El Ministerio Pblico en la Reforma

Procesal Penal en Amrica Latina:

Visin General acerca del Estado de los Cambios1

Mauricio Duce J.
Profesor e Investigador de la Facultad de Derecho
de la Universidad Diego Portales y Coordinador de Capacitacin
del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas.
mauricio.duce@cejamericas.org

Most of the reform processes that have taken place in the region have looked to install an accusatory criminal model. This process has required that changes be implemented in public prosecutor's offices in order to adjust the institution to its new role and functions. This article examines the experiences
of the countries that have included changes in their public prosecutor's offices as part of the efforts to
reform their criminal procedure systems.

Las reformas al sistema de enjuiciamiento crimitema procesal penal tambin han avanzado en el
nal emprendidas en Latinoamrica desde mediados fortalecimiento de sus Ministerios Pblicos en las
de la dcada de los `80, junto con producir modiltimas dcadas.3
ficaciones muy relevantes en la estructura del proceso tradicional en la regin, tambin han tenido
Los cambios producidos en el Ministerio Pblico
un impacto profundo en la reconfiguracin instituhan creado un escenario nuevo que no ha sido
cional del Ministerio Pblico.2 En una medida sigobjeto de anlisis ni de estudios muy profundos; no
nificativa, los cambios realizados al
obstante, constituye una parte muy relevante de las
Ministerio Pblico son indispensables ...el
modificaciones que han sufrido los sistepara adecuar a dicha institucin de presente trabajo
mas de justicia criminal en la regin. En
conformidad al rol y las funciones
este contexto, el presente trabajo se dese detiene en la
requeridas por el nuevo modelo proexperiencia de los tiene en la experiencia de los pases que
cesal penal de carcter acusatorio,
han enfrentado cambios a sus Minispases que han
que se han intentado establecer en
terios Pblicos como parte de las reenfrentado cambios
la mayora de los procesos de reforformas a sus sistemas procesales penaa sus Ministerios
ma en la regin. Por otra parte, es Pblicos como parte de les.4 En estos casos, las trasformacioposible observar como otros pa - las reformas a sus siste- nes realizadas a dicha institucin
ses de Amrica Latina que no han
constituyen una apuesta muy fuerte
mas procesales penales.
experimentado reformas a su sisde los reformistas a la capacidad del

1 Agradezco los comentarios formulados a las versiones preliminares de este texto por varios amigos y colegas, en especial las de Andrs Baytelman, Juan Enrique Vargas y Cristin Riego.
En buena medida este trabajo representa la conclusin de una cierta reflexin colectiva junto a ellos y, en consecuencia, se trata de muchas ideas colectivas y no exclusivamente originales
del autor. Agradezco tambin los comentarios y sugerencias de mis colegas del Centro de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Diego Portales.
2 Una revisin general de lo ocurrido en 15 pases de la regin puede verse Julio Maier/Kai Ambos/Jan Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales en Amrica Latina , Editorial AdHoc, Buenos Aires 2000, 896 pginas.
3 Ejemplos paradigmticos de esta situacin son pases como Mxico y Panam. En el caso especfico de Mxico, slo a fines del mes de marzo de 2004 el presidente Fox ha presentado un
proyecto de reforma sustancial del procedimiento penal en dicho pas a nivel de la justicia federal, el cual ha sido sumamente discutido. Informacin general sobre el proyecto puede verse
en la pgina web de la presidencia de Mxico: http://quetzalcoatl.2004.presidencia.gob.mx/actividades/comunicados/index.php?contenido=7839&pagina=17. Una ejemplo del debate generado por el proyecto en, Descalifica La Corte Reforma Judicial de Fox, El Universal, 11 de Noviembre de 2004, http://www.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=254928&tabla=notas_H. Para tener una informacin completa acerca del Ministerio Pblico mexicano recomiendo revisar Gullermo Zepeda, Crimen sin Castigo: Procuracin de Justicia Penal y Ministerio
Pblico en Mxico, Centro para la Investigacin y el Desarrollo y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, 462 pgs.
4 Si bien ello excluye el anlisis ms sistemtico de casos como el mexicano o el de Panam, existen varias de las cuestiones que sostendr en el presente trabajo que podran ser perfectamente aplicables a los mismos.

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Ministerio Pblico para generar cambios relevantes

en las prcticas y rutinas de trabajo del sistema de
justicia criminal. Si bien los objetivos de los cambios son complejos y variables con el tiempo, un
propsito fundamental de estas reformas, muy
fuertemente presente desde sus inicios, es el de
asegurar la adecuada configuracin y asentamiento
de los nuevos modelos procesales de corte acusatorio que se ha pretendido instaurar en los diversos
pases del continente. Para ello, el Ministerio Pblico ha sido objeto de modificaciones legales con el
objetivo de adecuar su arquitectura institucional a
estos nuevos requerimientos, adems de los esfuerzos sistemticos realizados para el fortalecimiento
presupuestario, material y de recursos humanos.
A pesar de que se trata de un proceso de cambio an inconcluso, los pocos estudios preliminares disponibles indican que los resultados obtenidos hasta el momento no son los esperados. Sin
perjuicio de que es posible encontrar mltiples
experiencias positivas en aspectos concretos a lo
largo de la regin, me parece que como tendencia
general, el Ministerio Pblico enfrenta en la actualidad una serie de problemas muy significativos
para satisfacer las expectativas que existen respecto de su rol en la consolidacin del proceso de
reforma. En esta coyuntura es necesario abrir un
debate intenso acerca de los lineamientos que debe
tener el futuro trabajo de la institucin en la regin.
Con el objetivo de contribuir al debate sobre la
materia, en las pginas que siguen intentar presentar de una manera breve y panormica el estado actual de los esfuerzos de reforma al Ministerio
Pblico en la regin, poniendo un especial nfasis
en identificar algunos de los principales problemas
que enfrenta esta institucin en el contexto del funcionamiento de los sistemas procesales reformados.
Ello debera ayudar, a su vez, a identificar lneas
futuras de investigacin en las cuales es necesario
obtener mayor informacin para poder realizar
diagnsticos ms especficos.

la mano de transformaciones de sus sistemas procesales. En segundo lugar, la evidencia emprica acumulada hasta el momento en la regin sobre estos
temas es muy pobre, lo que limita los alcances de
mis conclusiones. La falta de informacin emprica
disponible obliga a descansar centralmente en la
informacin producida en el contexto del desarrollo
del Proyecto de Seguimiento de los Procesos de
Reforma Judicial. Se trata de un proyecto de investigacin que entre los aos 2001 y 2004 fue ejecutado por el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA),
en conjunto con varias organizaciones locales de
diversos pases de la regin y cuyo objetivo central
fue el evaluar el funcionamiento de los procesos
penales reformados. No se trata de investigaciones
especficas sobre el Ministerio Pblico, pero cada
una de ellas incluye mucha informacin til sobre el
tema, lo que permite delinear algunas hiptesis o
lneas preliminares. Para los efectos de este trabajo
considero los informes nacionales realizados por
grupos de investigadores de: la provincia de
Crdoba-Argentina, provincia de Buenos AiresArgentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras y Paraguay.5 La carencia de informacin emprica hace que este trabajo se sustente en una porcin relevante, especialmente en la seccin destinada a la presentacin de
problemas, en mi propia visin acerca de lo que est
ocurriendo en el rea. Por lo mismo este trabajo no
pretende presentar conclusiones finales, sino constituir una primera aproximacin a un tema que
requiere estudios de mayor profundidad.

I. EL CONTEXTO GENERAL
ANTERIOR A LA REFORMA
Como ya se sealaba en la presentacin, las reformas que ha sufrido el Ministerio Pblico en la regin
obedecen a la necesidad de adecuar dicha institucin
a los requerimientos de un modelo procesal que
cambia de manera radical la funcin que los fiscales
cumplan en el proceso inquisitivo, vigente en Amrica Latina con anterioridad a la reforma.

...las
Antes de iniciar su desarrollo es
reformas
que
ha
necesario presentar al lector algunas
Revisemos este asunto con un poco
sufrido
el
Ministerio
advertencias acerca de los alcances y
ms de detalle. El Ministerio Pblico, tal
lmites de este trabajo. En primer lugar, Pblico en la regin
como lo conocemos en la actualidad,
no se trata de un texto que examine de obedecen a la necesi- es principalmente producto de la revomanera exhaustiva lo que ocurre en dad de adecuar dicha
lucin procesal penal que se intent
todos los pases de Amrica Latina, sino institucin a los reque- en la Europa continental en el siglo
que, como se seal con anterioridad, rimientos de un modeXIX a travs de la instauracin del
se focaliza en aquellos que han llevado lo procesal que cambia
denominado sistema inquisitivo
de manera radical...
adelante estos procesos de reforma de
reformado o mixto.6

5 Informacin general del proyecto puede revisarse en Cristin Riego, "Informe Comparativo: Proyecto de Seguimiento de las reformas Judiciales en Amrica Latina", en Revista Sistemas
Judiciales N 3, Buenos Aires 2002, pgs. 12 a 58. Ver especialmente pginas 12 a 17.
6 Para revisar antecedentes histricos sobre esta afirmacin vase Julio Maier, Derecho Procesal Penal II, Parte General Sujetos Procesales, Editores del Puerto, Buenos Aires 2003, pgs. 294 a 310.

