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GONZALO MOCTEZUMA BARRAGN

Licenciado en derecho por la UNAM, con maestra en Georgetown University; actualmente realiza el doctorado por investigacin en la UNAM.
Cuenta con la especialidad en amparo por la
Universidad Panamericana.
Profesor de las asignaturas Instituciones de derecho pblico mexicano, Empresa pblica y Salud y derecho, en el ITAM; Prctica forense de
derecho privado y Rgimen de la administracin
pblica en la UNAM.
De su obra escrita destaca La empresa pblica.
Bases para un nuevo marco regulatorio; colaboracin en la obra Estudios jurdicos en memoria
de Eduardo Garca Mynez, 1996; Perspectivas de
la legislacin de la salud, y colaboracin en el
libro Los grandes problemas jurdicos. Recomendaciones y propuestas, 1995.
Organiz el Seminario Trinacional (Canad, Estados Unidos y Mxico) El ejercicio profesional
del mdico ante la apertura comercial, efectuado en la Secretara de Relaciones Exteriores en
1993.
Ha laborado en la Secretara de Salubridad y
Asistencia y en Pemex, en los cargos de director
general de Asuntos Jurdicos (1989-1994) y de
contralor general corporativo (1995-1996), respectivamente. Se desempe como abogado
general de la UNAM de 1997 a 1999.

DERECHOS DE LOS USUARIOS


DE LOS SERVICIOS DE SALUD

nuestros
derechos

DERECHOS DE
LOS USUARIOS
DE LOS SERVICIOS
DE SALUD
GONZALO MOCTEZUMA BARRAGN

CMARA DE DIPUTADOS, LVIII LEGISLATURA


UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
MXICO, 2000

Coleccin Nuestros Derechos


Coordinadora: Marcia Muoz de Alba Medrano
Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero
Diseo de portada y coordinacin
de ilustradores: Eduardo Antonio Chvez Silva
Cuidado de la edicin y formacin en computadora: Isidro Saucedo
Ilustraciones: Alejandro Lpez-Araiza Larroa

Primera edicin: 2000


Primera reimpresin: octubre de 2000
DR 2000. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad Universitaria, Mxico, D. F., C. P. 04510
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 968-36-8249-9

CONTENIDO

PRIMERA PARTE

CONCEPTO DE DERECHOS DE LOS USUARIOS


DE LOS SERVICIOS DE SALUD

I. Definicin del derecho a la proteccin de la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Ubicacin del tema dentro de las ramas del


derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Conceptos bsicos . . . . . . . . . . . . .
3. Definicin propuesta . . . . . . . . . . . .

3
5
17

II. Soporte constitucional . . . . . . . . . . . . .

18

1. Antecedentes . . . . .
2. Anlisis del derecho a
garanta social . . . .
3. Texto vigente . . . . .
VII

. . . . . . . . . . .
la salud como una
. . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . .

18
21
27

CONTENIDO

III. Panorama de la legislacin nacional . . . . . .


1.
2.
3.
4.

Ley General de Salud . . . . . . . . . . . .


Reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . .
Otras disposiciones . . . . . . . . . . . . .
Distribucin de competencias, local y concurrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. El control y regulacin sanitario ejercido por la


Federacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. El control y regulacin de la salud en las entidades federativas . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Esquema de descentralizacin integral de
los servicios de salud en Chiapas . . . . .
2. Esquema de descentralizacin de los servicios de salud para la poblacin abierta del
Distrito Federal . . . . . . . . . . . . . . .
3. Constituciones locales . . . . . . . . . . .
4. Leyes de salud locales . . . . . . . . . . .
VI. El nuevo esquema de normalizacin, certificacin y verificacin del Sistema Nacional de Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. La Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, y la salud . . . . . . . . . . . . .
2. Las normas oficiales mexicanas y las normas mexicanas . . . . . . . . . . . . . . .
3. La certificacin de instalaciones hospitalarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VIII

28
28
42
65
70
73
76
78

82
84
90

90
90
93
96

CONTENIDO

SEGUNDA PARTE

EJERCICIO DEL DERECHO

VII. Medios judiciales de defensa . . . . . . . . .

103

1. Juicio penal . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Juicio civil . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Justicia administrativa . . . . . . . . . . .

106
121
134

VIII. Instancias de conciliacin y asesoramiento . .

143

1. Procuradura Federal del Consumidor . . .


2. Comisin Nacional de Arbitraje Mdico . .

143
147

IX. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos y la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159

1. Naturaleza jurdica y atribuciones . . . . .


2. Comisiones locales de derechos humanos

159
163

ANEXOS

Anexo 1. Justicia administrativa. Responsabilidad


de los servidores pblicos . . . . . . . .
Anexo 2. Procedimiento administrativo ante la Secodam . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anexo 3. Procedimiento conciliatorio y arbitral ante
la Profeco . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anexo 4. Procedimiento para la atencin de quejas
de la Conamed . . . . . . . . . . . . . .

IX

167
168
169
171

CONTENIDO

Anexo 5. Procedimiento de la conciliacin y la


transaccin . . . . . . . . . . . . . . . .
Anexo 6. Procedimiento y juicio arbitral . . . . . .

172
173

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

175

PRIMERA PARTE

CONCEPTO DE DERECHOS DE LOS USUARIOS


DE LOS SERVICIOS DE SALUD

I. DEFINICIN DEL DERECHO A LA PROTECCIN DE LA SALUD

1. Ubicacin del tema dentro de las ramas del derecho


La tradicional doctrina clsica-romana ha establecido dos
grandes ramas del derecho que integran el orden jurdico
positivo, el derecho pblico y el derecho privado.
Sin embargo, existen corrientes que sustentan la existencia de una tercera rama del derecho, dentro del orden
jurdico positivo: el derecho social, que se ha definido
como el conjunto de normas jurdicas que establecen principios y procedimientos protectores en favor de las personas, grupos y sectores de la sociedad integrados por individuos desfavorecidos econmicamente, con el fin de
lograr una convivencia armnica con las diferentes clases
sociales.
Salomn Daz Alfaro, retomando al doctor Hctor FixZamudio, dice que
El derecho social es el conjunto de normas jurdicas nacidas con independencia de las ya existentes, y en situaciones equidistantes respecto de la
divisin tradicional del derecho pblico y del derecho privado, como un tercer sector, una tercera
dimensin, que debe considerarse un derecho de
grupo, proteccionista de los ncleos ms dbiles
de la sociedad, un derecho de integracin, equilibrado y comunitario.
3

NUESTROS DERECHOS

Por su parte, Jorge Gaxiola Moraila define al derecho


social como:
El conjunto de normas jurdicas que establecen y
desarrollan diferentes principios y procedimientos
protectores en favor de las personas, grupos y sectores de la sociedad integrados por individuos socialmente dbiles, para lograr su convivencia con
las otras clases sociales, dentro de un orden jurdico.
Por esta razn se ha afirmado que el derecho social
no conoce individuos, personas particularmente
consideradas, sino grupos: patrones y trabajadores,
obreros y empleados, campesinos, jvenes o adultos, necesitados, ancianos y enfermos.
Debe afirmarse que el derecho social procura siempre
proteger de la miseria a todo ser humano. Se ha sealado
que es un derecho de clase porque se dirige a proteger a
quienes slo cuentan con su trabajo personal como fuente
de ingresos, porque los protege en la enfermedad, la invalidez, la desocupacin y la vejez.
En este orden de ideas se puede afirmar que el derecho
de la salud se encuentra ubicado como un apartado del
derecho social.
Al elevarse el derecho a la proteccin de la salud a nivel
constitucional, se origina la necesidad de reglamentar esta
garanta social, a travs de leyes, reglamentos y dems disposiciones jurdicas, que tienen por objeto definir las bases
y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades
federativas en materia de salubridad general que constituyen, en su conjunto, el llamado derecho de la salud.
4

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Como lo he expresado en Los grandes problemas jurdicos. Recomendaciones y propuestas,


La doctrina en la materia, en nuestro pas, es an incipiente
en torno a los orgenes y fines de esta disciplina, as como la
conceptualizacin misma del derecho de la salud, como una
rama especfica del derecho; fenmeno que puede ser lgico,
puesto que apenas hace algunos aos se acu lo que hoy
en da se ha convertido en una de las principales materias del
derecho social, representando ste la proteccin jurdica de
los econmicamente dbiles, con el objetivo general de lograr un equilibrio efectivo entre los diversos grupos o clases
sociales, puesto que el sentido social del derecho, ms que
una doctrina o una escuela jurdica, es la vida misma.

2. Conceptos bsicos
A. Salud
Al no encontrar definiciones del concepto de salud en
el texto de nuestras leyes, las autoridades mexicanas han
venido adoptando el concepto inmerso en la Constitucin
de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS).
De acuerdo con la OMS:
La salud no slo es la ausencia de enfermedad,
sino un estado de completo bienestar fsico y
mental, en un contexto ecolgico-social propicio
para su sustento y desarrollo. La salud descansa
en la esfera de prcticamente todas las interacciones, sociales y culturales, y es, con ellas, un componente sinergtico de bienestar social.
5

NUESTROS DERECHOS

Ms tarde en 1978, la Conferencia Internacional sobre


atencin primaria a la salud (OMS-Unicef) defini a la salud
como:
el estado de completo bienestar fsico, mental y
social y no solamente la ausencia de afecciones o
enfermedades; es un derecho fundamental y el
logro del grado ms alto posible de la misma, es
un objetivo social importantsimo en el mundo.
La seguridad social mexicana considera a la salud no
slo como un bien necesario sino tambin como un factor
indispensable para un buen desarrollo econmico y social.
A esta consideracin vale la pena agregar que la salud
debe considerarse un medio y a la vez un fin en s misma.
Por esta razn podemos sostener que
la salud es uno de los valores fundamentales y
consustanciales al individuo, pero tambin lo es la
colectividad, pues sin una comunidad sana es difcil programar el desarrollo social. As, la necesidad de proteger la salud individual y colectiva es
de tal magnitud e importancia que se ha considerado, junto con la educacin, uno de los indicadores que gradan el desarrollo de una nacin.
Luego entonces, se sostiene la innegable vinculacin
que existe entre el mejoramiento de la salud con el bienestar de la poblacin, la distribucin del ingreso, el empleo,
el disfrute del tiempo libre y el incremento de la productividad y de la produccin, por ello, Mariano Palacios Alcocer sostiene en El rgimen de garantas sociales en el
constitucionalismo mexicano, que
6

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

el mejoramiento de la salud es uno de los retos a


los que se enfrentan las sociedades que buscan la
justicia social.
B. Seguridad social
El doctor lvaro Castro afirma en Estructura y organizacin jurdica de la seguridad social que
un rgimen de seguridad social es el conjunto de
disposiciones legales y reglamentarias que contemplan, ordenan y determinan las modalidades,
cuantas y duracin de la concesin de determinadas prestaciones que se pueden agrupar bajo
comunes denominadores en virtud de las caractersticas particulares que las homogeneizan.
En dicho marco, las prestaciones mencionadas hacen
referencia a ocho programas fundamentales:
n
n
n
n
n
n
n
n

Vejez.
Invalidez.
Muerte.
Enfermedad.
Maternidad.
Riesgos profesionales.
Asignaciones familiares.
Desempleo.

Algunos autores sostienen diversas tesis en relacin


con los principios rectores del derecho de la seguridad
7

NUESTROS DERECHOS

social. De la conjugacin de dichas tesis se puede sostener


la vigencia de cinco principios rectores:
n

n
n
n

El de la obligatoriedad, que entraa el otorgamiento


de prestaciones a la poblacin necesariamente mediante un acto legislativo.
El de la unidad, que se refiere a la armonizacin de las
contingencias cubiertas por las diversas instituciones
gestoras de la seguridad social.
El de la universalidad, asumido como el anhelo de
proteger a la poblacin en su conjunto.
El de la solidaridad como elemento central de la seguridad social.
El de la sustancialidad, referido al carcter total de la
proteccin.

La seguridad social constituye entonces, segn Manuel


Alonso Olea y Jos Luis Torturo Plaza,
un conjunto integrado de medidas pblicas de ordenacin
para la prevencin y remedio de riesgos personales mediante
prestaciones individualizadas y econmicamente evaluables,
agregando la idea de que tendencialmente tales medidas se
encaminan hacia la proteccin general de todos los residentes contra las situaciones de necesidad, garantizando un nivel
mnimo de rentas.

C. Sistema Nacional de Salud


El Sistema Nacional de Salud se constituye con la finalidad de cumplir con los propsitos del derecho a la proteccin de la salud garantizado por la Constitucin. Est
integrado por las dependencias y entidades de la administracin pblica federal y local, as como por personas fsi8

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

cas y morales de los sectores social y privado, que presten


servicios de salud.
El Sistema Nacional de Salud est regulado por la
Ley de Planeacin. Pretende armonizar los programas de servicios de salud que realice el gobierno
federal con los que llevan a cabo los gobiernos de
las entidades federativas y el concurso de los sectores social y privado que prestan sus servicios,
con la finalidad de dar cumplimiento al derecho a
la proteccin de la salud.
Se puede decir que el propsito de Sistema Nacional de
Salud se visualiza en dos grandes orientaciones:
ampliar la cobertura de los servicios de salud a toda
la poblacin, dando prioridad a los ncleos rurales y
urbanos ms desprotegidos, y
n elevar la calidad de los servicios que se prestan, tendiendo a lograr a la brevedad posible, un mnimo satisfactorio en el que se asienten desarrollos posteriores.
n

De acuerdo con las vertientes emanadas de la Ley de


Planeacin, el Sistema Nacional de Salud se integra con
tres tipos de componentes:
entidades del Sector Salud, para las cuales se aplica
la obligatoriedad;
n gobierno de las entidades federativas, que se vinculan con el gobierno federal a travs de la coordinacin, y
n

NUESTROS DERECHOS

sectores social y privado, los cuales se incorporan a


travs de la concertacin e induccin, con apoyo en
la consulta popular.

La coordinacin del Sistema Nacional de Salud est a


cargo de la secretara del ramo y su organizacin y funcionamiento se rige por la Ley General de Salud.
La Ley General de Salud establece 27 rubros en materia
de salubridad general y distribuye la competencia de las
autoridades sanitarias en la planeacin, regulacin, organizacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud.
A la Secretara de Salud como coordinadora del Sistema
Nacional de Salud le corresponde, entre otras, las siguientes facultades:
n

n
n

Dictar las normas oficiales mexicanas a que se sujeta


la prestacin de los servicios de salud en todo el territorio nacional y verificar su cumplimiento.
Coordinar, evaluar y llevar el seguimiento de los servicios de salud.
Organizar y operar servicios para el programa contra
la farmacodependencia, el control sanitario y la sanidad internacional, as como vigilar su funcionamiento
por s o en coordinacin con dependencias y entidades del Sector Salud.
Desarrollar temporalmente acciones de salud en las
entidades federativas, cuando stas lo soliciten, de
conformidad con los acuerdos de coordinacin.
Promover, orientar, formular y apoyar las acciones en
salubridad general a cargo de los gobiernos de las
entidades federativas.
Realizar la evaluacin general de la prestacin de los
servicios de salubridad general en todo el territorio
nacional.
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DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Organizar y operar los servicios de salud a su cargo y


en todas las materias de salubridad general, desarrollar temporalmente acciones en las entidades federativas cuando stas se lo soliciten, conforme a los
acuerdos de coordinacin.
n Promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones
en materia de salubridad general a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, con sujecin a
las polticas nacionales en la materia.
n Promover y programar el alcance y las modalidades
del Sistema Nacional de Salud y desarrollar las acciones necesarias para su consolidacin y funcionamiento.
n

D. Servicios de salud
Por servicios de salud se entienden todas aquellas acciones realizadas en beneficio del individuo y de la sociedad en general, dirigidas a proteger, promover y restaurar
la salud de la persona y de la colectividad.
Atendiendo a la naturaleza de los servicios de salud,
stos se clasifican en tres tipos:
n
n
n

Atencin mdica.
Salud pblica.
Asistencia social.

A fin de evitar duplicidades y omisiones y mejorar la


calidad bsica de los servicios, la Ley establece que stos
se estructurarn conforme a criterios de distribucin de
universos de usuarios, de regionalizacin y de escalonamiento de servicios.

11

NUESTROS DERECHOS

La atencin mdica es el conjunto de servicios que


se proporcionan al individuo, con el fin de proteger, promover y restaurar su salud.
Son actividades de atencin mdica:
Las preventivas, que incluyen las de promocin general y las de proteccin especfica.
n Las curativas, que tienen como fin efectuar un diagnstico temprano y proporcionar tratamiento oportuno.
n Las de rehabilitacin, que incluyen acciones que pretenden corregir las invalideces fsicas o mentales.

La experiencia sanitaria apunta que la medicina preventiva y los servicios de primer nivel tienen la mayor
incidencia en los ndices de salud. Por ende, la Ley seala que se dar prioridad a esos programas y define
cules son los servicios bsicos de salud que conlleva el
derecho a la proteccin de la salud, a partir de la magnitud y eficiencia de la infraestructura y de los recursos
que a travs de aos de esfuerzo nacional ha logrado
nuestro pas.
Por su parte,
se entiende por asistencia social el conjunto de
acciones tendentes a modificar y mejorar las circunstancias de carcter social que impidan al individuo su desarrollo integral, as como la proteccin fsica, mental y social de personas en estado
de necesidad, desproteccin o desventaja fsica y
mental, hasta lograr su incorporacin a una vida
plena y productiva.
12

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Como se observa, las acciones bsicas de asistencia


social tienden a proteger a personas vulnerables, es decir,
es un derecho de grupo de los ms desprotegidos.
De manera paralela a la asistencia social, que
agrupa los esfuerzos gubernamentales, se encuentra la asistencia privada cuyas acciones en
beneficio de grupos vulnerables son ejercidas por
organismos no gubernamentales, por regla general, bajo la tutela y vigilancia de las autoridades
estatales, ejercida a travs de juntas de beneficencia o asistencia privada, como la regulada para el
Distrito Federal por la Ley de Instituciones de
Asistencia Privada publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 2 de enero de 1943.
Para los efectos del derecho a la proteccin de la salud,
se consideran servicios bsicos de salud, adems de la
atencin mdica y la asistencia social, formando lo que se
conceptualiza como servicios de salud pblica, es decir,
los que se relacionan en general con la salud de toda la
poblacin, los referentes a:
n

n
n
n

La educacin para la salud, la promocin del saneamiento bsico y el mejoramiento de las condiciones
sanitarias del ambiente.
La prevencin y el control de las enfermedades transmisibles de atencin prioritaria, de las no transmisibles ms frecuentes y de los accidentes.
La atencin materno-infantil.
La planificacin familiar.
La salud mental.
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NUESTROS DERECHOS

La prevencin y el control de las enfermedades bucodentales.


n La disponibilidad de medicamentos y otros insumos
esenciales para la salud.
n La promocin de mejoramiento de la nutricin.
n

E. Consejo de Salubridad General


La Ley General de Salud considera al Consejo de Salubridad General como autoridad sanitaria y, por lo tanto,
integrante del Sistema Nacional de Salud.
Lo define como un rgano que depende directamente
del presidente de la Repblica en los trminos del artculo
73, fraccin XVI, base 1, de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. Est integrado por un presidente que es el secretario de Salud, un secretario y trece
vocales titulares, dos de los cuales son los presidentes en
14

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

turno de la Academia Nacional de Medicina y de la Academia Mexicana de Ciruga, y los vocales que su reglamento
determine. El resto de los miembros del Consejo son designados y removidos por el presidente de la Repblica,
quin deber nombrar para tales cargos a profesionales
especializados en cualquiera de las ramas sanitarias.
La organizacin y funcionamiento del Consejo de Salubridad General se rige por su reglamento interior, que se
formula por el propio Consejo y es expedido por el presidente de la Repblica.
En trminos generales la competencia del Consejo de
Salubridad General se circunscribe a la asesora y opinin
del ms alto nivel en la ejecucin de la poltica pblica en
materia de salud, aunque cuenta con algunas facultades
ejecutivas como las siguientes:
Dictar medidas contra el alcoholismo, venta y produccin de sustancias txicas, as como las que tengan
por objeto prevenir y combatir los efectos nocivos de
la contaminacin ambiental en la salud, las que sern
revisadas despus por el Congreso de la Unin, en
los casos que le competan.
n Adicionar las listas de establecimientos destinados al
proceso de medicamentos y las de enfermedades
transmisibles prioritarias y no transmisibles ms frecuentes, as como las de fuentes de radiaciones ionizantes y de naturaleza anloga.
n Elaborar el cuadro bsico de insumos del Sector Salud.
n

F. Sector Salud
En trminos de su Ley Orgnica, la administracin pblica federal se divide en la centralizada y la paraestatal. La
primera est integrada por la Presidencia de la Repblica,
15

NUESTROS DERECHOS

las secretaras de Estado, la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, los departamentos administrativos y la Procuradura General de la Repblica; mientras que la segunda se integra por los organismos descentralizados, las
empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y
fianzas, y los fideicomisos.
Para articular la labor de la administracin pblica, el
Ejecutivo federal tiene la facultad de agrupar a las entidades paraestatales en sectores definidos coordinados por
alguna secretara de Estado, considerando el objeto de cada
una de dichas entidades en relacin con la esfera de competencia que las leyes atribuyen a las propias secretaras,
sectorizacin que se realiza a travs de la emisin de acuerdos que se publican en el Diario Oficial de la Federacin.
El artculo 16 de la Ley de Planeacin y los Acuerdos de
Sectorizacin encomiendan a las dependencias de la administracin pblica federal, coordinar el desempeo de
las actividades que correspondan a las entidades paraestatales que se agrupen en el sector respectivo segn lo
determine el presidente de la Repblica.
Consecuencia de lo anterior y por la relacin de dichas
entidades sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento, corresponde a la Secretara de
Salud coordinar el Sector Salud que agrupa: dos hospitales generales, un hospital infantil, diez institutos nacionales
de salud, al Centro de Integracin Juvenil, al Laboratorio
de Biolgicos y Reactivos de Mxico, as como al Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
Se ha dicho que la conformacin del Sector Salud persigue diez objetivos bsicos:
n

Integrar un sector de la administracin pblica federal


tradicionalmente disperso.
16

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

n
n
n
n

n
n

n
n

Consolidar un sector administrativo fundamental


para la concertacin e induccin de acciones con los
sectores social y privado.
Posibilitar la programacin integral y el desarrollo del
programa-presupuesto en el sector.
Preservar y fortalecer la autonoma tcnica y orgnica
de las entidades sectorizadas.
Instrumentar la infraestructura requerida para coordinar el Sector Salud y el programa sectorial de salud.
Conformar un mecanismo que permita interrelacionar los programas, sistemas, recursos, estructuras y
funciones del Sector Salud.
Organizar al Sector Salud como un subsistema del
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
Armonizar e impulsar los sistemas de asistencia social, asistencia mdica, vigilancia epidemiolgica y
control sanitario.
Uniformar y desarrollar integralmente la organizacin
y funcionamiento de las entidades del Sector.
Desarrollar la infraestructura que permita la programacin intersectorial y regional para la salud.

3. Definicin propuesta
Se puede conceptualizar al derecho a la proteccin
de la salud como el sistema de normas jurdicas de
derecho social que regula los mecanismos para garantizar la proteccin de la salud como bien supremo del hombre, a travs de la delimitacin del campo de la actividad gubernamental, con la finalidad
de que sirva de medio para obtener justicia social.
En este sentido, Salomn Daz Alfaro ----en Derecho
constitucional a la proteccin de la salud---- define al derecho a la proteccin de la salud como:
17

NUESTROS DERECHOS

El sistema de normas jurdicas de derecho social, que tiene por


objeto regular los mecanismos para lograr la proteccin de la
salud como bien supremo del hombre, a travs de la delimitacin del campo de la actividad gubernamental, social e individual, siendo sta un elemento de justicia social.

II. SOPORTE CONSTITUCIONAL


1. Antecedentes
Tomando en cuenta las implicaciones que habra de tener la reforma por la cual se incorpora a nuestra carta magna el derecho a la proteccin de la salud como garanta
social, en el proceso de descentralizacin y en la participacin del gobierno federal y de los gobiernos estatales en
los servicios de salud, conviene recordar que el artculo
118 de la Constitucin de Apatzingn de 1814 facultaba al
Congreso para aprobar los reglamentos que conduzcan
a la sanidad de los ciudadanos.
Respecto a la Constitucin de 1824, no contuvo referencia
alguna en materia de salud como lo haba hecho su antecesora, por lo que, de acuerdo con los mecanismos para
la distribucin de competencias que la Constitucin estableca en su artculo 161 fraccin I, los asuntos sanitarios
quedaban sujetos a lo que dispusieran los estados.
La Constitucin de 1857 recogi, en materia de distribucin de competencias entre la Federacin y los estados, el
sistema de la Constitucin de 1824, ya que su artculo 117
estableci que las facultades no expresamente concedidas a los funcionarios federales se entendan reservadas
a los estados.
Por lo que se refiere a la Constitucin de 1917, que nos
rige, sta recupera la atribucin que la de 1814 otorgaba
18

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

al Congreso para legislar en materia de salud, ya que la


fraccin XVI del artculo 73, vigente, establece la facultad
que tiene el Congreso para legislar en materia de salubridad general, conservndose el principio de que lo no expresamente conferido a la Federacin, ser competencia
de los gobiernos locales.
Es hasta 1983 cuando se eleva al nivel constitucional el derecho a la proteccin de la salud, mediante una adicin al artculo 4o. de la carta magna.
Se ha venido sosteniendo que la exposicin de motivos de la adicin comentada se estructur a partir de los
artculos constitucionales: 73 en cuanto a la salubridad
general y 123 en lo referente al derecho de los trabajadores
subordinados a la proteccin por riesgos de trabajo. En
dicha motivacin se reconocieron tambin los avances en
seguridad social, la cual cubre un sector importante, sin
embargo, existe otro bloque que representa la llamada
poblacin abierta, no asegurada, que es precisamente el
campo de accin de las instituciones pblicas de salud.
La iniciativa de adicin al artculo 4o. en la Exposicin
de motivos de la reforma que consagra el derecho a la
proteccin de la salud, se hizo reconociendo:

La innegable vinculacin que existe entre el mejoramiento de la salud, el bienestar de la poblacin, la


distribucin del ingreso, el empleo, el disfrute del
tiempo libre, el incremento de la productividad y de
la produccin; es uno de los retos a los que se enfrentan las sociedades que buscan ser cada vez ms
igualitarias.
19

NUESTROS DERECHOS

En su exposicin de motivos considera que el derecho


a la proteccin de la salud es una responsabilidad que
comparten el Estado, la sociedad y los interesados; por lo
que el carcter social de este derecho impone un deber al
poder pblico, que puede afrontar si existen solidaridad,
responsabilidad pblica, voluntad y capacidad de ejecucin.
La multicitada exposicin de motivos llam al establecimiento de una planeacin nacional para complementar
y hacer compatibles los programas de salud con dicha
iniciativa, revirtindose el proceso centralizador que en
materia de salud hizo que la Federacin tuviera responsabilidades pertenecientes no slo a ella sino tambin a los
estados y a los municipios, los cuales deban integrarse al
sistema de salud. Esto a travs de las polticas de descentralizacin, bajo el esquema que en la dcada de los ochentas se conociera como federalismo cooperativo.
La exposicin de motivos de la iniciativa que se comenta
define tambin, entre sus principales caractersticas, las
relaciones con estos aspectos:
El acceso y la cobertura, pues el Sistema Nacional de
Salud pretende hacer factible que a mediano plazo
todos los mexicanos tengan acceso a servicios institucionales, eliminando barreras econmicas, sociales, culturales y geogrficas.
n La integracin y coordinacin, para alcanzar un uso
ms efectivo de los recursos y evitar las duplicaciones
y los dispendios.
n La descentralizacin de la responsabilidad entre la Federacin y las entidades federativas en materia de
salubridad general y como transferencia de los servicios de salud de los estados.
n

20

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

La planeacin, que facilitar a las entidades federativas y a los municipios integrarse al Sistema Nacional
de Salud por la va de la coordinacin y a los sectores
social y privado a travs de la concertacin y la induccin.

