Da Reduo Sociolgica Aplicao de Critrios para a Avaliao de Processos Decisrios

Participativos Deliberativos em Arranjos Institucionais na Esfera Pblica

Autoria: Fernando Guilherme Tenrio, Anderson Felisberto Dias, Lamounier Erthal Villela,
William dos Santos Melo, Carlos Frederico Bom Kraemer, Jonathan Felix Ribeiro Lopes

1. Objetivos e sistemtica da oficinas

Esta oficina ter como objetivo apresentar e discutir, junto aos participantes, um modelo
analtico da participao deliberativa em arranjos institucionais que visam a promoo do
desenvolvimento local atravs da interao entre o poder pblico, a sociedade civil e o mercado.
A necessidade de elaborao de critrios de avaliao de processos decisrios
deliberativos est relacionada agenda de pesquisa do ncleo de pesquisa ao qual os autores
dessa proposta de oficina esto vinculados. A definio de tais critrios emergiu de uma anlise
detalhada da bibliografia sobre o tema no intuito de identificar categorias que pudessem auxiliar
na compreenso da participao cidad em arranjos institucionais na esfera pblica. Destaca-se a
importncia dos textos de Habermas que embasaram a definio de cidadania deliberativa, tema
central nas discusses aqui apresentadas. Outra grande contribuio o trabalho desenvolvido
pelo Instituto de Governo e Polticas Pblicas da Universidade Autnoma de Barcelona (IGOP)
que elaborou alguns critrios para avaliao da participao cidad tomados como ponto de
partida para este trabalho.
A oficina iniciar com a apresentao da proposta da reduo sociolgica de Guerreiro
Ramos utilizada na adaptao de um modelo proposto pelo Instituto de Governo e Polticas
Pblicas da Universidade Autnoma de Barcelona (IGOP) e que contribuiu para a elaborao do
modelo analtico apresentado. Posteriormente, ser demonstrado o mtodo dialgico utilizado
pelo grupo de pesquisa na discusso dos conceitos habermasianos sobre cidadania deliberativa
que fundamentaram a escolha dos critrios para anlise da participao, por fim, apresentar-se-o
exemplificaes de aplicaes do modelo em pesquisas j realizadas.
Posteriormente, buscar-se- obter um retorno dos participantes quanto compreenso,
pertinncia e as possveis aplicaes do modelo proposto atravs da formao de grupos de
discusso que daro a sua compreenso das categorias analticas apresentadas. Atravs do
compartilhamento das impresses dos grupos, pretende-se analisar a clareza, o entendimento e a
pertinecia dos critrios, alm de suas formas de aplicaao para avaliao da participao nos
arranjos institucionais.
2. Descrio das atividades do grupo de pesquisa na adaptao do modelo
O grupo utilizou-se da prtica dialgica e da teoria da reduo sociolgica para a
adaptao dos critrios de avaliao de processos decisrios participativos. Inicialmente, o
conceito de cidadania deliberativa foi fundamentado nos preceitos tericos de Habermas (2003) e
de suas relaes com os critrios de avaliao da participao cidad desenvolvidos pelo IGOP/
DCPDC/UAB presentes nos trabalhos de Castell e Jorba (2005), Jorba, Mart e Pars (2007),
Pars e Castell (2008). Posteriormente o grupo, em reunies semanais, utilizando da teoria da
reduo sociolgica proposta por Guerreiro Ramos (1965), discutiu paulatinamente a adaptao
de cada critrio contido nas respectivas categorias de anlise. Na perspectiva habermasiana,
cidadania deliberativa, significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decises polticas deve
ter origem em processos de discusso, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo,
1

da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. Cada dimenso desse conceito

