BREVES CONSIDERAES SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL

EXTRACONTRATUAL DO ESTADO NO ORDENAMENTO JURDICO

BRASILEIRO

Mrcio Eduardo Senra Nogueira Pedrosa Morais1

Palavras-chave: BRASIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. ESTADO. RESPONSABILIDADE CIVIL

EXTRACONTRATUAL.

RESUMO

Objetiva-se, por intermdio do presente trabalho, discorrer sobre a responsabilidade civil extracontratual
do Estado no ordenamento jurdico brasileiro. Aps rpidas definio e apresentao de seu conceito,
apresentar-se- as fases da responsabilidade do Estado e suas teorias, analisando os fundamentos e
pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, focando a responsabilidade em nvel
executivo, levando-se em considerao a figura do Estado administrador. Aps isso, estudar-se- a
responsabilidade estatal por atos legislativos e por atos judiciais, concluindo o estudo acerca do tema
proposto.

1 INTRODUO

No desenvolvimento de suas atividades, o Estado pode causar danos a terceiros, isto

indubitvel e bastante comum, infelizmente. Superada a fase da irresponsabilidade estatal, no se
admite um Estado Democrtico de Direito irresponsvel por seus atos, o que traria de volta
contornos de Estado Absolutista, modelo h muito superado. A responsabilidade civil do Estado
significa o dever de reparao dos danos causados pela conduta estatal, comissiva ou omissiva.
O Estado pode se responsabilizar por atos comissivos ou omissivos, lcitos e ilcitos, jurdicos e
materiais.
Neste sentido, sua responsabilidade pode ser contratual ou extracontratual, sendo a
primeira, assunto pacfico na doutrina e na jurisprudncia, tendo em vista a existncia de um
1

Especialista em Cincias Criminais pela Universidade Gama Filho, Mestre e Doutor em Teoria do Direito pela
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Professor no Curso de Direito da Faculdade de Par de Minas e
na Faculdade de Direito da Universidade de Itana; Advogado. Email: marcioeduardopedrosamorais@gmail.com

contrato prevendo toda a extenso de referida responsabilidade, cabendo, de outro lado, um

estudo aprofundado acerca da responsabilidade extracontratual, tambm denominada
responsabilidade aquiliana, que a responsabilidade de reparar danos lesivos a terceiros e que
lhe sejam imputveis em razo de comportamentos unilaterais, lcitos ou ilcitos.
Ao se tratar de responsabilidade civil extracontratual do Estado sempre so percebidos
trs envolvidos: o Estado, o agente pblico que atua em nome do Estado e um terceiro lesado por
um comportamento desse agente pblico. Em relao ao termo agente pblico Ricardo
Alexandre e Joo de Deus (2015) destacam que:
A expresso agente pblico, para efeito de responsabilizao civil do Estado, no
compreende apenas o ocupante do cargo pblico, abrangendo tambm empregados
pblicos, titulares de servios notariais e registrais (cartrios), empregados ou prepostos
de pessoas jurdicas de direito privado, prestadoras de servio pblico. (ALEXANDRE;
DEUS, 2015, p. 596).

A ampliao do conceito de agente pblico objetiva a proteo integral do indivduo,

vtima de atos lesivos por parte do Estado Leviat.2 Agente pblico gnero que comporta vrias
espcies, tais como: servidores pblicos, agentes polticos, militares, empregados pblicos,
particulares em colaborao com o poder pblico.
De acordo com Dirley da Cunha Jnior (2014) esta responsabilidade pode decorrer de
comportamentos administrativos, de atos legislativos e de atos judiciais. Rafael Carvalho
Rezende Oliveira (2014) destaca que na responsabilidade civil contratual, o dever de
ressarcimento pressupe a existncia de vnculo negocial especial vlido e a inexecuo
contratual pelo Estado. (OLIVEIRA, 2014, p. 690).
Com essas consideraes introdutrias, chegada a hora de apresentar o problema que
permeia o presente trabalho, ou seja, a pergunta objeto da pesquisa, qual seja: como est
estruturado o instituto da responsabilidade civil extracontratual na legislao e na doutrina
brasileira?
Com o objetivo de responder pergunta, o presente trabalho se subdivide em trs partes:
a) fases da responsabilidade civil extracontratual do Estado e suas teorias; b) fundamentos e
pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado; c) responsabilidade civil
extracontratual do Estado por atos legislativos; d) responsabilidade civil extracontratual do
Estado por atos legislativos; e) responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos
judiciais; e f) concluso.
2

A referncia ao Leviat, apesar de inspirada no pensamento de Thomas Hobbes, quer aqui significar um Estado
opressor, que massacra sua populao com carga tributria excessiva, ofertando tambm educao e sade de m
qualidade, no conseguindo tambm garantir um minimum de segurana pblica.

