunir los atributos necesarios para
encarar un desarrollo sostenido, aunque cuentan con las herramientas necesarias
como para proponrselo. Se caracterizan porque: a) el reclutamiento de los cargos pblicos se realiza por favoritismos polticos y no por criterios meritocraticos:
b) no existe un sistema de promociones al interior del aparato estatal que perrnita tener funcionarios de carrera, motivo por el cual los funcionarios buscan la
mxima obtencin posible de rentas extraordinarias; y e) la burocracia estatal no
desarrolla un "espritu de cuerpo" que facilite su cohesin. l l
Ahora bien, la falta de una estructura burocrtica estable impide construir vnculos regulares con el sector privado y la interaccin entre ambos sectores se hace a
travs de canales individuales que favorecen los lazos clientelares. En vez de
institucionalizarse, las relaciones se individualizan cada vez ms, favoreciendo la
formacin de los famosos anillos burocrticos que tan bien definiera Cardoso opor9
Ibdem.
10
Para un anlisis detallado de los estados predatorios, consultar Evans op.cit.
11
Ibdem.
39
Sociohist.rica.-_ ~ ;'~2
tunamcnrc." Segn este autor, debido a la ausencia de estructuras intermedias

eficaces en tre Estado y clases sociales, la burocracia de los pases latinoamericanos
Ioment el crecimiento de crculos de interesados en la planificacin que penetraron en los intersticios del aparato del Estado como encargados de tornar decisiones
econmicas (tanto de accin econmica directa corno de administracin), lormando islas de racionalidad. En muchas ocasiones, estas islas quedaron encerradas entre
dos fuegos: Jos intereses de la poltica de clientela y la inercia burocrtica. Esta
ltima, constituye "u u mecanismo poltico por el cual implfcirarnente se define
que la administracin es supletoria de los intereses privados; [y por eso] stos fluyen
en sus relaciones con el Estado a travs de tramas de complicidades personales". 13
Sin embargo, no hay gue confundir estas lealtades con los lobbies gue funcionan
en los pases desarrollados, primero, porque stos son gnlpos de inters que presionan directamente sobre el aparato estatal para conseguir sus objetivos, pero
adems, porque en esos pases el Estado est mucho ms organizado y cuenta con
una burocracia moderna que impide la conformacin de los anillos. Contrariamerite, la trama de complicidades propia de los anillos burocrticos que se generan en los pases subdesarrollados es ms difusa y est orientada hacia el fortalecimiento de relaciones inrerpersonales. Los intereses se organizan en crculos rnltiples, en anillos que cortan perpendicularmente la pirmide social, ligando entre s
fracciones del gobierno, de la burocracia, de las enlpresas, de los sindicatos, etc.
Retomando lo expuesto, un Estado intermedio se define como aquel en que:
a) la autonoma enraizada es un atributo parcial limitado a deterrninados reducros de eticiencia: b) la capacidad administrativa es insuficiente a pesar de que
las estructuras sociales son complejas, frag.ll1enradas y conflictivas; e) el funcionarnicnro de la burocracia pblica conserva elementos clientelsticos y
patrimonialsticos que impiden el desarrollo de una coherencia corporativa al
estilo weberiano: d) las intervenciones estratgicas que se realizan no son acordes a la capacidad de gestin. En base a esta caracterizacin, se analizarn la
gestin desarrollada por el Estado burocrtico-autoritario argentino.
Algunas precisiones sobre la relacin Estado!grandes

agentes econmicos en la Argentina
La naturaleza de la relacin entre Estado y grandes agentes econmicos es
una de las variables ms importantes a la hora de analizar las evidentes dificulta12 El desarrollo de la idea de la conformacin de anillos burocrticos al interior del aparato estatal
se encuentra en Cardoso (1985).
n [dem, p. 107.
40
La gestin estatal durante los regimenes...
des que tiene la Argentina para conformar y mantener un patrn de desarrollo

genuino sustentado en innovaciones tecnolgicas." Para comprender esta relacin es necesario fijar algunas precisiones sobre las caractersticas de la cpula
empresarIa.
En principio, este sector es de suma relevancia en la din.imica econmica,
social y poltica del pas ya que juega un rol central en el proceso de acumulacin,
en la definicin de una estrategia de crecimiento, y en la capacidad de presin
que puede ejercer sobre el aparato estatal a travs de las corporaciones que la
representan y de otros grupos ms informales que se van generando en torno a .
ciertos intereses comunes,
En segundo lugar, las caractersticas estructurales de la cpula se van moditicando a lo largo del tiempo y en consecuencia, surgen en su seno proyectos
polticos diferentes -en muchas ocasiones encontrados- que expresan los intereses de las distintas fracciones que conforman este heterogneo sector social. Por
ejemplo, durante la segunda fase de la industrializacin sustitutiva, se produjo
una marcada divisin entre las grandes eJnpresas nacionales y las lluevas elnpresas transnacionales que se haban incorporado a fines de los aos cincuenta en
las ramas ms dinmicas de la industria. Esta coexistencia dio lugar a un cornplcjo juego de alianzas, tanto al interior de la propia burguesa COJl1 entre las disrintas fracciones de clases sociales, que fue extensamente explicado por O' Donnell
y que sign el perodo comprendido entre 1958 y 1976. 15

Sin embargo, a pesar de sus constantes mutaciones internas, la cpula Glnprcsaria mantiene dos rasgos bien definidos: la pennanente bsqueda de ganancias
extraordinarias y la adaptacin a las ventajas generadas en el contexto externo."
En efecto, las enlpresas que integran la cpula construyen distintas estrategias que
permiten obtener ganancias extraordinarias (tambin llamadas cuasi rentas de
les
privilegio?) mediante el desarrollo de complejos mecanismos de vinculacin preferencial con ciertos sectores de la administracin pblica. Si bien estos mecanisrnos son muy dismiles, siempre procuran perpetuar, a travs del accionar estatal,
las ventajas obtenidas por las grandes empresas." Por ende, es factible supOller
14 La nocin de desarrollo endgeno sustentada en innovaciones tecnolgicas que crean posiciones
rnonoplicas transitorias y que permiten obtener ganancias extraordinarias (rainbin llamadas rentas
tecnolgicas) fue elaborada por Schumperer. Al respecto, consultar Schurnpeter (1957).
15 O'Donnel (1977).
1(, Para un desarrollo de estas caractersticas, consultar Nochreff (1994).
17 Una detalla definicin de este conceptn se puede encontrar en Nochreff (1998).
111 Por ejemplo: reservas de mercado para mantener posiciones oligoplicas, subsidios directos ti
indirectos, facilidades para acceder, en forma exclusiva, a las contrataciones y conlpras realizadas pUl
el Estado, etc.
41
Bocohatnca
~ ~
l i '}
que existe una correlacin significativa entre el tipo de' gestin econmica desarrollada por el Estado y el crecimiento de "los grandes agentes econmicos, Teniendo en cuenta una de las hiptesis desarrollada por Nochteff en su explicacin
sobre las caractersticas de la relacin entre Estado y cpula empresaria, esta
ltima "habra obtenido, o bien rentas basadas en la explotacin simple de recursos naturales, o bien cuasi rentas sustentadas fundamenralmenre en ventajas
monoplicas basadas en barreras al ingreso creadas y mantenidas por las polticas
gubernamentales y no por la innovacin". 19
Como consecuencia de este comportamiento, la cpula empresaria no logra
constituirse en un sector capaz de generar un desarrollo sostenido de la economa ya que no puede iniciar un crculo virtuoso de crecimiento basado en la
obtencin de rentas tecnolgicas. Por el contrario, la cpula realiza peridicamente un conjunto de opciones blandas de adaptacin tarda a los cambios producidos en el contexto internacional, dando lugar a una serie de procesos de crecimiento inestables o ciclos deburbujas que impiden conformar un sustento tecnolgico desde el cual se pueda iniciar un proceso de desarrollo al estilo schumpeteriano,
En otros trminos, la cpula empresaria se ajusta a las oportunidades creadas
por otras economas sin buscar rentas tecnolgicas, protegindose de la competencia a travs de la consolidacin de monopolios u oligopolios no innovadores
ni transitorios." De esta manera, ni los grandes agentes econmicos intentan
conformar un patrn de desarrollo sustentable, ni el Estado logra "forzar" a la
cpula a realizar una opcin ms dura, basada en el cambio tecnolgico; por el
contrario, el aparato estatal ayuda a mantener el perfil adaptativo de la misma al
sostener aquellos mecanismos que permiten la obtencin de ganancias extraordinanas.
Estas precisiones generales, y en especial aqulla vinculada con la obtencin
de cuasi rentas de privilegio, sern retomadas ms adelante, cuando se analicen
los niveles de autonoma logrados por el Estado burocrtico-autoritario.
La implantacin del tipo estatal burocrtico-autoritario en Argentina

