Notas sobre poltica de habitao em Portugal trajectrias e possibilidades

Anselmo AMLCAR1; Marina CARREIRAS1; Jorge MALHEIROS1; Brbara FERREIRA1

Centro de Estudos Geogrficos, Instituto de Geografia e Ordenamento do Territrio,

Universidade de Lisboa
Email: anselmo.amilcar@campus.ul.pt

PALAVRAS CHAVE
Habitao social, Polticas de habitao, Realojamento.
RESUMO
A presente comunicao retoma a reflexo produzida por diversos autores acerca da evoluo das
polticas habitacionais em Portugal desde o Estado Novo, com destaque para a habitao social.
Assumido como sinopse, este texto, que deve ser considerado um elemento preliminar de suporte
etapa inicial do Projecto REHURB que incide sobre Bairros Sociais das reas Metropolitanas,
constitui um ponto de partida para a anlise da eficincia das solues sucessivamente
implementadas no quadro das polticas habitacionais portuguesas e o modo como estas podem
contribuir para o processo de reflexo que deve enquadrar a poltica pblica de habitao no
momento presente e no futuro imediato. Esta reflexo exige, necessariamente, o cruzamento entre
os contornos polticos e econmicos do contexto presente e as linhas de actuao, explcitas ou
implcitas, presentes em instrumentos como o Plano Estratgico da Habitao ou o PROHABITA.

KEYWORDS
Social housing, Housing policy, Re-housing.
ABSTRACT
This paper revisits the debate produced by various authors regarding the evolution of housing
policies in Portugal since the New State, with emphasis on social housing. Assumed as a synopsis,
this text, which should be considered a draft element supporting the first phase of the project
REHURB that focuses on housing estates in metropolitan areas, is a starting point for the reflection
on the efficiency of the various solutions implemented in the "Portuguese housing policy" and how
they can contribute to the process of reflection that should frame the public policy of housing at
present and immediate future. This discussion necessarily requires crossing the boundaries
between contemporary political and economic contexts and the guidelines, explicitly or implicitly,
present in instruments such as the Strategic Plan for Housing (PEH) or PROHABITA.

1. Politicas habitacionais em Portugal uma sinopse evolutiva

O processo de globalizao e os ritmos acelerados das mutaes sociais, econmicas e culturais
operaram, ao longo das ltimas dcadas, transformaes profundas nas sociedades levando,
naturalmente, a alteraes substanciais nas polticas pblicas, particularmente nas polticas
pblicas de habitao (GUERRA, 2008).
Em Portugal essas mudanas fizeram-se sentir, em particular, a partir de finais da dcada de 1950.
O desenvolvimento tecnolgico e a extenso da produo capitalista agricultura, a abertura ao
mercado externo e a integrao transnacional por via da adeso EFTA (1959), bem como o
regresso dos ex-colonos determinaram transformaes profundas na sociedade portuguesa
(FERREIRA, 1987). Essas transformaes traduziram-se numa alterao das dinmicas migratrias,
inicialmente, por via do xodo rural e, posteriormente, devido descolonizao. A crescente
atractividade da cidade, atravs de uma aparente maior oferta de oportunidades e condies de
vida, tornou os grandes centros urbanos no destino principal das migraes.
A inexistncia de uma poltica de habitao e a incapacidade de responder convenientemente s
novas procuras de habitao, impulsionadas pela industrializao e urbanizao, criaram no
desenvolvimento

informal

na

construo

clandestina

solues

de

recurso

que,

consequentemente, motivou o aumento do nmero de pessoas a viver em condies de

marginalidade social e econmica. Esta poca tornou-se num dos perodos mais marcantes na
visibilidade das carncias habitacionais em Portugal (IHRU, 2007: 16). Em traos gerais, a
conjuntura da habitao em Portugal na dcada de 1960 regista um dfice de 500 000 fogos, um
parque habitacional degradado e uma acentuada especulao fundiria e imobiliria nos principais
centros urbanos (FERREIRA, 1987: 62).
O aumento da pobreza e da degradao do ambiente urbano colocaram o problema da habitao
na ordem do dia. neste contexto que, em 1969, com a criao do FFH - Fundo de Fomento de
Habitao, se inicia uma mudana nas polticas pblicas de habitao. At ento, durante o perodo
do Estado Novo, a aco do governo, no que se refere habitao, era limitada, sendo pautada por
uma aco corporativa de carcter essencialmente simblico e poltico, designadamente atravs da
oferta de habitaes econmicas em bairros sociais e ao congelamento das rendas 1 (SILVA, 1994;
Baptista, 2000; IHRU, 2007).
Conforme referido, com a criao do FFH que se inicia uma Poltica de Habitao premente e de
carcter mais abrangente, com vista a mitigar os problemas associados aos dfices qualitativos e
quantitativos de alojamento, sobretudo sentidos nas grandes metrpoles.
Numa primeira fase, com o objectivo primrio de responder rapidamente s necessidades
quantitativas, o Estado constitui-se como o principal promotor na proviso de habitao. Da sua

