Excelentssimo Senhor Ministro-Presidcnte,

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O Ministrio Pblico desta Corte, no desempenho de sua misso institucional de
defender a ordem jurdica, o regime democrtico e a guarda da Lei e de fiscalizar sua execuo, vem,
por meio do Procurador que esta subscreve, oferecer a presente REPRESENTAO, para expor os
seguintes fatos e, ao final, requerer o que segue.
Notcia publicada no jornal Valor Econmico, edio de 9.10.2015 d conta de graves
irregularidades no mbito da administrao oramentrio-financeira do Governo Federal (grifamos):
Dilma repete prtica condenada p o r T rib u n al
PorRibamarOlKrird
A p re sid en te D ilm a R ousseff re p e tiu n este ano u m a p r tic a c o n d e n a d a
pelo T rib u n a l de C o n ta s d a U nio (T C U ) no ju lg a m e n to em que
reco m en d o u ao C ongresso a re je i o das co n tas do g o v ern o fe d e ral de
2014. D ilm a editou seis d ecreto s a u to riz a n d o crd ito s s u p le m e n ta re s ao
O r a m e n to da U nio, m esm o a n tes de o C o n g resso N acional te r
a p ro v a d o a re d u o d a m eta de s u p e r v it p rim rio p a ra 2015, d efin id a
pela Lei de D iretrizes O r a m e n t ria s (L D O ). Com os decretos, Dilma
ampliou os gastos federais em R$ 2,5 bilhes, que sero bancados pelo
supervit financeiro apurado no balano patrim onial do exerccio de 2014 e
do excesso de arrecadao.
Ao a n a lisa r as co n tas do ano p a ssa d o , o TCU co n sid ero u q u e D ilm a
editou este m esm o tipo de d e c re to de c rd ito s s u p le m e n ta re s sem
c o m p ro v a r q u e eles e ra m co m p atv eis com a o b ten o d a m e ta de
re su lta d o p rim rio estab elecid o
na
LD O , fe rin d o
assim , no
e n ten d im en to do T rib u n a l, o a rtig o 4o d a lei o r a m e n t ria e o disposto
no artig o 167, inciso V, da C o n stitu i o . Para o TCU , os crditos no
poderam ter sido abertos porque teriam que ser eom patveis com o supervit
prim rio previsto na LDO daquele ano que ainda estava em vigor. Q u a lq u e r
am p liao do gasto, disse o T C U , s p o d e ria te r o co rrid o depois de
a p ro v a d a a m u d a n a d a m eta fiscal.
Em 22 de julho deste ano, o governo encam inhou ao Congresso um p ro je to
de lei p ro p o n d o re d u z ir a m eta de re s u lta d o p rim rio de 2015 de RS 55,3
bilhes p a r a RS 5,8 bilhes. Depois que o projeto foi enviado ao Congresso,
a presidente Dilma R ousseff assinou seis d ecreto s a b rin d o crd ito s
su p lem en ta re s ao O r a m e n to d a U nio deste ano, com re c u rso s
d e c o rre n te s de su p e r v it fin a n c eiro a p u ra d o no b a lan o p a trim o n ia l de
2014 e do excesso de a rre c a d a o . Os decretos so de 27/7/2015 (quatro
decretos no num erados) e de 20/8/2015 (dois decretos no num erados). Os