66

Tanto desde un punto de vista de su diseo (muchos de ellos ni siquiera contemplaron formalcomo desde su operatividad en la prctica, es posimente la existencia de un juicio oral, como por
ble concluir que las funciones asignadas al
ejemplo el caso de Chile). Esto mismo ha provocaMinisterio Pblico en el contexto de los sistemas
do que en los pases de la Europa continental, en
inquisitivos reformados o mixtos eran muy secundonde se intent instalar el modelo mixto, el rol del
darias. As, el rol de ste en la etapa de investigaMinisterio Pblico haya sido menor que en Amrica
cin en estos sistemas fue menor. En estos modeLatina, donde se mantuvieron estructuras inquisitilos procesales los fiscales del Ministerio Pblico vas ms ortodoxas, y el rol cumplido por el
cumplan funciones de carcter ms bien burocrMinisterio Pblico ha sido, por regla general, absotico y no como investigadores activos, cuestin que
lutamente irrelevante. Producto de lo anterior se
normativamente era entregada a los jueces de insexplican algunas de las caracterizaciones de la instruccin y realizada en la prctica por la polica. En
titucin en la regin, tales como que el Ministerio
esta etapa del proceso los fiscales tenan un rol
Pblico es la quinta rueda del carro, un convireactivo. Los jueces de instruccin, en cambio, tendado de piedra o que sus fiscales son soldados
an una actuacin proactiva que les permita consin armas ni generales. Con ms fuerza Binder
vertirse en los protagonistas principales del proceconcluye, al describir al Ministerio Pblico con
so penal. En la mejor de las hiptesis, el rol de los
anterioridad a los procesos de reforma en la regin,
fiscales se traduca en una colaboracin menor a la
que ...el Ministerio Pblico es una institucin
investigacin judicial por medio de la presentacin
raqutica, acerca de la cual poco sabemos, que no
de algunos antecedentes y solicitud de diligencias
hemos estudiado, que no tiene perfil poltico proinvestigativas que el juez de instruccin, a su dispio, sin una historia importante y que genera descrecin, poda decretar o negar. Durante el juicio,
confianza en los ciudadanos.8
por el contrario, la intervencin de los fiscales era
considerada en este modelo un aspecto esencial
Como consecuencia directa de esta situacin de
para transformar al sistema inquisitivo ms ortodoirrelevancia, algunos pases de la regin eliminaron
xo debido a que los juicios suponen la presencia y
de su sistema procesal penal al Ministerio Pblico.
confrontacin de las partes. All se esperaba que
En Chile se suprimen los promotores fiscales de
los fiscales adquirieran un protagonismo represenprimera instancia en el ao 1927 por considerarse,
tando a la sociedad. Sin embargo, el hecho histrisegn el propio texto del Decreto 426 de 1927,
co de que la etapa de instruccin se haya engullicomo funcionarios que no eran indispensables.9
do al juicio y que, en la prctica del sistema inquiEn la lgica del funcionamiento del sistema esta
sitivo reformado, los jueces asuman un
decisin fue bastante racional ya que permiti un
rol protagnico en la produccin de la ...la
ahorro de recursos econmicos al Estado
prueba en el juicio, releg tambin al
eliminacin
y de trmites superfluos al proceso. En
Ministerio Pblico a un papel secundadel Ministerio
Honduras ocurri un fenmeno similar.
rio en esta etapa.7 Lo anterior llev a
Pblico del sisteque en el funcionamiento concreto
ma procesal penal
Con todo, la eliminacin del
del sistema inquisitivo reformado, el
no constituy la
Ministerio Pblico del sistema procesal
Ministerio Pblico no tuviera la opor regla general en la
penal no constituy la regla general en
tunidad real de convertirse en un
regin. Por el contra- la regin. Por el contrario, la mayora
actor relevante. Esto por el propio
rio, la mayora de los
de los pases lo mantuvieron, pero
diseo del sistema que no resultaba
pases lo mantuvieron, con un perfil muy bajo. De esta
funcional a una opcin diferente.
pero con un perfil
forma es posible afirmar que la exismuy bajo.
tencia de esta institucin no pas
Esta falta de relevancia de las
de ser una abstraccin legal en una
funciones del Ministerio Pblico se dio con mayor
buena cantidad de pases de la regin antes del profuerza en Amrica Latina, ya que los pases de la
ceso de reforma.10 Un caso extremo de esta exisregin, con anterioridad a los procesos de reforma,
tencia meramente formal estuvo constituido por el
mantuvieron un modelo procesal de componentes
Ministerio Pblico de Guatemala con anterioridad a
ms inquisitivos que sus pares del continente eurola reforma del ao 1992 en ese pas. En febrero de
peo en donde se pretendi instalar el sistema mixto
1991, la oficina del Ministerio Pblico tena slo 24

7 No slo por la prctica sino que incluso a nivel normativo el sistema inquisitivo reformado reconoci un rol preponderante de los jueces en la produccin de prueba en el juicio oral. Un
caso claro de esto son las facultades de interrogacin de testigos entregadas a los jueces de juicio oral en varios pases europeos. As, por ejemplo, en el sistema alemn vigente hasta hoy,
quien tiene la facultad de interrogar en primer trmino a un testigo es el juez y no las partes. Ello hace que el examen posterior de las partes sea subordinado a la actividad realizada por los
jueces.
8 Alberto Binder, "Funciones y Disfunciones del Ministerio Pblico Penal", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, Corporacin de Promocin Universitaria, Fundacin Paz
Ciudadana y Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 1994, Ob. cit. pg. 68.
9 Una breve historia acerca de los promotores fiscales chilenos y su extincin puede verse en Armando de Ramn, "Promotores Fiscales. Su Historia (1876 - 1927)", en Boletn de la Academia
Chilena de Historia N 100, Santiago 1989, pgs. 315 a 336.
10 En este mismo sentido vase tambin "El Ministerios Pblico en el Proceso de Reforma Penal en Amrica Latina", Entrevista a Julio Maier, en Pena y Estado N 2, Editores del Puerto,
Buenos Aires 1997, pg. 173.

67

fiscales para todo el pas con una poblacin que

superaba los nueve millones de habitantes. Observadores de la poca reportaron que ...cuando
los fiscales aparecan en los tribunales, los jueces
preguntaban en algunas ocasiones que quines
eran ellos y que qu hacan all 11. Similares opiniones acerca del funcionamiento del Ministerio
Pblico antes del proceso de reforma tambin pueden encontrarse en otros pases de la regin.
Este escaso perfil y la irrelevancia de los roles
desempeados por el Ministerio Pblico en la regin tambin impactan en los aspectos organizacionales de la institucin, la que se caracterizaba
por una estructura muy dbil. Al respecto, Linn Hammergren reporta que:
... incluso donde el Ministerio Pblico existe, su
organizacin ha sido dbil. Cualquiera sea la lgica detrs de su estructura, esta ha sido congruente
con el sistema inquisitivo. Donde no se espera que
los fiscales hagan mucho, no hay necesidad de una
organizacin que apoye o monitoree su trabajo.
Presupuesto, personal y sistemas de planificacin
han sido casi inexistentes. Mecanismos de asignacin de casos han sido similarmente no desarrollados... la pobreza organizacional ha sido la regla
general e incluso ms extrema que en el caso de
los tribunales.12
Segn se puede apreciar en el contexto anterior
a la reforma, el Ministerio Pblico estaba constituido por una institucin con escasas y poco relevantes funciones en el proceso y, como consecuencia
de lo mismo, con muy dbiles estructuras organizacionales y de apoyo a su gestin. Al fin del da,
ste era un actor sin peso institucional y relevancia
funcional en los sistemas de justicia criminal anteriores a la reforma.

II. EL NUEVO ESCENARIO

CREADO POR LA REFORMA

cendental en el rol del Ministerio Pblico en el proceso penal. Este cambio ha implicado un potenciamiento de la institucin en la medida en que se le
han agregado nuevas facultades a la ya tradicional
de ser el titular del ejercicio de la accin penal pblica que lo convierte en el encargado de la persecucin penal. Ello significa que se le ha adjudicado
la responsabilidad de llevar adelante la investigacin
preparatoria de los delitos,13 lo que acarre la indefectible abolicin del modelo de juez instructor y,
adems, algunas facultades discrecionales para decidir acerca del ejercicio de la accin penal pblica.
Estas nuevas facultades han ubicado al Ministerio Pblico como uno de los protagonistas centrales del nuevo modelo procesal. En buena medida
los sistemas de corte acusatorio que se han intentado instalar en la regin han operado sobre el
supuesto de contar con una institucin fuerte y
protagonista, responsable de llevar adelante la investigacin de los delitos, acusar a los presuntos
responsables y ejercer facultades discrecionales relevantes para mantener la carga de trabajo del sistema en volmenes razonables.
Este nuevo rol supona intervenir en la institucin realizando diversos cambios a su configuracin institucional, sus recursos y tambin en cuanto a sus objetivos estratgicos. Sin intervencin en
estas reas era absolutamente ilusorio pensar que
el cambio procesal poda traducirse en la prctica
en una transformacin real en el funcionamiento.
Estas tres dimensiones de cambios sern revisadas
a continuacin.

A. Nuevos objetivos estratgicos

del Ministerio Pblico

El Ministerio Pblico en el nuevo modelo no

slo est llamado a cumplir ciertos roles procesales
de suma importancia para que el sistema pueda
funcionar, tales como ser el responsable de la
investigacin preliminar y del ejercicio de la accin
penal pblica, sino que tambin debe cumplir con
un conjunto de funciones orientadas a la consolidacin del modelo procesal propuesto,
...el
que exceden los aspectos estrictamente
nuevo modelo
procesales de su funcin.
procesal ha

El avance en la regin, desde modelos

procesales fuertemente inquisitivos a sistemas de corte acusatorio o adversarial,
tiene un impacto profundo en las funciones que el Ministerio Pblico cumple
significado un
en el proceso y, en consecuencia, en la
cambio trascenconfiguracin institucional de este ordental en el rol del
ganismo. Para los efectos que interesa Ministerio Pblico en
en este trabajo, el nuevo modelo proel proceso penal.
cesal ha significado un cambio tras-

Desde este punto de vista ms

general, en los esfuerzos de reforma
del Ministerio Pblico en la regin se
esperaba que dicha institucin fuera
capaz de contribuir en la consolida-

11 Vase Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg 84. (traduccin del autor).
12 Linn Hammergrenn, Institutional Strengthening and Justice Reform, Center For Democracy and Government USAID, 1998, pg. 36 (la traduccin es del autor).
13 A la luz de esta funcin normalmente se entregan facultades de direccin de las policas para los efectos de llevar adelante las diligencias de investigacin concretas.

68

cin de los nuevos sistemas procesales en al menos

tres reas especficas. En primer lugar, deba colaborar en forma decisiva para la abolicin del sistema inquisitivo vigente antes de la reforma. Segundo, constituirse en el motor que impulsara el
trabajo medular del nuevo sistema. Finalmente,
deba asumir liderazgo en la promocin y proteccin de los intereses de las vctimas. A continuacin
me referir brevemente a estos tres aspectos.

para cumplir con estos cometidos es imposible

concebir al nuevo sistema funcionando adecuadamente en tanto el rol acusador no estar apropiadamente personificado. Adems, el nuevo modelo
requiere que el Ministerio Pblico asuma el ritmo de
trabajo del sistema para que ste funcione ptimamente. Por todo esto, el Ministerio Pblico se convierte en una especie de motor del nuevo sistema.

Para graficar la importancia de estas funciones,

Uno de los objetivos centrales de la reforma en
hay dos reas que a modo ejemplar dan cuenta de
Amrica Latina ha sido el reemplazo total de nuescun crucial resulta el Ministerio Pblico para el
tros arcaicos sistemas inquisitivos por otros de
nuevo sistema. En primer trmino, ste es una inscorte acusatorio. Sin embargo, esta no es una cuestitucin clave para desformalizar la etapa de investin fcil. La experiencia de la reforma europea del
tigacin criminal, lo que ha demostrado ser uno de
siglo XIX es una buena muestra de ello. En esa los aspectos ms deficitarios del modelo inquisitivo
oportunidad, tal como en los esfuerzos actuales,
vigente antes de la reforma en la mayora de los
uno de los objetivos centrales del Ministerio
pases de la regin. Este modelo se caracterizaba
Pblico fue lograr la abolicin del modelo inquisipor tener una etapa de investigacin burocrtica,
tivo.14 No obstante ello, la creacin del Ministerio
ritualista y excesivamente formalizada. El nuevo
Pblico moderno no fue suficiente para el logro de
sistema requiere, en cambio, que el Ministerio Peste objetivo, ya que el sistema inquisitivo sobreviblico sea capaz de dinamizar el proceso de investivi al cambio con una cara remozada, el sistema
gacin criminal dotndolo de mayor flexibilidad,
inquisitivo reformado. En una importante medida
desarrollando trabajo en equipos multidisciplinala supervivencia del sistema inquisitivo se explica
rios, coordinando ms eficientemente el trabajo popor la falta de transformacin de la etapa de inslicial, en fin, constituyndose en un puente de cotruccin criminal la que constituye el corazn del municacin entre el mundo de la actividad policial
sistema. As, como puntualiza Binder, una contriy el trabajo judicial dinmico. En segundo trmino,
bucin fundamental del Ministerio Pblico en la
la actuacin del Ministerio Pblico es fundamental
regin para lograr la abolicin de la manera inquipara el diseo de una poltica de control de la
sitiva de ejercer el poder penal es a travs del descarga del trabajo que no slo posibilite a la institumantelamiento de la estructura del actual sumario
cin funcionar dentro de parmetros de eficiencia
criminal o etapa de investigacin.15 En su opinin, y calidad ptimos, sino tambin al sistema de justiesto debera llevar a recuperar la centralidad del
cia criminal en su conjunto. El Ministerio Pblico es
juicio oral y consiguientemente a la reestructurala institucin que dispone de las herramientas idcin completa del sistema. Frente a esto, la preneas para establecer una poltica de este tipo y
gunta que surge es cmo se logra este objetivo? La superar as uno de los males endmicos de la justirespuesta de Binder es que ello se logra mediante cia criminal en Latinoamrica: la sobrecarga de trala desformalizacin de la etapa de instruccin y la
bajo de sus distintos operadores. Es por ello que,
liberacin de la responsabilidad persecutoria del
en la mayora de los procesos de reforma, se entrejuez que interviene durante la investigacin. Ambas garon importantes facultades a los fiscales para que
cuestiones importan un cambio cenno ejercieran la accin penal y recurrieran, en camtral en la estructura de la investiga- ...el
bio, a diversas manifestaciones del principio
cin y tambin en cuanto a los
Ministerio
de oportunidad, a salidas alternativas del sisroles de los distintos actores que
Pblico tambin
tema y la aplicacin de mecanismos de simjuegan en ella.
deber jugar un
plificacin procesal.