foi estudada separadamente e decomposta em critrios de anlise. Posteriormente, procedeu-se a
ordenao de categorias e critrios para ensejar o constructo, apresentado no quadro 1. Neste
processo, a partir das teorias norteadoras acima indicadas, outros autores foram pesquisados e
referenciados na anlise. Logo, os critrios desenvolvidos sugerem um modelo de avaliao da
participao deliberativa nos processos decisrios em arranjos institucionais na esfera pblica.
3. Descrio conceitual do modelo de anlise da participao
Partindo-se do conceito de cidadania deliberativa fundamentado nos preceitos tericos de
Habermas, buscou-se relacion-lo com os critrios de avaliao da participao cidad
desenvolvidos pelo IGOP e presentes nos trabalhos de Castell e Jorba (2005), Jorba, Mart e
Pars (2007), Pars e Castell (2008). Tomando-se como base a conceituao de cidadania
deliberativa acima exposta, definiram-se as categorias e indicadores atravs dos quais se sugere uma
forma de avaliao de processos decisrios deliberativos. O resultado final demonstrado no quadro
1 e se segue uma discusso na qual so detalhados os critrios.
A complexidade referente aos processos de discusso, e conseqentemente do
entendimento em um contexto cidado, levou Habermas (2006) a discorrer sobre o agir
comunicacional, em que o contexto, as tradies e os valores locais influenciam sobre a
compreenso que cada um tem do objeto em discusso. Nesse sentido, a linguagem atua como
fonte de integrao social. Os processos de discusso ocorrem na esfera pblica e pressupe
igualdade de direitos individuais e discusso de problemas atravs da autoridade negociada.
Assim, este um espao intersubjetivo e comunicativo, possibilitando o entendimento mtuo
(Tenrio, 2004). Para anlise desta categoria sero considerados os seguintes indicadores:
Canais de difuso: para o desenvolvimento da participao faz-se necessria a
fluncia das informaes nos diferentes mbitos participativos. Para se alcanar este
objetivo, cabe a utilizao de canais adequados a fim de reunir todos os participantes
potenciais.
Qualidade da informao: a informao deve ser clara, til e plural, explicitando
os objetivos do processo para que os participantes potenciais se envolvam nos
processos de discusso.
Espaos de transversalidade: implica a simultaneidade do trabalho em diversas
reas, seja por exemplo a anlise das circunstncias polticas, econmicas e tcnicas
para a efetivao de uma ao. Visualizar os espaos transversais se reduz as
resistncias para implementao de polticas. A transversalidade especialmente
relevante quando a experincia impacta em outras reas, ou quando a sua
abrangncia requer a participao de diversas reas de conhecimentos ou instncias
locais.
Pluralidade do grupo promotor: a capacidade do grupo promotor em compartilhar
os processos de discusso e de responsabilidades facilita o envolvimento dos
diversos atores envolvidos na discusso da poltica. Entende-se por grupo promotor
plural todo grupo que reuni diferentes atores, desde polticos, at associaes,
cidados, etc. Para garantir a extenso mxima da experincia participativa ao
mbito da sociedade civil e cidadania interessar, sobretudo, que haja interveno
dos cidados e associaes. Se a liderana conduzida por um grupo promotor
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plural e no por um nico regente, facilita a uma maior transparncia, pluralidade, e

neutralidade na coordenao do processo.
rgos existentes: convm evitar a duplicao das estruturas, especialmente dentro
da relao com outros processos participativos. Devem-se aproveitar rgos e
estruturas j existentes, tomando cuidado para no esgotar o potencial participativo
da cidadania.
rgos de acompanhamento: para se garantir que os resultados dos processos de
discusso sejam implementados, com coerncia e fidelidade ao que foi deliberado de
forma participativa, deve-se criar um rgo que faa o acompanhamento desta
implementao. Somente rgos plurais, que representem todo o conjunto de
participantes, podem exercer essa funo.
Relao com outros processos participativos: Os processos participativos no
devem, necessariamente, derivar-se dos sistemas de participao previamente
existentes nas localidades ou territrios em questo, sendo conveniente, no entanto,
que sigam a coerncia dos mesmos, na medida do possvel.
rgos de acompanhamento: para se garantir que os resultados dos processos de
discusso sejam implementados, com coerncia e fidelidade ao que foi deliberado de
forma participativa, deve-se criar um rgo que faa o acompanhamento desta
implementao. Somente rgos plurais, que representem todo o conjunto de
participantes, podem exercer essa funo.
Relao com outros processos participativos: Os processos participativos no
devem, necessariamente, derivar-se dos sistemas de participao previamente
existentes nas localidades ou territrios em questo, sendo conveniente, no entanto,
que sigam a coerncia dos mesmos, na medida do possvel.