El tipo estatal burocrtico-autoritario se implement en la Argentina con el
golpe de Estado de 1966. A partir del diagnstico de que el pas estaba sumido
Nochteff (1994: 38).
Para Schumpeter el desarrollo se produce debido a que las elites econmicas son capaces de crear
posiciones monoplicas mediante procesos de innovacin tecnolgica que le permiten obtener
ganancias extraordinarias de tipo tecnolgico.
19
211
42
La gestin estatal durante los reglmenes...
en una profunda crisis que pona en riesgo los propios parmetros capitalistas,
los miembros del nuevo gobierno decidieron la instrumentacin de una serie de
polticas tendientes a terminar con la activacin de los sectores populares mediante la supresin de todas las actividades polticas. Al mismo tiempo, fijaron
como un objetivo primordial, la elaboracin y puesta en marcha de un plan
econmico que permitiera "normalizar" el funcionan1iento cclico de la economa, imponiendo la dinmica propia de la fraccin ms concentrada y ms
transnacionalizada del capital local. Por esta razn, es posible decir que la gestin
de gobierno de la Revolucin Argentina represent el intento 111s coherente
realizado hasta ese momento por la gran burguesa industrial para disciplinar a
los asalariados y a los productores agropecuarios y superar, de esta forma, las
recurrentes trabas en el proceso de acumulacin y la crisis de hegemona que
caracterizaron a la Argentina de la segunda fase de la industrializacin sustitutiva
de importaciones.t'
Ahora bien, los Estados burocrtico-autoritarios se caracterizan por una
serie de elementos distintivos: su base social de sustentacin est constituida
por la gran burguesa, sus instituciones se organizan en funcin de la actividad
represiva y de la gestin "normalizadora" de la economa, las distintas fracciones del sector popular estn excluidas de la actividad poltica y econmica, los
derechos de ciudadana se suprimen, deja de funcionar el sistema poltico democrtico, aumenta notablemente el nivel de extranjerizacin de la actividad
econmica, y el acceso a los cargos de gobierno queda restringido a los miembros de las Fuerzas Armadas o a los integrantes de los directorios de las grandes empresas privadas. 22
Para conformar un Estado con estas caractersticas, el gobierno de la Revolucin Argentina busc recomponer la alianza con la gran burguesa, atraer capitales extranjeros, y lograr que los grandes agentes econmicos incrementaran
sostenidamente los niveles de inversin. Pero estos objetivos implicaban la realizacin de un fuerte ajuste o programa racionalizador del propio aparato estatal,
el aumento del control sobre los sectores perjudicados por las polticas pblicas,
la disminucin de las fluctuaciones econmicas preexistentes, y la realizacin de
obras de infraestructura fsica que permitieran soportar y crear economas externas a las eventuales inversiones futuras. El problema es que estas polticas
contenan una incompatibilidad intrnseca bsica: para atraer inversiones pro21 Para un tratamiento exhaustivo de las caractersticas de la crisis de acumulacin y de hegemona
que signaron a la Argentina entre 1955 y 1976, consultar Portantiero (1977).
22 Para un desarrollo minucioso de estas caractersticas, consultar Q'Donnel1 (1982).
43
Socohstnca
f. 11 ~
ductivas era necesario que la economa mostrara signos de recuperacin, para

lo cual haca falta, a su vez, aumentar la inversin, ya que no era posible tomar
medidas tendientes a estimular la demanda por el lado del consumo interno. Por
eso, yen oposicin al principio econmico liberal que sostiene la no intervencin
del Estado en la actividad econmica, el impulso necesario para iniciar un ciclo
sostenido de crecimiento deba venir del aparato estatal. En consecuencia, el
xito del proyecto encarado durante la primera etapa de la Revolucin Argentina
dependa, en gran medida, de la combinacin de varios factores: a) la capacidad
del Estado para intervenir en la actividad econmica a fines de "normalizar" su
funcionamiento, b) la posibilidad de generar confianza en los sectores capitalistas
ms concentrados para lograr un incremento sostenido de la inversin privada y,
especialmente, e) la contencin de los reclamos de los restantes sectores sociales
para impedir la conformacin de una alianzadefensiva que arrasara con las polticas implernentadas.P
Para lograr la normalizacin de la economa, se planificaron polticas desde los ministerios ms importantes (Economa e Interior) y desde la misma
Secretaria de Presidencia, estructuradas en torno a tres ejes centrales: el
reordenamiento de la sociedad por medio de la supresin de la actividad
poltica; el fomento estatal a la actividad econmica a travs de un aumento
en la inversin pblica; y la modernizacin y racionalizacin de la funcin
administrativa del Estado mediante una capa "recrio-burocrtica" encargada
de manejar las distintas reparticiones.
En principio, el Estado realiz una serie de intervenciones estratgicas con el
propsito de obtener los recursos monetarios que se necesitaban para poner en
marcha el plan econmico. En efecto, por primera vez se instrument una devaluacin compensada con retenciones a las exportaciones agropecuarias mediante
la cual el fisco obtuvo, a costa de los ingresos del sector exportador, los recursos
indispensables para financiar un Plan de Obras Pblicas de gran magnitud que
permitiera ampliar el radio de accin del capital, abrir nuevos mercados, crear
demandas especficas, y aumentar el nivel de ocupacin de la fuerza de trabajo,
tal como se desprende de los datos presentados en los Cuadros 1 y 2.
23
El desarrollo del concepto de alianza defensiva se encuentra en O'Donnell (1977).
44
La gestin estatal durante los reglm enes ...
Cuadro 1: Evolucin de la Inversin Bruta Interna Fija (IBIF)

en millones de pesos de 1960. Aos 1965-1971
Ao
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
IBIF Variacin % Equipos Variacin

2.168
1.314
1,60
2.238
3,23
1.335
2,40
4,78
1.367
2.345
12,62
2.641
1.500
9,73
19,27
19,99
1.789
3.169
1.864
4,19
5,21
3.334
17,44
2.189
3.649
9,45
~i>
Construccin Variacin
854
903
980
1.141
1.380
1.470
1.460
5,74
8,53
16,43
20,95
6,52
-0,68
Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina, informes anuales.
Cuadro 2: Construccin total en millones de $ de 1960. Aos 1965-1971

Ao
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
10 tal Variacin
854
5,74
903
980
8,53
1.141
16,43
1.380
20,95
6,52
1.470
1.460
-0,68
Pblica
286
285
344
425
558
616
634
Variacin %)
Privada
-0,35
20,70
23,55
31,29
10,39
2,92
568
618
636
716
822
854
825
Variacin
8,80
2,91
12,58
14,80
3,89
-3,40
Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina, informes anuales.
Como muestran los indicadores presentados, la inversin total se increment

notablemente durante 1968 y 1969, aos en que registra variaciones porcentuales superiores a un dgito. Este aumento se produce en ambos rubros de la
inversin desagregada, aunque la tasa de expansin del sector construcciones es
levemente superior a la de la inversin en equipos.
Por otra parte, se observa que la costruccin pb lica se expande
significativamenre a partir de 1967, manteniendo tasasmuy elevadas durante los
aos 1968 y 1969. La inversin en construccin privada, si bien representa una
porcin mayor en el total del rubro construcciones, evoluciona a una tasa ms
45
Bocchiatnca
i t l:~ ')
baja que la de la construccin pblica. Por esta razn, es factible suponer que el
Plan Obras Pblicas actu como un factor acelerador de la inversin en construcciones durante el perodo en cuestin. Por esta capacidad de dinamizar la
economa este plan se convirti en el eje de la gestin econmica y por eso
constituye un objeto de estudio ineludible a la hora de analizar la modalidad de
intervencin del Estado burocrtico-autoritario."
El anlisis de la gestin estatal burocrtico-autoritaria
1. El Plan de Obras Pblicas

Durante los primeros aos de la Revolucin Argentina, el Estado logr aumentar notablemente su capacidad de intervenir en la economa. Una muestra
clara de esta capacidad de intervencin es la puesta en marcha, en 1967, de un
Plan de Obras Pblicas dcr mado a mejorar la infraestructura bsica de reproduccin del capital, incen tivando as, la inversin privada.
Mediante un mecanismo de financiamiento poco ortodoxo (los ingresos provenientes de las retenciones a las exportaciones agropecuarias) y un conjunto de
crditos especficos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo y otros
bancos internacionales, el gobierno comenz a invertir en la realizacin de distintos tipos de obras.
Para obtener un mayor conocimiento sobre las caractersticas de este plan,
no alcanza con saber la evolucin total del gasto pblico en construcciones, sino
establecer el tipo de obra realizada; por ende, es necesario reconstruir las distintas obras encaradas desde los organismos oficiales." En trminos generales, las
principales obras pblicas se orientaron hacia rubros estratgicos, permitiendo
mejorar las condiciones de reproduccin del capital (infraestructura y capacitacin de mano de obra), e integrando el territorio nacional. Lo antedicho se puede
constatar al analizar la totalidad de licitaciones realizadas entre 1967 y 1969,
cuyos resultados se presentan en el Cuadro 3.
Una demostracin exhaustiva de esta afirmacin se encuentra en O'Donnell (1982:186-190)

En la seccin Licitaciones del Boletn Oficial se pueden encontrar los diferentes llamados a
licitacin para cada una de las obras pblicas encaradas durante el perodo. Los Anuarios de
Direccin Nacional de Vialidad y del Banco Hipotecario, permiten conocer la evolucin general de
las obras llevadas a cabo por esos organismos.
24
2;
46
Cuadro 3: Tipologa de las obras pblicas licitadas entre 1967 y 1969.