Apenas a partir da dcada de 40 so detectados sinais contraditrios de uma poltica de alojamento exigida
pelo avano tmido da industrializao e que protagonizada pela poltica fundiria de Duarte Pacheco
(1938/43), [ao abrigo da qual] so tomadas algumas medidas inovadoras para a poca: congelamento das
rendas em 1943; expropriaes pblicas sistemticas em Lisboa, promoo do sector pblico 1949-55 (B.
Alvalade); 1956-58 (bairros camarrios do Porto); 1965-66 (Olivais em Lisboa e Viso no Porto), etc. (IHRU,
2007: 15).

aco, pragmtica e de carcter essencialmente funcionalista, resultam as Realizaes Diversas2 e

os Planos Integrados, consistindo, estes ltimos, em conjuntos residenciais de grande dimenso
(mais de 1000 fogos).
O perodo do ps-25 de Abril evidenciou uma agudizao dos problemas habitacionais registados
nas cidades. Fortemente marcado por um ambiente revolucionrio e por uma significativa agitao
social, poltica e econmica, desencadeou a luta pelo direito habitao (feita essencialmente por
via de processos e aces reivindicativas) a que o Estado, ento desarticulado, no conseguia dar
resposta. Da conjuntura surge a vontade de criar uma poltica de habitao que, mais que
responder s necessidades mais evidentes, contemple todo o tipo de carncias existentes,
nomeadamente a reabilitao e o apoio no acesso ao mercado privado, verificando-se, para tal, a
descentralizao do sector da habitao3 e a incluso da participao comunitria como factores
fundamentais da Poltica de Habitao. Neste perodo, que constitui ainda hoje uma referncia no
que se refere aco do Estado em matria de Polticas Pblicas de Habitao Social, foram
4

lanados vrios programas, dos quais se destaca o Servio de Apoio Ambulatrio Local SAAL ,
como um exemplo de boas prticas. Outro aspecto essencial a destacar sobre este perodo a
consagrao constitucional do direito habitao em 1976 (Art 65 da CRP).
A dcada de 1980 evidncia mudanas significativas na situao habitacional, resultantes,
essencialmente, das alteraes verificadas nas orientaes polticas e econmicas do pas,
marcadas agora pela estabilizao das instituies polticas em torno do centro-direita e por um
reforo das lgicas de mercado (liberalizao progressiva da economia). Pautada por um recuo na
interveno directa do Estado na promoo habitacional, uma das principais medidas consistiu na
aquisio de casa prpria atravs do crdito bonificado5 (1984 e 1998). Esta medida abrangeu um
leque de famlias com rendimentos distintos, contudo, com alguma solvncia, o que no impediu o
aumento considervel do nmero de famlias a viver em alojamentos com condies precrias.
Para dar uma resposta mais incisiva a esta problemtica surge, em 1993, o PER Plano Especial
de Realojamento - com o objectivo de erradicar as barracas ou similares (e realojar os seus
residentes) dirigido s reas Metropolitanas de Lisboa e Porto. no mbito deste plano,
considerado, na poca, como a principal medida de poltica de habitao social, que se concretiza,
de modo mais pleno (j antes se tinha iniciado o processo de transferncia dos stocks de habitao
pblica para os municpios), a descentralizao da responsabilidade do realojamento para estas
autarquias locais. Este plano apresentou como principais fragilidades o facto de no se ter
2