2. Anlisis del derecho a la salud como una garanta


social
Como se ha precisado, la salud no slo es un valor biolgico, sino que es un bien social y cultural que el Estado
no puede proteger, ni acrecentar, ni restaurar sin la participacin de la sociedad y del hombre en lo particular. En
ese terreno, la libertad individual encuentra un espacio
muy amplio para sustraerse de normas tutelares y para
hacer ineficaces dispositivos burocrticos.
En la historia del constitucionalismo,
los derechos sociales aparecen en Mxico en 1917,
conceptualizndose como el conjunto de normas
jurdicas que consignan principios y procedimientos
protectores de las personas y de los sectores de la
sociedad, en aquellos mbitos de los que depende
la existencia humana, sin la cual es imposible la titularidad y el ejercicio de cualquier derecho, representando stos la proteccin jurdica de los econmicamente dbiles, con el objeto general de lograr
un equilibrio efectivo entre los diversos grupos o
clases sociales.

21

NUESTROS DERECHOS

Salomn Daz Alfaro sostiene en Las garantas sociales


en la Constitucin de 1917 (tesis profesional), que los derechos sociales
Fueron naciendo en varios ordenamientos, proclamas y documentos poltico-sociales, como una manifestacin de las
condiciones que en su momento privaron: su nacimiento no
tuvo su origen o influencia en la idea del derecho natural, sino
en una realidad histrica concreta.

Y aade que,
Las garantas y derechos sociales nacieron y fueron reconocidos en la ley en virtud de la realidad social que los motiv,
a fin de proteger a una clase social especfica en contra del
poder de otra que cuenta con los medios econmicos necesarios para someterla, y aun en contra del Estado cuando sus
poderes realizan actos o dictan leyes que vulneran o afectan
los primordiales derechos de los grupos dbiles. Por eso, las
garantas y derechos sociales son exclusivos de grupos carentes de fuerza econmica y que, por tanto, deben estar al
amparo del Estado para que a travs de las leyes correspondientes vivan dignamente y se liberen de quienes abusan de
ellos.

Al considerar los derechos sociales contenidos en los


artculos constitucionales 3o., 27 y 123, principalmente, se
encuentran elementos comunes que dejan ver un espritu
uniforme, de acuerdo con Jorge Sayeg Hel en El constitucionalismo social mexicano:
Aparicin de derechos concretos de contenido
frente a los puramente abstractos.
n Extensin de los derechos individuales a la persona
social.

22

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Limitacin de los propios derechos individuales en vista


de los intereses colectivos, establecindose, para ello,
el control social de las garantas individuales.
n Tendencia a la racionalizacin del poder, sometiendo
al derecho todo el conjunto de la vida colectiva.
n Trastocamiento de la actitud pasiva del Estado (de
simple guardin), en una actitud activa: de llevar a
cabo las garantas en favor de individuos y colectividades.
n Establecimiento de una serie de convenios para el
respeto internacional de los derechos individuales.
n

Se puede observar tambin que de acuerdo con esta


posicin doctrinaria, el principio que subyace en los derechos sociales consiste en que la existencia del individuo
por s misma, la asignacin y derechos a la persona y el
derecho a decidir y conducir la vida poltica de una sociedad, no son suficientes per se para la concrecin de los
ms apreciables valores y para la consecucin de los ideales del ser humano; sin las condiciones econmico-sociales
indispensables para que todo ser humano pueda gozar y
ejercer realmente los derechos individuales, civiles y polticos que le otorga la Ley, stos se convertiran en una
mera declaracin formal.
As pues, no sera consecuente reconocer, por un lado,
un derecho referido a la vida o a la integridad fsica y no
admitir, por el otro, que ellos son violados cuando se omite
otorgar los medios necesarios para su goce y su ejercicio.
Luego entonces, no es difcil admitir que los derechos sociales son una extensin natural de los derechos individuales.
A los derechos sociales inicialmente consignados en la
Constitucin, se han incorporado, a lo largo de estos aos,
nuevas garantas como lo es el derecho a la proteccin de
la salud, consignada en el artculo 4o. De hecho, el conte23

NUESTROS DERECHOS

nido original de este precepto pas a formar parte del artculo 5o. de la ley fundamental, toda vez que una primera
reforma publicada el 31 de diciembre de 1974, reelabor
el artculo 4o. de dicho cuerpo normativo, elevando a rango constitucional la igualdad jurdica del varn y la mujer,
la proteccin legal de la organizacin y desarrollo de la
familia, as como la paternidad responsable. A partir de esa
fecha este artculo de la ley suprema ha sido paulatinamente adicionado con una serie de disposiciones que enriquecen el conjunto de derechos sociales en l contenido.
El otorgamiento de esa nueva garanta social confa a
los poderes pblicos la responsabilidad de adoptar las medidas indispensables para que se avance con celeridad en
su proceso de cumplimiento. La naturaleza programtica
del derecho a la proteccin de la salud es un lineamiento del
poder revisor que no puede ser desatendido por el Estado
cuando programa su actividad y asigna sus recursos.
Nuestra Constitucin de nuevo ha sido pionera al
velar por que la actitud gubernamental en el rea de
la salud no se constria slo a las obligaciones
de no hacer por parte del Estado, como postulan
las garantas individuales, sino que tambin el orden jurdico supremo dispone que los diversos rdenes de gobierno deben generar las condiciones
necesarias para que la proteccin de la salud adquiera efectividad paulatinamente.
Son tantas las necesidades humanas cuya satisfaccin
dentro de los lmites de la vida social es necesaria, que su
enumeracin es sencillamente ilimitada y sus peculiaridades
muy diversas, encontrndose los individuos, an como integrantes de la comunidad, imposibilitados para darse ellos

24

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

mismos con toda eficacia, la proporcin y la oportunidad


debidas, as como la asistencia recproca que requieren.
Es as como las disposiciones programticas, dentro de las cuales se encuentra el derecho a la salud,
se convierten para los agentes estatales en estmulo y gua de la accin pblica, mientras que
para el pueblo representan la esperanza de que algn da se acatarn.
Al Estado, entonces, como ente rector dotado de
una funcin organizadora, le incumbe la administracin de los bienes, en la categora de servicios
pblicos, en su mayora.
Sin embargo, existen mltiples servicios en los que la autoridad fomenta la iniciativa de los particulares, o bien opta
por suplirla cuando falta o es notoriamente incapaz de realizar por s misma los fines que le corresponden. De ah que
los gobiernos de los ltimos cincuenta aos han contado,
dentro de sus distintas estructuras administrativas, con rganos dotados de funciones especficas para atender los
requerimientos bsicos de salud de la poblacin.
Las declaraciones internacionales han recogido, desde
luego, el derecho a la proteccin de la salud. Es as que la
Declaracin Universal de Derechos Humanos establece
que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en el caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros
25

NUESTROS DERECHOS

casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.


Asimismo, la Declaracin Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre seala que toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias
y sociales, relativas a la alimentacin, el vestido, la vivienda y la asistencia mdica, correspondientes al nivel que
permitan los recursos pblicos y los de la comunidad (artculo XI); tiene el deber de convivir con las dems de
manera que todas y cada una puedan formar y desenvolver ntegramente su personalidad (artculo XXIX); as
como el deber de cooperar con el Estado y con la comunidad en la asistencia y seguridad sociales de acuerdo con
sus posibilidades y con las circunstancias (artculo XXXV).
Es destacable tambin, dentro de las convenciones internacionales, la importancia de la Declaracin de AlmaAta sobre Atencin Primaria de Salud, que se centra menos en los indicadores del estado de salud y ms en los
componentes de la atencin mdica de un sistema de salud que rena las normas mnimas de los aspectos de atencin a la salud de un derecho a la proteccin sanitaria. ste
es su contexto:
La conferencia reafirma que la salud, que es un estado
de completo bienestar fsico, mental y social, y no
slo la ausencia de enfermedad o incapacidad, es un
derecho humano fundamental y que el logro del nivel
ms alto posible de salud es una meta social mundial
muy importante, cuya realizacin requiere de la accin de muchos otros sectores sociales y econmicos
adems del sector salud.
n Las personas tienen el derecho y la obligacin de participar individual y colectivamente en la planificacin
y la ejecucin de la atencin de su salud.
n

26

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Los gobiernos tienen la responsabilidad de la salud de


sus pueblos, lo que se puede lograr slo mediante la
provisin de medidas sanitarias y sociales adecuadas.
n La atencin primaria de salud es atencin esencial de
la salud basada en mtodos y tecnologa prcticos,
cientficamente slidos y socialmente aceptables que
sean universalmente accesibles a individuos y familias en la comunidad a travs de su plena participacin
y a un costo que la comunidad y el pas puedan mantener en cada etapa de su desarrollo, en el espritu de
autosuficiencia y autodeterminacin.
n

Esta declaracin, como concluye Hernn Fuenzalida


Puelma, en un interesante anlisis de derecho comparado,
se puede ver como un esfuerzo real por definir las normas
mnimas con las que se medirn las acciones de los gobiernos
para determinar su grado de humanidad. Por carecer de una
definicin ms especfica, la atencin primaria de salud no
puede ser la base de un derecho humano que se pueda exigir
individualmente, pero sirve para establecer los esbozos del
contenido de la obligacin del gobierno.

3. Texto vigente
El artculo 4o., prrafo cuarto, de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, establece:
Toda persona tiene derecho a la proteccin de la
salud. La ley definir las bases y modalidades para
el acceso a los servicios de salud y establecer la
concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fraccin XVI del artculo
73 de esta Constitucin.
27

NUESTROS DERECHOS

El citado artculo constitucional, adicionado en 1983,


con el propsito de consagrar el derecho a la proteccin
de la salud, es el fundamento de un slido e integrado
Sistema Nacional de Salud que pretende hacer factible que
en el mediano plazo, todos los mexicanos tengan acceso
a servicios institucionales que contribuyan a la proteccin,
restauracin y mejoramiento de sus niveles de salud, refirindose tanto a las proporciones de la poblacin abierta
como a los requerimientos especficos que plantean las
caractersticas sociodemogrficas de los distintos grupos
de edades o sociales.
De esta manera el gobierno mexicano busca cumplir
con uno de sus objetivos y lograr que los mexicanos tengan acceso a los servicios de salud, obteniendo con ello
una poblacin ms sana e integrada al desarrollo de nuestro pas, que cada da requiere de todo su potencial humano para estar en posibilidad de convertirse en una nacin
de primer orden en el mbito internacional.
III. PANORAMA DE LA LEGISLACIN NACIONAL
1. Ley General de Salud
En cumplimiento al mandato que contiene el prrafo
cuatro del artculo 4o. de nuestra carta magna, se expidi
la Ley General de Salud, reglamentaria de dicho precepto
constitucional, la cual fue publicada el 7 de febrero de
1984. Este ordenamiento es el encargado de regular un
ambicioso programa de salud que busca proporcionar tales servicios a toda la poblacin en permanente superacin y mejora de su calidad, tiene por objeto establecer
los lineamientos esenciales, establecer las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y delimitar
28

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

la concurrencia de la Federacin y de las entidades federativas en materia de salubridad general.


La Ley General de Salud se aplica en toda la Repblica
y sus disposiciones son de orden pblico e inters social.
Ha sido reformada y adicionada en cuatro ocasiones, dos
en 1987, en junio de 1991 y en mayo de 1997.
En la iniciativa de ley que fue presentada al Congreso de
la Unin se busc dar impulso a la efectividad de la nueva
garanta social, sistematizando las bases legales del Sistema Nacional de Salud. De igual manera, se clarifica la distribucin de competencias entre dependencias federales
que inciden, as sea indirectamente, en el mbito de la
salud; se sealan mecanismos para que los sectores social
y privado contribuyan al mejoramiento de la salud y se
avanza en el proceso de racionalizacin de su regulacin.
Las reformas del 14 de junio de 1991 pretendieron estar
acordes con la transformacin en la materia trazada en el
Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Con ellas se busc
consolidar el Sistema Nacional de Salud, mejorar la calidad
de los servicios, disminuir las desigualdades sociales, fomentar la cultura de la salud, lograr el acceso universal a
los servicios con equidad y calidad, poner nfasis en la
prevencin y control de enfermedades, impulsar la proteccin del efecto del ambiente y el saneamiento bsico, as
como contribuir a la regulacin del crecimiento demogrfico.
Dichas reformas se llevaron a cabo en los rubros de
planificacin familiar, efectos del ambiente en la salud,
control sanitario de medicamentos, estupefacientes, sicotrpicos, publicidad, control sanitario de la disposicin de
rganos, tejidos y cadveres de seres humanos, as como
de autorizaciones sanitarias y sanciones administrativas.
El ttulo primero de la Ley establece las finalidades del
derecho a la proteccin de la salud; precisa y define el
29

NUESTROS DERECHOS

contenido bsico de la salubridad general, asimismo determina quines son las autoridades sanitarias.
Son autoridades sanitarias el presidente de la Repblica, el Consejo de Salubridad General, la Secretara de Salud y los gobiernos de las entidades
federativas, incluyendo al del Distrito Federal.
El ttulo segundo de la Ley desarrolla las bases fundamentales del Sistema Nacional de Salud ya ampliamente
comentado en el apartado correspondiente.
El ttulo tercero establece la clasificacin de los servicios
de salud: de atencin mdica, de salud pblica y de asistencia social y contiene el lineamiento de que se extiendan
cuantitativa y cualitativamente, esos servicios, en beneficio de los grupos vulnerables.
A fin de contribuir a la ampliacin y mejoramiento de la
salud, se instituye el cuadro bsico de insumos del Sector
Salud al que debern sujetarse todas las dependencias y
entidades pblicas que actan en ese campo y que responde al propsito de racionalizar la adquisicin y disponibilidad de esos insumos.
En el marco de la Ley se establece que la Secretara de Salud determinar la lista de medicamentos
y otros insumos esenciales para la salud que requiera la poblacin en general para la atencin de
su salud y garantizar su existencia permanente y
disponibilidad. Lo anterior implica la instrumentacin de acciones gubernamentales que garanticen
la produccin, abasto y precio razonable de estos
insumos.
30

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

El ttulo cuarto, denominado Recursos humanos para


los servicios de salud, establece las bases para la vinculacin entre las instituciones prestadoras de servicios de salud
y las formadoras de recursos humanos a efecto de racionalizar la formacin de stos a la luz de los requerimientos
del Sistema Nacional de Salud. Con pleno respeto a la
autonoma que el artculo 3o. de la Constitucin otorga a
las instituciones de educacin superior, se reglamenta la
participacin que en la formacin de recursos humanos
corresponde a las unidades aplicativas, es decir, de los
establecimientos mdicos en que se proveen los servicios,
las que tradicionalmente han tenido a su cargo funciones
de formacin en servicio.
Se alude a las disposiciones legales y a la necesidad de
establecer bases de coordinacin como instrumento consensual entre las dependencias competentes, a las cuales
queda sujeto el ejercicio de las profesiones en la rama
mdica. De igual manera se contemplan las reglas para la
formacin, capacitacin y actualizacin del personal, y al
efecto previene el establecimiento de un sistema nacional
de enseanza.
Con el ttulo quinto Investigacin para la salud, se busca promover nuevos mtodos y mayores conocimientos
para hacer ms efectiva la prestacin de servicios de salud,
tomando en consideracin los adelantos cientficos; as
como prevenir acciones que contribuyeran a la investigacin en materia de salud y las bases de acuerdo con las
cuales stas deban desarrollarse.
Para tal efecto, la Ley establece que la investigacin para
la salud comprende el desarrollo de acciones que contribuyan:
n

Al conocimiento de los procesos biolgicos y sicolgicos en los seres humanos.


31

NUESTROS DERECHOS

Al conocimiento de los vnculos entre las causas de


enfermedad, la prctica mdica y la estructura social.
n A la prevencin y control de problemas de salud que
se consideren prioritarios para la poblacin.
n Al conocimiento y control de los efectos nocivos del
ambiente en la salud.
n A la produccin nacional de insumos para la salud.
n

De igual manera se establece en este rubro que, en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica y con la
colaboracin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y de las instituciones de educacin superior, la Secretara de Salud realizar y mantendr actualizado un inventario de la investigacin en el rea de la salud, y para
salvaguardar los principios ticos, dispone que en las instituciones de salud y bajo la responsabilidad de los directores o titulares de las instituciones de salud respectivas,
habr una comisin de investigacin y otra de tica, cuando se realicen investigaciones en seres humanos y una
ms de bioseguridad, que se encargar de regular el uso
de radiaciones ionizantes o las tcnicas de ingeniera gentica.
En el ttulo sexto de la Ley se establecen las obligaciones
en materia de informacin para la salud y las reglas para
integrar las estadsticas de salud, de conformidad con las
leyes de Planeacin y de Informacin Estadstica y Geogrfica.
Dichas estadsticas se refieren fundamentalmente
a natalidad, mortalidad, morbilidad e invalidez; a
los factores demogrficos, econmicos, sociales y
ambientales vinculados con la salud, y a los recur-

32

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

sos fsicos, humanos y financieros disponibles


para la proteccin de la salud y a su utilizacin.
Clasifica las obligaciones que deben atender los
establecimientos de salud para que se integre un
sistema de informacin en salud, congruente e
idneo que d sustento a la accin epidemiolgica
y, en general, al Sistema Nacional de Salud.
El ttulo sptimo establece que la promocin de la salud
tiene por objeto crear y conservar las condiciones deseables de salud para toda la poblacin y propiciar en el individuo las actividades, valores y conductas adecuadas para
motivar su participacin en beneficio de la salud individual
y colectiva. As como las labores de promocin tienden a
lograr la participacin de la poblacin del pas, el cumplimiento voluntario de las obligaciones que impone la Ley,
el autocuidado de la salud y el cuidado de la salud de la
sociedad.
La promocin de la salud comprende cuatro mbitos esenciales: educacin para la salud, nutricin, control de los efectos del ambiente en la salud y salud ocupacional.
En este ttulo, en materia de manejo de gas natural, gas
licuado de petrleo y otros productos industriales gaseosos que sean de alta peligrosidad, se deslindan las competencias de la autoridad sanitaria y de la Secretara de
Comercio y Fomento Industrial.
Delimita, asimismo, competencias entre las secretaras
del Trabajo y Previsin Social y de Salud en materia de
33

NUESTROS DERECHOS

salud ocupacional, dndole a esta ltima la facultad de


establecer, en coordinacin con la del trabajo, normas oficiales mexicanas en que se desarrollen actividades ocupacionales que estn sujetas al apartado A del artculo 123
constitucional.
La Ley en su ttulo noveno, propone acciones tanto de
prevencin como de rehabilitacin de la invalidez. Destacan entre dichas acciones la investigacin de las causas
de invalidez y de los factores que las condicionan, as
como la orientacin educativa en materia de rehabilitacin
a la colectividad en general. Adems, previene que el Ejecutivo Federal contar con un organismo especializado
que prestar servicios y operar establecimientos en ese
campo que llevar a cabo estudios sobre la materia, que
es el organismo descentralizado federal denominado Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
(DIF). Dedica tambin todo un captulo al tema de la asistencia social.
Es importante destacar la accin extraordinaria en
materia de salubridad general, que se regula en el
ttulo dcimo, que procede ante la posibilidad de
situaciones de emergencia como el sbito deterioro del ambiente que ponga en peligro inminente a la poblacin. En todos los casos se ordena la
ejecucin inmediata de medidas indispensables
por parte de la Secretara de Salud para prevenir
y combatir los daos a la salud y para el caso del
deterioro del ambiente, sin perjuicio de la intervencin que corresponda a otras dependencias, a
reserva de que tales medidas sean despus sancionadas por el presidente de la Repblica.

34

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

El ttulo decimoprimero regula los programas contra las


adicciones, dentro de las que se encuentran el programa
contra el alcoholismo y el abuso de bebidas alcohlicas,
el programa contra el tabaquismo y el programa contra la
farmacodependencia.
Al ser considerados problemas de salud pblica, no obstante que las acciones para el combate a las adicciones son
de competencia local, con el fin de promover y apoyar las
acciones de los sectores pblico, social y privado, se constituye a nivel de la Ley el Consejo Nacional contra las Adicciones (Conadic), que se integra de la siguiente manera:
El secretario de Salud, quien lo preside.
Los titulares de las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal cuyas atribuciones
tengan relacin con el objeto del Consejo.
n Representantes de organizaciones sociales y privadas relacionadas con la salud.
n
n

Los titulares de los gobiernos de las entidades federativas podrn ser invitados a asistir a sesiones del Consejo
cuando el secretario de Salud lo estime conveniente.
En el ttulo decimosegundo, Control sanitario de productos y servicios y de su importacin y exportacin, se fijan
las normas relativas al control de alimentos, bebidas no alcohlicas, bebidas alcohlicas, medicamentos, prtesis, rtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnstico, insumos
de uso odontolgico, materiales quirrgicos y de curacin,
y productos higinicos, de perfumera, belleza y aseo, tabaco, plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas, as como
las reglas para su importacin y exportacin. Al efecto, se
otorga a la Secretara de Salud la facultad para emitir las
normas oficiales mexicanas a que deber sujetarse el proceso de esos productos.
35

NUESTROS DERECHOS

Es importante sealar que el ttulo decimosegundo


Control sanitario de productos y servicios y de su importacin y exportacin, ha sufrido diversas modificaciones
tanto por el decreto de reformas a la Ley General de Salud
publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 14 de
junio de 1991, como a travs del decreto publicado en ese
medio oficial de difusin el da 7 de mayo de 1997.
Por lo que hace a las reformas de junio de 1991 se destaca lo siguiente:
Dentro del control sanitario de productos y servicios,
se estableci la obligacin de incluir en las etiquetas
de los empaques o envases de alimentos o bebidas
en presentaciones que sugieran al consumidor que
se trata de productos o sustancias con caractersticas
o propiedades teraputicas, la leyenda Este producto no es un medicamento, escrito con letra fcilmente legible en colores contrastantes. Se fortaleci el
uso de leyendas de advertencia que deben tener los
empaques y envases en los que se expenda o suministre el tabaco, su contenido advierte a las mujeres
en estado de gestacin, personas con afecciones cardiacas o respiratorias y al pblico en general de riesgos a la salud especficos; a partir de entonces el contenido de las leyendas se ir alternando y se deber
sustituir peridicamente.
n En el mbito de la regulacin sanitaria se busc simplificar trmites y eliminar obstculos en su relacin
con los sectores productivos, para ello se defini el
control sanitario como el conjunto de acciones de
orientacin, educacin, muestreo, verificacin y en su
caso, aplicacin de medidas de seguridad y sanciones que ejerce la Secretara de Salud con la participa-

36

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

cin de los productores, comercializadores y consumidores.


n Se elimin el requisito de licencia sanitaria a prcticamente todos los establecimientos, excepto para los
dedicados al proceso de medicamentos, plaguicidas,
fertilizantes, fuentes de radiacin de uso mdico y
sustancias txicas, autorizaciones que se otorgan por
tiempo indefinido. Se desregul la importacin de
productos o materias primas que requeran permiso
previo.
n Se estableci el marco jurdico para que el control
sanitario por la Secretara de Salud se ejerciera a travs del sistema de validacin de procesos mediante
la calificacin de buenas prcticas de manufactura,
los que incluyen aspectos como origen, calidad y tipos de materia primas, tecnologas y procesos de
produccin, control de calidad, envasado, embalaje,
almacenamiento, uso de canales adecuados y seguros de transporte y comercializacin; con lo cual se
busc un control integral de la produccin y de los
puntos crticos de manufactura, eliminado los sistemas de regulacin de escritorio, en los que no se verifica ni el proceso ni el producto en el mercado.
En cuanto a las reformas de mayo de 1997 en este rubro,
se har una referencia a las mismas en el rubro dedicado
especficamente al control y regulacin de la salud ejercido
por la Federacin.
El ttulo decimotercero de la Ley contiene las disposiciones relativas al control sanitario de la publicidad, en que
se definen las actividades sujetas a control mediante la
obtencin de autorizaciones; la informacin que deban
contener los mensajes y sus caractersticas y horarios, as
como los mensajes obligatorios de advertencia. En esta
37

NUESTROS DERECHOS

materia se prev la coordinacin de actividades con las


secretaras de Gobernacin, Educacin Pblica, Comercio
y Fomento Industrial, Comunicaciones y Transportes y
cualquier otra dependencia del Ejecutivo federal competente.
El ttulo decimocuarto regula el control sanitario de la
disposicin de rganos, tejidos y sus componentes, clulas y cadveres de seres humanos. Establece que a la Secretara de Salud compete ejercer dicho control sanitario
a travs de autorizaciones del Registro Nacional de Trasplantes y del Centro Nacional de la Transfusin Sangunea.
En este ttulo se establecen definiciones importantes como
la de cadver, certificacin de la perdida de la vida, clulas
germinales, preembrin, entre otros, que han marcado el
rumbo para que la investigacin en salud y la obtencin
de nuevos mtodos teraputicos se desarrollen ms libremente en un esquema jurdico slido.
En este ttulo, la Ley General de Salud de alguna manera
regula los derechos de los gobernados relativos a la disposicin del cuerpo humano. Asimismo incluye la nocin
de disposicin ilcita del cuerpo humano que tiende a prevenir el abuso y eventual comercializacin de rganos y
tejidos.
El trasplante de rganos y tejidos es una de las prcticas
teraputicas que ha venido cobrando importancia, por lo
que la Ley contiene los requisitos que debern observarse
para que se lleve a cabo el trasplante, resaltndose, en su
caso, la comprobacin de la prdida de la vida y defendiendo tcnicamente los elementos que deben reunirse.
Se establecen las reglas que harn factible la toma de
rganos para efectos de trasplante, con prohibiciones expresas para que se realice en los menores de edad, mujeres embarazadas y personas privadas de su libertad. Cuando el destinatario de los rganos y tejidos sea familiar y
38

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

estuviera en peligro de muerte, se establecen las formalidades esenciales a que se ajustar tal obtencin.
Por lo que respecta a los rganos y tejidos, la Ley prev
la prohibicin de su exportacin, incluyndose a la sangre.
Para que los cadveres no puedan ser objeto de
propiedad y que sean tratados con respeto y consideracin, la Ley establece las reglas para su utilizacin con el objeto de toma de rganos y tejidos, investigacin o docencia, y fija disposiciones
respecto a depsitos, manipulacin, inhumacin
e incineracin, as como para la internacin y salida de los cadveres del territorio nacional y su
traslado de una entidad federativa a otra.
La utilizacin de ellos con fines de docencia e investigacin requiere permiso del disponente originario, y, a falta
de ello, autorizacin del disponente secundario correspondiente.
De conformidad con el artculo 133 de la Constitucin,
los tratados ejecutivos y aprobados por el Senado, constituyen parte de la ley suprema de la Unin, por lo que la
Ley sistematiza y moderniza en el ttulo decimoquinto las
disposiciones en materia de sanidad internacional, de
acuerdo con la legislacin internacional correspondiente.
La Ley, en su ttulo decimosexto establece la regulacin
y caractersticas generales a que se sujetan las autorizaciones sanitarias y los certificados. Al respecto y respetando
la concurrencia entre la Federacin y las entidades federativas, seala que las autorizaciones se otorgarn por ambas, en el mbito de sus respectivas competencias y los
casos en que se requiera licencia, permiso o registro. Este
ttulo indica los casos en que procede la revocacin de las

39

NUESTROS DERECHOS

autorizaciones y el procedimiento correspondiente, que


garantiza el derecho de audiencia de los particulares.
Dicho ttulo tambin seala que habr certificados prenupciales, de defuncin, de muerte fetal y de exportacin y los
dems que la propia Ley y sus reglamentos establezcan.
En este ttulo se regula tambin el procedimiento para
las visitas de verificacin y la toma de muestras para as
asegurar el cabal respeto a la garanta de legalidad que
otorga la Constitucin general.
El ttulo decimoctavo norma las medidas de seguridad,
las sanciones y los delitos; establece cules son las medidas de seguridad y se regulan sus alcances. Se entienden
que esas medidas son las disposiciones de inmediata ejecucin que dicta la autoridad sanitaria competente, debidamente fundadas y motivadas, y destinadas a proteger
la salud de la poblacin. Estas medidas de seguridad se
aplicarn sin perjuicio de las sanciones que, en su caso,
procedan.
La Ley define las sanciones administrativas, mismas
que se aplican sin perjuicio de las penas que pudieran corresponder cuando las conductas sean
constitutivas de delitos y se enuncian dichas sanciones, las cuales tambin debern estar fundadas
y motivadas. Para la fijacin de su cuanta, la autoridad sanitaria deber tomar en consideracin
la gravedad de la infraccin, la calidad de reincidente del infractor, sus condiciones econmicas y
los daos que hayan producido en la salud de las
personas.
De esta manera se busca que la fijacin sea justa y que
el monto de la sancin no sea excesivo; la forma de clculo
de la sancin se refiere al salario mnimo general y los mon40

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

tos fueron actualizados con las reformas de mayo de 1997


a los artculos 419 a 422. La Ley prev el ejercicio de las
facultades discrecionales por parte de la autoridad sanitaria; sin embargo, establece los criterios que deber observar para su ejercicio. As, se seala que dicha facultad se
apegar, entre otros, a los principios de respeto a la garanta de audiencia, a los precedentes que en los casos especficos existan, a las necesidades sociales y nacionales y a
los derechos e intereses de la sociedad.
Por lo que concierne a la instruccin de procedimientos
administrativos, la Ley establece que la autoridad sanitaria
deber ajustarse, entre otros, a los siguientes principios:
de legalidad, imparcialidad, eficacia, eficiencia y honorabilidad. No obstante es importante sealar que con la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 4
de agosto de 1994, los actos, procedimientos y resoluciones de las autoridades sanitarias debern sujetarse a este
ordenamiento jurdico.
Concluye la Ley con el captulo de delitos en materia de salud, que recoge las figuras establecidas
en el Cdigo Sanitario, amplindolas con los actos
relacionados con sustancias txicas o peligrosas,
con contaminacin de cuerpos de agua destinados al uso o consumo humano con el uso de fuentes de radiaciones sin autorizacin, en la exportacin no autorizada de rganos y tejidos de seres
humanos vivos o de cadveres y con los casos de
inseminacin artificial sin consentimiento o, aunque exista ste, si se trata de un menor o incapaz.
Respecto a los delitos, se adecua el clculo de la pena
econmica al salario mnimo general diario, permitiendo
41

NUESTROS DERECHOS

as su constante actualizacin y se establecen con toda


claridad los casos en que puede existir suspensin temporal o definitiva en el ejercicio de una profesin u oficio.
2. Reglamentos
En aras de dar un panorama general de los reglamentos relacionados con el derecho de la salud, a continuacin se enlistan los mismos para posteriormente entrar
al anlisis de aquellos que por derivar directamente de
la Ley General de Salud se consideran de mayor trascendencia para este cuadernillo.
Relacin de Reglamentos de la Ley General de Salud:
n
n

n
n
n
n

Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de


Sanidad Internacional.
Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de
Control Sanitario de la Disposicin de rganos, Tejidos y Cadveres de Seres Humanos.
Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de
Prestacin de Servicios de Atencin Mdica.
Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de
Publicidad.
Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de
Investigacin para la Salud.
Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de
Control Sanitario, Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios.
Reglamento de Insumos para la Salud.