Tipo de obra
Organismo
Convocante
Caractersticas Generales
Grandes emprendimientosr" represas, puentes,

tneles, diques,
centrales atmicas, etc.
Son varios y
creados especialmente para
llevar adelante
las obras.
Apertura, pavimentacin, repavimentacin,

arreglos de caminos, y obras concorniranres, tales
COfilO rotondas,
puentes, accesos,
cruces, etc.
Direccin Na- Abarcan todo el territorio nacional. Las concional de Via- vocatorias se incrementan notablemente deslidad y, en me- de junio de 1968.
nor medida,
Direcciones
Provinciales.
Se publican cotno decretos y/o leyes, irnplican la creacin de un ente especial. El

financiamiento proviene, bsicamente, de la
N acin, y en algunos casos, se solicita
financiamiento internacional. Son obras de
largo plazo realizadas por enlpresas extranjeras o con licencias extranjeras.
Unidades de vi- Banco Hipote- Se realizan con la intervencin de organizavienda

cario Nacional ciones intermedias, muchas veces, cooperativas o sindicales. Hasta octubre de 1968, se
concentraban casi en su totalidad, en las zonas urbanas de Bs.As. y en la Capital. Desde
octubre de 1968 en adelante, se distribuyen
por todo el territorio nacional. La cantidad
se incrementa notablemente desde octubre
de 1968, cuando se pone en marcha el Plan
Federal de Vivienda.
Creacin, remodelacin y reparacin de escuelas, talleres educativos y centros
universitarios
Consejo Nacional de Educacin Tcnica y diferentes

Universidades
Nacionales
Afectan a diversas universidades nacionales, en especial las del interior. Las convocatorias se realizan para construir centros, facultades y otras dependencias universitarias.
La mayora de las obras se destinan a la creacin y ampliacin de escuelas tcnicas distribuidas por todo el pas.
Fuente: Elaboracin propia en base al Bol. Of. del perodo enero de 1967-mayo de 1969.
Entre ellos se destacan: 1) el decreto 7925 del 5 de octubre de 1967. sobre b creacin de
HIDRONOR, una central hidroelctrica destinada a construir y explotar obras hidr.iulicas y clcrri-
26
47
Boc oh j stri ca [i / ~ o:?

Al analizar la informacin, se advierte la existencia de momentos precisos en

que las obras pblicas comienzan a crecer; incluso, hay meses en los cuales
aumentan notablemente los llamados a licitacin de ciertos organismos especficos. Por ejemplo, la obra de Direccin Nacional de Vialidad crece a partir de
junio de 1968, en coincidencia con el lanzamiento del Plan Trienal." y la del
Banco Hipotecario, en octubre del nliSJ110 ao, cuando se puso en marcha el
Plan Federal de la Vivienda. Estos datos permiten confirmar que: a) hubo una
decisin estratgica tornada a nivel nacional para incrementar las obras pblicas,
especialmente de aqullas que permitieran la ampliacin del radio de accin del
capital conlO es el caso de las obras viales; y b) esta decisin implic que ciertas
reparticiones estatales jugaran un rol relevante dentro del plan global. Por ejernplo, en el cuadro 4 se puede apreciar la magnitud y la evolucin de las obras
viales durante el perodo comprendido entre los aos 1967 y 1972, constatando
que entre 1967 y 1969 es el perodo de nayor expansin.
Cuadro 4: Inversin total en obra vial realizada por DNV en pesos de 1960.
Ai10s 1967 a 1972.
Aos
Inversin total
Inversin de DNV sobre el total de la
Variacin
inversin en obra pblica %
O/o
1967
1968
1969
1970
1971
1972
46.006.696
102.439.603
126.678.285
93.268.967
100.448.008
100.578.303
13,37
24,10
22,70
15,14
15,84
13,95
122,66
23,66
-26,37
7,70
0,13
Fuente: Elaboracin propia en base a los Anuarios de Direccin Nacional de Vialidad y de los
Informes Anuales del Banco Central de la Repblica Argentina. Aos 1967 a 1972.
cas en la regin del Cornahue, y particularmente, las del complejo El Chacn-Cerro Colorado. 2) el
Decreto-Ley 17344, del 18 de julio de 1967, sobre la realizacin de obras de urbanizacin en la
Costanera Narre de Buenos Aires, 3) las Leyes 17345 y 17346, del 25 de julio de 1967, referidas a la
firma de un convenio internacional firmado con Paraguay, para construir un puente sobre el ro
Pilcomayo , y 4) la Ley 17510, del 7 de noviembre de 1967, sobre la arnp liacin de la red de
Subterrneos de la Capital Federal.
ro El Plan Vial Trienal, lanzado en forma conjunta por la Direccin Nacional de Vialidad (DNV) y el
Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), ~e puso en marcha mediante la Ley 17.961/68. Este
plan comprenda la realizacin de inversiones en la Red Caminera Troncal entre 1968 y 1970 por un
monto total aproximado de 480 millones de dlares de ese entonces, segn consta en los Anuarios
de la DNV.
48
Segn estos datos, la obra vial se expande significativamente en 1968, luego

de la puesta en marcha del Plan Trienal, alcanzando el mximo volumen de
inversin en el ao 1969. A partir de all, caen los niveles de inversin, pero
siempre mantenindose muy por encima de los del ao 1967. 28 Por otra parte, si
bien la obra vial representa un porcentaje importante de la obra pblica rotal
(ms del 240/0 en 1968), su desempeo a lo largo del perodo es errtico, ya e~le
tambin a partir de 1970, disminuye su participacin en la inversin pblica
total. En resumen, la obra vial se mantiene como un eje importante del Plan de
Obras Pblicas entre 1968 y 1969.
Ahora bien, un camino que permite constatar los mrgenes de auronoma
lograda por el aparato estatal en el momento de implementar una poltica pblica
clave, consiste en medir el impacto que dicha poltica tiene sobre los grandes
agentes econmicos. Una estrategia posible de medicin, consiste en analizar a
las cien empresas privadas que ms venden/" (es decir, la porcin ms cornpetitiva de la cpula empresaria total), teniendo en cuenta una serie de variables
claves, tales como: composicin sectorial, volumen de ventas, masa de utilidades, rentabilidades'" prornedio por intervalos y por sectores; y conlparar estos
resultados con los de las elnpresas constructoras ms irnportantes, a los efectos
de establecer, aunque sea indirectamente, si dichas enlpresas obtuvieron ganancias extraordinarias, y de ser as, determinar cules son las razones que permiten
explicar este comportamiento.
Efectivamente, un anlisis de la cpula empresaria durante la Revolucin
Argentina tomando tres aos puntuales (1966, 1969 Y 1972),11 pennire extraer
interesantes conclusiones: a) las empresas constructoras que integran la muestra32 no tienen una participacin relevante en la cpula, ni en el volurnen de
La inversin vial comienza a estancarse debido a las dificultades para obtener flnancialniento. Al
respecto, se pueden consultar los editoriales de la revista Carreteras, editada pnr la Asociacin
Argentina de Carreteras, correspondientes al perodo 1970-1972. en don de se hace permanente
referencia a este problema crnico de la obra pblica,
2') Se decidi tornar en cuenta slo las primeras cien L'mpresas privadas scgn el volumen de ventas para
evitar las distorsiones que generan las rentabilidades de las empresas estatales sobre el total. cuya lgica de
acumulacin no es estrictamente la misma '-lue la de las elnprcsas privadas. En los Iyo,kingJ elaborados en esos
aos por la prensa especializada (Mercado, Panorama de la Economa Argentina y Prensa Econmica) se
utilizaban muestras de ciento cincuenta o de doscientas elnprcsas. segn los aos.
~() Se tomaron en cuenta las rentabilidades medidas sobre ventas (utilidades/ventas) ya que para c:ste
perodo histrico no existen datos sobre activos y/o patrimonio neto de las enlpresas de la cpula.
:~I Hasta 1968, la nica revista que armaba el ranking de las empreS:lS gue m.is venden era Panorama de
la Economa Al:,!,e1ltina. A partir de entonces se cuenta con los I'tlnkingJ de la revista l\;[t:rcl1do y. desde
1975, con el de Prensa Econmica.
J2 Especficamente, las elnpresas constructoras son Tcchinr, perteneciente al conglomerado extranjero del luismo nombre, y Sade, enlpresa extranjera que luego fue adquirida por el grupo econmico nacional Prez Comparte.
l!l
49
Socjobist.rica I i/l)
ventas, ni en la masa de utilidades total, y esta situacin se mantiene estable