Empreendimentos de pequena e mdia dimenso, disseminados por todo o pas os caractersticos bairros
sociais de vilas de provncia FERREIRA, 1987:79).
3
Iniciado pelo I Governo Constitucional (1976), atravs da criao de servios municipais de habitao como
estrutura capaz de absorver os poderes da administrao central em termos de gesto, conservao e
distribuio dos fogos de promoo pblica (IHRU, 2007: 18).
4
Tratava-se assim de pr em prtica uma poltica que indiciava uma abordagem, digamos, mais indirecta do
poder central. () se por um lado se prestou mais ateno concesso de subsdios para habitao e aquisio
de terrenos, por outro, procedeu-se reviso das normas e dos standards de habitao, deu-se nfase s infraestruturas e adopo de tecnologias de construo apropriadas ao meio fsico e social em que os bairros se
inseriam. Reconheceram-se os desenvolvimentos informais, apoiou-se o envolvimento dos diferentes agentes,
em particular as comunidades de base local, difundiram-se as tecnologias de baixo custo tanto no domnio da
habitao como das infra-estruturas (MENDES, 1997: 16).
5
o centro das atenes das polticas habitacionais e esgota largamente os recursos disponveis. Apesar de
no conhecermos os montantes exactos da despesa pblica com esta medida de poltica, o Estado despendeu,
entre 1976 e 1997, cerca de 5 642 milhes de contos atravs da realizao de 1 365 732 contratos de
aquisio de habitao o que revelador do seu impacto no conjunto das famlias portuguesas (IHRU, 2007:
19).

conseguido implementar uma poltica efectivamente concertada entre os diferentes organismos

(administrao central, autarquias locais e iniciativa privada) e, tambm, a forma como se
concretizava o realojamento. A opo de construir bairros com a nica finalidade de alojar,
utilizando

construo

em

larga

escala

concentrando,

predominantemente,

extractos

socioeconmicos fragilizados sem acesso aos servios pblicos essenciais e, por conseguinte,
verdadeira condio da vivncia urbana, foi amplamente criticada (MENDES, 1997; GUERRA,
1994). Em 1996, o PER foi amplificado atravs do PER Famlias (1996) que introduziu uma
flexibilizao das solues habitacionais6. De algum modo, esta opo, mesmo que tmida e de
alcance limitado, correspondeu primeira opo de flexibilizao das polticas pblicas de
realojamento.

2. Ideias e instrumentos contemporneos de poltica de habitao: projectos

efectivos ou (boas) intenes?
Em 2004, o PROHABITA Programa de Financiamento para Acesso Habitao - surge sob o
pressuposto de resoluo global das situaes de grave carncia habitacional de agregados
familiares residentes no territrio nacional. Este programa, pelo facto de ter na sua base uma
reviso crtica dos programas de realojamento anteriores, torna evidente uma mudana no
paradigma da Habitao Social, em particular com as alteraes introduzidas na reviso de 2007.
Destacam-se das demais, o alargamento do conceito de carncia habitacional, que deixa de ser
restrito aos casos de agregados a residir em barracas ou similares e passa a contemplar a
disponibilizao de uma grande diversidade de opes de alojamento para agregados familiares
carenciados, no perdendo, no entanto, a possibilidade de requalificao de bairros sociais
degradados ou desprovidos de equipamentos. Por ltimo, de salientar a incorporao dos
princpios da sustentabilidade e acessibilidades, tanto para a construo nova como para a
reabilitao e o reconhecimento da necessidade de conduzir o realojamento, essencialmente,
atravs de uma poltica de reabilitao e arrendamento.
Desde 2007, que a Habitao tem assumido um papel de relevo na agenda poltica. O Plano
Estratgico da Habitao, ainda no aprovado, aponta na sua essncia para uma evoluo
significativa relativamente ao paradigma que tem sido prosseguido. Crticas que vm sendo
apontadas recorrentemente s diferentes polticas parecem finalmente estar a ser tidas em
conta. Assumindo os Contributos para o Plano Estratgico de Habitao (PEH) como uma
declarao de intenes, de realar a incluso de princpios como a passagem de uma poltica de
Habitao Social a uma Poltica Social de Habitao, contemplando novas situaes de carncia
habitacional, a passagem da ajuda pedra para a ajuda s famlias, a integrao de um modelo
centrado no desenvolvimento do habitat (enquadramento da Politica de Habitao na Poltica de

Atravs da possibilidade de solues individuais, nomeadamente a possibilidade de compra de habitao a

custos controlados ou com recurso ao mercado privado, bem como a possibilidade de reabilitar a habitao em
posse do agregado familiar. Desta forma dada a hiptese de escolher onde se pretende habitar. O PER
Famlias veio introduzir o apoio pessoa ao invs de atribuir aos municpios a responsabilidade pela oferta
directa da soluo de realojamento.

