Reltorio Dados Abertos TCU

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 005.003/2014-8
GRUPO I CLASSE V Plenrio

TC 005.003/2014-8
Natureza(s): Relatrio de Levantamento
rgos/Entidades: Controladoria -Geral da Unio; Empresa
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social; Secretaria
Logstica e Tecnologia da Informao - MP; Servio Federal
Processamento de Dados
Interessado: Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia
Informao - Sefti
Advogado constitudo nos autos: no h.
de
de
de
da
S U M R I O : R E L AT R I O D E L E VA N TA M E N T O .
PUBLICAO DE DADOS ABERTOS NA ADMINISTRAO
P B L I C A F E D E R A L . S O L U E S D E C O L E TA ,
ARMAZENAMENTO E PROCESSAMENTO DE GRANDES
VOLUMES DE DADOS (BIG DATA). TRANSPARNCIA.
MODERNIZAO DA GESTO PBLICA.
Adoto como relatrio o trecho a seguir da manifestao da equipe de auditoria (pea 63):
1.
1.1
Introduo
Deliberao
1. A fiscalizao foi autorizada por meio do Despacho de 24/2/2014 do Ministro Benjamin

Zymler, no mbito do TC 033.814/2013-9, que trata de proposta de fiscalizao formulada
por esta unidade, sendo que as razes que motivaram a sua proposio encontram-se
descritas a seguir.
2. O Governo Federal h anos vem realizando iniciativas referentes a governo aberto na
Administrao Pblica Federal, tendo passado a integrar a Parceria para Governo
Aberto (Open Government Partnership OGP) em 2011, institudo a poltica de dados
abertos em 2012, alm de ter implementado diversos stios de dados governamentais
abertos.
3. A poltica de dados abertos possui potenciais diversos, como a melhoria da gesto
pblica, provimento da transparncia, o fomento ao controle social, a promoo da
participao social e o fomento inovao. Por outro lado, h riscos associados, como,
por exemplo, o comprometimento tanto do acesso s informaes, quanto da segurana
das informaes disponibilizadas.
4. Verifica-se que h grande volume de dados pblicos de interesse coletivo ou geral
(dados passveis de serem abertos) e que novas tecnologias surgem como ferramentas
para coleta, armazenamento e processamento de dados em grandes volumes, velocidade e
variedade, a exemplo do chamado Big Data, com potencial de gerao de conhecimento e
insumos para a tomada de deciso com objetivos estratgicos.
5. Por oportuno, o TCU manifestou inteno em realizar seminrio internacional com
vistas ao aprofundamento dos conhecimentos sobre tecnologias para coleta,
armazenamento e processamento de grandes volumes de dados, a exemplo de Big Data,
motivado, entre outros, pela deliberao do Plenrio do TCU a partir de Comunicao do
Ministro Aroldo Cedraz, de 7/8/2013. Em que pese o seminrio internacional tenha sido
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adiado para 2015, o levantamento tambm uma oportunidade de o TCU conhecer

melhor o assunto.
6. Considerando o exposto, esta unidade entendeu a importncia de conhecer as
iniciativas de publicao de dados abertos na Administrao Pblica Federal, bem como
o uso atual de solues de tecnologias para o tratamento de grandes volumes de dados
pelo governo e sociedade como estratgias de transparncia e modernizao da gesto
pblica, para que, de posse desse conhecimento, este Tribunal possa planejar e realizar,
futuramente, trabalhos de fiscalizao sobre o tema.
1.2
Viso geral do objeto
7. Trata-se de fiscalizao do tipo levantamento, conforme previsto no art. 238 do
Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio (RI/TCU) e no art. 3 da PortariaSegecex 15/2011.
1.3
Objetivo
8. O objetivo do trabalho conhecer iniciativas de publicao de dados abertos na
Administrao Pblica Federal (APF), considerando ainda o uso atual de solues de
coleta, armazenamento e processamento de grandes volumes de dados (Big Data) pelo
governo e sociedade como estratgias de transparncia e modernizao da gesto
pblica.
1.4
Metodologia utilizada
9. Esta fiscalizao foi realizada em consonncia com os padres de levantamento
aprovados pela Portaria-Segecex 15/2011.
10.
Inicialmente, a equipe de fiscalizao buscou estabelecer o escopo e o no
escopo do trabalho, bem como a profundidade dos procedimentos de levantamento.
11.
Para a definio do escopo, foi considerada, inicialmente, a necessidade de
entender o significado do tema dados abertos e sua relao com temas subjacentes, como
governo aberto, governo eletrnico e Big Data, alm de identificar os potenciais
benefcios da utilizao de dados governamentais abertos, tais como a possibilidade de
servir de insumo para a utilizao de solues de Big Data, estimular novas
oportunidades de mercado etc. Tambm foram abordados potenciais riscos associados
abertura dos dados governamentais.
12.
Em paralelo, mediante pesquisa preliminar, a equipe tomou conhecimento de
iniciativas de abertura de dados e solues criadas a partir deles em diversos pases e em
alguns entes nacionais nas trs esferas de governo. Desse modo, optou-se por descrever
um panorama internacional e um panorama nacional sobre a disponibilizao de dados
governamentais abertos e, no caso brasileiro, foi includo o cenrio de utilizao de Big
Data. Observou-se que muitas das solues criadas a partir das iniciativas identificadas
inicialmente, em geral, relacionavam-se s reas de educao, sade, transporte e
segurana.
13.
Assim, na descrio do panorama nacional, elegeu-se como candidatos a serem
entrevistados rgos responsveis pela produo e/ou custdia de dados das reas da
educao e da sade, com vistas a verificar se rgos responsveis por informaes de tal
valor social j se encontram sensibilizados com o tema de dados abertos e as
possibilidades de sua aplicao em proveito da gesto pblica e da sociedade.
14.
Considerando a abrangncia do assunto e a opinio de alguns rgos federais
envolvidos com os temas de governo aberto e dados abertos, a equipe definiu o escopo do
trabalho.
2
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15.
Quanto profundidade dos procedimentos, foi elaborada matriz de
planejamento, conforme o escopo definido, contendo as seguintes questes:
a) Q1. Quais as caractersticas principais de governo aberto, dados abertos e Big Data, e
como se relacionam com a transparncia e a gesto pblica?
b) Q2. Qual o panorama internacional da disponibilizao de dados governamentais em
formatos abertos?
c) Q3. Qual o panorama nacional da disponibilizao de dados governamentais e da
utilizao de Big Data?
16.
Nesse processo, tambm foi definido o no escopo deste trabalho, tendo sido
definidos produtos que no seriam entregues por esse levantamento e que tambm esto
relacionados a dados abertos, governo aberto e Big Data, a exemplo de:
a) descrio de detalhes tecnolgicos de solues de Big Data ou de suporte abertura de
dados;
b) descrio de eventuais projetos de Big Data com base em dados sigilosos e cujos
resultados no poderiam ser publicados diretamente;
c) proposio de mtrica para avaliar o grau de abertura de dados dos entes da
Administrao Pblica Federal;
17.
Ressalta-se, ainda, que a pesquisa realizada para levantar solues
internacionais e nacionais que utilizam dados abertos no foi exaustiva, e que os exemplos
trazidos neste relatrio so aqueles que se destacaram dentre as solues das quais a
equipe teve conhecimento.
18.
Durante a execuo, a equipe visitou os seguintes rgos/entidades:
Departamento de Governo Eletrnico da Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (DGE/SLTI/MP),
Secretaria de Transparncia e Preveno da Corrupo da Controladoria-Geral da Unio
(STPC/CGU), Departamento de Participao Social da Secretaria Nacional de
Articulao Social da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (DPS/SNAS/SG/PR),
Laboratrio Hacker da Cmara dos Deputados, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (Inep), Departamento de Informtica do SUS (Datasus),
Dataprev e Serpro. Para conhecer a percepo da sociedade, alm da viso dos gestores,
foi realizada uma reunio com Alexandre Gomes, que foi representante da organizao da
sociedade civil Transparncia Hacker e estudioso e defensor do tema.
19.
Registra-se que as consideraes manifestadas por cada ente fiscalizado foram
incorporadas ao tpico de descrio do panorama nacional no presente relatrio de
levantamento.
20.
Cabe mencionar que os stios da internet referenciados neste relatrio foram
acessados nos meses de junho e julho de 2014.
1.5
Limitaes
21.
No houve fatores que limitassem a definio do escopo e da profundidade de
anlise considerados ideais para este trabalho.
1.6
Processos conexos
22.
No h.
2. Caractersticas Principais de Governo Aberto, Dados Aberto e Big Data, e como se
relacionam com a transparncia e a gesto pblica
23.
Este captulo pretende apresentar algumas definies a partir de publicaes e
estudos acadmicos sobre dados abertos, governo aberto, governo eletrnico, Big Data e
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suas relaes. Ademais, abordam-se os potenciais benefcios de dados abertos, a exemplo

da possibilidade de sua utilizao como instrumento de participao social e como fonte
para a aplicao de solues de Big Data. Por fim, destaca-se o registro de benefcios
obtidos por pases em decorrncia da abertura de dados, bem como a enumerao de
alguns riscos potenciais inerentes tal.
2.1
Governo Aberto
24.
Consoante a Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership
OGP), a expresso governo aberto refere-se a projetos e aes que visam promoo da
transparncia, luta contra a corrupo, ao incremento da participao social e ao
desenvolvimento de novas tecnologias, de modo a tornar os governos mais abertos,
responsveis por suas aes e aptos a atender s necessidades dos cidados
(opengovpartnership.org).
25.
De acordo com a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), para a construo de um governo aberto existem trs princpios-chave a serem
levados em considerao:
a) Responsabilizao e Prestao de Contas (Accountability) necessrio que existam
mecanismos que possibilitem aos cidados fiscalizarem o governo quanto ao desempenho
de suas polticas e de seus servios;
b) Transparncia Disponibilizao de informaes confiveis, relevantes e tempestivas
sobre as atividades do governo, de forma que os cidados compreendam as aes
realizadas por ele;
c) Participao Social O governo deve escutar os cidados e levar em considerao os
seus anseios, tanto no desenho quanto na implementao das polticas pblicas e dos
servios pblicos prestados.
26.
O Brasil reconhecido como um protagonista no cenrio internacional no que
diz respeito a governo aberto, tendo sido convidado para compor, juntamente com outros
pases, a OGP, qual foi o primeiro a presidir, juntamente com os Estados Unidos. Ao
trmino da fase de execuo deste levantamento, o Brasil compunha o comit diretor da
OGP e a parceria j contava com 64 pases signatrios. A OGP uma iniciativa
internacional que pretende difundir e incentivar globalmente prticas governamentais
relacionadas transparncia dos governos, ao acesso informao pblica e
participao social.
27.
No lanamento da Parceria, os oito pases fundadores (frica do Sul, Brasil,
Estados Unidos, Filipinas, Indonsia, Mxico, Noruega e Reino Unido) assinaram a
Declarao de Governo Aberto (pea 35), em que reconheceram a reivindicao da
sociedade por mais abertura nos governos e se comprometeram com os princpios e com
os objetivos de um governo aberto.
28.
Segundo a Declarao de Governo Aberto (pea 35, p 1-3), para um governo
ser considerado aberto, ele deve se comprometer a:
a) aumentar a disponibilidade de informaes sobre atividades governamentais;
b) apoiar a participao social;
c) implementar os mais altos padres de integridade profissional na Administrao;
d) aumentar o acesso a novas tecnologias que promovam a transparncia e a prestao de
contas.
29.
A OGP define que um compromisso por um governo aberto deve seguir quatro
princpios, sendo trs deles tambm declarados pela OCDE transparncia, participao
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cidad e responsabilizao e prestao de contas alm do princpio tecnologia e

inovao, por meio do qual o governo deve reconhecer a importncia das novas
tecnologias no fomento inovao, provendo acesso tecnologia e ampliando a
c a p a c i d a d e d a s o c i e d a d e d e u t i l i z - l a ( c g u . g o v. b r / g o v e r n o a b e r t o / a ogp/o_que_e_Governo_Aberto.asp).
30.
Alm disso, os compromissos da OGP devem ser estruturados em torno de um
conjunto de cinco reas de atuao denominadas Grandes Desafios pela Parceria. Por
outro lado, a OGP reconhece que os pases encontram-se em diferentes contextos e que,
assim, cada pas membro deve selecionar os desafios e compromissos mais relacionados
sua realidade (cgu.gov.br/governoaberto/a-ogp/como_Funciona.asp).
31.
Os cinco grandes desafios propostos pela OGP so:
a) melhoria dos servios pblicos;
b) aumento da integridade pblica;
c) gesto mais efetiva dos recursos pblicos;
d) criao de comunidades mais seguras;
e) aumento da responsabilidade corporativa.
32.
Para a OGP, a melhoria da qualidade da governana do pas, bem como dos
servios pblicos prestados aos cidados, so a base para a sustentabilidade de um
governo mais transparente, mais receptivo participao popular e mais disposto
prestao de contas e responsabilizao (opengovpartnership.org/about/mission-andgoals#sthash.uiuyIhXz.dpuf).
33.
O governo aberto tambm definido como uma doutrina de governana que
estabelece o direito dos cidados a acessar documentos e procedimentos do governo, de
forma a permitir superviso por parte da sociedade
(en.wikipedia.org/wiki/Open_government).
34.
Como pode ser observado, os conceitos de governo aberto e transparncia esto
fortemente correlacionados. Governo aberto e, consequentemente, transparncia, so
frequentemente considerados indutores da responsabilizao e da prestao de contas
(accountability) e do combate corrupo, ineficincia e ao desperdcio.
35.
Defensores do governo aberto costumam frisar que no se obtm a
transparncia somente com a edio de normas legais, mas sim com a participao de
toda a sociedade civil, por meio de uma imprensa livre, de organizaes no
governamentais e da atuao de instncias fiscalizadoras dentro do prprio governo.
36.
Nesse sentido, cabe citar que associaes no governamentais tais como a
Transparncia Internacional (transparency.org), a Open Society Foundations
(opensocietyfoundations.org) e a Open Knowledge Foundation (okfn.org) se tornaram
referncias mundiais que influenciam os debates e rumos adotados em diversos pases no
que diz respeito a governo aberto.
37.
O comprometimento dos pases perante a OGP e suas diretrizes se materializa
na forma de um plano de ao nacional, contendo as aes concretas e mensurveis para
o fortalecimento da transparncia e para a construo de um governo aberto no mbito de
cada pas membro. Seguindo os preceitos da OGP, esse plano deve ser elaborado com a
participao da sociedade civil.
38.
poca dos trabalhos de campo, estava em vigor o 2 Plano de Ao Brasileiro,
com 52 compromissos relacionados temtica do governo aberto (pea 60).
5
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39.
A evoluo relativa execuo das aes estabelecidas no plano de ao
acompanhada por meio do Mecanismo de Avaliao Independente (Independent Report
Mechanism) estabelecido pela OGP. Segundo esse mecanismo, cada pas participante da
OGP deve publicar seus relatrios independentes de avaliao bianuais contendo o
estgio atual de cada ao, bem como recomendaes tcnicas quanto implementao
do plano. A avaliao do 2 Plano de Ao Brasileiro foi realizada e est disponvel na
pgina da CGU (cgu.gov.br/governoaberto/no_brasil/plano-brasileiro /segundoplano/index.asp).
2.2
Relao entre Governo Eletrnico e Governo Aberto
40.
O conceito de governo aberto muitas vezes aparece associado ao de governo
eletrnico (e-gov), embora se refiram a objetivos diferentes. Observa-se que algumas
publicaes tentam delimitar o conceito de governo eletrnico.
41.
A OCDE, no artigo intitulado The e-Government Imperative, define governo
eletrnico como o uso de tecnologias da informao e comunicao, e em particular a
internet, como uma ferramenta para alcanar um governo melhor (OCDE, 2003, p. 23),
disponvel em oecd-ilibrary.org/governance/oecd-e-government-studies_19901054.
42.
A Organizao das Naes Unidas (ONU) e a American Society for Public
Administration (Aspa) realizaram, em 2002, um estudo em que definem governo eletrnico
como a utilizao da internet e da world-wide-web para a entrega de informaes e
servios do governo para cidados, disponvel em
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021547.pdf.
43.
Atualmente, as Naes Unidas (ONU) definem governo eletrnico como a
utilizao das TIC e sua aplicao, por parte do governo, para a prestao de
informaes e servios pblicos populao. A ONU classifica governo eletrnico em
trs grupos: Governo para Governo (G2G), que envolve o compartilhamento de dados
entre atores de governos em todos os nveis federativos; Governo para Negcios (G2B),
que envolve transaes especficas, como pagamentos e compras pblicas; e Governo
para Cidados (G2C), que so as iniciativas voltadas para facilitar a interao entre as
pessoas e o governo, o que inclui a entrega de servios pblicos e a participao do
cidado no processo de tomada de deciso, disponvel em
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021547.pdf, acessado em
4/6/2014.
44.
Embora sejam conceitos distintos e que tm objetivos diferentes, existe uma
clara sobreposio entre governo aberto e governo eletrnico no que diz respeito
transparncia. Portanto, entende-se que governo aberto pode envolver aes de governo
eletrnico, sendo, no entanto, mais abrangente, visto que inclui aspectos relacionados
responsabilizao e ao incremento da participao social.
45.
A Administrao Pblica Brasileira disponibiliza, hoje, inmeros servios de
governo eletrnico, em diferentes estgios de maturidade, sendo que alguns deles j so
amplamente utilizados pelos cidados, como, por exemplo, o servio de declarao de
imposto de renda e o servio de consulta ao Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) oferecidos
pela Receita Federal do Brasil. Outros exemplos de aes de governo eletrnico no Brasil
so os portais institudos com o objetivo de prover acesso populao a informaes
sobre servios pblicos (servicos.gov.br) e a aplicativos para prestao desses servios
(aplicativos.gov.br) oferecidos pelo Governo Federal.
2.3
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Dados Abertos
46.
Com o advento das tecnologias digitais, a prtica de governo aberto no que diz
respeito informao e transparncia governamental passou gradativamente a se
apropriar dos recursos de processamento e disseminao de dados eletrnicos em grande
volume e alta velocidade. Atualmente, a transparncia est fortemente associada
disponibilizao dos chamados dados abertos, por meio dos quais possvel, a princpio,
escrutinar o universo de aes governamentais de forma mais detalhada.
47.
Segundo a definio da Fundao do Conhecimento Aberto (Open Knowledge
Foundation OKF) , dados so abertos quando qualquer pessoa pode livremente uslos, reutiliz-los e redistribu-los, estando sujeito a, no mximo, a exigncia de creditar a
sua autoria e compartilhar pela mesma licena (dados.gov.br/dados-abertos e verso
original da OKF em okfn.org/opendata). Nesse caso, uma licena refere-se ao regramento
de como os dados podem ser compartilhados.
48.
A OKF uma organizao sem fins lucrativos, criada no Reino Unido em 2004,
que busca promover o chamado conhecimento aberto, ou seja, qualquer contedo,
informao ou dado que as pessoas possam usar livremente, reusar ou redistribuir sem
qualquer restrio legal, tecnolgica ou social (princpios do conhecimento aberto podem
ser vistos em opendefinition.org/od). No captulo seguinte, sero apresentados mais
detalhes sobre a atuao da OKF.
49.
O Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br), um ponto focal na
disponibilizao de dados abertos no Brasil, usa a definio de dados abertos proposta
pela OKF. O portal toma como referncia, ainda da OKF, as chamadas trs leis (regras) e
os oito princpios que devem reger os dados abertos.
50.
As trs leis foram propostas pelo especialista em polticas pblicas e ativista
dos dados abertos David Eaves e, embora tenham sido apresentadas para dados abertos
governamentais, pode-se dizer que elas se aplicam aos dados abertos de forma geral. As
trs leis so:
1. Se o dado no pode ser encontrado e indexado na Web, ele no existe;
2. Se no estiver aberto e disponvel em formato compreensvel por mquina, ele no pode ser
reaproveitado; e
3. Se algum dispositivo legal no permitir sua replicao, ele no til.
51.
Em 2007, um grupo de trabalho da OKF definiu os oito princpios dos dados
abertos governamentais:
1. Completos: todos os dados pblicos so disponibilizados. Dados so informaes
eletronicamente gravadas, incluindo, mas no se limitando a, documentos, bancos de dados,
transcries e gravaes audiovisuais. Dados pblicos so dados que no esto sujeitos a
limitaes vlidas de privacidade, segurana ou controle de acesso, reguladas por estatutos.
2. Primrios: os dados so publicados na forma coletada na fonte, com a mais fina granularidade
possvel, e no de forma agregada ou transformada.
3. Atuais: os dados so disponibilizados o quo rapidamente seja necessrio para preservar o seu
valor.
4. Acessveis: os dados so disponibilizados para o pblico mais amplo possvel e para os
propsitos mais variados possveis.
5. Processveis por mquina: os dados so razoavelmente estruturados para possibilitar o seu
processamento automatizado.
6. Acesso no discriminatrio: os dados esto disponveis a todos, sem que seja necessria
identificao ou registro.
7. Formatos no proprietrios: os dados esto disponveis em um formato sobre o qual nenhum
ente detenha controle exclusivo.
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8. Livres de licenas: os dados no esto sujeitos a regulaes de direitos autorais, marcas,

patentes ou segredo industrial. Restries razoveis de privacidade, segurana e controle de
acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.
52.
Na gnese dessas leis (regras) e princpios, existem razes e justificativas
fortemente ligadas realidade do mundo digital e aos princpios da prpria
transparncia.
53.
O mundo digital fortemente conectado e a busca automtica um dos seus
princpios. Os mecanismos de busca automtica dentre os quais o da Google
(google.com) atualmente o mais popular servem como indexadores do contedo
existente na internet. Solues como essas no exigem, por exemplo, que se conhea o
endereo de rede no qual um contedo disponibilizado. Os indexadores permitem, por
meio de palavras-chave ou fraes de contedo, obter o endereo e ento acessar o
contedo integral procurado.
54.
A primeira lei dos dados abertos proposta pela OKF reflete a realidade da
internet. Um dado que no pode ser indexado no existe. Para que exista, o dado aberto
precisa ento ser disponibilizado em um local de rede livremente acessvel pelos
indexadores e pelos internautas interessados em acess-lo. Os princpios 4 e 6 tambm
refletem essa regra.
55.
Outro pilar do mundo digital o tratamento automatizado dos dados por meio
de ferramentas que permitam a anlise de grandes quantidades de registros sem
interveno manual. Mas, para que essa anlise seja possvel, necessrio que: a) o dado
disponibilizado o seja j em formato digital, sendo possvel replic-lo em bloco no
computador onde a anlise ocorrer; b) o dado respeite princpios bsicos de estrutura
tabular (organizados de modo que se possa associar diferentes itens e atribuir-lhes um
valor, seja nmero ou texto); e c) o dado no esteja codificado em formato que exija
transformao prvia, que por sua vez requeira ferramentas proprietrias (pagas ou de
acesso restrito). Essas regras esto refletidas na segunda e terceira leis e nos princpios 5,
7 e 8 da OKF.
56.
Com relao transparncia, de senso comum que prover transparncia a
algo supe informar, e que informar supe fornecer informaes completas e atuais. Da
derivam os princpios 1 e 3.
57.
Quanto ao princpio 2, tem-se que dados primrios, tambm chamados de dados
brutos, derivam tipicamente de sistemas informatizados baseados em bancos de dados. Os
bancos de dados armazenam as transaes geradas durante o uso de um sistema
informatizado. Uma transao est normalmente associada a um fato atmico, a exemplo
da incluso ou excluso de um dado, a qual uma operao que no pode ser
subdividida, e por isso resulta no registro do dado de mais fina granularidade. Trazendo
para um campo de aplicao, tal como a educao, podemos citar como exemplo de dado
primrio o registro da escolaridade de um aluno do ensino bsico.
58.
Em contraposio aos dados primrios, utiliza-se a expresso dados analticos
ou informacionais, que seriam aqueles derivados dos dados primrios por meio do uso
de regras e ferramentas que transformam o dado primrio em informaes agregadas
(grossa granularidade) e/ou traduzem o dado para formatos, codificaes ou vocabulrios
mais facilmente compreensveis por certo pblico alvo. Esses so tipicamente aqueles
dados apresentados em sistemas de informaes gerenciais e de apoio deciso. Na rea
de educao, um exemplo de dado agregado seria o grau de escolaridade de todo os
alunos do ensino bsico em um determinado Estado.
8
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59.
O que o princpio 2 busca atingir a transparncia absoluta, na qual todos os
fatos informados em um sistema estejam acessveis. A partir desses dados primrios, o
consumidor da informao poder ele mesmo criar suas prprias anlises ou agregaes,
de forma a tirar suas prprias concluses, sem ser direcionado ou influenciado por algum
intermedirio que, ao aplicar regras de anlise, agregao ou traduo, tenha criado
algum vis ou interpretao equivocados.
60.
As leis, princpios e conceitos propostos pela OKF foram adotados por diversos
pases, entre eles o Reino Unido, os EUA e o prprio Brasil. Entretanto, no possvel
evidenciar uma padronizao a nvel mundial no que diz respeito aos dados abertos. Um
levantamento feito pela Global Open Data Initiative (Godi;
globalopendatainitiative.org/survey-and-interview-report) indica que, embora os padres
da OKF sejam os mais citados, diversos pases at ignoram a existncia desses padres ou
no consideram que a padronizao seja relevante. O mesmo levantamento mostra
bastante diversidade de implementaes das polticas de dados abertos governamentais.
Em muitos pases, por exemplo, dados so obtidos por meio de demandas baseadas em
leis de liberdade de informao ou raspadas de stios governamentais para depois
serem publicadas por organizaes da sociedade civil ou institutos de estatstica.
Raspagem de dados, do ingls data scraping, um jargo utilizado por desenvolvedores
de aplicativos para a internet, significando a atividade de extrair dados de stios e
convert-los a um formato legvel para programas de computador, para que possam ser
analisados e cruzados com mais facilidade.
61.
Em relao ao caso brasileiro, no se pode deixar de citar interpretao dos
dispositivos da Lei 12.527/2011, Lei de Acesso Informao (LAI), acerca do conceito de
dados abertos governamentais. Consoante o art. 8 da LAI, dados abertos so as
informaes de interesse coletivo ou geral que devem ser obrigatoriamente divulgadas
pelos rgos e entidades pblicos em seus stios oficiais e que devem atender, entre outros,
aos seguintes requisitos: possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em
formatos abertos; serem estruturados e legveis por mquina; estarem acompanhados de
detalhes sobre os formatos utilizados para estruturao da informao; serem autnticos,
ntegros e atualizados.
62.
Outros princpios que merecem ser citados so os adotados pelo G8, o grupo
das oito maiores economias do mundo, na Declarao de Dados Abertos do G8 (G8 Open
Data Charter; international.gc.ca/g8/open_data-donnees_ouvertes.aspx?lang=eng), os
passos estabelecidos pelo governo Obama na chamada Open Government Directive
(White House 2009, whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive) para a
criao de um governo aberto, e as recomendaes do comit de polticas pblicas do
captulo americano da tradicional Association of Computing Machinery USACM
(acm.org/public-policy/open-government). Observa-se que, a despeito da especificidade
ou nfase adotada por cada uma dessas instituies, em sntese, todas elas harmonizam
com os princpios de David Eaves, ao pregar que os dados: so pblicos por princpio;
devem ser abertos; e devem ter qualidade,utilidade, inteligibilidade e reusabilidade, no
intuito de propiciar a inovao e a melhoria da gesto pblica por meio da criao e
estabelecimento de uma cultura de dados abertos.
2.4
Big Data
63.
Inicialmente associada s pesquisas cientficas em meteorologia, genmica e
simulaes fsicas, que lidam com grandes quantidades de dados
(nature.com/nature/journal/v455/n7209/edsumm/e080904-01.html), a expresso Big Data
passou a ser associada internet, com o processamento de dados associados ao
9
TC 005.003/2014-8
comportamento dos usurios em mdias sociais, como no caso do Facebook ou em