durante todo el perodo de anlisis (cuadro 5); b) estas empresas constructoras,
se dedican principalmente a la realizacin de obras pblicas de gran envergadura y de obras viales;33 e) a pesar de que en 1969 y 1972, slo el 29/0 de las
empresas que integran la cpula pertenecen al sector construcciones, la rentabilidad promedio de las mismas est nluy por encima de las rentabilidades
promedio de las primeras veinticinco, de [as primeras cincuenta, y de toda la
cpula en su conjunto (cuadros 5 y 6), invirtiendo as, la situacin registrada en
1966; d) al analizar la rentabilidad por sector, el de la construccin presenta los
niveles ms altos en 1969 (cuadros 5), ao en el que la inversin pblica en
construccin y, en especial, en obra vial alcanz su mximo nivel; d) a pesar de
que en 1972 caen las rentabilidades de todos los sectores, la construccin sigue
teniendo la tasa de rentabilidad ms elevada; y finalmente, e) entre 1966 y
1969, se incrementa la brecha entre las tasas de rentabilidad sobre ventas del
sector construcciones vis d vis con las de otros sectores, especialmente con las
empresas industriales, y con la de la cpula en su conjunto (cuadro 7). Esto es
realmente significativo porque, en ese perodo histrico, la industria constituye
el sector ms dinmico de la economa y, adornas, porque las empresas industriales que integran este selecto grupo de la cpula, son las ms grandes, las que
ms venden y las que, por ende, mantienen posiciones oligoplicas en sus
respectivos mercados; es decir, que de por definicin, obtienen ganancias extraordinarias.t"
Cuadro 5: Composicin de la cpula empresaria teniendo en cuenta cantidad de

enlpresas, volumen de ventas, de utilidades, y rentabilidades sobre ventas promedio por sector de actividad. Aos 1966, 1969 Y 1972.
Por ejemplo, Techint particip en la construccin del Puente Z.. rarc Brazo Largo entre 1970 y
1973 yen la repavimentacin de las Rutas Nacionales N 12 en 1969, y N 7 en 1972. Por su parte, Sade
particip en la construccin del Puente Fray Bentos entre 1969 y 1972, Y realiz el cruce entre la Av.
de los Constituyentes y la Av. General Paz, en 1971. Todas estas obras formaban parte del Plan Vial
Trienal 1968-1970 o del Plan Vial Quinquenal de 1971-1975, ambos diseados y puestos en marcha
.'H
durante la gestin estatal burocrtico autoritaria .

Es importante resaltar este punto, porque la rentabilidad de la construccin presenta niveles nlUY
altos comparados, no con cualquier conjunto de enlprcsas, sino con las en1presas privadas oligoplicas
ms grandes del pas, como Fiar, Nobleza, Molinos, Alpargatas, Pirelli, entre otras .
~4
.50
Sector
Ao 1966
Industria
Cantidad Empresas
97
719.723
Ventas
Utilidades
34.845
Rentabilidad s/ventas
4,84
Ao 1972
Ao 1969
89
CJ7
88,95 1252280
90,17 72.264
5,77
&X)
89
84,19 3.057423
82,87 136.106
4,45
4
34.001
3.587
10,55
4
5
2,29 113.053
4,11
3.316
2,93
5
3,17
2,26
4
5
12,12 323.561
10,36
2.398
0,74
89
85,79
92,08
Servicios."
Cantidad Empresas
Ventas
Utilidades
Sin datos
Sin datos
Sin datos
Petrleo
Cantidad Empresas
2
84.735
3.615
4,27
2
10,47
9,35
5
180.324
9.034
5,01
Ventas
Utilidades
1
4.657
184
3,95
1
0,58
0,48
2
20.891
2.321
11,11
Total Cpula
Cantidad Empresas
Ventas
Utilidades
100
809.115
38.644
4,78
100
100
100
100
1487496
87.206
5,86
Ventas
Utilidades
9,08
1,64
Construccin
Cantidad Empresas
2
69.862
4.842
6,93
2
1,96
3,30
100
100
100 3563.899
100 146.662
4,12
100
2
1,40
2,66
100
100
Nota: Los valores de ventas y utilidades estn expresados en millones de pesos corrientes.
Fuente: Elaboracin propia en base a los rankings publicados en la Revista Panorama de la
Economa Argentina, ao 1967, y Revista Mercado, aos 1970 y 1973.
35 En el ranking de 1966 elaborado por la revista Panorama de la Economa Argentina no se tienen en
cuenta las empresas de servicios, por eso no hay datos para este sector. Por otra parte, es ilnpor!ante
aclarar que una de las cuatro empresas del sector servicios que integran la cpula en 1969, la Italo,
presenta un nivel de rentabilidad sobre ventas siete veces mayor a las restantes, con lo cual ocasiona
profundas distorsiones en el nivel general del sector. Dicha distorsin no se observa para el ao
1972, aunque la rentabilidad de la talo sigue siendo la ms alta del sector servicios.
51
Boc oh j strica JI l ~ 7
Cuadro 6: Rentabilidades promedio de las enlpresas que integran la

cpula por intervalos.
Aos 1966, 1969 Y 1972 (rentabilidades medidas sobre ventas).
Intervalos
la 25
1a 50
Total 100
1966
1969
1972
4,68
4,64
4,78
4,71
5,05
5,86
2,49
3,42
4,12
Fuente: Idem cuadro 5.
Cuadro 7: Evolucin de la rentabilidad sobre ventas de las cien empresas de

mayor fac-turacin de la Argentina segn sector de actividad, 1966-1969-1972
(en porcentajes y rentabilidad de las constructoras- 100).
1966
I
Construccin
Industria
Servicios
Petrleo
Total 100
1972
1969
II
I
11,11
100
3,95
4,84
122,53
Sin datos Sin datos
108,10
4,27
4,78
121,01
5,77
10,55
5,01
5,86
II
100
51,93
94,96
45,09
52,75
I
6,93
4,45
2,93
0,74
4,12
II
100
64,21
42,28
10,68
59,45
I. Porcentaje de rentabilidad sobre ventas.

H. Rentabilidad sobre ventas de las constructoras 100.
Fuente: Idem Cuadro 5.
Tal como muestran los datos, las rentabilidades de las empresas constructoras
ms importantes se incrementan notablemente en "1969, luego de la puesta en marcha del Plan de Obras Pblicas, y se ubican en ese ao, muy por encima de las
rentabilidades promedio de las primeras veinticinco, de las primeras cincuenta y de
toda la cpula en su conjunto; pero adems, este sector es el que muestra el mejor
desempeo entre 1966 y 1969 ya que logra aumentar considerablemente la distancia entre sus niveles de rentabilidad y los de los restantes sectores. Sin duda, tan
contrastantes comportamientos entre las empresas de la cpula, segn el sector de
actividad en el que operan, no pueden ser atribuidos a cambios en la composicin
de la cpula (los niveles de rotacin son bajos, no hubo ingresos de elnpresas gran52
des durante el perodo), al tamao de las mismas y, derivado de ello, a conductas

