ANAC TCC Ricardo Fenelon Das Neves Junior 20889834

CENTRO UNIVERSITRIO DE BRASLIA
FACULDADE DE CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS
RICARDO FENELON DAS NEVES JUNIOR
A AUTORIZAO NO TRANSPORTE AREO REGULAR
BRASLIA / DF
2011
Monografia apresentada como requisito

para concluso do curso de bacharelado
em Direito do Centro Universitrio de
Braslia UniCEUB.
Orientador: Prof. Rodrigo Fernandes
BRASLIA / DF
2011
Monografia apresentada como requisito

para concluso do curso de bacharelado
em Direito do Centro Universitrio de
Braslia UniCEUB.
Orientador: Prof. Rodrigo Fernandes
Braslia-DF, 13 de maio de 2011.

Banca Examinadora
__________________________
Rodrigo Fernandes
Orientador
__________________________
Examinador
__________________________
Examinador
Aos meus pais que sempre me incentivaram e apoiaram em todos os

momentos.
AGRADECIMENTOS
Ao professor Rodrigo Fernandes pela compreenso e apoio prestados ao

longo da elaborao deste trabalho.
Aos meus supervisores na Procuradoria da Agncia Nacional de Aviao
Civil, Dr. Paulo Cesar Wanke e Dr. Gabriel de Mello Galvo.
RESUMO
Atualmente, a explorao de servios areos pblicos, quando se trata de transporte areo
regular, depende de concesso prvia, conforme estabelece o art. 180 do Cdigo Brasileiro de
Aeronutica CBA. Ocorre que, conforme mensagem de proposta de projeto de lei enviada
pelo Presidente do Conselho de Aviao Civil (CONAC), o Ministro da Defesa, ao Presidente
da Repblica, as atuais normas sobre explorao dos servios areos, contidas no Ttulo VI do
CBA, mostram-se insuficientes para disciplinar as atividades e relaes desse segmento. O
presente estudo busca demonstrar que a autorizao a forma mais adequada para se delegar
o transporte areo regular.
Palavras-chave: Direito aeronutico. Servios pblicos. Concesso, permisso e autorizao.
Servios Areos Pblicos. Transporte areo regular.
SUMRIO
INTRODUO....................................................................................................................9
1. SERVIOS PBLICOS.................................................................................................12
1.1 EVOLUO HISTRICA.............................................................................................12
1.1.1 A crise na noo de servios pblicos.............................................................13
1.2 CONCEITOS...................................................................................................................14
1.3 DELEGAO DOS SERVIOS PBLICOS...............................................................16
1.3.1 Concesso de Servios Pblicos......................................................................18
1.3.2 Permisso de Servios Pblicos.......................................................................22
2. A AUTORIZAO COMO FORMA DE DELEGAO..........................................24
2.1 CONCEITO......................................................................................................................25
2.2 AUTORIZAO SEM NATUREZA DE DELEGAO..............................................26
2.3
PARTICULARIDADES
DA
AUTORIZAO
DE
SERVIO
DE
TELECOMUNICAES.......................................................................................................27
3. DELEGAO DO SERVIO DE TRANSPORTE AREO REGULAR..................30
3.1 BREVE DESCRIO DO SETOR..................................................................................30
3.2 A AVIACAO CIVIL NA CONSTITUIO....................................................................32
3.3 LEGISLAO ORDINRIA...........................................................................................33
3.4 DO REGIME DE EXPLORAO DOS SERVICOS AREOS PBLICOS.................35
3.4.1 A concesso do transporte areo regular...........................................................35
3.4.2 A obrigatoriedade de procedimento licitatrio..................................................37
3.4.3 O Acrdo 346/2008 do Tribunal de Contas da Unio......................................39
4. PROJETO DE LEI N 6.961/2010: NOVO REGIME DE DELEGAO DOS
SERVIOS AREOS............................................................................................................42
5. CONCLUSO....................................................................................................................45
6. REFERNCIAS..................................................................................................................48
INTRODUO
O presente estudo tem como objetivo, baseado no Acrdo n 346/2008 do
Tribunal de Contas da Unio, que determinou ao Conselho Nacional de Aviao Civil
mudanas regulatrias na prestao dos servios areos, demonstrar que o instituto da
autorizao , dentro do arcabouo jurdico brasileiro, a melhor opo para outorga dos
servios pblicos de transporte areo regular.
O estudo tambm leva em conta o Projeto de Lei n 6.961 de 2010,
submetido ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo, em 11 de maro de 2010, que
prope a alterao da Lei n 7.565/1986, em especfico na parte da explorao dos servios
areos pblicos, propondo a substituio da concesso pela autorizao na outorga desses
servios.
Para que fique demonstrado o cabimento de um instituto em lugar do outro,
faz-se necessrio explicar detalhadamente os conceitos, as caractersticas e as regras de cada
um, sempre partindo da Constituio Federal de 1988 e chegando s normas
infraconstitucionais.
Nesse passo, o primeiro captulo deste trabalho abordar o tema servio
pblico, tratando dos tpicos mais relevantes em relao ao tema. De incio, ser realizado
um apanhado histrico da expresso servio pblico e suas caractersticas, para depois chegar
aos principais conceitos e classificaes de servios pblicos, demonstrando quais so os de
titularidade da unio, porm delegveis aos particulares, sempre sob o ponto de vista da
Constituio Federal de 1988.
Em seguida, ainda no primeiro captulo, tratar-se- das duas formas de
outorga dos servios pblicos: concesso e permisso, previstas no art. 175 da Constituio
Federal de 1988. Ser feita uma anlise dos conceitos e caractersticas de cada espcie, alm
de exemplos atuais de quando cada uma utilizada pelo Poder Pblico.
O segundo captulo tratar da autorizao, uma outra forma de delegao,
prevista no art. 21, da Constituio, que no aceita por toda a doutrina administrativista.
Num primeiro momento, sero apresentados os conceitos dos doutrinadores que no
consideram a autorizao como forma de delegao de servios pblicos, para depois
10
apresentar o conceito adotado neste trabalho do instituto como forma de prestao indireta
pelo Estado de servios pblicos. Em seguida, se esmiuar o instituto da autorizao sem
natureza delegatria, como poder de polcia e no instrumento de outorga, para que fiquem
claras as diferenas entre os dois tipos.
Por fim, ainda no segundo captulo, tratar do instituto da autorizao criado
pela Lei n 9.472/95 (Lei Geral de Telecomunicaes), demonstrando que o dispositivo criou
uma nova espcie de autorizao sem a caracterstica da precariedade, pois trata-se de um ato
vinculado.
Mais adiante, o terceiro captulo far, inicialmente, uma breve descrio do
setor de aviao civil no Brasil, especialmente em relao ao transporte regular de
passageiros. Em seguida, contar como a aviao civil surgiu constitucionalmente no pas e
como se apresenta atualmente tanto na Constituio quanto na legislao especfica.
O terceiro captulo tambm tratar do regime atual de explorao dos
servios areos pblicos, a partir dos dispositivos do CBA. Dessa forma, mostrar, inclusive
como o processo pelo qual uma empresa se torna concessionria de servios areos. Ao
final, este captulo, analisar o Acrdo 346/2008 do Tribunal de Contas da Unio, que trata
especificamente da explorao dos servios areos, a partir de uma auditoria que foi realizada
no setor e principalmente nos contratos de concesso assinados at aquele momento.
O quarto e ltimo captulo servir para uma anlise do Projeto de Lei n
6.961, que prev a incluso e alterao de dispositivos no Cdigo Brasileiro de Aeronutica
(Lei n 7.565/1986), com objetivo de adequ-lo no s a Constituio de 1988 e normas
infraconstitucionais posteriores, mas tambm a realidade do setor areo brasileiro e mundial.
Nesse intuito, um estudo detalhado e completo mostrar os principais fatos que levaram a
criao do projeto, as principais mudanas propostas nele relevantes para este e estudo e os
objetivos destas alteraes.
Por derradeiro, em concluso, este estudo buscar demonstrar em primeiro
lugar que a concesso, devido s suas caractersticas (principalmente a obrigatoriedade de
procedimento licitatrio) e previses legais (art. 175 CF/88 e Lei n 8.987/1995), no
adequada nos casos de outorga de servios areos.
11
Em segundo lugar, ainda na concluso, este trabalho mostrar a viabilidade

do instituto da autorizao para os casos de outorga de servios areos pblicos, sua
adequao legislao brasileira e realidade mundial que tende reformulao e
modernizao do transporte areo de passageiros.
12
1. SERVIOS PBLICOS
1.1 EVOLUO HISTRICA
Historicamente, as primeiras noes de servio pblico foram elaboradas na