pesquisas da Google.
64.
Considerando-se que a expresso recente e que existem inmeras definies
(opentracker.net/article/definitions-big-data), considera-se que Big Data ainda um
termo vago e com definio imprecisa.
65.
De forma geral, h definies para Big Data que ressaltam aspectos mais
tcnicos, enquanto h outras que buscam definir o termo sem o emprego de referncias
tcnicas, tais como a proposta por Victor Mayer Schnberger e Kenneth Cukier, no livro
intitulado Big Data: A Revolution that Will Transform How We Live, Work and Think, que
define Big Data como:
Big Data se refere a anlises de dados em larga escala que no so possveis quando em baixa
escala, para extrair novas ideias ou criar novas formas de valor, que alteram mercados,
organizaes, o relacionamento entre os cidados e os governos, e muito mais (traduo livre).
66.
A seguir, tem-se duas definies que consideram aspectos tcnicos.
67.
Segundo o Gartner, Big Data a expresso empregada para descrever ativos de
informao em grande volume de dados, velocidade de atualizao ou consulta e
variedade de formatos, que demandam formas de processamento da informao prprias
para essas caractersticas, para melhor compreenso e tomada de deciso, de um modo
que no estaria disponvel em uma menor escala do conjunto de dados (gartner.com/itglossary/big-data).
68.
Desse modo, a expresso Big Data frequentemente utilizada em sentido lato
para designar quaisquer grandes bases de dados, cuja anlise escapa aos mtodos
tradicionais em banco de dados relacionais e em estatstica descritiva ou que requeiram
grande capacidade computacional distribuda em numerosas mquinas para ser
executada. A estatstica descritiva a parte que procura descrever e avaliar
caractersticas de uma amostra da populao sem generalizar concluses ou inferncias
sobre a populao como um todo.
69.
Assim, tem-se as seguintes caractersticas tecnolgicas associadas a solues de
Big Data:
69.1.
complexidade do conjunto dos dados: dados em diversos formatos e pouco
estruturados que no se adequam ao modelo de armazenamento, manipulao e
recuperao de dados adotado em bancos de dados relacionais;
69.2.
mtodos prprios de anlise: mtodos baseados em estatstica indutiva (a parte
da estatstica que, baseando-se em resultados obtidos da anlise de uma amostra da
populao, procura inferir, induzir ou estimar as regras de comportamento da populao
como um todo) e em aprendizado automtico (machine learning o desenvolvimento de
algoritmos e tcnicas que permitam ao computador aperfeioar seu desempenho em
alguma tarefa). Essa anlise busca identificar padres nos dados e correlaes entre suas
variveis de forma a construir modelos que permitam realizar previses mais confiveis e,
em ltima instncia, que guiem aes mais eficientes;
69.3.
uso de recursos computacionais distribudos: devido s dimenses do conjunto
de dados e complexidade das anlises estatsticas, seu processamento tipicamente
realizado de forma distribuda, sob numerosas mquinas independentes que atuam de
forma coordenada e regidas por softwares prprios, tais como MapReduce
(research.google.com/archive/mapreduce.html) e Hadoop (hadoop.apache.org).
70.
Exemplo bem sucedido e conhecido de uso de Big Data, o servio de traduo
automtica da Google (translate.google.com) consegue bons resultados utilizando
10
TC 005.003/2014-8
correlaes estatsticas entre textos que j foram previamente traduzidos por tradutores
humanos, obtidos a partir de imensas bases de documentos escritos em vrias lnguas e de
publicaes da Organizao das Naes Unidas (ONU).
71.
Por oportuno, cita-se que o governo dos EUA anunciou, em 2012, uma
iniciativa de Big Data (whitehouse.gov/blog/2012/03/29/big-data-big-deal) que agrupa
diversos projetos associados tecnologia em reas to diversas quanto defesa, energia,
meio
ambiente,
sade,
espao
e
espionagem
(whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/big_data_fact_sheet_final_1.pdf). Essa
iniciativa levou a um relatrio de atividades, de maio de 2014, que aponta concluses da
experincia
americana
(whitehouse.gov/sites/default/files/docs/big_data_privacy_report_may_1_2014.pdf), das
quais se destacam: o carter inevitvel da adoo de Big Data no governo daquele pas;
riscos relacionados proteo da privacidade;
a relevncia dos dados abertos
governamentais que podem servir de insumos para projetos de Big Data; e a necessidade
de investimento de recursos para tirar o mximo proveito da tecnologia em benefcio da
populao.
72.
Diversas publicaes propem benefcios potenciais alcanveis com o uso de
Big Data. Dentre esses benefcios, incluem-se:
a) personalizao das respostas geradas por sistemas de informao, como nas
recomendaes de compra da Amazon (amazon.com), que sugerem automaticamente
novos produtos em funo de comparaes de histricos de compras de sua base de
clientes;
b) captao de informaes dispersas em redes de sensores ou por meio de contribuies
individuais voluntrias, como a iniciativa da cidade de Boston, nos Estados Unidos, que
lanou um aplicativo para celulares que detecta a vibrao causada pela passagem de um
carro sobre um buraco na estrada, registra a posio geogrfica em que isso ocorreu com
o GPS e transmite esses dados pela internet para os servidores do departamento de
estradas do municpio, que pode ento alocar seus recursos em resposta incidncia de
b u r a c o s e s e u i m p a c t o s o b re o s m o t o r i s t a s q u e u s a m o a p l i c a t i v o
(cityofboston.gov/doit/apps/streetbump.asp).
c) deteco de fraudes: controle aduaneiro do trnsito de mercadorias
(fcw.com/Articles/2013/09/25/big-data-transform-government.aspx?p=1);
d) resposta a incidentes e emergncias: antecipao de problemas de trnsito; priorizao
de resposta a catstrofes (fcw.com/Articles/2013/09/25/big-data-transformgovernment.aspx?p=1);
e) democratizao do acesso informao: pelo uso de solues de Big Data em conjunto
com solues baseadas em plataformas abertas, em que dados abertos podem suportar
novas aplicaes de governo eletrnico desenvolvidas por quaisquer pessoas. Como
exemplo, citam-se as avaliaes de qualidade e disponibilidade de hospitais e escolas, o
que permitiria maior empoderamento da populao e eventuais ganhos em participao
social (fcw.com/Articles/2013/09/25/big-data-transform-government.aspx?p=1);
f) ganhos de eficincia e produtividade com a otimizao do processo produtivo e
reduo de desperdcios (fcw.com/Articles/2013/09/25/big-data-transformgovernment.aspx?p=1);
g) novas oportunidades de negcio: como, por exemplo, o desenvolvimento do setor de
mapeamento, georreferenciamento e rastreamento, aps a abertura de bancos de imagens
de satlites e acesso rede GPS.
11
TC 005.003/2014-8
73.
Identifica-se um consenso de que entre os principais desafios para se obter os
benefcios esperados com o uso do Big Data destacam-se questes organizacionais, como
acesso aos dados brutos, melhora no uso de mtodos estatsticos empregados na anlise
d o s d a d o s ( f t . c o m / c m s / s / 2 / 2 1 a 6 e 7 d 8 - b 4 7 9 - 11 e 3 - a 0 9 a 00144feabdc0.html#axzz2yyxPpCGB) e riscos privacidade das pessoas
(whitehouse.gov/sites/default/files/docs/big_data_privacy_report_may_1_2014.pdf), mais
do que questes propriamente tecnolgicas, em que h rpidas inovaes e contnuo
aperfeioamento de solues.
2.5
Benefcios potenciais de dados abertos
74.
As prticas de governo aberto, quando promovidas pelo governo, podem gerar
benefcios tanto para a sociedade como para o prprio governo. Ao levar conhecimento e
entendimento sobre a execuo de suas polticas, aes, servios e desempenho, o governo
se permite fiscalizar, expondo junto sociedade sucessos e insucessos.
75.
Em artigo intitulado Effective Open Government: Improving Public Access to
Government Information, publicado em 2005, a OCDE j registrava que a transparncia e
a abertura de dados figuram como aspectos essenciais de um governo moderno
(papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2069870), destacando como benefcios a
participao democrtica e compreenso do cidado, a melhoria do processo de tomada
de deciso, do gerenciamento dos dados governamentais, da eficincia da gesto, dos
servios oferecidos aos cidados, alm da reduo da corrupo.
76.
A literatura lista outros potenciais ganhos decorrentes da abertura das
informaes pblicas. A OKF (okfn.org/opendata) ressalta a participao do cidado na
gesto do governo, uma vez que a disponibilizao dos dados governamentais no
somente leva informao aos cidados, mas tambm a possibilidade de que eles se
envolvam no processo de deciso e contribuam com as aes pblicas. o
empoderamento do cidado que passa ao papel de agente da transformao social por
meio do acompanhamento e da fiscalizao das aes governamentais, das polticas
pblicas, enfim do desempenho do governo. Por outro lado, com mais poder e
conhecimento, o cidado pode passar a ter mais confiana no poder pblico e a se sentir
participante desse poder.
77.
O aplicativo Poltica Aberta (politicaaberta.org), por exemplo, apresenta a
relao das empresas maiores doadoras de campanhas eleitorais de 2012 e a relao das
empresas mais contratadas do governo federal no mesmo ano, fornecendo informao
para o exerccio do controle social e acompanhamento do processo eleitoral (pargrafo
222). Outro exemplo a soluo QEdu, que constitui um portal aberto e gratuito com
informaes sobre a qualidade do aprendizado dos alunos do 5 e 9 anos em cada escola,
municpio e estado do Brasil, permitindo o acompanhamento da evoluo de determinadas
polticas pblicas educacionais (pargrafo 228).
78.
Ao disponibilizar seu dados, o governo tambm favorece a criao de negcios
e servios inovadores com valor tanto comercial como social. Organizaes, cidados,
acadmicos, empresas e at mesmo as instituies pblicas tm a possibilidade de utilizar
bases de dados pblicos para a produo e o compartilhamento de novos conhecimentos e
de novos servios, numa concepo de coparticipao entre ente privado e governo na
oferta de servios pblicos. Uma vez que o Estado no tem capacidade de prover a
quantidade e a diversidade de servios que a sociedade pode e quer consumir, a
conjuno de esforos se mostra oportuna.
79.
Em outro artigo, intitulado Do More Transparent Governments Govern Better?
e publicado em 2003, o Banco Mundial ressalta que o acesso informao pode, ainda,
12
TC 005.003/2014-8
induzir a melhoria do gerenciamento de riscos, do desempenho econmico do governo e

de sua eficincia burocrtica (www.oecd.org/gov/46560184.pdf).
80.
Nota-se, portanto, a diversidade de potenciais benefcios oriundos de prticas
de abertura de dados pblicos, sendo que alguns deles j esto sendo mensurados, como
o caso dos exemplos a seguir.
81.
A OKF publicou, em novembro de 2013, uma apresentao em que mostra os
ganhos obtidos por pases em decorrncia da abertura de dados (pea 59, p. 56-65). Por
exemplo, no Canad, dados abertos expuseram um esquema de fraudes relacionadas a
iseno de impostos sobre doaes a instituies de caridade, que permitiu a contestao
de U$ 32.000.000.000,00 em impostos devidos. Na Espanha, um estudo realizado aponta
que cerca de cinco mil empregos esto relacionados a empresas que criam aplicativos,
produtos e servios, utilizando informaes do setor pblico. Em Uganda, a poltica de
acesso informao e a decorrente divulgao dos recursos pblicos recebidos por cada
escola contribuiu para a reduo da corrupo que se apoderava desses valores, e as
escolas, que antes se apropriavam de apenas 20% do valor a elas destinado, passaram a
dispor de 90% desse valor. Ao divulgar a localizao de trezentos mil pontos de nibus, a
comunidade do Reino Unido retificou dezoito mil deles, contribuindo para a melhoria da
qualidade das informaes pblicas.
2.6
Oportunidades de utilizao de dados abertos em conjunto com Big Data
82.
Dados abertos governamentais frequentemente atingem dimenses que
poderiam qualificar a utilizao de solues de Big Data, dado o volume elevado de
informaes, a velocidade em que os dados so atualizados e a variedade dos dados. Para
exemplificar, tomam-se as informaes acerca das compras governamentais no mbito do
governo federal que so volumosas e diversificadas, constituindo fontes de conhecimentos
variados, profundos e inovadores, passveis de serem extrados com a utilizao de
ferramentas de Big Data, para diversos fins, tais como deteco de fraudes. A fiscalizao
realizada por esta secretaria, que analisou as informaes registradas no sistema
Comprasnet, especificamente quanto ao cumprimento do disposto na Lei 10.520/2002, art.
7 (TC 015.239/2012-8), foi realizada utilizando-se ferramentas de auditoria de dados
(Audit Command Language). Para esse objeto, portanto, seria adequado o uso de
ferramentas de Big Data, que poderiam trazer mais e mais diversas inferncias sobre a
relao entre gestores, empresas e licitaes.
83.
Alm disso, dados abertos governamentais fornecem informaes bsicas que
podem ser necessrias e teis para projetos de construo de aplicaes a partir dos
preceitos do Big Data, como informaes de georreferenciamento, bases de cdigos
postais, informaes climticas, dados histricos ou dados de levantamentos estatsticos
(como os do IBGE).
84.
Adicionalmente, repositrios de dados pblicos que se tornam abertos podem
estimular novos projetos de Big Data especficos para aproveitar seu contedo, como
exemplifica o sistema de mapas interativos da Google (maps.google.com), construdo,
inicialmente, sobre a base de dados espaciais do instituto do censo dos EUA
(theatlantic.com/technology/archive/2012/09/how-google-builds-its-maps-and-what-itmeans-for-the-future-of-everything/261913).
85.
Entende-se que as tecnologias de Big Data podem e devem fazer uso de dados
abertos no mbito governamental, seja para informar o cidado, gerar conhecimento,
promover o controle social ou para qualquer outro fim que favorea o progresso da gesto
Estado e dos servios que por ele so prestados.
13
2.7
TC 005.003/2014-8
Oportunidades de utilizao de dados abertos com participao social
86.
A participao social um dos pilares de governo aberto, estimulando que o
cidado conhea, verifique, fiscalize, se esclarea e acompanhe as aes pblicas de seu
interesse. Por outro lado, com as vias de comunicao estabelecidas, o cidado pode,
tambm, fornecer informaes ao Estado, contribuindo para a avaliao e ajustes das
polticas pblicas e para a melhoria dos dados pblicos, entre outros benefcios.
87.
Essa relao entre Estado e sociedade j se faz presente em solues
desenvolvidas com base em dados abertos. A Open Knowledge Foundation (okfn.org)
relaciona alguns exemplos em que a participao social propiciou a melhoria da
qualidade dos dados (blog.okfn.org/category/open-government-data/page/5/). O Reino
Unido, por exemplo, ao disponibilizar os dados referentes s trezentas mil paradas de
nibus, tornou possvel a contribuio da comunidade Open Street Map
(openstreetmap.org), que atuou na correo das informaes de dezoito mil paradas de
nibus, colaborando para a melhoria das informaes do transporte pblico daquele pas
(pea 59, p. 61).
88.
No entanto, para que a sociedade realmente participe, a simples publicao dos
dados governamentais no suficiente. necessrio que a disponibilidade das
informaes pblicas, com fcil acesso aos cidados, seja divulgada e tenha despertado o
interesse para o seu uso, tanto para a criao de novos produtos e servios, como para a
construo de novas e diferentes vises das informaes.
89.
Para fomentar a participao social com o uso de dados abertos, parece
necessrio que seja criada uma cultura de dados abertos
(mckinsey.com/insights/public_sector/how_government_can_promote_open_data). Alm
de levar ao pblico o conhecimento do acesso s suas informaes, o governo deve
promover eventos que estimulem o uso dessas informaes pela sociedade civil
(universidades, empresas, organizaes etc.). Vrias estratgias tm sido utilizadas para
instigar a utilizao de dados abertos em dezenas de pases, incluindo Reino Unido,
Estados Unidos, Austrlia, Canad, Nigria, Singapura e Brasil. Uma delas a realizao
de encontros presenciais, tais como hackathon, desconferncia, barcamp, meetup,
speedgeek, lightning talk, etc, que, grosso modo, permitem aos gestores pblicos conhecer
quem so os provveis usurios dos dados pblicos, quais suas demandas e como eles
querem reutilizar os dados produzidos ou custodiados pelo Estado. Da mesma forma,
esses encontros permitem aos membros da sociedade conhecer os dados j
disponibilizados e potenciais dados a serem publicados.
90.
O modelo de competies em torno de dados abertos tem sido bastante
utilizado, em geral com o nome de Hackathon ou Hack Day. Nesse evento, um conjunto de
dados pblicos disponibilizado aos desenvolvedores de aplicativos reunidos num mesmo
local durante um perodo de tempo, de 48 horas a at algumas semanas, para que eles
construam uma soluo (software) utilizando os dados objeto do concurso. Ao trmino do
tempo definido, elege-se e premia-se a melhor soluo desenvolvida. No Brasil,
Hackathons j foram promovidos pela Cmara dos Deputados, Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anysio Teixeira (Inep), MJ, alm de vrios rgos das
esferas estaduais e mesmo por entidades no governamentais como a Fiesp. Um dos
produtos oriundos do Hackathon promovido pelo Inep foi a soluo Escola que
Queremos (pargrafo 226).
91.
Apesar das ideias e prottipos de solues inovadoras que surgem nesses
eventos, muitos dos produtos gerados no encontraram um ecossistema que os fomente e
mantenha como produto de mercado, ficando desatualizados e caindo em desuso. Uma
14
TC 005.003/2014-8
questo que se discute atualmente nas comunidades de dados abertos a sustentabilidade

das solues produzidas nesses eventos. aconselhvel que exista um ecossistema, nos
quais os seus elementos (sociedade, universidades, estudantes, empresas e governo) se
estruturem para prover e permitir continuidade aos produtos e ideias gerados que tenham
sido considerados potencialmente teis para agregar valor para o cidado, disseminandoo na sociedade.
92.
Se por um lado aborda-se muito a temtica de participao popular e
acompanhamento para o envolvimento da populao na poltica do pas, tendo a
tecnologia como valioso instrumento viabilizador das diversas formas de participao
hoje existentes, por outro lado, pouca parece ser a evoluo no sentido de mensurar como,
se, e em que intensidade essa participao est efetivamente ocorrendo (pea 42, p. 13).
Na busca realizada pela equipe de fiscalizao, pouco se obteve de informao. Diante
disso, cita-se que a OKF tem procurado coletar casos que mostrem os resultados da
participao da sociedade na melhoria da qualidade das informaes
(blog.okfn.org/category/open-government-data/page/5/) e da gesto pblica (pea 59, p.
56-64).
2.8
Principais riscos inerentes abertura dos dados
93.
A convergncia e a ampla adoo dos conceitos e princpios relativos a dados
abertos pelos governos das naes desenvolvidas demonstram sua solidez e um razovel
consenso em torno da sua utilidade. Juntamente a esses conceitos e princpios, a
necessidade de transparncia governamental e a relao umbilical entre governo aberto,
transparncia e dados abertos so tambm consenso na maioria dos pases estudados.
94.
Entretanto, a disponibilizao dos dados abertos por parte dos governos no
deve ser considerada um fim em si mesma. Diversos profissionais e pesquisadores vm
alertando para uma certa iluso de transparncia que os dados abertos podem criar,
alm de jogar luz a uma srie de questes adjacentes ao tema que no esto sendo
discutidas na profundidade requerida.
95.
Prope-se, neste trabalho, expor um conjunto de riscos inerentes adoo dos
dados abertos, divididos em trs grandes grupos:
a) custos da disponibilizao continuada dos dados;
b) qualidade, utilidade, e usabilidade dos dados;
c) privacidade e proteo dos dados pessoais.
2.8.1
Custos da disponibilizao continuada dos dados
96.
Rob Kitchin, um especialista irlands sobre dados abertos, no seu artigo Four
critiques of open data initiatives (nuim.ie/progcity/2013/11/four-critiques-of-open-datainitiatives), destaca os custos e a sustentabilidade como um risco considervel
implantao das polticas de dados abertos. Segundo os princpios mais largamente
aceitos a respeito de dados abertos, os custos da gerao e disponibilizao desses dados
devem ser arcados pelo fornecedor, que nesse caso o governo. Para justificar esse gasto
pblico, o principal argumento econmico seria o de que o dado aberto estimula a
inovao e, em consequncia, a economia, abrindo novas possibilidades de negcios.
97.
A questo que, segundo o autor, esse retorno dificilmente mensurvel,
imprevisvel e mal distribudo. Enquanto algumas bases de dados pblicas podem ser de
grande valia, como as que disponibilizam mapas ou dados sobre transporte, outras tantas
tm pouco ou nenhum valor econmico. Considerando-se que o dado aberto s til se
for amplo, atual e detalhado, estima-se que os custos continuados em manter enormes
15
TC 005.003/2014-8
quantidades de dados disponveis pode vir a ser um peso considervel para a

administrao pblica.
2.8.2
Qualidade, utilidade e usabilidade dos dados
98.
Em um artigo publicado no stio da W3C, o consrcio da World Wide Web, sob o
ttulo
A
Realistic
Look
at
Open
Data
(w3.org/2012/06/pmod/pmod2012_submission_38.pdf), a pesquisadora Sharon S. Dawes,
da Universidade de Albany, Nova York, faz uma anlise crtica muito pertinente dos dados
abertos e levanta uma srie de questes importantes. O artigo comea destacando que,
ironicamente, a informao geralmente tratada como uma caixa-preta pelo
movimento de dados abertos. Muita ateno dada aos atores, ferramentas tecnolgicas,
e tcnicas de anlise. Mas a informao disponibilizada pelos governos vista como
entregue, utilizada sem esprito crtico e com o rtulo de confivel, mesmo antes de ser
examinada. Contudo, como a autora alerta, os dados disponibilizados sob a bandeira dos
dados abertos provenientes de sistemas administrativos foram criados ou coletados para
outros propsitos, diferentes de sua divulgao ampla. Apesar de terem um inegvel valor
potencial, no se pode desconsiderar alguns riscos substanciais com relao validade,
relevncia e confiana dos dados abertos.
99.
Como ponto de partida na anlise dos riscos inerentes aos dados abertos, a
autora busca, ainda, diferenciar as fontes governamentais de dados tipicamente voltados
anlise externa, ou seja projetadas para uso informativo, como o caso das informaes
dos institutos de pesquisa, dos censos e das sries estatsticas, daquelas que
disponibilizam dados administrativos, provenientes da automatizao das atividades
governamentais, voltadas apenas para o seu registro.
100.
Por terem finalidade informativa, os dados voltados anlise externa so de
mais fcil interpretao se comparados aos dados administrativos. Frisa-se, todavia, que
ambos devem incorporar o fornecimento de informaes voltadas especificamente
inteligibilidade dos dados (metadados), de forma a evitar entendimentos equivocados por
parte da sociedade.
101.
Outro trabalho interessante foi publicado pela Association of Government
Accountants (AGA), associao americana de profissionais financeiros no governo,
intitulado What Do Citizens Want From Public Sector Reporting? Findings From Four
Focus Groups (pea 61). O artigo inicia destacando duas escolas de pensamento em
transparncia. A primeira pensa dados no seu formato bruto e em forma granular,
disponibilizados na web, de forma que os usurios possam criar seus prprios relatrios.
Eles acreditam que dados disponibilizados de forma agregada contm o vis da entidade
governamental que realizou as agregaes. A segunda escola acredita que os dados
deveriam ser agregados e apresentados de forma amigvel e compreensvel, alm de
serem distribudos por diversos meios e mdias, inclusive a internet. Esse grupo acredita
que o dado no organizado no genuinamente informao. Para a AGA, os dois
caminhos so vlidos e deveriam existir esforos nos dois sentidos por parte do governo:
o de fornecer dados primrios e tambm dados analticos.
102.
O mesmo artigo apresenta os achados de grupos de trabalho que contaram com
a participao dos membros da associao, diretamente ligados difuso e uso de dados
governamentais. Desses achados, destacamos:
a) entidades esto publicando informaes oramentrias aos cidados, outras esto
colocando detalhes de pagamentos na internet, e com isso dizem estar sendo
transparentes. Entretanto, a informao no est sendo lida ou utilizada pelos cidados
16
TC 005.003/2014-8
e/ou pagadores de impostos, porque muito difcil de ser assimilada e compreendida em

seu contexto;
b) as pessoas estariam mais interessadas em relatrios financeiros se elas pudessem
entender como essas informaes esto associadas aos resultados da entidade;
c) antes que haja progresso (no que diz respeito ao uso dos dados abertos) preciso haver
uma mudana cultural.
103.
O levantamento sobre dados abertos realizado pela Global Open Data Initiative
(Godi), j citado anteriormente, refora o primeiro desses achados acima. A elevada
complexidade tcnica das bases de dados disponibilizadas, que inibe seus uso e sua
explorao, foi citada como um dos principais desafios s polticas de dados abertos. Esse
mesmo levantamento destacou tambm problemas de qualidade dos dados
disponibilizados, dados incompletos e desatualizados como desafios a serem vencidos.
104.
Outra questo que merece reflexo com relao utilidade e usabilidade dos
dados abertos diz respeito ao tratamento a posteriori dos dados abertos, uma vez
disponibilizados pelo governo. Andrea Di Maio, do Gartner Group, em seu artigo Open
Data and the New Divide ( blogs.gartner.com/andrea_dimaio/2012/05/14/open-data-andthe-new-divide) discorre sobre o dilvio dos dados abertos, e o risco de afogamento
do usurio devido ao volume avassalador dos dados brutos disponveis ou simplesmente
devido a sua completa falta de sentido quando apresentados sem a preparao adequada.
A questo altamente relevante que Di Maio coloca : quem deve processar esses dados
para que eles faam sentido? O prprio governo? Mas isso contrariaria o princpio 2
proposto pela OKF e suas razes subjacentes (pargrafos 57 a 59). Seria, ento, a
sociedade organizada, por meio dos seus ativistas, militantes, hackers e suas associaes
no governamentais? Di Maio pondera que, por mais bem intencionados que a maioria
desses atores sejam, o risco de interpretaes errneas, casusticas e/ou direcionadas ao
convencimento de certo pblico com relao a certos pontos de vista ainda existe. No que
o autor chama de lado negro dos dados abertos, o cenrio que se desenha aps uma
primeira primavera da transparncia pode ser o de uma forte diviso entre quem tem
recursos e habilidades para manipular os dados abertos e quem no tem, e essa diviso
pode ser ainda mais insidiosa que a diviso entre quem tem, e quem no, acesso s
tecnologias em geral e, em particular, internet.
105.
No mesmo sentido, a crtica j citada de Rob Kitchin (pargrafo 2.8.1) destaca
o potencial efeito dos dados abertos no sentido de municiar os poderosos: embora a
inteno intrnseca transparncia seja o fortalecimento da democracia e o acesso igual
e indiscriminado aos dados pblicos, a fora de grupos e empresas, j preparadas e
dotadas de recursos tecnolgicos para a anlise e explorao de grandes quantidades de
dados, faz com que haja necessariamente diferenas com relao ao potencial de
aproveitamento e obteno de resultados a partir dos dados abertos, favorecendo certos
segmentos.
2.8.3
Privacidade e proteo dos dados pessoais
106.
Da mesma forma que os dados abertos vm sendo impulsionados pelos ativistas
do mundo digital, a luta pela proteo dos direitos dos cidados referentes privacidade
e contra o uso no autorizado ou danoso de informaes pessoais mantidas pelo Estado
tambm comea a despontar entre comunidades transnacionais na internet.
107.
A questo da privacidade e do uso danoso de dados pessoais na internet um
tema recorrente e amplamente debatido, principalmente a partir do advento das redes
sociais, onde pessoas tendem a se expor em demasia e acabam sofrendo com o uso no
autorizado ou no previsto de informaes que lhes dizem respeito. O termo direitos
17
TC 005.003/2014-8
digitais (pt.wikipedia.org/wiki/Direitos_digitais) refere-se aos direitos humanos