Otros reglamentos relacionados:


n

Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General.


42

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

n
n
n
n

n
n
n
n
n
n
n
n

Reglamento por el que se establecen las bases para


la realizacin del Internado de Pregrado de la Licenciatura de Medicina.
Reglamento para la Organizacin y Funcionamiento
del Consejo Nacional contra las Adicciones.
Reglamento Interior de la Comisin Interinstitucional
de Investigacin para la Salud.
Reglamento General de Seguridad Radiolgica.
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente para la Prevencin y Control de la Contaminacin Generada por los vehculos
automotores que circulan por el Distrito Federal y los
Municipios de su Zona Conurbada.
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente para la Prevencin y Control de la Contaminacin de la Atmsfera.
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente en Materia de Residuos
Peligrosos.
Reglamento para la Atencin de Minusvlidos en el
Distrito Federal.
Reglamento para la Proteccin de los No Fumadores
en el Distrito Federal.
Reglamento de Distribucin de Gas Licuado de Petrleo.
Reglamento de Gas Natural.
Reglamento Interno de la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico.
Reglamento de Proteccin Civil para el Distrito Federal.
Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio
Ambiente de Trabajo.
Reglamento de la Comisin Interinstitucional del Cuadro Bsico de Insumos del Sector Salud.
43

NUESTROS DERECHOS

Reglamento Interno de la Comisin Ambiental Metropolitana.


n Reglamento Interior de la Secretara de Salud.
n Reglamento del Consejo Promotor para la Integracin
al Desarrollo de las personas con Discapacidad.
n Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal.
n

A. Breve anlisis de los reglamentos de la Ley


General de Salud
a. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia
de Sanidad Internacional.
Este instrumento jurdico reglamentario se public en el
Diario Oficial de la Federacin el 18 de febrero de 1985
cuyo objeto reside en proveer en la esfera administrativa,
la observancia de la Ley General de Salud en lo que se
refiere a sanidad internacional.
Dentro de este ordenamiento se destaca que
la Secretara de Salud tendr a su cargo la operacin de los servicios de sanidad internacional tanto los de carcter migratorio como los relacionados
con los puertos martimos, los puestos fronterizos
y los dems lugares legalmente autorizados para
el trnsito internacional de personas y de carga.
La Secretara de Salud podr impedir o restringir la entrada o salida de todo tipo de vehculo, persona o carga
cuando se demuestre que constituye un riesgo para la salud de la poblacin.
44

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Para efectos de control, la Secretara de Salud expedir


la documentacin sanitaria necesaria comprendiendo en
stos los de carcter internacional, que se expiden en los
casos en que la propia Secretara lo solicite, a peticin del
interesado o a peticin expresa de un gobierno interesado,
y que se circunscriben a:
La parte sanitaria de la declaracin general de aeronave.
n La declaracin martima de sanidad.
n El certificado de desratizacin.
n Certificados internacionales de vacunacin.
n

La Secretara dar a conocer la informacin internacional epidemiolgica a travs del Boletn Epidemiolgico Nacional, que servir de base tambin para la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS) y dems organismos internacionales.
Para efectos del reglamento, las enfermedades que
son objeto de control sanitario internacional son: el
clera, la fiebre amarilla, la peste y cualquier otra
que sea determinada por la OMS; por otro lado, de
igual importancia, existen enfermedades y riesgos
objeto de vigilancia epidemiolgica internacional,
como son: influenza, paludismo, poliomielitis, tifo
transmitido por piojo, fiebre recurrente transmitida
por piojo, enfermedades exticas considerndose
enfermedad nueva o no existente en el pas.
Cuando alguno de estos casos se presente en Mxico,
la Secretara de Salud deber notificar a la OMS y a la
Secretara de Gobernacin las medidas adoptadas por
motivos sanitarios; en caso de existir alguna epidemia o
45

NUESTROS DERECHOS

similares se establecern estaciones de aislamiento y vigilancia.


En los casos de posible internacin o cuando se trate de
entrar o radicar permanentemente, as como en los casos
de quienes lleguen enfermos, o aquellos que se puedan
constituir en un riesgo para la salud de la poblacin, se
sometern a un examen mdico; asimismo, quienes pretendan establecerse de manera permanente necesitarn
de un certificado mdico; en los casos en que se llegase a
encontrar alguna anomala quedarn bajo observacin
personal hasta que no se determine su inocuidad; en el
caso de que llegase a resultar alguna enfermedad, los gastos mdicos corrern por parte del enfermo.
Cabe destacar que en los casos en que las embarcaciones,
aeronaves y vehculos terrestres procedan de alguna rea
infestada por los vectores de alguna enfermedad que se
reconozca como controlada internacionalmente, sus responsables debern presentar certificado expedido por la
autoridad sanitaria de origen que acredite haber sido desinfectados antes de salir, de acuerdo con las disposiciones internacionales aceptadas.
En el mbito de sanidad en aeropuertos, el personal
encargado coadyuvar a la supervisin de los establecimientos que elaboren alimentos, los cuales tendrn visitas
peridicas de supervisin acompaados por el administrador del establecimiento.
b. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia
de Control Sanitario de la Disposicin de rganos,
Tejidos y Cadveres de Seres Humanos
El presente reglamento es de aplicacin en toda la Repblica y sus disposiciones son de orden pblico e inters
social, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 19
46

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

de febrero de 1985; su objeto es proveer, en la esfera administrativa, el cumplimiento de la Ley General de Salud
en lo que se refiere al control sanitario de la disposicin de
rganos, tejidos y sus componentes y derivados, productos y cadveres de seres humanos, con fines teraputicos,
de investigacin y de docencia.
Dentro de este reglamento se regula la figura de disponente, entendindose como tal a la persona que autoriza
la toma de rganos, tejidos, productos o cadveres. Los
disponentes pueden ser originarios cuando se trate de su
propio cuerpo o productos del mismo o disponentes secundarios cuando otorguen algn rgano, tejido, producto
o cadver de un disponente originario. Para efectos de este
Reglamento, pueden ser disponentes secundarios:
n

El cnyuge, concubinario, concubina, ascendientes


(padres, abuelos), descendientes (hijos, nietos) y los
colaterales (tos) hasta segundo grado.

47

NUESTROS DERECHOS

En ausencia de los precedentes, la autoridad sanitaria.


El Ministerio Pblico respecto de cadveres que estn
bajo su responsabilidad.
n La autoridad judicial (jueces, magistrados).
n Los representantes legales de menores e incapaces,
nicamente de cadveres.
n Instituciones educativas respecto de cadveres, rganos o tejidos no reclamados, los que se destinarn a
docencia o investigacin.
n
n

Para cualquier acto de disposicin, deber existir un documento que establezca el consentimiento del donante a
menos de que se trate de una donacin sangunea; este
consentimiento de ninguna manera podr ser revocado a
menos que se haga por parte del interesado. En el supuesto de trasplante o transfusin, ser siempre en personas
vivas por prescripcin mdica, pero en cadveres mediar
la autorizacin del Ministerio Pblico y certificado de defuncin; en los casos de exhumaciones ser necesario una
autorizacin de un juez del registro civil.
La disposicin de rganos y tejidos para fines teraputicos ser de manera gratuita, entendindose que se prohbe el comercio de rganos o tejidos.
Todo trasplante o disposicin de algn rgano,
tejido o producto del cuerpo humano deber ser
registrado en el Registro Nacional de Trasplantes
que depende de la Secretara de Salud, quien a su
vez podr solicitar en cualquier momento a las
instituciones un informe de trasplantes realizados.
Este Reglamento prev la existencia de instituciones
que contarn con bancos de rganos donde se recolecten,
48

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

guarden, utilicen y conserven, tejidos, rganos, productos, cadveres y sangre para fines teraputicos, cientficos
o de docencia, los que debern ser autorizados por la Secretara de Salud; asimismo aprobar para cada institucin
un comit interno que sirva como un rgano de verificacin de seguridad y de principios de tica mdica, integrado por mdicos especializados. La Secretara de Salud es
el rgano encargado de la supervisin y control sobre la
calidad y seguridad de los trasplantes as como de la vigilancia e inspeccin pudiendo, en caso de ser necesario,
tomar muestras-testigo para verificar la calidad y sanidad
de los productos. Los bancos de rganos trabajarn en
forma coordinada con uno o varios establecimientos del
sector salud y contarn con un mdico responsable, los
cuales junto con el propietario del banco de rganos tendrn mancomunadamente la responsabilidad civil y administrativa de las actividades que desarrollen.
La Secretara de Salud, a travs del Registro Nacional de
Trasplantes, expedir las licencias sanitarias, permisos y tarjetas de control que sean exigidas para este tipo de actos.
Requerirn de licencias:
Establecimientos pblicos, privados y sociales que
realicen trasplantes, stos adems requerirn una licencia que acredite cumplir con los requisitos establecidos por el Reglamento para la Prestacin de Servicios de Salud en materia de Atencin Mdica, dado
que los trasplantes slo pueden realizarse en instituciones mdicas debidamente autorizadas.
n Los bancos de rganos y tejidos.
n Los bancos de sangre y plasma.
n Los establecimientos dedicados a la obtencin, manejo y suministro de rganos y tejidos del cuerpo humano.
n

49

NUESTROS DERECHOS

Las instituciones educativas que dispongan de cadveres con fines de investigacin o docencia.
n Los vehculos que se utilicen para el traslado de cadveres o de sus partes.
n

Requerirn de permiso sanitario:


n
n
n
n
n
n

Los responsables de establecimientos o instituciones


que dispondrn de cadveres.
Por la internacin al territorio nacional de algn rgano, tejidos, o productos del cuerpo humano.
El traslado de cadveres y restos ridos.
El embalsamiento.
La inhumacin o cremacin de cadveres.
El libro de registro que utilicen las instituciones educativas para cadveres y los bancos de sangre.

Requerirn tarjetas de control sanitario las personas que


intervengan en la disposicin de rganos o productos slo
cuando exista riesgo de propagacin de alguna enfermedad.
c. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia
de Prestacin de Servicios de Atencin Mdica
Este instrumento normativo fue expedido ante la necesidad de regular los servicios de atencin mdica como
materia de salubridad general el 14 de mayo de 1986, donde se reconoce al Sistema Nacional de Salud como la instancia de enlace entre los sectores pblico, social y privado
en la consecucin del derecho a la proteccin de la salud,
a travs de mecanismos de coordinacin y concertacin
de acciones.
50

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Como define la Ley, los servicios de salud son considerados el conjunto de acciones realizadas en beneficio del individuo en nuestra sociedad, cuya finalidad es proteger, promover y restaurar la salud.
Como se vio previamente, estos servicios se clasifican
en tres tipos:
n
n
n

atencin mdica;
salud pblica, y
asistencia social.

El Reglamento que se comenta se ocupa de manera


concreta del primer tipo, su objeto es regular la prestacin
de servicios de atencin mdica, entendindose a sta
como el conjunto de servicios que se proporcionan al individuo con el fin de proteger, promover y restaurar su
salud.
Para hacer efectiva esta prestacin, el Reglamento define que los establecimientos para la atencin mdica que
son todos aquellos pblicos, sociales o privados, fijos o
mviles, cualesquiera que sea su denominacin, que presten servicios de atencin mdica, ya sea ambulatoria o
para internamiento de enfermos, dentro de los que se encuentran:
Los consultorios: considerados establecimientos pblicos, sociales o privados, independientes o ligados
a un servicio hospitalario con la finalidad de prestar
sus servicios a pacientes ambulatorios.
n Los hospitales, como cualquier establecimiento pblico, social o privado, sea cual sea su denominacin,
n

51

NUESTROS DERECHOS

cuya finalidad es la atencin de enfermos que se internen para su diagnstico, tratamiento o rehabilitacin; los cuales se clasifican de acuerdo con su grado
de complejidad y poder de resolucin en hospital general, hospital de especialidades e institutos.
Dichos establecimientos debern contar con un responsable, que deber tener ttulo, certificado o diploma que,
segn el caso, haga constar los conocimientos respectivos
en el rea de que se trate.
Dentro de los servicios de atencin mdica, en el presente Reglamento se sealan los de:
n

n
n
n

Atencin materno-infantil, que tienen como fin la


atencin mdica a menores de 18 aos as como
aquellas enfermedades del aparato genital femenino,
del embarazo, del parto y el puerperio.
Planificacin familiar.
De salud mental.
Servicios de rehabilitacin, entendido como el conjunto de medidas encaminadas a mejorar la capacidad
de una persona a realizar por s misma, actividades
necesarias para su desempeo fsico, mental, social,
ocupacional, y econmico, por medio de rtesis, prtesis, ayudas funcionales, ciruga reconstructiva o
cualquier otro procedimiento que permita integrarse
a la sociedad.
Servicios auxiliares de diagnstico y de tratamiento,
que comprenden a todo establecimiento pblico, social o privado, independiente o ligado a algn servicio
de atencin mdica, que tenga como fin coadyuvar
en el estudio, resolucin y tratamiento de los problemas clnicos.
Los servicios auxiliares de diagnstico y tratamiento
52

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

comprenden: los laboratorios de patologa clnica y


de anatoma patolgica, histopatologa y citologa exfoliativa; as como los gabinetes que presten servicios
de radiologa y tomografa axial computarizada, medicina nuclear, ultrasonografa y radioterapia.
Esta prestacin de servicios es otorgada a los llamados demandantes, es decir, toda persona que
para s o para otro solicite la prestacin de servicios de atencin mdica. stos a su vez se clasifican en: usuario, considerado aquella persona que
requiera y obtenga la prestacin de servicios de
atencin mdica; paciente ambulatorio, que es
todo aquel usuario de servicios de atencin mdica que no necesite hospitalizacin; y la poblacin
de escasos recursos, que son las personas con ingresos equivalentes al salario mnimo vigente en
la zona econmica correspondiente, as como sus
dependientes econmicos.
Este reglamento dispone que los usuarios tendrn derecho a obtener prestaciones de salud oportunas, de calidad idnea y a recibir atencin profesional y ticamente
responsable, as como trato respetuoso y digno de los
profesionales, tcnicos y auxiliares.
En trminos de este Reglamento, para establecer los
criterios de distribucin del universo de usuarios y de cobertura, se debe considerar la poblacin abierta, la poblacin que goza de la seguridad social, la capacidad instalada
del sector salud, as como las normas oficiales mexicanas
emitidas por la Secretara de Salud, las cuales determinan
la regionalizacin de los servicios mdicos, tomando en
53

NUESTROS DERECHOS

cuenta el diagnstico de salud, la accesibilidad geogrfica,


otras unidades mdicas instaladas y la aceptacin de los
usuarios. Adems, seala que la Secretara de Comercio y
Fomento Industrial, tomando en cuenta la opinin de la
Secretara de Salud, establecer las tarifas a que estarn
sujetos los servicios de atencin mdica de carcter social
y privado, con excepcin del servicio personal e independiente, las cuales estarn de acuerdo al grado de complejidad y poder de resolucin de los mismos.
Segn lo establece el mencionado Reglamento, los establecimientos de atencin mdica requieren de licencia
sanitaria. Sin embargo, estas disposiciones son anacrnicas con el contenido de la Ley, ya que las reformas de 1991
eliminaron el requisito de licencia sanitaria para la mayor
parte de establecimientos, como es el caso de todos los
de atencin mdica, excepcin hecha de aquellos en que
se lleven a cabo actos quirrgicos u obsttricos, que s la

54

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

requieren. El acuerdo 141 del secretario de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de julio de
1997, incluye a los establecimientos de atencin mdica
dentro de los que simplemente requieren de aviso de funcionamiento.
Finalmente, dentro del Reglamento se establecen medidas de seguridad que la autoridad sanitaria puede aplicar,
como son el aislamiento, cuarentena, observacin personal, vacunacin de personas o animales, destruccin o
control de insectos o fauna transmisora, suspensin de
trabajos o servicios, aseguramiento o destruccin de sustancias, productos u objetos, desocupacin o desalojo de
inmuebles, prohibicin de actos de uso, y todas aquellas
que se dicten con el fin de evitar un dao o que sigan
causando daos o riesgos. Por otro lado, establece sanciones, a manera de multa, por casos de reincidencia, que
pueden ser impuestas ya sea por la Secretara de Salud, el
gobierno del Distrito Federal y los gobiernos de las entidades federativas, segn sus competencias.
d. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia
de Control Sanitario de la Publicidad
El presente reglamento de orden pblico e inters social
fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 26
de septiembre de 1986 y modificado por decreto publicado el 19 de junio de 1993, el cual tuvo origen por los grandes avances tecnolgicos que inciden en los medios masivos de comunicacin que repercuten de manera directa
en el pblico receptor de los mensajes, teniendo por ello
una influencia en los hbitos de consumo.
La publicidad, en trminos del Reglamento, debe promover conductas, prcticas y hbitos que fomenten la salud fsica y mental del individuo, debiendo ser sta, ade55

NUESTROS DERECHOS

ms, orientadora y educativa sobre las caractersticas y


propiedades reales de los productos, la informacin sobre
su uso y las precauciones que se deban tener.
Este reglamento establece como autoridad a la Secretara de Salud con competencia para vigilar, sancionar y
otorgar autorizaciones, a travs de permisos por tiempo
determinado, para llevar a cabo todo lo concerniente a la
publicidad; asimismo, podr establecer relaciones de
coordinacin con las entidades federativas para coadyuvar en las actividades concernientes a la publicidad en materia de salud, todo ello sin perjuicio de las facultades que
en esta materia correspondan a las secretaras de Gobernacin y de Comercio y Fomento Industrial.
Este ordenamiento prev que la Secretara de Salud
podr establecer cuando as lo disponga medidas
de seguridad, que dentro del campo publicitario
consisten en: suspensin del mensaje publicitario, aseguramiento del material, emisin de un
mensaje que advierta daos a la salud, o bien, podr establecer sanciones administrativas, adems
de las penales que les correspondan que sern por
cada anuncio difundido. Este Reglamento alienta
la participacin de la comunidad para denunciar
cualquier hecho o acto que violente su contenido
normativo.
La Secretara de Salud cuenta con un Consejo Consultivo de la Publicidad Objeto del Control Sanitario para realizar estudios en materia de publicidad, como rgano consultor en reformas o adiciones del presente ordenamiento.

56

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

De manera especfica, este Reglamento prev que la


publicidad deber ser orientadora y educativa respecto del
producto, actividad o servicio de que se trate, sin tener
relacin con la informacin estrictamente obligatoria para
los productos, es decir, deber hacer referencia a las caractersticas, propiedades nutritivas y beneficios sanitarios
en el empleo de los mismos, sealando las precauciones
de su consumo y peligros que se originan con la ingesta
continua, conteniendo informacin adems sobre los peligros que pueda originar su uso a travs de imgenes
grficas para evitar un error al consumirlo, debindose redactar sus especificaciones de manera clara y precisa.
A la publicidad se le considera daina cuando: exprese o sugiera acciones que impliquen riesgo o
dao para la salud; aconseje prcticas abortivas;
o bien, contenga elementos que impliquen riesgos contra la seguridad o integridad fsica de las
personas.
Por otro lado, la publicidad no slo puede ser daina,
sino tambin engaar al pblico sobre la calidad, la materia
prima, su origen, pureza y beneficios cuando:
exprese informacin parcial que pueda inducir al error;
oculte las contradicciones indispensables para evitar
los daos a la salud por el uso inadecuado de los
productos;
n exagere las caractersticas o propiedades de los productos, actividades o servicios, o
n indique que su uso determina caractersticas fsicas o
sexuales de los individuos en general.
n
n

57

NUESTROS DERECHOS

e. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia


de Investigacin para la Salud
Con fundamento en una garanta social consagrada en
el artculo 4o. constitucional, el presente instrumento jurdico reglamentario fue publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 6 de enero de 1987, cuyo objeto es regular
el campo de la investigacin en el mbito de la salud que
realicen los sectores pblico, social y privado, y cuya aplicabilidad es en todo el territorio nacional.
La investigacin cientfica para la salud, en trminos del
Reglamento, es un factor determinante para mejorar las
acciones encaminadas a proteger, promover y restaurar la
salud del individuo y de la sociedad en general; para desarrollar la tecnologa mexicana en los servicios de salud
y para incrementar su productividad, observando aspectos ticos y cientficos con el fin de garantizar la seguridad,
dignidad y el bienestar de la persona sujeta a investigacin.
La investigacin para la salud comprende todas
las acciones que contribuyan al conocimiento de
los procesos biolgicos y sicolgicos en el ser humano; al conocimiento de los vnculos entre las
causas de enfermedades, la prctica mdica y la
estructura social; a la prevencin y control de los
problemas de salud; al conocimiento y evaluacin
de los efectos nocivos del ambiente en la salud; al
estudio de las tcnicas y mtodos que se recomienden o empleen para la prestacin de los servicios de salud; y a la produccin misma de insumos para la salud.