Frana, na chamada Escola do Servio Pblico, capitaneada por Leon Duguit. Um dos
objetivos desta escola, conforme ensina o Professor Celso Antonio Bandeira de Melo1, era
substituir o eixo metodolgico do Direito Administrativo da idia de poder estatal pela de
servio aos administrados.
As noes desta escola eram to amplas que s vezes abrangiam no s os
servios pblicos, mas todas as atividades do Estado. A Escola do Servio Pblico acreditava
poder explicar todas as particularidades do Direito Administrativo pelas necessidades do
servio pblico, disse Jean Rivero2.
Leon Duguit, que considerava o servio pblico como atividade ou
organizao, props a substituio da idia de soberania pela de servio pblico,
argumentando que o Estado uma cooperao de servios pblicos organizados e fiscalizados
pelos governantes3.
Posteriormente, foram sendo incorporadas diversas atividades ao conceito
de servios pblico, como exemplo as atividades que o Estado exercia, diretamente ou
indiretamente (por meio de delegao), inclusive aquelas atividades econmicas exercidas
pelo Estado em regime jurdico de direito privado.
Naquele momento, quando os prprios franceses reconheceram que se o
conceito fosse to abrangente, to elstico, seria intil do ponto de vista dos efeitos jurdicos,
as escolas e os autores iniciaram uma busca por definies menos abrangentes.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 24. edio. So Paulo: Editora
Malheiros, 2007. p. 657.
RIVERO, Jean apud BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 24. edio.
So Paulo: Ed. Malheiros, 2007. p. 657.
3
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 24. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2011. p. 99.
13
1.1.1 A crise na noo de servios pblicos

Em meados do sculo XX, houve a chamada crise na noo de servio
pblico, pois havia situaes em que este servio no era prestado pelo Estado ou no era
prestado inteiramente sob regime de direito pblico.
Antigamente, os autores combinavam simultaneamente trs elementos para
conceituar servio pblico: o subjetivo, o material e o formal. O primeiro (subjetivo) levava
em conta a pessoa jurdica prestadora da atividade, ou seja, o servio pblico seria aquele
prestado pelo Estado. J sob a tica do critrio material, que levava em conta a atividade
exercida, o servio pblico seria a atividade que tem por objeto a satisfao de necessidades
coletivas. Por ltimo, pelo critrio formal, que levava em conta o regime jurdico, o servio
pblico seria aquele exercido sob regime de direito pblico4.
Naquela poca, a do Estado Liberal, quando surgiram as primeiras noes
de servio pblico, este abrangia atividades de interesse geral, exercidas pelo Estado em
regime de direito pblico, permitindo assim a combinao perfeita e simultnea dos trs
elementos acima.
Entretanto, a partir de um certo momento, o Estado comeou a exercer um
nmero maior de atividades, inclusive comerciais e industriais. Alm disso, em alguns casos,
por falta de capacidade, o Estado comeou a delegar certos servios aos particulares para
prestao sob regime jurdico predominantemente privado. A partir deste momento, no era
mais possvel combinar os trs elementos, o que levou alguns autores a falar de crise na noo
de servio pblico5.
Atualmente, os trs elementos ainda existem, mas com diferenas em
relao concepo original, pois a combinao dos trs menos freqente, no sendo em
muitos casos sequer possvel, como, por exemplo, nos casos em que o Estado delega o servio
a particulares o que j impediria a anlise pelo critrio subjetivo. Os autores tm utilizado um
critrio ou no mximo combinado dois para chegar a uma definio.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2011. p. 101.
Ibidem, p. 102.
14
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro6:

Jean Rivero (1981:494) mostra que atualmente a combinao dos trs
elementos menos freqente. Existem necessidades de interesse geral que a
autoridade atende satisfatoriamente, mas que nem por isso confia a rgos
pblicos; e tambm pode acontecer que entidades pblicas, como autarquias,
desempenhem atividade industrial ou comercial idntica das empresas
privadas similares, e que no pode ser considerada servio pblico, uma vez
que nenhuma peculiaridade distingue o seu regime do adotado no setor
privado. H, a, uma dissociao dos sentidos subjetivo e material. A
dissociao igualmente freqente entre os dois primeiros sentidos e o
regime jurdico de servio pblico: os servios comerciais e industriais do
Estado so exercidos pelas empresas estatais sob regime jurdico de direito
privado, parcialmente derrogado por normas publicsticas.
Posteriormente, volta-se a falar em crise no conceito de servio pblico,

pois na Unio Europia o conceito de servio exclusivo do Estado se torna incompatvel com
os princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia. Na Frana, chegam a substituir a
expresso servio pblico por servio de interesse econmico geral. No Brasil, apesar de uma
certa liberalizao dos servios pblicos7, ainda no possvel falar em crise conceitual.
1.2 CONCEITOS
Atualmente no Brasil, na Constituio e nas leis, no h definio do que
servio pblico e nem os doutrinadores conseguiram chegar a um nico conceito ou ao menos
parecido.
Preliminarmente, faz-se necessrio distinguir servio pblico em sentido
subjetivo (orgnico), de servio pblico em sentido objetivo (material). No sentido orgnico,
servio pblico no se refere s atividades e sim ao conjunto de rgos e entidades que
compem o aparelho administrativo do Estado. No prprio texto da Constituio Federal de
1988, no artigo 37, inciso XIII, a expresso utilizada desta forma8.
Ibidem, p. 106-108.
Art. 37, XIII - vedada a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias para o efeito de
remunerao de pessoal do servio pblico. (grifo nosso)
15
Por outro lado, em sentido objetivo, a expresso servio pblico trata de

uma determinada atividade ou conjunto de atividades. Tais atividades variaro de acordo com
a definio da doutrina9. No presente trabalho, sempre que utilizarmos a expresso servio
pblico, ser no sentido objetivo ou material, tratando das atividades. A seguir, sero
apresentados os diversos conceitos presentes na doutrina brasileira.
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 dispe genericamente em seu art.
175 que a prestao dos servios chamados de pblicos de responsabilidade do Poder
Pblico10. Apesar de definir quem o titular desses servios, a Lei Magna no define o que
so esses servios. Por esse motivo, tambm no h na doutrina brasileira consenso quanto ao
significado de servios pblicos.
Alguns autores do conceitos bastante amplos do que seja servio pblico,
tratando-o como sinnimo de funo pblica ou atividade pblica, enquanto outros
conceituam de forma mais restrita. Do ponto de vista mais abrangente, servio pblico seria
toda atividade exercida pelo Estado, incluindo aqui a atividade judiciria, a administrativa e a
legislativa. Jos Cretella Jnior11, por exemplo, leciona que servio pblico toda atividade
que o Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfao das necessidades pblicas
mediante procedimento tpico do direito pblico.
Hely Lopes Meirelles12 define servio pblico de forma um pouco mais
restrita, pois exclui as atividades legislativa e jurisdicional, entretanto, ainda ampla, pois
abrange todas as atividades exercidas pela administrao publica, inclusive o Poder de
Polcia, veja:
Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do
Estado. (grifo nosso)
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18. edio. Rio de
Janeiro: Forense; So Paulo: Mtodo 2010. p. 624.
10
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
11
CRETELLA JUNIOR, Jos (2003:319) apud DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24.
ed. So Paulo: Editora Atlas, 2011. p. 102.
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. So Paulo: Malheiros, 2011.p. 423
16
J os autores que adotam definies restritas, entendem que os servios

pblicos so atividades administrativas (distintas do poder de polcia) exercidas pela
Administrao Pblica, sob o regime de direito pblico.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Mello adotam
conceitos restritos, entretanto, para a primeira no necessrio que a prestao estatal
satisfaa diretamente um interesse da populao, pois existem servios considerados pblicos,
como aqueles realizados internamente pelo Estado e os servios diplomticos, que no so
usufruveis diretamente pela coletividade e sim de forma coletiva.
Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello13:
Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas
fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as
vezes, sob um regime de Direito Pblico, institudo em favor dos interesses
definidos como pblicos no sistema normativo.
Para este trabalho, interessa que servios pblicos so atividades, definidas

em lei, prestadas em prol da sociedade pela Administrao Pblica, que pode deleg-las aos
particulares por meio de concesso, permisso ou em casos especiais autorizao.
Independente de serem delegados ou no, os servios sero prestados sob regime jurdico de
direito pblico, alm de que a titularidade dos servios intransfervel, sendo sempre do
Estado. O que pode ser transferida a prestao.
1.3 DELEGAO DOS SERVIOS PBLICOS
Os servios pblicos podem ser prestados de maneira direta e indireta. Na
direta, o prprio Estado presta as atividades, enquanto na indireta ele transfere a um particular
a prestao dos servios.
Quando o Estado presta servios pblicos diretamente, ele o faz de duas
formas: primeiro de forma centralizada, em que a administrao direta presta os servios, e
13
17
segundo de forma descentralizada, em que as entidades da administrao indireta prestam os