associados s tecnologias digitais, e est particularmente relacionado proteo e
realizao dos direitos existentes, tais como o direito privacidade ou liberdade de
expresso.
108.
A privacidade e a proteo dos dados pessoais foi destacada pela ONU, na
declarao de princpios da Sociedade da Informao resultante do World Summit on the
Information Society (WSIS; itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!
PDF-E.pdf), em 2003, entre os princpios chave de uma sociedade da informao para
todos. Diversos grupos militam em torno desse tema. Um deles, o Open Rights Group
(ORG; openrightsgroup.org/campaigns/opendata/open-data-privacy),
aborda
especificamente o tema da privacidade em dados abertos. A ORG apoia os dados abertos,
mas afirma que privacidade primordial. Para eles, os governos devem admitir e tratar os
riscos de reidentificao de cunho pessoal nos dados abertos. A reidentificao o
processo de identificao de dados pessoais a partir de informaes ditas anonimizadas
(smartplanet.com/blog/pure-genius/privacy-reidentification-a-growing-risk). As bases de
dados com informaes anonimizadas contm, normalmente, dados pessoais, mas buscam
impedir a identificao das pessoas ali referenciadas ao excluir ou mascarar, total ou
parcialmente, atributos chave tais como nome, nmero de telefone ou outros documentos
de identificao dos indivduos. A reidentificao feita atravs da chamada
triangulao de informaes, onde diversas bases, anonimizadas ou no, so
pesquisadas at que se encontre coincidncias to restritivas que acabem isolando as
informaes de um indivduo em meio aos demais.
109.
Para a ORG, deve haver um debate pblico apropriado antes de serem lanadas
iniciativas amplas de disponibilizao de bases de dados pessoais anonimizadas pelos
governos, assim como uma anlise criteriosa das tecnologias de anonimizao utilizadas.
110.
Kieron OHara, da Universidade Southampton Reino Unido, em seu relatrio
Transparent Government, Not Transparent Citizens: A Report on Privacy and
Transparency for the Cabinet Office, preparado por encomenda do gabinete do Primeiro
Ministro Britnico, chegou s seguintes concluses com relao divulgao de dados
pessoais anonimizados:
a) privacidade extremamente importante para a transparncia. A legitimidade poltica
de um programa de transparncia depender crucialmente de sua habilidade em reter a
confiana do pblico. Privacidade deveria, ento, ser parte integrante de qualquer
programa de transparncia e no somente uma preocupao subsequente;
b) privacidade e transparncia so compatveis, desde que essa ltima seja
cuidadosamente protegida e considerada a cada estgio;
c) discusses sobre anonimizao tm sido conduzidas largamente por demandas legais,
com um consequente negligenciamento das consideraes feitas pela comunidade tcnica;
d) inexistncia de consenso tcnico ou legal para a questo da anonimizao. Devemos
continuar a anonimizar dados sensveis, mas nos manter cautelosos em disponibiliz-los
livremente enquanto continuamos a avanar no sentido de administrar e pesquisar os
riscos da anonimizao;
e) a transparncia deve ser debatida com transparncia metatransparncia.
111.
O mesmo relatrio faz, ainda, uma srie de recomendaes, entre as quais
destacam-se:
a) incluir a proteo da privacidade j na definio das iniciativas de abertura de dados
governamentais, e no aps sua instalao;
18
TC 005.003/2014-8
b) quando a disponibilizao de uma base de dados possa vir a ameaar a privacidade

das pessoas ali retratadas, e caso seja possvel criar mecanismos de controle de acesso,
ento esses controles devem ser considerados;
c) incluir o paradigma tcnico na discusso da transparncia;
d) atuar em direo a uma transparncia sob demanda: disponibilizar preferencialmente
bases para as quais existe demanda comprovada, deixando aos prprios setores
demandantes a demonstrao de que ela no trar nenhuma violao de privacidade;
e) criar um catlogo de bases de dados governamentais, descrevendo, entre outras
caractersticas, o nvel de confidencialidade e as restries de acesso das informaes
nelas armazenadas. Mesmo bases de dados no disponibilizadas devem constar no
catalogo, incluindo a razo da sua no disponibilizao. Dessa forma, setores da
sociedade podero solicitar mais facilmente bases de seu interesse e at questionar as
razes da no disponibilizao de algumas informaes;
f) criar painis setoriais para discutir a transparncia sobre questes relacionadas
disponibilizao de bases e privacidade;
g) definir procedimentos de anlise prvia de dados a serem abertos para garantir o
respeito privacidade;
h) avanar nas pesquisas no tema da privacidade e reidentificao.
112.
Uma questo interessante a respeito de dados pessoais foi levantada pela OKF
no texto intitulado Open Data & My Data (blog.okfn.org/2013/02/22/open-data-my-data),
que vai alm da questo da privacidade. Segundo o artigo, bastante provvel que cada
cidado seja referenciado em inmeras bases de dados, algumas delas governamentais e
outras mantidas por empresas privadas. Mas muito pouco provvel que um cidado
tenha conhecimento sobre os dados que lhe dizem respeito ou em que bases ele
referenciado, com que propsito e como essa base est sendo usada. Em um cenrio onde
cada cidado pudesse questionar o governo e obter os dados por ele custodiados que lhe
dizem respeito, a relao entre dados pessoais e dados abertos tomaria outra dimenso. O
cidado poderia no s ser agente de controle de sua privacidade, mas, em alguns casos,
escolher autorizar e compartilhar certos dados pessoais a seu respeito, se desejasse. Um
paciente de cncer, por exemplo, poderia voluntariamente abrir seus dados mdicos se
isso pudesse contribuir para pesquisas.
113.
As polticas pblicas que tratam da abertura de dados podem se beneficiar da
experincia obtida diante das dificuldades enfrentadas por outros pases, de forma que sua
implementao considere as principais armadilhas associadas a essas iniciativas.
114.
Por outro lado, considerando que programas de dados abertos tendem a
contribuir para que o Estado atue com mais transparncia (princpio bsico da
governana corporativa) e que, em certa medida, ainda estimula a participao e
colaborao da sociedade na melhoria da gesto pblica, entende-se que a execuo de
uma poltica de abertura de dados, considerando os riscos relacionados, deve ser objeto
de futuros trabalhos do TCU sobre o tema.
3. Panorama Internacional de Disponibilizao de Dados Governamentais em
Formatos abertos
115.
Esse captulo tem o objetivo de apresentar o cenrio da poltica de abertura
dados governamentais no mbito internacional, trazendo algumas das iniciativas que os
pases tm realizado e o avano por eles obtido. So relatadas aqui, tambm, as
avaliaes publicadas por organizaes sobre o nvel de abertura de dados dos pases.
19
TC 005.003/2014-8
116.
Durante a etapa de execuo da fiscalizao, foram coletados exemplos de
solues construdas sobre dados governamentais, sendo listadas nesse captulo as mais
interessantes na avaliao da equipe.
117.
Cabe mencionar o documento do qual a equipe de fiscalizao teve
conhecimento, que consiste no primeiro relatrio de tendncias de dados abertos realizado
pelo Tribunal de Contas da Holanda, em maro de 2014. O relatrio, semelhana desta
fiscalizao, abordou conceitos de dados abertos, polticas e legislao correlata, alm do
cenrio nacional (pea 43) e evidencia a preocupao em relao avaliao dos
controles relacionados ao tema, da qual este Tribunal compartilha.
3.1
Pases em que se observam iniciativas relevantes de abertura de dados
118.
H anos organizaes de vrios pases se empenham para compartilhar
princpios e prticas de governo aberto e dissemin-los entre os governos. Apesar disso, o
assunto dados abertos ainda constitui um domnio em evoluo, sendo inclusive novidade
para muitos, tanto no exterior como no Brasil. crescente o interesse em tornar os dados
governamentais abertos e difundir o seu uso. Espalhadas pelo mundo, essas organizaes
pregam que, dentre outros efeitos, o acesso informao empodera o cidado e lhe d
liberdade, conhecimento e possibilidade de participao nas aes governamentais. Open
Government Partnership (OGP), Open Data Institute (ODI), W3C, W3C Brasil, Open
Knowledge Foundation (OKF), OKF Brasil, Open Institute, Fundar, Sunlight Foundation
e Global Open Data Initiative so algumas das organizaes hoje atuantes nesse tema.
119.
O governo britnico foi o pioneiro na publicao de dados abertos com o
objetivo inicial de disponibilizar a maior quantidade de dados possvel, criar uma
pequena infraestrutura e fazer alguns experimentos
(w3c.br/Noticias/MissaoTecnologicaSobreDadosAbertos), e, desde ento, se mantm na
liderana em relao a prticas de governo aberto (pargrafo 126). Todavia, em que pese
a constatao de que ainda h muito a evoluir, os esforos para a consolidao da cultura
de dados abertos permanece na agenda do governo, como relatou Francis Maude,
Ministro do Governo Britnico:
The UK is a world-leader in opening up data because we know that it creates a more accountable,
efficient and effective government. Open Data is a raw material for economic growth, supporting
the creation of new markets, business and jobs and helping us compete in the global race. To
ensure this agenda continues to thrive, we are supporting a number of projects which will drive
forward this culture of openness.
120.
Hoje, dezenas de pases j adotam a abertura como poltica pblica e abrem
seus dados a cidados e empreendedores.
121.
Sessenta e trs (63) pases integram hoje a OGP, desenvolvendo aes para a
implementao de um governo aberto. As aes so estabelecidas pelos prprios pases
nos seus planos de ao (pargrafo 37), de acordo com sua realidade. As estratgias
adotadas variam de pas para pas, o que, dentre outros fatores, torna desafiadora a
comparao da evoluo das aes entre os pases.
122.
Com o intuito de estimular a inovao e ampliar a transparncia e a
responsabilizao pelos gastos pblicos, naes e organizaes ao redor do mundo esto
buscando conhecer como os dados abertos agregam valor. Para isso, precisam medir o
nvel de abertura dos pases, bem como o impacto social e econmico das prticas
associadas. A medio do nvel de abertura, contudo, complexa e difcil, ante a
prematuridade do tema. Muitas definies ainda esto por serem estabelecidas e
padronizadas; as estratgias e polticas relacionadas a dados governamentais abertos
ainda encontram-se em evoluo; a gesto desses dados , muitas vezes, delegada a
20
TC 005.003/2014-8
governos locais ou regionais; isso tudo dificulta a definio de indicadores prprios a

essa medio.
123.
Um dos indicadores utilizados o nmero de conjuntos de dados (datasets)
disponibilizados pelo pas. Entretanto, a simples comparao desse nmero pode induzir a
concluses equivocadas, pois o essencial a informao que est sendo disponibilizada
(seu contedo) e seu potencial impacto. Se o cidado tem acesso a centenas de datasets,
mas esses dados no trazem a informao que ele deseja, esto desatualizados ou
tampouco so capazes de produzir os benefcios esperados (item 2.5 do presente
relatrio), consider-los em uma mtrica desaconselhvel (pea 40, p. 15). Alm disso,
h outras variveis que diferenciam conjuntos de dados disponibilizados, como, por
exemplo: a utilidade dos dados; o modelo de publicao adotado, isto , se utilizado um
portal centralizado, de mais fcil acesso, ou vrios portais regionais; e a adequao do
dataset aos requisitos estabelecidos no conceito de dados abertos, entre outras.
124.
Portanto, o nmero total de dadasets pode ser considerado na avaliao do
grau de abertura de um pas ou estado, desde que conjuntamente com outros indicadores,
e, na medida do possvel, estabelecendo-se critrios para que o dataset possa ser
considerado.
125.
Metodologias e parmetros de medio do nvel de abertura dos pases tm sido
desenvolvidos e testados por organizaes. Em pesquisa, a equipe de auditoria teve
conhecimento de algumas anlises j realizadas, descritas a seguir.
Open Knowledge Foundation (OKF)
126.
A OKF criou um Open Data Census, do qual participam, voluntariamente,
setenta pases, com informaes sobre as suas bases de dados disponibilizadas. Com essas
informaes, publicou, em 2013, um ndice que mede a disponibilizao de dados abertos:
o Open Data Index (index.okfn.org/country). O ndice calculado a partir de dez temas
governamentais: tabelas de horrio do transporte, oramento governamental, gastos
governamentais, resultados de eleies, registros de empresas, mapa nacional, estatsticas
nacionais, legislao, cdigos postais e emisso de poluentes. No mbito de cada tema,
avaliada a existncia dos dados e seus atributos (disponvel, atualizado, formato digital,
acessvel por mquina, divulgado, completo, bruto, gratuito e licenciado). No ranking
obtido por meio desse ndice, o Brasil aparece em trigsimo sexto lugar com 410 pontos
de um total de mil pontos (index.okfn.org/country/overview/Brazil). No topo desse ranking,
est o Reino Unido com 940 pontos.
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)
127.
A OECD (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
tambm tem buscado desenvolver indicadores para avaliar a abertura dos governos, de
forma que sejam complementares aos indicadores j utilizados para avaliar os
mecanismos legais e institucionais na inteno de promover a transparncia, a
acessibilidade e a capacidade de resposta dos governos. Esses indicadores so utilizados
na anlise de comparao internacional sobre o desempenho do setor pblico, divulgados
no documento Government at a Glance, e apresentados no captulo Open and Inclusive
Government (pea 41). A avaliao da OECD realizada a partir de informaes de seus
34 pases membros (pea 41, p. 13 e 14). Alguns dos indicadores apresentados na
avaliao abarcam, tambm, informaes dos pases que no so membros da OECD, mas
participam do seu Comit de Governana Pblica (Brasil, Egito, frica do Sul e Ucrnia).
Para esses quatro pases, as informaes so apresentadas separadamente, ao final das
tabelas e figuras.
21
TC 005.003/2014-8
128.
O captulo Open and Inclusive Government aborda quatro aspectos: dados
governamentais abertos; conflito de interesse e divulgao de recursos; transparncia
oramentria; e participao no processo legislativo, classificando a abertura de dados
em trs nveis: baixo, mdio e alto. O Brasil figura no ranking somente quanto ao aspecto
de divulgao dos bens e recursos dos agentes pblicos, encontrando-se em posio
intermediria em relao aos demais pases.
Figura 1 OECD Government at a Glance Nvel de divulgao das informaes referentes ao

patrimnio e recursos dos agentes pblicos (pea 41, p. 142 e 143)
129.
Em termos de dados abertos governamentais, a avaliao de 2013, com dados
de 2012, apresenta o Canad, a Holanda, Eslovnia e os Estados Unidos como os pases
da OECD com o maior nmero de datasets disponibilizados no seu portal centralizado de
dados abertos governamentais, excluindo-se da avaliao os pases que no possuam,
poca, um portal centralizado (pea 41, p. 140 e 141). Nessa avaliao, realizada em
2013, o Canad tinha 188.921 datasets. No dia 1/8/2014, momento em que foi consultado
o Portal Brasileiro de Dados Abertos (pargrafo 282), o Brasil tinha 239 conjuntos de
dados.
World Wide Web Foundation
130.
A World Wide Web Foundation criou o Web Index (thewebindex.org) para
avaliar a contribuio da internet para o desenvolvimento e o fortalecimento dos direitos
do cidado em 81 pases, com indicadores que abrangem quatro dimenses: Acesso
Universal, Liberdade e Nvel de Abertura, Contedo Relevante e Empoderamento.
131.
A classificao apresentada no Web Index de 2013 (pea 42, p. 6) traz, nas
cinco primeiras posies, os seguintes pases: Sucia, Noruega, Reino Unido, Estados
Unidos e Nova Zelndia. Na dimenso Liberdade e Nvel de Abertura, o Brasil ocupa a
posio 41, sendo que os cinco primeiros pases foram: Noruega, Finlndia, Islndia,
Holanda e Frana Na classificao geral, de 81 pases, o Brasil figura na posio 33.
Dentre os pases emergentes abrangidos pela pesquisa, o Mxico figura em primeiro lugar,
seguido da Colmbia, Brasil, Costa Rica e frica do Sul.
132.
O documento aponta que os governos avaliados ainda no se desenvolveram
convenientemente quanto disponibilizao de dados governamentais brutos. Nos pases
pesquisados, menos de dez por cento dos datasets considerados prioritrios (key datasets)
so disponibilizados online em formato aberto, permitindo sua reutilizao (pea 42, p. 4
e 14).
Open Data Barometer (ODB)
22
TC 005.003/2014-8
133.
O Open Data Barometer (opendatabarometer.org) um projeto do Open Data
Institute e da World Wide Web Foundation que busca desenvolver mtodos de avaliao
para dados abertos. O objetivo do projeto desvendar o impacto das iniciativas de dados
abertos, lanando um olhar para a disseminao da poltica governamental de dados
abertos e sua prtica em todo o mundo. O projeto realiza a anlise das tendncias globais
e classifica os pases por meio de uma metodologia que pondera a prontido para garantir
os benefcios de dados abertos, os nveis reais de implementao e o impacto das
iniciativas de dados abertos.
134.
Em 2013 foi realizado um estudo abrangendo 77 pases e publicado no relatrio
Open Data Barometer Global Report (pea 40). Esse trabalho apontou o Reino Unido
como o pas mais avanado em termos de dados abertos governamentais, seguido dos
Estados Unidos, Sucia, Nova Zelndia, Dinamarca e Noruega, estando os dois ltimos
empatados em quinto lugar.
135.
Nessa anlise, houve a preocupao para que os dados abertos fossem
avaliados no apenas quantitativamente, mas buscou-se ponderar sua relevncia, formato,
localidade e todos os demais atributos que compem o conceito de dados abertos
(pargrafos 50 e 51). No total, foram coletadas informaes de 1.078 conjuntos de dados
de catorze categorias selecionadas como prioritrias (pea 42, p. 15-17).
136.
Para a anlise especfica dos conjuntos de dados (datasets) realizada pelo
estudo, foram selecionadas catorze categorias: mapa, registro de imveis, censo,
oramento, gastos, registro de empresas, legislao, transporte pblico, comrcio
internacional, sade, educao, estatstica de crimes, estatsticas ambientais e resultados
de eleies. Os resultados so representados por um crculo, cujo tamanho representa
quatro nveis de abertura, ou seja, quanto maior o crculo, maior a abertura dos dados. Se
o dataset enquadra-se na definio de dado aberto, o crculo apresenta uma borda mais
grossa. Abaixo, so trazidas as anlises dos datasets de alguns pases. O Brasil ocupa a
posio 33, juntamente com outros trs pases.
(...)
23
TC 005.003/2014-8
Figura 2 - Anlises dos conjuntos de dados (datasets)

(Fonte: Open Data Barometer 2013 Global Report, pea 40)
137.
Segundo o estudo, verifica-se que o Reino Unido disponibiliza, em formato
aberto, todos os conjuntos de dados cujos contedos so considerados de maior
relevncia para que os benefcios de dados abertos possam ser usufrudos pelo pas. Nas
categorias analisadas, o estudo conclui que o Brasil no apresenta nenhum dataset que
apresente todos os atributos de dados abertos. Na rea de educao, apresenta o nvel 3
de abertura, e na sade apresenta o nvel 1.
138.
O relatrio sustenta que o sucesso das iniciativas requer mais do que apenas a
disponibilizao de conjunto de dados. necessria a ao de agentes, chamados de
intermedirios, capazes de transformar os dados governamentais em plataformas e
produtos com valor social e econmico, equipados para trabalhar com os dados de
diferentes maneiras. Nesse sentido, o Open Data Barometer reconhece que, para se
alcanar os benefcios dos dados abertos e assegurar sua sustentabilidade, necessrio
cuidar de um nmero diverso de variveis, visando construir e manter um ecossistema em
torno da infraestrutura dos dados centrais de um programa de dados abertos
governamentais.
139.
O estudo traz as seguintes consideraes (pea 40, p. 6-7):
a) polticas de dados governamentais abertos tm sido difundidas e publicadas pelos
pases nos ltimos anos, embora a disponibilizao de dados abertos, no real sentido de
abertura, permanece baixa, com menos de 7% dos conjuntos de dados pesquisados
publicados em formato compreensvel por mquina e sob uma licena aberta;
b) pases mais avanados em dados abertos (lderes do ranking) esto investindo em
infraestruturas de dados abertos nacionais como base para inovao e eficincia pblico
e privada. Todavia, nenhum pas pode ser declarado aberto por padro, antes da difuso
das prticas de dados abertos nos rgos e entidades governamentais;
c) pases intermedirios na abertura tm implementado iniciativas de dados abertos, tais
como a criao de um portal de dados abertos e a promoo de eventos para induzir o uso
desses dados. Todavia, tm falhado na disponibilizao de informaes relevantes e na
implementao dos fundamentos que possibilitam uma efetiva reutilizao dos dados. A
ausncia de lei de acesso informao, em pases especficos, impede o uso dos dados
abertos no controle social. A falta de treinamento e incentivo utilizao dos dados
compromete a gerao de benefcios sociais e econmicos;
d) pases imaturos em dados abertos (ltimos do ranking) ainda no comearam a
trabalhar com a disponibilizao dos dados, e muitos dos pases em desenvolvimento no
possuem os fundamentos da poltica, tais como dados gerenciados e digitalizados;
e) diferentes pases e regies enfrentam diferentes desafios no processo de abertura de
dados. No h uma receita nica para a poltica de dados governamentais abertos;
24
TC 005.003/2014-8
f) conjuntos de dados relevantes, como o registro de imveis e registro de empresas, so

os menos disponibilizados dentre os conjuntos de dados listados como prioritrios. Isso
indica que as iniciativas de dados abertos governamentais ainda no garantem a
disponibilizao de dados politicamente relevantes, que contribuem para a
responsabilizao de governos e empresas;
g) na maioria dos pases, conjuntos de dados voltados ao empreendedorismo e para a
melhoria das polticas pblicas no so, em geral, disponibilizados ou so
disponibilizados em formatos no padronizados;
h) categorias de dados gerenciados por autoridades estatsticas so as mais provveis de
serem acessveis online, mas, muitas vezes, so disponibilizadas apenas de forma
agregada e com licenas restritivas;
i) ainda h carncia de evidncias dos impactos da utilizao dos dados governamentais.
Poucos programas de dados abertos so avaliados.
140.
O Brasil figura na 28 posio da anlise do Open Data Barometer (dentre 77
pases), com uma pontuao de 36,83, numa escala de zero a cem, sendo que a pontuao
mxima, cem, pertence ao Reino Unido. Destaca-se o fato de, para o Brasil, a anlise
apresentar como nulo o impacto econmico oriundo das iniciativas de dados
governamentais abertos (pea 40, p. 26).
Figura 3. ODB Dados do Brasil

(Fonte: www.opendatabarometer.org Explore the data: Interactive Charts)
141.
Na tentativa de padronizar uma classificao dos dados abertos, Tim BernesLee, o inventor da Web, sugeriu um modelo progressivo para a publicao de dados
abertos, atribuindo o nome de Five Stars of Linked Data (Figura 4). O modelo busca
induzir os governos a darem o primeiro passo para a abertura das informaes,
publicando seus dados online, no formato em que se encontrarem, e, progressivamente,
irem aperfeioando seu nvel de abertura, tornando-os legveis por mquina,
complementando com dados que contribuam para a inteligibilidade da informao,
publicando-os em formatos no proprietrios, e, posteriormente, identificando unicamente
tais dados e finalmente relacionando esses dados a outros para prover um contexto sobre
a informao a que se refere.
142.
Essa evoluo, em ltima anlise, faria com que todos os requisitos de um dado
aberto fossem paulatinamente cumpridos (5stardata.info). Embora citada no relatrio do
25
TC 005.003/2014-8
Open Data Barometer, e tambm em reunio entre a equipe de fiscalizao e

representantes da Dataprev (item 4.5 do presente relatrio), a equipe de auditoria no
evidenciou a utilizao desse modelo pelos gestores da poltica de dados abertos no
Brasil.
Figura 4 - Exemplos para cada nvel do modelo de classificao de abertura de dados 5 star Open Data
(Fonte: http://5stardata.info)
National Health Service (NHS)

143.
Mtricas so elementos crticos para a avaliao do sucesso ou do fracasso de
um projeto ou atividade. Alm da preocupao em se mensurar o nvel de abertura de uma
nao, a preocupao com a avaliao dos impactos reais da abertura dos dados tem
crescido na comunidade internacional.
144.
A conscincia de que h pouco entendimento de se e como as iniciativas de
dados abertos realmente conduzem aos resultados prometidos (item 2.5 do presente
relatrio) unnime. Diante disso, o Sistema de Sade da Inglaterra, National Health
Service (NHS), publicou recente artigo, elaborado pelo GovLab (thegovlab.org), com a
proposta de uma estrutura conceitual destinada a auxiliar na mensurao dos impactos de
abertura de dados na rea de sade e na avaliao de circunstncias especficas que os
potencialize (pea 44, p. 6).
145.
A inteno dos autores que esse modelo possa ser usado por pesquisadores e
gestores de programas no momento da definio de iniciativas de dados abertos na rea
de sade, estabelecendo prioridades e forma de mensurao de seu impacto, no somente
ao trmino do processo de implementao das iniciativas, mas tambm ao longo dele
(pea 44, p. 7). Cabe citar que o GovLab um centro de pesquisa da Universidade de
Nova York, com atuao global, que busca novos caminhos para solucionar problemas
pblicos utilizando os avanos da tecnologia e da cincia. Seu objetivo avanar no
conhecimento de como o comprometimento do cidado pode contribuir para uma
governana mais legtima e efetiva (pea 44, p. 81).
146.
Com a ambio de que esse se torne um modelo mundial para a abertura de
dados da sade, o NHS define seis proposies de valor decorrentes do uso de dados
abertos da sade:
a) prestao de contas;
b) escolha;
c) eficincia;
d) servios prestados e satisfao do paciente;
26
TC 005.003/2014-8
e) crescimento econmico e inovao;

f) resultados.
147.
Para que os dados abertos agreguem valor, o modelo prope, ainda, a quebra
do processo de abertura em sete etapas: inputs, usurios, atividades, produtos, resultados,
impactos e metodologia (pea 44, p. 64).
148.
A relevncia do estudo, que, com as adaptaes necessrias, pode ser estendido
a todas as demais reas da administrao pblica, encontra-se no estabelecimento da
mensurao dos resultados em um momento inicial, no qual se define a iniciativa de
abertura de dados. Isso reflete a devida importncia que deve ter a avaliao dos
resultados potenciais e reais relativos ao processo de abertura de dados.
3.2
Exemplos internacionais de iniciativas de abertura de dados
149.
Com a abertura dos dados governamentais, organizaes, cidados,
acadmicos, empresas e instituies pblicas tm construdo solues para a produo e o
compartilhamento da informao pblica, levando conhecimento e estabelecendo um
canal de comunicao direto do governo com o cidado. Muitas dessas solues incluem a
interao com a sociedade, de forma que ela possa contribuir com informaes
especficas do seu prprio ambiente, estabelecendo, assim, um rico fluxo bidirecional de
informao.
150.
As sociedades ao redor do mundo j contam com solues para algumas de suas
demandas. Tambm chamadas de aplicaes cvicas, as solues podem ser voltadas para
agilizar os servios pblicos oferecidos aos cidados, promover a cooperao na
execuo dos servios pblicos, levar conhecimento, criar novas oportunidades de
negcios e empregos, guiar o governo na elaborao ou conduo das polticas pblicas
ou empoderar o cidado. Durante a fase de execuo deste levantamento, a equipe de
fiscalizao realizou pesquisa e selecionou algumas solues internacionais com o intuito
de ilustrar essa realidade.
3.2.1
Englands best places to live Inglaterra http://illustreets.co.uk/
151.
O servio proposto por esse stio auxilia o cidado na escolha da sua moradia
na Inglaterra, apresentando indicadores da regio selecionada. A soluo apresenta um
mapa interativo, colorido de acordo com o padro de vida, no qual o cidado seleciona o
ponto (regio) para a pesquisa. So, ento, apresentados inmeros indicadores da regio
selecionada, tais como: padro de vida (ONS 2010), ndice de criminalidade, preos
mdios de aluguis, caractersticas da populao da regio, taxa de desemprego,
distribuio da utilizao (parques, prdios, residncias, estradas etc.), escolas da regio
e da redondeza, e transporte pblico (illustreets.co.uk/about-illustreets). A soluo
oferece, ainda, o detalhamento dessas informaes. Ao clicar no menu referente a escolas,
por exemplo, so listadas as cinco escolas mais prximas e apresentados os indicadores.
152.
Os dados abertos utilizados na soluo so oriundos de vrias fontes
governamentais, incluindo gov.uk, police.uk, departamento de transporte e departamento
de educao (illustreets.co.uk/about-illustreets).
27
TC 005.003/2014-8
Figura 5 - Illustreets - Padro de vida por regies

(Fonte: http://illustreets.co.uk/explore-england)
Figura 6 - Detalhamento dos indicadores de 28 Hoxton Street, Londres