58

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Las autoridades en el campo de la investigacin para la


salud son, desde luego, la Secretara de Salud a la que le
corresponde emitir normas oficiales mexicanas, organizar
y operar las actividades de investigacin; promover, orientar, fomentar y apoyar la investigacin a cargo de los gobiernos de las entidades federativas; realizar la evaluacin
general en las actividades de investigacin y coordinar la
investigacin dentro del marco del Sistema Nacional de
Salud. Como autoridades locales, corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales, organizar, operar, supervisar y evaluar las actividades de investigacin para la
salud; formular y desarrollar sus programas; colaborar,
elaborar y proporcionar la informacin que les soliciten
las autoridades federales y vigilar el cumplimiento de las
leyes.
Las instituciones donde se lleven a cabo las investigaciones para la salud debern estar bajo la responsabilidad
de directores o titulares, los cuales constituirn: una comisin de tica, una comisin de investigacin y, en su caso,
una comisin de bioseguridad.
Para llevar a cabo investigacin cientfica en personas,
este Reglamento establece las reglas, caractersticas y
principios a que sta debe sujetarse, estableciendo de manera paralela tanto las obligaciones de los profesionales
de la salud y de sus instituciones, as como los derechos de
los sujetos involucrados en la investigacin. De ellos se
destacan algunos requisitos esenciales, tal como se detalla
a continuacin: otorgar su consentimiento de manera escrita
o por medio de su representante legal, donde se especifique de manera clara y completa la investigacin cientfica
a que se someter y siempre que se le hayan informado
sus consecuencias y riesgos; la investigacin slo podr
ser realizada por profesionales de la salud y siempre que
59

NUESTROS DERECHOS

medie una autorizacin del titular de la institucin mdica,


y en su caso de la Secretara de Salud, previa revisin del
protocolo de la investigacin.
Cuando las investigaciones puedan ser riesgosas
o con probabilidades de beneficio directo, slo podrn llevarse a cabo cuando el beneficio que se
obtenga del resultado sea mayor que el riesgo de
la misma, o cuando el beneficio sea igual que el
riesgo, es decir, las investigaciones dentro del
campo de salud buscarn como fin ltimo y principal restablecer la salud de la persona que se somete a la investigacin, por lo que se permite que
la investigacin pueda ser llevada a cabo en seres
humanos de diferentes tipos.
Como ejemplo de lo anterior se encuentran: mujeres
frtiles, o aquellas con fertilizacin asistida, al embrin,
feto y bito; grupos subordinados, considerados estudiantes, trabajadores de laboratorios, empleados; investigacin en rganos, tejidos y sus derivados, productos y
cadveres de seres humanos que comprenden su conservacin, obtencin, preparacin, suministro y destino final;
nuevos recursos profilcticos, de diagnstico, teraputicos y de rehabilitacin; investigaciones farmacolgicas
comprendida como la actividad cientfica tendente al estudio de medicamentos y productos biolgicos para el uso
humano, respecto a los cuales no se tenga experiencia en
el pas y que no tengan registro ni se encuentren previamente distribuidos; y el ltimo es la investigacin de nuevos
recursos que comprende el estudio de materiales, injertos,
trasplantes, prtesis, procedimientos fsicos, qumicos y
60

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

quirrgicos, instrumentos, aparatos, rganos artificiales, y


otros mtodos que tengan como bien la rehabilitacin humana o en sus productos.
En toda institucin donde se lleven a cabo investigaciones en materia de salud podrn aplicarse medidas de seguridad, dentro de las que se comprenden el aislamiento,
cuarentena, observacin personal, vacunacin, suspensin de trabajos, prohibicin de actos o usos y las dems
conducentes de acuerdo a su caso.
f. Reglamento de la Ley General de Salud en materia
de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos,
Productos y Servicios
Este reglamento, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 18 de enero de 1988, tiene por objeto establecer las bases mediante las cuales se ejecuta la regulacin,
control y fomento sanitario por parte de las autoridades
competentes, respecto de:
Las actividades y servicios que impliquen un riesgo
para la salud humana, se relacionen con el control de
la condicin sanitaria y tengan repercusin en la salud
humana, comprenden el proceso (fabricacin, acondicionado, distribucin, almacenamiento, suministro,
etctera) de los productos a que se refiere el reglamento.
n Los establecimientos en que se realice el proceso.
n Los productos, como el agua y hielo para consumo
humano, leche, carne, pescado, huevo, etctera.
n Los vehculos destinados al transporte de los productos objeto de control y los destinados al transporte de
gas licuado de petrleo (LP) y otros gases industriales
n

61

NUESTROS DERECHOS

de alta peligrosidad; as como el de transporte de


pasajeros.
Este reglamento es el ms amplio de los que derivan de
la Ley General de Salud, cuenta con 1356 artculos, algunos derogados por el nuevo Reglamento de Insumos para
la Salud; la mayora de ellos anacrnicos y sin efecto en la
vida prctica, dado que su contenido normativo ha sido
actualizado mediante la emisin de normas oficiales mexicanas, tal como lo ordena la Ley General de Salud.
Vale hacer el comentario respecto de la urgencia con que
este reglamento debe ser actualizado para que las actividades de las autoridades sanitarias tengan un soporte jurdico
adecuado en torno al ejercicio de su competencia.
g. Reglamento de Insumos para la Salud
Este ordenamiento jurdico, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de febrero de 1998, adems de
ser el Reglamento ms nuevo de la Ley, dejando sin efecto
la parte conducente de otro de sus reglamentos que regula
actividades, establecimientos, productos y servicios, tiene
por objeto reglamentar el control sanitario de los insumos
y de los remedios herbolarios, as como de los establecimientos, actividades y servicios relacionados con los mismos; de acuerdo con esto, establece conceptos relacionados al consumo humano, dentro de los cuales encontramos:
Acondicionamiento
Son las operaciones necesarias por las que un producto
a granel debe pasar para llegar a su presentacin como
producto terminado.
62

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Biodisponibilidad
Es la proporcin de frmaco que se absorbe de la circulacin general despus de la administracin de un medicamento y el tiempo que requiere para hacerlo.
Condicin sanitaria
Son las especificaciones o requisitos sanitarios que deben reunir cada uno de los insumos, establecimientos, actividades y servicios.
Denominacin distintiva
El nombre que como marca comercial designa el laboratorio o fabricante a su especialidad farmacutica con el
fin de distinguirla de otras similares, previa autorizacin de
la autoridad sanitaria.
Denominacin genrica
El nombre del medicamento que identifica al frmaco o
sustancia internacionalmente.
Paquete
Es en donde se encuentra el medicamento dentro de su
envase primario y secundario, contando con una etiqueta
que llevar una clave farmacutica y las siglas SSA para
identificacin, segn el Reglamento de Insumos para la
Salud, ya que todo medicamento necesita registro.
Farmacopea de los Estados Unidos Mexicanos
Se considera al documento expedido por la Secretara
de Salud que consigna los mtodos generales de anlisis
y los requisitos sobre idoneidad, pureza de los frmacos,
aditivos, medicamentos y productos biolgicos. La farma63

NUESTROS DERECHOS

copea homeoptica se considera con las mismas caractersticas slo que en el campo homeoptico.
Medicamento genrico intercambiable
Es la especialidad farmacutica con el mismo frmaco
o sustancia activa y forma farmacutica, con igual concentracin o potencia, que utiliza la misma va de administracin
y con especificaciones farmacopeicas iguales o comparables, son equivalentes a las del medicamento innovador o
producto de referencia y que se encuentra registrado en
el catlogo de medicamentos genricos intercambiables,
su venta se condiciona a la voluntad de las personas.
Molcula nueva
Es la sustancia de origen natural o sinttico, que es el
principio activo de un medicamento, no utilizada previamente en el pas, cuya eficacia, seguridad y fines teraputicos no haya sido completamente documentado en la literatura cientfica.
Los establecimientos que regula este reglamento son
aquellos donde se fabriquen o almacenen, distribuyan o
vendan los insumos, como son almacenes, drogueras,
boticas, farmacias y fabricantes, estos ltimos debern
contar con una licencia sanitaria, instalaciones, equipos
adecuados, as como controles internos y externos de sustancias, tipos de sustancias y cantidades.
Los establecimientos debern contar con un responsable sanitario facultado para verificar caducidad, nmero
de lote y registro de los medicamentos, entre otras obligaciones. En las fbricas o laboratorios de medicamentos
debern estar autorizados los responsables sanitarios
encargados de supervisar y autorizar por escrito los pro64

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

cedimientos de elaboracin, debiendo estar presentes en


las visitas de verificacin que les practique la Secretara de
Salud.
En general, en este Reglamento se establecen las caractersticas y condiciones sanitarias a que deben sujetarse
los agentes relacionados con el proceso de insumos para
la salud.
3. Otras disposiciones
Como complemento al panorama jurdico manejado en
el apartado anterior, a continuacin se enlistan las disposiciones aplicables en materia sanitaria que son relevantes
para el lector.
A. Programas
n
n
n
n
n
n

Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.


Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000.
Programa del Medio Ambiente 1995-2000.
Programa de Proteccin Civil 1995-2000.
Programa Nacional de la Mujer 1995-2000.
Programa de Salud Reproductiva y Planificacin Familiar 1995-2000.

B. Decretos
Decreto que declara de utilidad pblica la campaa
sanitaria contra la onchocercosis.
n Decreto por el que se crea el Consejo Nacional Contra
las Adicciones.
n Decreto por el que se da a conocer la forma oficial de
los certificados de defuncin y muerte fetal.
n

65

NUESTROS DERECHOS

Decreto por el que se crea el Consejo Nacional para


la Prevencin de Accidentes con el objeto de proponer las acciones en materia de prevencin y control
de accidentes a que se refiere el artculo 163 de la Ley
General de Salud.
n Decreto por el que se crea el Consejo Nacional de
Vacunacin.
n Decreto por el que se crea el Consejo Nacional para
la Prevencin y el Control de las Enfermedades Diarreicas.
n Decreto por el que se crea la Comisin Nacional de
Arbitraje Mdico.
n

C. Acuerdos del Ejecutivo


n

n
n

n
n
n

Acuerdo por el que las entidades de la administracin


pblica paraestatal se agruparn por sectores a efecto
de que sus relaciones con el Ejecutivo federal sean a
travs de las secretaras de Estado o departamentos
administrativos.
Acuerdo por el que se crea la Comisin Interinstitucional de Investigacin en Salud.
Acuerdo por el que los titulares de las dependencias
y entidades de la administracin pblica federal del
sector salud, consultarn a la Academia Nacional de
Medicina y a la Academia Mexicana de Ciruga para
la instrumentacin de las polticas pblicas en materia
de salud.
Acuerdo que establece la integracin y objetivos del
Consejo Nacional de Salud.
Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los
Servicios de Salud.
Acuerdo por el que se establece que las dependencias y entidades de la administracin pblica federal
66

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

que presten servicios de salud aplicarn, para el primer nivel de atencin mdica, el cuadro bsico y, en
el segundo y tercer nivel, el catlogo de insumos.
D. Acuerdos secretariales
n

n
n
n
n

Acuerdo Nmero 37 por el que se crea la Comisin


Permanente de la Farmacopea de los Estados Unidos
Mexicanos.
Acuerdo Nmero 110 por el que se establece el Centro Nacional de Displasias con sede en el Hospital
General de Mxico.
Acuerdo Nmero 115 por el que se agrupan a la Comisin Coordinadora de los Institutos Nacionales de Salud
y a los organismos descentralizados que se indican.
Acuerdo Nmero 121 por el que se crea el Comit de
Lactancia Materna.
Acuerdo Nmero 130 por el que se crea el Comit
Nacional para la Vigilancia Epidemiolgica.
Acuerdo Nmero 139. Sustancias que pueden utilizarse
en saboreadores y aromatizantes sintticos artificiales.
Acuerdo Nmero 141 por el que se Determinan los
Establecimientos Sujetos a Aviso de Funcionamiento.

E. Ley Federal para el Control de Precursores Qumicos,


Productos Qumicos Esenciales y Mquinas
para elaborar Cpsulas, Tabletas y/o Comprimidos
Esta Ley se public en el Diario Oficial de la Federacin
el 26 de diciembre de 1997, cuyo objeto radica en controlar
la produccin, preparacin, enajenacin, adquisicin, importacin, exportacin, transporte, almacenaje y distribucin de precursores qumicos, que se entienden como las
sustancias qumicas fundamentales para producir narcti67

NUESTROS DERECHOS

cos, por incorporar a stos a la estructura molecular; productos qumicos esenciales comprendidos como las sustancias que, sin ser precursores qumicos, pueden utilizarse para producir narcticos, como solventes, reactivos o
catalizadores, y mquinas para elaborar cpsulas, tabletas
y/o comprimidos a fin de evitar desvo para la produccin
ilcita de narcticos.
Las autoridades competentes para la aplicacin de esta
Ley son:
n
n
n
n
n
n

El Consejo de Salubridad General.


La Secretara de Relaciones Exteriores.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
La Secretara de Comunicaciones y Transportes.
La Secretara de Salud.

La Procuradura General de la Repblica tendr la intervencin que le corresponde de acuerdo con sus facultades
constitucionales y legales, con el fin de salvaguardar el
objetivo de la Ley y evitar que se incurra en hechos ilcitos,
como sera el narcotrfico.
Esta Ley faculta al Consejo de Salubridad General
para que mediante acuerdo determine la adicin
o supresin de precursores qumicos o productos
qumicos esenciales que se sujetarn o excluirn
de la aplicacin de este ordenamiento, as como
las cantidades o volmenes de productos qumicos esenciales a partir de los cuales sern aplicables las disposiciones de la Ley a las personas que
realicen las actividades reguladas en ella y a los
terceros con quienes las realicen.

68

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Aquellos que hayan realizado alguna actividad relacionada con precursores qumicos o productos qumicos,
adems de llevar un registro que se conservar hasta tres
aos por cada actividad, y para aquellos que produzcan,
enajenen, importen, exporten o almacenen maquinaria, informarn anualmente a la Secretara de Comercio y Fomento Industrial. Asimismo todos debern presentar informes anuales a la Secretara de Salud, mientras que los
transportistas presentarn un aviso anual a la Secretara
de Comunicaciones y Transportes de las cantidades de
precursores qumicos transportados.
Se integrar de manera conjunta una base de datos confidencial sobre sujetos, establecimientos y actividades reguladas, cuya operacin y resguardo corresponder al
Consejo de Salubridad, estos datos slo podrn ser revelados por mandato judicial.
Para llevar a cabo la importacin y exportacin de
las sustancias antes mencionadas que no requieran licencia o permiso, se deber dar aviso a la
Secretara de Salud cinco das antes de que se
lleve a cabo la operacin, a travs de aduanas determinadas por la propia Secretara, que en ningn caso podr ser por va postal o area.
La verificacin sobre los precursores o productos qumicos ser hecha por la Secretara de Salud o por la Secretara de Comunicaciones y Transportes o por la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, segn sea el caso,
de manera que si se llegase a encontrar cualquier desvo
dentro de los qumicos debern denunciarlo al Ministerio

69

NUESTROS DERECHOS

Pblico, para establecer sanciones de carcter pecuniario,


adems de la responsabilidad penal en que se incurra.
La Secretara de Salud con la Secretara de Relaciones
Exteriores a travs de cnsules mexicanos podrn intervenir en actividades relacionadas con este ordenamiento,
siempre y cuando le notifiquen sobre cualquier actividad
a la misma.
4. Distribucin de competencias, local y concurrente
Con la reforma constitucional al artculo 4o. en el que se
incorpor la garanta social de proteccin a la salud, se busc
dotar de un marco programtico slido para que la actividad gubernamental se encaminara a dar proteccin a la
salud a todos los mexicanos, con el concurso de la sociedad y de los individuos beneficiarios.
Visionariamente,
la reforma propuso revertir el proceso centralizador que desde principios de siglo se iniciara, con
miras a dotar a los individuos de los medios para
conservar su salud, lo que condujo al gobierno
federal a adoptar responsabilidades propias de las
jurisdicciones locales y municipales, bajo el esquema de lo que en la poca se conociera como
un federalismo cooperativo, concebido a travs
de las polticas de descentralizacin.
Con esta filosofa descentralizadora, no entendida sta
en un esquema de desvinculacin Estado-Federacin, el
artculo 13 de la Ley General de Salud define la competencia entre la Federacin y las entidades federativas en ma70

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

teria de salubridad general, quedando distribuida conforme a lo siguiente.


a) Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretara de Salud:
n

n
n

n
n

Dictar las normas oficiales mexicanas a que quedar


sujeta la prestacin, en todo el territorio nacional, de
servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento.
En las materias enumeradas en las fracciones I, III,
XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII del artculo
3o. de la Ley General de Salud, organizar y operar los
servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por
s o en coordinacin con dependencias y entidades
del sector salud.
Organizar y operar los servicios de salud a su cargo
y, en las materias de salubridad general, desarrollar
temporalmente acciones en las entidades federativas; cuando stas se lo soliciten, de conformidad con
los acuerdos de coordinacin que se celebren al efecto.
Promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones
en materia de salubridad general a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, con sujecin a
las polticas nacionales en la materia.
Ejercer la accin extraordinaria en materia de salubridad general.
Promover y programar el alcance y las modalidades
del Sistema Nacional de Salud y desarrollar las acciones necesarias para su consolidacin y funcionamiento.
Coordinar el Sistema Nacional de Salud.
Realizar la evaluacin general de prestacin de servicios de salud en materia de salubridad general en
todo el territorio nacional.
71

NUESTROS DERECHOS

Ejercer la coordinacin y la vigilancia general del cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y dems
normas aplicables en materia de salubridad general.

Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, en materia de salubridad
general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:
n

n
n

Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestacin


de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII,
XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX y XX del artculo 3o. de
la Ley General de Salud, de conformidad con las disposiciones aplicables.
Coadyuvar a la consolidacin y funcionamiento del
Sistema Nacional de Salud, y planear, organizar y desarrollar sistemas estatales de salud, procurando su
participacin programtica en el primero.
Formular y desarrollar programas locales de salud, en
el marco de los sistemas estatales de salud y de
acuerdo con los principios y objetos del Plan Nacional
de Desarrollo.
Llevar a cabo los programas y acciones que en materia de salubridad local les competan.
Elaborar informacin estadstica local y proporcionarla a las autoridades federales competentes.

Asimismo, la Ley prev la posibilidad del ejercicio coordinado de las atribuciones de la Federacin y de las entidades federativas en la prestacin de servicios de salubridad general, mediante la suscripcin de acuerdos de
coordinacin que celebre la Secretara de Salud con los
gobiernos de las entidades federativas, en el marco del
72

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

convenio nico de desarrollo, ahora mejor conocidos con


el nombre de convenios de desarrollo social.
La competencia en materia de salud puede esquematizarse de la siguiente manera:
Salubridad general

Federal exclusiva

(Algunas materias)

(Legisla la Federacin
artculo 73 fr. XVI de
la Constitucin)

Artculo 13
apartado A)
L.G.S.

Concurrente
artculo 18 L.G.S.

Estatal
Artculo 13
apartado B)
L.G.S.
Salubridad local

Entidades
federativas

Rastros, mercados,
panteones

(Legislan los estados


en lo no reservado a
la Federacin)

IV. EL CONTROL Y REGULACIN SANITARIO EJERCIDO


POR LA FEDERACIN
A partir de 1992, el control sanitario de las actividades
de la mayor parte de los sectores productivos en nuestro
pas ha sido simplificado para fomentar la produccin y el
libre intercambio de bienes y servicios, agilizando trmites
y eliminando obstculos burocrticos innecesarios. De
igual manera, muchos han sido los avances en el campo
del comercio internacional de bienes, puesto que se han
disminuido barreras no arancelarias, con lo cual la Secretara de Salud, sin descuidar la responsabilidad que le ha
sido encomendada de velar por la salud de nuestro pueblo, ha apoyado la posibilidad de que Mxico construya
73

NUESTROS DERECHOS

una economa ms sana y slida, bajo un esquema jurdico


idneo.
De acuerdo con la Ley General de Salud se entiende por
control sanitario al conjunto de acciones de orientacin, educacin, muestreo, verificacin y, en su
caso, aplicacin de medidas de seguridad y sanciones que ejerce la Secretara de Salud con la
participacin de los productores, comercializadores y consumidores, con base en lo que establecen
las normas oficiales mexicanas y otras disposiciones aplicables.
El Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000
establece la necesidad de avanzar en la consolidacin de los
procesos de desregulacin mediante el enfoque de riesgo
para determinar cules giros deben quedar bajo regulacin sanitaria, dejando fuera de este control al resto.
En este contexto, el 7 de mayo de 1997, se publicaron
en el Diario Oficial de la Federacin diversas reformas a la
Ley General de Salud, entre las que se consolid el rgimen jurdico de los establecimientos, en el que se consideran tres esquemas: la licencia sanitaria para los de mayor
riesgo; el aviso de funcionamiento para los de menor riesgo, y la liberacin total de los giros que no constituyen
riesgo para la salud.
Considerando que se restringi de manera importante
el requisito de licencia sanitaria, circunscribindolo nicamente a algunos giros, el aviso de funcionamiento se convirti en el documento exigible por las autoridades sanitarias, que incluso deba colocarse a la vista del pblico.

74

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

En el aviso de funcionamiento se deben expresar las


caractersticas y tipos de servicios a que estn destinados
los establecimientos y en el caso de establecimientos particulares se debe sealar al responsable sanitario, cuando
ste sea exigible. Este aviso debe presentarse dentro de
los diez das posteriores al inicio de operaciones y contener los requisitos que seala el artculo 200 bis de la Ley
General de Salud, as como los reglamentos y normas oficiales mexicanas correspondientes, segn dispone la propia Ley.
Precisamente el artculo 200 bis, tambin modificado
por las reformas de mayo de 1997, seala que debern dar
aviso de funcionamiento los establecimientos que no requieran de autorizacin sanitaria y que mediante acuerdo
determine la Secretara de Salud, el que se debe publicar
en el Diario Oficial de la Federacin, con lo cual se cubri
una laguna bastante importante, dado que por algn tiempo se sostuvo el criterio de que todos los establecimientos,
cualquiera que fuera su giro, deban presentar el aviso de
funcionamiento ante la Secretara de Salud, aunque las
actividades de ellos tuvieran escaso o nulo impacto en la
salud. Por ello, con la emisin del acuerdo secretarial citado que definiera de manera concreta y taxativa los giros
sujetos a aviso automticamente dej fuera de control sanitario y, por ende, del requisito de aviso o licencia al resto
de las actividades comerciales.
Esto se dio el 29 de julio de 1997, fecha en que se public
en el Diario Oficial de la Federacin el Acuerdo Nmero
141 por el que se Determinan los Establecimientos Sujetos
a Aviso de Funcionamiento. En l se sealan de una manera limitativa los establecimientos que deben dar aviso
de funcionamiento de acuerdo con el tipo de actividades
a que se dedican, clasificndolos en los siguientes rubros:
75

NUESTROS DERECHOS

n
n
n
n
n

Insumos para la salud.


Bienes y servicios.
Servicios de salud.
Salud ambiental.
Salubridad general en las entidades federativas y en
el Distrito Federal.

Estos rubros a la vez se subdividen por clases, otorgndose a cada una un cdigo numrico.
De igual manera el Acuerdo distribuye competencias
entre las diferentes unidades administrativas de la Secretara de Salud para el ejercicio del control sanitario sobre
los establecimientos, actividades, giros y productos citados, dentro del marco de la Ley General de Salud y dems
disposiciones legales y administrativas aplicables.
El Acuerdo 141 deja sin efectos los diversos 59, 126 y
137 publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 26
de mayo de 1986, el 15 de junio de 1985 y el 18 de junio de
1996, respectivamente; as como las dems disposiciones
que se opongan al mismo.
V. EL CONTROL Y REGULACIN DE LA SALUD
EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

En el artculo 73 fraccin XVI de la Constitucin, se prev


la facultad del Congreso de la Unin para dictar leyes sobre
salubridad general de la Repblica, por lo que la facultad
legislativa de los Congresos locales en esta materia se restringe a la salubridad local.
Por su parte, el artculo 4o., prrafo cuatro, de nuestra
carta magna, que consagra la garanta programtica del
derecho a la proteccin de la salud, establece que la ley
definir las bases y modalidades para el acceso a los ser76

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

vicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad
general.
En este sentido la Ley General de Salud establece la
distribucin de competencias entre la Federacin y los estados, as como aquellas materias en que se podrn coordinar estas dos esferas de gobierno, en los artculos 13 en
relacin con el 3o. y el 18.
No obstante que desde el principio de la dcada de los
ochentas existen dispositivos jurdicos que obligan a romper
en el campo de la administracin de los servicios de la salud
con el excesivo centralismo que tradicionalmente ha ejercido la Federacin en sus diversos quehaceres pblicos, han
sido muchas las acciones adoptadas para llevar a las entidades federativas la administracin de dichos servicios.
As,
la hoy Secretara de Salud logr descentralizar y
consolidar en catorce entidades federativas los
llamados Servicios Estatales de Salud (SESA), con
dependencia directa de los gobernadores de los
estados. Los SESA se estructuraron como dependencias centrales de la administracin local y
tambin como rganos descentralizados de los
estados y fueron facultados tanto para proveer
directamente los servicios de salud, por ley a cargo de las entidades federativas, y que por diversas
circunstancias la Federacin haba estado llevando a cabo, as como las facultades locales en materia de control sanitario, incluidas las de salubridad general de competencia estatal.
Para mayor ilustracin, en el resto de entidades federativas seguan operando los llamados servicios coordina77

NUESTROS DERECHOS

dos de salud pblica, como rganos desconcentrados por


territorio de la Secretara de Salud, sostenidos absolutamente por la Federacin.
Aun cuando mediante los acuerdos de coordinacin para la integracin orgnica y la descentralizacin operativa en los estados se crearon los
SESA bajo el esquema de devolucin de atribuciones, este proceso descentralizador desafortunadamente fue parcial e incompleto dado que, por
un lado, no pudo llegar a la totalidad de entidades
federativas, seguramente por el gran diferencial
de desarrollo entre ellos y, por el otro, ya que la
titularidad de la relacin laboral entre el personal
de los estados descentralizados se conserv por
la Federacin, lo que acarre evidentes problemas, habiendo una suficiente redistribucin financiera del gasto.
De esta manera, se suscribieron acuerdos de coordinacin para la descentralizacin integral de los servicios de
salud en los estados, incluido el Distrito Federal aunque
con algunas modalidades diferenciales.
Para efectos de este documento, se aborda como ejemplo el caso de Chiapas que sucedi de la siguiente manera.
1. Esquema de descentralizacin integral de los
servicios de salud en Chiapas
Con fecha 16 de diciembre de 1997 se public en el
Diario Oficial de la Federacin el Acuerdo de Coordinacin
para la Descentralizacin Integral de los Servicios de Salud
78

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

en el Estado de Chiapas, que celebraron el Ejecutivo federal, por conducto de la Secretara de Salud (SSA) con la
intervencin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo y el Ejecutivo del estado de Chiapas, asistido por
los secretarios de Gobierno; de Hacienda; de Salud; el
oficial mayor y el contralor general; con la participacin de
la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
Estado y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretara de Salud (SNTSSA).
Este Acuerdo tiene como finalidad el establecer las bases, compromisos y responsabilidades de las partes para
la organizacin, la descentralizacin de los servicios de
salud en el Estado, as como para la transferencia de los
recursos humanos, materiales y financieros, que permitan
al gobierno del estado contar con autonoma en el ejercicio
de las facultades que le otorga la Ley General de Salud.
79

NUESTROS DERECHOS

De igual manera, a travs de dicho Acuerdo, el


gobierno del estado se compromete a crear por
medio de una iniciativa de ley o de un decreto, un
organismo descentralizado con el propsito de
asegurar a la sociedad el otorgamiento de servicios de salud oportunos y de la ms alta calidad
posible.
Se establece que el organismo que se cree se sujetar
a lo dispuesto por la Ley General de Salud, a la legislacin
en materia de salud del estado y a lo que determina el
Acuerdo, conforme a las siguientes bases:
Tendr personalidad jurdica, patrimonio propio y las
atribuciones de servicio y de autoridad que le otorguen las disposiciones legales aplicables y su instrumento de creacin.
n Contar con un rgano de gobierno que se integrar
con la representacin del gobierno del estado en el
nmero que este mismo determine, con un representante de la SSA y con uno por parte de los trabajadores designado por el Comit Ejecutivo Nacional
del SNTSSA.
n Tendr a su cargo la administracin de los recursos
que aporten el gobierno federal, a travs de la SSA, y
el gobierno del estado, con sujecin al rgimen legal
que le corresponda en los trminos del presente
Acuerdo.
n Estar sujeto al control y coordinacin que ejercer el
gobierno del estado y contar con autonoma tcnica
y operativa respecto del resto de la administracin
pblica estatal, tanto para el manejo de sus recursos

80

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

humanos, materiales y financieros como para la ejecucin de los programas de salud a su cargo.
En la ley o decreto de creacin, deber expresarse la
obligacin del organismo descentralizado de aplicar y respetar los reglamentos elaborados conforme a la normatividad federal aplicable en sus relaciones laborales con los
trabajadores provenientes de la SSA, para que procedan
a su registro ante los organismos jurisdiccionales correspondientes. Lo anterior con el propsito de que se apliquen en las controversias que se diriman por la autoridad
jurisdiccional.
La SSA, como coordinadora del Sistema Nacional de
Salud y autoridad sanitaria federal, descentraliz en favor
del gobierno del estado la operacin de los servicios de
salud a su cargo en la entidad federativa, en las siguientes
materias:
Salubridad general
n
n
n
n
n
n

La atencin mdica y asistencia social.


La salud reproductiva y planificacin familiar.
La promocin de la salud.
La medicina preventiva.
El control sanitario de la disposicin de sangre humana.
La vigilancia epidemiolgica.

Regulacin y control sanitarios


n
n
n
n

Bienes y servicios.
Insumos para la salud.
Salud ambiental.
Control sanitario de la publicidad.