servios (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes institudas
e mantidas pelo Poder Pblico).
Em relao forma indireta de prestar servios pblicos, esta surgiu quando
no passado o Estado percebeu que no seria possvel realizar certos tipos de atividade por
falta de organizao adequada. A partir da, o Poder Pblico comeou a delegar alguns
servios ao particular14.
Observa-se que a Administrao Pblica, quando executa seus prprios
servios, o faz como titular deles; enquanto que, quando delega a outro, pode transferir-lhes a
titularidade ou simplesmente a execuo. A transferncia da titularidade s pode ser
outorgada por lei, e s por lei pode ser alterada15.
Ressalte-se, nos termos do inciso X, artigo 21, da Constituio, que nem
todos os servios pblicos so delegveis, ou seja, existem alguns que s podem ser prestados
exclusivamente pelo Estado (pela Administrao direta ou indireta)16.
Vejamos na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello17:
H duas espcies de servios que s podem ser prestados pelo prprio
Estado, isto , que no podem ser prestados por concesso, permisso ou
autorizao. So eles os de servio postal e correio areo nacional, como
resulta do art. 21, X. Isto porque, ao arrolar no art. 21 competncias da
Unio quanto prestao de servios pblicos, menciona, nos incisos XI e
XII (letras a a f) diversos servios. A respeito deles esclarece que a
Unio os explorar diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso. Diversamente, ao referir no inciso X o servio postal e o correio
areo nacional, no concedeu tal franquia. Assim, visvel que no quis dar
o mesmo tratamento aos vrios servios que considerou.
No se tratando, portanto, de servio postal e correio areo nacional, pode o

Estado outorgar os demais servios pblicos aos particulares. H trs maneiras pelas quais o
14
15
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 423.
16
Art. 21, X - manter o servio postal e o correio areo nacional;
17
18
Poder Pblico transfere a prestao dessas atividades: por concesso, permisso ou

autorizao.
As duas formas mais comuns de delegao dos servios pblicos pelo Poder
Pblico so a concesso e a permisso. O artigo 175 da Constituio Federal estabelece que
incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
O dispositivo acima estabeleceu ainda, em seu pargrafo nico, a edio de
lei para dispor sobre o regime jurdico das concesses e permisses, sobre as condies de
caducidade, fiscalizao e extino dos respectivos contratos, sobre os direitos dos usurios,
sobre a poltica tarifria e sobre a obrigao de manter servio adequado.
Nesse sentido, respaldada na Constituio, a Unio editou a Lei n
8.987/1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos.
1.3.1 Concesso de Servios Pblicos
Concesso de servios pblicos o contrato administrativo atravs dos qual
o Estado delega a algum a execuo de um servio pblico, para que este o execute em nome
prprio, por sua conta e risco, tendo como garantia contratual um equilbrio econmicofinanceiro, assegurando-lhe a remunerao mediante tarifa paga pelo usurio ou outra forma
de remunerao decorrente da explorao do servio18.
Para que haja concesso de um servio pblico, necessrio que o Estado
seja titular daquele servio, titularidade esta que se mantm mesmo quando o servio
transferido ao particular, permitindo inclusive a alterao de clusulas e a resciso do contrato
por motivo de interesse pblico.
Uma das principais caractersticas da concesso que o concessionrio
obtenha algum tipo de remunerao pela explorao do servio concedido. Em regra, a
remunerao se d atravs de tarifas cobradas dos usurios daquele servio. H casos,
18
19
entretanto, como, por exemplo, nas concesses de rdio e televiso, que a remunerao ocorre
por meio de anncios publicitrios, em que o concessionrio no cobra diretamente dos
usurios.
Logo, na concesso no proibido que o concessionrio se remunere por
fontes alternativas de receita, todavia, se o servio fosse remunerado apenas por fontes
estranhas explorao do servio, no seria concesso. Conclui-se que, no caso de concesso
de servios pblicos, alguma receita tem que ser gerada da explorao do servio concedido.19
Ademais, outro aspecto que merece destaque na concesso de servio
pblico, presente tanto no art. 175 da Carta Magna quanto no art. 14 da lei especfica, a
obrigatoriedade de licitao. Isto significa que, em se tratando de concesso, no se aplicam
os casos de dispensa de licitao presentes na lei n 8.666/1993 sobre licitaes e contratos
administrativos.
Maria Sylvia Di Pietro entende que no se aplicam s licitaes para
concesso de servio pblico os casos de dispensa de licitao previstos em lei, entretanto,
entende que possvel uma declarao de inexigibilidade em situaes em que se demonstre a
inviabilidade de competio.20 Ao contrrio, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo defendem
que, por ser a Constituio to explcita no art. 175, no cabe a declarao de inexigibilidade
de licitao e por isso, mesmo quando haja apenas um concorrente, deve haver licitao.21
O art. 2, II, da Lei n 8.987/1995 estabelece que, nos casos de concesso de
servios pblicos, a modalidade de licitao adequada a concorrncia.22 H uma exceo a
este comando presente na Lei n 9.074/1995 que prev a possibilidade de licitao na
modalidade leilo nos casos em que o servio pblico esteja em mos de empresas estatais e
se pretenda desloc-lo delas.
19
20
21
22
Art. 2, II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante
licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; (grifo nosso)
20
No julgamento da licitao nos casos de concesso, diferentemente da Lei

8.666/1993, adota-se um dos critrios seguintes, conforme previsto no art. 15 da Lei
8.987/1995, transcrito abaixo:
Art.15 - No julgamento da licitao ser considerado um dos seguintes
critrios:
I o menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado;
II a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela
outorga da concesso;
III a combinao, dois a dois, dos critrios referidos nos incisos I, II e VII;
IV a melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital;
V melhor proposta em razo da combinao dos critrios de menor valor
da tarifa do servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica;
VI melhor proposta em razo da combinao dos critrios de maior oferta
pela outorga da concesso com o de melhor tcnica; ou
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga aps qualificao de
propostas tcnicas.
Aps a escolha do concorrente, este firmar, em acordo com o art. 23 da Lei

8.8987, um contrato de adeso com o poder concedente contendo diversas clusulas
essenciais. Estas devero, dentre outras, tratar do objeto, da rea e do prazo da concesso, do
preo do servio, dos critrios e procedimentos para reajuste e reviso das tarifas, dos direitos
e deveres dos usurios e dos direitos e deveres do concessionrio.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello23 necessrio que tambm contenha
no contrato:
Todos os elementos necessrios para identificao dos termos em que foi
composta a equao econmico-financeira, isto , a igualdade
convencionada, a qual compreende no s a margem de lucro como a
amortizao do capital, o equipamento implantado, sua permanente
atualizao e a reverso dele quando finda por qualquer razo a concesso.
Em relao ao prazo da concesso, este dever estar previsto no edital de

concorrncia, como dispe o art. 18 da Lei n 8.98724. No h dvida quanto ao fato de que a
concesso sempre ser por prazo determinado, o que ocorre que no h previso legal
referente durao mxima do prazo. Desta forma, como a outorga do servio por concesso
23
24
Art. 18, I - o objeto, metas e prazo da concesso. (grifo nosso)
21
depende de lei que a autorize, ficou a cargo dos Legislativos dos entes federados (Unio,
Estados e Municpios), quando autorizaram os Executivos a concesso de determinados
servios, estabelecerem prazos mximos ou especficos. Nos casos em que h prazo mximo
fixado para a concesso de um servio, vale este.25
Vale destacar, ainda, a questo das tarifas cobradas dos usurios nos casos
de concesso de servios pblicos. As tarifas, que so diferentes das taxas, pois so valores
pagos pelo usurio de um servio pblico ao respectivo prestador.
Pertinentes so os comentrios de Hely Lopes Meirelles26 sobre o tema:
O servio concedido deve ser remunerado por tarifa (preo pblico), e no
por taxa (tributo). E a tarifa deve permitir a justa remunerao do capital, o
melhoramento e a expanso do servio, assegurando o equilbrio econmico
e financeiro do contrato. Da por que impe-se a reviso peridica das
tarifas, de modo a adequ-las ao custo operacional e ao preo dos
equipamentos necessrios manuteno e expanso do servio, a fim de
propiciar a justa remunerao do concessionrio, na forma contratada (art.
23, IV).
Concluindo, importante tratar sobre a extino da concesso. Esta se dar

quando a Administrao, por diversas causas e formas, retoma o servio previamente
concedido. Pode acontecer pelo trmino do prazo da concesso (reverso), quando o servio
naturalmente volta para o Poder Concedente; pode ocorrer quando h interesse pblico
superveniente concesso (encampao ou resgate); pode ocorrer devido inadimplncia do
concessionrio, que leva resciso unilateral do contrato pelo Concedente (caducidade);
ocorre quando o concessionrio demanda a resciso do contrato por descumprimento de
clusula contratual pelo Poder Concedente; e, finalmente, pode ocorrer tambm anulao do
contrato de concesso por ilegalidade da concesso ou do contrato27.
Por fim, conforme ser estudado no captulo 3 do presente trabalho, lembrase que atualmente no Brasil, erroneamente, a delegao para que se explore servios areos
pblicos, quando se trata de transporte areo regular, se d sempre por meio de concesso.
25
26
27
22
1.3.2 Permisso de Servios Pblicos