crditos suplem entares dos seis decretos totalizam R$ 95.9 bilhes. Mas,
desse total, R$ 93,4 bilhes resultam de anulao parcial de dotaes
oram entrias j existentes, ou seja, so sim ples rem anejam entos.
Os outros R$ 2,5 bilhes (RS 95,9 bilhes m enos RS 93,4 bilhes)
representam efetiva am pliao de despesa, que sero custeadas, de acordo
com os decretos, pelo supervit financeiro apurado no balano patrim onial
do exerccio de 2014 e pelo excesso de arrecadao deste ano. O problem a c
que a am pliao de despesa foi feita sem a com provao de que isso
com patvel com a meta fiscal ainda em vigor, de acordo com as fontes
ouvidas pelo Valor.
O governo discorda do entendim ento do TCU , pois considera que a abertura
de crditos suplem entares no afeta a meta fiscal. O que interessa o limite
de em penho, fixado no decreto de contingenciam ento, explicou uma fonte
credenciada da rea econm ica. o limite de contingenciam ento que afeta a
meta e ele no foi alterado pelos decretos, disse.
A reedio este ano de prtica condenada pelo TCU pode dificultar a
estratgia do governo de barrar os pedidos de impeachment da presidente.
Um dos argum entos jurdicos da defesa do governo que Dilma no pode ser
condenada por atos com etidos no m andato anterior. Sc o entendim ento do
TCU sobre as contas de 2014 for confirm ado pelo C ongresso, a
presidente ter repetido no atual m andato um a operao considerada
irregular.
II
A matria do jornalista especializado acima reproduzida absolutamemtc precisa. A
Constituio Federal de 1988, que tambm norteadora da disciplina fiscal, assim pontificou :
Art. 167. So vedados:
(...)
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao
legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
No bojo da apreciao das Contas do Governo Federal/2014 (TC-005.335/2015-9), o
Ministro-Relator Augusto Nardes, cuja anlise foi acolhida, na ntegra e por unanimidade, pelo
Tribunal Pleno do TCU, assim se pronunciou sobre o tema no voto que precedeu o Parecer Prvio
(grifamos):
9.2.10 Indcio de irregularidade 17.1.2 do Despacho encaminhado
Presidente da Repblica pelo Aviso-895-GP-TCU-2015
17.1.2. Abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, por

meio dos Decretos No Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062
e 14063, incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio ento
vigente, em desacordo com o art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2014.
infringindo por consequncia, o art. 167, inc. V, da Constituio Federal, e com a
estrita vinculao dos recursos oriundos de excesso de arrecadao ou de
supervit financeiro, contrariando o pargrafo nico do art. 8 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Quanto a esse ponto, as contrarrazes defendem a tese de que os dispositivos
legais mencionados foram exatamente o fundamento para a edio dos
questionados decretos de abertura de crditos suplementares, manejando, ainda,
os seguintes argumentos:
a) no h que se falar em violao ao art. 4o da LOA 2014 e ao inciso V do art.
167 da CF/1988, pois a abertura de crditos suplementares, por si s, no
impacta a meta de resultado primrio c porque:
a. 1) no que tange s despesas discricionrias, essas esto sujeitas aos limites de
empenho e movimentao financeira, conforme prev o 13 do art. 50 da Lei
12.919/2013 (LDO 2014);
a.2) no tocante s despesas obrigatrias, os crditos devem ser abertos e seu
impacto considerado nas avaliaes bimestrais, prvia ou posteriormente, porque
tais despesas so de execuo obrigatria e no se submetem avaliao de
convenincia e oportunidade;
a.3) a necessidade de observncia da meta de resultado primrio e dos limites do
decreto de programao oramentria foi ratificada nas exposies de motivos
que acompanharam os decretos;
a.4) quase todos os crditos suplementares de despesas obrigatrias foram feitos
aps a incorporao de ampliao de sua estimativa ao Relatrio Bimestral.
Defende, ainda, a tese de que a abertura de crditos suplementares, na pendncia
de apreciao pelo Congresso Nacional de projetos de lei alterando a meta de
resultado primrio, tambm ocorreu no exerccio de 2009 e o parecer prvio
elaborado pelo TCU no fez qualquer ressalva a essa questo. Por essa razo, cm
observncia aos princpios da segurana jurdica, da boa-f objetiva e da
confiana legtima, impe-se a compreenso prospeetiva do tema, uma vez que
se refere a prtica j consolidada e no ressalvada nas Contas do Governo de
2009.
Alega, ademais, que a Lei 4.320/1964 permite a utilizao de resultado de
exerccios anteriores para custear despesas institudas mediante crdito adicional;
e que o importante, para auxiliar o acompanhamento do cumprimento das metas
fiscais estabelecidas na LDO, no o exame das fontes de recursos utilizadas
para abertura dos crditos adicionais, mas sim a natureza das despesas
correspondentes.
Por fim, aduz que o art. 2o da Medida Provisria n 661/2014 autorizou a
utilizao dos recursos de supervit financeiro vinculados para cobertura de
despesas primrias obrigatrias, exceto nos casos de vinculao constitucional c
de repartio de receitas destinadas a estados, Distrito Federal e municpios.
Acolho o exame da Semag que ratifica o entendim ento acerca da