81

NUESTROS DERECHOS

2. Esquema de descentralizacin de los servicios


de salud para poblacin abierta del Distrito Federal

De conformidad con la distribucin de competencias establecida en la Ley General de Salud, artculos 3o., 13 y 18, corresponde a las autoridades sanitarias del Distrito Federal, entre otras facultades,
organizar, operar, supervisar y evaluar, en el Distrito
Federal, la prestacin de los servicios.
Con fecha 3 de julio de 1997 se public en el Diario
Oficial de la Federacin el Convenio de Coordinacin para
la Descentralizacin de los Servicios de Salud para poblacin abierta del Distrito Federal, que celebraron las secretaras de Salud, de Hacienda y Crdito Pblico, de Contralora y Desarrollo Administrativo, y el gobierno del Distrito
Federal, con la participacin de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Secretara de Salud.
Este Convenio fue suscrito a fin de establecer los lineamientos, compromisos y responsabilidades de las partes
para la descentralizacin de los servicios de salud a poblacin abierta del Distrito Federal, a travs de la transferencia
al organismo descentralizado Servicios de Salud Pblica
del Distrito Federal, de los recursos humanos, materiales
y financieros, as como de los bienes inmuebles que actualmente destina la Secretara de Salud a dichos servicios.
Este organismo, cuyo origen se encuentra en el Decreto por el que se crea el organismo descentralizado de la
Administracin Pblica del Distrito Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, denominado Servicios
82

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

de Salud Pblica del Distrito Federal el 3 de julio de 1997,


tiene por objeto prestar atencin mdica de primer nivel
en el Distrito Federal.
Asimismo, el organismo debe contribuir a la prestacin
de servicios de atencin mdica de cualquier otro nivel.
Para el cumplimiento de su objeto, el organismo tiene,
segn el documento jurdico que lo rige, las siguientes
atribuciones:
n

n
n

n
n

Organizar, operar y evaluar la prestacin de los servicios de salud pblica, de atencin mdica de primer
nivel y otros servicios que, conforme al proceso de
descentralizacin, se le encomienden.
Colaborar con las dependencias y entidades pblicas
en la prestacin de servicios de atencin mdica de
segundo y tercer niveles.
Desarrollar actividades tendentes al mejoramiento y
especializacin de los servicios a su cargo.
Intervenir en los programas de formacin de recursos
humanos para la atencin de la salud que instrumente
el gobierno del Distrito Federal, vinculados a los servicios a su cargo.
Desarrollar programas de investigacin relativos a los
servicios de salud pblica y de atencin mdica.
Promover la ampliacin de la cobertura en la prestacin de los servicios a su cargo, apoyando las polticas y programas que para tal efecto dicten y formulen
las autoridades competentes.
Captar y administrar los recursos que le sean asignados, as como las cuotas generadas por la prestacin
de los servicios bajo su responsabilidad, conforme a
lo que se determine en las disposiciones aplicables.

83

NUESTROS DERECHOS

Realizar las acciones que sean necesarias para dar


cumplimiento a los compromisos asumidos por el
Distrito Federal en el Convenio de Coordinacin.
n Las dems que este decreto y otras disposiciones le
otorguen.
n

3. Constituciones locales
Considerando la importancia y trascendencia del derecho
a la proteccin de la salud consagrado en la Constitucin
en el marco de los derechos sociales, conviene mencionar
las disposiciones constitucionales locales de algunas entidades federativas que regulan la materia.
La

Constitucin de Baja California establece, en su


artculo 49, fraccin XXII, la facultad del gobernador
para celebrar convenios con la Federacin a efecto de
coordinar esfuerzos para la atencin, entre otros, de los
servicios de salubridad y de asistencia pblica.
Por su parte la de Baja California Sur, artculo 18, ttulo
segundo, denominado De las garantas individuales
y sociales, consagra el derecho de todos los habitantes al bienestar y seguridad sociales, el cual tendr
como propsito el mejoramiento de su salud y el saneamiento del medio ambiente.
En el caso de Campeche, el artculo 128 de su Constitucin determina la obligacin del Estado para cooperar
con la Federacin en la observancia de la higiene y
salubridad pblica, dictando las disposiciones conducentes para prevenir y combatir las enfermedades,
epidemias y epizootias.
En el artculo 84, fraccin XI, de la Constitucin de
Coahuila, se establece el deber del gobernador para
procurar la conservacin de la salubridad e higiene
84

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

pblicas. Asimismo, el artculo 131 fraccin X, establece que los ayuntamientos tienen, entre otras, la
obligacin de cuidar la salubridad pblica, dictando
al efecto los reglamentos correspondientes, los cuales sern aprobados por el Ejecutivo local.
En el caso de la Constitucin de Colima son los ayuntamientos quienes tienen la obligacin, de acuerdo
con lo que disponga la Ley Orgnica Municipal, de
cuidar la salubridad de la poblacin (artculo 92).
En Chihuahua, por su parte, la Constitucin asigna la
vigilancia de los mercados, los servicios de agua potable, drenaje, limpia y transporte de basuras, y el
sostenimiento de hospitales, clnicas y hospicios, a la
competencia de la administracin municipal (artculo
138, fraccin X). Por lo que se refiere a la salubridad
pblica, la Constitucin dedica todo un captulo, el III
del ttulo XII, en el que seala que aqulla estar a
cargo del Ejecutivo estatal (artculo 155). El cual est
obligado a dictar de inmediato, en caso de epidemias
graves o de peligro de invasin ----en el estado---- de
enfermedades exticas, las medidas preventivas que
fueren necesarias, escuchando la opinin del Consejo
Superior de Salubridad (artculo 157). ste se integrar, por lo menos, con tres tcnicos de los servicios de
salubridad y con representantes de los sectores sociales del estado (artculo 156).
Por su parte, el artculo 12 fracciones I y II del ttulo
primero, captulo primero de la Constitucin de Durango, relativo a los Derechos pblicos, individuales
y sociales, establece que el Estado reconoce el derecho de la proteccin asistencial a la maternidad y a
la infancia y el derecho de los servicios mdico-asistenciales.

85

NUESTROS DERECHOS

El

artculo 12 de la Constitucin de Guanajuato establece como garanta social el derecho de todos los
habitantes a una existencia digna por la salubridad.
Por otra parte, en el artculo 123, fracciones IV y V, se
dispone que a los ayuntamientos compete la realizacin de las obras de saneamiento ordenadas por el
Consejo de Salubridad General y la ejecucin de las
disposiciones relativas a la higiene urbana y a la salubridad pblica.
En materia sanitaria la Constitucin de Guerrero dispone en el artculo 47 fraccin XII que el Congreso del
estado est facultado para dictar leyes para combatir
las enfermedades. Asimismo, el artculo 73 fraccin
V seala que el gobernador tiene la responsabilidad
para proveer los medios conducentes al cuidado de
la salubridad pblica, en igualdad de circunstancias
para todos los habitantes del estado.
A su vez, la Constitucin de Hidalgo incluye, en su
artculo 8o. en el ttulo relativo a las garantas individuales y sociales, el derecho de la salud, que tendr
como objetivo la permanente superacin del nivel de
vida de la poblacin.
El artculo 3o. de la Constitucin michoacana expresa de manera general que el Gobierno promover
el mejoramiento fsico del pueblo. Por otro lado,
en el artculo 44 fraccin III se le confiere al Congreso local la facultad de legislar sobre salubridad y
asistencia pblica.
La Constitucin del Estado de Nuevo Len, en su ttulo
I, relativo a los derechos del hombre, artculo 3o., expresamente seala: Toda persona tiene derecho a la
proteccin a la salud. La ley establecer las bases y
modalidades para el acceso a los servicios de salud

86

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

y determinar la participacin del estado y sus municipios en la materia.


De acuerdo con el artculo 80 fraccin XIII de la Constitucin de Oaxaca, el gobernador est obligado a dictar medidas urgentes para la conservacin de la salubridad pblica del estado, las cuales debern ser
puntualmente ejecutadas por los ayuntamientos. Por
su parte, el artculo 59 fraccin XXVIII establece que
la legislatura local tiene facultad para expedir leyes en
materia de salubridad pblica.
En la Constitucin de Puebla se establece, en el captulo III del ttulo I, concerniente a los habitantes del
estado y a las garantas sociales, que las leyes se encargarn de la atencin de la salud de los habitantes
del estado (artculo 12, fraccin V). Por otro lado, de
acuerdo con la fraccin XIII del artculo 106, est a
cargo de los municipios la salubridad pblica y slo
en caso de epidemias, el gobernador del estado podr hacerse cargo de la Salubridad Pblica Municipal
hasta en tanto desaparezca el peligro de las mismas,
Por ltimo, el artculo 121 dispone que es para conservar un ambiente sano y favorable a sus habitantes,
as como combatir las epidemias que se desarrollen
en el mismo estado, dictndose al efecto las leyes y
disposiciones necesarias.
La Constitucin de Quintana Roo, en su ttulo segundo, de las garantas individuales y sociales, artculo
13, expresa: Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La ley definir las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud....
El artculo 65 fraccin XVII de la Constitucin de Sinaloa establece que el gobernador est facultado y obligado a dictar las medidas urgentes necesarias para la
defensa de la salubridad pblica.
87

NUESTROS DERECHOS

Por

su parte el artculo 64 fracciones VII y XXX de la


Constitucin de Sonora, faculta al Congreso para dictar leyes relativas a la salubridad pblica del estado y
para dictar las medidas urgentes para su conservacin y mejoramiento.
La Constitucin de Tabasco seala en su artculo 36
fraccin IX, que el Congreso tiene la facultad de legislar sobre salubridad pblica del estado.
En Tamaulipas el captulo 22 del ttulo dcimo constitucional est dedicado a la higiene pblica. Se establece aqu la existencia de un Consejo de Higiene
Publica que se encargar de dictar las disposiciones
tendentes a la conservacin de la salubridad, las cuales sern, una vez aprobada por el Ejecutivo estatal,
de observancia obligatoria en todo el estado (artculo
144). Dicho Consejo funcionar de acuerdo con la Ley
que al efecto se expide (artculo 145). Por otra parte,
el Ejecutivo est facultado para celebrar convenios
con el gobierno federal sobre la coordinacin de los
servicios sanitarios (artculo 146).
Dentro de las facultades y obligaciones que la Constitucin asigna al Congreso de Veracruz se incluye, en
su artculo 68 fraccin XL, la relativa a aprobar la
legislacin que proponga la Direccin General de Salubridad por conducto del Ejecutivo estatal.
Finalmente en la Constitucin de Zacatecas se dispone, dentro de las garantas sociales, que la ley determinar el apoyo que las instituciones pblicas darn
a la proteccin de los menores (artculo 4o. segundo
prrafo) y que los habitantes del estado tendrn derecho a la asistencia y servicios necesarias para protegerlos contra las enfermedades, procurando su incorporacin a la Seguridad Social y la ampliacin de
los servicios mdicos y asistenciales (artculo 8o.).
88

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Como se ha podido apreciar, diversas Constituciones


locales hacen referencia a la posibilidad de convenir, con
la Federacin, la atencin de servicios de salud. En este
caso se encuentran Campeche y Tamaulipas, por ejemplo.
Otras Constituciones locales (Baja California Sur, Durango,
Guanajuato, Hidalgo, Puebla y Zacatecas) contienen referencias a la garanta de proteccin a la salud; otras ms
(Coahuila, Colima, Chihuahua, Guanajuato y Puebla) aluden a las atribuciones sanitarias de los ayuntamientos, y
tambin las que regulan lo concerniente a la salubridad
general del estado (Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora y Tabasco). Son pocas (v. gr., Yucatn, Quertaro, Chiapas,
Mxico y Morelos) las Constituciones que no contienen
referencias precisas a los problemas sanitarios.
Ahora bien, de acuerdo con los trminos del artculo
115 constitucional, objeto de una reforma que entr
en vigor el 4 de febrero de 1983, la Federacin y los
estados podrn convenir en la asuncin, por parte
de estos ltimos, del ejercicio de algunas funciones
federales, de la ejecucin y operacin de obras y de
la prestacin de servicios pblicos, cuando el desarrollo econmico y social lo hagan necesario. La
misma fraccin faculta a los estados para celebrar
convenios anlogos con sus municipios.
Esta disposicin constitucional tiene correspondencia
con el artculo 7o. de la Ley General de Salud, por virtud
del cual corresponde a la Secretara de Salud la coordinacin del Sistema Nacional de Salud haciendo que para este
objeto las dems dependencias del Ejecutivo y organismos del Sector Pblico Federal coordinen sus acciones en
materia de salubridad general. Adems, el artculo 9o. de
la referida Ley seala que los gobiernos de las entidades
89

NUESTROS DERECHOS

federativas coadyuvarn, en el mbito de sus respectivas


competencias y en los trminos de los acuerdos de coordinacin que celebren con la Secretara de Salud, a la consolidacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud.
Con todo lo anterior puede afirmarse que a travs del
Sistema Nacional de Salud se ha impreso nueva vitalidad
al sistema federal mexicano.
4. Leyes de salud locales
Es importante subrayar que a raz de la reforma constitucional que consagra el derecho a la proteccin de la salud y
su ley reglamentaria, los 31 estados y el Distrito Federal que
conforman la Repblica, cuentan con su correspondiente
Ley de Salud.
Sin embargo, cabe precisar que de conformidad
con lo establecido por el artculo 73 fraccin XVI,
es facultad del Congreso de la Unin expedir leyes
en materia de salubridad general de la Repblica,
por lo que los congresos de las entidades federativas debern abstenerse de legislar en esta materia, estando facultados nicamente para la expedicin de leyes en materia de salubridad local.
VI. EL NUEVO ESQUEMA DE NORMALIZACIN, CERTIFICACIN
Y VERIFICACIN DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD
1. La Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin,
y la salud
La globalizacin comercial y principalmente la suscripcin del Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte,
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DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

ha obligado a todas las dependencias gubernamentales de


nuestro pas a buscar esquemas que faciliten el libre trnsito de mercancas y principalmente el comercio transfronterizo de servicios. Desde luego, el campo de la salud no
ha escapado a dicho fenmeno, de ah que sean diversas
las acciones que han tenido que adoptarse para hacer congruente la actividad administrativa de la Secretara de Salud en el contexto de la apertura comercial.
Uno de los principales obstculos que tenan que vencerse en el comercio internacional era el de las llamadas
barreras no arancelarias, que existen cuando los componentes de un esquema comercial (fabricantes, distribuidores, comercializadores, prestadores de servicios y consumidores, principalmente) tienen que enfrentar diversos
trmites, ante diferentes dependencias, con regulaciones
de diversa naturaleza y de distinta jerarqua jurdica para
poder ofrecer u obtener bienes y servicios en un pas distinto a aquel de que son originarios.
Esta situacin motiv que como una estrategia gubernamental se hiciera un importante esfuerzo para simplificar trmites y procedimientos a travs de todo un programa federal
de desregulacin gubernamental. En el campo del derecho,
adems de la exhaustiva revisin de procedimientos y manuales, tuvo que pensarse en un modelo jurdico que permitiera asimilar en un instrumento jurdico de carcter uniforme
toda la regulacin normativa secundaria, es decir, todas las
reglas de carcter cientfico-tecnolgico involucradas en la
transferencia comercial internacional, con la bondad de que
se promovera la concurrencia de los sectores pblico, privado, cientfico y de consumidores tanto en la elaboracin
como en la observancia de dichas normas.

91

NUESTROS DERECHOS

Por cuestionable que sea, dado que su origen jurdico las ubica en otro contexto, se adopt la figura de la norma oficial mexicana como mecanismo normativo uniforme. Es por ello que todas
las dependencias de la administracin pblica federal tuvieron que adecuarse a los parmetros de
dicho ordenamiento, tanto para la emisin de reglas normativas como para la verificacin de su
cumplimiento.
Es importante destacar que muchas dependencias gubernamentales cuentan dentro de sus atribuciones con la
capacidad para emitir reglas normativas que complementen en lo tcnico o cientfico las disposiciones jurdicas
(leyes o reglamentos) que regulan su funcionamiento. Antes de este esquema, las dependencias emitan dichas normas con base en procedimientos de diversa naturaleza,
pero ahora, de manera un poco ms uniforme, deben hacerlo a travs del esquema que establece la Ley Federal
sobre Metrologa y Normalizacin, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 1 de julio de 1992 y cuya ltima
reforma se public en el mismo medio de difusin oficial
el 20 de mayo de 1997.
Antes de la emisin de la mencionada Ley, que no fue
nueva sino que sufri un ajuste importante, la Secretara
de Salud contaba con facultades para emitir normas tcnicas que eran definidas por la Ley (artculo 14 LGS, derogado en la actualidad) como el conjunto de reglas cientficas o tecnolgicas de carcter obligatorio, emitidas por
la Secretara de Salud, que establezcan los requisitos que
deben satisfacerse en la organizacin y prestacin de servicios, as como en el desarrollo de actividades en materia
92

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

de salubridad general, con el objeto de uniformar principios, criterios, polticas y estrategias. Con base en este
precepto, se emitieron por diversas reas de la Secretara
de Salud cerca de 400 normas tcnicas que regulaban tanto especificaciones de equipo e insumos mdicos como
tcnicas para el tratamiento mdico. Sin embargo,
una disposicin transitoria de la mencionada Ley
Federal sobre Metrologa y Normalizacin dej sin
efecto cualquier disposicin de carcter tcnico
emitida con anterioridad, debiendo ajustarse stas a los parmetros de la nueva Ley en un plazo
perentorio determinado, con lo cual las normas
tcnicas de la SSA hasta entonces emitidas perdieron su vigencia.
2. Las normas oficiales mexicanas y las normas
mexicanas
En trminos de la Ley de Metrologa,
norma oficial mexicana es la regulacin tcnica de
observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, conforme a las finalidades
establecidas en el artculo 40 de la propia Ley, que
fija reglas, especificaciones, atributos, directrices,
caractersticas, o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalacin, sistema, actividad,
servicio o mtodo de produccin u operacin, as
como aquellas relativas a terminologa, simbologa, embalaje, marcado o etiquetado y las que se
refieran a su cumplimiento o aplicacin.

93

NUESTROS DERECHOS

En un estrato jerrquico diferente,


las normas mexicanas son las que elabore un organismo nacional de normalizacin, o la Secretara (de Comercio), en los trminos de esta Ley, que
prev para un uso comn y repetido reglas, especificaciones, atributos, mtodos de prueba, directrices, caractersticas o prescripciones aplicables
a un producto, proceso, instalacin, sistema, actividad o mtodo de produccin u operacin, as
como aquellas relativas a terminologa, simbologa, embalaje, marcado o etiquetado.
No se aprecia gran diferencia entre las normas oficiales
mexicanas y las normas mexicanas, sus diferencias radican esencialmente en que las primeras son obligatorias y
las segundas no, ya que son de aplicacin voluntaria, y en
que las segundas pueden ser emitidas por entidades no
gubernamentales acreditadas por la Secofi para fungir
como organismos nacionales de normalizacin.
El procedimiento para la emisin de normas oficiales
mexicanas no es sencillo pero requiere de gran participacin de los diferentes sectores de la poblacin y puede
esquematizarse de la siguiente manera:
Elaboracin de un Programa Nacional de Normalizacin de carcter anual.
n Elaboracin de anteproyectos de normas en las dependencias, segn su mbito de competencia, con la
participacin por regla general de los diversos grupos
representativos del sector al que va dirigido el proyecto normativo.
n

94

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

El anteproyecto concluido se presenta a la consideracin de los comits consultivos nacionales de normalizacin (la SSA cuenta con dos, uno para los servicios
de salud y otro para la regulacin sanitaria). Estos comits se integran por el personal tcnico de las dependencias; organizaciones de industriales, prestadores
de servicios, comerciantes; productores, agropecuarios, forestales o pesqueros; centros de investigacin
cientfica o tecnolgica; colegios de profesionales y
consumidores. El proyecto de norma se debe acompaar con una manifestacin del impacto regulatorio.
Nota: Esta manifestacin deber contener una breve
explicacin de la finalidad de la norma, de las medidas propuestas, de las alternativas consideradas y de
las razones por las que fueron desechadas, una comparacin de dichas medidas con los antecedentes regulatorios, as como una descripcin general de las
ventajas y desventajas y de la factibilidad tcnica de
la comprobacin del cumplimiento de la norma.
n Una vez aprobada por el Comit Consultivo Nacional
de Normalizacin correspondiente, se ordena la publicacin de la norma con el carcter de proyecto en
el Diario Oficial de la Federacin para consulta pblica, por un periodo de sesenta das naturales, en el que
se podrn recibir comentarios de cualquier persona
interesada.
n Al trmino de dicho plazo, el Comit Consultivo Nacional de Normalizacin deber estudiar los comentarios recibidos y, en su caso, proceder a modificar el
proyecto en un plazo que no exceder de 45 das naturales.
n Las respuestas a los comentarios recibidos, debern
publicarse en el Diario Oficial de la Federacin cuan-

95

NUESTROS DERECHOS

do menos 15 das naturales antes de la publicacin


definitiva de la norma.
n Una vez aprobada por el Comit Consultivo Nacional
de Normalizacin respectivo, las normas oficiales mexicanas deben ser expedidas por la dependencia
competente y publicadas en el Diario Oficial de la Federacin, para su observancia general obligatoria.
Ahora bien, existe la posibilidad de que las dependencias
emitan normas oficiales en casos de emergencia sin llevar a
cabo el procedimiento descrito, las cuales sern publicadas
en el Diario Oficial de la Federacin con una vigencia mxima
de seis meses, pudiendo prorrogarse su vigencia nicamente por un periodo similar.
3. La certificacin de instalaciones hospitalarias
Como se ha podido apreciar en el panorama que se
ofrece en este trabajo respecto de la legislacin en materia
de salud, son diversas y muy amplias las facultades de las
autoridades sanitarias, tanto federal como estatales, las cuales se pueden agrupar en tres grandes rubros:
Como prestadores de servicios de atencin mdica y
otros servicios asociados.
n Como coordinadores de las medidas preventivas y
correctivas en materia de salud pblica, con impacto
en los sectores de la poblacin en su conjunto.
n El control sanitario de los productos y los establecimientos sujetos a vigilancia.
n

Para comprender mejor el esquema no gubernamental


de control, respecto de las instalaciones hospitalarias, es
fundamental explorar el ltimo de los rubros.
96

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

En efecto, las autoridades ejercen sus atribuciones por


medio de la expedicin de autorizaciones y certificados, o
bien, por medio de las actividades de vigilancia sanitaria.
Las autorizaciones sanitarias son, como qued precisado, los actos administrativos mediante los cuales la autoridad sanitaria competente permite a una persona pblica
o privada, la realizacin de actividades relacionadas con la
salud humana, en los casos y con los requisitos y modalidades que determine la Ley y las dems disposiciones
generales aplicables.
En trminos de la Ley General de Salud (artculo 368),
las autorizaciones tienen el carcter de licencias, permisos,
registros o tarjetas de control sanitario.
Las recientes reformas a la Ley General de Salud
han eximido del requisito de licencia sanitaria a la
mayora de los establecimientos en que se proveen servicios de salud, cuyos titulares slo requieren de presentar un aviso de funcionamiento.
La Secretara de Salud, a partir del aviso, podr programar la prctica de visitas de verificacin para evaluar, en
su caso, el cumplimiento de la normatividad aplicable, la
cual desde luego incluye el cumplimiento de las normas
oficiales mexicanas que se encuentren en vigor.
De esta manera, las instalaciones mdicas que desarrollen actos quirrgicos, trasplantes de rganos e investigacin, requieren para su funcionamiento de la obtencin de
licencias sanitarias y las personas que laboran en ellas requieren de la obtencin de tarjetas de control sanitario.
Asimismo, en el caso de que en el interior de las instalaciones hospitalarias operen farmacias que expendan estu97

NUESTROS DERECHOS

pefacientes o sicotrpicos, requieren adems de otra licencia especfica. El resto de instalaciones en que se presten servicios de atencin mdica no lo requieren, basta la
presentacin de un aviso de funcionamiento.
Sin embargo, la Ley no establece un patrn que caracterice la calidad con que los servicios se deban proveer,
por lo que es aceptable considerar que existe una relacin
directa entre la calidad de los servicios y la capacidad de
resolucin, inversin, mantenimiento, recursos humanos,
entre otros factores, de los establecimientos. Lo anterior
quiere decir que las instalaciones en que se provean servicios mdicos solamente deben cumplir, para su funcionamiento, con los requisitos legales y reglamentarios correspondientes, independientemente de la calidad de sus
servicios.
Esto implica que la Secretara de Salud puede ejercer la
vigilancia sanitaria que sus atribuciones le confieren y, por
el otro, realizar la verificacin oficial del cumplimiento de
normas oficiales a que se refiere la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
En efecto, la misma Ley faculta a las secretaras de Estado para realizar tambin la certificacin sobre el cumplimiento de las normas oficiales que son requeridas de manera expresa y voluntaria por los particulares interesados.
Ya en materia, es oportuno destacar que dentro de las
ltimas reformas que sufri la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin se encuentra la relativa al esquema de
acreditacin y determinacin del cumplimiento de las normas, como esquemas que fomentan la participacin del
sector no gubernamental en la tarea de verificacin de las
actividades sujetas a control sanitario, entre otras.

98

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

En trminos de la Ley de Metrologa y Normalizacin,


la acreditacin es el acto por el cual una entidad
de acreditacin reconoce la competencia tcnica
y confiabilidad de los organismos de certificacin,
de los laboratorios de prueba, de los laboratorios de
calibracin y de las unidades de verificacin para
la evaluacin de la conformidad.
Por su parte,
la certificacin es el procedimiento por el cual se
asegura que un producto, proceso, sistema o servicio se ajusta a las normas o lineamientos o recomendaciones de organismos dedicados a la
normalizacin nacionales o internacionales.

99

NUESTROS DERECHOS

Como consecuencia, en el campo de la salud, adems


de la certificacin oficial, la cual por regla general no se
solicita puesto que prcticamente ninguna Secretara ha
desarrollado reas especializadas y procedimientos especficos para el desarrollo de tal actividad, la certificacin se
puede obtener de un organismo de certificacin o de un
laboratorio de prueba, que como organizaciones no gubernamentales se encuentren debidamente acreditados.
Como se aprecia,
la Ley de Metrologa y recientemente la Ley General de Salud fomentan la participacin del sector privado en la vigilancia del cumplimiento del
nuevo esquema de normalizacin, o sea, de las
normas oficiales mexicanas.
Finalmente, es importante destacar, en un particular punto
de vista, que las actividades de certificacin no limitan las
facultades de las dependencias del Poder Ejecutivo para
realizar sus actividades de vigilancia y supervisin, revestidas de autoridad, e incluso en el caso de que exista conflicto entre la certificacin privada y la verificacin de las
autoridades sanitarias, desde luego, prevalecen los actos
de estas ltimas.

100

SEGUNDA PARTE

EJERCICIO DEL DERECHO

VII. MEDIOS JUDICIALES DE DEFENSA


Los medios judiciales de defensa aparecen en el rea de
los servicios de salud ante la necesidad de proteger a las
personas que resulten afectadas en su integridad fsica,
con motivo de la relacin jurdica que establezcan con los
profesionales que prestan este tipo de servicios.
Existen diversos medios para reclamar aquellos
casos en que por negligencia o impericia, se causan daos a los pacientes, esto es a travs del
acceso a los tribunales ante los que se puede llevar el reclamo, ya sea por la va penal y civil, e
incluso laboral y administrativa. Sin dejar de lado
el procedimiento arbitral ante la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico.
Cabe sealar que este avance se debe en gran medida
al desarrollo social, cultural y/o tecnolgico, toda vez que
ello ha permitido la evolucin de dichos medios en lo concerniente a la prestacin de los servicios de salud, tal y
como lo expresa Miguel Estrada Smano al mencionar, en
La responsabilidad legal del mdico, que
la vida moderna va penetrando hasta en los sectores ms
inexpugnables de las costumbres de nuestro pueblo. Una de
las manifestaciones de esta penetracin es el que hayan comenzado a exigirse responsabilidades genuinamente profesionales a nuestros mdicos. Salvo casos verdaderamente
103

NUESTROS DERECHOS

excepcionales, la exigencia de responsabilidad civil o penal a


un mdico por los daos o perjuicios ocasionados por una
asistencia profesional incorrecta era, hasta no hace mucho,
cosa de otros pases menos romnticos que el nuestro.

A la fecha en nuestro pas a muy poca gente se le ocurre


pedir cuentas al mdico por los tratamientos que le sean
aplicados o por las intervenciones quirrgicas a las que
sean sometidos, por lo que es primordial la difusin sobre
la responsabilidad que tiene todo mdico en el desempeo de su labor profesional, de tal forma que se incremente
la participacin de la poblacin como verificadores directos de la correcta prestacin de los servicios de salud y no
se resignen con los resultados eventualmente no acertados de los mismos, sobre todo cuando stos se deban a
la impericia o ineptitud del mdico que los realice.
Respecto de la responsabilidad del mdico, Estrada Smano seala que
el mdico est sometido a los mismos deberes y a las mismas
posibles sanciones de cualquier otro profesional. Aun cuando
ejerza su profesin desinteresadamente, lo que ocurre en la
medicina con mucha mayor frecuencia que en cualquier otra
de las actividades liberales y oficios es tal la trascendencia de
su misin, que cabe exigirle su buen comportamiento y su
correcto desempeo por razones ms poderosas que las que
derivan de un contrato habitual.