Teoricamente, a Lei n 8.987, de 1995, dispe sobre o regime e normas
gerais da concesso e permisso de servios pblicos previstos no art. 175 da Constituio
Federal. No entanto, pouco se fala na lei a respeito da permisso de servios pblicos.
Exemplo disso o Captulo XI Das Permisses que tem apenas um artigo (art. 40) e que em
seu pargrafo nico estabelece que aplica-se s permisses o disposto nesta Lei 28. Por esta
razo, pode-se afirmar que, no presente, o regime jurdico aplicvel s permisses
praticamente o mesmo das concesses.
Apesar do mesmo regime jurdico, concesso e permisso so instrumentos
completamente diferentes, atravs dos quais o Estado delega prestao de servios pblicos
a particulares. A comear pelo conceito de permisso, presente na lei acima mencionada (art.
2, IV), que considera como permisso de servio pblico a delegao, a ttulo precrio,
mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa
fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
As principais diferenas entre permisso e concesso podem ser extradas
dos prprios conceitos presentes na Lei n 8.987/1995. Primeiro, existe na permisso a
possibilidade de delegao tanto para pessoas jurdicas quanto para pessoas fsicas. Segundo,
enquanto na concesso as licitaes devem obrigatoriamente ocorrer na modalidade
concorrncia, na permisso no h previso legal de modalidade especfica. Por fim, ao
contrrio das concesses, as principais caractersticas de um contrato de permisso so a
precariedade deste e a possibilidade dele ser revogado unilateralmente29.
Diante das caractersticas da permisso, principalmente a precariedade, o
instituto deveria ser utilizado pelo Estado nos casos em que o permissionrio no precisasse
fazer um investimento muito alto, ou quando o equipamento utilizado no servio pudesse ser
transferido para outras utilidades sem complicaes, ou quando para exercer a atividade no
fosse necessria a implantao fsica de equipamentos e ferramentas que aderem ao solo, ou
28
Art. 40. A permisso de servio pblico ser formalizada mediante contrato de adeso, que observar os
termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.
29
23
finalmente nas situaes em que os riscos da precariedade, assumidos pelo permissionrio,

fossem compensados pela rentabilidade do servio ou pelo prazo curto em que seria obtida a
remunerao desejada30.
Um ponto sobre a permisso de servios pblicos que merece ateno a
questo do prazo. Teoricamente, levando-se em conta a natureza e a legislao aplicvel a
este tipo de delegao, a permisso deveria ocorrer sem um prazo determinado. Entretanto, h
no Brasil permisses com prazo estipulado, o que inclusive pode gerar ao permissionrio, em
caso de revogao antes do prazo, um direito indenizao.
Hely Lopes Meirelles considera esta permisso, com prazo, uma espcie do
gnero permisso, seria a permisso condicionada31. No mesmo sentido, Cretella Jnior a
intitulou de permisso qualificada.32 Ao contrrio, autores como Maria Sylvia Zanella Di
Pietro e Celso Antnio Bandeira de Mello defendem que, aceitar a possibilidade de fixao de
prazo no instituto da permisso, o descaracterizaria de seu conceito, inclusive o tornando
muito parecido, seno idntico, concesso de servios pblicos33.
Nos dias atuais, so exemplos de servios pblicos que podem ser delegados
aos particulares atravs de permisso, dentre outros, o transporte pblico coletivo (linhas de
nibus), a limpeza das vias pblicas e a coleta de lixo.
30
31
32
33
24
2. A AUTORIZAO COMO FORMA DE DELEGAO

No captulo anterior foram estudadas as duas formas de delegao dos
servios pblicos previstas genericamente no artigo 175 da Constituio Federal. Ocorre que,
no artigo 21 da Constituio, nos incisos XI e XII, est prevista uma terceira forma, atravs da
qual o Estado pode delegar servios pblicos, a autorizao. H ainda, no artigo 223 da Lei
Magna, a previso de autorizao no caso de servios de radiodifuso sonora e de sons e
imagens34.
Existe na Doutrina, atualmente, uma controvrsia sobre este instrumento,
pois alguns autores no consideram a autorizao uma forma de delegao dos servios
pblicos. O dilema est no fato de que o artigo 175 da Constituio, que trata genericamente
sobre as formas pelas quais o Estado pode transferir a prestao dos servios pblicos ao
particular, no faz qualquer meno sobre a autorizao. Alm disso, como ser estudado
detalhadamente, diferentemente da concesso e da permisso, a autorizao no um
contrato, mas um ato administrativo, e no precisa ser precedida de licitao.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello35, a autorizao uma forma
anormal de delegao, conforme se observa da lio transcrita abaixo:
J no art. 175, sua dico especfica ao dizer que: Incumbe ao Poder
Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, a prestao de servios pblicos. Ou seja, neste versculo fica
bastante claro que s contempla duas formas normais de outorga a terceiros
de titulao para prestar servios pblicos.
Ao contrrio, os administrativistas que admitem a autorizao como forma

de delegao de servios pblicos, entendem que o instrumento pode ser utilizado em duas
hipteses. Primeiro, em situaes de emergncia, situaes transitrias ou situaes especiais,
e, segundo, nos casos em que o servio prestado a um grupo restrito de usurios, sendo o
34
Art. 21, X - manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes,

nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros
aspectos institucionais.
Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio de
radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade dos sistemas privado,
pblico e estatal.
35
25
autorizado o principal ou exclusivo beneficirio daquela prestao, como exemplo a atividade

exercida entre praticantes do radioamadorismo36.
No trabalho em tela, em que a autorizao proposta como a melhor forma
em casos de delegao de servios de transporte areo (transporte regular), considera-se o
instituto como uma das formas pela qual o Estado pode delegar servios dos quais titular aos
particulares. A seguir o ato de autorizao ser estudado com maior profundidade.
2.1 CONCEITO
A autorizao, como modalidade de delegao, um ato unilateral, precrio
e discricionrio, atravs do qual o Poder Pblico delega aos particulares determinados
servios que lhe so exclusivos (titularidade exclusiva)37.
Na delegao de servio pblico, por meio de autorizao, no h previso
legal que obrigue o Estado a realizar licitao prvia para a escolha do particular a ser
autorizado. Contudo, tambm no h proibio para que se realize um processo de seleo
com o objetivo de escolher o melhor autorizatrio. Caso haja qualquer seleo, ficar a
Administrao vinculada aos termos do edital de convocao.38
Em regra, por ser um ato precrio e discricionrio, a autorizao para prestar
um determinado servio no tem um prazo determinado, podendo pelos mesmos motivos ser
revogada a qualquer tempo, sem dar ensejo a direito de indenizao. Caso, haja uma
autorizao com prazo determinado, assim como na permisso, se aquela for revogada antes
do tempo, poder gerar ao particular direito indenizao pelos prejuzos que
comprovadamente este sofra causados pela interrupo.
Para Hely Lopes Meirelles39, nos casos de autorizao para atender servios
instveis ou emergenciais a remunerao dos servios tarifada pela Administrao, como
36
37
38
39
26
os demais de prestao ao pblico, dentro das possibilidades de medida para oferecimento aos
usurios. A execuo normalmente deve ser pessoal e intransfervel a terceiros.
2.2 AUTORIZAO SEM NATUREZA DE DELEGAO
Alm da autorizao como instrumento de delegao de servios pblicos,
existe outra com natureza diversa, que a autorizao outorgada no exerccio de poder de
polcia administrativa como condio para a prtica de atividades privadas.
So exemplos de situaes em que se faz necessria este tipo de autorizao
do Poder Pblico, dentre vrios outros, os servios de txi, de despachante e de guarda
particular de residncias. Por mais que estas no sejam atividades tipicamente pblicas,
necessrio que a Administrao cadastre os executores e controle, quando necessrio, a
atuao deles com a populao e com os rgos administrativos de suas respectivas
atividades40.
Nestes casos, o ato administrativo que autoriza tem como objeto uma
atividade exercida, sob regime de direito privado, por particulares ou pelo Estado. Esta
atividade pode ser de interesse privado ou de interesse social, contudo, no de titularidade
exclusiva do poder pblico, o que por si s j exclui a possibilidade de delegao, que
necessariamente precisa de um servio do qual o Estado o titular exclusivo41.
Precisos os comentrios de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo42 sobre
este tipo de autorizao, in verbis:
Configura, aquela autorizao, um ato administrativo de controle prvio que
condiciona o exerccio, pelo particular, de uma atividade privada, regida pelo
direito privado e aberta livre iniciativa (desde que o particular interessado
em exercer a atividade obtenha o ato de autorizao, evidentemente).
Esta autorizao, como ato de polcia pode ser exigida do particular tanto
em situaes em que a atividade atende a interesse do particular, como em situaes de
interesse social em que o servio no seja de titularidade exclusiva do Estado. No caso de
40
Ibidem, p. 446.
41
42
27
interesse do particular tem-se como exemplo a necessidade de autorizao para o uso