(Fonte: http://illustreets.co.uk/explore-england/28-hoxton-street-londres/overview)
3.2.2
iTriage EUA https://www.itriagehealth.com
153.
A soluo americana iTriage oferece ao usurio informaes sobre clnicas,
hospitais, medicamentos, procedimentos, mdicos, apresentando inclusive o currculo
resumido dos mdicos e os links dos telefones para agendamento de consultas. Traz,
ainda, uma funcionalidade que realiza um pr-diagnstico, indicando as possveis doenas
28
TC 005.003/2014-8
relacionadas aos sintomas informados pelo usurio. Na construo, so utilizadas vrias

bases de dados, inclusive dados governamentais abertos (pea 56). As informaes de
mdicos e hospitais so georreferenciadas, com um mapa de visualizao de localizao,
permitindo a subseleo por especialidade.
154.
Segundo artigo da revista ComputerWorld, publicado em 9 de julho de 2013,
aproximadamente 9,5 milhes de pessoas haviam feito o download do aplicativo na poca
(pea 56).
3.2.3
School Comparison EUA http://dashboard.dcpcsb.org/comparison
155.
Essa soluo permite comparaes entre escolas do distrito de Columbia, EUA,
com a visualizao de resultados em diversas mtricas, tais como: evoluo dos
estudantes em leitura e matemtica no tempo, percentuais de estudantes que obtiveram
nvel avanado ou de proficincia em leitura e matemtica; resultados em disciplinas
chave para o sucesso educacional, bem como apresenta indicadores sobre a frequncia
dos estudantes, percentual de estudantes que renovam suas matrculas a cada ano etc. O
stio apresenta a funcionalidade de simulador, em que diretores podem, a partir de
possveis melhoras em algumas dimenses onde pode influir ou que pode priorizar, testar
os efeitos sobre diversas mtricas de avaliao da sua escola.
156.
A soluo gerenciada pelo Public Charter School Board (PCSB) do Distrito
de Columbia e os dados utilizados na soluo esto disponibilizados no portal
data.dcpcsb.org.
3.2.4
US Hospital Finder EUA http://www.ushospitalfinder.com
157.
A soluo US Hospital Finder, oferecida em uma pgina na internet e tambm
como aplicativo mvel (itunes.apple.com/us/app/ushospfinder/id412630399), identifica os
hospitais prximos a uma localidade dos Estados Unidos especificada pelo usurio,
permitindo que sejam obtidas informaes detalhadas dos hospitais que o usurio
selecionar. No detalhamento, so apresentados os servios oferecidos pelo hospital e
alguns indicadores de qualidade, como taxas de mortalidade comparada com nmeros
nacionais, e tambm os ndices de satisfao dos usurios do hospital.
158.
A soluo declara utilizar dados governamentais abertos
(ushospitalfinder.com/abouts/#terms).
29
TC 005.003/2014-8
Figura 8 - Detalhamento de um
hospital na soluo US Hospital
Finder (Fonte:
http://www.ushospitalfinder.com)
Figura 7 - Resultado de pesquisa do cdigo 10013 na
soluo US Hospital Finder (Fonte:
http://www.ushospitalfinder.com)
3.2.5
Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE) Chile
http://www.simce.cl/mapas/
159.
Apresenta o mapa de todo o Chile com um identificador apontando para o local
onde esto os estabelecimentos de ensino pblicos e privados, permitindo ao usurio
selecionar uma escola por localizao e tambm pelo nome do estabelecimento de ensino.
Para a escola selecionada, so apresentados os resultados das avaliaes daquela escola
em cada nvel oferecido, bem como os resultados referentes s avaliaes das disciplinas
abarcadas pelo sistema de medio educacional nacional.
3.2.6
Citizen Dashb@ard Canad https://dashboard.edmonton.ca/
160.
Constitui-se em um painel que mostra os dados referentes ao desempenho dos
servios providos pela cidade de Edmonton, no estado de Alberta, Canad, em seis
diferentes domnios: transporte pblico, qualidade de vida, meio-ambiente, questes
urbanas, economia e finanas. Ao selecionar um servio de um domnio especfico, o
cidado tem acesso a dados mais detalhados. Essas informaes so apresentadas
graficamente e tambm disponibilizadas para download em diversos formatos, como pode
ser visto em https://dashboard.edmonton.ca/dataset/Security-Incidents-Citizen-DashboardData/aax4-5dzb.
3.2.7
Crime Incidents EUA https://data.sfgov.org/Public-Safety/Map-CrimeIncidents-Previous-Three-Months/gxxq-x39z
161.
Um dos aplicativos mais populares do stio de dados abertos da cidade de So
Francisco, na Califrnia, EUA (data.sfgov.org), o que localiza no mapa da cidade os
crimes ocorridos nos ltimos trs meses. O usurio pode ter a viso da cidade inteira
considerando o nmero total de ocorrncias, como tambm ir ampliando o mapa e ir
restringindo a regio pesquisada at chegar a uma quadra especfica. Nesse caso, podem
ser identificados os endereos onde houve o crime e outros detalhes, como categoria,
30
TC 005.003/2014-8
horrio, data, nmero da ocorrncia e a soluo dada ao caso. A pgina disponibiliza

essas informaes em vrios formatos, inclusive em tabelas.
3.2.8
Chicago Lobbyists EUA http://www.chicagolobbyists.org
162.
Trata-se de um projeto destinado a aperfeioar a transparncia das interaes
entre a cidade de Chicago, os lobistas e seus clientes. Foi criado por um grupo de
desenvolvedores e projetistas que constroem aplicativos cvicos utilizando dados abertos.
As informaes utilizadas nesse projeto so oriundas do portal de dados da cidade de
Chicago (City of Chicago Data Portal), j que norma municipal estabelece que todos os
lobistas so registrados e devem informar, semestralmente, sobre suas atividades
(chicagolobbyists.org/about).
163.
A soluo apresenta o nmero total de lobistas da cidade, de firmas de lobby, de
clientes e o valor total pago aos lobistas. Tambm so apresentados os nomes dos lobistas
e das firmas que mais faturam, dos clientes mais ativos, bem como os departamentos e
agncias do governo municipal que mais trataram com lobistas.
164.
Os desenvolvedores destacam que, alm de levar conhecimento a cidados,
jornalistas e o prprio governo, o aplicativo pode ser usado como fonte de informao
tanto para firmas que querem contratar lobistas competentes, com base no seu
desempenho, custo e experincia, quanto para os prprios lobistas, permitindo a
comparao de seu desempenho perante a classe.
165.
Com base nesse aplicativo, foi criado o aplicativo brasileiro Poltica Aberta,
que detalhado no pargrafo 222.
3.2.9
Open Counter EUA http://opencounter.us
166.
O stio Open Counter foi criado pela parceria entre a organizao no
governamental Code for America e a cidade de Santa Cruz, na Califrnia, com o objetivo
de agilizar o processo de criao de novos negcios. A soluo prov aos donos de
pequenos negcios uma interface simples, fcil de navegar e pela qual so executados
todos os passos necessrios para que sejam obtidas as licenas para o funcionamento do
novo empreendimento.
167.
Essas so algumas das solues dentre as milhares hoje existentes no mundo
que utilizam dados abertos governamentais. De forma complementar, o leitor que tiver
interesse em conhecer alm pode consultar: data.gov.uk/apps, data.gov/applications e
data.gov.au/related.
3.3
Exemplos internacionais relevantes
168.
Uma vez que o tema dados abertos pode abranger todas as reas finalsticas de
governo, decidiu-se selecionar duas reas para as quais seria voltado um olhar mais
atento neste trabalho. Considerando a criticidade e essencialidade das reas de educao
e sade, bem como o grande volume de informaes que elas produzem, essas foram as
reas escolhidas.
169.
Neste captulo, sero apresentadas solues internacionais de destaque para
cada uma dessas reas. No captulo seguinte, Panorama Nacional, ser realizada uma
comparao entre as iniciativas brasileiras na rea de educao e sade frente s
solues aqui descritas.
3.3.1
Exemplo internacional relevante na rea de educao
170.
Em relao a solues internacionais que utilizam dados pblicos educacionais,
verificou-se que h uma predominncia de solues dedicadas a fornecer informaes
31
TC 005.003/2014-8
sobre as caractersticas das escolas. Dessa maneira, a equipe de fiscalizao selecionou

um desses aplicativos para detalhamento.
171.
A soluo FindTheBest Primary Schools (http://primaryschools.findthebest.co.uk/d/a/London ), que utiliza dados abertos do governo do Reino
Unido, se destina a auxiliar os pais na escolha da escola de seu filho, fornecendo
informaes sobre o desempenho das escolas de educao bsica. Sua base de dados
contm mais de dezenove mil escolas, que so apresentadas dispostas no mapa do Reino
Unido ou em uma lista classificada conforme parmetros definidos pelo prprio usurio.
Alm disso, a soluo permite que o usurio selecione as escolas candidatas para uma
futura comparao comparao e apresentados os desempenhos e atributos das escolas
selecionadas.
172.
Para ajudar no processo de escolha, apresentado, tambm, um guia sobre
como escolher a escola certa, com informaes do Departament for Education e do Office
for Standards in Education, ambas unidades federais do Reino Unido.
173.
Para exemplificar a utilizao da soluo, foram listadas as escolas no bairro
de Harrow, subrbio de Londres.
Figura 9 - Escolas de Harrow, Londres

(Fonte: http://primary-schools.findthebest.co.uk/d/a/London)
174.
Foram, ento, selecionadas trs escolas e discriminadas as suas informaes.
Observou-se que foram apresentados diversos indicadores, tais como o desempenho
global da escola, o desempenho e o progresso em cada uma das disciplinas, o tamanho da
escola, nmero de professores, a mdia de alunos por professor, a distribuio por gnero,
a religio dominante, a receita da escola, a distribuio dos gastos da escola etc.
32
TC 005.003/2014-8
Figura 10 - Comparao de escolas de Harrow

33
TC 005.003/2014-8
Figura 11 - Comparao de escolas de Harrow

175.
Trata-se, portanto, de uma soluo simples e informativa para o cidado. A
maioria dos dados apresentados so dados brutos, ou seja, sem tratamento, que foram
apresentados de forma ilustrativa e de fcil entendimento, que contribui para o processo
de deciso do cidado.
176.
No captulo seguinte deste relatrio (item 4.6), sero descritas algumas das
solues brasileiras que utilizam dados do Sistema Nacional de Educao, para que possa
ser realizado a comparao proposta no planejamento deste trabalho.
34
3.3.2
TC 005.003/2014-8
Exemplos internacionais relevantes na rea de Sade
177.
Pesquisa realiza pela equipe de fiscalizao mostrou que vrios pases tm
buscado a melhoria nas polticas de sade pblica por meio da abertura dos dados de
sade. Ao se consultar stios governamentais internacionais que disponibilizam esses
dados, pode-se ter uma noo do nvel de abertura e conhecer as aes realizadas no
sentido de tornar pblicas as informaes e estatsticas relacionadas ao bem-estar do
cidado (a exemplo de healthdata.gov, cdc.gov/sortablestats, aihw.gov.au e
caredata.co.uk).
178.
O National Health Service (NHS), servio de sade pblica da Inglaterra, por
exemplo, tem feito significantes investimentos para a disponibilizao de seus dados e nos
ltimos anos realizou inmeras iniciativas nesse sentido (pea 44, p. 6). Atualmente, ele
busca ser instituio modelo na abertura dos dados da sade e, dentre as aes
implementadas, lanou o programa Better Information Means Better Care (melhor
informao implica em melhor sade traduo livre). Esse programa defende que o
compartilhamento de informaes, dentre outros benefcios, contribui para que a
qualidade e segurana dos servios sejam uniformemente distribudos no pas, e tambm
que os investimentos possam ser direcionados para as reas e enfermidades que realmente
necessitam (www.england.nhs.uk/ourwork/tsd/care-data).
179.
O Estado de Illinois, nos Estados Unidos, tambm tem fomentado a abertura e o
uso dos dados da sade. Para isso, foi criado o consrcio Health Data Consortium entre
governo, organizaes sem fins lucrativos e o organizaes do setor privado para
trabalharem juntos na inteno de que o uso dos dados conduza a inovaes que
aperfeioem o sistema de sade (www.smartchicagocollaborative.org/making-publichealth-data-work-in-illinois).
180.
Quanto utilizao dos dados da sade, observou-se uma grande variedade de
solues internacionais utilizando dados abertos. Por exemplo, existem solues para: i)
identificar hospitais prximos a uma localidade (US Hospital Finder); ii) fornecer
informaes sobre hospitais, clnicas, medicamentos, procedimentos, mdicos, telefones
para agendamento e realizao de pr-diagnstico (iTriage); iii) auxiliar na escolha de
postos de atendimento (hospitals.findthebest.com), iv) comparar preos dos procedimentos
mais comuns (data.cms.gov/Medicare/Inpatient-Prospective-Payment-System-IPPSProvider/97k6-zzx3); v) prover informaes sobre o tratamento de doenas e avaliar os
medicamentos prescritos pelos mdicos (prescribinganalytics.com); vi) comparar os
gastos e resultados entre hospitais de modo a promover a prestao de contas; vii) mapear
doenas no pas, entre tantos, incluindo-se solues que fornecem o acesso dos pacientes
aos seus prprios registros mdicos.
181.
Dentre as solues pesquisadas, uma soluo simples e de enorme utilidade a
identificao do melhor e mais prximo hospital ou posto de atendimento ao cidado que
necessita de atendimento e encontra-se em uma determinada localidade. H uma grande
oferta desse tipo de soluo em alguns pases. Para exemplificar, cita-se, aqui, a soluo
FindTheBestHospitals (hospitals.findthebest.co.uk), uma aplicao similar quela trazida
na rea da educao: a soluo FindTheBest Primary Schools (primaryschools.findthebest.co.uk/d/a/London).
182.
A soluo FindTheBestHospitals identifica hospitais prximos a uma localidade
em Londres e os compara com base na avaliao do paciente, corpo clnico, estatsticas
das cirurgias, taxa de mortalidade e tempo de atendimento, dentre outros.
35
TC 005.003/2014-8
183.
Para exemplificar a utilizao da soluo, foram selecionados dois hospitais e
discriminadas as suas informaes: Torbay Hospital e Freeman Hospital. Ambos hospitais
apresentam alto ndice de aceitao 83% e 86%, respectivamente. Embora com maior
ndice de aceitao, o hospital Freeman tem uma taxa de mortalidade 1,63% maior que o
hospital Torbay. Por outro lado, quanto melhoria na sade relatada pelo paciente
operado, o hospital Torbay apresenta o ndice de 76%, superando em 4% o hospital
Freeman, com 72%.
Figura 12 - Indicadores de hospitais do Reino Unido

(Fonte: http://hospitals.findthebest.co.uk/compare/429-949/Torbay-Hospital-vs-Freeman-Hospital)
184.
Observa-se, do estudo, que organizaes de vrios pases tm se empenhado em
compartilhar princpios e prticas de governo aberto e dissemin-los entre os governos,
mas o tema dados abertos ainda constitui um domnio em evoluo. Estudos apontam que
os governos avaliados ainda no se desenvolveram convenientemente quanto
disponibilizao de dados governamentais brutos. Alm da preocupao em se mensurar o
nvel de abertura de uma nao, a preocupao com a avaliao dos impactos reais da
abertura dos dados, ou seja do valor agregado, tem crescido na comunidade
internacional. Nesse sentido, metodologias e parmetros de medio tm sido
desenvolvidos e testados por organizaes.
185.
A partir dos exemplos listados nesta seo, conclui-se pela existncia de extenso
conjunto de solues tecnolgicas internacionais que utilizam dados abertos e se voltam
resoluo de problemas diversos da sociedade, tendo sido construdas a partir de
iniciativas privadas e governamentais de mbito nacional, estadual e municipal.
36
TC 005.003/2014-8
4. Panorama Nacional de Disponibilizao de Dados Governamentais em Formatos

Abertos
186.
Esse captulo tem o objetivo de apresentar o cenrio de dados governamentais
abertos no mbito nacional, trazendo algumas iniciativas de entes dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio e nas trs esferas governamentais.
187.
Em seguida, so trazidos aspectos gerais da legislao brasileira correlata a
acesso informao, dados abertos, governo aberto e participao social, bem como
comentrios relativos s competncias e atuao dos rgos nacionais gestores desses
assuntos.
188.
Durante a etapa de execuo do levantamento, foram coletados exemplos de
solues construdas a partir de dados governamentais, sendo listadas, neste captulo, as
mais interessantes na avaliao da equipe.
189.
Ademais, so abordados alguns aspectos do Portal Brasileiro de Dados
Abertos, bem como descrita a atuao das empresas pblicas prestadoras de servios de
TI em dados abertos e Big Data.
190.
Considerando a relevncia e impacto das aes de governo nas funes de
sade e educao, o captulo apresenta o cenrio da abertura de dados observado em dois
entes pblicos responsveis por custodiar dados pblicos nas reas de educao e sade,
a saber, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) e
o Departamento de Informtica do SUS (Datasus).
191.
A abertura dos dados governamentais deve ser capaz de, entre outros efeitos,
induzir que organizaes, cidados, acadmicos, empresas e instituies pblicas
construam solues para a produo e o compartilhamento da informao pblica,
levando conhecimento ao cidado e estabelecendo um canal de comunicao direto do
governo com o cidado. Isso j ocorre no cenrio internacional e, de forma ainda
acanhada, tambm no Brasil.
192.
Quanto a esse processo de abertura, as dificuldades relatadas pelos rgos
entrevistados foram: sustentabilidade das iniciativas geradas, em especial, das solues
construdas pela sociedade ou de forma colaborativa; falta de pessoal e de governana na
gesto do processo; e falta de padronizao.
4.1
Iniciativas nacionais de destaque
193.
A pesquisa sobre as iniciativas de dados abertos na esfera federal mostrou
heterogeneidade do nvel de abertura entre rgos e entidades da APF. As entrevistas
realizadas com alguns rgos e tambm com as unidades gestoras das aes relacionadas
a dados governamentais aberto apontaram que, em geral, as iniciativas e o avano na
abertura de dados evidenciado em alguns rgos se devem em grande parte ao interesse
pessoal de gestores, os quais, com a crena de se alcanar os resultados prometidos,
encampam o tema e trabalham pela abertura das informaes.
194.
Dentre as iniciativas de dados abertos pesquisadas, destacam-se aquelas
realizadas pelas seguintes instituies: Cmara dos Deputados, Ministrio da Justia,
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, alm do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) e do Departamento de Informtica do SUS
(Datasus), esses ltimos descritos no item 4.6 deste relatrio.
4.1.1
Iniciativas de dados abertos na Cmara dos Deputados
195.
A Cmara dos Deputados se destaca entre os rgos da APF por possuir
estrutura fsica e de pessoal especficas para implementar aes de dados abertos, alm
37
TC 005.003/2014-8
do apoio das instncias superiores da Casa. Com o objetivo de promover aes

colaborativas para o aprimoramento da transparncia legislativa e da compreenso do
processo legislativo, em 2013, a Cmara dos Deputados realizou um Hackathon, no qual
foram selecionados e premiados trs aplicativos: Meu Congresso, Monitora Brasil e
Deliberatrio, criados a partir de dados gerados pela Casa. Segundo os gestores, o evento
contribuiu para a divulgao das informaes legislativas, bem como para a evoluo e
para o aperfeioamento das informaes, na medida em que os desenvolvedores das
solues contriburam ao apontar problemas e oportunidades de melhoria nas bases de
dados da instituio (pea 55).
196.
Em janeiro de 2014, a Cmara dos Deputados inaugurou em sua estrutura
organizacional o Laboratrio Hacker. Criado por meio da Resoluo 49, de dezembro de
2013 (pea 46), e localizado fisicamente na Cmara dos Deputados, conta com espao
fsico de acesso e uso livres para qualquer cidado, especialmente programadores e
desenvolvedores, que podem utilizar os dados pblicos para construir aes de cidadania.
Alm da infraestrutura, o laboratrio possui nove servidores pblicos dedicados
exclusivamente s iniciativas de divulgao das informaes do rgo e promoo da
participao social. A equipe de fiscalizao visitou o local, onde tambm foi realizada
reunio com os gestores. Na ocasio, observou-se a presena de um dos desenvolvedores
que participou do Hackathon, externo ao quadro da Cmara, utilizando a infraestrutura
do laboratrio.
197.
Em junho de 2014, foi lanado o projeto-piloto Dados Abertos 2.0, a ser
desenvolvido com o objetivo de experimentar, testar e desenvolver processos, tecnologias,
ferramentas, documentao e governana para fornecimento de dados abertos pela
Cmara dos Deputados.
198.
Vale comentar, dada a ligao umbilical entre poltica de dados abertos e
governo aberto,
sobre uma outra ferramenta criada pela Cmara, o Portal eDemocracia, que tem o objetivo de incentivar a participao social. O e-Democracia
dividido em dois grandes espaos de participao: as comunidades legislativas e o espao
livre. Uma comunidade legislativa um espao de participao em que o cidado pode
participar de debates de temas especficos, normalmente relacionados a projetos de lei j
existentes. Essas comunidades oferecem diferentes instrumentos de participao e, ainda,
orientaes quanto ao andamento da matria no Congresso Nacional. J no espao livre,
a sociedade pode definir o tema da discusso e ser a grande motivadora dele. O debate
acompanhado pela equipe e-Democracia (edemocracia.camara.gov.br/o-quee#.U8lRLPldWN0). Uma dessas comunidades, por exemplo, refere-se ao Laboratrio
Hacker, e se constitui em um espao de discusso sobre o projeto Dados Abertos 2.0 entre
a equipe da Cmara, representantes de outros rgos de governo e da sociedade.
4.1.2
Iniciativas de dados abertos no Ministrio da Justia
199.
O Ministrio da Justia outro rgo que tem desenvolvido aes para a
promoo da abertura de seus dados, estando, inclusive, desenvolvendo seu Plano de
Dados Abertos e Espaciais, que se encontrava sob consulta pblica durante a elaborao
deste relatrio (pea 47 e participa.br/dadosabertos/dados-abertos-no-ministerio-dajustica). O Ministrio j realizou dois Hackathons em 2013, e possui em torno de uma
dezena de conjunto de dados (datasets) catalogados no Portal Brasileiro de Dados
Abertos (dados.gov.br/tag/MJ).
38
4.1.3
TC 005.003/2014-8
Iniciativas de dados abertos em Institutos de Pesquisa
200.
As entidades brasileiras que so provedoras de dados e informaes do pas
tambm disponibilizam parte do grande volume de informaes que possuem ou
custodiam.
201.
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), por exemplo, por meio de
sua pgina Ipeadata.gov.br, permite o acesso aos dados de sries estatsticas por ele
geradas ou custodiadas, indicando a fonte da informao: nacional ou internacional. As
informaes abrangem dados econmicos, financeiros, demogrficos, geogrficos e
indicadores sociais, podendo ser consultadas por temas, fontes dos dados e outros filtros.
As sries mais usadas tambm podem ser acessadas na pgina Ipeadata.gov.br, sem,
contudo, informar o quantitativo de acesso a essas sries. Os dados so disponibilizados
no formato csv (Comma-separated values), em planilha Excel e tambm so apresentados
graficamente. Arquivos no formato csv so arquivos texto, onde o contedo tabular,
separado por vrgulas e organizado sequencialmente por linhas. Entretanto, observou-se
carncia de metadados sobre os dados, sendo feita, apenas, a referncia aos stios cujos
dados foram obtidos.
202.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por sua vez,
disponibiliza no seu stio informaes provenientes de dados oficiais oriundos de
pesquisas por ele realizadas, em sua maior parte, e de outras fontes governamentais
(seriesestatisticas.ibge.gov.br/apresentacao.aspx). Dados do Censo tambm so
fornecidos, embora no em formato bruto, mas agregados por Estado ou municpio
(cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.php?
lang=&codmun=530010&idtema=94&search=distrito-federal|brasilia|censodemografico-2010:-resultados-da-amostra-domicilios--). A pesquisa nos dados
disponibilizados permite constatar que, embora a informao esteja acessvel ao pblico
em geral, os dados no atendem aos princpios de dados abertos (pargrafo 51), pois, por
exemplo, muitos deles no so compreensveis por mquina e no so primrios (brutos).
203.
Tendo em vista que os dados produzidos pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) referem-se rea de educao, descrio
das iniciativas de dados ali verificadas consta na seo 4.6.1.
4.1.4
Iniciativas de dados abertos em Estados e Municpios
204.
Tambm na esfera estadual, o nvel de comprometimento de cada estado com a
abertura de dados mostra-se heterogneo.
205.
O Estado de So Paulo, por exemplo, lanou a iniciativa Governo Aberto SP,
possui uma poltica de Gesto do Conhecimento e Inovao (pea 48, p. 34-36) e,
recentemente, firmou parceria com o Reino Unido com o intuito de ampliar as bases de
dados disponibilizadas, melhorar a acessibilidade dos portais oficiais do Estado e
estimular a criao de novos aplicativos, servios e negcios.
206.
O stio do Governo Aberto SP (www.governoaberto.sp.gov.br), consultado em
4/7/2014, contava com 390 conjuntos de dados (datasets) cadastrados e somente 22
disponibilizados para download. Dos 22 conjuntos de dados acessveis por download, os
dados estavam em um dos seguintes formatos: planilha Excel, arquivo texto, arquivo no
formato csv, acesso a um web service software que permite a uma aplicao acessar
dados de outra por meio do envio e recebimento de dados em formato xml , e acesso por
uma Application Programming Interface (API). Uma API constitui um conjunto de rotinas
e padres estabelecidos por um software que age como intermedirio entre os dados e os
39
TC 005.003/2014-8
sistemas que vo reutiliz-los, permitindo que programas e aplicativos tenham acesso