De lo anterior, se puede decir que las responsabilidades


profesionales de todo mdico derivan en una supuesta
insuficiencia de los preceptos cientficos en que se basan
los tratamientos o de su inadecuada aplicacin; es decir,
por ignorancia, imprudencia, impericia o negligencia de su
actuacin y no de responsabilidades de orden moral, donde el mdico proceda con deliberada mala fe en perjuicio
104

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

del enfermo, casos que entraran en el mbito de la responsabilidad moral y desde luego en la jurisdiccin penal.
De igual forma, Estrada Smano reflexiona respecto de
la responsabilidad tcnica, sobre la cual seala que sta se
podr exigir en muy raras ocasiones:
En primer lugar porque la medicina es una ciencia inexacta.
Lo es porque est en constante evolucin y sobre todo porque aun cuando llegue el da en que conozcamos las causas
de todas las enfermedades hoy en mayor parte ignoradas y
aun cuando lleguemos a saber el medio especfico de combatir
cada una de estas causas, existir siempre el factor reaccional
del individuo enfermo, infinitamente variable e imposible de
acomodar a normas previas. Y ese factor ahora y siempre
convierte todo tratamiento, an el ms rigurosamente exacto,
en un azar, cuyo margen de posibilidades de error se puede,
a fuerza de estudios, de prctica y perspicacia, disminuir pero
no eliminar.
Slo cuando otro mdico, mejor enterado o ms inspirado,
revele al fatal error, puede plantearse la responsabilidad del
primero. Pero an estos supuestos revisten el carcter de
excepcionales. Sin embargo, supongamos que el enfermo y
sus familiares no slo sospechan sino que adquieren la certeza de que el mdico ha procedido con torpeza. Quin es,
entonces, capaz de medir, de juzgar y castigar la culpa? Ha
habido equivocacin en el diagnstico o error en la ejecucin
del tratamiento, pero hasta dnde alcanza al mdico la responsabilidad?

Es indudable que en la prestacin de los servicios profesionales de los mdicos intervienen innumerables factores, unos ms detectables que otros, as como unos a su
alcance y otros fuera de l, que afectan los resultados de
su intervencin. Un ejemplo de estas ltimas es la mala
preparacin de las medicinas y en general de los medicamentos, o del material empleado en las operaciones; in105

NUESTROS DERECHOS

tervencin de ayudantes, enfermeros, asistentes, tcnicos


laboristas, practicantes, etctera.
Ante lo cual, Estrada Smano nos dice:
Hay partidarios de que la responsabilidad mdica slo se d
en los casos en que se ha procedido con intervencin dolosa
o con mala fe. Evidentemente no habra espritu humano capaz de defender una conducta inspirada en tales circunstancias, mas no podemos reducir el principio de la responsabilidad a semejantes casos, que ha nuestro juicio entran en la
categora de la vulgar delincuencia. Si un mdico, con dolosa
intencin daa a uno de sus enfermos, comete un delito que
lo coloca en el campo de la responsabilidad criminal, ajeno a
la responsabilidad profesional.

Independientemente de lo anterior, dependiendo del


tipo de va que se adopte como medio de defensa, ser la
autoridad correspondiente la que determine si el profesionista durante el ejercicio de su profesin ha incurrido en
alguna responsabilidad con el paciente.
1. Juicio penal
El juicio penal constituye una de las vas a las que puede
accesar el paciente perjudicado por la actividad profesional del mdico, por lo que a continuacin se realizar un
breve anlisis del marco jurdico en el que se tratar de
encuadrar los diferentes delitos que se pueden perseguir
como consecuencia de la actividad mdica; as como de
las partes ms importantes de los distintos procedimientos como la opinin tcnica, la actuacin ante el Ministerio
Pblico y la reparacin del dao.

106

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

A. Marco jurdico
De conformidad con el artculo 5o. de la Constitucin, a
ninguna persona podr impedirse que se dedique a la profesin que le acomode siendo sta lcita; la ley es la nica
que podr determinar, en cada estado, cules son las profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades
que han de expedirlo.
La Ley a que se refiere la citada disposicin constitucional, es la Ley Reglamentaria del Artculo 5o. Constitucional,
relativo al ejercicio de las profesiones. Dicha Ley en su
artculo 24, precisa que:
Se entiende por ejercicio profesional, y para los
efectos de esta Ley, la realizacin habitual a ttulo
oneroso o gratuito de todo acto o la prestacin de
cualquier servicio propio de cada profesin, aunque slo se trate de simple consulta o la ostentacin del carcter de profesionista por medio de
tarjetas, anuncios, placas, insignias o de cualquier
otro modo. No se reputar ejercicio profesional
cualquier acto realizado en los casos graves con
propsito de auxilio inmediato.
Asimismo, la Ley de referencia rene en el captulo VIII
De los delitos e infracciones de los profesionistas y de las
sanciones por incumplimiento a esta Ley, los hechos por
los cuales se castigar a los profesionistas en la prestacin
de sus servicios, siendo stos primordialmente por atribuirse el carcter de profesionista sin ttulo legal, o bien

107

NUESTROS DERECHOS

por desarrollar actividades cuyo ejercicio requiera de ttulo


registrado con la cdula profesional respectiva.
Cabe sealar, que atendiendo a lo dispuesto en el artculo
2o. de la Ley Reglamentaria del Artculo 5o. Constitucional,
relativo al ejercicio de las profesiones, que seala que sern las leyes que regulen campos de accin relacionados
con alguna rama o especialidad profesional, las que determinarn cules son las actividades profesionales que necesitan ttulo y cdula para su ejercicio; y siendo que la Ley
General de Salud en su artculo 79 establece que
para el ejercicio de actividades profesionales en el
campo de la medicina... se requiere que los ttulos
profesionales o certificados de especializacin hayan sido legalmente expedidos y registrados por
las autoridades educativas competentes. Es evidente que todo mdico requiere de dicho documento para avalar su ejercicio profesional.
Tanto la Ley de Profesiones antes citada, en su artculo 68,
como el Cdigo Civil para el Distrito Federal en el artculo
2608, preceptan que los que sin tener el ttulo correspondiente ejerzan profesiones para cuyo ejercicio la ley lo exija, adems de incurrir en las penas respectivas, no tendrn
derecho de cobrar retribucin por los servicios profesionales que hayan prestado.
Por otra parte, la mencionada Ley de Profesiones seala
en su artculo 61, que los delitos que cometan los profesionistas en el ejercicio de la profesin, sern castigados
por las autoridades competentes con arreglo al Cdigo
Penal. En tanto que el Cdigo Civil para el Distrito Federal
en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia
108

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Federal en el artculo 2615, hace eco en el mismo sentido,


al responsabilizar a los que prestan servicios profesionales
por su impericia, negligencia o dolo, sin perjuicio de las
penas que merezcan en caso de delito.
Para analizar lo que el Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal prev al respecto, es necesario que, inicialmente, se contemple lo que debe entenderse por delito, por lo
que en trminos de los artculos 7o., 8o. y 9o. del Cdigo
de referencia, ser todo acto u omisin que sancionan las
leyes penales, los cuales slo pueden realizarse dolosa o
culposamente. Obra dolosamente el que, conociendo los
elementos del tipo penal, o previniendo como posible el
resultado tpico, quiere o acepta la realizacin del hecho
descrito por la Ley, y obra culposamente el que produce
el resultado tpico, que no previ siendo previsible o previ
confiando en que no se producira, en virtud de la violacin
109

NUESTROS DERECHOS

de un deber de cuidado que deba y poda observar segn


las circunstancias y condiciones personales.
Entrando en materia, es importante hacer mencin que
el Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia Comn
y para toda la Repblica en Materia Federal, en su artculo
10, dispone que la responsabilidad penal no pasa de la
persona y bienes de los delincuentes, excepto en los casos
especificados por la ley; pero en el artculo 13, responsabiliza de los delitos al considerarlos autores o partcipes de
los mismos a:
Los que acuerden o preparen su realizacin.
Los que lo realicen por s.
Los que lo realicen conjuntamente.
Los que lo lleven a cabo sirvindose de otro.
Los que determinen dolosamente a otro a cometerlo.
Los que dolosamente presten ayuda o auxilien a otro
para su comisin.
n Los que con posterioridad a su ejecucin auxilien al
delincuente, en cumplimiento de una promesa anterior al delito.
n Los que sin acuerdo previo, intervengan con otros en
su comisin, cuando no se pueda precisar el resultado que cada quien produjo.
n
n
n
n
n
n

Sin embargo, este mismo ordenamiento en su artculo


15 fraccin X, seala dentro de las circunstancias excluyentes de responsabilidad penal, cuando el resultado tpico se produzca por caso fortuito.
El mdico puede, desde luego, cometer delitos dolosa o culposamente, como en el caso de un aborto; pero lo comn es que lo realice mediando culpa, imprudencia, negligencia o impericia.
110

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Entrando en el tema, cabe sealar que de conformidad


con la fraccin II del artculo 250 del Cdigo Penal, se sancionar de uno a seis aos de prisin y multa de cien a
trescientos das, a los que sin tener ttulo profesional o
autorizacin para ejercer alguna profesin reglamentada,
expedidos por las autoridades y organismos legalmente
capacitados para ello, conforme las disposiciones reglamentarias del artculo 5o. constitucional:
Se atribuyen el carcter de profesionista.
Realicen actos propios de una actividad profesional,
con excepcin de lo previsto en el tercer prrafo del
artculo 26 de la Ley Reglamentaria de los artculos
4o. y 5o. constitucionales.
n Ofrezcan pblicamente sus servicios como profesionistas.
n Usen un ttulo o autorizacin para ejercer algunas actividades profesionales sin tener derecho a ello.
n Con objeto de lucrar, se unan profesionistas legalmente autorizados con fines de ejercicio profesional
o administren alguna asociacin profesional.
n
n

De igual forma en la fraccin II de dicho numeral se


tipifica y sanciona con la misma penalidad al extranjero
que ejerza una profesin reglamentada sin tener autorizacin de autoridad competente o despus de vencido el
plazo que aqulla le hubiere concedido.
Por otra parte, el Cdigo Penal hace referencia en su
ttulo decimosegundo lo que concierne a la responsabilidad profesional y especficamente en el artculo 228 de
dicho ordenamiento estipula que:

111

NUESTROS DERECHOS

Los profesionistas, artistas o tcnicos y sus auxiliares, sern responsables de los delitos que cometan
en el ejercicio de su profesin, en los trminos siguientes y sin perjuicio de las prevenciones contenidas en la Ley General de Salud o en otras normas sobre ejercicio profesional, en su caso:
I. Adems de las sanciones fijadas para delitos
que resulten consumados, segn sean dolosos o
culposos, se les aplicar suspensin de un mes a
dos aos en el ejercicio de la profesin o definitiva
en caso de reincidencia; y
II. Estarn obligados a la reparacin del dao por
sus actos propios y por los de sus auxiliares, cuando stos obren de acuerdo con las instrucciones
de aqullos.
Dichas sanciones, de conformidad con lo sealado en
el artculo 229 del mismo ordenamiento, se aplicarn a los
mdicos que abandonen en su tratamiento, sin causa justificada, al lesionado o enfermo respecto del cual hayan
otorgado responsiva para hacerse cargo de su atencin.
En cuanto a la regulacin que la Ley General de Salud
hace al respecto, encontramos que en los artculos 455 a
469, se describen diferentes conductas que castiga con
crcel, entre las que se encuentran, los que:
n

Sin autorizacin o contraviniendo la que se hubiese


dado, realizan actos con agentes patgenos o sustancias txicas o peligrosas para la salud; utilizan fuentes
de radiacin o pretendan sacar o saquen del territorio
nacional, sangre humana o sus derivados, rganos o
tejidos.
112

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

n
n
n
n

Ilcitamente obtengan, conserven, utilicen, preparen,


suministren o comercien rganos, tejidos, cadveres
o fetos humanos.
Sin sujetarse a lo previsto por la Ley, realizan actos de
investigacin clnica en seres humanos.
Sin consentimiento de una mujer, la insemina artificialmente.
Induzcan o propicien a los menores incapaces a que
consuman sicotrpicos.
Sin causa justificada se nieguen a prestar asistencia a
una persona en caso de urgencia, poniendo en peligro su vida.

Finalmente, las penas previstas en la Ley General de


Salud, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 471 de la
citada Ley, se aplicarn con independencia de las que correspondan por la comisin de cualquier otro delito.
B. La opinin tcnica, naturaleza jurdica y alcances
La prueba idnea, tanto para las responsabilidades civiles, como para las penales, es la de dictmenes de peritos.
La Ley de Profesiones en su artculo 34 dispone que
cuando hubiere inconformidad por parte del cliente respecto al servicio realizado, el asunto se resolver mediante
juicio de peritos, ya en el terreno judicial ya en el privado,
si as lo convinieren las partes.
Ese artculo tambin refiere que los peritos debern tomar en consideracin para emitir su dictamen, las circunstancias siguientes:
n

Si el profesionista procedi correctamente dentro de


los principios cientficos y tcnicos aplicables al caso
113

NUESTROS DERECHOS

n
n
n

y generalmente aceptados dentro de la profesin de


que se trate.
Si el mismo dispuso de los instrumentos, materiales
y recursos de otro orden que debieron emplearse,
atendidas las circunstancias del caso y el medio en
que se presente el servicio.
Si en el curso del trabajo se tomaron todas las medidas indicadas para obtener buen xito.
Si se dedic el tiempo necesario para desempear
correctamente el servicio convenido.
Cualquiera otra circunstancia que en el caso especial
pudiera haber influido en la deficiencia o fracaso del
servicio prestado.

La prueba pericial es la que debe rendirse para determinar la calidad del servicio prestado y la responsabilidad o
irresponsabilidad del prestatario; tiene que asegurarse su
probidad y calidad, sobre todo en los juicios penales en
los que se imponen penas de prisin y de suspensin del
ejercicio profesional y se obliga a la reparacin del dao
causado.
Por tales razones, en la celebracin del Da del Mdico
de 1989, el presidente de la Repblica autoriz el establecimiento de mecanismos de proteccin para los profesionales de la salud en el desempeo de sus labores, para el
caso de que se vieran involucrados en procedimientos penales derivados de responsabilidad profesional; es por
ello que los procuradores generales de Justicia de la Repblica y del Distrito Federal en turno, suscribieron el 7 de
abril de 1989 y el 2 de mayo de 1990, dos instrumentos
consensuales denominados Bases de Colaboracin con la
Secretara de Salud. En dichos instrumentos se cont adems con la participacin de la Academia Nacional de Me114

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

dicina. En este instrumento consensual, se acord fundamentalmente:


Que corresponde al procurador, en su carcter de
representante social, presidir la institucin del Ministerio Pblico y como tal, entre otras atribuciones, tiene la de aportar las pruebas pertinentes y promover
en el proceso las diligencias conducentes al debido
esclarecimiento de los hechos, a la comprobacin del
delito, de la responsabilidad de quienes hayan interviniendo, de la existencia del dao y a la fijacin del
monto de su recuperacin.
n Que la Procuradura tiene inters en que la Secretara
de Salud la auxilie emitiendo una opinin tcnica
cuando aqulla se la solicite, en los casos relativos a
delitos de profesionales o tcnicos relacionados con
las disciplinas de la salud. Opinin que no constituira
un medio formal de prueba ni una opinin pericial.
n Que para el cumplimiento del objeto de las Bases,
la Procuradura debe solicitar a la Secretara de Salud
su opinin de carcter tcnico, proporcionando toda
la informacin que se requiera para que los profesionales que se designen estn en aptitud de emitirla y
proporcionen todo el apoyo a stos para el cumplimiento de su funcin.
n La Secretara de Salud, a su vez, debe designar a los
profesionales que se requieran para que emitan la
opinin tcnica solicitada o pedir el apoyo de la Academia Nacional de Medicina, para que proporcione a
la Secretara de Salud los nombres, domicilios, profesiones y dems datos que requieran para el efecto.
En todo caso, la Academia puede pedir opiniones tcnicas a sus miembros y turnarlas a la Secretara de
n

115

NUESTROS DERECHOS

Salud, para que sta las haga llegar a la Procuradura


que conozca del asunto.
Estas Bases se adoptaron tambin como acuerdo de
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin bajo el rubro
Acuerdos por los cuales se dispone recabar opinin de la
Secretara de Salud en las averiguaciones previas que se
inicien con motivo de las denuncias de hechos relacionadas con el ejercicio de las profesiones, actividades tcnicas y especialidades en materia de salud.
En el Acuerdo se deline el procedimiento a seguir por
los ministerios pblicos locales en los casos de responsabilidades penales mdicas, pues se acord:
Que en toda denuncia de hechos relacionada con el
ejercicio de las profesiones, actividades tcnicas y especialidades en materia de salud que puedan constituir ilcitos penales, la averiguacin previa debe contener una opinin de la Secretara de Salud, la cual
determinar la institucin publica, privada o social
que la emita.
n Que el agente del Ministerio Pblico instructor de la
averiguacin correspondiente, una vez ratificada la denuncia o querella, en su caso requerir la opinin.
n Que para que proceda la consulta a la Secretara de
Salud se requerir que concurran, particularmente,
los siguientes elementos:
a) que los ilcitos se encuentren relacionados con el
ejercicio de las profesiones, actividades tcnicas y especialidades en materia de salud.
b) que los profesionistas, tcnicos y sus auxiliares resulten directamente sealados en los hechos motivo
de la denuncia formulada.
n

116

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

En opinin de Juan Velzquez en La responsabilidad


mdico-legal en Mxico:
Gracias a las opiniones tcnicas que la Secretara de Salud ha
rendido en las averiguaciones que los agentes del Ministerio
Pblico han practicado, con motivo de los supuestos delitos
del personal relacionado con las cuestiones de sanidad, se
han evitado mltiples procesos judiciales, que de otra manera
se habran sucedido sin motivo ni razn.
Ante la severidad de las leyes punitivas, las opiniones
calificadas de la Secretara de Salud, han evitado enormes
daos a los profesionales que, acusados injustamente, vean
peligrar su libertad y su buena reputacin.

Sin embargo, esos acuerdos tienen la naturaleza de meros instrumentos administrativos y no de leyes; por lo mismo, pueden en cualquier momento quedar sin efectos en
virtud de otros acuerdos que los revoquen.
En esta materia, el decreto por el que se crea la
Comisin Nacional de Arbitraje (Conamed, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 3 de
junio de 1996), cuya estructura y funciones ms
adelante se detallan, reconoce los beneficios de la
opinin tcnica y establece dentro de las atribuciones de la Conamed, la de elaborar los dictmenes o peritajes mdicos que le sean solicitados
por las autoridades encargadas de la procuracin
e imparticin de la justicia.
Con ello se prev que una instancia con autoridad tcnica en la materia emita el dictamen o peritaje necesario
en los casos de juicios relacionados con actividades de
117

NUESTROS DERECHOS

profesionales o tcnicos de la salud. Sin embargo, este


ordenamiento no garantiza el que los ministerios pblicos
responsables de integrar las averiguaciones previas respectivas soliciten tales dictmenes a la Conamed, al no
establecerse una obligacin en este sentido y no constituir
un requisito de procedibilidad.
En la actualidad, segn informacin proporcionada por
personal de la Direccin General de Asuntos Jurdicos de
la Secretara de Salud, las procuraduras acuden a ambos
mecanismos en forma indistinta:
Se continan solicitando opiniones tcnicas a travs
de la Secretara de Salud.
n Se solicitan dictmenes y peritajes a la Conamed.
n

C. Actuacin ante el Ministerio Pblico


Dentro de nuestro marco jurdico y como un derecho
inalienable, todo individuo tiene derecho a la salud, bien
jurdico tutelado por el artculo 4o. constitucional, el cual
consagra dicho bienestar.
As como la Ley sustenta dicho concepto tambin protege al individuo de los actos u omisiones que todo aquel
profesional de la salud cometa de manera voluntaria o involuntaria y con lo cual vea afectada su integridad fsica.
Es por ello que tanto el Cdigo Penal como el Cdigo
Civil reglamentan las actuaciones de los profesionales de
la salud, encuadrando dichas actuaciones en responsabilidades, las cuales tendrn como consecuencia los efectos
de la Ley.

118

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Cuando en el ejercicio de su profesin el mdico


cause algn dao o perjuicio, interviniendo culpa
o negligencia, se estar en la presencia de los delitos graves; del mismo modo el mdico puede,
desde luego, cometer delitos dolosamente, por lo
que ante dichas circunstancias la persona que resulte afectada por dichos actos u omisiones podr
actuar legalmente, en contra del mismo de manera legal interponiendo ante el agente del Ministerio Pblico la correspondiente denuncia o querella
de los hechos presuntamente delictivos en que
hubiere incurrido el profesionista que lo atendi.
Para tal denuncia la persona afectada en su carcter de
ofendido deber hacer una narracin de los hechos denunciados, los cuales se debern encontrar relacionados con
el ejercicio de la profesin, actividad tcnica y/o especialidad en materia de salud del profesionista.
La actuacin del Ministerio Pblico a partir de dicho momento ser la que determina el Cdigo de Procedimientos
Penales para el Distrito Federal, y en su materia el federal,
especficamente las que se sealan en los artculos 2o. y
3o. de aquel ordenamiento, por lo que su intervencin
deber ceirse a la que adopta para todo tipo de procedimiento. Es decir que deber actuar de forma que rena los
elementos del tipo penal, para que, en su caso, y con ellos
est en posibilidad de determinar el ejercicio de la accin
penal ante la autoridad judicial competente.
Cabe sealar que ante los hechos denunciados, por regla general, el agente del Ministerio Pblico deber de dar
inicio a la averiguacin previa correspondiente, la cual deber de diligenciar, debiendo de allegarse todos los me119

NUESTROS DERECHOS

dios idneos de prueba con los cuales deber de acreditar


la probable responsabilidad del profesionista denunciado,
para estar en condiciones, como anteriormente se seal,
de determinar el ejercicio de la accin penal en contra del
profesionista denunciado.
D. Reparacin del dao
Cualquier ser humano, profesionista o no, est expuesto
a sufrir las consecuencias de un acto negligente en violacin o detrimento de las normas que rigen nuestra conducta social y no puede desconocerse que el ejercicio de
las profesiones liberales, de un oficio manual, la prctica
de una arte, el empleo de una tcnica, exige el cumplimiento de ciertos deberes que se califican de profesionales,
cuyo desconocimiento y cuya infraccin, al redundar en
dao o perjuicio de otra persona, implican una responsabilidad para el agente comisor, de la que surge la obligacin de indemnizar en el ms amplio sentido de la palabra.
La responsabilidad legal del mdico, en nuestro
pas, como en todos los del mundo occidental, tiene dos vertientes: penal y civil. Cuando en el ejercicio de la profesin el mdico hace dao o perjuicio interviniendo culpa o negligencia grave, se
est en la presencia de los llamados delitos imprudenciales.
La reparacin del dao, de acuerdo con Miguel Estrada
Smano, en La responsabilidad legal del mdico, debe
consistir a eleccin del ofendido, en el restablecimiento de
la situacin anterior, cuando ello sea posible, o en el pago
120

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

de una suma determinada como indemnizacin de los daos o perjuicios causados. Adems, habr la obligacin de
reparar el dao moral que se cause como consecuencia
de la afectacin al enfermo en sus sentimientos, afectos,
creencias, decoro, honor, reputacin, vida privada, configuracin y aspectos fsicos, o en la consideracin que de
la persona tengan los dems. El monto de estos pagos es
fijado bajo el arbitrio del juez que conozca de los hechos,
por regla general una vez que se haya determinado la culpabilidad y dictado sentencia.
2. Juicio civil
A. Marco jurdico
La va civil se utilizar por los afectados a efecto de obtener la reparacin de los daos y perjuicios ocasionados,
ya sea en su persona o en sus bienes, como una accin
independiente a la penal e incluso de manera paralela.
Para que proceda la accin civil se requiere de un
acto jurdico que en el caso de la relacin mdicopaciente se da como un contrato de prestacin de
servicios regulado por el derecho civil tratndose
de servicios privados de medicina, y en el caso de
los servicios pblicos como la obligacin del Estado para proveerlos, o bien de una entidad paraestatal en donde se generan vas administrativas para la reparacin del dao que se haya
causado, desde luego en el campo civil.

121

NUESTROS DERECHOS

Cabe sealar que por regla general los contratos, de


conformidad con lo dispuesto en los artculos 1794 y 1796
del Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn
y para toda la Repblica en Materia Federal, no requieren
de una forma escrita, toda vez que para su perfeccionamiento slo es necesario el consentimiento y desde ese
momento obligan a los contratantes no slo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino tambin a las
consecuencias que, segn su naturaleza, son conforme a
la buena fe, al uso o a la Ley. Incluso en los contratos para
los que se requiere de forma escrita, la Ley prev acciones
para los interesados mediante las cuales puedan exigir su
otorgamiento.
As, tenemos que por el acuerdo verbal del mdico con
el paciente y/o cliente relativo a su atencin, el contrato se
celebra y dicho acuerdo ser regulado en lo conducente
por lo previsto en los artculos 2606 al 2615 del citado
Cdigo Civil concerniente al captulo II De la prestacin
de servicios profesionales.
En general, las obligaciones que nacen del contrato
de prestacin de servicios profesionales son: para
el cliente, pagar los honorarios pactados y para el
profesional, actuar con diligencia, pericia y sin dolo.
De tal forma que las consecuencias del incumplimiento de dichas obligaciones por parte del profesionista, lo obliga a responsabilizarse de los daos
y perjuicios causados.
El mismo Cdigo Civil define por dao la prdida o menoscabo sufrido en el patrimonio de uno (que incluye la
integridad corporal y mental) por falta de cumplimiento de
122

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

una obligacin; y por perjuicio, se reputa la privacin de


cualquier ganancia lcita que debiera haberse obtenido con
el cumplimiento de la obligacin, que se observa claramente en el caso de un deportista profesional que por una
inadecuada terapia queda paraltico, la reparacin del
dao consistira en las cantidades que dejara de percibir
como consecuencia de la impericia.
El multicitado ordenamiento, en el artculo 2110, condiciona que los daos y perjuicios sean consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de la obligacin,
ya sea que se hayan causado o que necesariamente deban
causarse.
En caso de que los daos y perjuicios se originen por
virtud de un acto ilcito, el responsable, de igual forma, est
obligado a repararlo de conformidad con lo establecido en
el artculo 1910 del citado ordenamiento.
123

NUESTROS DERECHOS

Cuando el dao se cause directamente a las personas y


produzca la muerte, incapacidad total o permanente, parcial permanente, total temporal o parcial temporal, el grado de la reparacin se determinar atendiendo a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo.
Finalmente, el Cdigo Civil en el artculo 1934, da el plazo de dos aos para que la accin para exigir la reparacin
de los daos causados prescriba, contados a partir del da
en que se hayan causado.
B. Responsabilidad civil objetiva
Responsable significa hallarse obligado a dar una respuesta si llega el momento de ello.
Royo Villanova y Morales, distinguido jurista sostiene,
al decir de Pedro Pablo Carmona Snchez:
Responsabilidad es la obligacin que se impone a
toda persona de reparar, compensar y satisfacer,
de manera justa y en grado diverso, segn sea la
cualidad y calidad del perjuicio, del dao ocasionado libremente a un tercero, o bien por haber
cometido un acto ilcito, es decir un acto no permitido ni moral ni legalmente, bien por haberse
abstenido de cumplir la ley moral, civil o penal.
Aplicando esta definicin a la responsabilidad mdica,
constituye la obligacin moral, social y legal que tienen los
mdicos de compensar, reparar o satisfacer, por consecuencia de sus actos y dentro del ejercicio de su profesin,
las soluciones, acciones y errores ya sean voluntarios o
involuntarios.
El Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn
y para toda la Repblica en Materia Federal en su artculo
124

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

1916, entiende por dao moral la afectacin que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro,
honor, reputacin, vida privada, configuracin y aspectos
fsicos, o bien en la consideracin que de s misma tienen
los dems. Seala, adems, que se presumir que hubo
dao moral cuando se vulnere o menoscabe ilegtimamente la libertad o la integridad fsica o squica de las personas.
Cuando por un hecho u omisin ilcitos se produzca un dao moral, el responsable del mismo tendr la obligacin de repararlo mediante una indenmizacin de dinero, con independencia de que se
haya causado dao material, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual.
Igual obligacin de reparar el dao moral tendrn quienes incurran en la responsabilidad objetiva prevista por el
artculo 1913 del citado Cdigo Civil, que la establece para
los que haciendo uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias peligrosas por s mismos, por la velocidad
que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,
por la energa de la corriente elctrica que conduzcan o por
otras causas anlogas, causen aqul, aunque no obren ilcitamente, a no ser que demuestren que ese dao se produjo
por culpa o negligencia de la vctima.
El monto de la indemnizacin por el dao moral
lo determina el juez, tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la
situacin econmica del responsable y de la vctima, as como las dems circunstancias del caso.