rol decisivo en la
En segundo lugar, la lgica del
promocin y protecEn tercer lugar, el Ministerio Pblico
nuevo sistema opera en base a la
cin de los derechos
tambin deber jugar un rol decisivo en
idea de que una institucin fuerde las vctimas en los
la promocin y proteccin de los derete estar a cargo de conducir la
nuevos sistemas
chos de las vctimas en los nuevos sisinvestigacin, formular cargos
procesales.
temas procesales. La vctima, actor traen contra de los acusados y redicionalmente olvidado en la configupresentar a la sociedad en los juicios orales. Sin un
racin de los sistemas inquisitivos, adquiere un
Ministerio Pblico poderoso que est capacitado
nuevo protagonismo con los procesos de reforma

14 En este sentido ver Claus Roxin, "Posicin Jurdica y Tareas Futuras del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Proceso Penal , Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pg. 40.
15 Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 80.

69

traducidos en la consagracin normativa de un

conjunto de derechos en su favor, buena parte de
los cuales deben ser articulados por el Ministerio
Pblico, quien asume la obligacin de promoverlos
y tutelarlos. Entre ellos se incluyen derechos tales
como: el derecho a la informacin, reparacin, proteccin y asistencia. Es as, como un nmero
importante de pases han establecido en sus constituciones16, las leyes orgnicas del Ministerio
Pblico o cdigos procesales, un mandato intenso
de proteger y promover los derechos de las vctimas en el proceso.
Una pregunta interesante a esta altura tiene que
ver con el hecho de por qu los promotores de la
reforma depositaron en el Ministerio Pblico las
expectativas de que fuera capaz de satisfacer estos
nuevos objetivos estratgicos. La respuesta es relativamente simple. En el contexto de los procesos
de reforma en la regin, ste era el nico actor de
quien se podan esperar cambios significativos de
la naturaleza de los descritos. Los Poderes
Judiciales en la mayora de los procesos no fueron
promotores entusiastas del cambio, sino ms bien
actores que representaban el mantenimiento del
status quo. Las defensoras pblicas, por su parte,
no tenan, por su rol en el sistema, suficiente fuerza que pudiera convertirlas en las instituciones
lderes del movimiento de reforma. As, el
Ministerio Pblico como institucin era el candidato natural para invertir esfuerzos. En este sentido,
Cuadro N1

la debilidad institucional del mismo en varios pases de la regin se converta en un activo ya que
daba espacio a realizar transformaciones importantes en su estructura e incentivos de trabajo a propsito del proceso de fortalecimiento institucional
que era necesario realizar para adaptarse al nuevo
proceso.

B. Las reformas a la regulacin

normativa del Ministerio Pblico
Lo primero que resultaba indispensable de modificar para permitir al Ministerio Pblico cumplir
sus nuevas funciones eran las disposiciones constitucionales o leyes orgnicas, que contenan las
definiciones bsicas de la institucin en diversos
pases de la regin. Por lo mismo, en forma paralela a la reforma de los cdigos procesales penales,
buena parte de la regin ha avanzado en modificaciones a los estatutos legales en donde se contena
la regulacin bsica del Ministerio Pblico.
El cuadro 1 presenta un resumen bsico de once
pases de la regin que han realizado reformas a
sus procesos penales, contrastando la fuente y
fecha de reforma al Ministerio Pblico con la fecha
de entrada en vigencia del nuevo sistema procesal
penal. Se agrega, adems, informacin acerca de la
ubicacin institucional del Ministerio Pblico en
cada pas.

17

Pas

Ubicacin Institucional

Fuente Reforma al MP

Fecha entrada en
vigencia Proceso
Penal reformado

Argentina
(Sistema Federal)

rgano autnomo o extrapoder

5 de septiembre de 1992

Bolivia

rgano autnomo o extrapoder

Colombia

Afiliacin a la Rama Judicial,

pero con autonoma funcional

Costa Rica
Chile

rgano dependiente del Poder

Judicial
rgano autnomo o extrapoder

Ecuador

rgano autnomo o extrapoder

Reforma Constitucional de 1994

y Ley Orgnica del Ministerio Pblico
N 24.946 de 1998
Constitucin Poltica y Ley Orgnica
del Ministerio Pblico N 1.469 de
1993
Constitucin de 1991 y Ley Orgnica
del Ministerio Pblico, Decreto N
2699 de 1991
Ley Orgnica del Ministerio Pblico N
7.442 de 1994
Reforma Constitucional de 1997
(Ley N 19.519) y Ley Orgnica
Constitucional del Ministerio Pblico
N 19.640 de 1999
Constitucin de 1998 y Ley Orgnica
del Ministerio Pblico N 2000-19
de 2000

24 de marzo de 2001

1991

1 de enero de 1998
16 de diciembre de 2000

1 de julio de 2001

16 Por ejemplo en el artculo 250 de la Constitucin de Colombia y en el 80 a) de la de Chile.

17 El presente cuadro slo contiene la informacin de algunos pases de la regin que han emprendido reformas recientes en su legislacin procesal penal. La seleccin se ha basado en su
representatividad en el contexto regional de reformas. Fuente: elaboracin propia.

70

El Salvador

rgano autnomo o extrapoder

Guatemala

rgano autnomo o extrapoder

Honduras

rgano autnomo o extrapoder

Paraguay

Afiliacin al Poder Judicial pero

con autonoma funcional

Venezuela

rgano autnomo o extrapoder

Ley Orgnica de la Procuradura

General de la Repblica de 22 de
diciembre de 2000
Reforma Constitucional por Acuerdo
Legislativo 18-93 de 1993 y Ley
Orgnica del Ministerio Pblico
Decreto N 40-94 de 1994
Ley del Ministerio Pblico, Decreto
N 228-93 de 1993
Constitucin del Paraguay de 1992,
Ley Orgnica del Ministerio Pblico,
Ley N 1562/00
Ley Orgnica del Ministerio Pblico
N 5262 de 1998

20 de abril de 1999

Junio de 1994

20 de febrero de 2002
9 de julio de 1999

1 de julio de 1999

Dos breves observaciones respecto de este pripara asegurar que los fiscales puedan cumplir con
mer cuadro. La primera es que se puede apreciar
las funciones asignadas en el nuevo modelo proceclaramente un paralelismo entre las reformas al sal penal. Es por eso que junto a dichas reformas
proceso penal experimentadas en cada uno de es posible observar en varios pases de la regin un
estos pases con las reformas emprendidas al Miproceso paralelo de fortalecimiento institucional de
nisterio Pblico. La segunda, tiene que ver con el los Ministerios Pblicos para que los fiscales pudietema de la ubicacin institucional del Ministerio Pran contar no solo con herramientas legales que les
blico ya que este ha sido tradicionalmente uno de
permitieran actuar idneamente en los nuevos
los debates ms intensos que ha existido en la liteprocesos, sino tambin de recursos mnimamente
ratura especializada en la regin sobre esta institusuficientes para ello.
cin. 18 Segn se puede apreciar en los
pases contenidos en el cuadro, la Las
Sin que todava sea posible afirmar
opcin de configurar el Ministerio
que este proceso de fortalecimiento est
reformas legaPblico como un rgano autnomo (ya les han constitui- concluido o que haya sido suficiente
sea extrapoder o dependiendo del do un primer paso para permitir que efectivamente los fisPoder Judicial, pero con autonoma indispensable -pero cales puedan cumplir con sus nuevas
funcional) es el que ha primado, en
funciones, es posible notar avances
insuficiente por s
oposicin a otras alternativas como su
muy significativos en diversas reas
slo- para asegurar
dependencia del ejecutivo o del
en numerosos pases de la regin.
que los fiscales puePoder Judicial sin autonoma funciodan cumplir con las
nal (como por ejemplo en Costa
Una primera rea donde es posifunciones asignadas en
Rica). En consecuencia, se trata de
ble observar avances es en materia
el nuevo modelo
un tema cuya discusin ha sido
de regulacin presupuestaria. As,
procesal penal.
clausurada, al menos desde el
por ejemplo, en Ecuador el presupunto de vista legal. Ello no quiere decir, como se
puesto destinado al Ministerio Pblico para el ao
ver ms adelante, que respecto de las opciones 2001 era equivalente a U$ 7,65 millones. En camadoptadas existen an muchas indefiniciones,
bio en 2002, ao en que comenz a funcionar la
incluso a nivel normativo (vgr. relacin entre autoreforma en dicho pas, la cifra se increment en un
noma y rendicin de cuentas).
158% para alcanzar un presupuesto de US$ 12,14
millones.19

C. Fortalecimiento Institucional
Las reformas legales han constituido un primer
paso indispensable -pero insuficiente por s slo-

En El Salvador, el ao 1997 se destinaban cerca

de US$ 8 millones anuales al presupuesto del
Ministerio Pblico, en tanto que al ao 2000 dicha

18 As por ejemplo puede revisarse: Alberto Bovino, "El Ministerio Pblico en el Proceso de Reforma de la Justicia Penal en Amrica Latina", en Problemas de Derecho Procesal
Contemporneo , Editores del Puerto, Buenos Aires 1998, pgs. 29 a 46; Alberto Bovino, Ministerio Pblico y Poder Ejecutivo, mimeo en poder del autor; Juan Bustos, "La Configuracin
Orgnica e Institucional del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, ob. cit. pgs. 173 a 180; Andrs DAlessio, "The Function of the Prosecution in the
Trasition to Democracy in Latin America", en Transition To Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, Westview Press, 1993, pg. 189 y siguientes; Philip B. Heymann, "Should
Latin American Prosecutors Be Independent of the Executive in Prosecuting Government Abuses", en 26 U. Miami Inter-Am. L. Rev., pgs. 535 a 559; Elizabeth Iglesias, "Designing the
Institucional and Legal Structure of Prosecutorial Power in the Transition to Democracy", en Transition to Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, ob. cit. pg. 269 y siguientes; Andrs Montes, "Algunas Consideraciones sobre la Reforma Constitucional que Crea al Ministerio Pblico", Primer Congreso Nacional sobre la Reforma del Proceso Penal, Cuaderno de
Anlisis Jurdico N 39, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1998, pgs. 135 a 154; Maximiliano Rusconi, "La Reforma Procesal Penal y la Llamada Ubicacin Institucional del
Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Nuevo Proceso Penal, Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pgs. 59 a 79 ; y Enrique Soller, La Separacin de los Poderes en la Repblica Argentina
Despus de la reforma Constitucional del ao 1994 Adis a la Doctrina de Montesquieu?, conferencia presentada en el VI Congreso Internacional del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Bogot-Colombia, abril de 1998.
19 Vase, La Evaluacin de la Reforma Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad Fundacin Esquel-USAID, Quito 2003, pgs. 51 y 52.