automtico aos dados (pt.wikipedia.org/wiki/API).
207.
Alm disso, o Portal da Transparncia Estadual (transparencia.sp.gov.br)
oferece ao usurio consultas s informaes patrimoniais e financeiras, receitas e
despesas, apresentando os dados na pgina da internet ou em formato PDF, permitindo o
download de algumas informaes em planilhas Excel, alm do acesso por web service
aos dados oramentrios, o qual constitui o mesmo acesso disponibilizado no stio de
Governo Aberto SP.
208.
Desde 2013, o Estado de Pernambuco possui um stio de dados abertos e
disponibiliza 33 conjuntos de dados nos formatos xml e csv (pea 49). O Distrito Federal,
em seu stio dados abertos.df.gov.br, lanado em abril de 2014, disponibiliza dezesseis
conjuntos de dados em formato csv.
209.
O Rio Grande do Sul possui um portal de dados abertos (dados.rs.gov.br) que,
no momento, disponibiliza setenta conjuntos de dados (datasets), muitos dos quais sries
histricas, em sete reas: educao, finanas, governo, segurana, trnsito, sade,
desenvolvimento, trabalho e renda. Os dados so disponibilizados principalmente no
formato csv, mas tambm em outros formatos abertos.
210.
Alm do portal de dados abertos, o Estado mantm soluo de Business
Inteligence (BI) de acesso pblico e ferramenta de participao social, tais como o portal
Transparncia RS, o Mapa da Transparncia e o Gabinete Digital. Criado em 2012, o
Gabinete Digital do RS (gabinetedigital.rs.gov.br) vinculado Secretaria-Geral de
Governo e busca estabelecer um canal de participao e dilogo entre governo e
sociedade, por meio da incorporao de novas ferramentas que oferecem diferentes
oportunidades ao cidado de influenciar a gesto pblica e exercer maior controle social
sobre o Estado. Desde a sua criao, o governo j recebeu milhares de propostas e
centenas de perguntas, que tm colaborado na priorizao das aes do governo
(gabinetedigital.rs.gov.br/resultados).
211.
A ttulo de exemplo da atuao de entidades estaduais provedoras de dados,
pode-se citar a Fundao de Economia e Estatstica (FEE) do Estado do Rio Grande do
Sul, que possui um grande acervo de informaes estaduais e as disponibiliza em vrios
formatos em sua pgina de dados abertos - dados.fee.tche.br.
212.
Minas Gerais lanou em 2012 o Mapa de Resultados
(mapaderesultados.mg.gov.br/index.html), que constitui uma ferramenta que fornece uma
viso da evoluo dos indicadores do Estado. Disponvel no Portal Minas em Nmeros
(numeros.mg.gov.br), o mapa tem o objetivo de tornar pblicos, em um mesmo ambiente,
de forma didtica e interativa, os principais indicadores do Governo de Minas, de seus
municpios e regies nos ltimos dez anos, fornecendo subsdios para uma melhor tomada
de deciso, provendo transparncia e constante atualizao das informaes. Cumpre
frisar que o portal Mapa de Resultados est indisponvel no perodo de eleio.
213.
Cabe observar que alguns dos estados supracitados apresentam suas
informaes financeiras em mapas construdos com ferramentas de Business Inteligence
(BI), citando-se como exemplo os stios mapa.rs.gov.br e mapaderesultados.mg.gov.br.
Embora essas publicaes promovam a transparncia, permitindo o detalhamento do
gasto at a especificao de um determinado favorecido, no h a disponibilizao dos
dados brutos em formatos abertos que possam ser reutilizados pelos cidados e outros
entes de governo. Desse modo, as iniciativas no podem ser consideradas, estritamente,
de dados abertos.
40
TC 005.003/2014-8
214.
Porto Alegre outra cidade a ser citada pela adoo de uma poltica pblica de
dados abertos. Na busca por uma gesto qualificada, com incentivo inovao e ao
empreendedorismo resultando em novos negcios, a Prefeitura, dentre outras aes, criou
o DataPoa, que constitui o portal de dados abertos de Porto Alegre e tem como objetivo
convidar a comunidade a participar do desenvolvimento de solues inteligentes para a
cidade, criando laos colaborativos entre governo municipal, empresas, desenvolvedores e
cidados.
215.
Em julho de 2014, o portal declarava possuir 37 conjuntos de dados de onze
diferentes grupos, tais como sade, educao, gua, clima, mobilidade, oramento
participativo e outros. Utilizando dados abertos sobre a sade do municpio, foi criado o
aplicativo Doctor Poa, que permite ao usurio localizar as unidades de atendimento e
hospitais mais prximos a uma determinada localidade, alm de uma busca por
emergncias em determinadas especialidades. O aplicativo descrito no pargrafo 224.
216.
Em relao a estudos nacionais sobre o nvel de abertura de dados nos Estados,
esse trabalho identificou o ndice de Transparncia, que constitui em um indicador
calculado a partir da anlise dos portais de transparncia dos governos estaduais
realizada pela Associao Contas Abertas. Essa avaliao elenca stios com menor ou
maior grau de transparncia, atribuindo notas de zero a dez com base em cem
parmetros, divididos em trs grandes temas: Contedo (55% da nota final), Usabilidade
(40%) e Srie Histrica e Frequncia de Atualizao (5%). A terceira edio da
avaliao, publicada em 30/5/2014, mostrou os estados do Esprito Santo (8,96),
Pernambuco (8,14) e So Paulo (7,95) na liderana
(indicedetransparencia.com/2014/05/30/es-pe-e-sp-sao-os-estados-mais-transparentes-dobrasil/).
4.1.5
Iniciativas de dados abertos em Tribunais de Contas
217.
Quanto atuao dos Tribunais de Contas em relao ao tema dados abertos, a
ttulo de exemplo, cita-se o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE), que
desenvolveu seu Portal do Cidado com o intuito de democratizar o acesso s
informaes sobre a gesto governamental. No portal, h uma seo de dados abertos
(cidadao.tce.pe.gov.br/portalcidadao/index.php/dados-abertos) em que so
disponibilizados arquivos sobre execuo oramentria e financeira, e licitaes e
contratos, no formato aberto xml e no formato proprietrio bak (arquivos de backup do
banco de dados SQL Server). Por meio de sistema de Business Inteligence (BI), o Portal
do Cidado tambm apresenta os indicadores dos municpios do Estado em reas como
sade e educao, com expectativa de abranger outras reas, no futuro.
218.
Nesse ambiente, para um determinado municpio selecionado, o usurio pode
acessar graficamente anlises comparativas dos municpios nas reas de educao e
sade, e a evoluo de indicadores como a taxa de mortalidade, despesa com sade por
habitante, quantidade de mdicos por mil habitantes e indicadores ambientais, dentre
outros. Tambm esto consolidadas no portal as informaes sobre a execuo
oramentria dos municpios do Estado de Pernambuco e sobre a evoluo das principais
obras do Estado.
4.1.6
Solues criadas pela sociedade que utilizam dados governamentais abertos
219.
Durante a fase de execuo deste levantamento, a equipe de fiscalizao
realizou pesquisa e selecionou algumas solues ou aplicativos criados pela sociedade
com o intuito de ilustrar o que tem sido feito no pas com o uso de dados abertos. Alguns
exemplos so apresentados a seguir.
41
TC 005.003/2014-8
Fi-Guardian http://www.fi-ware.org/2014/03/19/fi-guardian-smart-monitor-for-adverseevents-winners-of-smart-city-challenge-at-campus-party-brazil-2014
220.
A soluo criada por desenvolvedores de Nova Friburgo, regio serrana do Rio
de Janeiro, tem o objetivo de emitir alertas de eventos climticos adversos com o intuito
de evitar catstrofes. Um prottipo foi desenvolvido no mbito do Campus Party 2014,
tendo, inclusive, ganhado o maior prmio na categoria Cidades Inteligentes.
221.
O objetivo dos desenvolvedores evoluir o Fi-Guardian para um aplicativo
robusto, aperfeioando o monitoramento com a integrao de dados de vrias fontes
oficiais utilizados pelo governo para gerenciar os desastres naturais, permitindo s
cidades que incorporem sensores locais soluo e definam novas regras de deteco de
eventos. Outros objetivos so ampliar e diversificar os canais de comunicao com o
cidado, alm da promoo da interoperabilidade com outros sistemas, como
exemplificado pela integrao do Fi-Guardian com o sistema de alerta SMS da cidade de
Nova Friburgo (alertaviacelular.com.br).
Poltica Aberta http://www.politicaaberta.org/
222.
O Poltica Aberta um aplicativo que apresenta, de um lado, a relao dos
maiores doadores de campanha do ano de 2012, do outro, a relao das empresas mais
contratadas do governo federal no mesmo ano. Com o clique sobre as informaes da
empresa ou doador, o usurio obtm o detalhamento dos valores referentes s doaes
feitas e pagamentos recebidos.
223.
O Poltica Aberta foi desenvolvido por Gustavo H. M. Oliveira, como parte de
um projeto junto ao Edmond J. Safra Center for Ethics da Universidade de Harvard, e foi
inspirado na soluo Chicago Lobbyist (pargrafo 162). Todos os dados so provenientes
do http://www.portaltransparencia.gov.br/ e do Tribunal Superior Eleitoral.
Doctor Poa http://www.absoluta.net/doctor-poa-pt
224.
Criado a partir de dados do DataPoa, portal de dados abertos da cidade de
Porto Alegre (pargrafos 214 e 215), o aplicativo Doctor Poa foi idealizado por um
mdico para atender cidados porto-alegrenses e turistas. Ele permite ao usurio
localizar as unidades de atendimento e hospitais mais prximos, com base em sua posio
geolocalizada, alm de uma busca por emergncias em determinadas especialidades,
como traumatologia, cardiologia etc, e por unidades pblicas ou particular.
225.
A soluo utiliza a base de instituies mdicas da cidade, que est disponvel
para download, e fornece vrios dos dados sobre elas: tipo de instituio; tipo de
emergncia; nome; endereo; telefone; latitude; longitude; endereo da pgina web da
instituio; e especialidades. O exemplo prova que vivel reunir essas informaes sobre
a rede mdica e, por bvio, a criao de solues como essa, se estendidas ao mbito
nacional, traria informao e agilidade a um nmero maior de usurios do servio de
sade pblica.
Escola Que Queremos http://www.escolaquequeremos.org/
226.
O principal indicador levado em conta no debate educacional para se falar de
qualidade do ensino o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). Para
muitos, apesar de ser uma referncia importante, o Ideb ainda insuficiente: abrange
apenas o desempenho dos alunos em portugus e matemtica e o rendimento escolar (taxa
de aprovao), sem trazer dados de contexto que permitam entender as causas em
eventuais falhas no aprendizado.
42
TC 005.003/2014-8
227.
A verso piloto da soluo Escola Que Queremos se prope a apresentar a
avaliao de escolas pblicas considerando outras dimenses alm do Ideb, tais como o
Censo Escolar e a Prova Brasil, infraestrutura, valorizao dos professores, insumos e
gesto democrtica. A soluo apresenta vinte indicadores em cinco dimenses diferentes,
para que cada um possa selecion-los e compor seu prprio ndice de qualidade,
comparando-o com a mdia do municpio. A soluo utiliza dados disponibilizados pelo
Inep.
QEdu http://www.qedu.org.br
228.
A soluo QEdu constitui um portal aberto e gratuito, que apresenta
informaes sobre a qualidade do aprendizado dos alunos do 5 e 9 anos em cada escola,
municpio e estado do Brasil. O portal mostra informaes sobre o aprendizado em
matemtica e portugus; o perfil dos alunos, professores e diretores; o nmero de
matrculas; taxas de aprovao, abandono e reprovao;
informaes sobre
infraestrutura escolar; e alguns indicadores sobre aprendizado dos alunos e qualidade de
ensino. As fontes de dados do stio so os dados da Prova Brasil, do Censo Escolar e do
Ideb, com detalhamento das informaes por estado, cidade e escola, todos disponveis no
portal do Inep. Os alunos participantes da Prova Brasil, seus professores e o diretor da
escola respondem a questionrios sobre o perfil, prticas de estudo, prticas de ensino,
percepes e ocorrncias na escola. Essas informaes tambm so apresentadas no
portal.
229.
Conforme a opo do usurio, so mostradas diferentes informaes sobre as
escolas, como, por exemplo, comparaes de seus ndices com os ndices estaduais ou
nacionais, evoluo do desempenho da escola nos ltimos anos, ou mesmo o detalhamento
completo dos dados sobre a escola. A ttulo de exemplo, o detalhamento da escola 01 do
Planalto (cdigo Inep 53000854) reproduzido nas telas abaixo.
43
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Figura 13 Consulta escola 01 Do Planalto (Fonte: QEdu.org.br)
44
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Figura 14 - Consulta escola 01 Do Planalto (Fonte: QEdu.org.br)
4.2
Aspectos gerais da legislao brasileira correlata a acesso informao, dados
abertos, governo aberto e participao social
230.
A Constituio Federal, em seu Artigo 5, inciso XXXIII, estabeleceu que:
todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (grifos
nossos).
231.
A Constituio Federal, no inciso II do 3 de seu art. 37, ao abordar a
necessidade de disciplinamento das formas de participao popular na administrao
45
TC 005.003/2014-8
pblica, enfatizou o acesso da populao a registros administrativos e a informaes

sobre os atos de governo.
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e
indireta, regulando especialmente:
...
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
232.
Quanto ao direito de acesso informao, a Lei 12.527/2011, Lei de Acesso
Informao (LAI), foi publicada com o intuito de garantir o cumprimento dos incisos
citados da Constituio Federal, devendo os procedimentos ali dispostos serem
observados pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Nesse sentido, a LAI
dispe, a uma, sobre a obrigao do Estado de prover transparncia passiva, ou seja, a
obrigao de responder s demandas por informao da sociedade, e, a duas, prev novas
obrigaes de transparncia ativa para os rgos e entidades pblicas, tais como as
relativas aos chamados dados governamentais abertos.
233.
Vale frisar que algumas obrigaes de transparncia ativa j haviam sido
objeto de regulamentao inicial desde a vigncia do Decreto 5.482/2005 e a Portaria
Interministerial 140/2006, segundo os quais os rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal, direta e indireta, devem manter em seus respectivos stios eletrnicos
pgina denominada Transparncia Pblica, exclusivamente para fins de controle
social, com a divulgao de dados e informaes relativas sua execuo oramentria e
financeira, compreendendo, entre outras, matrias relativas a licitaes, contratos,
convnios, despesas com passagens e dirias, alm de outros contedos que vierem a ser
estabelecidos. Tais normativos, contudo, ainda no abordavam requisitos especficos de
divulgao de dados pblicos contemplados na poltica de dados abertos.
234.
Em relao aos dados abertos, o art. 8 da Lei 12.527/2011 e seus 2 e 3
estabelecem que:
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de requerimentos, a
divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. (...)
2 Para cumprimento do disposto no caput, os rgos e entidades pblicas devero utilizar todos
os meios e instrumentos legtimos de que dispuserem, sendo obrigatria a divulgao em stios
oficiais da rede mundial de computadores (internet).
3 Os stios de que trata o 2 devero, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos
seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o acesso informao de forma
objetiva, transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso;
II - possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos eletrnicos, inclusive abertos e no
proprietrios, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a anlise das informaes;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e
legveis por mquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da informao;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informaes disponveis para acesso;
VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrnica ou
telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e
VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade de contedo para pessoas com
deficincia, nos termos do art. 17 da Lei 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9 da
Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, aprovada pelo Decreto Legislativo 186,
de 9 de julho de 2008. (grifos nossos)
46
TC 005.003/2014-8
235.
Sobre o acesso a informaes pessoais, a LAI, em seu art. 31, aborda a questo,
consignando que:
Art. 31. O tratamento das informaes pessoais deve ser feito de forma transparente e com
respeito intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e
garantias individuais.
236.
Contudo, nem a LAI nem o Decreto 7.724/2012 define o rol de informaes
consideradas pessoais. Nesse sentido, tramita na Cmara dos Deputados projeto de lei
para regulamentar o conceito e uso dos dados pessoais. Trata-se do Projeto de Lei
4.060/2012, de autoria do Deputado Milton Monti (PR-SP), que dispe sobre o
tratamento de dados pessoais, e d outras providncias. O projeto atualmente aguarda
Parecer do Relator na Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica
(CCTCI). No Projeto de Lei 4.060/2012, considera-se dado pessoal qualquer informao
que permita a identificao exata e precisa de uma pessoa determinada.
237.
Como normativo infralegal mais detalhado e especfico em relao a dados
abertos, tem-se a Instruo Normativa SLTI/MP 4, de 18 de abril de 2012, que instituiu a
Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda). Consoante, o art. 1 da IN SLTI/MP
4/2012, a Inda uma poltica para garantir e facilitar o acesso pelos cidados, pela
sociedade e, em especial, pelas diversas instncias do setor pblico aos dados e
informaes produzidas ou custodiadas pelo Poder Executivo Federal. A IN SLTI/MP
4/2012 estabelece como membros da Inda, obrigatoriamente, todos os rgos do Sisp e
facultativamente, mediante a assinatura do termo de adeso, os demais rgos e entidades
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, das esferas Federal, Estadual, Distrital e
Municipal.
238.
so:
Segundo o disposto no art. 1 da IN SLTI/MP 4/2012 , os objetivos da Inda
I definir, estruturar e coordenar a poltica de dados abertos, bem como estabelecer o seu
modelo de funcionamento;
II promover o ordenamento na gerao, armazenamento, acesso, e compartilhamento de dados
para uso do Poder Executivo federal e da sociedade;
I I I - definir e disciplinar os padres e os aspectos tcnicos referentes disponibilizao e
disseminao de dados para uso do Poder Executivo federal e da sociedade;
IV promover o compartilhamento de recursos de tecnologia da informao e evitar a duplicidade
de aes e o desperdcio de recursos na disseminao de dados e informaes pelos rgos e
entidades do Poder Executivo federal;
V apoiar, capacitar e fornecer suporte para a publicao de dados abertos aos rgos e
entidades do Poder Executivo federal ou que aderirem INDA que no possuem prtica, cultura e
atribuies finalsticas de disseminao de dados;
VI buscar a melhoria contnua da publicao de dados abertos, baseando-se nas melhores
prticas concebidas nos cenrios nacional e internacional;
VII promover a colaborao entre governos dos diferentes nveis da federao e entre o Poder
Executivo federal e a sociedade, por meio da publicao e do reuso de dados abertos;
VIII promover e apoiar o desenvolvimento da cultura da publicidade de dados e informaes na
gesto pblica;
IX disponibilizar tecnologias e apoiar as aes dos rgos e entidades do Poder Executivo
federal ou que aderirem INDA na implementao da transparncia ativa por meios digitais; e
X promover a participao social na construo de um ecossistema de reuso e de agregao de
valor dos dados pblicos (grifos nossos).
239.
Consoante o art. 5 da IN SLTI/MP 4/2012, a gesto da Inda cabe a um comit
gestor, presidido pela SLTI/MP e composto por representantes da sociedade civil, do setor
acadmico e de nove entes federais, quais sejam, Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP), Casa Civil da Presidncia da Repblica, CGU, Ministrio da Cincia,
47
TC 005.003/2014-8
Tecnologia e Inovao (MCTI), Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), Ministrio

da Educao (MEC), Ministrio da Sade (MS), Secretaria-Geral da Presidncia (SGPR)
e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
240.
Ao comit gestor da Inda, cabe (art. 6): i) estabelecer diretrizes para o
desenvolvimento, implantao, manuteno e gesto da evoluo do Portal Brasileiro de
Dados Abertos; ii) definir o modelo de licena para os dados abertos; iii) priorizar e
recomendar aos rgos e entidades quanto abertura dos dados e informaes; e iv)
elaborar e monitorar o plano de ao para a implantao e gesto da Inda.
241.
J em relao legislao relativa ao governo aberto, o Decreto s/n de 15 de
setembro de 2011 instituiu o plano de ao nacional, por meio do qual o Brasil, como um
dos pases que celebraram a Parceria para Governo Aberto (OGP), tendo sido co-lder
nos anos de 2011 e 2012, assumiu compromissos perante essa parceria (pea 6, p. 2).
242.
De acordo com o art. 1, o plano de ao nacional sobre governo aberto
destina-se a promover aes e medidas que visem ao incremento da transparncia e do
acesso informao pblica, melhoria na prestao de servios pblicos e ao
fortalecimento da integridade pblica.
243.
Tambm, por meio do Decreto s/n de 15 de setembro de 2011, em seu art. 3, o
Governo Federal criou o Comit Interministerial de Governo Aberto (Ciga). O Ciga a
instncia decisria responsvel por orientar a implementao e a elaborao dos planos
de ao de governo aberto do Brasil que devero ser, segundo as regras da OGP,
internacionais e bianuais. O comit composto por dezoito ministrios, representados por
seus respectivos ministros, e coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica.
244.
Internamente ao Ciga existe um Grupo Executivo (GE Ciga), coordenado pela
Controladoria-Geral da Unio, que funciona como brao executor das polticas, diretrizes
e aes definidas pelo Ciga. Alm da CGU, integram o GE Ciga: Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio do
Planejamento, Ministrio da Justia, Ministrio da Fazenda e Ministrio das Relaes
Exteriores (pea 51, p. 5).
245.
O Ciga possui as seguintes atribuies, conforme o art. 4 do Decreto s/n de 15
de setembro de 2011:
a) promover a difuso do plano de ao nacional sobre governo aberto junto sociedade
e a articulao intragovernamental para a sua implementao e execuo;
b) identificar os meios necessrios elaborao, implementao e monitoramento do
plano de ao nacional sobre governo aberto;
c) apreciar as propostas que lhe forem submetidas por seu Grupo Executivo;
d) avaliar os resultados e propor alteraes ou revises ao plano de ao nacional sobre
governo aberto; e
e) aprovar parmetros, mtodos e prticas para implementao, coordenao, execuo e
avaliao do plano de ao nacional sobre governo aberto, quando necessrio.
246.
O Decreto s/n, de 15 de setembro de 2011, art. 1 , incisos II e III, tambm
destaca o dever da gesto pblica na promoo da participao social, quando
estabelece como diretrizes do plano de ao nacional sobre governo aberto, entre outras:
a ) o fomento participao social nos processos decisrios e; b) o estmulo ao uso de
novas tecnologias na gesto e prestao de servios pblicos, que devem fomentar a
inovao, fortalecer a governana pblica e aumentar a transparncia e a participao
social.
48
TC 005.003/2014-8
247.
Igualmente, a IN SLTI/MP 4/2012 apresenta, como um de seus objetivos (art.
1, inciso X) a promoo da participao social na construo de um ecossistema de reuso
e de agregao de valor dos dados abertos. Inserida nesse esprito, a prpria norma
estabelece que os cidados e entidades da sociedade civil interessados nas atividades da
Inda podero compor a sua estrutura e participar de sua implementao (art. 3, 1 e
2).
248.
Recentemente, em maio de 2014, a Casa Civil instituiu a Poltica Nacional de
Participao Social PNPS (Decreto 8.243/2014), com o objetivo de fortalecer e articular
os mecanismos e as instncias democrticas de dilogo e a atuao conjunta entre a
Administrao Pblica Federal e a sociedade civil. No contexto deste trabalho, cabe
destaque ao inciso VII do art. 18 do Decreto 8.243/2014, o qual estabelece que, na
criao de ambientes virtuais de participao social, deve ser priorizada a exportao de
dados em formatos abertos e legveis por mquinas.
249.
Por fim, entende-se necessrio destacar que o tratamento das informaes
sigilosas e pessoais vital para a definio de quais so os dados pblicos de interesse
coletivo ou geral.
250.
Tem-se, portanto, que a LAI os demais normativos aqui mencionados constituem
instrumentos importantes no sentido de permitir e impor a realizao de aes na direo
da transparncia e da abertura das informaes governamentais. Contudo, e
considerando o carter inovador do tema, h assuntos ainda no normatizados, como o
tratamento das informaes sigilosas e pessoais, aspecto fundamental para a definio de
quais so os dados pblicos de interesse coletivo ou geral.
4.3
Atuao dos rgos nacionais gestores de dados abertos, governo aberto e
implementao e gesto da LAI
251.
As principais instituies pblicas responsveis pelas iniciativas de dados
abertos, governo aberto e implementao da Lei de Acesso Informao so: o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), a Controladoria-Geral da Unio (CGU), a
Casa Civil da Presidncia da Repblica e a Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica. Alm desses rgos, foram institudos rgos colegiados destinados gesto
desses temas: o Comit Gestor da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos e o Comit
Interministerial de Governo Aberto (Ciga). A seguir, sero enumeradas as competncias
de cada uma dessas instituies nos temas levantados.
Casa Civil da Presidncia da Repblica
252.
A Casa Civil da Presidncia da Repblica um ator estratgico nos temas de
governo aberto e de implementao e gesto da LAI.
253.
No tocante a governo aberto, conforme o disposto no art. 5 do Decreto s/n de
15 de setembro de 2011, a Casa Civil da Presidncia da Repblica o rgo coordenador
do Ciga.
254.
Tambm compete Casa Civil, por fora do disposto no Decreto 7.724/2012,
art. 68, inciso VII, definir, em conjunto com a Controladoria-Geral da Unio, diretrizes e
procedimentos complementares necessrios implementao da LAI. Ainda sobre esse
tema, a Casa Civil exerce a funo de Secretaria-Executiva da Comisso Mista de
Reavaliao de Informaes, consoante o Decreto 7.724/2012, art. 46, inciso I c/c art. 53,
pargrafo nico.
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
49
TC 005.003/2014-8
255.
A unidade do MP responsvel pelos temas citados nesta seo o
Departamento de Governo Eletrnico (DGE) da Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao (pea 6, p. 4), conforme disposto no Decreto 8.189/2014, normativo que
aprova a estrutura regimental do ministrio.
256.
SLTI compete propor polticas, planejar, coordenar, supervisionar e orientar
normativamente as atividades de governo eletrnico relacionadas a padronizao e
disponibilizao de servios eletrnicos interoperveis, acessibilidade digital e abertura
de dados (art. 34, inciso I, alnea d).
257.
Mais especificamente, consoante o art. 38, ao DGE foram designadas as
seguintes atribuies:
I - coordenar, disciplinar e articular a implantao de aes integradas de governo eletrnico na
administrao pblica federal;
II - promover e coordenar atividades relacionadas prestao de servios pblicos por meios
eletrnicos na administrao pblica federal;
III - definir, publicar e disseminar padres e normas em governo eletrnico referentes a
acessibilidade, interoperabilidade, servios e contedos pblicos digitais e coordenar a sua
implementao;
IV - promover a transparncia e a participao da sociedade atravs dos meios digitais, quanto a
consultas pblicas e abertura de dados; e
V - sistematizar e disseminar informaes relacionadas s aes de governo eletrnico da
administrao pblica federal.
258.
Em cumprimento ao art. 4 da IN SLTI/MP 4/2012, a SLTI/MP mantm o
Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br), concebido para ser um stio eletrnico
de referncia para a busca e acesso aos dados pblicos, seus metadados, informaes,
aplicativos e servios relacionados. Maiores detalhes sobre a plataforma e gesto do
portal constam na seo 4.4 deste relatrio.
259.
Alm disso, a SLTI/MP preside o Comit Gestor da Inda. Nesse sentido, a
SLTI/MP vem adotando iniciativas, das quais destacamos a construo do manual para
elaborao de planos de dados abertos (pea 38). O manual para elaborao de planos
de dados abertos tem a finalidade de apoiar os rgos da APF no planejamento e
padronizao das aes de publicao de dados abertos do governo brasileiro. Baseado
neste manual, o MP publicou seu prprio plano de dados abertos (pea 39).
260.
Merece considerao iniciativa constante no plano de ao da Inda atinente
publicao de um modelo de maturidade de dados abertos do governo brasileiro que,
poca da concluso deste trabalho, estava previsto para outubro de 2014. Segundo o
plano de ao, esse modelo pretende orientar as instituies detentoras de dados pblicos
no processo de referenciar seus dados publicados e pretende classificar essas instituies
de acordo com o nvel de qualidade de publicao dos seus dados, visando aumentar o
engajamento e interao com a sociedade civil (pea 50, p. 31-32).
261.
Outro ponto de atuao da SLTI/MP no tocante a dados abertos refere-se
definio quanto necessidade e viabilidade de adoo ou criao de um modelo de
licenas para dados abertos no Brasil. Trata-se de um modelo que defina as regras de
como a informao pode ser usada, reusada e distribuda. A definio em relao
adoo ou no de um modelo de licenas constitui meta includa no plano de ao da Inda
para os anos de 2013 e 2014. Entretanto, o resultado das aes da SLTI se resumem, at
ento, ao estabelecimento de acordo de cooperao com a Universidade de Braslia para
realizao de estudo sobre o modelo de licenas (pea 6, p. 8-9).
50
TC 005.003/2014-8
262.
No que concerne ao governo aberto, o MP, representado pelo DGE/SLTI,
participa no Grupo Executivo do Comit Interministerial de Governo Aberto (GE Ciga).
263.
Com relao ao monitoramento da LAI, o art. 69 do Decreto 7.724/2012
atribuiu ao MP, em conjunto com a CGU, responsabilidade pelo estabelecimento de
procedimentos, regras e padres de divulgao de informaes ao pblico e pelo
detalhamento dos procedimentos necessrios busca, estruturao e prestao de
informaes no mbito do Sistema de Informao ao Cidado (SIC). Quanto a isso, o MP
informou que, embora no tenha sido estabelecido ato formal conjunto entre o ministrio e
a CGU, tem adotado iniciativas que podem ser consideradas como parte de um processo
de amadurecimento relacionado implementao da LAI e decorrentes das necessidades
de disseminao de dados e informaes, tais como: i) a publicao do manual para
elaborao de planos de dados abertos; ii) a construo do guia de publicao do rol de
informaes classificadas e desclassificadas; e iii) a construo do guia para criao da
seo Acesso Informao nos stios dos rgos e entidades federais, dentre outros
(pea 6, p. 2).
Controladoria-Geral da Unio (CGU)
264.
A CGU atua representando o Brasil na Parceria de Governo Aberto (OGP).
Isso porque a CGU coordena o GE Ciga, tendo, dentre outras funes, a de coordenar a
implementao e a execuo do plano de ao nacional sobre governo aberto (pea 51, p.
5).
265.
Na CGU, o envolvimento com o tema governo aberto se d em diferentes nveis:
Ministro, Secretaria-Executiva, Assessoria Internacional, Secretaria de Transparncia e
Preveno da Corrupo (STPC/CGU), Diretoria de Transparncia e Controle Social e
Coordenao-Geral de Transparncia e Governo Aberto.
266.
Com relao transparncia e implementao da LAI, a referida lei, art. 41,
incisos I, II e IV, c/c Decreto 7.724/2012, art. 68, incisos II, III e V, estabelece que
compete CGU:
Decreto 7.724/2012, art. 68
(...)
II - promover campanha de abrangncia nacional de fomento cultura da transparncia na
administrao pblica e conscientizao sobre o direito fundamental de acesso informao;
III - promover o treinamento dos agentes pblicos e, no que couber, a capacitao das entidades
privadas sem fins lucrativos, no que se refere ao desenvolvimento de prticas relacionadas
transparncia na administrao pblica;
(...)
V - preparar relatrio anual com informaes referentes implementao da Lei 12.527, de 2011,
a ser encaminhado ao Congresso Nacional;
267.
Finalizando, vale comentar que com relao sua atuao nos termos do
art. 69 do Decreto 7.724/2012, a CGU informou que vem tomando as seguintes
providncias (pea 51):
a) disponibilizao, manuteno e atualizao do Portal da Lei de Acesso Informao
(www.acessoainformacao.gov.br);
b) em conjunto com MP, Casa Civil, Secretaria de Comunicao e Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica, elaborao de guias para orientao aos
rgos em relao seco de acesso informao, e divulgao de informaes
classificadas e desclassificadas;
c) desenvolvimento e gesto do Sistema Eletrnico do Servio de Informaes ao Cidado
(e-SIC), com o intuito de uniformizar procedimentos para acesso informao;
51
TC 005.003/2014-8
d) elaborao do manual do e-SIC;

e) criao da rede de SICs (em fase de planejamento).
268.
Alm disso, vale comentar sobre o Portal da Transparncia do Governo Federal
(portaldatransparencia.gov.br), uma iniciativa da CGU lanada em novembro de 2004
para aumentar a transparncia da gesto pblica, com vistas a permitir que o cidado
acompanhe como o dinheiro pblico est sendo utilizado e exera o controle social.
Regulamentado pelo Decreto 5.482/2005, o portal apresenta informaes sobre os gastos
diretos do Governo Federal, as transferncias de recursos federais, os beneficirios de
programas sociais, as receitas previstas, os convnios celebrados, o rol de empresas
sancionadas, os servidores pblicos, o controle social, a relao de rgos e entidades que
disponibilizam pgina de transparncia pblica, dentre outras.
269.
No
menu
Download
de
Dados
(http://portaldatransparencia.gov.br/downloads/), so disponibilizados vrios conjuntos
de dados em formato aberto, permitindo ao usurio obter planilhas com os dados que so
apresentados no portal.
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
270.
A Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR) tambm um ator
importante na temtica de dados abertos e principalmente na questo da participao
social.
271.
No que tange a dados abertos, a SG/PR tem representao no comit gestor da
Inda e uma de suas secretarias, a Secretaria Nacional de Articulao Social
(SNAS/SG/PR), tem o poder de convidar um representante da sociedade civil para compor
o comit.
272.
Alm disso, o Departamento de Participao Social da SNAS/SG/PR um ator
importante na promoo da participao social, uma vez que, conforme o disposto no
Decreto 7.688/2012, art. 16, a ele compete estruturar formas de consulta e participao
social na gesto pblica:
Decreto 7.688/2012
Art. 16. Ao Departamento de Participao Social compete:
I - propor a criao e a articulao de institutos de consulta e participao social na gesto
pblica;
273.
Nessa esteira, o Departamento de Participao Social da SNAS/SG/PR mantm o
Portal da Participao Social (participa.br), que oferece uma srie de ferramentas para
participao dos cidados, redes, movimentos sociais e organizaes que querem dialogar
com o Governo Federal na construo de polticas pblicas. Frisa-se que o Participa.br
encontra-se indisponvel durante o perodo eleitoral de 2014.
4.4
Portal Brasileiro de Dados Abertos
274.
O portal brasileiro de dados abertos (dados.gov.br), alm de servir como um
catlogo que contm os dados abertos produzidos ou custodiados pelos entes da
administrao pblica, disponibiliza links para orientaes tcnicas sobre o tema, tais
como a cartilha tcnica para publicao de dados abertos no Brasil (pea 36), a cartilha
tcnica para desenvolvedores (pea 37) e o guia de dados abertos da OKF
(opendatahandbook.org/pt_BR), destinados tanto ao pblico interno quanto sociedade,
especialmente os desenvolvedores de aplicaes.
275.
O prprio MP abriu parte dos dados pblicos de um dos sistemas estruturantes
da Administrao Pblica Federal, pelos quais responsvel, o Sistema de Convnios e
52
TC 005.003/2014-8
Contratos de Repasse da Administrao Pblica Federal (Siconv), e os catalogou no