microeconmicas diferenciales (todas son firn1as oligoplicas lderes en sus respectivos sectores de actividad), sino que remiten a las vinculaciones que las mismas
establecen con el aparato estatal, en tanto ste es el nico demandante de grandes
obras de infraestructura, como por ejemplo las viales, cuya demanda se increment
notablemente durante el perodo y cuya realizacin estuvo a cargo, en varios casos,
de las empresas constructoras que integran la cpula, tal como se seal antes.
Igualmente es preciso corroborar estos supuestos a partir de un anlisis ms
pormenorizado de las razones que permiten explicar el particular cOlllportamiento del sector construcciones. En esencia, se puede suponer que si los incrementos en la rentabilidad no son el resultado del tamao de las empresas o de las
caractersticas propias del sector, son producto de alguno, o de la combinacin
de varios, de los siguientes factores: a) innovaciones tecnolgicas aplicadas a la
fabricacin de los insumos o a los procesos constructivos; b) incrementos de la
productividad de la mano de obra; o bien, e) establecimiento de posiciones mono
u oligoplicas, ya sea para acceder a la realizacin de las obras o para fijar
precios en un mercado cuya demanda es completamente estatal.
Siguiendo el anlisis que realiza Guillermo Vitelli'" sobre el mercado de la
construccin desde mediados de los aos sesenta, es posible determinar que ni el
primero ni el segundo factor estuvieron en juego, al menos en forma decisiva, a
la hora de explicar las elevadas tasas de rentabilidad del sector. En efecto, Vitelli
seala que las innovaciones tecnolgicas importantes en la construccin se realizaron antes de los aos cuarenta. A partir de entonces las innovaciones se concentraron en las ramas proveedoras de insumos y el sector las absorbi en forma
indirecta. Por su parte, la productividad laboral mantuvo, en general, una tendencia levemente decreciente, ya que, a pesar de que se observa un aumento del
empleo de ms de un 50% para el perodo 1966-1972, el producto creci en
una proporcin menor. Concretamente, al realizar los clculos se ve que la
productividad laboral es menor a la del ao 1950.37
Sin embargo, a pesar de que no se realizaron grandes cambios tecnolgicos
en los procesos constructivos y de que no aument notablemente la productividad del trabajo, las tasas de rentabilidad se incrementaron notablemente en 1969.
Este aumento se debe a que los precios de los insumos y de la mano de obra
tuvieron un crecimiento mucho menor que el de los precios finales del sector.
Una de las hiptesis que plantea el autor para explicar este comportamiento (en
.%
.~7
Vese Vitelli (1979) .

Idem, cuadro 1, p. 998.
53
Boc oh; stri ca! /i ")

especial relevan te para el caso del subrnercado de las grandes obras de infraestructura que incluyen a las obras viales), es que los aumentos en los margenes de
beneficios de las flrnlas se deben a "un incremento del poder oligoplico en un
segmento de las firmas constructoras, en especial transnacionales y grandes contratistas, lo que les permitira mejorar su margen de negociacin con los organisrnos demandantes y arrastrar, por ende al sector en su conjunto; situacin que
tendera a modificar, a su favor, la relacin de precios'T"
En efecto, cuando se realiza un estudio detallado de las obras mds importantes que formaron parte de los planes viales (vase cuadro 8), se puede constatar
que las diez primeras obras (que representan casi el 17% de la inversin vial total
del perodo 1967-1972), fueron realizadas principalmente por grandes empresas
nacionales y extranjeras, entre las que se encuentran las dos que integran la
cpula. Esto es as debido al tamao y complejidad de las obras, que requieren
que las empresas contratistas estn preparadas tcnica, material y financieramente
para realizarlas. Por esta razn, se conforma un segmento de mercado muy
concentrado, de difcil acceso para empresas de menor tamao, y esta situacin
facilita la realizacin de acuerdos entre contratistas para fijar los precios en las
licitaciones y para renegociarlos una vez iniciadas los trabajos.
Cuadro 8: Obras viales ms importantes iniciadas entre 1967 y 1970
Obra
Puente
ZrateBrazo
Largo
Empresas
Perodo de Importe Acumula- %sobre
Constructoras realizacin en U$S tivo en US$ el total
Chacofi S.A.; Techint Albano;

Christiani y Nielsen
Ca. Arg. de Construcciones S.A
2
Puente Ferrocemento S.A.,
Chaco- Empresa UmCorrientes berto Girola, Impresit-Sideco SAo
Puente H.T.A. Hochtief
3
1970/73
92.306.881
1968/70
21.098.716 113.405.596
11,18
1969/72
11.871.832 125.277.428
12,35
Fray
Argentina SACeI;
Bentos - Ingeniero Cabrera;
Puerto Di Marco Hnos.
Unzu SA; HochtiefAG.; ~
ldem, p.l 031.
3M
54
92.306.881
9,10
Dyckerchosff y
WidnlanA.G.;
DywidagS.A.C.
Saeccem SA; Entrecanales y Tavora
S.A.; Polensky y
Zoliner; Sade
Repavimen- Aragn y Semaco
tacin S.A., Vialco S.A.,
Ruta9Tra- Impresit SYCIC
mo Carn- VialS.A.
panaSan
Nicols
Ensanche Impresit SYCIC
yrepavI- V tal SA; Vialco SA
mentacin
Ruta 8
Puente Empresa Argentina
Paysand- de Cemento ArColn mado S.A. Zarazaga y De Gregario; Ing.Ademar
SolerSA (Uruguay)
Nuevo Empresa ArgentiPuente na de Cemento ArPucyrredn mado S.A.
Ensanche Aragn y Sernaco
Yrepavl- S.A.
mentacin
Ruta 7
Tramo 4
Repavi- TechintS.A.
mentacin
Ruta 12
Tramo 1
Repavi- Polledo S.A.
1967
8.995.502 134.272.931
13,23
1969
7.494.286
14.176.716
13,97
1970
5.602.293 147.369.510
14,53
1969
5.571.429 152.940.938
15,08
1969
4.305.964 157.246.902
15,5
1969
4.057.842 ]61.304.745
15,9
1969
3.925.540 165.230.284
16,30
mentacin
Ruta 12,
Tramo 8
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin suministrada por la Revista Carreteras, aos
1966-1973, varios nmeros.
ss
Sccohatnca
~ / *?
Slo a ttulo ilustrativo, es dable mostrar uno de los mecanismos ms cornunes utilizados por las grandes constructoras para obtener ganancias extraordinarias a travs de la vinculacin con el aparato estatal. La Ley 12910 o Ley de
Mayores Costos, promulgada en 1947, permite que las eInpresas contratistas
reclamen modificaciones en los precios de los con tratos de obra aduciendo incrementos en los costos de produccin por diversos motivos (aumento de los
insumos, del costo de la mano de obra, de los fletes, etc.). Este mecanismo de
reclamo fue utilizado, segn las fuentes consultadas, de manera indiscriminada
durante el perodo en cuestin. En ese lapso, las etnpresas esgrimieron todo tipo
de razones para renegociar los precios de los contratos. Tal era la magnitud de las
demandasque se recibfan, que en la Direccin Nacional de Vialidad exista una
oficina encargada exclusivamente de analizarlas. Es irnportante destacar que una
vez que se daba una resolucin favorable para las elnpresas, quedaba sentada
jurisprudencia, yeso a su vez, habilitaba a que otras etnpresas realizaran los
reclamos correspondientes.t?
Evidentemente, el particular desempeo del sector construcciones est relacionado con la conformacin de un contexto de privilegio, en el que el aumento
constante de la demanda y las negociaciones formales e informales que manrienen los empresarios con los funcionarios del sector, tendieron a pronl0ver y
garantizar la internalizacin de importantes ganancias extraordinarias por parte
de las enlpresas constructoras.
Ahora bien, cmo es posible que una poltica proyectada para lograr una
intervencin estratgica del Estado en la actividad econmica termine convirtindose en un mecanismo que permite que las grandes elnpresas constructoras
obtengan ganancias extraordinarias? Para desentraar este interrogante es necesario reconstruir las caractersticas de la burocracia estatal que, arrastrada desde
otros regmenes y surcada por las profundas desavenencias que atravesaban a
las distintas fracciones que componan la alianza en el gobierno, se vio constanternente pcrrneada por los intereses sectoriales de diferentes grupos involucrados
en la realizacin de las distintas polticas pblicas, arruando as, la trama de
complicidades propias de los anillos burocrticos."
La descripcin de este mecanismo y la explicacin de sus consecuencias surge de las entrevistas
realizadas a varios dc los ingenieros que. fornlaban parte del plantel de ONV durante esos aos, y
fueron corroboradas por otras personas que trabajaban en dicho organismo. Asimismo, en la
seccin legales del Anuario de DNV se cncuenrr.in las resoluciones 111;15 importantes tomadas por
esta reparticin, vinculadas a reclamos de incrementos de precios en las obras por aplicacin de la
Ley 12910.
'O Varios casos prototpicos de las presiones ejercidas y de los altos niveles de permeabilidad estatal
fueron relatados por un protagonista y testigo de esos aos. Ve.ise Roth (1980).
j')
56
En efecto, el Estado burocrtico-autoritario no logr aumentar sus niveles