Deste modo, almeja-se, assim, por intermdio do presente trabalho, analisar como est
estruturada a responsabilidade civil extracontratual do Estado no ordenamento jurdico brasileiro,
por intermdio de estudo legislativo e doutrinrio.

2 FASES DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO E SUAS TEORIAS

Para Cunha Jnior (2014) no mundo atual e civilizado onde imperam os valores da
democracia e do Estado de Direito, no se cogita e irresponsabilidade do Estado por
comportamentos lesivos a terceiros. No h falar, no Estado de Direito, de Estado irresponsvel.
(CUNHA JNIOR, 2014, p. 322). Mas nem sempre foi assim. Em tempos idos, o postulado do
Estado, no que se refere sua responsabilidade civil, era o de sua irresponsabilidade.
A primeira fase da responsabilidade do Estado a fase da irresponsabilidade do Estado,
denominada de fase (teoria) regaliana, que vigorou durante os Estados absolutos, nos quais
havia um regime de concentrao do Poder e da Autoridade em um nico governante, possuindo
o Estado incontestvel poder e autoridade sobre seus sditos, vigorando a mxima the king can
do no wrong (o rei no comete erros) ou le roi ne peut mal faire (o rei no pode errar). O Estado
era o prprio Rei, a clebre afirmao do Rei Lus XIV da Frana (1638-1715), o Rei-Sol: L
tat cest moi (O Estado sou eu). (CUNHA JNIOR, 2014, p. 332).
A caracterstica fundamental da fase regaliana o fato de somente o agente do Estado ser
responsabilizado (pessoalmente) pelos danos causados, no tendo o Estado nenhuma
responsabilidade direta em relao aos atos praticados por seus agentes.
No Brasil, a Constituio Imperial de 1824 adotou tal teoria, prevendo apenas a
responsabilidade pessoal do servidor no artigo 179, inciso XXIV, podendo o mesmo responder
apenas em casos de dolo ou culpa. No mesmo sentido, a Constituio de 1891, republicana,
tambm adotou a teoria regaliana, estando previsto em seu artigo 82 a responsabilidade somente
do servidor, nos casos de dolo ou culpa.
Dirley da Cunha Jnior (2014) lembra que os Estados Unidos e a Inglaterra foram os
ltimos pases a resistirem mudana no paradigma da irresponsabilidade estatal, por meio do
Federal Tort Claim Act (1946) e Crown Proceeding Act (1947), respectivamente.
Com as Revolues Liberais, especialmente a Revoluo Francesa de 1789, juntamente
com o surgimento do Estado de Direito, limitado pela ordem jurdica, se inicia a eroso da ideia
3

de irresponsabilidade estatal. Ricardo Alexandre e Joo de Deus (2015) afirmam estar