Portal Brasileiro de Dados Abertos, no endereo dados.gov.br/dataset/siconv.
276.
O portal brasileiro de dados abertos baseado na plataforma de cdigo aberto
para portais de dados denominada CKAN (ckan.org/) da Open Knowledge Foundation
(okfn.org). O CKAN um padro para portal de acesso a dados abertos, que possibilita
acesso s informaes por meio de uma API, com vistas a simplificar a automao e o
reuso das informaes por outras solues tecnolgicas.
277.
Durante a fase de elaborao deste relatrio, buscando avaliar a situao desse
portal em momento em que a LAI e o prprio portal j contavam com mais de dois anos de
vida, foi efetuada, em 21/7/2014, uma anlise quantitativa e qualitativa do seu contedo. A
anlise foi feita a partir do catlogo disponvel em dados.gov.br/dataset e do acesso a
algumas das bases disponibilizadas no portal.
278.
O catlogo do portal dividido em conjuntos de dados, cada um contendo uma
ou mais fontes de dados de temas inter-relacionados que podem ser individualmente
acessadas. O portal denomina essas fontes de dados como recursos. Ou seja, o portal
trata conjunto de dados como o agrupamento de recursos inter-relacionados. Cada
conjunto de dados identificado por um ttulo, apresenta uma breve descrio do seu
contedo e indexado segundo algumas de suas propriedades, a saber: formato de seus
arquivos, grupos temticos e palavras chave (tags ou etiquetas). Os recursos podem ser
disponibilizados em mais de um formato e identificados por mais de uma palavra chave.
Um conjunto de dados recebe um selo open data se ele satisfaz a definio de dado
aberto da organizao The Open Definition (opendefinition.org) ou, em caso contrrio,
recebe o selo No abertamente licenciado.
279.
Para exemplificar, tomou-se, poca, o conjunto de dados Lista de Eleitores
Filiados aos Partidos Polticos (dados.gov.br/dataset/filiados-partidos-politicos),
pertencente ao grupo temtico Governo e Poltica e com as seguintes etiquetas: TSE,
eleitores, eleitores filiados, filiao partidria, partidos e partidos polticos. Esse conjunto
continha 810 recursos, em formato csv, correspondentes aos eleitores filiados a cada um
dos partidos polticos do Brasil em cada Unidade da Federao, como, por exemplo:
Filiados ao PSC no Distrito Federal e Filiados ao PSDB em So Paulo.
280.
No momento da anlise, o catlogo apresentado pelo portal disponibilizava 55
conjuntos de dados e declarava que eles continham 2.135 recursos, distribudos segundo
suas propriedades nas vrias etiquetas e grupos temticos. Receberam o selo open data
somente onze conjuntos de dados, o que representa 20% do total de conjuntos de dados.
281.
Aps alguns testes de busca no catlogo e algumas pesquisas feitas pelo stio,
foi possvel identificar diversos conjuntos de dados que estavam de fato no portal,
encontrados por caminhos de busca alternativos, mas que no puderam ser encontrados
diretamente a partir da busca no catlogo. Citam-se como exemplos de recursos que
constavam do stio, mas no do catlogo, os seguintes: Cadastro Nacional de Entidades
Sociais, que consta na pgina principal do portal, no elemento Dados em destaque, e
que pode ser acessado no link dados.gov.br/dataset/cadastro-nacional-de-entidadessociais; Unidades Bsicas de Sade (UBS), acessado pelo link
dados.gov.br/dataset/unidades-basicas-de-saude-ubs; e Oramento Federal, acessado
pelo link dados.gov.br/dataset/orcamento-federal.
282.
Essas discrepncias levantam dvidas com relao integridade do catlogo
disponibilizado e s estatsticas quantitativas por ele oferecidas, tal como o nmero de
conjuntos de dados existentes no portal. Notou-se, por exemplo, que a totalizao de
53
TC 005.003/2014-8
conjuntos de dados por etiqueta na pgina principal mostrava valores diferentes daqueles
obtidos ao acessar diretamente o catlogo. Diante disso, foi feito contato com a equipe
gestora do portal na SLTI/MP, que reportou a existncia de um problema de indexao
que estaria sendo corrigido pelo Serpro, o hospedeiro do portal. Assim, de forma
alternativa realizao dessa anlise, a equipe gestora do Ministrio sugeriu a utilizao
de um catlogo disponvel no ambiente de desenvolvimento, cuja construo se baseou
numa verso mais recente que aguardava homologao. Essa nova verso foi
disponibilizada na internet no dia 1/8/2014, contendo 239 conjuntos de dados e 2.135
recursos.
283.
No entanto, estima-se que uma parte considervel dos 239 conjuntos de dados
catalogados na nova verso do portal - 96 conjuntos ou 40% do total - simples
referncia a recursos disponveis em outros stios na internet. o que ocorre com os
conjuntos de dados sob a etiqueta Inde. Do total de 135 conjuntos de dados, 96 apenas
redirecionam o usurio ao visualizador de mapas da Infraestrutura Nacional de Dados
Espaciais (Inde; visualizador.inde.gov.br), e os demais 39 conjuntos de dados, alm de
fazer esse redirecionamento, oferecem recursos no formato csv.
284.
Nessa nova verso do portal, constam com o selo open data somente 47
conjuntos de dados, considerando-se as licenas descritas como Licena aberta para
bases de dados do Open Data Commons, Domnio Pblico, Atribuio e Aberta,
o que representa 20% do total.
285.
Quanto usabilidade, a pgina inicial do portal, no endereo dados.gov.br,
permite uma visualizao rpida dos conjuntos mais acessados e os atualizados mais
recentemente. Nesse painel, l-se que o conjunto atualizado mais recentemente, o foi no
dia dois do ltimo junho, ou seja, sessenta dias antes dessa consulta Essa pgina inicial
parece ter como objetivo centralizar as buscas do interessado pelos dados abertos. Nela
so apresentados, alm das cinco publicaes mais recentes, notcias e uma caixa de
pesquisa textual.
286.
O portal no oferecia, na verso anterior, meios fceis de identificar a data da
ltima atualizao de um recurso disponibilizado ou o perodo de tempo ao qual ele
corresponde. Na nova verso do portal, os recursos so melhor descritos e possvel uma
pr-visualizao do seu contedo, alm da possibilidade de cpia. Boa parte dos recursos
so arquivos que podem ser importados e, em alguns deles, possvel obter alguns
detalhes do perodo considerado no prprio nome do arquivo. Em outros recursos, o nome
da fonte no fornece qualquer informao til em relao ao perodo ou a verso dos
dados, exigindo a importao dos arquivos e anlise do seu contedo para obter maiores
esclarecimentos.
287.
O que se observa que o portal disponibiliza dados de relevncia, tais como as
bases do Inep relativas a desempenho escolar, avaliao da educao, etc.; dados do
portal da transparncia, o cadastro nacional de empresas inidneas e suspensas, a
relao dos servidores do poder executivo federal; diversas bases do IBGE; dados do TSE
tais como a lista de eleitores filiados aos partidos polticos; dados do TCU, tais como a
relao de licitantes inidneas e dos inabilitados para funo pblica entre outros.
288.
Em todos os casos citados acima, o portal republica dados existentes em portais
dos prprios rgos fornecedores das respectivas bases. Nesses casos, o portal de dados
abertos serve de centralizador, disponibilizando dados de diversas fontes em um nico
local, o que facilita a busca realizada pelo cidado.
54
TC 005.003/2014-8
289.
Quanto atualizao das informaes, na maioria dos conjuntos de dados
pesquisados, os dados disponibilizados no portal esto bastante defasados com relao
aos fornecidos diretamente pelo rgo/entidade de origem. Essa defasagem tende a
confundir o usurio e a obrig-lo a recorrer, de qualquer forma, ao stio internet do
fornecedor para obter a informao mais atual. Como exemplo, o conjunto de dados
intitulado Despesas Diretas do Poder Executivo Federal publicadas no Portal
Transparncia contm oito recursos, sendo o arquivo mais atual despesas referentes ao
ano de 2011, enquanto no Portal da Transparncia os dados so atualizados mensalmente
e, no momento dessa anlise, os mais atuais se referiam ao ms de maio de 2014.
290.
Outro exemplo: no caso do conjunto de dados Convnios do poder executivo
federal, publicados no Portal da Transparncia, que deveria ter atualizao semanal, no
possvel verificar o perodo compreendido pelos dados a partir do nome do arquivo
disponibilizado nem pelo detalhamento ou pr-visualizao desse recurso, uma vez que o
campo ltima Atualizao consta como desconhecido. Somente aps a cpia do arquivo,
verifica-se que se trata de uma verso que compreende convnios com data de publicao
entre abril de 1989 e maro de 2013. Porm, no portal da transparncia, possvel obter
a mesma base atualizada at 22/7/2014 (uma semana anterior data da pesquisa).
291.
Da mesma forma, nota-se que os recursos disponibilizados representam, muitas
vezes, uma pequena frao do contedo informacional existente no rgo fornecedor. o
caso, por exemplo, do IBGE, que disponibiliza, no portal brasileiro de dados abertos
somente treze conjuntos de dados de um conjunto de centenas de bases disponveis no
prprio stio do IBGE na internet. E, considerando-se a lista das dez sries estatsticas
mais acessadas no stio do IBGE, (downloads.ibge.gov.br/downloads_top.php), somente
duas esto disponibilizadas no portal brasileiro de dados abertos: uma relativa ao ndice
de Preos ao Consumidor (IPCA), sendo que no stio do IBGE possvel obter a srie
histrica at junho de 2014 e no portal de dados abertos a ltima srie disponvel vai de
2006 a 2011; e a outra relativa malha geomtrica dos municpios, sendo que no stio do
IBGE possvel obter a srie de vrios anos (2001, 2005, 2007, 2010 e 2013;
downloads.ibge.gov.br/downloads_geociencias.htm) e no portal de dados abertos somente
os dados referentes a 2010.
292.
Outra questo relevante diz respeito documentao dos recursos. Na maioria
dos conjuntos de dados pesquisados nas duas verses do portal brasileiro de dados
abertos, havia informao sumria descrevendo o contedo dos recursos e muito pouca
descrio dos dados em si (metadados). Para compreender as informaes
disponibilizadas, muitas vezes necessrio acessar o stio internet da instituio
fornecedora dos dados e buscar as explicaes necessrias sua compreenso.
293.
Ao que parece, no papel da equipe gestora do portal brasileiro de dados
abertos gerenciar a frequncia de atualizao dos dados catalogados pelo fornecedor, sua
documentao, nem os critrios de seleo dos dados tornados abertos dentre as bases ou
recursos que a instituio fornecedora detm. Os prprios fornecedores, ou seja, rgos e
entidades que aderem ao portal brasileiro de dados abertos, que devem gerir os recursos
publicados. Essa gesto tem sido heterognea, com alguns conjuntos de dados atualizados
e bem documentados no portal brasileiro de dados abertos, enquanto outros conjuntos de
dados encontram-se bastante defasados e com documentao precria.
294.
Dessa forma, conclui-se que o Portal Brasileiro de Dados Abertos, como
ambiente centralizador do tema, disponibiliza dados da APF de relevncia. Da breve
anlise do portal verificou-se as seguintes dificuldades (pargrafos 274 a 293): a maioria
dos conjuntos de dados disponibilizados no recebem o selo open data por no
55
TC 005.003/2014-8
preencherem os requisitos inerentes ao conceito de dados abertos; a maioria dos

conjuntos de dados esto desatualizados; os dados disponibilizados por organizaes
pblicas nesse portal so, em sua maioria, uma frao dos dados disponibilizados em seus
prprios stios e sua gesto tem sido heterognea, com alguns conjuntos de dados
atualizados e bem documentados, outros bastante defasados e com documentao
precria; e no se evidenciou a disponibilizao de informaes estatsticas acerca do uso
e reuso dos dados abertos, tais como nmero de acesso ou de downloads realizados.
4.5
Atuao das empresas pblicas prestadoras de servios de TI em Dados Abertos
e Big Data
295.
Nesta seo, descreve-se o cenrio de atuao do Servio de Processamento de
Dados do Governo Federal (Serpro) e da Empresa de Tecnologia e Informaes da
Previdncia Social (Dataprev) em relao ao tema de dados abertos e de tecnologias de
Big Data. Essa descrio se justifica em virtude do fato de essas entidades serem
prestadores de servios de TI para instituies e, alm disso, custodiantes de um grande
volume de dados de interesse coletivo e geral produzidos pela Administrao Pblica
Federal.
4.5.1
Dataprev
296.
A Dataprev uma empresa pblica vinculada ao Ministrio da Previdncia
Social (MPS), que tem por objetivo estudar e viabilizar tecnologias de informtica, na
rea da previdncia e assistncia social, compreendendo prestao de servios de
desenvolvimento, processamento e tratamento de informaes, atividades de
teleprocessamento e comunicao de dados, voz e imagem, assessoramento e assistncia
tcnica no campo de sua especialidade.
297.
Por tratar-se de uma entidade destinada a custodiar e divulgar informaes de
alto valor para a gesto e o acompanhamento da previdncia, assistncia social, seguro
desemprego e fiscalizao do trabalho no Brasil, a Dataprev um ator estratgico no que
diz respeito a governo aberto e dados de interesse social.
298.
So descritas, a seguir, as informaes obtidas por meio da resposta ao Ofcio
de Requisio 3-137/2014 (pea 32), assim como as colhidas na reunio realizada em
24/4/2014 com representantes da Dataprev, dentre os quais o Sr. Raphael Pacheco,
assessor de diretoria da presidncia da empresa e responsvel pelas iniciativas de dados
abertos.
Oferta de servios de abertura de dados
299.
O servio de publicao de dados abertos constitui um novo negcio para a
Dataprev, que tem investido recursos com pesquisa e desenvolvimento na tecnologia e na
infraestrutura necessria para a futura prestao desse servio aos seus clientes (pea 32,
p. 2-3).
300.
A Dataprev elaborou minutas referentes ao modelo de negcio e ao modelo de
comercializao de servio de publicao de dados abertos (peas 33 e 34) que se
encontram em fase de anlise e cuja aprovao pela direo da empresa, de acordo com o
Plano de Ao 2014, est prevista para o ano de 2014 (pea 32, p. 2).
301.
Dessa forma, o servio de publicao de dados abertos no se encontra no
catlogo de servios da empresa e, portanto, ainda no pode ser contratado pelos atuais e
potenciais clientes da Dataprev (pea 32, p. 2).
302.
No entanto, apesar da Dataprev ainda no ter sido demandada ou contratada
por seus clientes para prestao do servio de disponibilizao de dados pblicos em
56
TC 005.003/2014-8
formato aberto, a empresa acredita ser de interesse do Governo Federal que esses dados,
nos diversos rgos, sejam publicados em formato aberto e, portanto, prepara-se para
prover esse servio (pea 32, p. 4).
Abertura de dados custodiados pela Dataprev
303.
A Dataprev realizou um evento com seus desenvolvedores internos,
denominando-o de
Hackathon interno. O evento utilizou dados custodiados pela
Dataprev, mas sem participao direta de seus clientes. Segundo a empresa, os principais
benefcios advindos do Hackathon interno foi, entre outros, a constatao da importncia
da qualidade e da relevncia dos dados a serem publicados (pea 32, p. 2).
304.
Alm desse evento, a Dataprev publica, em carter experimental, algumas bases
de dados, das quais destacam-se o Anurio Estatstico da Previdncia Social (Aeps),
publicado em formatos abertos (json, xml e csv). Esse anurio corresponde s informaes
divulgadas pelo Ministrio da Previdncia Social (previdencia.gov.br/estatisticas),
originalmente disponibilizados em arquivos pdf e tabelas xls (pea 32, p. 3). Os dados
abertos do anurio apresentam-se publicados sob a forma de um conjunto de mais de cem
conjuntos de dados (datasets) no portal de dados abertos da Dataprev
(dadosabertos.dataprev.gov.br).
305.
Ressalta-se que o Ministrio da Previdncia Social no participou da deciso de
publicar dados do Anurio Estatstico da Previdncia Social, no portal de dados abertos
da Dataprev. Entretanto, houve cincia da inteno e autorizao prvia para tal por
parte da Coordenao Geral do Regime Geral de Previdncia (pea 32, p. 4).
306.
Na entrevista realizada em 24/4/2014, os representantes da Dataprev apontaram
as seguintes dificuldades para a abertura de dados:
306.1.
carncia de definies nicas para termos correlatos empregados em sistemas
diferentes, o que limita as possibilidades de integrao desses dados (seria necessrio
reduzir as ambiguidades de vocabulrio com a construo de uma ontologia);
306.2.
problemas relativos integridade e confiabilidade dos dados; e
306.3.
escassez de profissionais qualificados na rea de cincia de dados (data
science).
Uso de tecnologias de Big Data pela Dataprev
307.
A Dataprev associou-se Fundao Osvaldo Cruz/MS (FioCruz) para tornar
disponveis as bases de pesquisa na rea de sade realizadas com recursos pblicos.
308.
Foi firmado um convnio com a UFMG, em dezembro de 2013, para uma
consultoria para realizao de dois projetos pilotos em um projeto de dois anos, a ttulo de
investimento da empresa.
309.
No primeiro projeto piloto com a Universidade, que se encontra em andamento,
foi implantada uma infraestrutura para instalao de uma plataforma de processamento
massivo de dados para execuo de algoritmos de minerao de dados aplicados a uma
questo especfica de negcio, qual seja, os problemas que o INSS vem enfrentando para o
agendamento das percias mdicas. Nesse projeto, a Dataprev realizou a extrao dos
dados e a UFMG est realizando a etapa de anlise e caracterizao dos dados.
310.
Os principais benefcios esperados do convnio so materializados no
conhecimento tcnico a ser adquirido pelas equipes da empresa e na diminuio do risco
tecnolgico na escolha de uma nova soluo relacionada ao tema (pea 32, p. 3).
Concluso
57
TC 005.003/2014-8
311.
Em face do exposto no levantamento realizado junto Dataprev, possvel
concluir que:
a) a empresa custodia e difunde informaes de alto valor social;
b) trata-se de uma instituio sensvel importncia da poltica de dados abertos, que
aderiu Inda e ao portal brasileiro de dados abertos e que, antecipando-se a futuras
demandas de seus clientes, desenvolveu um servio para a abertura de dados de outros
rgos e entidades governamentais, alm de ter concludo com sucesso a abertura dos
dados do Anurio Estatstico da Previdncia Social;
c) o modelo de negcio em relao ao novo servio permanece incerto, visto que ainda
no houve contrataes desse servio de abertura de dados pelos clientes da Dataprev;
d) como dificuldades para a abertura de dados, os representantes da empresa apontaram:
carncia de definies nicas para termos correlatos empregados em sistemas diferentes,
o que limita as possibilidades de integrao desses dados; problemas relativos
integridade e confiabilidade dos dados; e escassez de profissionais qualificados na rea
de cincia de dados;
e) em relao a projetos de Big Data, a empresa ainda est iniciando projeto piloto de
pesquisa, mediante convnio com a UFMG, com o intuito de adquirir conhecimento
tcnico e diminuir o risco tecnolgico na escolha de uma eventual soluo relacionada ao
tema.
4.5.2
Serpro
312.
O Serpro uma empresa pblica vinculada ao Ministrio da Fazenda (MF), que
tem por negcio prestar servios em tecnologia da informao e comunicaes para o
setor pblico.
313.
Trata-se de uma entidade que se destina a desenvolver programas e servios
para permitir um maior controle e transparncia sobre a receita e os gastos pblicos, o
que representa seu principal mercado de atuao. Alm disso, desenvolve programas para
aes estruturadoras da Administrao Pblica Federal, sob a gesto do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), e programas que contemplam questes sociais
de acessibilidade e incluso digital. Desse modo, o Serpro tambm um ator estratgico
no que diz respeito a governo aberto e dados de interesse social.
314.
So descritas e analisadas, a seguir, as informaes obtidas por meio da
resposta aos itens constantes no Ofcio de Requisio 1-137/2014 (pea 12), assim como
as colhidas na reunio realizada em 9/4/2014 na sede da empresa com seus representantes
acerca dos temas dados abertos e Big Data.
Servios de manuteno do Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br)
315.
O Serpro hospeda o ambiente de hardware e software do Portal Brasileiro de
Dados Abertos (dados.gov.br), tendo sua infraestrutura localizada no centro de dados do
Serpro no Rio de Janeiro. O portal tambm baseado na plataforma de cdigo aberto
para portais de dados CKAN, da OKFN (pea 24, p. 1).
316.
poca dos trabalhos de campo, o Serpro informou que o Portal Brasileiro de
Dados Abertos contava com 231 conjuntos de dados disponibilizados.
Ausncia de oferta de servios de abertura de dados a seus clientes
317.
Entretanto, o Serpro manifestou que no h servio especfico e exclusivo para
dispor dados pblicos, de propriedade dos seus clientes, para publicao no Portal
Brasileiro de Dados Abertos (pea 24, p. 2). Ademais, destacou que no firmou at ento
58
TC 005.003/2014-8
qualquer contrato que preveja disponibilizao de dados dos sistemas sob sua guarda
para o referido portal (pea 24, p. 4).
318.
Alm disso, o Serpro informou que no publica informaes dos sistemas
estruturantes do MP (Siape, Siasg, Comprasnet, SCDP e Siconv) nem da Secretaria do
Tesouro Nacional (Siafi) diretamente no Portal Brasileiro de Dados Abertos (pea 24, p.
2).
319.
O Serpro ressaltou que, nos contratos com esses clientes, h previso de entrega
de dados especficos e outras formas de extraes ao cliente demandante, as quais so
faturadas sob o servio de apurao especial. A entidade salientou que o destino do
dado entregue ao cliente demandante no de responsabilidade do Serpro (pea 24, p. 3).
320.
O contrato celebrado entre o Serpro e o MP, por exemplo, define o servio
apurao especial como funcionalidades executadas apenas uma vez (grifo nosso)
para: corrigir problemas ou atualizar dados nas bases de dados das aplicaes; gerar um
relatrio especfico ou arquivo para o usurio por meio de recuperao de informaes
nas bases da aplicao. Esses servios, quando demandados, so cobrados seguindo a
metodologia de pontos por funo estabelecida pelo Sisp. De forma anloga, o contrato
entre o Serpro e a STN define apurao especial como o desenvolvimento de rotinas
para extrao eventual de dados de um sistema ou para acerto do contedo da base de
dados, sendo faturado tambm por ponto de funo (pea 24, p. 3).
321.
Assim, o Serpro envia dados dos sistemas estruturantes do MP para o portal da
transparncia da Controladoria Geral da Unio, conforme formatos e leiautes definidos
pelo MP. Os dados do SCDP e do Siconv, semanalmente, e os dados do Siape, Siasg e do
Comprasnet, mensalmente.
322.
No caso do contrato com a STN, por exemplo, o Serpro disponibiliza dados do
Siafi no formato de arquivos txt para download por usurios habilitados. Ou seja, nesse
caso h restrio de acesso aos dados (pea 24, p. 2).
323.
Convm lembrar que, em geral, os dados so disponibilizados em arquivos txt,
formato no estruturado, portanto. Alm disso, no so fornecidos metadados para
permitir o entendimento do dado que est sendo entregue, o que seria necessrio para
serem considerados dados abertos (pea 24, p. 4).
324.
No modelo de apuraes especiais, os prprios gestores do Serpro apontaram
as seguintes dificuldades para a abertura de dados (pea 24, p. 4):
a) baixos ganho de escala e reuso;
b) muito esforo na realizao de cada demanda, visto que exige formatao e
estruturao dos dados nos padres definidos para dados abertos (organizao para
possibilitar o processamento por mquinas e incluso de metadados);
c) exigncia de conhecimento especializado dos modelos internos das bases de dados;
d) concorrncia por recursos humanos com o desenvolvimento e evoluo dos sistemas.
Uso de tecnologias de Big Data pelo Serpro
325.
Com relao ao assunto, o Serpro informou que, nos ltimos dois anos, vem
prospectando tecnologias que permitam acessar grandes volumes de dados com baixa
latncia. Dentre essas tecnologias, citam Appliances de bancos de dados, ou seja,
dispositivos de hardware com software integrado especificamente projetado para um
propsito particular, no caso, consultar grandes bancos de dados de ambientes de
Business Intelligence.
59
TC 005.003/2014-8
326.
Outra linha de prospeco, segundo os gestores do Serpro, a disponibilizao
dos dados dos sistemas via sua replicao, possibilitando seu acesso, em tempo real e sem
concorrer com o ambiente produtivo. Esse tipo de abordagem tem sido chamada de Dados
como Servio (Data as a Service). Mas nessa prospeco, o Serpro ainda utiliza bancos de
dados tradicionais na replicao dos dados. Uma evoluo desta abordagem seria o uso
de banco de dados baseados nas tcnicas de Map Reduce
(re search.google.com /archive/ mapreduce.htm l), tais como H ive/H adoop
(en.wikipedia.org/wiki/Apache_Hive), em substituio aos bancos de dados tradicionais
atualmente utilizados. Segundo os interlocutores do Serpro, essa evoluo no conjunto das
arquiteturas utilizadas seria o que o mercado vem chamando de Big Data, o que ainda
no praticado pela empresa.
Concluso
327.
Em face do exposto no levantamento realizado junto ao Serpro, conclui-se que:
a) a empresa custodia e difunde informaes de alto valor social;
b) trata-se de uma instituio que ainda no se mostra sensvel importncia dos dados
abertos, uma vez que, embora mantenha o Portal Brasileiro de Dados Abertos, no
demonstrou estar se preparando para oferecer servio exclusivo e especfico para
abertura de dados de seus clientes;
c) o modelo de apuraes especiais adotado pelo Serpro para disponibilizar dados
pblicos, de propriedade dos seus clientes, seja para publicao no Portal Brasileiro de
Dados Abertos ou para outra destinao, mostra-se ineficiente e oneroso para a
Administrao Pblica Federal, em face das dificuldades reconhecidas pela prpria
empresa pblica;
d) a empresa est prospectando tecnologias que permitam acessar grandes volumes de
dados em alta velocidade, mas ainda no utiliza tecnologias que o mercado vem
chamando de Big Data.
4.6
Oportunidades de utilizao de dados pblicos de funes essenciais de governo
328.
Considerando a relevncia e impacto das aes de governo nas funes de
sade e educao, nessa seo sero relatados aspectos da abertura de dados observados
em dois entes pblicos responsveis por produzir e/ou custodiar dados pblicos nas reas
de educao e sade, a saber, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep) e o Departamento de Informtica do SUS (Datasus).
329.
Sero descritas as iniciativas de abertura de dados, aspectos relacionados
segurana e privacidade, existncia de inventrio de dados, dificuldades enfrentadas na
disponibilizao dos dados, e as iniciativas em tecnologias de Big Data, entre outros
aspectos. Ambos os entes foram visitados pela equipe de fiscalizao e a eles foram
solicitadas informaes por meio de ofcios de requisio.
4.6.1
Educao Inep
330.
O Inep uma autarquia federal vinculada ao Ministrio da Educao (MEC),
cuja misso promover censos, exames, pesquisas e avaliaes sobre o Sistema
Educacional Brasileiro, com o objetivo de subsidiar polticas pblicas na rea da
educao, bem como produzir informaes claras e confiveis aos gestores,
pesquisadores, educadores e pblico em geral.
331.
Por tratar-se de uma entidade destinada a gerar e divulgar informaes de alto
valor para a gesto e o acompanhamento da educao no Brasil, o Inep um ator
estratgico no que diz respeito a governo aberto e dados de interesse social.
60
TC 005.003/2014-8
332.
As informaes do Inep possibilitam conhecer o desempenho escolar e as
atividades de ensino por meio de indicadores cujo nvel e detalhe abrange as informaes
sobre a escola agregada at o nvel do pas como um todo. Esses indicadores permitem
comparar a realidade do ensino entre localidades, mas tambm entre o Brasil e os demais
pases. Alm de informaes estatsticas e indicadores, o Inep possui ainda uma rica base
de microdados, captados em censos e exames peridicos de abrangncia nacional. Nesses
microdados encontra-se retratada a realidade das escolas, professores e estudantes, assim
como a ao do Estado, com grande riqueza de detalhes.
333.
No contexto desse diagnstico em torno do tema dos dados abertos, embora as
informaes estatsticas e indicadores tenham reconhecido valor, nos microdados que
reside e o maior potencial de anlise e aproveitamento pela sociedade em geral.
334.
O Inep faz parte do Comit de Estatsticas Sociais, coordenado pelo IBGE. O
comit tem por objetivo instituir a cooperao dos rgos produtores de informaes
sociais e buscar o fortalecimento e aprimoramento das informaes estatsticas sociais
oficiais, visando
ampliar o uso, a variedade e qualidade das informaes
(ces.ibge.gov.br).
Abertura de dados
335.
O Inep declara possuir ao todo trinta diferentes bases de dados, sendo que as
informaes de dez dessas bases so disponibilizadas com o nome de microdados em seu
portal. Os microdados constituem conjuntos de dados em formato aberto destinados ao
uso e reuso pela sociedade (pea 31, p. 10-12). Embora disponibilize as informaes de
apenas dez das suas trinta bases de dados, o Inep afirma que os dados abertos
representam mais de 80% de todas as informaes de sua propriedade.
336.
Segundo a autarquia, um inventrio contendo documentao sobre suas bases
de dados publicado internamente com acesso restrito aos seus servidores. Os artefatos
que compem o inventrio das bases de dados so: modelo de dados, dicionrio de dados,
scripts e layout para importao e exportao de dados. Essa documentao atualizada
sempre que existe alterao na sua estrutura. Layouts so criados quando existe a
necessidade de importar e exportar dados para outros rgos ou sistemas (pea 31, p. 10).
337.
A publicao dos dados educacionais feita no portal do Inep,
portal.inep.gov.br, onde se prov o acesso a dados brutos e tambm a dados agregados.
Dados brutos so dados desagregados ao maior nvel de detalhamento possvel, livres de
qualquer processamento ou consolidao. Dados agregados so dados que de alguma
forma foram consolidados ou integrados.
338.
O portal do Inep permite o download de arquivos contendo os microdados
gerados por avaliaes, pesquisas e exames, em formatos csv e ASCII, sendo tambm
possvel a sua leitura utilizando os softwares Statistical Analysis System (SAS) e Statistical
Package for the Social Sciences (SPSS). O download traz informaes adicionais para o
entendimento dos dados (metadados), tais como o dicionrio de dados e o manual de
utilizao.
339.
O Inep disponibiliza, ainda, dados agregados sob a forma de sinopses
estatsticas, indicadores educacionais e ndices educacionais. Esses dados so fornecidos
no portal, em sua maioria em formato csv. Planilhas proprietrias e PDF tambm so
formatos utilizados.
340.
Parte dos microdados publicados no portal do Inep tambm esto
disponibilizados no Portal Brasileiro de Dados Abertos do Governo Federal
61
TC 005.003/2014-8
(dados.gov.br), que contm, alm desses, outros dados sobre o Sistema Brasileiro de
Educao. Em 25/6/2014, esse portal contava com vinte conjuntos de dados referentes
funo de governo educao, sendo quinze deles produzidos pelo Inep. Alm de dados
brutos, tais como o cadastro das escolas da educao bsica
(dados.gov.br/dataset/instituicoes-de-ensino-basico) ou o cadastro das instituies de
ensino superior (dados.gov.br/dataset/instituicoes-de-ensino-superior), oferece, tambm,
dados agregados, com vises especficas das informaes educacionais, como, por
exemplo, a mdia de alunos por turma e a mdia de horas-aula diria da educao
bsica.
341.
A publicao dos microdados no Portal Brasileiro de Dados Abertos demonstra
que o Inep aderiu Inda, embora as bases l disponibilizadas no preencham a definio
de dado aberto utilizada pelo portal e, por isso, no recebam o selo open data
(pargrafo 278), alm de muitas delas estarem desatualizadas. Em consulta realizada no
dia 25/6/2014, verificou-se que a ltima verso l disponibilizada do censo escolar referese a 2011, enquanto que, no portal do Inep, a ltima verso do censo de 2013. Da
mesma forma, os microdados da Prova Brasil, no portal de dados abertos, tem como
ltima verso a edio de 2009, enquanto, no portal do Inep, a ltima verso a de 2011.
Classificao das informaes e tratamento de dados pessoais
342.
Com relao proteo da privacidade, tem-se que responsabilidade do Inep
assegurar o sigilo e a proteo dos dados pessoais, conforme determina o Decreto
6.425/2008 (pea 31, p. 6). O Inep conta com Comit de Segurana da Informao e
Comit de Classificao das Informaes. A autarquia informa que os dados pessoais de
alunos, docentes e funcionrios coletados pelos diversos sistemas s podem ser
visualizados por quem os informou, pela escola ou por instituio de ensino superior
(pea 31, p. 12). Para o controle de acesso, o Inep possui uma hierarquia de tipos de
usurios com perfis definidos. Esse controle cabe quando do acesso direto aos sistemas do
Inep ou para requisies de informaes com fulcro na LAI (transparncia passiva).
343.
Dessa forma, as informaes disponibilizadas sociedade no contemplam
nomes de pessoas nem documentos pessoais que possibilitem a identificao do indivduo.
A distino dos indivduos feita por meio dos cdigos e nmeros. Os microdados do
Exame Nacional do Ensino Mdio, por exemplo, individualizam o aluno por meio de seu
nmero de inscrio, inviabilizando sua identificao para aquele que no dispor desse
nmero.
Dificuldades abertura de dados no Inep
344.
Ao ser questionado sobre as dificuldades abertura dos dados, a autarquia
citou, basicamente, a restrio de recursos materiais adequados e de pessoal para a coleta
de informaes (pea 31, p. 6). Nota-se que o requerido sigilo das informaes pessoais
de alunos e docentes tambm se mostra um empecilho para a disseminao dos dados, na
medida em que ainda constitui, hoje, uma barreira para que seja pblico o acesso ao
Sistema de consulta Inepdata (pea 31, p. 15).
345.
Ademais, nas reunies realizadas por esta equipe de fiscalizao, o Inep citou a
preocupao com a qualidade dos dados. Um dos aspectos ressaltados pelo Inep se refere
a informaes incorretas ou desatualizadas que dificultam ou impedem o
acompanhamento da evoluo da educao do aluno.
346.
Com relao a dificuldades quanto correo dos dados, vale comentar sobre
um tipo especfico de dados passveis de abertura, os dados georreferenciados ou de
geolocalizao. D-se o nome de georreferenciamento determinao precisa de um
62
TC 005.003/2014-8
ponto na superfcie terrestre. A utilizao de dados georreferenciados tem sido muito