irregularidade consubstanciada na abertura de crditos suplementares

incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio, com
infringncia ao art. 167, inciso V, da Constituio Federal, e ao art. 4" da Lei
n 12.952/2014 (LOA-2014).
Acompanho, igualmentc, a unidade tcnica no que tange ao indcio de
irregularidade relativo desvinculao dos recursos oriundos de excesso de
arrecadao ou de supervit financeiro, que estaria contrariando o pargrafo
nico do art. 8 da Lei Complementar n 101/2000 (LRF), quando prope que
essa matria seja examinada em outra oportunidade, em processo especfico
destinado a esse fim, uma vez que tal aspecto no prejudica a anlise acerca da
ilegalidade dos decretos cm discusso.
Com efeito, conforme detalhadamente demonstrado no exame da Semag, as
teses defendidas, bem como os argumentos manejados nas contrarrazes,
no se mostram suficientes para elidir a irregularidade apontada, seno
para excluir do exame a questo relativa ao possvel dcscumprimento do art.
8o da LRF.
A seguir, explicito os fundamentos que embasam esse meu juzo.
Preliminarmente, registro, a titulo do esclarecimento requerido nas contrarrazes,
que o indcio de irregularidade de que se trata encontra-se adequadamente
caracterizado, no restando dos seus termos qualquer bice ao contraditrio c
ampla defesa.
Com efeito, a irregularidade caracteriza-se pela emisso, entre 5/11/2014 e
14/12/2014, de decretos de abertura de crditos suplementares em
dcscumprimento ao comando do art. 4 da LOA-2014, que a autorizava sob
a estrita condio de serem compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida na LDO para o exerccio de 2014 e desde
que observado o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF. Vide o texto
da norma:
Art. 4- Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos
valores constantes desta Lei, excludas as alteraes decorrentes de crditos
adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria
sejam compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida
para o exerccio de 2014 e sejam observados o disposto no parurafo nico do
art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de quaisquer valores includos ou acrescidos em decorrncia da
aprovao de emendas individuais apresentadas por parlamentares, para o
atendimento de despesas, (grifou-se)
Tal ao, ademais, conforme apontado pela unidade tcnica, infringiu, por
consequncia, o art. 167, inciso V, da Constituio Federal que, ao dispor sobre
os oramentos pblicos, veda expressamente a abertura de crditos
suplementares sem prvia autorizao legislativa, situao que se verificou nesse
caso, uma vez que a condio sine qua non constante da autorizao legislativa
no foi observada:

Art. 167. So vedados:

(...)

V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao

legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes.
Por oportuno, rememoro a situao de fato, amplamente discutida nos autos, para
demonstrar a sua correta subsuno s normas mencionadas: referidos decretos
foram emitidos cm 10/11, 13/11 e 4/12/2014, momentos cm que a meta de
resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2014 j se encontrava
irremediavelmente comprometida, havendo o Poder Executivo federal, para
evitar o seu descumprimento, enviado, cm 5/11/2014, o Projeto de Lei (PLN) n
36/2014 com o objetivo de reduzir a meta de resultado primrio para o exerccio.
Eis o teor do referido PLN:
Art. 3 A meta de supervit a que se refere o art. 2 poder ser reduzida no
montante das desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao Programa de
Acelerao do Crescimento - PAC, cujas programaes sero identificadas no
Projeto e na Lei Oramentria de 2014 com identificador de Resultado
Primrio previsto na alnea c do inciso II do 4o do art. T desta Lei.
Portanto, por ocasio da edio dos decretos a principal condio estabelecida na
norma autorizativa - compatibilidade com a obteno da meta de resultado
primrio
no fora observada, eis que inexistia lei formal alterando a referida
meta, pelo que concluo que no pode prosperar a tese da defesa de que os
dispositivos legais apontados (art. 167, inciso V, da Constituio Federal e art. 4o
da LOA-2014) so exatamente os fundamentos legais para a questionada edio
dos decretos.
No mesmo sentido, e tendo cm vista essa situao de fato, no podem prosperar
os argumentos expressos nas contrarrazes c adequadamente refutados no exame
da Scmag, cujos elementos incorporo s razes de minha deciso, procedendo
apenas breves comentrios sobre os principais deles.
Em primeiro lugar, no merece acolhida, como bem o demonstrou a Scmag, o
argumento de que o tratamento fiscal a ser dado abertura de crditos adicionais,
segregando-a em despesas discricionrias e obrigatrias, c a concluso de que a
abertura de crditos suplementares relativos a essas ltimas no gera qualquer
impacto no cumprimento da meta fiscal, uma vez que a execuo desses crditos
fica restrita aos limites de empenho e movimentao financeira, simplesmente
porque, no caso, no houve limitao de empenho e como se disse alhures, a
meta de resultado fiscal j estava comprometida por ocasio da emisso dos
decretos de abertura de crdito.
Igualmente, no pode prosperar o argumento de que no se afigura plausvel a
tese de inadequao de suplementao dc despesa obrigatria com a obteno da
meta de resultado porque, conforme abordagem da Scmag, ambas as naturezas
de despesas tm reflexo na meta de resultado, uma vez que os normativos
determinam o contingenciamcnto das despesas discricionrias para que os
recursos sejam destinados cobertura daquelas de natureza obrigatria.