completamente superada a teoria, possuindo nos dias atuais valor meramente histrico. Em breve
sntese, a teoria da irresponsabilidade pode ser sintetizada da seguinte maneira: no h
responsabilidade civil do Estado por qualquer ato praticado por seus agentes. (ALEXANDRE;
DEUS, 2015, p. 598).
Posteriormente fase da teoria regaliana do Estado irresponsvel, surge a fase da
responsabilidade do Estado fundada no Direito Privado, com as chamadas teorias civilistas da
responsabilidade estatal: o surgimento do Estado responsvel. Por teorias civilistas podem-se
entender todas as teorias que equiparam a responsabilidade do Estado responsabilidade dos
particulares, baseando-se em princpios do Direito Civil, apoiada na ideia de culpa. No incio, a
responsabilidade foi identificada simples responsabilidade civil do direito privado,
condicionando a responsabilidade do Estado a determinados comportamentos de seus agentes.
Inicialmente diferenciavam-se os atos de gesto dos atos de imprio,3 devendo o Estado
se responsabilizar apenas pelos atos de gesto, sendo irresponsvel em relao aos atos de
imprio. Isto se deve ao fato de o ato de gesto se equipar a um ato de particular, enquanto o ato
de imprio se caracterizar como manifestao da prerrogativa de autoridade estatal.
Os atos de imprio seriam aqueles praticados pelo monarca ou pelos agentes de maior
escalo, sendo impostos unilateral e coercitivamente aos administrados, regidos por uma regra
especial: no h responsabilidade do Estado, ou seja, the king can do no wrong (o Rei no erra).
Os atos de gesto seriam aqueles praticados pela Administrao em situao de igualdade
(horizontalidade) com os particulares. Neste sentido: o dano causado em razo de atos de gesto
possibilitaria a responsabilizao do Estado desde que houvesse a conduta oficial, o dano, o nexo
de causalidade (comprovao de que o dano foi causado pela conduta oficial) e a presena de
dolo ou culpa do agente pblico. (ALEXANDRE; DEUS, 2015, p. 599). A dificuldade em se
distinguir atos de gesto de atos de imprio fez com que a teoria dos atos de imprio e dos atos
de gesto (primeira teoria civilista) fosse abandonada.
Assim, num segundo momento restou superada a distino entre atos de gesto e atos de
imprio, passando o Estado a ser responsvel pelos danos causados quando comprovada a culpa
individual do seu agente, isto , quando se demonstrasse que este, no exerccio de sua funo,
procedeu com impercia, negligncia ou impercia. (CUNHA JNIOR, 2014, p. 333). Surgia,
deste modo, a doutrina civilista da teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva, que
procura equiparar a responsabilidade do Estado dos particulares, de forma que o Estado s
3

Resumidamente: nos atos de imprio no h responsabilizao do Estado. Por sua vez, nos atos de gesto haver
responsabilizao do Estado, com os seguintes elementos: I) conduta oficial; II) dano; III) nexo causal; IV) elemento
subjetivo (dolo ou culpa do agente pblico).

indenizaria os prejudicados quando estes provassem que o agente pblico agiu com dolo
(inteno de causar o dano) ou com culpa (imprudncia, impercia ou negligncia).
(ALEXANDRE; DEUS, 2015, p. 599-600).
Dirley da Cunha Jnior (2014) lembra que, a partir da segunda metade do sculo XIX, em
razo principalmente do aresto Blanco4, do Tribunal de Conflitos da Frana, proferido em 1 de
janeiro de 1873, a responsabilidade do Estado passa a sofrer influncia dos princpios do direito
pblico.
Assim, iniciada a terceira fase da responsabilidade do Estado, a fase publicista, com a
responsabilidade do Estado fundada no Direito Pblico. Com as teorias publicistas desenvolvemse a teoria da culpa administrativa (ou da culpa do servio) e a teoria do risco, podendo a teoria
do risco se subdividir em risco integral e risco administrativo. Importante destacar, de antemo,
que o ponto em comum nas teorias publicistas que para responsabilizar o Estado no h
necessidade de provar o dolo ou culpa individualizada do agente pblico envolvido.
(ALEXANDRE; DEUS, 2015, p. 600).
A teoria da culpa administrativa (tambm denominada teoria da culpa do servio, teoria
do acidente administrativo, teoria da culpa annima do servio pblico), que uma teoria
subjetiva, visa a separar a responsabilidade do Estado da ideia de culpa individual ou subjetiva
do agente pblico. Para Cunha Jnior (2014) ela teve o mrito de distinguir, de um lado, a culpa
individual do agente pblico, em virtude da qual ele mesmo respondia, e, de outro, a culpa
administrativa ou culpa annima do servio. (CUNHA JNIOR, 2014, p. 333). Assim:
Enquanto nas teorias civilistas a responsabilizao do Estado depende de a vtima
provar que o agente pblico agiu com dolo ou culpa (impercia, imprudncia ou
negligncia), com a teoria da culpa do servio a responsabilizao do Estado passa a
depender da prova da culpa da Administrao Pblica. Entretanto, tal culpa presumida
quando comprovado o no funcionamento (omisso) ou mau funcionamento do servio
pblico (ao). (ALEXANDRE; DEUS, 2015, p. 601).