difundida nos dias atuais, pois, alm de fornecer a localizao exata e nica de um objeto,
possibilita o desenvolvimento de solues e aplicaes que utilizem informaes espaciais.
Considerando-se a rea da educao, dados georreferenciados podem contribuir no
somente ao informar a localizao de uma escola, mas tambm ao possibilitar a oferta de
solues, como, por exemplo, de um aplicativo que informe o rol de escolas prximas a
uma determinada localidade ou as escolas prximas a um determinado percurso, que pode
ser o percurso desde a casa de um cidado at seu trabalho.
347.
Solues internacionais que utilizam dados educacionais fazem o uso contnuo
de georeferenciamento. Como exemplo, pode-se citar: illustreets.co.uk, aplicativo do
Reino Unido que fornece indicadores sobre segurana pblica, educao, transporte e
padro de vida de uma determinada localidade selecionada pelo usurio (pargrafo 151).
348.
No caso do Inep, em 2012, a autarquia incluiu dentre as questes do Censo
Escolar da Educao Bsica os dados referentes latitude e a longitude da localizao
das escolas. Entretanto, como se trata de um dado de coleta recente e no to disponvel
nas escolas como os outros dados administrativos, h dificuldades na obteno dessa
informao, o que, muitas vezes, compromete seus requisitos de confiabilidade,
consistncia e fidedignidade. Segundo a autarquia, a principal dificuldade para a coleta
adequada a falta de definio sobre os padres, equipamentos e processos de
levantamento da latitude e longitude com vistas localizao de estabelecimentos por
ponto, estabelecendo a preciso requerida para levantamentos desse tipo de dado (pea
31, p. 7-8).
349.
Em relao a essa questo, a autarquia informou que vem tomando
providncias para que os dados alcancem os requisitos necessrios divulgao, tais
como: consulta CONCAR/IBGE e Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (Inde)
sobre os padres que devem ser adotados; treinamento da equipe do Inep para a
disseminao dessas orientaes; pesquisa sobre o equipamento e a soluo a ser adotada
para obteno da localizao da escola; e adoo de crticas de consistncia para
garantia da qualidade da informao (pea 31, p. 8).
350.
Embora de baixa qualidade, dados referentes a georreferenciamento j so
divulgados, conforme informado pelo prprio Inep (pea 31, p. 7). A equipe de
fiscalizao realizou o download do conjunto de dados denominado Instituies de Ensino
Bsico, com os dados referentes ao cadastro das escolas da educao bsica da regio
centro-oeste em 2012, obtido do portal dados.gov.br, em 22/5/2014. Constatou-se a
existncia de atributos referentes latitude e longitude de cada registro de escola.
Todavia, dos 11.364 registros de escolas listados no arquivo, 3.624 deles no continham
valores dos atributos de georreferenciamento, ou seja, estavam vazios os valores de
latitude e longitude, o que confirmou a baixa qualidade dessa informao. Para
exemplificar, foram apensados ao processo alguns registros desse conjunto de dados (pea
52).
351.
A dificuldade de captao de dados primrios tambm um problema
vivenciado tambm por outros pases. No Seminrio Internacional Sobre Dados
Educacionais, ocorrido em Braslia em 9/5/2014, do qual participou um membro desta
equipe de auditoria, essa dificuldade foi colocada e apresentadas sugestes para superla, tais como: i) implementao de campanha para conscientizar as escolas da utilidade
do fornecimento de dados; ii) auxlio gesto das escolas; iii) mais recursos de captao
de dados e demais incentivos.
Iniciativas de dados abertos do Inep com participao social
63
TC 005.003/2014-8
352.
Com o intuito de incentivar a sociedade a se apropriar das bases de dados
educacionais, em 2013, o Inep, a partir de um Termo de Cooperao Tcnica com a
Fundao Lemann, realizou a primeira edio do Hackathon de Dados Educacionais. O
Inep entende que o evento segue as diretivas da Lei de Acesso a Informao, que incentiva
a participao popular, a divulgao de informaes de interesse pblico e o fomento ao
desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica (pea 31, p. 2).
353.
O evento contou com trinta participantes, em sua maioria programadores,
divididos em oito equipes, que foram desafiadas a elaborar solues que utilizassem os
microdados da Prova Brasil 2011. Alm dos dados, o Inep proveu informaes de auxlio
compreenso dos dados, como escalas de desempenho e matrizes de referncia (pea 31,
p. 2).
354.
Como resultado, foram apresentadas uma diversidade de solues criativas e
abordagens para diferentes problemas, tendo sido premiados os trs melhores projetos. A
Escola que Queremos (escolaquequeremos.org) foi o projeto vencedor e constituiu a
construo de um indicador da escola que levasse em considerao mais do que o fluxo
escolar e a proficincia do estudante, utilizando catorze variveis originrias do Censo da
Educao Bsica e do questionrio socioeconmico da Prova Brasil (pargrafo 226).
Foram citados, ainda, os seguintes benefcios advindos do evento:
a) evidenciao da necessidade de debater a questo dos dados abertos na rea
educacional, dando maior transparncia s informaes oriundas dos sistemas de
avaliao e do censo;
b) promoo do encontro da comunidade que pensa dados abertos e desenvolvimento de
softwares em torno do tema educacional, atraindo novos talentos para propor solues em
TI que aprimorem as formas de divulgao dos dados educacionais;
c) reunio de diferentes propostas de grupos de diversas regies do Brasil, estimulando a
troca de conhecimento e interlocuo entre diferentes instituies e comunidades;
d) aproximao dos pesquisadores do Inep ao grupo de estudantes, jornalistas,
desenvolvedores e demais interessados em explorar os dados educacionais, oportunizando
a troca de conhecimento e a possibilidade de o Inep captar novas ideias sobre o uso dos
dados educacionais;
e) insero da educao no campo do debate sobre dados abertos de forma prtica e
colaborativa.
355.
Os projetos, contudo, no foram continuados. Aps a entrega da premiao, no
houve mais contatos do Inep com as equipes vencedoras. No entendimento do Inep, a
questo da continuidade e sustentabilidade dos projetos deve ser amadurecida nos
prximos eventos e depende de um maior envolvimento entre as diretorias do Inep,
sobretudo, das Diretorias de Tecnologia da Informao (DTDIE) e de Disseminao de
Dados Educacionais (Deed).
356.
O segundo Hackathon sobre dados educacionais ocorreu em maio de 2014, cujo
foco foi a sustentao dos projetos e no mais a entrega de prottipos. Para o evento,
houve a preocupao em garantir a diversidade dos perfis dos participantes que, alm de
programadores, eram designers e educadores, e a liberdade de uso de qualquer microdado
disponibilizado pelo Inep, sem a restrio de uma informao especfica, como tinha sido
estabelecido no evento anterior. Houve 89 inscritos, tendo sido selecionados quarenta
participantes, que foram distribudos em dez grupos.
64
TC 005.003/2014-8
357.
De forma a dar mais sustentabilidade aos projetos oriundos do evento, o edital
previu duas semanas de imerso das equipes na autarquia para que os projetos fossem
desenvolvidos pelas equipes vencedoras em conjunto com o Inep.
358.
Por fim, o projeto vencedor foi Dados Abertos API, que tem o objetivo de
facilitar o acesso a bases pblicas de dados do Inep por meio de APIs. A definio de API
foi comentada no pargrafo 205. O Inep coloca que a escolha desse projeto indica a
importncia da pauta de dados abertos e de se facilitar a apropriao dos dados
pblicos. Acrescentou que os outros dois projetos vencedores apontam para pautas de
relevncia social como a falta de creches e o problema da formao dos professores,
mostrando que dados do Inep e de outros rgos podem servir para evidenciar problemas
sociais e auxiliar na resoluo desses problemas (pea 54, p. 2).
Concluso
359.
Em face do exposto no levantamento realizado junto ao Inep, conclui-se que:
a) o instituto custodia, gera e difunde informaes de alto valor social (pargrafos 330332);
b) trata-se de uma instituio sensvel importncia dos dados abertos e que,
paralelamente ao seu trabalho de coleta, anlise e produo de informaes estatsticas,
procura disponibilizar microdados em formatos abertos e estimular seu uso (pargrafos
336-341 e 352 a 356);
c) sobre as dificuldades abertura dos dados, a autarquia destaca, basicamente, a
restrio de recursos materiais adequados e de pessoal para a coleta de informaes, bem
como problemas na qualidade dos dados (pargrafos 344 a 351);
d) o instituto aderiu Inda e ao Portal Brasileiro de Dados Abertos do Governo Federal,
tendo disponibilizado cerca de quinze conjuntos de dados. Esses dados no preenchem
todos os requisitos da definio de dado aberto utilizada pelo portal e muitos deles esto
desatualizados (pargrafos 341);
e) em termos de melhorias, o instituto poderia facilitar o acesso e a compreenso de seus
microdados se publicasse um inventrio centralizado descrevendo suas bases e a
semntica dos dados ali contidos. Um controle mais efetivo da qualidade dos dados e a
consolidao dos dados de posicionamento geogrfico das escolas tornaria os microdados
ainda mais teis e frteis. A atualizao dos microdados no Portal Brasileiro de Dados
Abertos importante para que sua utilizao seja difundida.
f) a disponibilidade de dados confiveis permite evoluir na anlise e posterior debate de
polticas educacionais, distanciando-as de vises ideolgicas ou preferncias pessoais
para decises mais embasadas, testveis e refutveis, alm de fornecer mais insumos para
o controle da sociedade.
4.6.2
Sade Datasus
360.
O Datasus o Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (SUS),
rgo da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (Sgep) do Ministrio da Sade
(MS) com a responsabilidade de coletar, processar e disseminar informaes sobre sade.
361.
Ao Datasus compete (Decreto 8.065/2013, art. 38):
I - fomentar, regulamentar e avaliar as aes de informatizao do SUS, direcionadas

manuteno e ao desenvolvimento do sistema de informaes em sade e dos sistemas internos de
gesto do Ministrio da Sade;
II desenvolver, pesquisar e incorporar produtos e servios de tecnologia da informao que
possibilitem a implementao de sistemas e a disseminao de informaes para aes de sade,
em consonncia com as diretrizes da Poltica Nacional de Sade; (...)
65
TC 005.003/2014-8
IV - manter o acervo das bases de dados necessrios ao sistema de informaes em sade e aos
sistemas internos de gesto institucional; (...)
362.
Por tratar-se de uma unidade destinada a custodiar e divulgar informaes de
alto valor para a gesto e o acompanhamento da sade no Brasil, o Datasus um ator
estratgico no que diz respeito a governo aberto e dados de interesse social.
363.
Repisa-se que o Datasus no produz os dados da sade, sendo apenas o
custodiante dos dados fornecidos pelas unidades de sade de estados e municpios, a
saber, as secretarias de sade estaduais e municipais, em uma estrutura de competncias
concorrentes entre Unio, estados e municpios.
364.
Isto pode ser exemplificado na operao do sistema Siasus, gerido pelo Datasus
e processado nas unidades ambulatoriais credenciadas pelo SUS com a finalidade
registrar os quantitativos e valores a serem pagos aos prestadores de servios (pblicos e
privados), produzindo informaes locais que so consolidadas a nvel nacional no Banco
de Dados Nacional de Informaes Ambulatoriais do SUS
(www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0601).
Abertura de dados
365.
Como diretriz para abertura dos dados custodiados, o Datasus informou que no
PDTI 2014/2015 do Ministrio da Sade h o seguinte objetivo: promover e fortalecer as
aes de TI que contribuam para o efetivo acesso ateno, promoo, gesto e
vigilncia em sade, para o governo aberto e para o engajamento da sociedade.
Vinculados a esse objetivo, constam os seguintes projetos/aes (pea 30, p. 7):
a) projeto/ao 5.1.1 promover aes de divulgao do Portal do Cidado;
b) projeto/ao 5.1.2 elaborar plano de disseminao da informao nas mdias e
ferramentas disponveis na comunidade;
c) projeto/ao 5.1.3 definir e implementar aes que favoream o acesso a
informaes.
366.
Em que pese o objetivo citar a promoo e fortalecimento de aes para
governo aberto, o Ministrio no apresentou no PDTI supramencionado metas vinculadas
a governo aberto nem abertura de dados.
367.
Na reunio de 12/5/2014, os gestores do Datasus informaram que existem 171
sistemas de informao mantidos pelo departamento, conforme se observa no PDTI do
Ministrio da Sade (pea 62, p. 44), nos quais se encontram fragmentadas as
informaes referentes sade pblica no Brasil, sem padronizao nem garantia
interoperabilidade entre os sistemas.
368.
Em resposta ao Ofcio de requisio 5-137/2014, o Datasus informou que possui
inventrio das bases de dados. Compem este inventrio a descrio de cada sistema,
sigla, identificao do gestor, dentre outras informaes. O inventrio de acesso restrito
ao Ministrio da Sade (pea 30, p. 3).
369.
Segundo os gestores, o Datasus ainda no publica os microdados de seus
sistemas de informao na Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (pargrafo ) devido
ausncia de deciso das reas de negcio do Ministrio da Sade, gestoras dessas
informaes, que aguardam a normatizao do processo de solicitao e autorizao da
liberao dos dados (pea 30, p. 6-7). Todavia, publica dados de seus sistemas no padro
da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (Inde) (pea 30, p. 3).
66
TC 005.003/2014-8
370.
Por exemplo, o portal Sala de Apoio Gesto Estratgica (Sage), criado pela
Portaria MS 406/2012, disponvel no endereo www.saude.gov.br/sage, permite a
visualizao da geolocalizao de farmcias populares pelos usurios.
371.
Contudo, o Datasus confirmou que nenhuma das bases que armazenam dados
de geolocalizao esto integradas s informaes de outros sistemas, tais como as
informaes do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES), que mantm
informaes dos estabelecimentos pblicos e privados, mas sem visualizao de dados de
geolocalizao (pea 30, p. 7-8).
372.
Segundo informaes do chefe de gabinete da Secretaria de Gesto Estratgia
do Ministrio da Sade (SGEP), durante a reunio realizada em 12/5/2014, essa
funcionalidade de integrao de dados de vrios sistemas sob uma interface baseada em
mapas encontrava-se em desenvolvimento e seria oferecida no futuro stio
mapadasaude.saude.gov.br, que se encontrava em fase de testes, com acesso limitado.
373.
Tambm na entrevista, foi informado que embora o CNES preveja o
cadastramento de informaes de geolocalizao (latitude e longitude) dos
estabelecimentos de sade, frequentemente as unidades municipais, estaduais e federais, e
principalmente os estabelecimentos privados, no fornecem essa informao. A equipe de
fiscalizao no identificou incentivos previstos para que esse tipo de informao seja
informado de maneira recorrente e confivel via sistema.
374.
Assim, a qualidade e confiabilidade dos dados fornecidos varia bastante entre
os diversos sistemas de informao. A falta de qualidade e confiabilidade dos dados
ainda maior naqueles sistemas cujos dados so includos pelos estabelecimentos privados
que no tm incentivos em cadastrar adequadamente seus dados nos sistemas de
informao do Datasus.
375.
Outra ferramenta de disponibilizao de dados pblicos oferecida pelo Datasus
refere-se ao portal TabNet, que possibilita a gerao de relatrios sobre informaes da
sade no formato de arquivos .dbc, um formato proprietrio. Esses relatrios no foram
concebidos na atual perspectiva de dados abertos, e sim para fornecer dados brutos para
gestores da sade e pesquisadores. Para isso, o Datasus fornece gratuitamente h 25 anos
o software de tabulao de dados Tabwin para tornar possvel o uso dos dados
armazenados nos arquivos .dbc. Desse modo, para que sejam utilizados os dados desses
arquivos, necessrio que o Tabwin seja instalado no computador de quem pretende
extrair e analisar dados contidos nos relatrios do TabNet.
376.
Em geral, as informaes acessveis pelo portal do TabNet encontram-se
agregadas em nvel municipal, mas h a opo de obter arquivos com microdados
anonimizados (arquivos cujo contedo busca impedir a identificao das pessoas ali
referenciadas ao retirar ou mascarar, total ou parcialmente, atributos chave tais como
nome, nmero de telefone ou de documentos de identificao) para uso com o TabWin
(cnes.datasus.gov.br, menus servios, arquivos (outros)).
377.
Para avaliar as formas de acesso aos dados da sade custodiados pelo Datasus,
foi testada a capacidade e dificuldade em obter, extrair e reutilizar microdados do Sistema
de informaes de Mortalidade, cujo procedimento est detalhadamente descrito nos
subitens.
377.1.
O portal da sade (datasus.saude.gov.br) reagrupa informaes de diversos
sistemas gerenciados pelo Datasus. Procurando em seus diversos menus, possvel
e nc o n t r a r e n d e re o s p a r a b a i x a r d ad o s e m a rq u i v o s e l e t r n i c o s
(datasus.saude.gov.br/arquivos-de-dados). Seleciona-se a opo de Arquivos
67
TC 005.003/2014-8
disseminveis para tabulao do Sistema de informaes de Mortalidade; Em seguida,