Tambm no merece acolhida o argumento de que a necessidade de observncia

da meta de resultado primrio foi registrada nas exposies de motivos dos
decretos em questo, porque, conforme assevera a Scmag, tais registros no
foram acompanhados dos pertinentes atos de gesto fiscal impostos ao Poder
Executivo pela LRF e pela LDO.
Quanto alegao de que essa mesma situao dc fato, abertura de crditos
suplementares na pendncia dc apreciao, pelo Congresso Nacional, dc projeto
de lei alterando a meta de resultado primrio no ocorreu apenas no exerccio de
2014, mas tambm cm 2009, sem que o TCU apontasse qualquer ressalva na
apreciao das Contas do Governo daquele exerccio, endosso plenamcnte a
abordagem da Semag concluindo que tal procedimento configura
descumprimento do principio da legalidade, a ratificar a irregularidade
originalmente apontada.
No que tange ao pleito relativo necessidade de se respeitar o princpio da
segurana jurdica e a possibilidade dc adoo de compreenso prospectiva sobre
o tema pelo Tribunal, registro que tais questes foram examinadas no exame das
preliminares suscitadas pela AGU, no incio deste captulo.
Com relao ao indcio de que os decretos em questo contrariaram o art. 8 da
LRF, acolho a proposta da Semag de que essa questo seja examinada em outra
oportunidade, tendo em vista tratar-se de questo secundria que cm nada
prejudica a anlise da antijuridicidadc dos decretos no numerados.
Ante o exposto, concluo, em linha com as ponderaes da unidade tcnica, que
os elementos constantes das contrarrazes apresentadas no so suficientes para
afastar os indcios apontados no subitem 17.1.2, excluda a referncia ao
pargrafo nico do art. 8o da LRF, do despacho que proferi nestes autos, em
12/8/2015, devendo tal irregularidade ser consignada no parecer final deste
relatrio.
Sobre o tema, a Lei 13.115/2015, que estima a receita e fixa a despesa da Unio para o
exerccio financeiro de 2015 - Lei Oramentria Anual (LOA) 2015, preceitua o que segue:
Art. 42 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos
valores constantes desta Lei, excludas as alteraes decorrentes de crditos
adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria
sejam compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida
para o exerccio dc 2015 e sejam observados o disposto no narurafo nico do
art. 8 da LRF c os limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao dc
emendas individuais, para o atendimento dc despesas:
(...)
A Exma Presidente da Repblica enviou ao Congresso Nacional, em 22/7/2015, Projeto
de Lei do Congresso Nacional (PLN) que visa a alterar a meta fiscal estabelecida no art. 2 Lei
13.080/2015 (LDO/2015), conforme transcrito, em parte, abaixo:

Art. 2- A aprovao do Projeto de Lei O ram en tria de 2015, bem como a

execuo da respectiva Lei, devero ser com patveis com a obteno da
m eta de supervit prim rio, p a ra o setor pblico consolidado no financeiro
de RS 66.325.000.000,00 (sessenta e seis bilhes, trezentos e vinte e cinco
milhes de reais), j considerada a reduo do m ontante de RS
28.667.000.000,00 (vinte e oito bilhes, seiscentos c sessenta e sete milhes de
reais) relativos ao P rogram a de A celerao do C rescim ento - PAC, sendo a
meta de supervit prim rio dos O ram entos Fiscal e da Seguridade Social
de RS 55.279.000.000.00 (cinquenta c cinco bilhes, duzentos c setenta e nove
milhes de reais), c RS 0,00 (zero real) para o Programa de Dispndios Globais,
conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta
Lei.
l 2 As empresas dos Grupos Petrobras e Eletrobras no sero consideradas na
meta de supervit primrio de que trata o caput, relativa ao Programa de
Dispndios Globais.
2e Poder haver, durante a execuo oramentria de 2015. compensao entre
as metas estabelecidas para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social c para o
Programa de Dispndios Globais de que trata o art. 11, inciso VI, desta Lei.
3 A Lei Oramentria de 2015 observar, como redutor da meta de supervit
primrio, o montante constante do respectivo Projeto.
42 A meta de supervit primrio estimada para os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios de R$ 11.046.000.000,00 (onze bilhes e quarenta e seis
milhes de reais) c, para efeitos de cumprimento do estabelecido no caput, o
Governo Central compensar o eventual valor no atingido por esses entes.
5- A deduo de R$ 28.667.000.000,00 (vinte e oito bilhes, seiscentos e
sessenta c sete milhes de reais) relativos ao PAC mencionada no caput deste
artigo abrange, na execuo da Lei Oramentria de 2015, o valor dos
respectivos restos a pagar.
6- As programaes do PAC a que se refere o 52 deste artigo, contidas nos
Oramentos Fiscal c da Seguridade Social, sero identificadas no Projeto e na
Lei Oramentria de 2015 com o identificador de Resultado Primrio previsto na
alnea c do inciso II do 42do art. 7e desta Lei.
Art. 32 Se as reestimativas para a taxa de crescimento real do Produto Interno
Bruto - PIB superarem a estimativa utilizada para fins de elaborao do Anexo
IV. 1. - Metas Fiscais Anuais desta Lei fica o Poder Executivo autorizado a
aumentar a meta de supervit primrio prevista no art. 2-.Art. 42 (VETADO).
O citado PLN 5/2015 encontra-se atualmente na Comisso Mista de Oramento
(http://w\v\v25.senado.lea.br/\veb/atividade/materias/-/materia/122481) e possui o seguinte teor
(grifou-se):
Art. Io A Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015, passa a vigorar com as
seguintes alteraes:

Art. 2o A aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 2015 e a execuo da

referida Lei devero ser compatveis com a obteno da meta de supervit
primrio, para o setor pblico consolidado no financeiro, de RS
8.747.000.000,00 (oito bilhes, setecentos e quarenta e sete milhes de reais),
sendo a m eta de supervit p rim rio de RS 5.831.000.000,00 (cinco bilhes,
oitocentos e trin ta c um milhes de reais) p a ra os O ram entos Fiscal c da
Seguridade Social e de RS 0,00 (zero real) p a ra o P ro g ram a de Dispndios
Globais, conform e dem onstrado no Anexo de M etas Fiscais constante do
Anexo IV.
Io As empresas dos Grupos Petrobras c Eletrobras no sero consideradas na
meta de supervit primrio de que trata o caput, relativa ao Programa de
Dispndios Globais.
2o A meta dc supervit primrio estimada para os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios de RS 2.916.000.000,00 (dois bilhes, novecentos e dezesseis
milhes de reais).
3o Poder haver, durante a execuo oramentria de 2015, compensao entre
as metas estabelecidas para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, para o
Programa de Dispndios Globais de que trata o inciso VI do caput do art. 11 c
para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
4" A meta de supervit primrio mencionada no caput considera:
I - as seguintes medidas legislativas em tramitao no Congresso Nacional, com
as correspondentes estimativas de valores dc arrecadao:
a) Medida Provisria n 685, de 21 de julho dc 2015, que institui o Programa de
Reduo de Litgios Tributrios - PRORELIT, cria a obrigao de informar
administrao tributria federal as operaes e atos ou negcios jurdicos que
acarretem supresso, reduo ou diferimento de tributo e autoriza o Poder
Executivo federal a atualizar monetariamente o valor das taxas que indica, com
receita estimada dc R$ 10.000.000.000,00 (dez bilhes de reais); c
b) Projeto dc Lei do Senado n 298, de 2015, que dispe sobre o Regime
Especial dc Regularizao Cambial c Tributria - RERCT de bens no
declarados, dc origem lcita, mantidos no exterior por residentes e domiciliados
no Pas e d outras providncias, cuja receita, para fins do $ 5, est estimada em
RS 11.400.000.000,00 (onze bilhes e quatrocentos milhes de reais); e
II - receita de concesses e permisses estimada em RS 18.251.600.000.00
(dezoito bilhes, duzentos e cinquenta e um milhes e seiscentos mil reais).
5o Se as receitas estimadas nos incisos I c II do 4o apresentarem frustrao, a
meta de supervit primrio prevista no caput ser reduzida nos montantes
correspondentes, at os valores de RS 21.400.000.000,00 (vinte c um bilhes e
quatrocentos milhes de reais) para as medidas legislativas constantes do inciso I
e de RS 5.000.000.000,00 (cinco bilhes de reais) para a estimativa constante do
inciso II. (NR)
Art. 2o O Anexo IV. 1 da Lei n 13.080, de 2015, passa a vigorar na forma do
Anexo a esta Lei.
Art. 3o Fica revogado o 6o do art. 2" da Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015.
Art. 4o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