Baseando-se na ideia de culpa do servio (faute du service, para os franceses), a teoria

fixa a responsabilidade do Estado, no indagando a culpa subjetiva do agente, nas seguintes
hipteses: a) o servio no existiu ou no funcionou, devendo funcionar; b) o servio funcionou
mal; e c) o servio atrasou. Em vez de identificar o agente pblico culpado (culpa individual), a
vtima deveria comprovar a falha do servio (culpa annima). (OLIVEIRA, 2014, p. 689).

Neste caso, uma garota, Agns Blanco, foi atingida por um trem de uma concessionria francesa. O pai moveu
ao de indenizao em face do Estado, sendo suscitado perante o Tribunal um conflito de competncia entre o juzo
comum e o Tribunal Administrativo. O Tribunal de Conflitos decidiu que a responsabilidade deveria ser apurada
com base em princpios prprios do Direito Administrativo, e no com base nos princpios do Direito Civil,
declarando, deste modo, a competncia do Tribunal Administrativo para a resoluo da questo.

Importante destacar tratar-se de responsabilidade subjetiva do Estado, tendo em vista

embasar-se na culpa, porm sem se perquirir a responsabilidade do agente pblico,
considerando-se uma culpa annima do servio.
De outro lado, a teoria do risco, baseia-se na responsabilidade objetiva do Estado,
tambm denominada responsabilidade sem culpa, com os seguintes aspectos:
(1) o risco que a atividade administrativa potencialmente gera para os administrados e
(2) a necessidade de repartir-se, igualmente, tanto os benefcios gerados pela atuao
estatal comunidade como os encargos suportados por alguns por danos decorrentes
dessa atuao. (CUNHA JNIOR, 2014, p. 334).

Na responsabilidade pela teoria do risco no se indaga acerca da funcionalidade do

servio, tampouco da culpa do agente pblico, bastando a existncia do nexo de causalidade
entre o comportamento estatal (fato do servio) e o dano sofrido pelo administrado. Exemplo
interessante trazido por Sergio Cavalieri Filho (2011) ao abordar a questo da bala perdida.
Deste modo:
No confronto entre policiais e bandidos, pessoas inocentes so atingidas. Deve o Estado
responder nesses casos? A resposta indiscutivelmente positiva porque o dano (morte
ou ferimento de um transeunte) teve por causa a atividade administrativa. Em que pese
o entendimento em contrrio, desnecessrio saber se a bala partiu da arma do policial
ou do bandido; relevante o fato de ter o dano decorrido da ao desastrosa do Poder
Pblico. (CAVALIERI FILHO, 2011, p. 14).

O dano sofrido, importante destacar, deve ser jurdico e no apenas econmico. A

doutrina cita o exemplo da construo de uma autoestrada, gerando maior rapidez do trnsito,
diminuindo o movimento de lanchonetes s beiras das antigas rodovias. Nesse caso no h que
se falar em indenizao, tendo em vista no ter sido malferido nenhum direito dos administrados.
Historicamente, a Constituio de 1946 foi o primeiro texto constitucional brasileiro a
consagrar a responsabilidade objetiva do Estado, no que foi repetida pela Constituio de 1967 e
pela atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, que, no pargrafo sexto do
artigo 37, no somente mantm a responsabilidade objetiva do Estado, como tambm a estende
s pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios pblicos, integrantes da
Administrao Pblica Indireta, ou seja, amplia a responsabilidade objetiva do Estado.
Atuam como causas excludentes da responsabilidade do Estado a culpa exclusiva da
vtima, a fora maior e o caso fortuito. A fora maior e o caso fortuito so conhecidos como fatos
imprevisveis, tendo em vista escapar da percepo das pessoas, que no conseguem prev-las
objetivamente. A teoria do risco integral determina a inexistncia de qualquer hiptese de
excluso da responsabilidade estatal, atuando o Estado como garantidor universal. Neste sentido:
6

Segundo alguns autores, adotada no Brasil, mas de maneira absolutamente excepcional,

e apenas com expressa determinao legal. So, por exemplo, baseadas nessa teoria as
responsabilidades do Estado por danos nucleares (CF, art. 21, XXIII, d) e as hipteses
de danos decorrentes de atos terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra
aeronaves de empresas areas brasileiras, conforme previsto nas Leis n. 10.209, de 2211-2001, 10.605, de 18-12-2002, e 14.744, de 9-10-2003. (SCATOLINO; TRINDADE,
2014, p. 812).