71

cifra se haba ms que duplicado ascendiendo a

US$ 19 millones de presupuesto anual.20 Algo similar ha ocurrido en Guatemala, donde en el ao
1995 el presupuesto anual de la institucin llegaba
a US$ 11 millones para llegar al ao 2001 a ser de
US$ 45 millones.21 En Bolivia, entre el ao 2001
que fue en el que comenz a funcionar la reforma
y 2003 el presupuesto asignado al Ministerio
Pblico se increment en un 55,42% y si se compara dicho presupuesto con el existente el ao
1999, en el que la reforma procesal penal an no
entraba en vigencia, se pueden apreciar diferencias
cercanas al 100%.22
Finalmente, en el caso de Chile, la situacin es
an ms radical debido a la inexistencia del
Ministerio Pblico con anterioridad al proceso de
reforma. As, en el ao 1999 no exista presupuesto para dicha institucin y para 2003 (momento en
el cual la reforma estaba implementada en 12 de
las 13 regiones del pas) se contaba con un presupuesto superior a los $44 mil millones de pesos
(equivalentes a cerca de US$ 74 millones)23.
El aumento de presupuesto ha estado destinado
en gran parte a mejorar las pobres condiciones de
infraestructura y sistemas de soporte que posean
los fiscales del Ministerio Pblico en la regin. A la
vez, ha existido un esfuerzo muy relevante por
aumentar en nmero de fiscales que cumplen funciones en tal institucin, lo que constituye una
segunda rea de fortalecimiento institucional indispensable para que el Ministerio Pblico pudiera
asumir sus nuevos roles procesales. El cuadro 2
contiene los datos acerca del nmero de fiscales por
cada 100.000 habitantes en diez pases de la regin.
Cuadro N2
N Fiscales por 100.000 habitantes24
Pas
Bolivia
Colombia
Provincia de Crdoba
(Argentina)
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Paraguay

N fiscales por cada

100.000 habitantes
3,7
8,6
8,5
6,5
4,3
2,7
9,9
4,5
6,0
3,2

Resulta difcil comparar estas cifras con las existentes en pases desarrollados que cuentan con sistemas de orientacin similar a los de la regin debido a la gran variedad existente en la materia. As, en
los extremos es posible encontrar pases como
Estados Unidos en donde a nivel estatal para el ao
2001 se contaba con 12,3 fiscales por cada 100.000
habitantes en ciudades con poblaciones superiores
al milln de habitantes y 10,5 fiscales en ciudades
con poblacin entre 500.000 y 999.999 habitantes25,
en contrapartida con pases como Japn que contaran con menos de un fiscal por cada 100.000 habitantes26. Con todo, ninguno de los dos ejemplos
parecieran constituir la regla general en el contexto
de otros pases desarrollados con sistemas procesales similares a los que se han intentado establecer
en Amrica Latina, los cuales tienen tasas que se
ubican en franjas intermedias a las ya vistas.
Un primer ejemplo est constituido por Canad,
con un proceso penal de caractersticas muy similares a la de los Estados Unidos, pero en donde la
tasa de fiscales era de 6,2 por cada 100.000 habitantes para el ao 2.000/2.00127. Una situacin similar ocurre en Alemania, cuya ordenanza procesal
penal ha sido fuente de inspiracin para varios de
los cdigos reformados de la regin. Es as como al
31 de diciembre de 2002, la tasa en dicho pas era
de 6 fiscales por cada 100.000 habitantes28. Otro
pas cuya legislacin procesal penal de 1989 ha
sido fuente de inspiracin a los cdigos reformados
en Amrica Latina es Italia. De acuerdo a las cifras
disponibles en dicho pas para el ao 1997, la tasa
era de 3,73 fiscales por 100.000 habitantes29.
Si las tasas se comparan con las existentes en
Amrica Latina, se puede concluir que varios de
nuestros pases cuentan con cifras parecidas o
incluso superiores a las existentes en sistemas comparados pertenecientes a pases de mayor desarrollo econmico (por ejemplo El Salvador, Colombia
y la provincia de Crdoba en Argentina). Constituyen una excepcin los casos de Bolivia, Ecuador
y Paraguay, los que, de todas formas, no parecieran tener tasas de fiscales tan lejanas a un pas de
mucho mayor desarrollo econmico como Italia.
Con las prevenciones sealadas acerca de la
comparabilidad de estas cifras, ellas parecen ser
bastante elocuentes para relativizar la afirmacin
que tradicionalmente se escucha en Amrica Latina,
segn la cual los principales problemas de funcionamiento de los fiscales se deben principalmente a

20 Vase, "Segundo Informe Comparativo Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina", en Revista Sistemas Judiciales N 5, Buenos Aires 2003, pg. 55.
21 Idem pg. 58.
22 Vase, Daniel Mogrovejo (autor responsable), Informe Sobre la Implementacin de la Reforma Procesal Penal en Bolivia , La Paz, 2004, pgs. 50 a 52. En http://www.cejamericas.org/doc/
proyectos/bol-informe-final.pdf
23 Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una Reforma en Marcha , Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 2003,
pg. 43. Cabe sealar que por tratarse de una institucin nueva el presupuesto del Ministerio Pblico en Chile no slo incluye los costos de operacin sino tambin los de inversin inicial

72

la falta de recursos disponibles. Ello porque, al

menos tratndose del recurso humano central de
dicha institucin, los fiscales, las tasas revisadas
indicaran que varios pases de la regin cuentan
con cantidades equivalentes o superiores a la de
pases con mayor desarrollo econmico. Es evidente que este problema es mucho ms complejo que
la sola cantidad de fiscales y no quisiera simplificarlo para efectos del argumento que presento,
pero las cifras revisadas tienden a mostrarnos que
hay que buscar en otras reas explicaciones para
los problemas que enfrentan los Ministerios
Pblicos en la regin, donde tradicionalmente la
respuesta de falta de recursos no parece ser tan
evidente.

en Amrica Latina, que no obstante enfrentarse a

diversos problemas en los procesos de reforma a la
justicia penal, se trata de procesos vigorosos y muy
dinmicos30. Sin perjuicio de lo anterior, otra caracterstica central de estos procesos es que han planteado ms dificultades de las esperadas para resolver los problemas que se crea hubieran estado en
condiciones de responder con mayor rapidez. Este
mismo diagnstico tambin es replicable tratndose del Ministerio Pblico. Es decir, es posible constatar mucho dinamismo respecto de cambios en
ste, pero la posibilidad de que ellos hayan impactado con la profundidad que se esperaba en la realidad es un proceso mucho ms complejo de lo
esperado.

III. QU HA PASADO CON LA

REFORMA AL MINISTERIO PBLICO
EN LOS NUEVOS SISTEMAS
PROCESALES PENALES?: IDENTIFICACIN DE LOS PRINCIPALES
PROBLEMAS ENFRENTADOS
HASTA EL MOMENTO

Para realizar una presentacin ms ordenada,

me parece que los problemas que pueden detectarse en el trabajo del Ministerio Pblico en la
regin pueden agruparse en dos niveles distintos.
El primero de ellos se refiere a lo que denominar
problemas de rol institucional y el segundo a problemas de rol procesal. A continuacin se revisarn
ambas categoras.

Como se ha podido revisar en la seccin anterior, los Ministerios Pblicos de la regin han sufrido importantes cambios legislativos con el objetivo
de redefinir no slo su arquitectura institucional,
sino tambin sus funciones para as compatibilizarlas con los requerimientos del nuevo sistema. An
ms, una importante cantidad de pases ha aumentado significativamente los presupuestos, las dotaciones de fiscales y la infraestructura del Ministerio
Pblico, con tal de consolidar el cambio que supone el nuevo sistema. Asimismo, tambin se crearon
ciertas expectativas en torno a los objetivos estratgicos llamados a cumplir por parte del Ministerio
Pblico en los nuevos sistemas reformados. En este
escenario, la presente seccin intenta avanzar en
identificar cules son los principales problemas que
el Ministerio Pblico ha tenido en este proceso de
adaptacin institucional, para cumplir adecuadamente con sus nuevas funciones y objetivos estratgicos y avanzar algunas hiptesis que los explican.
Antes de entrar a la exposicin sobre los aspectos especficos de lo ocurrido con el Ministerio
Pblico, es necesario contextualizar, tal como lo
hace el segundo informe comparativo del proyecto
de seguimiento de los procesos de reforma judicial

A. Problemas de rol institucional

Para entender adecuadamente los problemas
enfrentados por el Ministerio Pblico para satisfacer
adecuadamente las expectativas que se tenan en
cuanto a su capacidad de consolidar a los nuevos
sistemas procesales, es necesario revisar algunas
cuestiones que exceden su actuacin procesal; stas
son las que identifico con el nombre de rol institucional. Bajo esta categora agrupo problemas que se
refieren a aspectos de conduccin institucional o
comprensin del rol general de la institucin en el
nuevo sistema. Es decir, a aspectos problemticos
que no se vinculan con las funciones especficas de
los fiscales en el proceso penal sino ms bien a la
forma en que la institucin enfrenta el nuevo rol y
desafos que suponen su insercin en el contexto
de la justicia penal reformada en la regin.
Sobre la base de la evidencia emprica recopilada en el proyecto de seguimiento de las reformas
judiciales en Amrica Latina y mi propia visin
acerca del trabajo de los Ministerios Pblicos en
varios pases de la regin me parece posible identificar cuatro problemas relevantes de este tipo. El

para la construccin de inmuebles y dotacin fsica de las oficinas. El presupuesto tambin incluy partidas para la implementacin de la reforma en la Regin Metropolitana (que representa el 40% de la poblacin del pas) cuya puesta en marcha est prevista para junio de 2005.
24 Fuente: "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pg. 38. Con la excepcin de Bolivia, Colombia, Chile y Honduras. En el caso de Colombia la fuente es Plan De Desarrollo de la Justicia
1995-1998 y la poblacin calculada por Naciones Unidas para el ao 1996. En Chile la fuente es Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Ob. Cit. pg. 39. En Bolivia y Honduras los datos provienen de los informes nacionales en el proyecto de investigacin de CEJA del ao 2004.
25 Vase Carol De Frances, State Courts Prosecutors in Large Districs, 2001, Bureau of Justice Statistics, December 2001, pg. 2.
26 Vase, A. Didrick Castberg, Prosecutorial Independence in Japan, 16 UCLA PAC. BAS. L. J. 38, 44 (1997).
27 Vase, Canadian Center for Justice Statistics, Criminal Prosecutions, Personnel and Expenditures 2000/01.
28 Datos proporcionados por Stefan Brings de la oficina alemana estatal de estadsticas el da 7 de enero de 2004 por va de correo electrnico.
29 El clculo ha sido realizado sobre la base de los datos contenidos en David Clark, "Italian Styles: Criminal Justice and the Rise of an Active Magistracy", en Legal Culture in the Age of
Globalization, Stanford University Press, Stanford-California, 2003, pg. 247.
30 Vase, "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pgs. 36 y 37.