privativo de bem pblico ou para o porte de arma, enquanto que no caso de interesse social
tem-se como exemplo o servio privado de educao que precisa ser autorizado pela
Administrao, conforme previsto no art. 209, II, da Constituio43.
H tambm a possibilidade da autorizao (ato de polcia) ser exigida nos
casos que se enquadram no pargrafo nico, art. 170, da Constituio, que assegura a todos o
livre exerccio de qualquer atividade econmica, independente de autorizao de rgos
pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Nestes casos, a autorizao pode vir a ser exigida
para garantir que o exerccio de uma determinada atividade econmica no gere dano
coletividade.
Conclui-se, portanto, que existe nitidamente uma autorizao sem natureza
de delegao, pois h casos em que o Poder Pblico precisa autorizar atividades dos
particulares, que nada tem a ver com a delegao de um servio pblico do qual o Estado tem
a titularidade exclusiva da prestao.
2.3
PARTICULARIDADES
DA
AUTORIZAO
DE
SERVIO
DE
TELECOMUNICAES
Preliminarmente, faz-se necessrio destacar que a Constituio Federal

estabelece em seu art. 21, XI, que compete Unio a prestao dos servios de
telecomunicaes e estes podem ser delegados por concesso, permisso ou autorizao. Isso
significa que estes so servios pblicos do qual o Estado titular, podendo por delegao,
transferir a prestao aos particulares44.
Dito isso, a Lei n 9.472 de 1995 (Lei Geral de Telecomunicaes LGT),
que dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes, no Ttulo III Dos
Servios Prestados em Regime Privado, Captulo II - Da Autorizao de Servio de
43
44
Art. 209, II - autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico.
Art. 21, XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de

telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo
regulador e outros aspectos institucionais;
28
Telecomunicaes, inovou ao trazer para o mundo jurdico uma nova espcie de autorizao
como ato de delegao de servio de telecomunicaes.
No par. 1 e caput, do art. 131, a LGT define a autorizao de servio de
telecomunicaes como um ato administrativo vinculado que autoriza a explorao de servio
de telecomunicaes em regime privado45.
Como se percebe, este ato muito diferente do estudado acima, pois uma
das principais caractersticas da autorizao que esta um ato precrio, revogvel a qualquer
momento e sem prazo determinado, diferente de um ato vinculado. Na LGT esta precariedade
foi evidentemente afastada pelo legislador no art. 142, pargrafo 2, quando este garantiu ao
particular o direito de, no caso de extino da autorizao por interesse pblico, manter suas
atividades por um prazo mnimo de cinco anos46.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro47 defende primeiro, que o emprego do
vocbulo vinculado contrariou o entendimento doutrinrio, e segundo, que o uso incorreto
de autorizao no justifica a alterao de seu conceito.
Pode-se dizer at que este ato de autorizao da LGT, por ser um ato
vinculado, mais se parece com uma licena do que com uma autorizao de servios pblicos.
A licena, segundo lio de Celso Antnio Bandeira de Mello48, um ato administrativo
vinculado, unilateral, pelo qual a Administrao faculta a algum o exerccio de uma
atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais
exigidos.
45
Art. 131. A explorao de servio no regime privado depender de prvia autorizao da Agncia, que
acarretar direito de uso das radiofreqncias necessrias.
1 Autorizao de servio de telecomunicaes o ato administrativo vinculado que faculta a explorao, no

regime privado, de modalidade de servio de telecomunicaes, quando preenchidas as condies objetivas e
subjetivas necessrias.
46
Art. 141, 2 - Decretado o decaimento, a prestadora ter o direito de manter suas prprias atividades
regulares por prazo mnimo de cinco anos, salvo desapropriao.
47
48
29
Para Cretella Jnior 49, a diferena entre o instituto da autorizao e o da

licena est no fato de que no primeiro caso h interesse e o ato discricionrio, enquanto que
no segundo, existem direitos e o ato vinculado. Segundo Maria Zanella Di Pietro, a
autorizao ato constitutivo e a licena ato declaratrio de direito preexistente.
Pertinentes so os comentrios de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo50,
diferenciando a autorizao da LGT do instituto da licena:
Em nossa opinio, contudo, o ato a que se refere o pargrafo 1. do art. 131
da LGT no pode ser considerado uma licena, conforme tradicionalmente
descrita pela doutrina, exatamente porque esta um ato administrativo
praticado no exerccio de poder de polcia. A licena possibilita ao
particular o exerccio de um direito subjetivo concernente a uma atividade de
natureza privada, e no a uma atividade de titularidade exclusiva do poder
pblico.
Por fim, no h na doutrina um consenso sobre este instituto da LGT,

entretanto, conforme visto no primeiro pargrafo deste tpico, os servios de
telecomunicaes so servios pblicos de titularidade exclusiva da Administrao, o que por
si s j afasta esta dvida em relao licena, pois no h como se delegar servios pblicos
de titularidade da Unio ao particular atravs de licena.
Por outro lado, a LGT j est em vigor h mais de dez anos e at o presente
momento o artigo em anlise no foi declarado inconstitucional.
Isto leva a crer que
realmente a lei criou uma nova espcie de autorizao.
49
50
30
3. DELEGAO DO SERVIO DE TRANSPORTE AREO REGULAR

Inicialmente, antes de tratar especificamente das formas pelas quais a Unio
pode delegar os servios de transporte areo, necessrio fazer uma breve descrio sobre o
setor e tratar da legislao constitucional e infra-constitucional de Direito Aeronutico.
3.1. BREVE DESCRIO DO SETOR
Nos ltimos dez anos, o mercado brasileiro de transporte areo regular
domstico sofreu diversas alteraes, como o desaparecimento e surgimento de empresas, a
mudana da autoridade de aviao civil e o aumento expressivo da utilizao pela populao
do transporte areo.
Em relao s empresas, no ano 2000, segundo dados do extinto
Departamento de Aviao Civil, o mercado domstico brasileiro era liderado pela Varig
(Varig, Rio Sul e Nordeste), seguido por TAM, Vasp e Transbrasil51. Atualmente, segundo
dados comparativos52 divulgados pela ANAC em abril de 2011, o mercado est da seguinte
forma, a TAM lder, seguida por GOL, AZUL, WEBJET, TRIP e AVIANCA.
Como se observa, em dez anos, o mercado das companhias areas mudou
completamente, pois algumas empresas grandes poca, como Vasp e Transbrasil, foram
falncia e deixaram de existir, enquanto outras empresas como GOL, WEBJET e AZUL
surgiram e ganharam mercado.
A GOL Linhas Areas53, por exemplo, fundada em 2001 com poucas
aeronaves, terminou o ano de 2010 com uma frota de 114 aeronaves e sendo uma das maiores
empresas areas low-cost and low-fare (de baixo custo e baixa tarifa) do mundo. Desde sua
criao, a empresa j transportou mais de 130 milhes de passageiros.
51
ANURIO do Transporte Areo 2000. Volume I Dados Estatsticos. Departamento de Aviao Civil.
<http://www2.anac.gov.br/estatistica/anuarios.asp>. Acesso em 01/05/2011.
52
DADOS Comparativos Avanados relativos a Maro de 2011. Agncia Nacional de Aviao Civil.
<http://www2.anac.gov.br/dadosComparativos/DadosComparativos.asp>. Acesso em 01/05/2011.
53
GOL Linhas Areas. Histrico da GOL <http://www.voegol.com.br/ri/>. Acesso em 07/05/2011.
31
Outro exemplo, ainda mais recente, da AZUL Linhas Areas54. Criada em

maro de 2008, a empresa iniciou suas operaes em dezembro do mesmo ano com apenas
dois avies Embraer 190 e um avio Embraer 195. Desde sua criao que a AZUL no para
de bater recordes; primeiro, foi a companhia que teve incio com o maior investimento da
histria, duzentos milhes de dlares; segundo, foi a companhia que em menos tempo
transportou um milho, dois milhes, trs milhes, quatro milhes, cinco milhes, seis
milhes, sete milhes e oito milhes desde sua fundao. Em menos de trs anos, a empresa
area j tem aproximadamente 8% de participao no mercado domstico brasileiro.
Outra mudana importante da ltima dcada ocorreu em setembro de 2005,
quando a Lei n 11.182 criou a Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC55, que atualmente
est vinculada Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica. Esta nova agncia,
fundada em 2006, uma autarquia submetida a regime especial e que substituiu o
Departamento de Aviao Civil DAC como autoridade responsvel pela regulao e
fiscalizao das atividades de aviao civil e de infra-estrutura aeronutica e aeroporturia.
Como o DAC fazia parte do extinto Ministrio da Aeronutica
(transformado em Comando da Aeronutica, subordinado ao Ministrio da Defesa), houve,
desde a criao da ANAC, uma desmilitarizao dentro da autoridade aeronutica, que passou
a ser exercida por uma agncia civil. A agncia composta por uma diretoria colegiada,
formada por cinco diretores, que so nomeados pelo Presidente da Repblica para um
mandato de cinco anos, aps aprovao pelo Senado Federal.
Por fim, observa-se que, nos ltimos anos, segundo dados da Agncia
Nacional de Aviao Civil ANAC, a demanda por transporte areo regular domstico no
Brasil no para de crescer. Como exemplo, em 2009 a demanda cresceu 17,65% em relao a
2008 e em 2010 a demanda cresceu 23,47% em relao a 200956.
54
AZUL Linhas Areas. A Histria da Azul <http://www.voeazul.com.br/aspx/nossaHistoria.aspx>. Acesso em

07/05/2011.
55
AGNCIA Nacional de Aviao Civil. Institucional. <http://www.anac.gov.br/Area.aspx?ttCD_CHAVE=7>.