no menu de consulta, seleciona-se, por exemplo, a modalidade de dados, declaraes de
bito, ano 2012 (mais recente disponvel) e todas as unidades da federao; confirma-se a
seleo de todos esses arquivos, um por unidade federativa apenas para o ano de 2012,
compactados em um nico arquivo .zip. Recebido e descompactado o arquivo, tem-se,
ento, 27 arquivos no formato DOXX2012.DBC onde XX corresponde sigla do
estado.
377.2.
Para poder utilizar as informaes desses arquivos, necessrio obter e
instalar o programa TabWin, de tabulao de dados, disponibilizado gratuitamente pelo
Datasus (www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=060805&item=3). Dentre os
programas instalados junto com o TabWin encontra-se o dbf2dbc.exe, que permite
descompactar os arquivos .dbc baixados para o formato .dbf utilizado pelo TabWin. Uma
vez esses dados carregados no TabWin, possvel export-los em um formato padro
aberto, como .csv, para reuso em novas aplicaes.
377.3.
Assim, foi gerado um arquivo .csv de todos os bitos do estado de Roraima em
2012 e, utilizando-se os mesmos procedimentos, seria possvel fazer o mesmo com todas as
demais unidades da federao e anos disponveis. Para montar todos esses dados em uma
base nica e ntegra de microdados de bitos no Brasil, nos ltimos cinco anos, por
exemplo, seria necessrio utilizar um sistema gerenciador de banco de dados (SGBD)
para agregar os diversos arquivos individuais.
377.4.
Aps essa etapa de consolidao dos dados anuais por Estados, seria possvel
realizar novas anlises e eventualmente descoberta de novos conhecimentos que possam
ter relevncia para a sade pblica.
378.
Assim, como descrito acima, e assumindo que esse seria o procedimento para
obter outras informaes custodiadas pelo Datasus, pode-se avaliar que estes se
encontram no padro de dados abertos correspondente a duas estrelas na escala de
classificao, 5 Stars Open Data (5stardata.info). Isso se d em virtude de que as
informaes encontram-se acessveis pela internet, em documento eletrnico estruturado,
mas em formato proprietrio que requer o programa TabWin, disponvel gratuitamente
para os usurios de informaes do Datasus, para acesso e reuso dos dados.
379.
Para atender algumas caractersticas de dados abertos consideradas na LAI
(possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos,
estruturados e legveis por mquina; e serem atualizados) e maximizar as chances de que
esses dados sejam reaproveitados em projetos de pesquisa e novos servios populao,
seria necessrio, pelo menos, que esses dados fossem automaticamente atualizados com as
suas verses disponveis mais recentes e que estivessem acessveis em formatos
estruturados e no proprietrios como .csv, o que corresponderia a trs estrelas na escala
de classificao 5 Stars Open Data.
Classificao das informaes e tratamento de dados pessoais
380.
O processo de classificao da informao custodiada pelo Datasus
disciplinado pela Portaria 1.583, de 19 de julho de 2012. No portal da sade, pode-se
verificar a classificao realizada no ano de 2013.
381.
Ademais, o Datasus informou que esto sendo implementadas condies para
tramitao e segurana da informao classificada na esfera do ministrio, conforme a
Lei 12.527/2011 e Decreto 7.845/2012. Esse projeto consta do PDTI 2014-2015 do rgo,
vinculado ao objetivo estabelecer padres de segurana da informao.
68
TC 005.003/2014-8
382.
Quanto questo da proteo ao sigilo de informaes mdicas pessoais, o
Datasus informou que os procedimentos adotados para o tratamento de dados que
envolvam a privacidade das pessoas so consubstanciados na possibilidade de se separar
os dados de identificao do indivduo daqueles relacionados identificao do evento
sem si (pea 30, p. 6), o que se costuma de chamar de anonimizao. Inclusive, o PDTI
2014-2015 contempla a ao implantao do processo de vinculao e disponibilizao
de dados anonimizados para pesquisadores, vinculado ao objetivo de estabelecer
padres de segurana da informao. Nesse sentido, o Datasus adquiriu e est
implementando o uso de ferramentas de criptografia de dados e de gerenciamento de
identidades e trilhas de auditoria. Em paralelo, o Ministrio informou que esto em
andamento os seguintes projetos (pea 30, p. 6):
382.1.
elaborao de portaria de acesso e cesso de dados com informaes pessoais,
cuja minuta aguardando aprovao do Ministrio. Esse normativo pode influenciar a
forma como o Datasus disponibiliza microdados em que as informaes pessoais, at o
momento de concluso deste relatrio, eram anonimizadas;
382.2.
instituio da gesto de riscos para os ativos da Diviso de Anlise e
Administrao Estratgica de Dados do MS (bases de dados, servidores, conexes, etc);
382.3.
sistema de gesto de acesso e cesso s bases de dados do MS.
383.
Quanto ao processo decisrio utilizado em face de pedidos de acesso externo a
dados pessoais, o Datasus declarou que est condicionado s hipteses contidas no art. 31
da Lei 12.527/2011, bem como no disposto no Decreto 7.724/2012 e na Portaria GM
1.583/2012. Alm disso, tal liberao de acesso est condicionada aprovao dos
gestores dos sistemas.
Uso de tecnologias de Big Data pelo Datasus
384.
Finalmente, quanto ao uso de tecnologias relacionadas a Big Data, o Datasus
declarou que tem sido representado em eventos, workshops e seminrios sobre o tema,
prospecta tecnologias e est buscando parcerias com instituies como Fiocruz,
COPPE/UFRJ e FGV, entre outras, para desenvolvimento de tcnicas de Big Data na
anlise de dados da sade, j tendo realizado discusses com as instituies relacionadas.
Porm, afirmou o gestor, ainda no h projeto especfico definido (pea 30, p. 8).
385.
Por outro lado, o Datasus manifestou que preciso estabelecer processos e
procedimentos de acesso s bases de dados, para que se possa extrair conhecimento sem
colocar em risco a privacidade do cidado e evitar o risco do uso inescrupuloso do acesso
(pea 30, p. 8).
Concluso
386.
Em face do exposto no levantamento realizado junto ao Datasus, conclui-se
que:
a) o departamento custodia e difunde informaes de alto valor social (pargrafos 362 a
363);
b) trata-se de uma instituio que aderiu Inde e que j possui processos de trabalho
para tornar disponvel tanto dados estatsticos quanto microdados por meio das
ferramentas TabNet/TabWin (pargrafos 369 a 379);
c) o Datasus poderia aperfeioar o acesso aos dados, fornecendo-os diretamente em
formatos abertos que no requeiram o uso de ferramentas especficas, aderindo Inda e
integrando seus sistemas;
69
TC 005.003/2014-8
d) o Datasus entende a necessidade de se estabelecer processos e procedimentos para a

abertura de dados, de forma a evitar o risco do uso inescrupuloso do acesso e garantir a
privacidade do cidado (pargrafos 380 a 383);
e) o Datasus est buscando parcerias com instituies visando ao uso de tecnologias
relacionadas a Big Data na anlise de dados da sade, porm ainda no h projeto
definido (pargrafo 384).
4.7
Solues brasileiras atuais comparadas s solues internacionais pesquisadas
387.
Em relao s funes de governo de sade e educao, observou-se que muitas
das solues internacionais citadas neste trabalho constituem aplicaes simples para a
identificao ou comparao de instituies em termos de qualidade, apresentando,
basicamente, os indicadores das instituies selecionadas.
388.
Na educao, este trabalho cita as solues Find The Best Primary Schools
(pargrafos 171 a 175) e Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (pargrafo
159), que apresentam indicadores das escolas, com o intuito de auxiliar os pais na escolha
da escola a matricular seus filhos e no acompanhamento do desempenho da instituio
escolhida. Ao se pesquisar solues nacionais similares na rea educacional, a equipe de
fiscalizao identificou as seguintes solues, descritas anteriormente: QEdu (pargrafos
228 a 229) e Escola Que Queremos (pargrafos 226 a 227).
389.
Comparando-se as solues internacionais com as nacionais, pode-se
identificar funcionalidades, naquelas, que faltam s solues desenvolvidas no Brasil e
que seriam teis aos cidados em suas pesquisas por informaes educacionais. Merece
destaque a diversidade de caminhos que a soluo Find The Best Primary Schools dispe
ao usurio para a seleo da escola. Ele pode fazer a busca pelo nome ou parte do nome
da escola pr-selecionada; pode obter uma lista das escolas prximas a uma localidade
por definida pelo usurio, dentro de um permetro tambm definido por ele; ou, se preferir,
pode visualizar o mapa do pas, ou de uma localidade, com a marcao das escolas
existentes para selecionar aquelas a comparar.
390.
A informao do georreferenciamento das escolas proporciona a criao de
solues e tambm a construo de novas funcionalidades nas solues existentes. O Inep
vem tentando obter o georreferenciamento das escolas, mas, conforme relatado
(pargrafos 346 a 350), tem enfrentado dificuldades na coleta dessas informaes. Do
exposto, entende-se ser essa questo uma oportunidade de melhoria para o Inep em
relao publicao dos dados escolares.
391.
Um outro aspecto observado em Find The Best Primary Schools foi a
apresentao de informaes financeiras, alm dos indicadores escolares. Para as escolas
selecionadas, a soluo apresenta as receitas e os gastos totais e por categorias (separa
as despesas com pessoal envolvido no ensino, no apoio educacional e no suporte,
despesas com recursos usados na aprendizagem tecnolgicos e no, instalaes,
alimentao, energia etc), alm de apresentar taxas de gastos por aluno. Tambm
apresenta, numa mesma tela, o detalhamento dessas informaes para cada escola
selecionada, dispostas lado a lado, o que auxilia o usurio na comparao das escolas.
392.
Na rea de sade, o levantamento identificou a soluo Find The Best Hospitals
(pargrafo 182). Essa soluo apresenta os dados dos hospitais e instituies de sade do
Sistema Nacional de Sade da Inglaterra (National Health Service NHS) que foram
selecionados pelo usurio, proporcionando uma anlise comparativa dos ndices relativos
ao corpo clnico, s estatsticas das cirurgias, taxa de mortalidade e ao tempo de
atendimento, avaliao dos pacientes, dentre outros.
70
TC 005.003/2014-8
393.
Ao pesquisar por solues nacionais similares, a equipe de auditoria identificou
o aplicativo Doctor Poa (pargrafos 224 a 225) como uma soluo que se aproxima dessa
soluo internacional. O aplicativo, embora seja municipal e no traga indicadores de
desempenho dos hospitais, permite ao usurio localizar as unidades de atendimento e
hospitais mais prximos, com base em sua posio geolocalizada, alm de uma busca por
emergncias em determinadas especialidades.
394.
Ambas as solues respondem a perguntas simples dos cidados: quais so as
especialidades de cada hospital? Qual fica mais perto da sua casa ou trabalho?
395.
Fazendo o mesmo exerccio realizado na rea da educao, ao se comparar as
duas solues, observa-se que o aplicativo Doctor Poa traz informaes bsicas dos
hospitais selecionados, quais sejam: se pblico ou privado, endereo, telefone,
especialidades oferecidas e link. Por outro lado, a soluo Find The Best Hospitals
apresenta, alm dessas informaes, informaes referentes aos servios oferecidos e aos
indicadores de desempenho dos hospitais, tais como:
a) avaliaes e taxas: tem-se, como exemplo, a avaliao mdia do paciente, avaliao do
corpo mdico, taxa de mortalidade, tempo mdio de tratamento emergencial;
b) departamentos mdicos e tratamentos oferecidos;
c) corpo mdico;
d) indicadores NHS em relao a procedimentos usuais; so apresentados, por exemplo, o
nmero de cesarianas realizadas, avaliao das cirurgias de hrnia, ndice de satisfao
das cirurgias de prtese de quadril e avaliaes da qualidade da endoscopia.
e) tratamento de cncer: so apresentados indicadores, como, por exemplo, a avaliao
do paciente quanto ao tratamento, a taxa de mortalidade em relao taxa nacional, a
taxa de readmisso etc.;
f) indicadores do tratamento emergencial: so apresentados, por exemplo, o tempo mdio
de atendimento no hospital, a taxa mdia para o atendimento da ambulncia;
g) infraestrutura: so elencadas as facilidades e servios no clnicos oferecidos pelo
hospital;
h) hospitais similares prximos ao hospital selecionado.
396.
Todas essas so informaes teis aos cidados quando necessita de
atendimento mdico, auxiliando na identificao da disponibilidade do tratamento de que
necessita, na escolha da unidade de melhor qualidade e, tambm, no acompanhamento do
desempenho do hospital em que se paciente. O aplicativo tambm responde a outras
perguntas, tambm importantes para os cidados, como: qual o melhor hospital prximo
da minha casa ou trabalho? Qual a qualidade do exame de endoscopia realizado pelo
hospital? Como est a qualidade do hospital que tenho frequentado? Qual a taxa de
mortalidade referente a um determinado tipo de cirurgia?
397.
Nota-se que, nas duas solues analisadas, no h publicao de informaes
financeiras.
398.
Da comparao, importante ressaltar que a soluo Doctor Poa constitui uma
soluo de mbito municipal e que informaes adicionais quanto ao desempenho dos
hospitais agregariam valor a esse servio prestado ao cidado. Ademais, entende-se
tratar-se de um exemplo de servio a ser oferecido por outros municpios, estados, e
mesmo em nvel nacional.
399.
Ainda na rea da sade, observa-se que o Datasus torna pblicos alguns
conjuntos de dados de geolocalizao referentes sade, tais como os dados de
71
TC 005.003/2014-8
geolocalizao dos estabelecimentos de sade ou farmcias populares. Porm, esses

dados no so integrados s informaes de outros sistemas, tais como o CNES, que
mantm informaes detalhadas dos estabelecimentos pblicos e privados de sade no
pas, mas no apresenta dados de geolocalizao (pargrafos 371 a 372).
400.
Alm disso, h problemas relacionados qualidade e confiabilidade das
informaes de geolocalizao coletadas. o caso do prprio CNES, que prev o
cadastramento dessas informaes, mas, muitas vezes, as unidades municipais, estaduais e
federais, e principalmente os estabelecimentos privados, no fornecem essa informao,
no havendo incentivos previstos para que esse dado seja preenchido na atual estrutura de
competncias concorrentes entre Unio, estados e municpios, em que decises so
tomadas no mbito de comisso tripartite (pargrafos 373 a 374).
401.
Esses problemas de falta de integrao entre sistemas e dados disponibilizados,
bem como oscilaes na qualidade e confiabilidade dos dados influenciam negativamente
a criao de solues a partir deles. A propsito, a equipe no conseguiu comparar
alguma soluo cvica nacional que utilize dados disponibilizados pelo Datasus (como fez
em relao ao tema educao) com solues internacionais.
Concluso
402.
Do exposto, entende-se que a disponibilizao das informaes em formato
aberto sobre as instituies de sade do pas, incluindo a sua geolocalizao, constitui
insumo para o surgimento de novos servios ao cidado, disponibilizando informaes
que hoje no esto disponveis ao cidado comum.
5. Concluso
403.
Este trabalho buscou conhecer iniciativas de publicao de dados abertos na
Administrao Pblica Federal. O conceito sobre dados abertos se insere na concepo
de governo aberto, e se refere a projetos e aes que visam promoo da transparncia,
luta contra a corrupo, ao incremento da participao social e ao desenvolvimento de
novas tecnologias, de modo a tornar os governos mais abertos, responsveis por suas
aes e aptos a atender s necessidades dos cidados (pargrafo 24).
404.
Entende-se que a transparncia e a abertura de dados figuram como aspectos
correlatos e essenciais de um governo moderno. As prticas de governo aberto, quando
implementadas, podem gerar benefcios tanto para a sociedade como para o prprio
governo. No primeiro caso, destacam-se o aperfeioamento da participao social, da
compreenso e da fiscalizao das aes governamentais, propiciando o empoderamento
do cidado. No segundo, a melhoria do processo de tomada de deciso, do gerenciamento
dos dados governamentais, da eficincia da gesto, de gerenciamento de riscos e dos
servios oferecidos aos cidados. Ao disponibilizar seus dados, o governo tambm
favorece a criao de negcios e servios inovadores, seja com valor comercial ou social
(pargrafos 74 a 79).
405.
Com a abertura dos dados governamentais, em mbito internacional,
organizaes, cidados, acadmicos, empresas e instituies pblicas tm construdo
solues para a produo e o compartilhamento da informao pblica, levando
conhecimento ao cidado e estabelecendo um novo canal de comunicao entre governo e
sociedade. Tambm chamadas de aplicaes cvicas, as solues existentes variam quanto
ao nvel de complexidade e podem ser voltadas a agilizar os servios pblicos oferecidos
aos cidados, promover a cooperao na execuo dos servios pblicos ou guiar o
governo na elaborao e conduo das polticas pblicas (pargrafo 150).
72
TC 005.003/2014-8
406.
Ainda no cenrio internacional, observou-se que h anos organizaes de
vrios pases se empenham para compartilhar princpios e prticas de governo aberto e
dissemin-las entre os governos. Apesar do interesse crescente em relao ao tema e do
nmero de iniciativas cada vez mais volumoso, observou-se que o entendimento de que
ainda h muito a evoluir, de modo que os esforos para a consolidao de uma cultura de
dados abertos permanecem nas agendas dos governos internacionais (pargrafo 118).
407.
No cenrio nacional, com a criao do Portal da Transparncia, com o advento
da Lei de Acesso a Informao (LAI), com a integrao do Brasil OGP, e com a criao
da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda) e do Portal Brasileiro de Dados
Abertos (dados.gov.br), o pas tem intensificado aes para a promoo da transparncia,
da prestao de contas, da participao popular na administrao pblica e,
principalmente, da disponibilizao de informaes governamentais por meio dos dados
abertos.
408.
Pelo contexto desse trabalho e sua importncia, foi realizada uma anlise
perfunctria do Portal Brasileiro de Dados Abertos, que constitui pgina central do tema
no mbito do Governo Federal. Concluiu-se que, embora o portal disponibilize dados de
relevncia, as dificuldades observadas demonstram a necessidade de evoluo, tanto em
termos de quantidade de conjuntos de dados disponibilizados, como em relao a formato
e atualidade dos dados (pargrafos 274 a 293).
409.
Em que pese o trabalho j realizado pelos atores dessa poltica, em destaque o
esforo realizado pela SLTI/MPOG, ainda h muito a se fazer na direo de se estabelecer
uma cultura de abertura de dados no Brasil. As aes realizadas ainda no se mostraram
suficientes para a implementao e popularizao do governo aberto no mbito federal.
Em princpio, para que os resultados esperados dessa poltica se intensifiquem,
necessrio estabelecer um conjunto maior de incentivos para as instituies, que
envolvam aes de conscientizao sobre a importncia do tema de modo a estimular o
aumento da participao coordenada e ativa das instituies pblicas em iniciativas de
abertura de dados, abrangendo os trs poderes, Executivo, Legislativo e Judicirio.
410.
Em um cenrio em que a abertura de dados pblicos se populariza, aumentam
as possibilidades de criao de solues pelo governo ou pela prpria sociedade, o que
favorece o aparecimento de novas oportunidades de mercado para aqueles que desejem
elaborar alternativas inovadoras para melhoria da prestao de servios pblicos.
Portanto, a disponibilizao de dados pblicos de interesse coletivo ou geral tem grande
potencial para agregar valor ao negcio da administrao pblica e prpria sociedade,
com incremento da participao social e empoderamento do cidado, que se coadunam
com os objetivos estratgicos constantes do plano estratgico do TCU, quais sejam
contribuir para a melhoria do desempenho da Administrao Pblica e contribuir
para a transparncia da Administrao Pblica.
411.
Assim, conclui-se que as informaes presentes nesse levantamento se
constituram em importante fonte para subsidiar futuros trabalhos da Sefti e do Tribunal
em torno da poltica de dados abertos, das iniciativas de governo aberto, da prestao de
servios de governo eletrnico e da melhoria da tomada de deciso na Administrao,
bem como da aferio do cumprimento dos termos da Lei de Acesso Informao.
412.
Diante disso, propor-se- que a Sefti considere, no seu planejamento, a
convenincia de inserir aes de controle para avaliao da poltica de dados abertos em
rgos e entidades da APF.
73
TC 005.003/2014-8
6. Propostas de Encaminhamento
413.
Diante do exposto, submetem-se os autos considerao superior com a
seguinte proposta:
413.1.
recomendar Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti)
que, em ateno s possibilidades de atuao identificadas neste levantamento, examine a
viabilidade da incluso, em futuros planos de fiscalizao, da realizao de aes de
controle voltadas verificao da implementao da poltica de abertura de dados nas
unidades da Administrao Pblica Federal, bem como da realizao de aes de
estmulo conscientizao dessas unidades acerca de conceitos, objetivos, legislao,
indicadores, riscos e estruturas de governana relacionados ao tema dados abertos;
413.2.
encaminhar cpia da deliberao que vier a ser adotada, bem como do
relatrio, do voto, do relatrio da unidade tcnica e dos respectivos anexos que a
fundamentarem:
413.2.1. Controladoria-Geral da Unio;
413.2.2. Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI/MP);
413.2.3. Casa Civil da Presidncia da Repblica;
413.2.4. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica;
413.2.5. ao Servio de Processamento de Dados do Governo Federal (Serpro);
413.2.6. Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev);
413.2.7. ao Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus);
413.2.8. ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(Inep);
413.2.9. ao Conselho Nacional de Justia;
413.2.10. ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico;
413.2.11. Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados;
413.2.12. Diretoria-Geral do Senado Federal;
413.2.13. Secretaria Geral da Presidncia do Tribunal de Contas da Unio
Segepres/TCU;
413.3.
levantar o sigilo deste processo, por conter informaes relevantes s
instituies pblicas quanto ao tema dados abertos, exceo das peas 33 e 34, uma vez
que contm documentos que no foram tornados pblicos pela instituio proprietria;
413.4.
arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do RITCU.
2.
O diretor e o titular da Sefti ratificaram a proposta consignada no relatrio acima transcrito
(peas 64 e 65).
o relatrio.
VOTO
Trata-se de relatrio de levantamento realizado pela Secretaria de Fiscalizao de
Tecnologia da Informao Sefti com objetivo de conhecer as iniciativas de publicao de dados
abertos na Administrao Pblica Federal, considerando o uso atual de solues de coleta,
74
TC 005.003/2014-8
armazenamento e processamento de grandes volumes de dados (Big Data) pelo governo e sociedade
como estratgias de transparncia e modernizao da gesto pblica.
2.
A fiscalizao procurou responder s seguintes questes da matriz de planejamento:

a) Quais as caractersticas principais de governo aberto, dados abertos e Big Data, e
como se relacionam com a transparncia e a gesto pblica?
b) Qual o panorama internacional da disponibilizao de dados governamentais em
formatos abertos?
c) Qual o panorama nacional da disponibilizao de dados governamentais e da
utilizao de Big Data?
3.
Primeiramente o trabalho apresentou as definies acadmicas sobre dados abertos,
governo aberto, governo eletrnico e Big Data para, a seguir, abordar os potenciais benefcios de uma
poltica de dados abertos, como a possibilidade de sua utilizao em projetos e aes que visem
promoo da transparncia, luta contra a corrupo, ao incremento da participao social e ao
desenvolvimento de novas tecnologias, de modo a tornar os governos mais responsveis por suas aes
e aptos a atender s necessidades dos cidados.
4.
Ao trazer um panorama internacional da disponibilizao de dados governamentais em
formatos abertos, o trabalho, embora reconhea que o tema ainda incipiente, apresenta um conjunto
de solues tecnolgicas implementadas em outros pases para resolver problemas diversos da
sociedade, construdas a partir de iniciativas privadas ou governamentais. A ttulo de exemplo, cito a
soluo FindTheBestHospitals que possibilita ao cidado londrino que necessita de atendimento
mdico identificar o melhor e mais prximo hospital a partir da comparao de indicadores baseados
na avaliao de pacientes, corpo clnico, estatsticas das cirurgias, taxa de mortalidade e tempo de
atendimento, dentre outros.
5.
Tambm apresentado o cenrio nacional de dados governamentais abertos, trazendo
algumas iniciativas de entes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio nas trs esferas
governamentais.
6.
O trabalho ressalta a intensificao no pas de aes para a disponibilizao de
informaes governamentais por meio dos dados abertos, de forma a promover a transparncia, a
prestao de contas e a participao popular na administrao pblica. Exemplos dessas aes so a
criao do Portal da Transparncia, a Lei de Acesso a Informao (LAI), a participao em iniciativa
internacional que pretende difundir e incentivar globalmente prticas governamentais relacionadas
transparncia (Parceria para Governo Aberto - Open Government Partnership OGP) e a criao da
Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda) e do Portal Brasileiro de Dados Abertos
(dados.gov.br).
7.
Contudo, destaca, que as aes ainda no se mostraram suficientes para a implementao e
popularizao do governo aberto no mbito federal, em que pese o trabalho j realizado pelos atores
governamentais envolvidos.
8.
Por oportuno, transcrevo a seguir trecho do relatrio que traz a viso da equipe de
fiscalizao sobre os benefcios para a Administrao Pblica da abertura de seus dados e da relao
com o papel desta Corte de Contas:
Em um cenrio em que a abertura de dados pblicos se populariza, aumentam as
possibilidades de criao de solues pelo governo ou pela prpria sociedade, o que
favorece o aparecimento de novas oportunidades de mercado para aqueles que desejem
elaborar alternativas inovadoras para melhoria da prestao de servios pblicos.
Portanto, a disponibilizao de dados pblicos de interesse coletivo ou geral tem grande
potencial para agregar valor ao negcio da administrao pblica e prpria sociedade,
75
TC 005.003/2014-8
com incremento da participao social e empoderamento do cidado, que se coadunam

com os objetivos estratgicos constantes do plano estratgico do TCU, quais sejam
contribuir para a melhoria do desempenho da Administrao Pblica e contribuir para
a transparncia da Administrao Pblica.
9.
Aproveito a oportunidade para destacar a qualidade do trabalho realizado, que muito ir
contribuir para o aperfeioamento da atuao deste Tribunal em tema que se torna cada vez mais
relevante para a Administrao Pblica.
Ante o exposto e aps essas breves consideraes, VOTO por que o Tribunal adote o
Acrdo que submeto apreciao deste Plenrio.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 1 de outubro de
2014.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
ACRDO N 2569/2014 TCU Plenrio

1. Processo n TC 005.003/2014-8.
2. Grupo I Classe de Assunto: V
3. Interessados/Responsveis:
3.1. Interessado: Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (SEFTI).
4. rgos/Entidades: Controladoria -Geral da Unio; Empresa de Tecnologia e Informaes da
Previdncia Social; Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao - MP; Servio Federal de
Processamento de Dados.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (SEFTI).
8. Advogado constitudo nos autos: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatrio de levantamento realizado pela Secretaria de
Fiscalizao de Tecnologia da Informao Sefti com objetivo de conhecer as iniciativas de
publicao de dados abertos na Administrao Pblica Federal, considerando o uso atual de solues
de coleta, armazenamento e processamento de grandes volumes de dados (Big Data) pelo governo e
sociedade como estratgias de transparncia e modernizao da gesto pblica;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do Plenrio, em:
76
TC 005.003/2014-8
9.1. recomendar Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti) que, em ateno

s possibilidades de atuao identificadas neste levantamento, examine a viabilidade da incluso, em
futuros planos de fiscalizao, da realizao de aes de controle voltadas verificao da
implementao da poltica de abertura de dados nas unidades da Administrao Pblica Federal, bem
como da realizao de aes de estmulo conscientizao dessas unidades acerca de conceitos,
objetivos, legislao, indicadores, riscos e estruturas de governana relacionados ao tema dados
abertos;
9.2. levantar o sigilo deste processo, por conter informaes relevantes s instituies pblicas
quanto ao tema dados abertos, exceo das peas 33 e 34, uma vez que contm documentos que no
foram tornados pblicos pela instituio proprietria;
9.3. encaminhar cpia desta deliberao, bem como do relatrio, do voto, do relatrio da unidade
tcnica e dos respectivos anexos:
9.3.1. Controladoria-Geral da Unio;
9.3.2. Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI/MP);
9.3.3. Casa Civil da Presidncia da Repblica;
9.3.4. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica;
9.3.5. ao Servio de Processamento de Dados do Governo Federal (Serpro);
9.3.6. Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev);
9.3.7. ao Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus);
9.3.8. ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep);
9.3.9. ao Conselho Nacional de Justia;
9.3.10. ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico;
9.3.11. Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados;
9.3.12. Diretoria-Geral do Senado Federal;
9.3.13. Secretaria Geral da Presidncia do Tribunal de Contas da Unio Segepres/TCU;
9.4. arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do RITCU.
77
TC 005.003/2014-8
10. Ata n 38/2014 Plenrio.

11. Data da Sesso: 1/10/2014 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-2569-38/14-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler
(Relator), Jos Jorge e Bruno Dantas.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, Andr Lus de Carvalho e Weder
de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Relator
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral
78

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GRUPO I CLASSE V Plenrio

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8. Livres de licenas: os dados no esto sujeitos a regulaes de direitos autorais, marcas,

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A seguir, tem-se duas definies que consideram aspectos tcnicos.

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Oportunidades de utilizao de dados abertos com participao social

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quantidades de dados disponveis pode vir a ser um peso considervel para a

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digitais (pt.wikipedia.org/wiki/Direitos_digitais) refere-se aos direitos humanos

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b) quando a disponibilizao de uma base de dados possa vir a ameaar a privacidade

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governos locais ou regionais; isso tudo dificulta a definio de indicadores prprios a

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Figura 1 OECD Government at a Glance Nvel de divulgao das informaes referentes ao

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Figura 2 - Anlises dos conjuntos de dados (datasets)

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f) conjuntos de dados relevantes, como o registro de imveis e registro de empresas, so

Figura 3. ODB Dados do Brasil

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Open Data Barometer, e tambm em reunio entre a equipe de fiscalizao e

National Health Service (NHS)

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e) crescimento econmico e inovao;

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Figura 5 - Illustreets - Padro de vida por regies

Figura 6 - Detalhamento dos indicadores de 28 Hoxton Street, Londres

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relacionadas aos sintomas informados pelo usurio. Na construo, so utilizadas vrias

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horrio, data, nmero da ocorrncia e a soluo dada ao caso. A pgina disponibiliza

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sobre as caractersticas das escolas. Dessa maneira, a equipe de fiscalizao selecionou

Figura 9 - Escolas de Harrow, Londres

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Figura 10 - Comparao de escolas de Harrow