73

primero de ellos se refiere a la falta de capacidad

de identificacin de problemas e innovacin, el
segundo a la falta de comprensin de ciertas funciones de la institucin en el sistema de justicia criminal, el tercero se refiere a falta de liderazgo institucional y, el cuarto, a una escasa cultura de rendicin de cuentas.
A.1. Dificultades en la identificacin
de problemas y proposicin de
soluciones innovadoras
Un primer aspecto deficitario general se refiere
a una cierta incapacidad institucional para identificar cules son los ncleos problemticos y dificultades que enfrentan los fiscales en el cumplimiento de sus funciones en los nuevos sistemas procesales. Salvo excepciones muy especficas, los
Ministerios Pblicos de la regin no han podido
instalar en sus propias instituciones una capacidad
que les permita producir informacin emprica
detallada acerca de la realidad del trabajo de sus
fiscales y, as, hacer seguimiento cotidiano de la
misma. En muchas hiptesis, obtener informacin
estadstica bsica acerca de la carga de trabajo de
la institucin y del flujo de casos resulta muy dificultoso. En otros, aun cuando la informacin estadstica existe, ella no parece haber sido diseada
estratgicamente para obtener informacin relevante sino simplemente para cumplir con el deber de
producir estadsticas, lo que lleva a que se generen indicadores gruesos y generales que permiten
avanzar poco en la comprensin ms fina del funcionamiento de la institucin.

cosas a nivel institucional en el que todava se privilegia una aproximacin terica o dogmtica a los
problemas del sistema de justicia criminal por sobre
una entrada destinada a solucionar problemas concretos y especficos. Este defecto es predicable en
buena medida a la comunidad legal de Amrica
Latina y no pareciera ser slo achacable al
Ministerio Pblico. Con todo, el que esta institucin
no haya sido capaz de alterar en su trabajo interno
esta tendencia constituye un problema grave para el
mejoramiento continuo de la gestin institucional.
Un primer paso para tener Ministerios Pblicos
renovados y con capacidad de reaccin consiste en
orientar una parte de sus recursos para la identificacin de problemas (por ejemplo a travs del
monitoreo permanente de su trabajo) y para la produccin de informacin emprica confiable sobre el
funcionamiento del propio sistema. A partir de ello,
es posible pensar, adems, en generar capacidades
destinadas al planteamiento de soluciones innovadoras de tales problemas. Como veremos, la falta
de estas capacidades se hace notar en varios de los
problemas especficos que se describen ms adelante. En consecuencia, un desafo central para el
trabajo del Ministerio Pblico en el futuro es el de
darle el carcter de funcin crtica a la produccin
de informacin. Ello no slo debe proyectarse a la
institucionalidad general, sino que debe tambin
ser un parmetro para el trabajo de las unidades
operativas de la institucin que son los lugares en
donde se produce la informacin relevante. En la
medida en que la produccin de informacin sea
slo considerada una suerte de obligacin legal formal, pero sin relevancia en el propio trabajo interno de evaluacin y planeacin institucional, seguir ocupando un rol secundario en los Ministerios
Pblicos de nuestros pases.

En este contexto, no es de extraar que en

forma paralela tampoco se haya desarrollado una
capacidad importante de innovacin para superar
los problemas que la institucin enfrenta.
...respecto de A.2. Falta de liderazgo institucional:
All donde existen dificultades para idenlos
problemas y Ministerios Pblicos horizontales
tificarlos, pensar que se dispondrn de
obstculos,
exisherramientas sofisticadas y novedosas
te
poco
conocipara enfrentar dichos problemas constiUn segundo problema de carcter
miento fino y las
tuye una quimera. En consecuencia,
general que me parece posible identifirespuestas para
respecto de los problemas y obstcucar es la falta de liderazgo a nivel insenfrentarlos
tienden titucional en el Ministerio Pblico. 31
los, existe poco conocimiento fino y
las respuestas para enfrentarlos tien- a enfatizar soluciones Con esto uno no se refiere a un promuy tradicionales a
den a enfatizar soluciones muy tradiblema de falta de cualidades persoproblemas
completacionales a problemas completamennales de quienes cumplen funciones
mente nuevos.
te nuevos.
de conduccin en los diversos
Ministerios Pblicos de la regin,
A esta altura me parece posible formular una sino ms bien a una cierta concepcin imperante en
hiptesis acerca del origen de este problema. En mi la regin que tiende a replicar la lgica de autonoopinin, la fuente de stos radica -en gran medida- ma individual de los jueces. As, un fenmeno muy
en la persistencia de un cierto estilo de hacer las extendido es el de concebir que cada uno de los fis-

31 Sobre la materia vase especialmente Cristin Riego, Ob. Cit., pgs. 54 y 55.

74

cales operativos de las fiscalas goza de importantes cumpla con otra funcin relevante que deben cumniveles de autonoma para organizar su trabajo y plir los rganos pblicos en un sistema republicatomar decisiones acerca de la persecucin penal, no, como lo es el deber de rendir cuentas pblicas
sin poder aceptar instrucciones o directivas acerca y asumir responsabilidad por su gestin, tema que
de cmo llevar adelante su trabajo. Esto lleva a revisar a continuacin.
modelos de Ministerio Pblico completamente horizontales, en los que no existe jerarqua que pueda
A.3. Escasa cultura de rendicin de cuentas
imponer patrones de trabajo colectivos. Evidentemente la autonoma de los fiscales es un valor del
Un tercer problema que me interesa destacar se
sistema a proteger, especialmente frente a la posibirefiere a una falta de cultura generalizada de los
lidad de interferencias externas que puedan afectar Ministerios Pblicos de la regin a rendir cuenta
las decisiones de persecucin penal. Con todo, la pblica de su gestin. Se trata nuevamente de una
autonoma en el trabajo de un fiscal no parece ser
caracterstica que no es imputable con exclusividad
un valor relevante tratndose de la necesidad de a dicha institucin ya que parece ser bastante exactuar con criterios mnimamente comunes que pertendida al resto de los rganos pblicos en Latimitan aumentar la eficiencia del trabajo de la instinoamrica. Con todo, en el escenario actual en
tucin y, en consecuencia, no parece ser razonable donde los problemas de criminalidad y delincuende ser protegida para que cada fiscal haga su trabacia constituyen parte de las preocupaciones centrajo del modo que le parezca. Es por estas razones les de la ciudadana y, en donde los Ministerios
que si al fenmeno descripto se suma la carencia de Pblicos han sido fortalecidos de manera imporsistemas de estandarizacin y seguimiento del tratante, la poca disposicin a entregar informacin
bajo de esos mismos fiscales32, el resultado es que
para someter la gestin institucional al escrutinio
muchas cpulas a nivel regional tienen
pblico resulta impresentable.
serios problemas para tener una con- Los
duccin institucional orientada a ciertos
La poca disposicin de los Ministerios
fiscales se perfines estratgicos por sobre el criterio ciben como ope- Pblicos a rendir cuenta se origina en
especfico de cada fiscal en concreto,
varios y complejos factores. Me parece
radores estrictaorientado mucho ms fuertemente al
posible presentar tres hiptesis que exmente jurdicos y
da a da en el cumplimiento de sus
plicaran este fenmeno. En primer luno como agentes
funciones especficas que al cumpligar, me parece que no est claramenque cumplen una
miento de objetivos institucionales
te instalada en los fiscales la idea que
funcin social rele ms abstractos 33.
la sociedad es un cliente al cual hay
vante respecto de la
cual exista la necesidad que rendir cuentas acerca de su
As, el panorama que se obserde satisfacer expectati- actuacin. Los fiscales se perciben
va en muchos pases es que los
como operadores estrictamente jurvas concretas de la
fiscales -a niveles operativosdicos y no como agentes que cumcomunidad o "cliente".
gozan de importantes grados de
plen una funcin social relevante
autonoma y toman decisiones sin considerar una
respecto de la cual exista la necesivisin general ms estratgica. En muchas ocasiodad de satisfacer expectativas concretas de la
nes eso se explica en un contexto en donde insticomunidad o cliente. As, en la mayora de nuestucionalmente tampoco existe una visin de contros pases los fiscales tienen una nocin muy resduccin global de la institucin que marque una
tringida de su labor, sin percibir que las decisiones
pauta clara de accin a nivel operativo.
de persecucin penal representan mucho ms que
una cuestin tcnica. Buena parte de este probleEl problema descripto se traduce en que en una
ma encuentra su fuente en la falta de liderazgo insimportante cantidad de situaciones no existe un
titucional que permita traspasar una visin ms
interlocutor para exigir al Ministerio Pblico el compleja a los fiscales acerca de su rol en una
cumplimiento de las funciones que exceden los sociedad democrtica.
aspectos estrictamente procesales que estn en
manos de los fiscales a nivel operativo, por ejemUna segunda hiptesis explicativa se refiere al
plo, como veremos, en materias de seguridad ciuhecho de que las instituciones que intervienen en
dadana. Eso dificulta que el Ministerio Pblico
los sistemas de justicia criminal de la regin no han

32 Un ejemplo de esto est constituido por el caso de Bolivia. En el informe del proyecto de seguimiento se reporta que en dicho pas a pesar existir la posibilidad de dictar instrucciones
generales tendientes a unificar el criterio de fiscales, ellas no han sido desarrolladas en actividades bsicas como la fijacin de criterios para el rechazo de denuncias o priorizacin de causas a investigarse en la etapa preparatoria. Vase Daniel Mogrovejo, Ob. Cit. punto 2.3.4 del informe.
33 Un ejemplo de esto es lo que ocurre en algunos pases, como por ejemplo en Argentina, en donde en varias provincias existe diferenciacin entre fiscales de la etapa de investigacin y
fiscales de juicio. En varios de estos casos ocurre que los fiscales de juicio no se sienten vinculados con las decisiones de los fiscales de las etapas preliminares, por lo que al ir a juicio oral
solicitan la absolucin del caso. Si bien se trata de situaciones que en un caso concreto pueden ser razonables, sistmicamente parecieran ser impresentables. Una institucin que ha llevado
adelante la persecucin penal por meses o aos, con eventuales restricciones a los derechos de los imputados, y luego masivamente no se hace cargo de esas decisiones, no pareciera tener
una justificacin pblica medianamente clara.