de autonorna porque no pudo desmantelar los anillos burocrticos existentes
que impidieron, sistemticamente, mejorar la capacidad administrativa del aparato
estatal. De hecho, varios de los cargos en el gabinete nacional fueron ocupados
directamente por rniembros de las grandes elnpresas que, obviamente, mantuvieron vnculos muy estrechos con los sectores capitalistas." Por esta razn, el
fracaso de la Reforma Administrativa encarada en 1967 (y, en especial, el rol
que, en dicho fracaso jugaron los anillos burocrticos conformados durante la
gestin de Krieger Vasena), constituye una variable central a la hora de analizar
las causas que explican la obtencin de ganancias extraordinarias a partir de la
implementacin del Plan de Obras Pblicas.
2. La Reforma Administrativa
El diseo de las polticas pblicas durante el perodo de la Revolucin Argentina no fue una tarea sencilla debido a las profundas contradicciones que atravesaban a las Fuerzas Armadas en su conjunto y a los sectores de gobierno en
particular.F Si bien hubo consenso entre paternalistas y liberales en torno al
objetivo de lograr un alto nivel de intervencin estatal que permitiera alcanzar la
estabilidad econmica, la modernizacin y la integracin del pas, racionalizar la
administracin pblica, y mejorar la situacin presupuestaria, al poco tiempo
fueron aflorando las diferencias al interior de las Fuerzas Arruadas y entre stas
y sus principales aliados, en especial en lo concerniente a CIllO lograr las metas
propuestas.P Por esta razn, se fue incrementando la brecha entre la expansin
de las funciones econmicas estatales y las tareas que el Estado deba abordar
para cumplirlas. Para analizar las causas de esta diferencia, de esta incapacidad
estatal para realizar las polticas diseadas, se puede ahondar en el conocimiento
de tres dimensiones bsicas: a) el tipo de estructuras administrativas/organizativas,
b) las caractersticas de las normas y procedimientos que rigen a la burocracia, y
e) la idoneidad de los funcionarios pblicos."
Sobre los orgenes de los funcionarios pblicos para el perodo 1955-1969, consultar Niosi
(1974).
42 Sobre las desavenencias entre los sectores parernalisras y liberales de las FEAA., consultar Q'Donnell,
op. cit.
43 Adems, hay que considerar todos los conflictos ocasionados por las reacciones de los actores que
representaban los intereses de los sectores perjudicados por la poltica del rgimen burocrticoautoritario, que no se analizan en esta oportunidad, pero que jugaron un rol central en el fracaso de
la estrategia encarada por el gobierno de Ongana. Un anlisis de estos conflictos se encuentra en
O'Donnell op. cit., captulos V y VI.
44 Esta propuesta de anlisis est sugerida en OszIak (s/f).
41
57
Bocohstmca
~ ~
/ ~ ~}
Con respecto a la primera dimensin analtica, el gobierno de Ongana se

propuso encarar una profunda transformacin de la estructura administrativa
del aparato estatal con el objetivo de dotarlo de lnayores niveles de eficiencia en
la ejecucin de las polticas pblicas. Esta decisin se sustentaba en el diagnstico
que los sectores paternalistas haban realizado sobre la relacin entre el Estado y
la sociedad. Tal como afirma O'Donnell, en la concepcin de estos sectores, el
Estado" tiene que ernerger por sobre la fraccionalizacin de la comunidad para
imponerle la integracin y solidaridad que ella no puede darse a s misma, Por
eso, es necesario controlar un aparato estatal fuerte y eficaz". 45
Ahora bien, partiendo de este diagnstico, se encararon las medidas tendientes a lograr la racionalizacin del aparato estatal. La realizacin de la Reforma de
la Administracin Pblica qued a cargo del Coronel Vidueiro, hombre de confianza del presidente Ongana, encuadrado dentro de la corriente paternalista. El
plan diseado por su equipo inclua los siguientes puntos:
l. Realizacin de un Censo de la Administracin Pblica, ya que no se saba ni
la cantidad de organismos ni la cantidad de empleados que tena cada uno de ellos.
2. Liquidacin de Comisiones Especiales (existan ms de doscientas) y otras
dependencias que funcionaban bajo el mbito de la Secretara de Presidencia.
3. Definicin, conjunta con el presidente, del organigrama ideal de la administracin y el personal indicado para cada una de las reas.
4. Observacin de todas las contrataciones temporarias por parte del Tribunal de Cuentas.
5. Contratacin de nuevo personal slo por un lapso menor de seis meses.
Una vez cumplido el plazo, si se demostraba la necesidad y competencia de las
personas contratadas, se las poda incluir en la planta pennanente, siempre y
cuando no se superaran los cupos establecidos previamente en el organigrama
ideal.
6. Congelamiento del presupuesto en todas aquellas dependencias que no se
avinieran a respetar el progran13 racionalizador.
Pero este plan de racionalizacin fue duramente resistido en el mbito del
Ministerio de Economa, especialmente desde la Secretara de Hacienda, que era
la encargada de distribuir el presupuesto entre las distintas reparticiones, generando dos importan tes consecuencias: por una parte, se incrementaron las profundas divergencias ya existentes entre el ministro Krieger Vasena y el presidente
Ongana y su equipo de la Secretara de Presidencia, poniendo en riesgo la alian45
O'Donnell (1982: 97).
58
za gobernante; pero adems, la resistencia de un sector tan importante del ~lpa

rato estatal, implic que fracasara la reforma administrativa. debilitando as, la
capacidad de gestin pblica.
Uno de los testimonios ms elocuentes al respecto, lo brinda el que fuera
Subsecretario de Legal y Tcnica de la Presidencia durante el gobierno de Ongana,
el Dr. Roberto Roth: "El Ministerio de Economa y Trabajo, que significaba m.is
del 50% de la Administracin, qued al margen de la racionalizacin, que pudo
proseguir en los restantes sectores con la colaboracin que se encontraba. [.... ]
Una consecuencia adicional fue que Vidueiro, para irnpo ner la pol rica
racionalizadora del Presidente, tuvo cada vez ms que apelar a la autoridad
presidencial, con lo cual Ongana, termin dedicado cada vez ms tiempo l un
aspecto del gobierno que, por importante que fuera en el largo plazo, no tena
entidad ms que perifrica en lo inmediato. [.... ] La racionalizacin de la Administracin Pblica -como se la llam- en definitiva lleg hasta donde pudo. Su
importancia radic en que por primera vez quedaron al descubierto los problemas, la resistencia a resolverlos fue ubicada y el camino hacia la solucin qued
marcado aunque no fue recorrido'l."
Efectivamente, tal como se desprende del testimonio de Roth, las desavenencias entre las corrientes liberales y paternalistas generaron una profunda divisin
en el gobierno que min toda posibilidad de concretar el plan de racionalizacin
de la administracin pblica. Por ejemplo, una de las medidas m.is importantes
que se tornaron para hacer que el funcionamiento del aparato estatal fuera mas
eficiente, fue la promulgacin de la Ley 16.956 del 24 de septiembre de 1966,
mediante la cual, se redujo a cinco el nmero de ministerios. Luego de la reforma, la distribucin de los ministerios y secretaras importantes entre las distintas
fracciones del gobierno qued establecida de la siguiente fonna: los sectores
liberales controlaban Economa y Trabajo, Obras y Servios Pblicos, y Relaciones Exteriores; los sectores paternalistas, Interior, Secretara General de la Presidencia, Secretara de Educacin y Secretara de Gobierno; y, sin una precisa
orientacin ideolgica, quedaban el Ministerio de Bienestar Social, la Secretara
de Promocin y Asistencia a la Comunidad y el Departamento de Seguridad
Social, Salud y Vivienda.
Lejos de mejorar el funcionamiento de la administracin, esta reforrna
permiti que el Ministerio de Economa se convirtiera en el ms importante
de todos los ministerios debido a la gran concentracin de funciones que tuvo,
ya que, adems de incluir los departamentos econmicos y financieros, absor46
Vese Roth,
op. cit.
59
Boc oh j st.rica ji l ~ 7
bi al anterior Ministerio de Trabajo. Esta concentracin de poder en el Ministerio de Economa, ocupado por el ala liberal del gobierno, iba a constituirse (al menos en el corto plazo), en uno de los principales escollos del plan
de reforma programado.
Ahora bien, con relacin a las caractersticas de los procedimientos que
rigen a la burocracia, la situacin presentaba serias complicaciones, Segn el
propio diagnstico efectuado por los protagonistas del plan, y tal como dejara
asentado Roth en su testimonio: "La administracin pblica, por aquella poca, era una anarqua semi controlada. (.... ] Los expedientes tardaban nueve
das en llegar desde las varias mesas de entrada a nuestros despachos. Era
imposible saber cunto abarcaba Presidencia como organismo. A travs de los
aos se haban creado comisiones que haban encontrado en la Presidencia el
refugio acogedor contra las vicisitudes administrativas y polticas. El Presidente estaba demasiado ocupado. para atenderlas y los funcionarios que lo rodeaban tambin. En consecuencia, estas comisiones, una vez que lograban hacer
pie en la Presidencia, pasaban a tener vida independiente, sin tener que rendir
cuentas a nadie".47
En cuanto a la toma de decisiones, el circuito que detalla Roth tambin impeda un funcionamiento eficaz:
"La disolucin del Congreso produjo un fenmeno en la administracin pblica. Cada direccin nacional se transform en un congresito por su cuenta y comenz a proyectar legislacin para atender su particular esfera de accin. Los proyectos
ascendan por la pirmide administrativa y llegaban con la firma del ministro al
despacho del Presidente, quien agregaba la suya y los converta en ley. [.... ] [si bien]
la Constitucin establece que el Presidente firma los actos de gbierno y los ministros refrendan su firma, en la prctica la situacin se haba invertido. Los actos se
gestaban en los ministerios y reciban una especie de bendicin por parte del
presidente, reducido a 'poder firmador', [....] A esto contribua la prctica administrativa -no puede haber otra- de proyectar decretos y leyes en los niveles inferiores
de la Administracin. [" ... ] Hasta llegar al Ministro los proyectos conservaban sus
expedientes, o sea sus antecedentes, que permitan rastrear el origen de la iniciativa,
conocer el problema que intentaba resolver y las opiniones y dictmenes que mereca a los funcionarios que haban intervenido en la gestacin. A la Presidencia
llegaba el proyecto pelado con la invocacin casi sacramental de 'lo ha firmado el
Ministro'? .48
4"7
411
Idem, pp. 58-59.