Cidades) e a Promoo de solues integradas visando a flexibilidade, mobilidade geogrfica,

econmica, social e profissional.
O facto, amplamente criticado, de no ter existido uma estratgia propriamente dita para
responder s necessidades de habitao de forma articulada e enquadrada num quadro mais amplo
de polticas (cidades, ordenamento do territrio, transportes), que encare a habitao como um
problema que transcende as esferas da construo e do fornecimento de casa, parece ter algum
eco nas intenes contidas no PEH. Contudo, o progressivo aprofundamento da crise econmica e
social a partir de 2008, que atingiu significativamente os sectores financeiro, da construo e do
imobilirio, pode ter repercusses negativas sobre alguns dos desideratos do PEH. Por um lado,
assumir os municpios como os pilares da implementao da nova poltica de habitao esbarra
com os seus elevados nveis de endividamento e com as fortes restries oramentais a que vo
estar sujeitas nos prximos anos, passando-se o mesmo com a administrao central. Isto pode
significar, tambm, que a capacidade para dar resposta a novas situaes de carncia habitacional
ser diminuta e que estas se podem agravar num quadro marcado pelo crescimento do
desemprego e das situaes de incumprimento no pagamento de juros e emprstimos por parte
dos proprietrios. Adicionalmente, o eventual reforo da tentao neo-liberal de passar o sector da
habitao totalmente para a esfera do mercado (completa alienao do patrimnio pblico, quasidesaparecimento do investimento directo pblico em nova construo e, sobretudo, reabilitao)
pode contribuir para agravar as carncias e as desigualdades neste domnio.
No obstante estes riscos, o contexto actual de crise deixa, como sempre, um espao de
oportunidade que inclui uma boa possibilidade de reanimao do segmento do arrendamento
(pelos efeitos da crise sobre o mercado de venda), desde que devidamente apoiado nas
necessrias mudanas legislativas, bem como o reforo das orientaes para a reabilitao e
renovao urbana, que deve chegar s periferias e aos bairros sociais. De resto, as solues para
os problemas destes ltimos no devem passar por uma lgica one size fits all, antes remetendo
para uma tipologia de casos que d suporte uma tipologia, devidamente adaptada, de solues.

Bibliografia

BAPTISTA, L.V. (1999) Cidade e Habitao Social. O Estado Novo e o Programa das Casas
Econmicas em Lisboa, Celta Editora, Oeiras.
CET-ISCTE et al (2007) Contributos para o plano estratgico da habitao 2008/2013. [Acedido em
28 de Abril de 2011]. http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ihru/estudos/menuestudos.html
FERREIRA, A. F. (1987) Por uma nova Poltica de Habitao. Edies Afrontamento, Porto.
GUERRA, I. (1994) As Pessoas no so Coisas que se Ponham em Gavetas. In Sociedade e
Territrio, n 20, Abril de 1994, Afrontamento, Porto, p.11-16.
MENDES, C. (1997) Habitao: De componente da politica econmica a elemento da poltica social.
In Actas do Colquio A Poltica de Habitao, Conselho Econmico e Social, Lisboa: 16-28
SILVA, C. (1994) Poltica Urbana em Lisboa. Livros Horizonte, Lisboa.

ANEXO
Polticas de Habitao e Habitao Social em Portugal breve sinopse
Perodo

Medidas, com destaque para a promoo

pblica

Princpios da Poltica de Habitao

Anterior
criao do
F.F.H.

Aco corporativa de carcter

essencialmente simblico e poltico;
Privilgio da habitao para os funcionrios
do Regime;

Entre a
criao do
F.F:H. e a
Revoluo de
1974

Objectivo primrio de responder

rapidamente s carncias quantitativas,
agravadas nas reas Metropolitanas devido ao
xodo rural;
Estado como o principal promotor na
proviso de habitao;
Aco, pragmtica e de carcter
essencialmente funcionalista.

Promoo Directa Planos Integrados;

Construo de bairros de grande dimenso (>
1000 fogos);
Atribuio dos fogos em regime de arrendamento
ou propriedade resolvel.