A ttulo de diferenciao, a teoria do risco administrativo admite excludentes ou

atenuantes da responsabilidade estatal, quais sejam: a) fora maior; b) caso fortuito; e c) culpa da
vtima ou de terceiro, enquanto a teoria do risco integral no admite excludentes ou atenuantes
da responsabilidade estatal.
Resumindo, no Brasil vigoram trs teorias acerca da responsabilidade civil do Estado:
como regra, a teoria do risco administrativo; a teoria do risco integral nos casos supracitados; e a
teoria da culpa, quanto aos atos omissivos.
Sergio Cavalieri Filho (2011) analisando o pargrafo sexto do artigo 37 da Constituio
de 1988, entende que o texto constitucional adotou expressamente a teoria do risco
administrativo, como fundamento da responsabilidade da Administrao Pblica, e no a teoria
do risco integral. Portanto, a regra atualmente a responsabilidade objetiva das pessoas de
direito pblico e das pessoas de direito privado prestadoras de servios pblicos, bem como a
responsabilidade pessoal e subjetiva dos agentes pblicos.
No entanto, no que se refere aos atos das empresas pblicas e das sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econmica, haver a responsabilidade subjetiva,
estando tais entidades sujeitas responsabilidade subjetiva, sendo regidas pelas normas comuns
do Direito Civil.
Como destacado supra, a regra a configurao da responsabilidade civil do Estado na
hiptese de atos ilcitos. Porm, tem-se admitido a responsabilidade civil do Estado por ato lcito
por expressa previso legal, como o caso da Lei n. 10.744 de 2003, que prev a
responsabilidade da Unio por danos provocados por atentados terroristas contra aeronaves de
matrcula brasileira; e em situaes de sacrifcio desproporcional ao particular.
Deste modo, os pressupostos da responsabilidade civil do Estado so: a) fato
administrativo (conduta comissiva ou omissiva atribuda ao Poder Pblico); b) dano e c) nexo
causal.
A conduta, ou seja, o fato administrativo, como o primeiro elemento necessrio
responsabilizao estatal, prev que o Estado somente poder ser responsabilizado pela atuao

ou omisso de seus agentes pblicos, sendo necessrio, portanto, demonstrar que o dano tem
relao direta com o exerccio da funo pblica ou a omisso relevante dos agentes pblicos,
no sendo apenas a conduta administrativa ilcita geradora da responsabilidade estatal, como
tambm a conduta lcita causadora de danos desproporcionais, conforme leciona Rafael Carvalho
Rezende Oliveira (2014).
Aps a ocorrncia da conduta, exige-se o dano, como elemento fundamental da
responsabilizao estatal, podendo o mesmo ser definido como a leso a determinado bem
jurdico da vtima, podendo o mesmo ser classificado em dano material ou patrimonial ou dano
moral ou extrapatrimonial.

3 FUNDAMENTOS E PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Dois so os fundamentos da responsabilidade civil do Estado: a teoria do risco

administrativo e a repartio dos encargos sociais. De acordo com Rafael Carvalho Rezende
Oliveira a teoria do risco administrativo pressupe que o Estado assume prerrogativas especiais
e tarefas diversas em relao aos cidados que possuem riscos de danos inerentes. (OLIVEIRA,
2014, p. 693).
Em relao aos seus pressupostos, a responsabilidade civil estrutura-se em trs
elementos: I) fato administrativo (conduta comissiva ou omissiva atribuda ao Poder Pblico); II)
dano; e III) nexo causal.
A conduta, primeiro elemento necessrio responsabilizao estatal, exige que o Estado
somente pode ser responsabilizado pela atuao ou omisso de seus agentes, sendo preciso
demonstrar que o dano tenha relao direta com o exerccio da funo pblica ou a omisso
relevante dos agentes pblicos. (OLIVEIRA, 2014, p. 693).
Posteriormente, tem-se o dano. O segundo elemento fundamental responsabilizao do
Estado pode-se dividir em duas categorias: I) dano material ou patrimonial, que por sua vez, se
subdivide em: I.I) dano emergente; e I.II) lucro cessante, e II) dano moral ou extrapatrimonial,
que ofende bens personalssimos, como as honras objetiva e subjetiva5.