ldem,pp. 46-47.
60
Para tratar de resolver esta situacin, y lograr que el Presidente recuperara

-aunque sea parcialmente- el control sobre los actos de gobierno, se instrument
un sistema por el cual los expedientes deban acompaar a cada uno de los proyectos. Esto implic que la Secretara de la Presidencia concentrara un inmenso
poder, ya que era la encargada de analizar cada uno de los proyectos para, luego,
elevarlos al Presidente con una serie de recomendaciones y un dictamen preliminar. Pero tambin, esta situacin trajo aparejada dos importantes consecuencias:
por un lado, agudiz los enfrentamientos entre la Secretara de Presidencia y algunos
ministerios, en especial aquellos que estaban controlados por los liberales que no
aceptaron condicionar sus decisiones a los dictmenes de los paternalistas; por otra
parte, esta forma de procedimiento gener una rnodalidad de tratamiento engorrosa
y lenta para cada uno de los proyectos, que impidi conseguir la eficiencia buscada.
Pero el principal problema que deba enfrentar el plan de racionalizacin
estatal era el del personal que integraba la administracin pblica, tanto de los
funcionarios corno de los miembros de la planta permanente. Aqu resida la
clave del xito del programa. Si no se lograba dotar a la administracin de personal idneo y comprometido con la bsqueda de la eficiencia administrativa, la
reforma no iba a alcanzar ms que cambios parciales, reductos aislados de eficiencia, generando dos administraciones paralelas y desfasadas, corno efectivamente termin ocurriendo. Por ejemplo, en cuanto a los mecanismos de seleccin de personal, el testimonio de Roth es elocuente:
"Constitucionalmente el Presidente nombra y remueve a los empleados de la
administracin. Para reducirle la cantidad de instrumentos que deba firmar se
deleg en los ministros esta facultad, por debajo de la jerarqua de director nacional.
[....] Los gobiernos polticos son sensiblesal considerable podero que emana de la
facultad de nombrar y al esquema de lealtadesque consolida el poder para castigaro
premiar a los agentes de la administracin, como al rumbo que se puede imprirnir
a los negocios pblicos con nombramientos oportunos. Este Gobierno iba a ser
'eficientista' y descartaba estas armas no despreciables. El poder pas a los ministros, quienes, si lo ejercieron en beneficio de la eficiencia, tampoco desdearon su
uso con fines ms mundanos e inmediatos: los esquenlas de lealtades en el nuevo
rgimen no convergan sobre el Presidente sino sobre sus ministros. [.... ] Esta situacin puede carecer de importancia en un gobierno poltico, cuyos integrantes estn
unidos por el comn origen partidario y laslealtadesque la lucha poltica ha cementado. En el gobierno que se iniciaba, no carecerade importancia"."
49
Ibdem.
61
Bccchstnca
i ~ f ~ ~f
En cuanto a la orientacin ideolgica y vinculaciones sociales de los funcionarios, todos los que acompaaron al ministro Krieger Vasena en su gestin eran
liberales. Salvo cuatro, todos ellos fueron y volvieron a ser asesores y miembros
del directorio de grandes empresas, generalmente extranjeras. En el nivel de
asesores predominaban tcnicos que ya haban asesorado a ese mismo tipo de
empresas. Por eso O'Donnell afirma que
"con Krieger Vasena y sus colaboradores, las fracciones ms dinmicas y
transnacionalizadas de las clases dominantes ocupaban buena parte del aparato
civil del Estado. Este imperio se extenda hacia el Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyo titular, Nicanor Costa Mndez (elegido en julio dc166), a pesar de su
pasado nacionalista, era parte por ideologa, por contactos personales y por las
cmpresas a las que estaba vinculado, del mismo grupo; tambin se extenda al
ministerio de Obras y Servicios Pblicos, cuyo personal no slo corresponda
cercanamente a los antecedentes del equipo dc Economa y Trabajo sino que
tambin -por medio del control por parte de ste de los fondos para el programa
de obras pblicas- jug un papel subordinado a este ltimo". 50
Por esta razn, las actitudes encontradas al interior del aparato estatal aparecieron rpidarnente. Segn afirma Roth:
"Ongana no estaba chocando ac con su ministro o sus secretarios de Estado,
sino contra la clase gerencial de la cual provenan cuya funcin principal era representar intereses. Si la administracin pblica se simplificaba y caminaba sola, estaba
acabada. [.... "] Ministro y secretarios no podan oponerse formalmente a la intencin
presidencial de racionalizar la administracin, pero podan impedir que se cumpliera, que fue lo que aconteci en el sector econmico. Los sesenta y seis pasos que daba
un expediente para importar maquinaria libre de recargos podan eliminarse con la
inclusin de la exencin en la nomenclatura aduanera, ahorrando a cada empresa
dos aos de tramitacin, pero tambin hubiera significado eximir a las empresas de
la necesidad de encontrar estos verdaderos baquianos que guiaran sus pasos a travs
de la maraa burocrtica con diestros toques para orientar cl expediente". 51
Con el fin de evitar que se efectivizara el plan de racionalizacin, se armaron
grupos invisibles de intereses cOJnpuestos por las principales figuras de las ernpresas extranjeras que "haban descubierto que el manipuleo poltico discreto
,0 Vase O'Donnell, G., op. cit., p. 122.

j.
V.ise Roth R.) op.cit., p. 121.
62
La gestin estatal durante los regnu: II es...
era la frmula ms eficaz para prOlllover sus actividades". 52 Estos grupos no se

conformaban con que el Estado les garantizara las normas de funcionalnicn [O
liberal de la economa, mris bien requeran una fuerte intervencin del aparato
estatal para satisfacer sus intereses sectoriales.
Esta cpula representativa de los intereses empresarios, fonnada por los
dueos de las grandes enlpresas nacionales y por miembros del directorio de las
enlpresas extranjeras, se cornplementaba con una capa gerencial que se ocupaba
de fonnar parte de los elencos de gobierno durante los interrcgnos militares, y
que estaba integrada por ministros, secretarios, subsecretarios, directorios de
bancos y juntas, y embajadores. Sus funciones principales eran expresar la "sana"
opinin del pas)' manejar la administracin pblica. A diferencia de la anterior,
la clase gerencial tena que ser IllUY visible, ya que era necesario dotar a sus
integrantes de las virtudes pblicas que allanasen el trnsito hacia los cargos
oficiales. De esta forma, se haba establecido una especie de "cursus honorurn"
regular para los cuadros tcnicos, que contena los siguientes pasos: a) a.sesorar a
funcionarios; b) hacerse cargo de alguna subsecretara; e) integrar algn organisrno internacional, fundaciones, cmaras empresarias, institutos de investigacin
econmica, ti obtener una ctedra universitaria. Desde all se convertan en
forrnadorcs de opinin a travs de artculos y conferencias: d) fOfInar parte del
Directorio de alguna de las eJnpresas ms importantes: e) volver a la Administracin Pblica ocupando cargos elevados, COJll0 por ejemplo, el de ministro.
Esta clase gerencial tena. pertcctamcnre claro quin la haba instalado y para
qu. Desde esta premisa defina la direccin de los negocios pblicos. Tal como
afirma Roth:
"El poder decisivo de la clase gerencial resida en su capacidad p~1ra mover
expedientes a travs del letargo de la administracin pblica. El trmite de rutina
de un expediente era inacabable, a menos que se tuviera el secreto mover los
engranajes escondidos de la administracin que esta clase gerencial custodiaba.
[.... ] La aplicacin de sus talentos requera entonces una administracin que no
funcionara, que para la dcada delGO se haba logrado en todos los rdenes. En
la escala superior los engranajes se movan para iniciados, en la inferior, cada
organismo haba calcado la estructura y estaba rodeado de una nube de gestores,
hermanos pobres de los seores que hacan discursos y dictaban ctedra. [.... ] El
esfuerzo de Ongana por racionalizar la administracin pblica se iba a estrellar
52ldem.. p. 284.
63
Bocohstnca i # f:\ ')