No que se refere incluso, considera-se que o poder ilegtimo, que no representa o

processo democrtico, pode tomar espaos e assim favorecer a tendncias endgenas do poder
administrativo existentes nas localidades. A categoria incluso significa a reconsiderao do
poder de comunicao da sociedade como um todo e principalmente a voz dos excludos do
sistema. Incluso aqui significa a capacidade dos atores de estarem inseridos nos espaos
decisrios pblicos e de representarem os interesses coletivos. Segundo Habermas, (2003, p.58)
principalmente da capacidade da sociedade civil em desenvolver impulsos vitais atravs de
esferas pblicas autnomas e capazes de ressonncia, as quais podem introduzir no sistema
poltico os conflitos existentes na periferia. Para tal necessrio criar os espaos de interlocuo
entre os agentes e obter a aceitao social, tcnica e econmica. Para que os processos de
incluso social sejam sustentveis, eles tm que ser participativos. Para anlise dessa categoria
sero considerados os seguintes indicadores:
Abertura dos espaos de deciso: a participao da sociedade na produo de
polticas pblicas, depende, fundamentalmente, da abertura do processo
participativo (ARNAUD; JUNQUEIRA, 2006). A existncia de processos,
mecanismos e instituies que favoream a articulao dos interesses dos cidados,
dos grupos e da negociao de conflitos, possibilita uma chance igual a todos, e
conseqentemente uma melhora progressiva, contnua e durvel das condies de
participao nas tomadas de decises.
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 Aceitao social, poltica e tcnica: quanto maior o consenso sobre a necessidade e

a metodologia de uma experincia participativa, maior sua chance de xito. Este

consenso deve ser obtido tanto no mbito poltico quanto nos mbitos tcnico e
social.
Valorizao cidad: as formas de incluso e de participao devem valorizar a
cidadania. Para isto importante considerar o quanto a necessidade de participao
e suas implicaes so valorizadas pelos prprios cidados. Considera-se que quanto
maior for esta conscincia, maior tende a ser a efetiva participao.
Quanto categoria pluralismo, enfatiza-se que o Estado pluralista simplesmente um
Estado onde no existe uma fonte nica de autoridade que seja competente em tudo e
absolutamente abrangente, isto , a soberania, onde no existe um sistema unificado de direito,
nem um rgo central de administrao, nem uma vontade poltica geral. Pelo contrrio, existe ali
a multiplicidade na essncia e nas manifestaes (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1999,
p.928). O conceito de pluralismo aqui trabalhado leva a idia de descentralizao do poder do
Estado onde os problemas passam a ser localmente discutidos e consensados na persecuo das
vias para o desenvolvimento sustentvel (GREFFE, 2005). Harbermas (2003) ressalta que a
teoria do pluralismo funcionalista na medida em que acredita que o poder social representado
pelas escolhas dos eleitores em seus representantes polticos. E que esta representao no entanto
oriunda da concorrncia dos polticos acaba por no trazer a participao plural desejada nos
processos decisrios, representando apenas o interesse dos grupos que se matm no poder. A
categoria pluralismo aqui trabalhada diz respeito no apenas as representaes de grupos
privilegiados, mas dos diversos atores que participam dos processos decisrios nas polticas
publicas locais. Para sua anlise sero considerados os seguintes critrios:
Participao de diferentes atores: atuao de associaes, instituies locais,
pblicas e privadas, movimentos e organizaes, bem como cidados no
organizados, que so envolvidos direta ou indiretamente, no processo deliberativo.
Perfil dos atores: o perfil dos atores deve estar em consonncia com a origem de
sua representao, pois o pluralismo representa diferentes vozes que trazem para a
discusso suas verdades e as confrontam na busca do consenso.