Acesso em 07/05/2011.
56
DADOS Comparativos Avanados. ANAC.

<http://www2.anac.gov.br/dadosComparativos/DadosComparativos.asp>. Acesso em 07/05/2011.
32
Recentemente, inclusive, segundo reportagem do jornal Folha de S.Paulo, as

viagens de avio dobraram nos ltimos oito anos e, pela primeira vez, em 2011, o nmero de
passageiros de avio superou o de viajantes de nibus interestaduais. Os principais motivos
desses nmeros so a melhoria da renda dos brasileiros, principalmente a partir de 2007, e as
facilidades criadas pelas empresas para vender passagens, como por exemplo o parcelamento
em vrias prestaes57.
Ainda segundo a reportagem, em estudo encomendado pela Agncia
Nacional de Transportes Terrestres ANTT Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
FIPE, constatou-se que em 2010, 66 milhes de pessoas fizeram viagens interestaduais de
avio, contra 67 milhes que fizeram de nibus. Como o transporte areo j cresceu 10% no
primeiro bimestre de 2011, comparado ao mesmo perodo de 2010, e a ocupao nos nibus
no pas apresenta queda desde 2003, a utilizao dos avies j teria ultrapassado a dos nibus.
Diante deste cenrio, de grandes mudanas, destacando que as principais
leis que tratam sobre o transporte areo no Brasil, a Constituio Federal e o Cdigo
Brasileiro de Aeronutica, so de 1988 e 1986, respectivamente, acredita-se que estas esto
ultrapassadas e que novas leis devem ser criadas diante das realidades atuais.
3.2 A AVIAO CIVIL NA CONSTITUIO
Constitucionalmente, a aviao civil foi tratada pela primeira vez na
Constituio Federal de 1934, no seu art. 5, inciso VIII, estabelecendo que58 competia
privativamente Unio explorar ou dar em concesso os servios de telgrafos,
radiocomunicao e navegao area, inclusive as instalaes de pouso (...), redao que foi
mantida na Constituio de 1937.
Posteriormente, houve uma inovao na Constituio de 1946, quando foi
includo o instituto da autorizao59. Estabelecia o artigo 5, inciso XII, que competia Unio
explorar diretamente ou indiretamente por concesso ou autorizao os servios de navegao
57
AMORA, Dimmi. MATAIS, Andreza. Viagens de avio dobram em oito anos. Folha de S.Paulo, So Paulo,
22/03/2011.
58
PACHECO, Jos da Silva. Comentrios ao Cdigo Brasileiro de Aeronutica: (Leis n 7.565, de

19.12.1986, e 11.182, de 27.09.2005). 4. edio. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
59
Ibidem.
33
area. Esse texto foi mantido na Constituio de 1967 (art. 8, XV, c) e tambm na Emenda
Constitucional n 1, de 1969.
A Constituio Federal em vigor, de 1988, estabelece em seu art. 21, inciso
XII, alnea C, que compete Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso
ou permisso a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia. O texto
constitucional tambm estabelece tambm a competncia privativa da Unio para legislar
sobre Direito Aeronutico. O artigo 178 da Constituio estabelece, ainda, que a lei dispor
sobre a ordenao do transporte areo, devendo, quanto ordenao do transporte
internacional, observar os acordos firmados pela Unio, atendido o princpio da reciprocidade.
Observa-se, portanto, que h na Constituio trs pontos principais sobre o
tema60. Em primeiro lugar, a aviao principalmente um tema assunto de responsabilidade
federal, pois compete privativamente Unio legislar sobre o assunto e tambm a regulao
na esfera administrativa.
Em segundo lugar, cabe ao legislador ordinrio decidir se os servios areos
sero submetidos ao regime de direito pblico ou ao regime de direito privado.
Se
submetidos ao regime de direito pblico, ser por meio de concesso ou permisso e o

tratamento de servio pblico; se submetidos ao regime de direito privado, ser por
autorizao e o tratamento de atividade econmica.
Em terceiro lugar, exige-se, nos casos de acordos internacionais, no
transporte internacional, que se cumpra o princpio da reciprocidade, pelo qual o Brasil s
pode liberar linhas internacionais para empresas estrangeiras, se empresas brasileiras tiverem
o mesmo benefcio no outro pas.
3.3 LEGISLAO ORDINRIA
O Cdigo Brasileiro de Aeronutica CBA, promulgado pela Lei n 7.565
de 1986, a principal fonte do Direito Aeronutico Brasileiro e trata de todos os temas
relacionados aviao civil.
60
CARVALHO PINTO, Victor. O Marco Regulatrio da Aviao Civil: Elementos para a Reforma do Cdigo
Brasileiro de Aeronutica. Consultoria Legislativa do Senado Federal (texto para discusso n 42). Braslia.
2008. p. 15-16. <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm>. Acesso em 09/05/2011.
34
O CBA tem mais de trezentos artigos dispostos em onze ttulos: introduo;

do espao areo e seu uso para fins aeronuticos; da infra-estrutura aeronutica; das
aeronaves; da tripulao; dos servios areos; do contrato de transporte areo; da
responsabilidade civil; das infraes e providncias administrativas; dos prazos extintivos;
disposies finais e transitrias.
Para este estudo, o captulo VI, que trata dos servios areos, o que tem
maior relevncia. Principalmente, a seo I, do captulo III que trata da autorizao ou
concesso para os servios areos pblicos.
Atualmente, faz-se necessrio interpretar o CBA em acordo com a lei
11.182, de 2005, que criou a ANAC, especialmente em relao a novos conceitos que
surgiram com a lei, como a liberdade para explorao de linhas areas e o regime de liberdade
tarifria61.
Em relao aos institutos da concesso e autorizao nos transportes areos,
a aplicao destes foi regulamentada inicialmente pelo Decreto n 72.898, de 1973, que foi
posteriormente revogado pelo Decreto n 99.677, de 1990, que previu a expedio, pelo
Ministro da Aeronutica, de instrues para a explorao de servios areos e para a
constituio de novas empresas.
Existem ainda outras leis de Direito Aeronutico que tratam, dentre outros
temas, sobre infra-estrutura, aeroclubes e planos aerovirios, mas que no so relevantes para
este trabalho.
Para Victor Carvalho Pinto62, esse conjunto de leis (Constituio, CBA, Lei
da ANAC, e outras) est defasado e confuso, pois adotam terminologias distintas e nem
sempre precisas. H ainda dispositivos antigos, incompatveis com normas posteriores, mas
que no foram revogados. Para o autor, a legislao aeronutica demanda uma atualizao de
61
Art. 48. 1o Fica assegurada s empresas concessionrias de servios areos domsticos a explorao de
quaisquer linhas areas, mediante prvio registro na ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional
de cada aeroporto e as normas regulamentares de prestao de servio adequado expedidas pela ANAC.
Art. 49. Na prestao de servios areos regulares, prevalecer o regime de liberdade tarifria.
62
CARVALHO PINTO, Victor. O Marco Regulatrio da Aviao Civil: Elementos para a Reforma do Cdigo
Brasileiro de Aeronutica. Consultoria Legislativa do Senado Federal (texto para discusso n 42). Braslia.
2008. p. 18. <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm>. Acesso em 09/05/2011.
35
paradigmas com a finalidade de harmoniz-la com os modernos conceitos de regulao