O que se depreende, portanto, que, para fins de alcance da meta de supervit primrio,
o Governo Federal conta com o xito das medidas legislativas acima delineadas.
Entretanto, a edio dos decretos mencionados no foi precedida da necessria
observncia lei, que requer responsabilidade na gesto fiscal. Os decretos editados ampliam
despesas que devero ser custeadas pelo supervit financeiro apurado no balano patrimonial do
exerccio de 2015 e pelo excesso de arrecadao.

Decretos por fonte de financiainento

Data

Decreto

Tipo de Financiamento - RS
Supervit
Financeiro (A)

Excesso de
Arrecadao (B)

Anulao dc
dotaes
oramentrias
(c)

27/07/2015

s/n

703.465.057,00

7.000.000,00

36.048.917.463,00

27/07/2015

s/n

56.550.100,00

1.572.969.395,00

27/07/2015
27/07/2015

s/n
s/n"

666.186.440,00
-

594.1 13.666,00
365.726,00

441.088.922.00
29.557.106,00

20/08/2015

s/n

1.370.419,00

55.236.212.150,00

20/08/2015

s/n

231.412.685,00

262.173.117,00

106.683.043.00

1.658.984.701,00

863.652.509,00

93.435.428.079,00

SUBTOTAL
SUBTOTAL (A+B)
TOTAL (A+B+C)

2.522.637.210,00
95.958.065.289,00

Assim, como se observa acima, os citados R$ 2,5 bilhes dc reais (RS 95,9 bilhes
m enos RS 93,4 bilhes) representam efetiva am pliao de despesa sem a com provao de que
haja com patibilidade com a meta fiscal.
A m aterializao da lei que disciplina e exige responsabilidade fiscal do agente
pblico determ inante no sentido de exigir a verificao da conduo oram entria c fiscal
realizada pelo governo na oportunidade de efetivao das despesas, exigindo observncia aos
pressupostos dc responsabilidade na gesto fiscal, que incluem ao planejada e transparente,
cm que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, nos termos do art. 1, I o, da LRF:
1Q A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas, m ediante o cum prim ento de m etas de
resultados entre receitas e despesas c a obedincia a limites e condies no
que tange a renncia dc receita, gerao de despesas com pessoal, da