Afirmao da habitao como direito, no

quadro de uma ambiente revolucionrio
marcado por uma forte agitao social Consagrao constitucional do direito
habitao em 1976 (artigo 65 da CRP);
Mxima prioridade s operaes de
reabilitao de bairros degradados;
Necessidade de responder a carncias
qualitativas e quantitativas, agravadas pela
chegada dos retornados das ex-colnias
africanas);
Descentralizao do sector da habitao, no
contexto de um Estado em transio e de um
perodo de crise econmica, social e poltica;
Introduo da participao comunitria nas
aces de desenvolvimento habitacional;

Servio de Apoio Ambulatrio Local (S.A.A.L.);

Contratos de Desenvolvimento para Habitao;
Relanamento do cooperativismo habitacional;
Criao do programa de apoio tcnico s Cmaras
Municipais;
Dinamizao da Auto-Construo;
Casas Pr-fabricadas;
Implementao do programa de recuperao de
imveis degradados (PRID);
Alargamento do congelamento das rendas ao resto
do pas.

Recuo na interveno directa do Estado na

promoo habitacional;
Transferncia gradual da responsabilidade
do realojamento para os municpios;
Estmulo aquisio de casa prpria em
detrimento do arrendamento (introduo do
crdito bonificado);
Extino do F.F.H. e criao do Instituto
Nacional de Habitao - INH e do Instituto de
Gesto e Alienao do Patrimnio Habitacional
do Estado - IGAPHE.

Promoo dos Contratos de Desenvolvimento para

Habitao (com autarquias; cooperativas de
habitao e empresas privadas);
Polticas de alienao do patrimnio pblico estmulo aquisio dos fogos por parte
arrendatrios de habitao social).

1974 - 1980

1980 - 1993

Interveno residual;
Construo de pequenos bairros residenciais;
Introduo do princpio da propriedade resolvel;
Congelamento das rendas em Lisboa e no Porto;

 Aprofundamento da descentralizao das

competncias do realojamento para os
municpios;
Acentuar da residualizao do sector pblico
- Privilgio da erradicao das barracas ou
similares (e realojamento dos seus
1993 - 2004 residentes); habitao pblica quase exclui
outros grupos sociais; secundarizao de
outras polticas.
Preocupao pela garantia da diversidade de
opes de realojamento;

Reconhecimento da necessidade de
conduzir o realojamento, essencialmente,
atravs de uma poltica de reabilitao e
arrendamento;
Incorporao dos princpios da
sustentabilidade e acessibilidades, tanto para
a construo nova como para a reabilitao;
Preocupao pela garantia da diversidade de
opes de realojamento.
Diagnstico das reais necessidades de
habitao;
Passagem da ajuda pedra para a ajuda s
famlias;

2004 -

Programa Especial de Realojamento (PER)

dirigido s reas Metropolitanas de Lisboa e Porto
(1993) - construo e aquisio de fogos de custos
controlados novos;
PER Famlias (1996) introduz uma flexibilizao
das solues habitacionais no PER (apoio pessoa;
carcter complementar e incidncia limitada),
Contratos de Desenvolvimento para Habitao (nas
restantes reas do pas),
Crdito bonificado.

PROHABITA Programa de Financiamento para

Acesso Habitao (2004) - pretende ser o
(Intenes aps 2007)
programa de referncia e
Modelo centrado no desenvolvimento do
substituir a prazo o PER e os Contratos de
habitat - enquadramento da Politica de
Desenvolvimento para Habitao;
Habitao na Poltica de Cidades;
Celebrao de Acordos de Colaborao entre os
Programas Locais de Habitao;
Municpios ou Associaes de Municpios e o Instituto
Passagem de uma poltica de Habitao
da Habitao e da Reabilitao Urbana;
Social a uma Poltica Social de Habitao
Continuao da execuo dos acordos celebrados
(apoio a novas situaes de carncia
no mbito do PER.
habitacional);
Incremento dos processos de alienao dos fogos
Integrao de solues de sustentabilidade e aos arrendatrios (de habitao social);
acessibilidades;
Programas Locais de Habitao (PLH - a
Promoo de solues integradas visando a
desenvolver no mbito do PEH).
Flexibilidade e a Mobilidade geogrfica,
econmica, social e profissional;
Valorizao dos princpios da regenerao e
reabilitao - requalificao de bairros sociais
degradados ou desprovidos de equipamentos;
Manuteno do processo de retraco da
interveno directa da administrao central
no sector da habitao regulao, parceria
com privados, mais descentralizao para as
autarquias.