econmica.
3.4 DO REGIME DE EXPLORAO DOS SERVIOS AREOS PBLICOS
O Cdigo Brasileiro de Aeronutica divide os servios areos pblicos em
trs categorias: transporte areo regular, transporte areo no regular e servios
especializados. Nos termos do art. 180, do CBA, a explorao do transporte regular depende
de concesso, enquanto que as outras duas formas, o transporte no regular e os servios
especializados, dependem de autorizao.63 Neste trabalho, que tem como foco o transporte
areo regular, ser tratada apenas a concesso para explorao de transporte areo regular.
3.4.1 A concesso do transporte areo regular
A concesso para explorao de servios de transporte areo regular
somente ser dada, nos termos do art. 181, do CBA64, pessoa jurdica que tenha sede no
Brasil e 80% do capital votante pertencente a brasileiros. Alm disso, a direo da empresa
deve ser confiada exclusivamente a brasileiros.
Preenchendo os requisitos do CBA, a empresa que se proponha a explorar o
servio de transporte areo dever, antes de requerer a concesso, nos termos do art. 184 do
CBA65 e da Portaria 536/GC5, de 199966, submeter um pedido de autorizao para
funcionamento jurdico ANAC.
63
Art. 180 - A explorao de servios areos pblicos depender sempre da prvia concesso, quando se tratar
de transporte areo regular, ou de autorizao no caso de transporte areo no regular ou de servios
especializados.
64
Art. 181 - A concesso somente ser dada pessoa jurdica brasileira que tiver:
I - sede no Brasil;
II - pelo menos 4/5 (quatro quintos) do capital com direito a voto, pertencente a brasileiros, prevalecendo essa
limitao nos eventuais aumentos do capital social;
III - direo confiada exclusivamente a brasileiros.
65
Art. 184 - Os atos constitutivos das sociedades de que tratam os artigos 181 e 182 deste Cdigo, bem como
suas modificaes, dependero de prvia aprovao da autoridade aeronutica, para serem apresentados ao
Registro do Comrcio.
66
Portaria do Comando da Aeronutica que regulamenta os pedidos de autorizao para funcionamento jurdico
e autorizao ou concesso para explorao dos servios areos pblicos.
36
Este pedido de autorizao para funcionamento jurdico, em acordo com o

art. 2 da Portaria 536/GC5, de 1999, dever ser instrudo com os atos constitutivos da
empresa; com o capital social da empresa; com o plano bsico dos servios a serem
executados, especificando a rede linhas que ensejar o incio das atividades; com a
especificao das aeronaves a serem empregadas e sua forma de aquisio; e com o
planejamento estratgico do empresrio, contemplando as fases de implantao, consolidao
e expanso do projeto.
Aps o exame do pedido de autorizao em seus aspectos jurdicos,
econmico-financeiros, tcnico-operacionais e administrativos (art. 3 da Portaria 536/GC5), a
autorizao ser efetivada atravs de publicao de portaria e do arquivamento dos atos
constitutivos da empresa na Junta Comercial (art. 4, da Portaria 536/GC5).
Esta autorizao habilita a empresa a solicitar outra autorizao para
importao de aeronaves, a registr-las no Registro Aeronutico Brasileiro RAB e a solicitar
o Certificado de Homologao Aeronutica CHETA, na forma do Regulamento Brasileiro
de Homologao Aeronutica RBHA (art. 5, da Portaria 536/GC5).
Cumpridos estes requisitos, a empresa tem o prazo de um ano, aps a
publicao da portaria de autorizao, para requerer a concesso para explorao dos servios
de transporte areo regular (art. 6, da Portaria 536/GC5). Aps a assinatura do contrato de
concesso entre a ANAC e a empresa, esta poder solicitar rotas e horrios (os chamados
Horrios de Transporte Hotran) para operar vos domsticos regulares de passageiros, carga
e mala postal.
Em 2008, por exemplo, a AZUL Linhas Areas passou por todos estes
procedimentos que, segundo a Assessoria de Imprensa da ANAC ocorreram da seguinte
forma:
ANAC aprova concesso para a Azul Linhas Areas
Braslia, 27 de novembro de 2008 Foi assinado no fim da tarde de ontem
(26/11/2008), na sede da Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC em
Braslia, o Contrato de Concesso entre a ANAC e a empresa Azul Linhas
Areas. A partir da assinatura, a empresa est apta a solicitar rotas e horrios
(os chamados Horrios de Transporte Hotran) para operar vos domsticos
regulares de passageiros, carga e mala postal.
37
Somente aps a autorizao pela ANAC de cada Hotran solicitado que a

Azul poder iniciar a venda efetiva das respectivas passagens. O Hotran a
permisso que todas as companhias areas necessitam para poder operar uma
nova rota ou alterar o horrio de um vo j em operao. Essa autorizao
pode levar at 30 dias. Os pedidos de rotas feitos pela Azul anteriormente
no so vlidos, uma vez que a empresa ainda no tinha a concesso para
explorar comercialmente o servio de transporte areo no pas, o que s
ocorre aps a assinatura do contrato.
O Contrato de Concesso ser vlido por 10 anos. Como todas as demais
empresas areas, a Azul est submetida legislao brasileira e s leis e
regulamentos especficos do setor, em especial o Cdigo Brasileiro de
Aeronutica (CBAer) e o Regulamento Brasileiro de Homologao
Aeronutica (RBA 121), que trata da aviao regular.
A Azul deu entrada no pedido de Autorizao de Funcionamento Jurdico na
ANAC no dia 12/03/2008 e cumpriu a exigncia no dia 18/06. Depois disso,
iniciou o cumprimento de requisitos para o Certificado de Homologao de
Empresa de Transporte Areo (CHETA), que foi emitido no dia 7/11/2008
pela ANAC. Aps as ltimas anlises econmicas e jurdicas, o assunto foi
votado pela diretoria colegiada da ANAC e foi assinado o Contrato de
Concesso no dia 26/11/2008.67
3.4.2. A obrigatoriedade de procedimento licitatrio

Conforme estudado acima, o art. 175 da Constituio dispe que ser
sempre atravs de licitao que o Poder Pblico delegar a prestao de servios pblicos, sob
regime de concesso, aos particulares. No mesmo sentido, o art. 14, da Lei n 8.987, que
dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no
art. 175 da Constituio Federal, prev que toda concesso ser obrigatoriamente precedida de
licitao68.
Na Lei n 8.666, de 1993, que institui normas para licitaes e contratos da
Administrao, o art. 122 assevera que nas concesses de linhas areas, observar-se-
procedimento licitatrio especfico, a ser estabelecido no Cdigo Brasileiro de Aeronutica.
Atualmente, aps aproximadamente dezoito anos que a lei est em vigor, ainda no h no
CBA qualquer norma sobre procedimento licitatrio e nem em regulamentaes posteriores.
67
ANAC aprova concesso para a Azul Linhas Areas. Assessoria de Imprensa da ANAC. Braslia. 2008.
<http://www2.anac.gov.br/imprensa/anac_azul_linhas_aereas.asp>. Acesso em 09/05/2011.
68
Art. 14 - Toda concesso de servio pblico, precedida ou no da execuo de obra pblica, ser objeto de
prvia licitao, nos termos da legislao prpria e com observncia dos princpios da legalidade, moralidade,
publicidade, igualdade, do julgamento por critrios objetivos e da vinculao ao instrumento convocatrio.
38
Dessa forma, infere-se da leitura dos dispositivos acima, bem como do art.
180 do CBA, segundo o qual a explorao de servios areos pblicos (transporte areo
regular) depender sempre de concesso prvia, que seria obrigatrio nestes casos a existncia
de um procedimento licitatrio.
Apesar disso, a concesso para explorao de servios areos vem sendo, h
tempos, outorgada sem qualquer tipo de licitao. Antes da Constituio de 1988, em 1973,
quando no era obrigatrio realizar licitao para outorgar concesso de servios pblicos, o
Decreto 72.898 outorgou concesses para as empresas VARIG, VASP, Cruzeiro e Transbrasil
pelo prazo de 15 anos. Em 1988, o Decreto 95.910, prorrogou estas concesses por mais 15
anos.
Posteriormente Constituio de 1988, em 2001, a Portaria 1/GC5
outorgou69 a concesso GOL Linhas Areas. Em 2003, o Presidente da Repblica, prorrogou
as concesses outorgadas anteriormente s empresas VARIG e VASP.
Em 18 de novembro 2008, quando a ANAC j existia, esta aprovou o
contrato de concesso da AZUL Linhas Areas por deciso unnime em reunio de
Diretoria70. Em 26 de novembro de 2008, a Agncia e a empresa area assinaram o contrato
de concesso, vlido por 10 anos.
Em todos estes casos, que ocorreram em diferentes pocas e sob situaes
jurdicas distintas, a concesso dos servios areos pblicos ocorreu sem que houvesse
licitao, contrariando dispositivos constitucionais e infra-constitucionais a partir da
promulgao da Constituio de 1988.
69
Art. 1 - Ficam prorrogadas at 31 de dezembro de 2010, a contar de 10 de outubro de 2003, as concesses

para explorao de servios areos outorgadas pelo Decreto n 72.898, de 9 de outubro de 1973, e prorrogadas
pelo Decreto n 95.910, de 11 de abril de 1988, s empresas VARIG S.A. - Viao Area Rio-Grandense e
VASP - Viao Area So Paulo S.A.
70
BRASIL. Processo n 60800.015255/2008-49; Interessado: Azul Linhas Areas Brasileiras S.A.; Assunto:
outorga de concesso para explorao de servio de transporte areo pblico regular de passageiro, carga e mala
postal; ANAC. <http://www2.anac.gov.br/biblioteca/AtasDaDiretoria/AtaDiretoria181108.pdf>. Acesso em
09/05/2011.
39
3.4.3. O acrdo 346/2008 do Tribunal de Contas da Unio