contra esta piedra. En realidad la estructura del poder en la Argentina variaba si

la remova" .53
En conclusin, la ineptitud, desorganizacin, lentitud y favoritismo de la adrninisrracin constituan el mecanismo de defensa de ciertos intereses econmi-
cos organizados. L~ conformacin de los anillos burocrticos, la trama de complicidad tejida entre la clase gerencial y los representantes de los grandes agentes
econmicos, llev al fracaso de la Reforma Administrativa, impidiendo dotar al
Estado de uno de los elementos claves a la hora de iniciar procesos de transformacin estructural que lleven al desarrollo econmico: la capacidad administrativa,
El plan de racionalizacin no pudo hacerse efectivo en aquellos sectores de la
burocracia que ejecutaban las polticas claves de intervencin econmica, precisamente, por la resistencia de los propios funcionarios pblicos que estaban ms
comprometidos con los intereses de los sectores sociales que representaban que
con los planes elaborados por el propio gobierno al que pertenecan.
Reflexiones finales
Al retomar los supuestos planteados en este trabajo y confrontarlos con los
datos obtenidos en el proceso de investigacin, se pueden extraer interesantes
conclusiones.
Primeramente, es posible afirmar que el Estado burocrtico autoritario realiz una intervencin estratgica en la actividad econmica con el objeto de
iniciar una expansin sostenida del producto local. En efecto, la inversin pblica
en obras de infraestructura, que se increment notablemente a partir de 1967
con la puesta en marcha del Plan de Obras Pblicas, fue un factor fundamental
para dinarnizar la demanda interna y mejorar las condiciones de reproduccin
del capital de los grandes agentes econmicos.
Segn se corrobor oportunamente, este plan tuvo un impacto nlUY particular sobre las empresas constructoras que integraban la cpula en ese entonces, ya
que las mismas obtuvieron ganancias extraordinarias en los aos posteriores a su
puesta en marcha, exhibiendo las tasas de rentabilidad ms elevadas en conlparacin con los restantes sectores de actividad. De esta forma, se puede establecer
con cierto fundamento, que los niveles de autonoma propios de un Estado
desarrollista no se consiguieron durante la gestin burocrtico-auroritaria, ya
5.~
ldem, pp. 284-285.
64
que los altos ndices de rentabilidad logrados por las constructoras no pueden
explicarse, ni por las caractersticas del sector, ni por el tamao de las empresas,
ni por aumentos en la productividad de la mano de obra, ni por innovaciones
tecnolgicas, sino ms bien, por un complejo entramado de relaciones establecidas con sectores del aparato estatal que otorgaron amplios mrgenes de fijacin
y negociacin continua de los precios de las obras contratadas.
Por otra parte, el fracaso de la Reforma Administrativa encarada desde la
Secretara de Presidencia de la Nacin, impidi dotar al Estado de otro de los
elementos centrales de los Estados desarrollistas: la capacidad de gestin eficaz
de las polticas pblicas. A pesar de que es muy probable que las diferencias entre
los sectores que integraban las Fuerzas Armadas en el gobierno impidieran avanzar con las reformas programadas, lo ms importante, lo que subyace a este
enfrentamiento entre corrientes ideolgicas, es una particular modalidad de vinculacin entre el Estado y los grandes agentes econmicos, que si bien se observa con total nitidez a partir del golpe de Estado de 1976, reconoce antecedentes
en la gestin burocrtico autoritaria desplegada durante los primeros aos de la
Revolucin Argentina.
En efecto, sobre las caractersticas de esta relacin es posible afirmar, de
acuerdo a los resultados obtenidos, que:
1. Existi una estrecha vinculacin entre el Estado y el crecimiento de las
empresas constructoras que integran la cpula en el perodo en cuestin, y que
ese crecimiento se gener en torno al Plan de Obras Pblicas.
2. Si el Plan de Obras Pblicas posibilit la obtencin de altos mrgenes de
rentabilidad en las empresas constructoras, se puede suponer que existi un
mbito de acumulacin de capital privilegiado sostenido desde el gobierno, que
permitira corroborar la existencia de anillos burocrticos al interior del aparato
estatal.
3. Las dificultades para encarar un proceso de transformacin del aparato
estatal, la reforma administrativa concretamente, se explican por la existencia de
estos anillos burocrticos, garantizndose as la supervivencia de la clase gerencial
y la obtencin de ganancia extraordinaria por parte de las grandes elnpresas.
Finalmente, y teniendo en cuenta las conclusiones presentadas, resulta necesario ampliar los marcos de anlisis e interpretacin construidos por los pensadores neoinstitucionalistas para pensar los problemas de la accin estatal y de su rol
en la conformacin y mantenimiento de senderos de desarrollo, incorporando a
esta visin el estudio de las caractersticas propias del comportamiento de los
agentes econmicos ms relevantes y, en especial, de la naturaleza de la relacin
65
Bocnhatnca j i f I ~)
que los mismos establecen con el Estado. Esta relacin puede reconstruirse a
travs de investigaciones concretas en torno a las consecuencias que generan los
principales programas de polticas pblicas en los sectores empresarios, las causas que permiten explicar estos resultados y los mecanismos que se construyen
desde el aparato estatal para perpetuarlos.
66
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68

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La gestin estatal durante

2002, Nro. 11-12, p. 35-68.

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La gestin estatal durante

Becaria de Posgrado Interna del CONICET. Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.

persistente estancamiento y del comportamiento errtico de las principales

La gestin estatal durante los regmenes...

Ahora bien, para encarar este proceso de transformacin estructural era

primer y segundo semestre 2002

El Estado bajo la mirada neoinstitucionalista

La gestin estatal durante los reg1llelles...

mente, esta autonoma no debe ser absoluta, porque si no sera imposible

Para un anlisis detallado de los estados predatorios, consultar Evans op.cit.

tunamcnrc." Segn este autor, debido a la ausencia de estructuras intermedias

Algunas precisiones sobre la relacin Estado!grandes

La gestin estatal durante los regimenes...

des que tiene la Argentina para conformar y mantener un patrn de desarrollo

y que sign el perodo comprendido entre 1958 y 1976. 15

primer y segundo semestre 2002

La implantacin del tipo estatal burocrtico-autoritario en Argentina

La gestin estatal durante los reglmenes...

primer y segundo semestre 2002

ductivas era necesario que la economa mostrara signos de recuperacin, para

El desarrollo del concepto de alianza defensiva se encuentra en O'Donnell (1977).

La gestin estatal durante los reglm enes ...

Cuadro 1: Evolucin de la Inversin Bruta Interna Fija (IBIF)

IBIF Variacin % Equipos Variacin

Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina, informes anuales.

Cuadro 2: Construccin total en millones de $ de 1960. Aos 1965-1971

Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina, informes anuales.

Como muestran los indicadores presentados, la inversin total se increment

primer y segundo semestre 2002

El anlisis de la gestin estatal burocrtico-autoritaria

1. El Plan de Obras Pblicas

Una demostracin exhaustiva de esta afirmacin se encuentra en O'Donnell (1982:186-190)

La gestin estatal durante los regmenes...

Cuadro 3: Tipologa de las obras pblicas licitadas entre 1967 y 1969.

Grandes emprendimientosr" represas, puentes,

Apertura, pavimentacin, repavimentacin,

Se publican cotno decretos y/o leyes, irnplican la creacin de un ente especial. El

Unidades de vi- Banco Hipote- Se realizan con la intervencin de organizavienda

Consejo Nacional de Educacin Tcnica y diferentes

Boc oh j stri ca [i / ~ o:?

Al analizar la informacin, se advierte la existencia de momentos precisos en

Inversin de DNV sobre el total de la

inversin en obra pblica %

La gestin estatal durante los reglmenes...

Segn estos datos, la obra vial se expande significativamente en 1968, luego

ventas, ni en la masa de utilidades total, y esta situacin se mantiene estable

Cuadro 5: Composicin de la cpula empresaria teniendo en cuenta cantidad de

durante la gestin estatal burocrtico autoritaria .

La gestin estatal durante los reglmenes...

Cuadro 6: Rentabilidades promedio de las enlpresas que integran la

Fuente: Idem cuadro 5.

Cuadro 7: Evolucin de la rentabilidad sobre ventas de las cien empresas de

I. Porcentaje de rentabilidad sobre ventas.

La gestin estatal durante los regimenes...

des durante el perodo), al tamao de las mismas y, derivado de ello, a conductas

Vese Vitelli (1979) .

Boc oh; stri ca! /i ")

Cuadro 8: Obras viales ms importantes iniciadas entre 1967 y 1970

Chacofi S.A.; Techint Albano;

La gestin estatal durante los regmenes...