Quadro 1: Cidadania deliberativa: critrios de anlise

Categorias

Critrios
Canais de difuso: existncia e utilizao de canais adequados ao acesso informao
para a mobilizao dos potenciais participantes

Processo de discusso:
discusso de problemas
atravs
da
autoridade
negociada na esfera pblica.
Pressupe
igualdade
de
direitos e entendido como
um espao intersubjetivo e
comunicativo que possibilita
o entendimento dos atores
sociais envolvidos.

Qualidade da informao: diversidade, clareza e utilidade da informao

proporcionada aos atores envolvidos.

Incluso: incorporao de
atores individuais e coletivos
anteriormente excludos dos
espaos
decisrios
de
polticas pblicas.

Pluralismo: multiplicidade
de atores (poder pblico,
mercado e sociedade civil)
que, a partir de seus
diferentes pontos de vista,
esto envolvidos no processo
de tomada de deciso nas
polticas pblicas.
Igualdade
participativa:
isonomia efetiva de atuao
nos processos de tomada de
deciso
nas
polticas
pblicas.

Autonomia:
apropriao
indistinta do poder decisrio
pelos diferentes atores nas
polticas pblicas.

Bem comum: bem-estar

social alcanado atravs da
prtica republicana.

Espaos de transversalidade: espaos que atravessam setores no intuito de integrar

diferentes pontos de vista.
Pluralidade do grupo promotor: compartilhamento da liderana afim de reunir
diferentes potenciais atores.
rgos existentes: uso de rgos e estruturas j existentes evitando a duplicao das
estruturas.
rgos de acompanhamento: existncia de um rgo que faa o acompanhamento de
todo o processo, desde sua elaborao at a implementao, garantindo a coerncia e
fidelidade ao que foi deliberado de forma participativa.
Relao com outros processos participativos: interao com outros sistemas
participativos j existentes na regio.
Abertura dos espaos de deciso: processos, mecanismos, instituies que favorecem
a articulao dos interesses dos cidados ou dos grupos, dando uma chance igual a todos
de participao na tomada de deciso.
Aceitao social, poltica e tcnica: reconhecimento pelos atores da necessidade de
uma metodologia participativa, tanto no mbito social, quanto no poltico e no tcnico.
Valorizao cidad: valorizao por parte da cidadania sobre a relevncia da sua
participao.
Participao de diferentes atores: atuao de associaes, movimentos e organizaes,
bem como cidados no organizados, envolvidos no processo deliberativo.
Perfil dos atores: caractersticas dos atores em relao as suas experincias em
processos democrticos de participao.
Forma de escolha de representantes: mtodos utilizados para a escolha de
representantes.
Discursos dos representantes: valorizao de processos participativos nos discursos
exercidos por representantes.
Avaliao participativa: interveno dos participantes no acompanhamento e na
avaliao das polticas pblicas.
Origem das proposies: identificao da iniciativa das proposies e sua congruncia
com o interesse dos beneficirios das polticas pblicas adotadas.
Alada dos atores: intensidade com que as administraes locais, dentro de
determinado territrio, podem intervir na problemtica planejada.
Perfil da liderana: caractersticas da liderana em relao conduo
descentralizadora do processo de deliberao e de execuo.
Possibilidade de exercer a prpria vontade: instituies, normas e procedimentos que
permitam o exerccio da vontade poltica individual ou coletiva.
Objetivos alcanados: relao entre os objetivos planejados e os realizados.
Aprovao cidad dos resultados: avaliao positiva dos atores sobre os resultados
alcanados.

Fonte: elaborado a partir de Tenrio (2007), Castell e Jorba (2005), Jorba, Mart e Pars (2007), Pars e Castell (2008).
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J a igualdade participativa se apia no nivelamento das oportunidades de atuao