125

NUESTROS DERECHOS

En un interesante anlisis del mdico y abogado Pedro


Pablo Carmona, se observa que los elementos constitutivos de la responsabilidad profesional mdica, son los siguientes:
n
n
n

Obligacin preexistente.
Falta mdica.
Perjuicio ocasionado.

a. Obligacin preexistente
En el libre ejercicio de la profesin la relacin jurdica
entre el mdico y su paciente, es negocio de derecho privado con mutuas obligaciones, manifestando libremente
la voluntad y con un fin concreto. Antiguamente los servicios mdicos no se prestaban sin previo documento pblico. Todo se haca y se aseguraba con firmas y testigos.
El mdico se comprometa a asistir al paciente hasta su
curacin y ste se obligaba a su pago.
En la actualidad tales pactos formales no se realizan por
lo general, sino que el convenio entre mdico y paciente es
de carcter privado y en forma oral. Cuando el contrato es
por igual, se acostumbra a formalizar por escrito un contrato
mdico de prestacin de servicios, se establece con base en
una cantidad determinada, que el mdico recibe a cambio
de la obligacin de prestar sus servicios profesionales y el
otro a pagar la cantidad estipulada.
Como excepciones a la relacin contractual, en opinin
del doctor Carmona, se pueden citar las siguientes:
n

Cuando el mdico se vea obligado a asistir a una persona de manera imprevista con la cual no ha podido
establecerse ningn acuerdo.

126

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Cuando la actividad mdica se ejerce con motivo de


curiosidad cientfica o con un fin altruista y no con
fines profesionales.

b. Falta mdica
Las faltas mdicas, es decir, las que se relacionan con
el ejercicio de la profesin, consisten en:
n
n
n
n
n
n
n
n
n

Negligencia.
Descuido.
Inadvertencias.
Distracciones.
Imprevisiones.
Impericia.
Morosidad.
Apata.
Precipitacin.

La negligencia implica el descuido de precauciones y


atenciones tenidas como necesarias.
n El descuido acusa falta de las debidas precauciones.
Significa escasez de ambiciones nobles de carrera o
poco inters hacia al prjimo.
n La inadvertencia suele suceder con la distraccin voluntaria o por no advertir y puede ser ms disculpable
que el descuido. Se produce cuando no se pone la
debida vigilancia, conciencia y pensamiento en lo que
se realiza y hace.
n La distraccin ocurre cuando la atencin de la persona se aparta o no se aplica firmemente a lo que debe
hacerse.
n

127

NUESTROS DERECHOS

n
n

La imprevisin es la no representacin del resultado


de la accin, o sea la no visualidad o imaginacin de
las consecuencias posibles.
La impericia es la falta de competencia cientfica o
tcnica y revela incapacidad para actuar, la falta de
habilidad y la ignorancia en la realizacin de los actos
propios de la profesin.
La morosidad radica en actuar con tardanzas, en obrar
lento cuando se producen daos imputables a ella.
La apata es la actitud peculiar de las naturalezas tardas,
en obrar por razones squicas o fisiolgicas y precipitacin en actuar atropelladamente y sin reflexin.
Los trminos impericia e ineptitud con frecuencia se
confunden. La ineptitud manifiesta no es slo una deficiencia de origen natural. Inepto para el ejercicio de
una profesin por ejemplo en ciruga, no es slo el
que padece un gravsimo defecto visual, sino tambin
el que carece de idnea preparacin profesional,
pues ambos son ineptos y carecen de habilidad para
el ejercicio de las actividades quirrgicas. Del cirujano
imperito, es decir que carece de la adecuada formacin profesional quirrgica, se dice que es un profesional inepto.

Las faltas mdicas, como concluye Pedro Pablo Carmona, pueden ser:
n
n
n
n

Gravsimas.
Graves.
Leves.
Voluntarias.

Las dos primeras se diferencian por razones de grado,


aunque en ocasiones el resultado puede ser el mismo. La
falta gravsima consiste en la negligencia, impericia, des128

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

conocimiento o ignorancia llevadas al grado extremo. Es


el indebido cumplimiento faltando a los deberes ms elementales de la profesin.
La extrema confianza en sus conocimientos, en su capacidad y en su aptitud, lo pueden conducir a faltas graves,
como la inercia o el hbito producido por la rutina que
degeneren en mero mecanismo, con la consiguiente sobrestimacin de confianza o excesiva despreocupacin al
realizar el acto mdico.
La falta leve es la que no ha sido prevista cuando podra
haberlo sido, si el profesional ejerce con diligencia normal.
Se puede evitar con actuacin prudente. La falta leve puede ser evitada, simplemente con la esmerada dedicacin
en el ejercicio profesional que, adems, conduce a una
mejor actuacin o perfeccionamiento profesional.
Las faltas voluntarias son, por lo general, producidas por
investigaciones biolgicas o quirrgicas, por medio de experimentos arriesgados pero con la finalidad exclusiva de
un mejoramiento cientfico.
En este ltimo caso, se puede considerar que existe responsabilidad profesional, cuando el experimento cientfico produce en el paciente un perjuicio notorio, suficientemente apreciable y cuando el profesional no ha cumplido
con las normas deontolgicas y jurdicas al ensayar sus
experimentaciones. En general, son lcitos los experimentos practicados siempre que redunden en beneficio de la
salud.
c. Perjuicio ocasionado
El tercer y ltimo elemento de la responsabilidad, es el
dao o perjuicio causado siempre que exista una relacin
directa con la obligacin preexistente y la falta mdica.
129

NUESTROS DERECHOS

C. El seguro de responsabilidad profesional mdica


Como ha quedado precisado, la legislacin mexicana
establece que los mdicos pueden ser responsables por
daos causados a sus pacientes en el ejercicio de su profesin, as como por los actos, acciones y omisiones de
ayudantes, enfermeras o practicantes que obren de acuerdo a sus instrucciones; pero de igual forma ha normado la
forma en que estos profesionistas puedan transferir y/o
diversificar el riesgo patrimonial producto de demandas
de responsabilidad profesional civil, mediante la contratacin de un seguro por responsabilidad civil.

130

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

La existencia de mltiples riesgos capaces de causar perjuicios a terceros, sobre todo en el rea
mdica, trae como consecuencia que los seguros
en el ramo de responsabilidad civil comprendan
una variedad de subramos y coberturas, entre las
cuales se encuentran el seguro de responsabilidad
profesional para mdicos y hospitales y el de responsabilidad civil de productos, en el que se comprende entre otras la cobertura por la produccin
masiva y la posibilidad de siniestros en serie por
la produccin de medicamentos para la venta al
pblico.
Al respecto, Rafael Anzures seala en La cultura del
seguro de responsabilidad civil, que
los seguros de responsabilidad civil comprenden el pago de
la indemnizacin que el asegurado deba a un tercero, como
consecuencia de un hecho que cause un dao previsto en el
contrato de seguro. Es decir, la obligacin de las aseguradoras consiste en el pago de los daos materiales, morales y
perjuicios por el que el asegurado sea responsable, as como
el pago de los gastos de defensa jurdica que ste pudiera
erogar, hasta agotar la suma asegurada, dependiendo de la
cobertura que se haya contratado con la aseguradora.

De lo anterior podemos derivar que la caracterstica primordial de todo seguro de responsabilidad profesional
para mdicos consiste en garantizar el pago de la indemnizacin correspondiente por los daos ocasionados a terceros por negligencia o impericia provenientes del ejercicio de una profesin mdica.

131

NUESTROS DERECHOS

Por otra parte, los daos que se pueden causar pueden


recaer en la integridad fsica de los pacientes o en bienes
propiedad de terceros, por lo que para tales casos, Anzures menciona:
Para la proteccin del mdico, en este seguro existe la cobertura bsica de inmuebles y actividades, que ampara los daos
fsicos y los daos materiales a bienes propiedad de terceros,
causados por el desarrollo de las actividades propias de la
profesin mdica, el consultorio o el hospital donde se presten los servicios correspondientes.
Asimismo, cuando un dao es causado al paciente por
enfermeros, anestesistas o ayudantes, se puede amparar la
responsabilidad civil del mdico, mediante coberturas especiales, mismas que se pueden extender a cubrir las reclamaciones provenientes de intoxicaciones causadas por la comida
servida en el hospital o sanatorio, por el suministro de medicamentos indebidos o por aplicacin inadecuada de anestesia.
Cabe sealar que, en caso de una reclamacin civil o penal
en contra del mdico, los gastos erogados por el profesionista
para su defensa judicial quedan a cargo del seguro.

Se dice que generalmente nos enfrentaremos a dos modalidades del seguro de responsabilidad civil. La primera
de ellas se refiere a la responsabilidad civil para mdicos,
mediante la cual stos quedan protegidos por los riesgos
que se pudieran generar a los pacientes durante de la prctica profesional dentro de la Repblica mexicana, independientemente de donde se realicen, as como por los
que pudieran enfrentar los empleados, ya sean enfermeras, laboratoristas o camilleros, que se encuentren trabajando bajo sus instrucciones. El segundo tipo de seguro
es el que se brinda a hospitales, sanatorios o clnicas, donde se amparan los daos que causen mdicos y emplea132

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

dos en general de dichas instituciones y que se encuentren


registrados como tales; con ste, se pretende cubrir todos
los servicios profesionales que se proporcionan dentro de
las instalaciones, as como los servicios adicionales que,
en su caso, pudiesen otorgarse, como son los laboratorios
de anlisis clnicos y las farmacias.
En cuanto a la procedencia de las reclamaciones presentadas a una institucin de seguros, cabe sealar que
sta depender de que la reclamacin se haya realizado
dentro del periodo de vigencia de la pliza y de que la
negligencia o impericia en el ejercicio de la profesin mdica se haya cometido durante la vigencia del seguro.
Siendo la aseguradora la que determinar dichas circunstancias.
No obstante, de acuerdo con lo sealado por Anzures,
es posible que con una cuidadosa suscripcin se pueda otorgar una cobertura retroactiva, la cual pueda proteger al asegurado por negligencia o impericia en el ejercicio de su profesin mdica cometida antes del inicio de vigencia de la
pliza.

Cabe resaltar que debido a como se desarrolla la labor


del mdico, aun cuando el seguro para proteger los riesgos derivados de dicha profesin es muy amplio, hay riesgos
que por su propia naturaleza no pueden ser cubiertos. Las
exclusiones que generalmente se consideran, de acuerdo
con Anzures, son las siguientes:
Los daos por servicios profesionales proporcionados bajo la influencia de intoxicantes o narcticos.
n Para odontlogos y ortodoncistas los daos causados por aplicaciones de anestesia general, si sta no
n

133

NUESTROS DERECHOS

n
n
n
n

fue llevada a cabo en un hospital acreditado para el


efecto.
Los daos derivados del ejercicio de profesiones mdicas con fines diferentes al diagnstico o a la teraputica, salvo los casos en que sta tuviera fines de
reconstruccin a un accidente o de correccin de anormalidades congnitas.
Los daos y perjuicios puramente patrimoniales a
consecuencia de un dictamen errneo.
Los daos causados por retener a una persona en un
hospital o sanatorio ms tiempo de lo debido.
Los daos causados por la violacin del secreto profesional.
Las reclamaciones dirigidas a la obtencin del reembolso de honorarios.

Por lo que hace a la penetracin del seguro de responsabilidad civil por el ejercicio de la medicina y para hospitales en Mxico, vale la pena sealar que no obstante el
elevado nmero de personal mdico en ejercicio de su
profesin y de instituciones de salud tanto pblicas como
privadas que existen en Mxico, son pocas las aseguradoras que ofrecen este tipo de coberturas y muy reducido el
porcentaje de mdicos, otros profesionales de la salud, y
hospitales asegurados.
3. Justicia administrativa
En el mbito de los servicios de salud confluyen infinidad de factores, tomando en consideracin la amplitud del
mismo, la diversidad en la naturaleza de las personas e
instituciones prestadoras y la complejidad de la prctica
del profesional de la salud.
134

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

En la prestacin de servicios de atencin mdica se encuentran multiplicidad de relaciones entre prestadores y


usuarios. Estas relaciones se presentan en dimensiones
distintas tratndose de instituciones pblicas. En estos casos, la relacin entre el mdico y el paciente no deriva de
un acuerdo de voluntades, sino de las obligaciones que
tiene el primero con motivo de su nombramiento, es decir,
su responsabilidad es para con el Estado, como su patrn,
no con el paciente.
A. Marco jurdico
Existe a nivel constitucional en nuestro rgimen jurdico
un conjunto de mximas que sientan las bases para la
regulacin del correcto desempeo de los empleados tanto federales como estatales que tienen el carcter de servidores pblicos y dentro de los que se encuentra a diversos profesionales de la salud y personal administrativo
que de alguna forma intervienen en la buena o mala prestacin de los servicios de salud.
En este sentido el artculo 108 constitucional dispone
que para efectos de las responsabilidades a que alude el
ttulo cuarto de este ordenamiento jurdico se reputarn
como servidores pblicos, entre otros que ah se sealan,
a los funcionarios y empleados, y en general a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la administracin pblica federal o en
el Distrito Federal, quienes sern responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeo de sus
respectivas funciones.
De igual forma dispone que
las Constituciones de los estados de la Repblica precisarn,
en los trminos del primer prrafo de este artculo y para los
135

NUESTROS DERECHOS

efectos de sus responsabilidades, el carcter de servidores


pblicos de quienes desempeen empleo, cargo o comisin
en los estados y en los municipios.

La determinacin de quienes forman parte de la administracin pblica federal para efectos del artculo 108
constitucional citado, se encuentra regulada en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, dentro de los
que se encuentran:
La Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado y departamentos administrativos y la Consejera
Jurdica del Ejecutivo federal.
n Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, as como los fideicomisos.
n

El Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados,


dentro de los mbitos de sus respectivas competencias,
tienen atribuciones para expedir las leyes de responsabilidades de los servidores pblicos y las dems normas
conducentes a sancionar a quienes teniendo este carcter,
incurran en responsabilidad, de conformidad con las prevenciones que la propia Constitucin contiene y de las que
a continuacin se destacan las de inters para este anlisis:
n

Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones


indicadas en el artculo 110 a los servidores pblicos
sealados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones
que redunden en perjuicio de los intereses pblicos
fundamentales o de su buen despacho.

136

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

La comisin de delitos por parte de cualquier servidor


pblico ser perseguida y sancionada en los trminos
de la legislacin penal.
n Se aplicarn sanciones administrativas a los servidores pblicos por los actos u omisiones que afecten la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deban observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones.
n Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones mencionadas se desarrollarn autnomamente.
No podrn imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
n

Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, determinarn sus
obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el
desempeo de sus funciones, empleos, cargos y
comisiones; las sanciones aplicables por los actos
u omisiones en que incurran, as como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, adems de las que sealen las leyes, consistirn en suspensin, destitucin e
inhabilitacin, as como en sanciones econmicas, debern establecerse de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el responsable
y con los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos y omisiones a que se refiere la
fraccin III del artculo 109, pero que no podrn
exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos
o de los daos y perjuicios causados.

137

NUESTROS DERECHOS

B. Responsabilidad de los servidores pblicos.


Reparacin subsidiaria del dao por parte del Estado.
Implicaciones laborales
Como se seal anteriormente, la responsabilidad de
los servidores pblicos nace a partir del nombramiento en
el cargo o comisin que se le encarga por parte del Estado,
y por lo tanto debe de responder de su conducta ante ste.
El Estado es el responsable por lo que hace a la
reparacin del dao que ocasione un servidor pblico en el desempeo de sus funciones, ya que en
trminos del artculo 1927 del Cdigo Civil, el Estado tiene la obligacin de responder del pago de
los daos y perjuicios ocasionados por sus servidores pblicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estn encomendadas. Esta responsabilidad ser solidaria tratndose de actos
ilcitos dolosos, y subsidiaria en los dems casos,
en los que slo podr hacerse efectiva en contra
del Estado cuando el servidor pblico directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no
sean suficientes para responder de los daos y
perjuicios causados por sus servidores pblicos.
Cabe sealar que el Estado de igual forma y en trminos
del artculo 1928 del Cdigo Civil, puede exigir a sus funcionarios, a su vez, el pago de las obligaciones que haya
cubierto.
Asimismo, el actuar de los profesionales de la salud,
como funcionarios del gobierno federal, tambin se encuentra regulado en la Ley Federal de Responsabilidades
138

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

de los Servidores Pblicos, cuyo objeto es reglamentar el


ttulo cuarto constitucional en materia de:
Los sujetos de responsabilidad en el servicio pblico.
Las obligaciones en el servicio pblico.
Las responsabilidades y sanciones administrativas en
el servicio pblico, as como las que se deben resolver
mediante juicio poltico.
n Las autoridades competentes y los procedimientos
para aplicar dichas sanciones.
n Las autoridades competentes y los procedimientos
para declarar la procedencia del procesamiento penal
de los servidores pblicos que gozan de fuero.
n El registro patrimonial de los servidores pblicos
como autoridades competentes para la aplicacin de
la citada Ley.
n
n
n

Cuando los actos u omisiones de los servidores pblicos queden comprendidos en ms de uno de los casos
sujetos a sancin y previstos en el artculo 109 constitucional, al cual ya se ha hecho referencia con anterioridad, los
procedimientos respectivos se desarrollarn en forma autnoma e independiente segn su naturaleza y por la va
procesal que corresponda, debiendo las autoridades, inmediatamente de que tengan conocimiento de la comisin
de algn posible delito, turnar las denuncias correspondientes a quien deba conocer de ellas.
Todo aquel servidor pblico que incurra en faltas a las
obligaciones que les imponen los ordenamientos jurdicos, ser acreedor al correspondiente procedimiento disciplinario.
Para tal efecto, en las dependencias y entidades de la
administracin pblica deben establecerse unidades especficas a las que el pblico tenga fcil acceso, para que
139

NUESTROS DERECHOS

cualquier interesado pueda presentar quejas y denuncias


por el incumplimiento de las obligaciones de los servidores pblicos (vase anexo 1).
Las contraloras internas de cada secretara o entidad
paraestatal, as como la Secodam en su competencia, tienen la capacidad de establecer las normas y procedimientos para que las instancias del pblico sean atendidas y
resueltas con eficiencia e iniciar, desarrollar y resolver los
expedientes disciplinarios de que conozcan.
Las sanciones a las que puedan ser acreedores los servidores pblicos en el desempeo de sus funciones son
las siguientes:
n
n
n
n
n
n

Apercibimiento privado o pblico.


Amonestacin privada o pblica.
Suspensin.
Destitucin del puesto.
Sancin econmica.
Inhabilitacin temporal para desempear empleos,
cargos o comisiones en el servicio pblico.

Dichas sanciones administrativas se impondrn tomando en cuenta los siguientes elementos:


n
n
n
n
n
n
n

La gravedad de la responsabilidad en que se incurra.


Las circunstancias socioeconmicas del servidor pblico.
El nivel jerrquico, los antecedentes y las condiciones
del infractor.
Las condiciones exteriores y los medios de ejecucin.
La antigedad del servicio.
La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones.
El monto del beneficio, dao o perjuicio econmicos
derivado del incumplimiento de obligaciones.
140

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

As las cosas, toda persona que se vea afectada en sus


derechos o persona por actos u omisiones a los cuales est
obligado todo servidor pblico dentro del marco de sus
funciones, podr interponer por escrito su denuncia, en la
Contralora Interna de la dependencia o entidad para la cual
preste sus servicios el servidor pblico demandado, haciendo alusin a los hechos que, a su juicio, sean causa de responsabilidad administrativa por parte de dicho servidor.
La Secodam y las contraloras internas de cada dependencia o entidad impondrn las sanciones administrativas
al servidor pblico que se haga acreedor a las mismas,
mediante el siguiente procedimiento (vase anexo 2):
Citar al presunto responsable a una audiencia, hacindole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar, da y hora en que
tendr verificativo dicha audiencia y su derecho a
ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por s o por medio de un defensor.
Tambin asistir a la audiencia el representante de la
dependencia o entidad que para tal efecto se designe.
Entre la fecha de la citacin y de la audiencia deber
mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince das hbiles.
n Desahogadas las pruebas si las hubiere, la contralora
resolver dentro los treinta das hbiles siguientes,
sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificar la resolucin al interesado
dentro de las 72 horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior
jerrquico.
n Si en la audiencia la contralora encontrara que no
cuenta con elementos suficientes para resolver o adn

141

NUESTROS DERECHOS

vierte elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable
o de otras personas, podrn disponer la prctica de
investigaciones y citar para otra u otras audiencias.
n En cualquier momento, previa o posteriormente al
citatorio a que se refiere el primer punto, la contralora
podr determinar la suspensin temporal de los presuntos responsables de sus cargos, empleos o comisiones, si a su juicio as conviene para la conduccin
o continuacin de las investigaciones. La suspensin
temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se
impute.
La suspensin temporal tiene por objeto suspender los
efectos del acto que hayan dado origen a la ocupacin del
empleo, cargo o comisin, y desde el momento en que
sea notificada al interesado o ste quede enterado de la
resolucin por cualquier medio. La suspensin cesar
cuando as lo resuelva la contralora, independientemente
de la iniciacin continuacin o conclusin del procedimiento a que se refiere el presente artculo en relacin con
la presunta responsabilidad de los servidores pblicos.
Si los servidores suspendidos temporalmente no resultaren responsables de la falta que se les imputa, sern
restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirn las
percepciones que debieron percibir durante el tiempo en
que se hallaron suspendidos.

142

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

VIII. INSTANCIAS DE CONCILIACIN Y ASESORAMIENTO

1. Procuradura Federal del Consumidor


Con fecha 24 de diciembre de 1992 se public la Ley
Federal de Proteccin al Consumidor, con objeto de promover y proteger los derechos del consumidor y procurar
la equidad y seguridad jurdica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Esta Ley es de orden pblico,
inters social y observancia en toda la Repblica. Sus disposiciones son irrenunciables y contra su observancia no
podrn alegarse costumbres, usos, prcticas o estipulaciones en contrario.
La Ley establece como principios bsicos en las relaciones de consumo:
n

n
n

La proteccin de la vida, salud y seguridad del consumidor contra los riesgos provocados por prcticas en
el abastecimiento de productos y servicios considerados peligrosos o nocivos.
La educacin y divulgacin sobre el consumo adecuado de los productos y servicios, que garanticen la
libertad para escoger y la equidad en las contrataciones.
La informacin adecuada y clara sobre los diferentes
productos y servicios, con especificacin correcta de
cantidad, caractersticas, composicin, calidad y precio, as como sobre los riesgos que representen.
La efectiva prevencin y reparacin de los daos patrimoniales y morales, individuales o colectivos.
El acceso a los rganos administrativos con vistas a
la prevencin de daos patrimoniales y morales, in143

NUESTROS DERECHOS

dividuales o colectivos, garantizando la proteccin jurdica, administrativa y tcnica a los consumidores.


n El otorgamiento de facilidades a los consumidores
para la defensa de sus derechos.
n La proteccin contra la publicidad engaosa y abusiva, mtodos comerciales coercitivos y desleales, as
como contra prcticas y clusulas abusivas o impuestas en el abastecimiento de productos y servicios.
A. Naturaleza jurdica y atribuciones
La Procuradura Federal del Consumidor (Profeco) es un
organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurdica y patrimonio propios. Tiene funciones de
autoridad administrativa y est encargada de promover y
proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurdica en las relaciones entre
proveedores y consumidores. Su funcionamiento se rige
por lo dispuesto en la Ley Federal de Proteccin al Consumidor, los reglamentos de sta y su estatuto.
En el campo de la salud, la Profeco tiene competencia
para intervenir en cualquier tipo de prestacin de servicios
que no impliquen el ejercicio profesional, como bien lo
podran ser las cuotas por hospitalizacin.
La Profeco recibe las reclamaciones de los consumidores con base en la Ley antes sealada, las cuales podrn
presentarse en forma escrita, oral o por cualquier otro medio idneo cumpliendo con los siguientes requisitos:
Sealar nombre y domicilio del reclamante.
Descripcin del bien o servicio que se reclama y relacin sucinta de los hechos.
n Sealar nombre y domicilio del proveedor que se
contenga en el comprobante o recibo que ampare la
n
n

144

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

operacin materia de la reclamacin o, en su defecto,


el que proporcione el reclamante.
La Profeco tiene facultades para solicitar a las autoridades federales, estatales, municipales o del Distrito Federal,
que le proporcionen los datos necesarios para identificar
y localizar al proveedor. Las autoridades antes sealadas
debern contestar la solicitud dentro de los quince das
siguientes a la fecha de su presentacin.
Las reclamaciones podrn presentarse a eleccin del
reclamante, en el lugar en que se haya originado el hecho
motivo de la reclamacin, en el domicilio del reclamante
o en el del proveedor. Presentada la reclamacin se tendr
por interrumpido el trmino para la prescripcin de las
acciones legales correspondientes, durante el tiempo que
dure el procedimiento. La Profeco notificar al proveedor
dentro de los quince das siguientes a la fecha de recepcin
y registro de la reclamacin.
B. Procedimiento conciliatorio y arbitral ante la Profeco
La Profeco sealar da y hora para la celebracin de una
audiencia de conciliacin en la que se procurar avenir los
intereses de las partes, la cual deber tener lugar, por lo
menos, cuatro das despus de la fecha de notificacin de
la reclamacin al proveedor.
En caso de que el proveedor no se presente a la audiencia o no rinda informe relacionado con los hechos, se le
impondr medida de apremio y se citar a una segunda
audiencia, en un plazo no mayor de 10 das, en caso de no
asistir a sta se le impondr una nueva medida de apremio
y se tendr por presuntamente cierto lo manifestado por
el reclamante.
145

NUESTROS DERECHOS

En caso de que el reclamante no acuda a la audiencia y


no se presente dentro de los 10 das ----justificacin fehaciente de su inasistencia---- se tendr por desistido de la
reclamacin y no podr presentar otra ante la Profeco por
los mismos hechos (vase anexo 3).
El conciliador podr en todo momento requerir a las
partes los elementos de conviccin que estime necesarios
para la conciliacin, as como para el ejercicio de las atribuciones que a la Profeco le confiere la Ley. Las partes
podrn aportar las pruebas que estimen necesarias para
acreditar los elementos de reclamacin del informe. En
caso de no haber conciliacin, el conciliador exhortar a
las partes para que designen como rbitro a la Profeco, o
a algn rbitro oficialmente reconocido o designado por
las partes para solucionar el conflicto. La designacin de
rbitro se har constar mediante acta ante la propia Procuradura, en la que sealarn claramente los puntos esen146

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

ciales de la controversia y si el arbitraje es en estricto derecho o amigable composicin.