seguridade social e outras, dvidas consolidada e m obiliria, operaes de

crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e
inscrio em Restos a Pagar.
A Nota Tcnica 139/2015 da Consultoria Legislativa de Oramentos, Fiscalizao e
Controle, do Senado Federal, de 15 de agosto de 2015, c que trata do Relatrio dc Avaliao das
Receitas e Despesas do 3 Bimestre de 2015 j menciona e alerta acerca dos graves problemas
fiscais que o pas atravessa:
10. Relativamente receita, a Avaliao do 3 Bimestre, conforme determina a Lei
de Responsabilidade Fiscal - LRF revisou para baixo a arrecadao da Receita
Primria Lquida para 2015, estimando-a em RS 1.111,6 bilhes contra uma
expectativa dc R$ 1.223,4 bilhes na LOA 2015, com uma queda bruta de RS 111,8
bilhes, assim distribudos: RS 45,7 bilhes na Receita Tradicionalmente
Administrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB); RS 42,7 bilhes
na Arrecadao Lquida do RGPS; c RS 33,7 bilhes nas Receitas no
Administradas pela SRFB, onde se destacam as redues previstas de RS 19,3
bilhes nas Receitas de Compensaes Financeiras (royaltics) e de RS 8,0 bilhes
nas Receitas com Dividendos.
11. A queda na arrecadao esperada s no foi maior porque o Poder Executivo
aumentou para RS 51,6 bilhes a previso de arrecadao de Receitas
Extraordinrias, para o perodo de julho a dezembro, aps terem sido elevadas para
RS 46,4 bilhes na Avaliao do 2o bimestre, contra RS 27,5 bilhes que havia sido
estabelecido na LOA 2015.
12. Anos atrs, o Projeto de Lei de Oramento vinha com receitas subestimadas, o
que possibilitava que o Congresso as estimasse com mais realismo. Nos ltimos seis
anos, porm, a incluso excessiva de receitas atpicas nas estimativas de receita do
Oramento tem sido uma prtica do Poder Executivo, o que levou a uma
superestimao. Em 2012, por exemplo, foram includos pelo Executivo RS 31,0
bilhes de receitas atpicas na estimativa dc receitas administradas pela Secretaria da
Receita Federal- SRF e para 2013, RS 25 bilhes. Porm, o total de atpicas
executadas pela SRF em 2012 foi dc RS 10 bilhes. As receitas atpicas previstas no
Oramento de 2014 foram da ordem de RS 27 bilhes, enquanto o valor
efetivamente arrecadado ficou cm apenas RS 11,1 bilhes. J o Oramento de 2015,
prev RS 27,5 bilhes de receitas atpicas, valores muito acima da mdia histrica de
RS 11,6 bilhes.
13.
14. Assim, o excesso de receitas atpicas estimado nesses anos situa-se cm RS 17,6
bilhes, acima da mdia.
15. Mesmo com o corte na previso dc receita pra 2015 e o contingenciamento das
despesas, na Avaliao do 3 bimestre do Oramento de 2015, a previso dc receitas
administradas atpicas aumentou de RS 27,5 bilhes na Lei para RS 51,6 bilhes,
depois de j ter sido aumentada para RS 46,4 bilhes na Avaliao do 2 bimestre.
Ou seja, hoje, na 3a. Avaliao, o Poder Executivo espera arrecadar RS 51,6 bilhes,
num perodo menor, de julho a dezembro, o que, dificilmente ocorrer. Isso significa

que o Congresso pode esperar mais cortes de despesa pblica, nas diversas reas
como sade, educao e emendas.
16. Desta forma, no sem motivo que tem aumentado frustrao de receitas nos
perodos recentes. A estimativa de receita administrada, contida nos projetos de lei
oramentria, tem apresentado frustraes da ordem de RS 13 bilhes em 2010, RS
3,2 bilhes cm 2011, RS 60,2 em 2012, RS 60,2 bilhes em 2013, e 52,5 bilhes, em
2014, quando comparados com os valores realizados. Grande parte dessas
frustraes pode ser atribuda s frustraes de receitas atpicas.
17. Alm disso, contribuiu para evitar maior queda nas receitas esperadas no 3o
bimestre de 2015 o aumento cm RS 3,0 bilhes na estimativa da Receita com
Concesses.
18. Essas receitas tambm tm um histrico de alto risco de no se materializar, pelo
menos no na magnitude integralmente prevista, o que pode prejudicar a execuo
oramentria programada ao longo do exerccio, constituindo-se em fator adicional
de dificuldade ao cumprimento da meta de Resultado Primrio.
19. Cabe registrar que, caso essas receitas no se realizem, o alcance da Meta do
Resultado Primrio ficar por conta de uma reduo ainda maior na programao de
gastos discricionrios, notadamente os investimentos.
(...)