75

estado acostumbradas a producir informacin acerca de su funcionamiento. El secreto y la reserva se

han constituido en patrones normales de funcionamiento respaldados por las normas legales de los
sistemas inquisitivos34. Esto ha generado una cultura reacia a ser observados, analizados y criticados.
Una tercera hiptesis que explicara la falta de
rendicin de cuentas se deriva de una errada comprensin del significado de la autonoma institucional que se ha conferido a buena parte de los
Ministerios Pblicos de la regin, segn tuve oportunidad de revisar en el cuadro N 135. As, sta ha
sido entendida en muchos casos como inmunidad o
como un estatuto jurdico que blinda a la institucin
frente al control pblico y crtica a su funcionamiento 36. La autonoma, lejos de representar mayores niveles de control y responsabilidad por parte
de los Ministerios Pblicos, ha sido entendida como
un estatuto jurdico de proteccin frente a ellas37.
De esta forma, no es poco comn encontrarse
con Ministerios Pblicos en la regin que bsicamente no son responsables ante nadie. Dicha falta
ha dificultado dinamizar los procesos de trabajo y
gestin de la institucin frente a evidentes inercias
institucionales y ha generado problemas para cumplir con las funciones procesales bsicas asignadas a
los fiscales en los nuevos sistemas de justicia penal.
A.4. Comprensin de rol: las otras
demandas del Ministerio Pblico
en un Sistema de Justicia Criminal
No ha sido fcil la instalacin del nuevo rol de
persecucin penal en manos de los fiscales en
varios pases de la regin. En algunos, los jueces no
han dado el espacio a los fiscales para intervenir de
forma relevante en el proceso38. En otros, en cambio, los propios fiscales no han tenido la suficiente
fuerza para abrir un espacio adecuado en el sistema al cumplimiento de sus roles (por ejemplo en
sus relaciones con la polica). Sin embargo, poco a
poco se ha ido consolidando el rol de persecucin
penal que el nuevo proceso asignaba a los fiscales.
No ha ocurrido lo mismo con otras demandas que
se han planteado al Ministerio Pblico y que exceden el mbito estrictamente procesal. Dentro de
ellas, me parece que una de las ms significativas
se refiere a la contribucin de esta institucin en

los problemas de seguridad ciudadana que afectan

a la mayora de los pases de la regin.
En efecto, an cuando la solucin de los problemas de seguridad ciudadana no forma parte de
los objetivos originales de buena parte de las reformas procesales penales en la regin, durante la
ltima dcada ha existido una creciente preocupacin de la opinin pblica por el tema en la mayora de los pases de Amrica Latina. Una muy extendida percepcin en la regin es que las tasas de criminalidad han aumentado drsticamente sin que el
sistema de justicia criminal haya sido suficientemente capaz de manejar tal situacin. La consecuencia natural de esto ha sido un crecimiento significativo de las demandas ciudadanas exigiendo
cambios que permitan aumentar la eficiencia del
sistema para investigar delitos y castigar a los criminales. Ello ha constituido un nuevo catalizador
de las reformas realizadas al proceso penal y
Ministerio Pblico en la regin.
No es este el momento de discutir cunto la
reforma procesal penal y el Ministerio Pblico pueden efectivamente contribuir con polticas eficaces
de seguridad ciudadana para la prevencin del
delito. El punto a destacar es que estas demandas
han cuestionado seriamente el trabajo de los
Ministerios Pblico en la regin, los que se han
mostrado en general bastante insensibles frente a
las mismas.
En mi opinin, dentro del marco limitado de
accin del sistema de justicia criminal y del
Ministerio Pblico, la reforma tiene la potencialidad
de realizar importantes contribuciones para combatir los problemas de inseguridad y delincuencia.
Ello, sin embargo, no es una consecuencia directa
e inmediata de la reforma, sino que supone el desarrollo de varios elementos muy especficos. Uno
de los principales aspectos que ello requiere es que
el propio Ministerio Pblico asuma como parte de
sus objetivos institucionales algunas acciones en la
materia. As, por ejemplo, se pueden producir
mejoras relevantes en materias de prevencin si
ste logra niveles de coordinacin ms finos con
las agencias estatales a cargo de los programas de
prevencin. Lo mismo si se hace uso de sus herramientas procesales en forma que no sea contradictoria con polticas criminales orientadas a la mejo-

34 Pensemos por ejemplo en el caso del sistema inquisitivo chileno con anterioridad a la reforma, el cual estableca el secreto del sumario tanto respecto de los terceros ajenos al procedimiento cuanto al propio imputado y su defensor.
35 Las relaciones problemticas entre nociones como autonoma o independencia y rendicin de cuentas son un tema que ha generado bastante literatura en materia de sistemas judiciales. Recomiendo revisar, entre otros, Mauro Cappelletti, The Judicial Process in Comparative Perspective, Clarendon Press, Oxford 1989, captulo 2 ("Who Watches de Watchmen?"), pgs. 57
a 113 y Giuseppe di Federico, "La Independencia del Ministerio Fiscal y el Principio Democrtico de Responsabilidad en Italia: Anlisis de un Caso Anmalo desde una Perspectiva Comparada",
en Revista del Poder Judicial N 48, Madrid 1997, pgs. 13 a 36.
36 Este fenmeno pareciera repetirse en otros sistemas fuera de la regin en donde se ha identificado que uno de los principales desafos para asegurar el deber de rendicin de cuentas
de las instituciones del sistema de justicia criminal se encuentra, precisamente, en la invocacin de distintos niveles de independencia y autonoma. Vase Philip Stenning, "Introduction", en
Accountability for Criminal Justice, University of Toronto Press, Canad 1995, pg. 7.
37 Para Chile vase, Mauricio Duce "Qu Significa un Ministerio Pblico Autnomo?: Problemas y Perspectivas en el Caso Chileno", en Apuntes de Derecho N 9, Facultad de Derecho
Universidad Diego Portales, Santiago, 2001, pgs. 8 a 11.
38 As, por ejemplo, todava en muchos pases la tendencia en los juicios orales es a que el protagonismo en la produccin de informacin en el juicio lo tengan los jueces y no las partes.

76

ra de niveles de seguridad ciudadana (por ejemplo

cuando perseguir o desestimar casos, cuando ocupar la suspensin a prueba del proceso, entre
otras). Por otra parte, una adecuada atencin a las
vctimas, primeras personas en donde la sociedad
forma sus percepciones acerca del trabajo del sistema, puede constituir una estrategia clave para
mejorar los niveles de confianza en el sistema y disminuir las sensaciones de temor ciudadano. Los
casos anteriores constituyen algunos ejemplos frente a mltiples experiencias que existen en el mbito internacional sobre la materia.

de enjuiciamiento criminal inquisitivos. Es decir,

funciones estratgicas que asociadas al nuevo rol
de persecucin penal entregado al Ministerio
Pblico, ste deba cumplir para afianzar el nuevo
modelo procesal acusatorio instaurado como consecuencia de la reforma.

Al igual que en la seccin anterior la evidencia

emprica recopilada en el proyecto de seguimiento
de las reformas judiciales en Amrica Latina, sumado a mi propia visin acerca del desarrollo de los
procesos de reforma en la regin, me permiten
identificar principalmente cuatro problemas de
El
El problema es que, en varios pases
este tipo. El primero de ellos se refiere al
de la regin, el Ministerio Pblico no problema es que, escaso impacto que ha tenido el trabajo
en varios pases
ha mostrado sensibilidad en el tema y,
del Ministerio Pblico en dinamizar la
de la regin, el
por el contrario, se ha manifestado
etapa de instruccin criminal. El segunMinisterio Pblico
pblicamente reacio a asumir cualdo se refiere a la limitada capacidad del
(...) se ha manifestaquier responsabilidad en materia de
Ministerio Pblico para controlar la
do pblicamente rea- carga de trabajo del sistema. El terceseguridad ciudadana, argumentancio a asumir cualquier
do en muchos casos que dicha resro, se encuentra el hecho que el
responsabilidad en
ponsabilidad no forma parte de
Ministerio Pblico no se ha transformateria de seguridad
sus funciones ni obligaciones. Esta
mado en un agente relevante en la
ciudadana...
situacin ha impedido que la
promocin y proteccin de los
reforma a los Ministerios Pblicos
derechos
de
las
vctimas.
haya servido como respuesta frente a las demandas
Finalmente, en cuarto trmino, se encuentra la prosociales en el tema. Adems, ello ha constituido un
blemtica relacin del Ministerio Pblico con la
foco de crtica que ha llevado a deslegitimar a la
polica y el cumplimiento de sus funciones investiinstitucin en frente de la opinin pblica y, en
gativas. A continuacin se presentarn con mayor
muchas ocasiones, cuestionar la conveniencia de la
detalle cada uno de estos problemas.
reforma en su conjunto.
B.1. Limitado impacto en dinamizar la
En mi opinin, resulta indispensable que el
etapa de instruccin criminal 39
Ministerio Pblico abandone la concepcin rgida y
tradicional segn la cual le toca desempear el
Como analic, una de las grandes expectativas
papel de una institucin cuasi-judicial cuyo nico
que se tenan con la reforma al Ministerio Pblico
rol relevante es el procesal. Esto es un error desde
en el contexto de los procesos de reforma a los sisel punto de vista tcnico, a la vez que desde un
temas de enjuiciamiento criminal inquisitivos era su
punto de vista poltico constituye una muy mala
aporte decisivo para desmantelar las estructuras traestrategia de insercin institucional. En la medida
dicionales de la investigacin criminal, que se
que el Ministerio Pblico asuma como parte de sus
caracterizaban por su extremo formalismo, rigidez
responsabilidades contribuir a superar, al menos en y por el carcter altamente burocratizado de sus
una parte, los problemas de seguridad ciudadana,
mtodos de trabajo. Con todo, la observacin del
eso fortalecer su posicionamiento institucional en
trabajo de los fiscales en varios pases da cuenta
la regin.
que los Ministerios Pblico reformados han tendido a repetir los mtodos de trabajo del sistema
B. Problemas de rol procesal
inquisitivo. As, en una buena parte de nuestros
pases la etapa de investigacin criminal sigue
En esta categora se incluyen problemas especsiendo bsicamente una metodologa de trabajo
ficos que ha enfrentado el Ministerio Pblico en el destinada a la construccin burocrtica del expecumplimiento de sus funciones ms bsicas y que diente al igual que en los sistemas inquisitivos antehan sido asignadas en virtud de la implementacin
riores. La diferencia es que se trata de una labor
de los nuevos sistemas procesales- o que su reconque han asumido los fiscales en vez de los jueces
figuracin deba de satisfacer en el proceso de desde instruccin.
arrollo y consolidacin de la reforma a los sistemas

39 Este primer problema es especialmente destacado en el "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit, pgs., 37 a 39.

77

La falta de innovacin del Ministerio Pblico en

su forma de organizar el trabajo durante la etapa de
investigacin criminal que pudiera haber alterado
la dinmica establecida en el contexto de los sistemas inquisitivos se refleja en varias cuestiones. Una
de las ms relevantes ha sido una tendencia a organizar al Ministerio Pblico de manera refleja a las
estructuras judiciales. Es decir, como una copia al
carbn de las mismas. Esto ha significado que las
fiscalas se han organizado como una sombra del
modelo de organizacin judicial generndose as
varios problemas con ello. El principal que me interesa destacar es que esta reproduccin del modelo
ha traspasado la lgica de organizar el trabajo judicial que no es la ms eficiente para el desempeo
de una funcin completamente distinta como lo es
la de persecucin penal. La lgica de la organizacin judicial est pensada fundamentalmente en
clave de proteccin de garantas, en cambio, la de
un Ministerio Pblico moderno debiera estar en
clave de aumentar la eficacia y racionalidad de las
actividades de persecucin penal que son su trabajo central.

organizar el trabajo que lleve a pensar modelos distintos y flexibles para diversos tipos de situaciones
en donde la experiencia acumulada indica, por
ejemplo, que la asignacin horizontal o por flujo
puede ser ms idnea que la vertical o por cartera.
Un segundo ejemplo en donde es posible constatar una falta de innovacin en los modelos de
organizacin del trabajo del Ministerio Pblico se
refiere a la especializacin de funciones como criterio del mismo. Salvo casos de especializacin
temtica para la investigacin y procesamiento de
algunas categoras especficas de delitos (tpicamente las unidades de investigacin por categoras
de delitos, por ejemplo drogas, sexuales, etc.) no
existen otras formas de organizacin especializada
del trabajo. Esto contrasta con mltiples experiencias de especializacin funcional. As, modelos de
especializacin funcional discriminan actividades
claves de la fiscala y organizan su trabajo en torno
a las mismas. Por ejemplo, evaluacin y seleccin
de casos, litigacin de determinadas audiencias
especialmente complejas, persecucin penal de
casos de alto perfil pblico, entre otras. Nuevamente el punto aqu no es sealar la inconveniencia de la especializacin temtica, sino que marcar
que existen mltiples y ms sofisticadas frmulas
para especializar un trabajo en una fiscala que tienen capacidad potencial de mejorar significativamente los resultados de trabajo de las mismas y
que normalmente estn ausentes en los Ministerios
Pblicos de la regin, mas por desconocimiento o
inercia de las formas ms tradicionales de trabajo
que por decisiones explcitas sobre la conveniencia
de las mismas.