El laudo arbitral emitido por la Profeco o por el
rbitro designado por las partes deber cumplimentarse o, en su caso, iniciar su cumplimentacin dentro de los quince das siguientes a la fecha
de su notificacin, salvo pacto en contrario. Las
resoluciones que se dicten durante el procedimiento arbitral admitirn como nico recurso el
de revocacin, que deber resolverse por el rbitro designado en un plazo no mayor de 48 horas.
El laudo arbitral slo estar sujeto a aclaracin dentro
de los dos das siguientes a la fecha de su notificacin
(vase anexo 4).
2. Comisin Nacional de Arbitraje Mdico
Los casos de mala prctica son slo un ejemplo de las
situaciones delicadas que se presentan como consecuencia de los servicios de atencin mdica, que merecen especial atencin, ya que existe una conciencia general de la
necesidad de tomar medidas para dar soluciones a los
problemas que de la misma deriven, de una manera justa
y expedita. Es por ello que tiempo atrs se empez a estudiar la posibilidad de contar con alguna instancia de arbitraje que pudiera conocer de estos casos, una instancia
accesible al pblico usuario de los servicios de salud y que
contara con la participacin tanto de mdicos como de
abogados para que sus decisiones tuvieran el soporte tc147

NUESTROS DERECHOS

nico necesario, y que por otra parte se velara por el respeto


de los derechos, tanto del mdico como del paciente.
Su funcin primordial sera la resolucin de controversias entre el pblico usuario y los profesionales de la salud,
mediante la emisin de un laudo. El mecanismo representara la ventaja de una solucin gil, sin la necesidad de
recurrir a juicios largos y costosos.
La llamada Ley de Profesiones contempla ya la posibilidad de que los conflictos derivados de la prestacin de un
servicio profesional, se resuelvan a travs de este medio.
Habla de un juicio de peritos y de los criterios que stos
debern tomar en cuenta para dictar su laudo.
A. Naturaleza jurdica y atribuciones

La Comisin Nacional de Arbitraje Mdico se cre


en 1996 como un rgano desconcentrado de la
Secretara de Salud, con plena autonoma tcnica
para emitir sus opiniones, acuerdos y laudos. Tiene por objeto contribuir a resolver los conflictos
suscitados entre los usuarios de los servicios mdicos y los prestadores de dichos servicios.
De conformidad con el decreto que la crea (publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de junio de 1996)
la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico tiene las siguientes atribuciones:
n

Brindar asesora e informacin a usuarios y prestadores de servicios mdicos sobre sus derechos y obligaciones.
148

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

n
n

Recibir, investigar y atender las quejas que presten


los usuarios de servicios mdicos por la posible irregularidad en la prestacin o negativa de prestacin
de servicios mdicos.
Recibir toda la informacin y prueba que aporten los
prestadores de servicios mdicos y los usuarios, en
relacin con las quejas planteadas y, en su caso, requerir otras que sean necesarias para dilucidar tales
quejas, as como practicar las diligencias que correspondan.
Intervenir en amigable composicin para conciliar
conflictos derivados de la prestacin de servicios mdicos por alguna de las causas que se mencionan:
a) probables actos u omisiones derivadas de la prestacin del servicio;
b) probables casos de negligencia con consecuencia
sobre la salud del usuario.
Las que sean acordadas por el Consejo.
Fungir como rbitro y pronunciar los laudos que correspondan cuando las partes se sometan expresamente al arbitraje.
Emitir opiniones sobre las quejas de que se conozca,
as como intervenir de oficio en cualquier otra cuestin que se considere de inters general en la esfera
de su competencia.
Hacer del conocimiento de las autoridades competentes y de los colegios, academias, asociaciones y
consejos de mdicos, as como de los comits de
tica u otros similares, la negativa expresa o tcita de
los prestadores de servicios de proporcionar la informacin que le hubiere solicitado la Comisin Nacional. Asimismo, informar del incumplimiento por parte
de los citados prestadores de servicios, de sus resoluciones, de cualquier irregularidad que se detecte y
149

NUESTROS DERECHOS

de hechos que, en su caso, pudieran llegar a constituir


la comisin de algn ilcito.
n Elaborar los dictmenes o peritajes mdicos que le
sean solicitados por las autoridades encargadas de la
procuracin e imparticin de justicia.
n Orientar a los usuarios sobre las instancias competentes para resolver los conflictos derivados de servicios
mdicos prestados por quienes carecen de ttulo o
cdula profesional.
Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisin Nacional cuenta con:
n
n
n
n

Un Consejo.
Un Comisionado.
Dos subcomisionados.
Las unidades administrativas que determine su reglamento interno.

B. Procedimiento para la atencin de quejas


ante la Comisin
El procedimiento para la atencin de quejas ante este
rgano se regula por las disposiciones contenidas en el
Reglamento de Procedimientos para la Atencin de Quejas
ante la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico, publicado
en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de abril de 1999.
La atencin de procedimientos por parte de la Comisin
Nacional de Arbitraje Mdico (Conamed) es gratuita.
Las quejas deben presentarse de manera personal por
el quejoso, en forma verbal o por escrito que contenga:

150

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

n
n

n
n

Nombre, domicilio y, en su caso, el nmero telefnico


del quejoso y del prestador del servicio mdico contra
el cual se inconforme.
Una breve descripcin de los hechos motivo de la
queja.
Nmero de afiliacin o de registro del usuario, cuando
la queja sea interpuesta en contra de instituciones pblicas que asignen registro a los usuarios.
Pretensiones que deduzca del prestador del servicio.
Si acta a nombre de un tercero, la documentacin
probatoria de su representacin, sea en razn de parentesco o por otra causa.
Firma o huella digital del quejoso.

A la queja se agregar copia simple, legible, de los documentos en que soporte los hechos manifestados y de
su identificacin. Cuando se presenten originales, la Conamed agregar al expediente copias confrontadas de los
mismos, devolviendo los originales a los interesados.
Conamed brindar la orientacin que el usuario necesite, especialmente la que se refiere a los alcances
y efectos legales de la conciliacin y el arbitraje y de
los procedimientos alternos existentes.
Una vez recibida la queja, se registrar y asignar nmero de expediente, acusando Conamed el recibo de la misma. Si sta fuere incompleta, imprecisa, oscura o ambigua,
se requerir por escrito al interesado que la aclare o complete en un plazo no mayor de diez das, contados a partir
de la fecha en que surta efectos la notificacin. Las quejas
procedentes sern remitidas en un plazo no mayor de dos
151

NUESTROS DERECHOS

das hbiles, a partir de su calificacin, a la direccin general de conciliacin o, en su caso, a la direccin general de
coordinacin regional, con la documentacin de soporte.
De recibirse dos o ms quejas por los mismos actos u
omisiones que se atribuyen al prestador del servicio mdico, se acordar su trmite en un solo expediente (vase
anexo 5).
Para dar inicio a la audiencia de conciliacin, la Conamed har del conocimiento de los prestadores del servicio
mdico, dentro de un plazo de diez das hbiles a partir de
la admisin de la queja, el nombre del quejoso y un resumen del motivo de la queja. Cuando se trate de un establecimiento se requerir, adems, copia simple del registro diario de pacientes en que conste la atencin mdica
si es que el usuario hubiere sido atendido exclusivamente
por consulta externa y, si se tratare de atencin hospitalaria, del expediente clnico.
A efecto de promover la avenencia de las partes,
Conamed proceder en un trmino que no exceda
de 15 das hbiles a fijar el da y hora para la audiencia de conciliacin notificndoselos por escrito, con un mnimo de cinco das anteriores a la
misma. Abierta la audiencia, el conciliador manifestar a las partes sus derechos, un resumen sucinto de la queja y del informe presentado exhortndolos a que se conduzcan con verdad y lleguen
a un arreglo; asimismo podr requerirles los elementos de conviccin necesarios para la conciliacin. De igual manera las partes podrn aportar
las pruebas que estimen pertinentes y necesarias
para acreditar los elementos de la queja y del informe.

152

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

En caso de inasistencia de alguna de las partes a la audiencia de conciliacin, se solicitar lo siguiente:


Tratndose de instituciones pblicas; la intervencin
de los rganos internos de control, a efecto de que
coadyuven con la Conamed en el cumplimiento de
sus objetivos.
n Tratndose de un prestador de servicios que ejerza
su actividad de manera privada; la intervencin de las
asociaciones de profesionales con las que la Conamed haya establecido acuerdos de colaboracin necesarias.
n Tratndose del usuario, si no se presenta dentro de
los cinco das siguientes, sin haber justificado fehacientemente su inasistencia, se le tendr por desistido
de la queja, teniendo como consecuencia que no podr presentar otra queja ante la Conamed por los mismos hechos.
n

Una vez desahogada la instancia conciliatoria, se dejar


constancia legal y se proceder al archivo de las actuaciones como un asunto definitivamente concluido.
Si agotada la fase conciliatoria no se logr un arreglo entre las partes, el conciliador las exhortar a
que designen como rbitro a la Conamed para solucionar la controversia, turnndose el expediente
dentro de los tres das siguientes a la Direccin
General de Arbitraje para la continuacin del procedimiento arbitral, para que dentro de un plazo
no mayor a los 30 das siguientes en que se conozca su aceptacin, se lleve a efecto la audiencia
para firma de compromiso arbitral.

153

NUESTROS DERECHOS

Cuando se trate de asuntos relacionados con la atencin


mdica de menores e incapaces, la audiencia conciliatoria
referida anteriormente tendr por objeto determinar, exclusivamente, las medidas de atencin mdica que, en su
caso, hayan de proporcionarse a los usuarios; hecho lo
anterior, se continuar el procedimiento arbitral. Si las partes llegaran a un arreglo, procedern a otorgar, desde luego, el contrato de transaccin (vase anexo 6).
a. Del procedimiento arbitral
Para la tramitacin del procedimiento arbitral se
requerir de clusula compromisoria o compromiso arbitral debidamente suscritos por las partes,
entendindose por clusula compromisoria la establecida en cualquier contrato de prestacin de
servicios profesionales o de hospitalizacin, a travs de la cual las partes designarn competente a
Conamed para resolver las diferencias que puedan surgir con ocasin de dichos contratos, mediante la conciliacin o el arbitraje (vase anexo 7).
Slo puede iniciar un procedimiento arbitral ante Conamed o intervenir en l, quien tenga inters en que sta declare o constituya un derecho o emita una determinacin
arbitral y quien tenga el inters contrario. Podrn promover los interesados, por s o a travs de sus representantes
o apoderados. Por los menores e incapaces, comparecern sus representantes legtimos o los que deban suplir su
incapacidad conforme a derecho.
La controversia ser la determinada por las partes en la
clusula compromisoria o el compromiso arbitral y por
154

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

ninguna causa podr modificarse ni alterarse, no obstante,


en la audiencia de conciliacin sealada anteriormente,
podrn determinarse resueltos uno o varios puntos, quedando el resto pendiente para el laudo.
En la tramitacin del procedimiento arbitral, Conamed estar obligada, invariablemente, a recibir
pruebas y or alegatos, cualquiera que fuere el
pacto en contrario. Asimismo, estar facultada
para intentar la aveniencia de las partes en todo
tiempo, antes de dictar el laudo definitivo. Cualesquiera que fueren los trminos del compromiso
arbitral, se entender invariablemente que Conamed siempre estar facultada para actuar a ttulo
de amigable componedor.
Las reglas generales para el arbitraje mdico son las
siguientes:
Todas las cuestiones litigiosas deben ser resueltas en
el laudo definitivo, sin que el proceso se suspenda.
n Los autos del procedimiento slo sern conocidos
por las partes, los terceros que intervengan en forma
legtima y el personal facultado de Conamed. Por lo
tanto quedan prohibidas las audiencias pblicas y las
manifestaciones a terceros extraos al procedimiento, sean a cargo de las partes o de Conamed. Slo
podr darse a conocer pblicamente el laudo cuando
fuere adverso al prestador del servicio mdico o aun
no sindolo a solicitud de ste.
n

155

NUESTROS DERECHOS

Las facultades procesales se extinguen una vez que


se han ejercitado, sin que puedan repetirse las actuaciones.
n De toda promocin planteada por una de las partes,
se dar vista a la contraria a efecto de que manifieste
lo que a su derecho convenga.
n No se requerir la presentacin de promociones escritas; Conamed dispondr los medios para que las
partes puedan alegar verbalmente lo que a su derecho convenga y desahogar sus pruebas sin formalidades especiales, y asentar fielmente las alegaciones en las actas correspondientes y dispondr de
formatos accesibles de los que podrn servirse stas
a lo largo del procedimiento.
n

Tanto la audiencia de conciliacin, como la de pruebas


y alegatos, debern concluir el mismo da en que se ini156

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

cien; eventualmente, por causas extraordinarias, podrn dejarse continuadas para fecha posterior, debiendo concluir la
diligencia dentro de los cinco das hbiles siguientes.
b. Del juicio arbitral
El juicio arbitral se sujetar a las siguientes reglas generales:
n

Sern admisibles todas las pruebas susceptibles de


producir la conviccin de Conamed, especialmente la
pericial y los elementos aportados por las ciencias
biomdicas.
Quedan prohibidos los interrogatorios entre las partes con fines confesionales, asimismo las pruebas
que fueren contrarias a la moral y el derecho.
En la ponderacin del caso se evaluar la procedencia
de las apreciaciones de las partes conforme a las disposiciones en vigor y en los casos en que tales disposiciones lo autoricen, la correcta aplicacin de los
principios cientficos y ticos que orientan la prctica
mdica a travs de la literatura generalmente aceptada, as como las disposiciones y recomendaciones
mdicas de las instancias especializadas.
Conamed determinar a ttulo de pruebas para mejor
proveer, el desahogo de los peritajes que estime pertinentes.
Cuando se requiera el examen del paciente por los peritos que hayan de intervenir, Conamed determinar las
medidas necesarias para preservar el respeto al paciente. En este supuesto el paciente deber, segn su
estado de salud lo permita, cooperar para su examen.
La oposicin injustificada al reconocimiento mdico
por parte de Conamed o de los peritos, har que se
tengan por ciertas las manifestaciones de la contraria.
157

NUESTROS DERECHOS

Las pruebas aportadas, especialmente las periciales


y la documentacin mdica en que conste la atencin
brindada, sern valoradas bajo las reglas de la sana
crtica.
n Se realizar, cuando sea necesaria la resolucin de una
cuestin jurdica previa, una audiencia preliminar, el resto de las cuestiones debatidas se resolvern en el laudo.
n

La direccin general de arbitraje acordar la recepcin


del expediente, dentro de los dos das siguientes a la fecha
en que lo reciba, y dar vista a las partes por diez das
comunes, para que ofrezcan sus pruebas, presenten las
apreciaciones escritas que estimen necesarias, a reserva
de ampliarlas de manera verbal o por escrito en la audiencia, y exhban los documentos que obren en su poder.
Transcurrido el trmino de diez das, Conamed dar cuenta
con la documentacin que obre en el expediente, resolviendo sobre la admisin o desechamiento de pruebas, y
fijar las medidas necesarias para la preparacin de la audiencia de pruebas y alegatos, la cual se llevar a efecto el
da y hora sealados por Conamed. Una vez concluida la
audiencia se citar a las partes para el laudo.
Conamed no podr, bajo ningn pretexto, aplazar,
dilatar ni negar la resolucin de las cuestiones que
hayan sido fijadas en el compromiso arbitral. Tampoco podr variar ni modificar sus resoluciones
despus de firmadas, pero s podr aclarar algn
concepto o suplir cualquier deficiencia, sin alterar
la esencia de la resolucin. Estas aclaraciones podrn hacerse de oficio dentro del da hbil siguiente al de la publicacin de la resolucin o a instancia
de parte presentada dentro de los tres das hbiles
siguientes al de la notificacin.
158

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Cuando se determine el pago de daos y perjuicios se


fijar su importe en cantidad lquida o se establecern, por
lo menos, las bases con arreglo a las cuales deba hacerse
la liquidacin.
Las resoluciones deben tener el lugar, la fecha y los responsables de su emisin, los nombres de las partes contendientes, el carcter con que concurrieron al procedimiento y el objeto de la controversia.
Son aplicables a los laudos las reglas siguientes:
Todo laudo tiene en su favor la presuncin de haberse
pronunciado legalmente, con conocimiento de causa,
mediante intervencin legtima de Conamed y en trminos del compromiso arbitral.
n El laudo firme produce accin y excepcin contra las
partes y contra el tercero llamado legalmente al procedimiento que hubiere suscrito el compromiso arbitral.
n El tercero puede excepcionarse contra el laudo firme.
n Las transacciones otorgadas ante Conamed y los laudos se considerarn como sentencias, en trminos de
la legislacin procesal en vigor.
n

IX. LA COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS


Y LA SALUD

1. Naturaleza jurdica y atribuciones


En el apartado B del artculo 102 constitucional se seala que:

159

NUESTROS DERECHOS

El Congreso de la Unin y las legislaturas de los


estados en el mbito de sus respectivas competencias, establecern organismos de proteccin
de los derechos humanos que otorga el orden jurdico mexicano, los que conocern de quejas en
contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o
servidor pblico, con excepcin de los del Poder
Judicial de la Federacin, que violen estos derechos. Formularn recomendaciones pblicas autnomas, no vinculatorias y denuncias y quejas
ante las autoridades respectivas. Estos organismos no sern competentes tratndose de asuntos
electorales, laborales y jurisdiccionales. El organismo que establezca el Congreso de la Unin conocer de las inconformidades que se presenten
en relacin con las recomendaciones, acuerdos u
omisiones de los organismos equivalentes de los
estados.
De acuerdo con los trminos establecidos en el artculo
anterior, de fecha 29 de junio de 1992, se crea la Ley de la
Comisin Nacional de Derechos Humanos, como un organismo descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propios, que tiene por objeto esencial la proteccin,
observancia, promocin, estudio y divulgacin de los derechos humanos previstos por el orden jurdico mexicano.
Dentro de sus principales atribuciones y para efectos de
este estudio se encuentran:
n

Recibir quejas de presuntas violaciones a derechos


humanos.
160

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Conocer e investigar a peticin de parte, o de oficio,


presuntas violaciones de derechos humanos por actos u omisiones de autoridades administrativas de carcter federal; o cuando los particulares cometan ilcitos con la tolerancia o anuencia de algn servidor
pblico o autoridad.
n Proponer a las diversas autoridades del pas, que en
el exclusivo mbito de su competencia, promuevan
los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, as como de prcticas administrativas, que a juicio de la Comisin repercutan en
una mejor proteccin de los derechos humanos.
n

Conforme a lo establecido en la Ley antes mencionada,


cualquier persona podr denunciar y presentar, ya sea directamente o por medio de representante, quejas por presuntas violaciones a los derechos humanos ante las oficinas de la Comisin. De igual manera, los hechos se podrn
denunciar por los parientes o vecinos de los afectados,
inclusive por menores de edad, cuando stos no se encuentren posibilitados para hacerlo, como es el caso de
que se encuentren internados por enfermedad en algn
hospital por haber existido negligencia por parte del prestador del servicio. La formulacin de quejas y denuncias,
as como las resoluciones y recomendaciones que emita
la Comisin, no afectarn el ejercicio de otros derechos y
medios de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes.
La queja slo podr presentarse por escrito y dentro del plazo de un ao, a partir de que se hubiera
iniciado la ejecucin de los hechos que se estimen
violatorios, o de que el quejoso hubiese tenido
conocimiento de los mismos.

161

NUESTROS DERECHOS

Tratndose de infracciones graves, la Comisin podr


ampliar dicho plazo mediante una resolucin razonada.
En el supuesto de que los quejosos o denunciantes no
puedan identificar a las autoridades o servidores pblicos,
cuyos actos u omisiones consideren haber afectado derechos fundamentales, la instancia ser admitida, si procede,
bajo la condicin de que se logre dicha identificacin en la
investigacin posterior de los hechos. Desde el momento
en que se admita la queja, el presidente o los visitadores
generales o adjuntos y, en su caso, el personal tcnico y
profesional, se pondrn en contacto inmediato con la autoridad sealada como responsable de la presunta violacin de derechos humanos para intentar lograr una conciliacin entre los intereses de las partes involucradas, a fin
de lograr una solucin inmediata del conflicto. De lograrse
una solucin satisfactoria, la Comisin lo har constatar
as y ordenar se archive el expediente, el cual podr reabrirse cuando los quejosos o denunciantes expresen a la
Comisin que no se ha cumplido con el compromiso en
un plazo de 90 das. Para estos efectos, la Comisin, al
trmino de 72 horas, dictar el acuerdo correspondiente
y, en su caso, proveer las acciones y determinaciones
conducentes. Las conclusiones del expediente, que sern
la base de las recomendaciones, estarn fundamentadas
exclusivamente en la documentacin y pruebas que obren
en el propio expediente.
Conforme al Decreto por el que se crea la Comisin
Nacional de Arbitraje Mdico (Conamed) publicado con fecha 3 de junio de 1996, sta remitir a la
Comisin Nacional de Derechos Humanos la documentacin y los informes que le solicite esta misma,
a fin de que atienda las quejas de su competencia.

162

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

Por otro lado, la Conamed no conocer de las quejas o


inconformidades presentadas ante la Comisin, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal o de las
entidades federativas, que ya hubiesen sido resueltas por
las mismas.
2. Comisiones locales de derechos humanos
Como un reflejo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y de conformidad con lo establecido en el
apartado B del artculo 102 constitucional antes citado,
en las entidades federativas se han creado comisiones de
derechos humanos que tienen facultades similares a las
de la mencionada Comisin Nacional, pero a nivel local,
en el mbito de la competencia de los gobiernos estatales.

163

ANEXOS

ANEXO 1. JUSTICIA ADMINISTRATIVA


RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PBLICOS
PARTICULAR
PERJUDICADO

SERVIDOR PBLICO

DENUNCIA

CONTRALORA
INTERNA DE
LA DEPENDENCIA
O ENTIDAD

NO

DETERMINAR
PROCEDENCIA

SE DA POR
CONCLUIDA

ARTCULOS 49 Y 57 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS

SI

APLICAR LAS
SANCIONES
CORRESPONDIENTES
(ART. 53 LFRSP)

ANEXO 2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ANTE LA SECODAM

DENUNCIA

CITA AL PRESUNTO
RESPONSABLE

PLAZO MENOR DE 5 DAS NI


MAYOR DE 15

PODR DETERMINAR
LA SUSPENSIN TEMPORAL

AUDIENCIA DE
OFRECIMIENTO
DE PRUEBAS Y
ALEGATOS

30 DAS SIGUIENTES

INTERRESADO

RESOLVER:

JEFE INMEDIATO

INEXISTENCIA DE
RESPONSABILIDAD

REPRESENTANTE
DESIGNADO POR LA
DEPENDENCIA O ENTIDAD
SUPERIOR JERARQUICO

IMPONIENDO LAS
SANCIONES
CORRESPONDIENTES

72 HORAS SIGUIENTES

NOTIFICAR LA
RESOLUSIN
ARTCULO 64 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS

ANEXO 3. PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO Y ARBITRAL ANTE LA PROFECO

PROFECO

LUGAR EN QUE SE HAYA ORIGINADO


EL HECHO
DOMICILIO RECLAMANTE

NOMBRE Y DOMICILIO RECLAMANTE


RECLAMACIN

DOMICILIO PROVEEDOR

DESCRIPCIN DEL BIEN O SERVICIO


QUE SE RECLAMA
NOMBRE Y DOMICILIO PROVEEDOR

15 DAS SIG.

NOTIFICACIN AL
PROVEEDOR
4 DAS DESPUS

INASISTENCIA DEL
RECLAMANTE

SEALA DA Y HORA
PARA CELEBRAR LA
AUDIENCIA DE
CONCILIACIN

INASISTENCIA DEL
PROVEEDOR

10 DAS DE
JUSTIFICACIN

IMPONDR MEDIDA
DE APREMIO

DESISTIDO

SEGUNDA AUDIENCIA
EN UN PLAZO NO
MAYOR DE 10 DAS

ARTCULOS 111 AL 116 LEY FED. DE PROTECCIN AL CONSUMIDOR

ANEXO 3. PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO Y ARBITRAL ANTE LA PROFECO


(continuacin)

PRUEBAS

AUDIENCIA DE
CONCILIACIN

SUSPENSIN
15 DAS SIG.

NO HAY CONCILIACIN

CONCILIADOR
SEALAR DA Y
HORA PARA SU
REANUDACIN

EXORTAR A LAS PARTES


DESIGNEN RBITRO

ARBITRAJE PUEDE SER:


ESTRICTO DERECHO
AMIGABLE COMPOSICIN

SUJETO A ACLARACIN
DENTRO DE LOS 2 DAS
SIGUIENTES A LA FECHA DE
SU NOTIFICACIN

LAUDO ARBITRAL

ARTCULOS 117 AL 122 LEY FED. DE PROTECCIN AL CONSUMIDOR

INICIA SU CUMPLIMENTACIN
DENTRO DE LOS 15 DAS
SIGUIENTES A LA FECHA DE SU
NOTIFICACIN

ANEXO 4. PROCEDIMIENTO PARA LA ATENCIN DE QUEJAS DE LA CONAMED

CONAMED

RESUELTA A TRAVS
DE ORIENTACIN: SE
DESAHOGA DE
INMEDIATO

QUEJA

DESECHADA POR
INCOMPETENCIA: SE
ORIENTA AL QUEJOSO
SOBRE LA INSTANCIA
CORRESPONDIENTE

INCOMPLETA O
IMPRECISA

NO

10 DAS PARA
COMPLETARLA

SE DA POR
CONCLUIDA POR
FALTA DE INTERS

SI

2 DAS PARA
REMITIRLA

D.G. CONCILIACIN, O
D.G. COORDINACIN REGIONAL
ARTCULOS 8 AL 15 DEL REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS

ANEXO 5. PROCEDIMIENTO DE LA CONCILIACIN Y LA TRANSACCIN

PROCEDIMIENTO
ARBITRAL

NOTIFICAR 5
DAS ANTES

CONAMED

RECIBE
QUEJA

AUDIENCIA DE
CONCILIACIN

D.G. DE
ARBITRAJE
NO

CELEBRA
SATISFACTORIAMENTE

SI
15 DAS FIJAR
FECHA
10 DAS
CONOCIMIENTO
DEL PRESTADOR

CONTRATO DE
TRANSACCIN

CONCLUIDA

ARTCULOS 16 AL 27 DEL REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS

3 DAS

ANEXO 6. PROCEDIMIENTO Y JUICIO ARBITRAL

CONAMED

DESISTIMIENTO POSTERIOR A LA ACCIN:


PAGAN DAOS Y PERJUICIOS

CLUSULA
COMPROMISORIA
(DETERMINA LA
CONTROVERSIA)

DESISTIMIENTO ANTERIOR A LA ACCIN:


LA EXTINGUE

JUICIO ARBITRAL
10 DAS
RECIBEN PRUEBAS Y
ALEGATOS

ADMISIN O DESECHAMIENTO

AUDIENCIA DE PRUEBAS Y
ALEGATOS
ACUERDOS DE TRMITE
DICTA Y NOTIFICA DENTRO DE LOS 8
DAS SIGUIENTES A LA CITACIN
RESOLUCIN

DETERMINACIONES PROVISIONALES
O DEFINITIVAS

EMITE:
COMISIONADO NACIONAL, O
PRESIDENTE SALAS DE ARBITRAJE

LAUDO

ARTCULOS 58 AL 98 DEL REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS

DICTA Y NOTIFICA DENTRO DE LOS


15 DAS SIGUIENTES A LA CITACIN

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176

Derechos de los usuarios de los servicios de salud, editado por el Instituto de


Investigaciones Jurdicas de la UNAM,
se termin de imprimir el 14 de julio de
2000 en los talleres de Formacin Grfica, S. A. de C. V. En la edicin se emple
papel cultural 57 x 87 de 37 kg. para las
pginas interiores y cartulina couch de
162 kg. para los forros. Consta de 2000
ejemplares.