26. A meta de Resultado Primrio do Setor Pblico Consolidado, para o exerccio

de2015, foi inicialmente fixada na Lei n 13.080, de 02.01.2015 (LDO-2015) em R$
95,1 bilhes, sem o abatimento permitido das despesas com o PAC, e cm RS 66,3
bilhes, com o referido abatimento, correspondera a 1,20% do PIB. Desse total, RS
55,3 bilhes, equivalentes 1,00% do PIB, se referem ao Oramento Fiscal e da
Seguridade Social, denominado Governo Central (Tesouro Nacional. Previdncia
Social e Banco Central), e RS 11,0 bilhes, ou 0,20% do PIB. aos Governos locais.
A meta Resultado para as Empresas Estatais Federais continua sendo nula, como
tem ocorrido nos anos anteriores (Anexo IV da LDO 2015).
27. Nesse cenrio inicial, o montante de investimentos destinado ao abatimento da
meta, correspondente ao Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, somava
RS 28,7 bilhes. Na hiptese de execuo zero desse Programa, o Resultado
Consolidado atingira RS 95,0 bilhes.
28. Com a persistente queda na expectativa de arrecadao, somada ao crescimento
da estimativa com gastos obrigatrios, o Poder Executivo optou por meio de
proposta de alterao da Lei ri 13.080, 02.01.2015 (LDO 2015), o PLN n 5. de
2015, por reduzir para RS 8,7 bilhes (0,15% do PIB) a meta antes fixada para o
setor pblico consolidado, de forma a no ter que contingenciar alm dos RS 8,6
bilhes apontados os desembolsos discricionrios, notadamente os investimentos.
Ao Governo Central a meta foi proposta para ser reduzida para RS 5,8 bilhes e aos
entes subnaeionais de RS 11,0 bilhes para RS 2,9 bilhes.
29. Nesse novo cenrio, a meta do setor pblico consolidado de RS 8,7 bilhes e do
Governo Central, de RS 5,8 bilhes, poder ser abatida em RS 26,4 bilhes, relativos
frustrao de receitas decorrentes da Medida Provisria n 685, de 21 de julho de

2015, que trata do Programa de Reduo de Litgios Tributrios - PROREL1T, do

Projeto de Lei do Senado n 298, de 2015, que dispe sobre o Regime Especial de
Regularizao Cambial e Tributria - RERCT e das receitas de concesses e
permisses estimadas. No h previso de abatimento pelas despesas do PAC. Isto
significa que, se essas receitas no se materializarem, o Poder Executivo admite
dficit primrio em 2015.
( ...)

56. Em comparao com a receita realizada na primeira metade de 2014, a receita de

2015 mostra crescimento nominal de apenas 5,6% no perodo, bastante inferior
infiao observada nos ltimos meses medidos em junho de 8,9%, denotando
decrscimo real.
57. Esse quadro de arrecadao insuficiente em relao LOA2015 pode piorar,
ainda que a previso de decrscimo do PIB se mantenha como previsto na reviso
deste 3 bimestre, caso no se materialize a estimativa de ingressos de Receitas
Extraordinrias e com Operaes com Ativos previstas para o perodo de julho a
dezembro de 2015 em R$ 51,6 bilhes.
Portanto, a edio dos mencionados decretos contraria diretamente o conceito basilar de
nossa norma disciplinadora dos gastos pblicos e afronta especificamente o art. 4 da LOA 2015 - Lei
13.115/2015:
Art. 4e Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos
valores constantes desta Lei, excludas as alteraes decorrentes de crditos
adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria
sejam compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida
para o exerccio de 2015 e sejam observados o disposto no parurafo nico do
art. 8 da LRF e os limites c as condies estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de
emendas individuais, para o atendimento de despesas...
Devido ao baixo crescimento econmico c tendncia de queda da arrecadao
tributria vislumbra-se que as receitas extraordinrias previstas para o segundo semestre de 2015
correm srio risco de no se realizarem. Sempre oportuno relembrar que o objetivo do controle da
evoluo das contas pblicas contribuir para uma trajetria administrada do endividamento do
Estado, de forma a indicar solvabilidade de suas contas fiscais. Nesse sentido, a ao rigorosa e
tempestiva desta Corte de Contas para coibir as ilegalidades supramencionadas fundamental para a
credibilidade das contas pblicas brasileiras.
Portanto, por ocasio da edio dos mencionados decretos, a principal condio
estabelecida na norma autorizativa - compatibilidade com a obteno da meta de resultado
primrio - no foi observada, pois inexiste lei formal alterando a referida meta.

III

Em facc do exposto, o Ministrio Pblico dc Contas oferece a presente

representao e requer ao Tribunal de Contas da Unio:
a) conhecer o feito como Representao, uma vez atendidos os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 237 c/c art. 235, caput, do RI/TCU;
b) realizao de inspeo c de outras medidas consideradas pertinentes junto Presidncia
da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, podendo se estender a outros rgos,
se for o caso, com o objetivo de promover a identificao e a audincia dos responsveis pelas
operaes ilegais relatadas nesta representao, para sua adequada responsabilizao.
Por fim, requer este representante do Ministrio Pblico de Contas a oportunidade de
oficiar nos autos aps a instruo promovida pela unidade tcnica competente.

Braslia, 9 dc outubro dc 2015.

io Marcelo de Oliveira
Procurador

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

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