Destaca Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2014): ao contrrio da honra subjetiva, que tem relao com aquilo
que cada ser humano pensa sobre si prprio, a honra objetiva est ligada reputao da pessoa, fsica ou jurdica,
perante a sociedade. (OLIVEIRA, 2014, p. 694).

De acordo com a Smula 37 do Superior Tribunal de Justia, os danos materiais e morais

so passveis de cumulao, devendo ser o dano material devidamente comprovado, enquanto os
danos morais decorrem do ato lesivo, existindo in re ipsa.
O terceiro pressuposto o nexo de causalidade, ou seja, a relao, liame, de causa e efeito
entre a conduta estatal e o dano vtima. O nexo de causalidade pode ser rompido, de acordo
com a teoria do risco administrativo, adotada pela Constituio de 1988 em trs situaes: I) fato
exclusivo da vtima; II) fato de terceiro; e III) caso fortuito e fora maior.
O fato exclusivo da vtima, quando for imprevisvel e inevitvel, exclui a
responsabilidade do Estado. Porm, a jurisprudncia entende que, caso o Estado contribua, de
alguma forma, para a ocorrncia do fato, recair sobre seus ombros a responsabilidade. Pode-se
exemplificar como fato exclusivo da vtima situaes de suicdio no interior de estabelecimentos
prisionais ou em linhas frreas estatais. Nesse caso, o Estado no pode ser responsabilizado, sob
pena de transformar-se em segurador universal.
O fato de terceiro tambm exclui a responsabilidade estatal, o que ocorre quando o dano
causado por terceiro, no possuindo nenhum vnculo jurdico com o Estado. Como exemplos, a
doutrina cita os roubos ocorridos no interior de nibus do servio pblico de transporte.
(OLIVEIRA, 2014).
Por ltimo, o caso fortuito e a fora maior, podendo-se destacar a no-responsabilidade
do Estado quando, por exemplo chuva torrencial provoca inundao gerando danos. Todavia, o
Poder Pblico municipal ser responsabilizado quando comprovada a sua contribuio para o
evento danoso, por exemplo, a ausncia de desentupimento dos bueiros de guas pluviais da
cidade. (OLIVEIRA, 2014, p. 697).
Importante destacar o fato de o caso fortuito como excludente do nexo causal estar
relativizado pela doutrina e pela jurisprudncia. Assim, trazendo a doutrina de Rafael Carvalho
Rezende Oliveira (2014):
A partir da distino entre fortuito externo (risco estranho atividade desenvolvida) e
fortuito interno (risco inerente ao exerccio da prpria atividade), afirma-se que
apenas o primeiro rompe o nexo causal. Vale dizer: nos casos de fortuito interno, o
Estado ser responsabilizado. (OLIVEIRA, 2014, p. 697).

Ainda em relao s causas de excluso da responsabilidade estatal, importante destacar

as causas atenuantes da responsabilidade. Comprovada a contribuio da ao ou omisso estatal
para consumao do dano, ainda que haja importante participao da vtima, do terceiro ou de
evento natural, o Estado ser responsabilizado, mas na medida da sua contribuio para o dano,
conforme prev o artigo 945 do Cdigo Civil brasileiro que trata a questo nos seguintes termos:

se a vtima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenizao ser fixada
tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.
Em relao s pessoas responsveis, a leitura do pargrafo sexto do artigo 37 do Texto
Constitucional informa que podem ser alcanadas as pessoas jurdicas de direito pblico e as
pessoas de direito privado prestadoras de servios pblicos. Em relao s pessoas jurdicas, as
mesmas so as integrantes da Administrao Direta ou Indireta, nesse caso as autarquias e as
fundaes autrquicas.
Por sua vez, no que se refere responsabilidade civil do Estado por omisso, doutrina e
jurisprudncia divergem acerca da natureza jurdica, havendo trs entendimentos: Hely Lopes
Meirelles entende ser objetiva, tendo em vista o 6 do artigo 37 no distinguir condutas
comissivas ou omissivas. De outro lado, h o entendimento doutrinrio entendendo ser subjetiva 6
a responsabilidade, com presuno de culpa (juris tantum) do Poder Pblico. A terceira posio
defende, nos casos de omisso genrica, relacionadas ao descumprimento do dever genrico de
ao. Por outro lado, nas hipteses de omisso especfica, quando o Estado descumprir o dever
jurdico especfico, a responsabilidade objetiva. (OLIVEIRA, 2014).

4 A RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR ATOS

LEGISLATIVOS

Fernando Ferreira Baltar Neto e Ronny Charles Lopes de Torres (2014) destacam que a
regra que prevalece em relao a atos legislativos a da irresponsabilidade, porque a edio de
leis, por si s, no tem o condo de acarretar danos indenizveis aos membros da coletividade,
em face de sua abstrao. (BALTAR NETO; TORRES, 2014, p. 441). Porm, caso a lei seja
julgada inconstitucional, poder ensejar a responsabilizao do Estado, tendo em vista ter sido o
dano causado por ato emitido fora do exerccio das competncias constitucionais. (BALTAR
NETO; TORRES, 2014).
Neste sentido, importante destacar o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justia, que sustentam a necessidade de declarao de inconstitucionalidade
em controle concentrado. Divergindo um pouco desse posicionamento, Celso Spitzcovsky (2009)
destaca a possibilidade da responsabilidade civil desde que haja o reconhecimento da
inconstitucionalidade da lei pelo Poder Judicirio pela via de ao direta, por gerar efeitos erga
6

Neste sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello, Digenes Gasparini, Lcia Valle Figueiredo, Oswaldo Aranha
Bandeira de Mello.

10

omnes, ou pela via de exceo ou defesa, desde que o Senado Federal, acionado pelo Supremo
Tribunal Federal, imprima deciso os mesmos efeitos, valendo-se da previso do inciso X do
artigo 52 da Constituio Federal.

5 A RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR ATOS

JUDICIAIS

A responsabilidade civil por atos judiciais pode ocorrer em trs hipteses: por erro
judicirio, priso alm do tempo fixado na sentena e demora na prestao jurisdicional.
Em relao ao erro judicirio, o mesmo deve ser substancial e inescusvel, sendo
fundamental observar a discusso acerca de sua amplitude, ou seja, se o mesmo abrangeria
somente erro judicirio oriundo da jurisdio penal ou se albergaria tambm erros da jurisdio
civil (?). Jos dos Santos Carvalho Filho, Odete Medauar e Diogo de Figueiredo Moreira Neto
sustentam a tese de que somente o erro de jurisdio penal enseja a responsabilidade estatal,
enquanto, de outro lado, Zulmar Fachin, Clmerson Merlin Clve, Sergio Cavalieri Filho,
entendem que a responsabilidade civil do Estado por erro judicirio surge no apenas do erro de
jurisdio penal, como tambm do erro de jurisdio civil.
Em relao questo, Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2014) destaca que:
O art. 5, LXXV, da CRFB encontra-se inserido no catlogo de direitos fundamentais,
que devem ser interpretados de maneira extensiva e no restritiva, com o intuito de
garantir maior efetividade na responsabilizao do Estado e na proteo dos indivduos.
oportuno registrar que a norma constitucional no fez qualquer distino entre as
jurisdies, sendo vedado ao intrprete restringir o seu alcance. (OLIVEIRA, 2014, p.
715).

Importante destacar a necessidade de desconstituio da coisa julgada por intermdio da

ao rescisria ou da reviso criminal, como condio para responsabilizao do Estado. Em
virtude do princpio da segurana jurdica, no possvel admitir que a deciso judicial
responsabilizadora do Estado conflite com a sentena anterior submetida aos efeitos da coisa
julgada. Ora, se h coisa julgada, no existe erro judicirio. (OLIVEIRA, 2014, p. 716).
A priso alm do tempo fixado na sentena tambm enseja a responsabilidade civil do
Estado. Tambm de se observar que a responsabilidade estatal poder ocorrer tanto em priso
de natureza penal quanto de natureza civil, como por exemplo, a priso por dvida alimentcia.