Uno de los ejemplos ms paradigmticos de

problemas de organizacin y falta de innovacin
en las metodologas de trabajo del Ministerio
Pblico se encuentra en los sistemas de asignacin
de casos. El sistema que todava impera en una
gran cantidad de pases es el de asignacin individual de casos, reproduciendo la lgica de los sistemas jurisdiccionales. Esto significa que una vez
ingresado el caso a la fiscala, ste es asignado a un
fiscal, el cual tendr competencia para conocer
todo el caso (o al menos en la etapa procesal en
donde interviene ese fiscal ya que debido a la organizacin refleja muchos sistemas entregan a los fisUn tercer ejemplo se da en el rea de adminiscales competencia por etapas del proceso). En tracin de las fiscalas. As, tampoco es posible
este modelo, cada fiscal litigar las audiencias que observar avances relevantes en la profesionalizageneran sus propios casos y slo l podr tomar
cin de la administracin de las fiscalas y los serdecisiones en el mismo. Con ello se generan
vicios de soporte tcnico. Buena parte de los
importantes espacios de tiempos muertos y no se
Ministerios Pblicos de la regin siguen siendo funaprovechan economas a escala, que formas de
damentalmente el lugar de trabajo de juristas,
organizacin de trabajo ms colectivo u horizontadesaprovechando as el conocimiento y experienles permitiran. En este sentido, es posible constacia acumulados en otras disciplinas que podran
tar una casi inexistencia de trabajo en
aportar una mirada fresca e innovadora en la
equipos. Cada fiscal trabaja en su propio Los
forma de organizar la gestin del trabajo
aspectos relatametro cuadrado sin permitir que otros
de los fiscales. El cmo organizar en
se inmiscuyan en cmo l lo lleva dos a modo ejemforma ms eficiente el trabajo de un
adelante. Mi punto aqu no es afirmar plar se traducen en equipo de investigacin o procesauna fuerte tendenla inconveniencia absoluta de este
miento de informacin no es una
cia
de los fiscales a
modelo de asignacin por cartera, de
materia en la cual un abogado tenga,
reproducir lo que los
hecho en algunos casos puede resulpor formacin profesional, ms
jueces de instruccin
tar ser el ms eficiente de acuerdo
herramientas que un administrador.
realizaban en el
con las caractersticas especficas de
Por ello, la falta de incorporacin
contexto de los sistemas
una fiscala determinada. El punto
ms masiva de estos profesionales
inquisitivos.
a destacar es que no existe una
en la gestin del Ministerio
mayor innovacin en la forma de
Pblico de seguridad es una de

78

las razones que explica la perpetuacin de las formas ms tradicionales de organizar el trabajo de los
fiscales.
Los aspectos relatados a modo ejemplar se traducen en una fuerte tendencia de los fiscales a
reproducir lo que los jueces de instruccin realizaban en el contexto de los sistemas inquisitivos. Es
decir, seguir una pauta homognea, formalista y
burocrtica de tramitacin de casos destinada como
objetivo principal a la construccin del expediente.
Ello no slo tiene impacto en la reproduccin de
lgicas ineficientes de organizar el trabajo, sino que
tambin se traduce en vulneracin de principios
bsicos del nuevo sistema tales como los de publicidad, oralidad, inmediatez.
B.2. Limitada capacidad para controlar
la carga de trabajo
La funcin ms bsica que un sistema de justicia
criminal debe estar en condiciones de satisfacer es la
capacidad de manejar razonablemente los casos que
conoce, o bien, hacerse cargo del flujo de casos que
recibe. En este sentido, la variable principal que
condiciona el correcto funcionamiento de un sistema de justicia criminal es el manejo y el control del
flujo de casos que recibe. En la medida que el sistema no desarrolle una poltica de control del flujo de
casos que le permita dominar la carga de trabajo,
resulta difcil que pueda operar dentro de parmetros mnimos de racionalidad y calidad. En este sentido, la sobrecarga de trabajo de los sistemas de justicia criminal pareciera ser el principal foco de problemas para el funcionamiento de los mismos. Por
estas razones, la mayora de las reformas procesales
establecieron un conjunto de criterios e instituciones
que le permitan al Ministerio Pblico desarrollar
una poltica de control de la carga de trabajo del sistema, con el objetivo de superar la situacin que
impona la vigencia irrestricta del principio de legalidad en el contexto de los sistemas inquisitivos.
Dentro de las facultades que los sistemas reformados
han consagrado se le dieron al Ministerio Pblico
facultades para desechar tempranamente casos recurriendo a diversos criterios de oportunidad (mnima
gravedad, retribucin natural, etc.), buscar soluciones alternativas al sistema por medio de salidas alternativas (suspensin del proceso a prueba y reparacin entre las principales) y sistemas de simplificacin procesal destinados a ahorrar trmites del proceso innecesario para ciertos perfiles de casos (procedimiento abreviado, procedimientos por delitos
flagrantes, entre otras).

La entrega de estas facultades a los fiscales es lo

que, segn ya mencionaba en forma precedente,
transformaban al Ministerio Pblico en la llave de
entrada del sistema. Sin embargo, la observacin
del comportamiento de los fiscales en el uso de las
herramientas descritas da cuenta que el Ministerio
Pblico las ha sub-utilizado, particularmente a los
mecanismos de descongestin temprana (criterios
de oportunidad) y salidas alternativas. El cuadro
nmero tres contiene un resumen con el porcentaje de casos en los que se utilizan ambas herramientas en nueve pases de la regin.
Cuadro N 3 40
Uso de salidas alternativas y facultades
discrecionales del Ministerio Pblico
Pas
Bolivia
Argentina (Crdoba)
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Honduras
Guatemala
Paraguay

% en que se usan
40 %
1%
64 %
75 %
2%
26 %
8%
4%
10 %

Segn se puede apreciar, con la excepcin de

Chile y Costa Rica, el ejercicio de estas herramientas
en el resto de los pases es extremadamente bajo41.
El impacto de esto ha sido que los sistemas reformados han debido trabajar con una gran cantidad de
casos abiertos sin que los fiscales efectivamente puedan realizar en aqullos actividades productivas de
investigacin. Ello ha reforzado el tratamiento burocrtico de los casos y la reproduccin en la lgica de
tramitacin que se les daba en los sistemas inquisitivos, a la vez que ha impedido que el nuevo sistema
pueda priorizar su trabajo en los delitos socialmente
ms relevantes y en aquellos que el sistema tiene
efectivas posibilidades de investigacin. As, la imagen comn de un fiscal en la regin ser con una
gran cantidad de casos abiertos al mismo tiempo,
muchos de los cuales no tienen posibilidades reales
de ser resueltos o socialmente no resulta tiles perseguir criminalmente y que, no obstante ello, le
generan diariamente al fiscal o a la polica una carga
de trabajo que copa su tiempo y, adems, produce
una sensacin de agobio que impide avanzar con
rapidez en aquellos casos en que el sistema s tendra posibilidades concretas de hacerlo.

40 Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento. En el caso de Chile se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico 2003 . Se incluyen suspensiones del proceso a prueba, acuerdos
reparatorios y el uso de criterios de oportunidad. No se incluyen procedimientos abreviados.
41 Debe sealarse que en los casos de Ecuador y Crdoba en Argentina el bajo porcentaje no slo se explica por problemas en el Ministerio Pblico sino debido a que la legislacin en
ambos pases entrega limitadas facultades a los fiscales para seleccionar su carga de trabajo en comparacin con el resto de pases contenidos en el cuadro.

79

Hay varias hiptesis que explican los bajos porcentajes mencionados. Me interesa detenerme en
una de ellas. Muchos Ministerios Pblicos de la
regin no han sido capaces de romper la dinmica
burocrtica de evaluacin o ms bien la inexistencia de una evaluacin temprana de los casos que
reciben, que fue heredada de la lgica de los sistemas inquisitivos anteriores a los procesos reformados. Es necesario recordar que en estos normalmente existan versiones bastante extremas del
principio de legalidad procesal, segn las cuales los
rganos de persecucin penal no podan interrumpir o suspender tempranamente la persecucin
penal. En dicho escenario todo caso ingresado era
procesado por el sistema y reciba algn tipo de
tramitacin relativamente extendida en el tiempo.
Algo similar ha ocurrido en muchos pases de la
regin en los procesos reformados, pero en el contexto de sistemas que s han contemplado excepciones importantes al principio de legalidad. As, la
evaluacin temprana de casos parece no constituir
una funcin crucial del trabajo de los fiscales, ni
tampoco para la cual existan procesos especficos
de trabajo diseados con el propsito de realizarla
de forma eficaz. Lo mismo ocurre con el trabajo
para dar lugar a salidas alternativas tales como las
suspensiones del proceso a prueba o acuerdos
reparatorios. En cambio, all donde esta funcin se
ha especializado y el Ministerio Pblico ha establecido como objetivo prioritario la seleccin de
casos, los resultados del sistema han mostrado
notables aumentos en el ejercicio de estas facultades. As, por ejemplo, en el caso chileno durante el
primer ao de funcionamiento, las tasas de desestimacin de casos fueron relativamente bajas en
comparacin con lo acaecido el segundo y tercer
ao. La explicacin bsica de ese cambio obedece
a la introduccin de diversos mecanismos de evaluacin y la decisin temprana de casos que no
estaban previstos por el Ministerio Pblico cuando
la reforma se puso en marcha. Ello se tradujo en un
aumento significativo de casos desestimados y una
rebaja muy importante de casos pendientes en
manos de los fiscales42.
B.3. Limitado cumplimiento de
la funcin de promocin y
proteccin de los derechos
de las vctimas
Una tercera rea de problemas
especficos que ha enfrentado el
Ministerio Pblico para cumplir con
las expectativas bsicas de su refor ma se vincula con sus nuevas fun-

ciones respecto a las vctimas de los delitos. No

obstante haberse producido avances muy significativos en materia de diseo normativo de derechos
a favor de las vctimas, todava es posible constatar
que el Ministerio Pblico no se ha convertido en un
actor muy vigoroso en la promocin y proteccin
de los mismos.
Una primera cuestin que es posible constatar
en el rea, es la falta de una institucionalidad en el
Ministerio Pblico que se encargue de disear y
ejecutar polticas en materia de promocin y proteccin de los derechos de las vctimas. Salvo contados casos -y con problemas de cobertura territorial- son pocos los Ministerios Pblicos que cuentan con algn tipo de institucionalidad especializada en la materia. Esta situacin se refleja tambin
en la falta de programas concretos de intervencin,
como por ejemplo de informacin de las vctimas o
proteccin a las mismas.
Frente a la falta de institucionalidad, operativamente el vnculo con las vctimas queda en manos
de los fiscales. En este nivel tambin se detectan
varios problemas. En primer lugar, los fiscales no
perciben que las vctimas constituyen clientes respecto de quienes deben considerar su opinin para
tomar decisiones acerca de la persecucin penal de
los casos. En segundo lugar, muchas veces tener un
rol activo en la promocin de los derechos de las
vctimas entra en conflicto con la lgica de persecucin penal y, esta ltima, prima finalmente en
caso que hubiera una contraposicin de intereses
dejando a la vctima completamente insatisfecha
respecto de sus pretensiones. Esto obedece no slo
a la falta de sensibilizacin de los fiscales respecto
a la compresin de los problemas de las vctimas
sino tambin debido a que normalmente la evaluacin de su trabajo se medir por resultados en la
persecucin penal ms tradicional. Un ejemplo tpico donde se generan dinmicas de este tipo es tratndose de casos en los que fiscales privilegian la
persecucin penal por sobre el trmino del caso
utilizando mecanismos de reparacin a favor de la
vctima argumentando inters pblico por sobre
la voluntad de esta ltima.