efetiva nos processos de tomada de deciso. Dotados de informao e com acesso livre aos canais
de deliberao, qualquer indivduo (cidado) ou organizao passvel de influenciar as decises
tomadas via processo deliberativo. Em outros termos, a capacidade de manter nas localidades e
nas sociedades contemporneas a possibilidade de um espao de deliberao (ARANDT, 2007).
Para anlise desta categoria sero considerados os seguintes critrios:
Forma de escolha dos representantes: a representao um fenmeno complexo
cujo ncleo consiste num processo de escolha dos governantes e de controle sobre
sua ao atravs de eleies. Assim, em vez de representao, se deveria falar de
seleo das lideranas de delegao de soberania popular, de legitimao, de
controle poltico, de participao indireta e de transmisso de questionamento
poltico (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1999, p.1106)
Discursos dos representantes: foco na estruturao, disseminao e impacto dos
discursos exercidos por representantes de diversos grupos durante o processo de
deliberao. preciso considerar em que medida se percebe que a participao
evidenciada como importante no discurso dos representantes.
Avaliao participativa: uma avaliao participativa um processo de qualificao
sistemtica em funo dos critrios previamente estabelecidos. Nesta avaliao
sistemtica, a interveno dos prprios participantes conveniente. A avaliao
permite identificar erros, redefinindo planos e readaptando as etapas do processo.
Ela se torna, assim, um elemento pedaggico, dando a oportunidade aos
participantes de exercer a autocrtica, qualificar as implicaes dentro do processo e
pens-lo a partir de critrios gerais.
Considera-se a autonomia como um princpio elementar de modificao das relaes
sociais e pessoais, no sentido da reapropriao do poder decisrio relativo a uma dada esfera de
atividade (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1999, p.1106). Neste sentido, possibilita o
direito de escolha e/ou no aceitao das condies polticas, econmicas ou sociais vigentes. A
autonomia fundamental para que os problemas locais possam ser avaliados e resolvidos pelas
prprias comunidades que vivenciam os problemas (GREFFE, 2005). Para anlise desta
categoria sero considerados os seguintes critrios:
Origem das proposies: importante considerar se as proposies atendem s
demandas da populao ou so direcionamentos dados pelo poder pblico. A
deliberao implica capacidade de definir quais so as prioridades e como devem ser
atendidas.
Alada dos atores: como todo processo de participao se desenvolve em uma
determinada escala territorial, cabe considerar em que intensidade as administraes
podem intervir na problemtica desejada dentro de determinado territrio.
Perfil da liderana: a liderana deve ser capaz de mobilizar os poderes e atores
locais, porm, no de forma autoritria, pois os objetivos do grupo so
anteriormente discutidos. A liderana local pode ser formal ou informal, porm
legitima para representao do grupo. O lder deve ter a possibilidade de criar tanto
seu papel como o contexto em que vai desempenh-lo, mantendo um nvel mnimo
de consistncia sua iniciativa e sua posio de lder dentro do contexto criado.
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 Possibilidade de exercer a prpria vontade: analisar a existncia de instituies,

normas e procedimentos que permitam o exerccio da vontade poltica. O modo

como se organiza a sociedade deve refletir todas as opinies nela pertinentes. A
classe dirigente, escolhida pelo cidado via eleio, deve ser condicionada vontade
deliberada dos diversos grupos plurais representativos, assim como do prprio
indivduo comum ((BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1999, p. 1081).

Em relao ao bem comum, ressalta-se que ele representa os benefcios tangveis ou

intangveis para comunidade ou localidade oriundos da poltica pblica. O bem comum
representa a capacidade de realizar integrao social baseada no consenso. A anlise no deve ser
utilitarista, mas sim das melhorias de condies de vida refletidas no bem-estar das comunidades
envolvidas nas polticas (SEN, 2003). Para anlise desta categoria sero considerados os
seguintes critrios:
Objetivos alcanados: o objetivo final da participao cidad transformar a
sociedade a partir da incidncia nas polticas pblicas. Alm dele, existem objetivos
secundrios que visam implementao de resultados substantivos, impactando de
forma realista no meio poltico e decisrio. Este conjunto de objetivos alcanados
caracteriza um processo participativo de qualidade
Valorizao cidad dos resultados: um processo participativo, para obter
continuamente uma maior qualidade, deve ser avaliado atravs da viso dos
participantes sobre seus resultados efetivos. Ou seja, os participantes devem avaliar
o funcionamento tanto do processo de deliberao por qual passaram quanto a sua
relao com a democracia e seus valores.