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Por ltimo, a demora na prestao jurisdicional ensejar a responsabilidade civil do

Estado por violar o direito fundamental razovel durao do processo, consagrado no inciso
LXXVIII do artigo 5 da Constituio de 1988, alterado pela Emenda Constitucional n. 45 de
2004, como tambm na Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da
Costa Rica), que dispe no seu artigo 8: toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas
garantias e dentro de um prazo razovel, por um juiz ou tribunal competente, independente e
imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apurao de qualquer acusao formulada
contra ela [...].

6 CONCLUSO

A responsabilidade civil do Estado significa o dever de reparao dos danos causados

pela conduta estatal, comissiva ou omissiva, podendo o mesmo ser responsabilizado por atos
comissivos ou omissivos, lcitos e ilcitos, jurdicos e materiais, decorrente de comportamentos
administrativos, de atos legislativos e de atos judiciais.
A primeira fase da responsabilidade estatal fase da irresponsabilidade do Estado,
denominada de fase (teoria) regaliana, pautada na mxima the king can do no wrong (o rei no
comete erros) ou le roi ne peut mal faire (o rei no pode errar). Posteriormente, desenvolve-se a
fase da responsabilidade do Estado fundada no Direito Privado, com as chamadas teorias
civilistas da responsabilidade estatal, considerado o surgimento do Estado responsvel.
Num segundo momento, superada a distino entre atos de gesto e atos de imprio,
passa o Estado a ser responsvel pelos danos causados quando comprovada a culpa individual do
seu agente. Surge, deste modo, a doutrina civilista da teoria da culpa civil ou da responsabilidade
subjetiva.
Por intermdio do aresto Blanco, julgado pelo Tribunal de Conflitos da Frana em 1 de
janeiro de 1873, a responsabilidade do Estado passa a sofrer influncia dos princpios do direito
pblico. Iniciava-se, deste modo, a terceira fase da responsabilidade do Estado, a fase publicista,
com a responsabilidade do Estado fundada no Direito Pblico, consubstanciada em trs
pressupostos: fato administrativo, dano e nexo causal.
Ao lado da responsabilidade civil extracontratual do Estado decorrente de conduta
administrativa, tem-se a responsabilidade civil extracontratual por atos legislativos e por atos
judicirios. A responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato legislativo demanda
reconhecimento da inconstitucionalidade da lei pelo Poder Judicirio, que deve se dar pela via de
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ao direta, gerando efeitos erga omnes, ou pela via de exceo ou defesa, desde que o Senado
Federal, acionado pelo Supremo Tribunal Federal, imprima deciso os mesmos efeitos, por
fora da previso do inciso X do artigo 52 da Constituio Federal.
Por sua vez, a responsabilidade civil extracontratual por atos judiciais ocorre em trs
hipteses: por erro judicirio, priso alm do tempo fixado na sentena e demora na prestao
jurisdicional.
Em relao ao erro judicirio, o mesmo deve ser substancial e inescusvel, havendo
divergncia doutrinria acerca da amplitude do erro, se somente erro de jurisdio penal ou se ele
toleraria responsabilidade moral. Outra situao que motiva a responsabilidade civil
extracontratual do Estado por erro judicirio a priso alm do tempo fixado na sentena,
podendo-se falar tanto em priso de natureza penal quanto de natureza civil. Por ltimo, e no
menos importante, est a demora na prestao jurisdicional, que ensejar a responsabilidade civil
do Estado por violar o direito fundamental razovel durao do processo, consagrado no inciso
LXXVIII do artigo 5 da Constituio de 1988, alterado pela Emenda Constitucional n. 45 de
2004.
Enfim, apesar de, aparentemente pacfica na doutrina e na jurisprudncia, a
responsabilidade civil extracontratual do Estado instituto dinmico do Direito, evoluindo e
modificando ao longo dos tempos, com o intuito de garantir proteo ao cidado em face ao
Estado.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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