...uno
de los problemas centrales
En este escenario, uno de los probleque se observa es mas centrales que se observa es la falta
la falta de capacide capacitacin de los fiscales que les
tacin de los fisca permita sensibilizarse respecto de las
les que les permita
necesidades de las vctimas, como
sensibilizarse respectambin la falta de polticas instituto de las necesidades
cionales que pongan dicho tema
de las vctimas...
como una cuestin de relevancia en

42 Una explicacin detallada de esto con indicacin de las cifras concretas puede revisarse en Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Op. Cit. pgs. 91 a 96.

80

el trabajo de los fiscales. Esta sensibilizacin no

significa slo cuestiones abstractas o puramente
discursivas acerca de la importancia de la vctima,
sino que el diseo de incentivos concretos, como
por ejemplo evaluacin de desempeo, asociados
al logro del objetivo de satisfaccin real de los intereses especficos de la vctima en el proceso.
B.4. Ministerio Pblico y Polica: problemas
de coordinacin y definicin de funciones

los casos en que las relaciones entre la polica y el

Ministerio Pblico han sido reguladas normativamente en los nuevos cdigos procesales penales,
ello ha sido en trminos bastante ambiguos generado serios problemas para la coordinacin entre
ambas instituciones. A este respecto uno de los
aspectos problemticos ha sido el significado de
direccin funcional del Ministerio Pblico sobre
la polica para los efectos de la investigacin preliminar. As, la polica ha argumentado que esta
direccin entra en conflicto con la cadena de
mando institucional y, por otra parte, que ellos no
son una institucin que se encuentre bajo la
dependencia del Ministerio Pblico45. En el otro
extremo, muchos fiscales entienden que tal direccin les da un poder total sobre el trabajo policial
sin considerar la experticia de los investigadores
policiales o incluso se cree que ello los autoriza a
sustituir el trabajo de los mismos por va de asumir
la investigacin criminal como una funcin propia.

Las relaciones entre Ministerio Pblico y Polica

constituyen otro aspecto problemtico en el cumplimiento de funciones de parte del Ministerio
Pblico. La coordinacin entre ambas instituciones
es un factor crtico para la implementacin exitosa
del nuevo sistema y el cumplimiento de las funciones bsicas de los fiscales en el nuevo proceso. No
obstante lo anterior, en varios pases de la regin
las relaciones entre stas son, al menos, deficientes
lo que, a su vez, genera problemas en la consolidacin de la dinmica del nuevo proceso. Las cauTodos estos problemas se han traducido en el
sas de esta situacin son variadas y complejas, pero
funcionamiento concreto del sistema en una
me interesa enfatizar algunos problemas especfiincomprensin y falta de comunicacin entre
cos que presenta la relacin Polica-Ministerio ambas instituciones. Es as como los programas de
Pblico que requieren ser confrontados en el tracapacitacin del Ministerio Pblico regularmente
bajo futuro en esta materia. Antes de ello me inteno incluyen las nociones ms bsicas acerca de tcresa destacar que este problema presenta dimennicas, herramientas y estrategias utilizadas por la
siones vinculados tanto a las funciones procesales polica en las investigaciones criminales que les
del Ministerio Pblico como a cuestiones
permita comprender la lgica del mundo policial
de carcter institucional. Con todo, he Todos
y las dificultades que enfrenta el trabajo
preferido reservar su anlisis en esta estos problemas concreto de los policas. Los programas
seccin para enfatizar el impacto del
se han traducido de capacitacin policial tampoco se
problema en el asentamiento del
caracterizan por desarrollar habilidades
en el funcionanuevo modelo procesal en la regin.
y destrezas que les permitan a sus
miento concreto
agentes establecer relaciones construcdel sistema en una
La polica tradicionalmente no ha incomprensin y falta tivas con los fiscales. En este escenasido objeto de preocupacin por de comunicacin entre rio, es difcil esperar una efectiva y
parte de los acadmicos y reformiscoordinada relacin.
ambas instituciones.
tas en Amrica Latina43. Adems, es
una institucin casi desconocida para la sociedad,
Las problemticas relaciones
difcil de entender para quienes no tienen una relaentre el Ministerio Pblico y la Polica me parece
cin cercana con el mundo policial. Esta falta de
tambin pueden ser entendidas como un resultado
conocimiento explica en buena medida la existende la tensin generada por el surgimiento de un
cia de una brecha entre el mundo policial y el
nuevo actor institucional que comparte el poder
mundo civil que se fortaleci durante los peroque la polica sola tener en el antiguo sistema y, tal
dos de gobiernos no democrticos en la Amrica
vez ms importante, un actor que tiene como uno
Latina. La consecuencia de esto es que la reforma
de sus objetivos centrales el control del trabajo
a la justicia criminal en la regin no ha incorporapolicial. No obstante las reglas formales que estado reformas significativas en la organizacin poliblecen que a los jueces de instruccin les correscial sino en casos muy especficos44. Ms an, en
ponda un importante control de la actividad poli-

43 En este mismo sentido vase, entre otros, Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 82; Maximiliano Rusconi, "Reformulacin de los Sistemas de Justicia Penal en Amrica Latina y Polica: Algunas
Reflexiones", en Pena y Estado N3, 1998, pgs. 189 y 190; y Mauricio Duce y Felipe Gonzlez, "Polica y Estado de Derecho: problemas en torno a su y Funcin y Organizacin", en Pena
y Estado N 3, 1998, pgs. 51 a 53. En este ltimo se sugiere que una de las razones de esta falta de preocupacin ha sido un entendimiento excesivamente formalista del proceso penal
como un conjunto de trmites y plazos de carcter judicial de acuerdo al cual slo los procedimientos judiciales son considerados parte del objeto de estudio del proceso penal por parte de
los juristas.
44 Una excepcin paradigmtica est constituida por el caso de El Salvador, donde una nueva fuerza policial ha sido creada. Sin embargo, la creacin de este nuevo cuerpo policial es el
resultado de la implementacin de los acuerdos de paz y no un producto del nuevo sistema de justicia criminal implementado en ese pas recientemente. Sobre la nueva polica de El Salvador
puede verse Gustavo Palmieri, "Reflexiones y Perspectivas de la Reforma Policial en El Salvador", en Pena y Estado N 3, 1998, pgs. 313-340.
45 Al respecto ver Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg. 275.

81

cial en la investigacin de los delitos, la polica en

la regin haba desarrollado amplios espacios de
autonoma en la prctica del sistema inquisitivo.

un debate sobre los mismos y de guiar futuras actividades de investigacin que nos permitan profundizar en sus causas y posibles soluciones.

En este complejo escenario, el Ministerio

Como conclusin, me parece posible afirmar
Pblico ha carecido de sensibilidad para acercarse que los fiscales han tenido diversos problemas para
adecuadamente a las policas y desarrollar relacioenfrentar y satisfacer parte de las demandas bsicas
nes constructivas para llevar adelante el trabajo de
que han justificado la reforma procesal penal y los
investigacin criminal. En muchos casos el propio
cambios experimentados en su propia institucionaMinisterio Pblico no tiene claridad acerca de los
lidad. Con todo, no debe confundirse este diagroles y funciones y de la correcta divisin de labonstico crtico con una situacin de incumplimienres que debe haber entre fiscales y policas. El to absoluto de objetivos. Por el contrario, los inforMinisterio Pblico tiene que comprender que quien mes nacionales del Proyecto de Seguimiento de las
realiza por regla general las actividades de investiReformas Judiciales en Amrica Latina junto con
gacin concreta por razones de experticia profesiomostrar varios de los problemas reseados en este
nal, cobertura territorial y medios disponibles es la
trabajo tambin dan cuenta de mltiples experienpolica. Debe tambin entender que hay una expercias exitosas en reas especficas de actuacin de
ticia que los policas disponen que debe ser aprolos fiscales. As, hay varios casos en los que han
vechada para el potenciamiento de la persecucin desarrollado experiencias muy exitosas de trabajo
penal. Por otra parte, debe ser capaz de
en equipos entre fiscales y policas, en el establemostrarle a la polica que sin una coordi- ...me
cimientos de sistemas de evaluacin
nacin con su trabajo, los resultados de
temprana de denuncias, en la creacin
parece posible
sus investigaciones sirven de poco o
de oficinas especializadas para la proafirmar que los
nada. En este sentido, los fiscales del
teccin de vctimas, en la introduccin
fiscales han teniMinisterio Pblico juegan un rol clave do diversos proble- de criterios modernos de administraen el nuevo modelo procesal al actuar
mas para enfrentar cin, entre otras muchas que resulta
como verdaderas bisagras entre el y satisfacer parte de dificultoso enumerar con detalle en
mundo policial y judicial, o sea, como las demandas bsicas
este trabajo.
un puente de plata para transformar
que han justificado la
la informacin obtenida en la invesEn este contexto, los Ministerios
reforma procesal penal
tigacin policial en un caso judicialPblicos de Amrica Latina deben
y los cambios experimente sustentable y ganable. El Miprofundizar las lneas de trabajo en
mentados en su propia
nisterio Pblico tiene una posicin
donde se han logrado implemeninstitucionalidad.
privilegiada en el diseo de los
tar programas exitosos de accin.
nuevos modelos procesales para superar el abismo
Ello parte, en primer lugar, por
existente entre ambos mundos. Con todo, la expeun cambio muy relevante en la orientacin al trariencia de varios pases de la regin indica que no
bajo. Como se sealaba con anterioridad, sin una
ha sido suficientemente fuerte para asumir con procapacidad importante para producir informacin
tagonismo tal funcin, ni tampoco ha tenido la claemprica confiable acerca del funcionamiento del
ridad para comprender adecuadamente que en
sistema y sin que esa capacidad se construya pendicha funcin se concentran sus principales fortalesando en la solucin de problemas concretos de la
zas en relacin con el trabajo policial.
institucin ser imposible pensar que a corto plazo
los problemas descritos puedan superarse. Pero
junto con ello debe tenerse claridad acerca de cuIV. ALGUNAS CONSIDERACIONES
les son los objetivos ms relevantes que la instituFINALES
cin est llamada a cumplir en el contexto de un
sistema acusatorio y en un proceso de transformaLos procesos de reforma a los sistemas de justicin como lo han sido las reformas experimentadas
cia criminal en Amrica Latina an se encuentran en en la regin en los ltimos aos.
etapa de asentamiento, lo mismo con los cambios
experimentados por el Ministerio Pblico. En este
Ambas cuestiones exigen liderazgo y capacidad
contexto, el objetivo central de este trabajo ha sido de innovacin en los Ministerios Pblicos que no
el de realizar una identificacin preliminar de los han estado presentes hasta ahora. Aqu se presenproblemas que ste ha enfrentado hasta el momenta en mi opinin el gran desafo que exige la etapa
to, para satisfacer las expectativas que justificaron actual del proceso de reforma a la justicia criminal
estos con el propsito de contribuir al desarrollo de en la regin.

82