Em 2004, quando a consultoria do Senado Federal questionou a ao do
Departamento de Aviao Civil de suspender a promoo de passagens da empresa GOL a
R$50,00 (cinqenta reais), surgiu, durante a argumentao tcnica do DAC, a questo do
transporte areo regular de passageiros ser um servio pblico, entretanto, nunca terem
ocorrido licitaes para sua outorga, conforme era normal no caso de outorga de outros
servios pblicos.
Diante desta situao, o Senador Mozarildo Cavalcanti levou a questo ao
Tribunal de Contas da Unio - TCU, onde foi aberta uma auditoria operacional para verificar
a regularidade dos contrato de concesso de transporte areo regular de passageiros.
Em relatrio adotado pelo Relator Ministro Raimundo Carneiro, os analistas
do TCU observaram que para explorar servios areos de transporte regular necessrio obter
uma concesso, ocorre que, o processo de outorga deste tipo de servio configura-se na
prtica como uma habilitao, em que avaliam determinadas condies do proponente. No
h uma competio entre proponentes em que um deles ser escolhido em detrimento do
outro. Ainda, diferentemente de outras outorgas, na de servios areos, a iniciativa da outorga
no tem sido do Poder Pblico, mas de um proponente71.
Outra observao importante no relatrio da auditoria realizada no TCU
referente dinmica dos servios prestados no setor areo, pois a concesso dada para um
conjunto de linhas e a incluso de novas linhas no implica em nova outorga de concesso.
Neste setor, diferentemente do que normalmente ocorre nas outras concesses em que as
alteraes so por iniciativa do Poder Pblico, h uma constante modificao nas malhas das
empresas areas por iniciativa destas.
Em relao obrigatoriedade de licitao na concesso de transporte areo
regular, a equipe do TCU chegou a duas concluses que merecem destaque. Primeiro,
concluiu-se que a obrigatoriedade do procedimento licitatrio prevista na Lei n 8.987/1995 se
aplica nos casos de concesso desses servios areos, razo pela qual os contratos de
71
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relator Ministro Raimundo Carneiro. Acrdo 346/2008. Dirio
Oficial da Unio de 07 de maro de 2008.
40
concesso assinados entre o DAC e a empresas areas sem licitao, aps a Constituio de
1988, infringiram a legislao brasileira.
Segundo, concluiu-se que, caso o Poder Pblico entenda que a concesso a
melhor forma para delegar servios areos, deve propor alteraes da legislao permitindo
que novas outorgas sejam concedidas com dispensa ou inexigibilidade de licitao, de forma
semelhante Lei n 9.472/1997 que trata da outorga de concesso de servios pblicos de
telecomunicao.
Quanto ao instituto da concesso em si, os auditores concluram o seguinte:
166. O instituto da concesso foi idealizado para a prestao de servios
pblicos em situaes de monoplio natural, em que no h condies de
competio e, portanto, aplica-se forte regulao econmica. Alguns
elementos indicam que este instituto no parece adequado ou aderente
atual realidade do transporte areo regular de passageiros no Brasil.
(...)
168. Nesse sentido, oportuno recomendar ao que o Conac avalie, com base
no art. 3 da Lei n 11.182/05, sobre a adequao dos institutos da permisso
e da concesso para a prestao dos servios de transporte areo regular de
passageiros, frente s vantagens que o instituto da autorizao parece
conferir em termos de flexibilidade para manter o setor areo funcionando
segundo sua atual dinmica operacional. A utilizao deste instituto
possvel em funo do disposto no art. 21, XII, c, da Constituio: Compete
Unio (...) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso: (...) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroporturia.
Ao final, os Ministros do TCU, em consonncia com o voto do Ministro

Relator, determinaram ao Conselho de Aviao Civil que realizasse estudos para avaliar se o
instituto da concesso era o mais indicado para o transporte areo regular de passageiros ou se
devia ser proposta alguma alterao na legislao vigente, e que, caso conclussem pela
concesso, que adotassem as medidas necessria para adaptar a legislao do CBA
Constituio Federal de 1988 e Lei n 8.987/95.
Desta forma, pode-se concluir da leitura do acrdo acima mencionado, que
o Tribunal de Contas da Unio constatou, acima de qualquer coisa, que o modelo atual de
concesso dos servios pblicos de transporte areo regular est equivocado, pois viola,
41
principalmente, o art. 175 da Constituio. Alm disso, ressalta-se que o tribunal previu a
possibilidade de se utilizar o instituto da autorizao.
42
4. PROJETO DE LEI N 6.961/2010: NOVO REGIME DE DELEGAO DOS

SERVIOS AREOS
Em 11 de maro de 2010, o Presidente da Repblica enviou para
deliberao do Congresso Nacional o Projeto de Lei n 6.961, que visa alterar e acrescer
dispositivos Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que dispe sobre o Cdigo Brasileiro
de Aeronutica72.
O projeto foi proposto, em 20 de outubro de 2009, pelo Presidente do
Conselho de Aviao Civil CONAC, o Ministro da Defesa, atravs da exposio de motivos
n 326/MD, na qual defende-se que o objetivo do projeto estabelecer um novo paradigma ao
modelo em que os servios areos so organizados e prestados, garantindo a segurana
jurdica necessria para estmulo e desenvolvimento da aviao nacional e adequando o setor
realidade mundial73.
Destaca-se, preliminarmente, que em 06 de novembro de 2008, o Presidente
do CONAC resolveu, com base no Acrdo 346/2008 do TCU e em estudo realizado pela
Secretaria de Aviao Civil do Ministrio da Defesa, declarar o instituto da concesso
inadequado para explorao comercial de servios areos, considerar o da autorizao como o
mais adequado e determinar ao Ministrio da Defesa que elaborasse proposta de alterao na
legislao.74
Nas consideraes da resoluo acima, o Presidente do CONAC75 levou em
considerao, alm do acrdo do TCU e do estudo da Secretaria de Aviao Civil, os quatro
aspectos transcritos abaixo:
CONSIDERANDO que a outorga de servios areos corresponde
autorizao para entrada em operao de empresas no setor de aviao civil,
no sendo, portanto, associado outorga de linhas areas;
CONSIDERANDO a inaplicabilidade de licitao, incluindo as hipteses de
dispensa e inexigibilidade, no processo de outorga de servios areos;
72
BRASIL. Projeto de Lei n 6.961, de 2010.
73
BRASIL. Conselho de Aviao Civil. Exposio de Motivos n 326/MD, de 20 de outubro de 2009. p. 11.
74
BRASIL. Conselho de Aviao Civil. Resoluo n 007/2008, de 06 de novembro de 2008.
75
43
CONSIDERANDO a inaplicabilidade das clusulas essenciais do contrato

de concesso constantes do art. 23, incisos I, IV, V, X, XI, XII, da Lei
8.987/95; e
CONSIDERANDO que de fato, o instituto da autorizao ato
administrativo vinculado aos moldes do institudo pela Lei 9.472/97 o
que mais se assemelha prtica atual de outorga de servios areos.
Foi constatado, portanto, no CONAC, o que j havia sido pelo TCU, o

modelo de outorga dos servios areos estava, no s inadequado, mas estava tambm
infringindo a Constituio e a Lei 8.987, por isso a necessidade de alterar a legislao em
vigor.
Assim sendo, a partir desta resoluo surgiu o PL 6.961. Levando-se em
conta o objetivo do presente trabalho, a principal alterao proposta no PL n 6.961 a
mudana do instituto da concesso para o instituto da autorizao nos casos de delegao aos
particulares dos servios de transporte areo regular76.
Diferentemente da Lei 7.565/86 em vigor, no novo projeto, h uma
definio clara do que so servios areos pblicos; so servios de transporte areo pblico
de passageiro, carga ou mala postal, regular ou no regular, domstico ou internacional77.
O instituto da autorizao, proposto para outorga de servios de transporte
areo pblico regular, no ser um ato precrio (ato administrativo vinculado) e no ter prazo
(no sujeito a termo final). Alm disso, a explorao do servio areo pblico regular se dar
sob regime de direito privado78. Esta autorizao de servio de transporte areo em muito se
parece, portanto, com o instituto da autorizao previsto na Lei Geral de Telecomunicaes.
Apesar da troca do instituto da concesso para o instituto da autorizao, h
previso no PL 6.961 para criao de uma lei que permita, em casos excepcionais, que certas
76
Art. 180-B. A explorao de servio de transporte areo pblico ser realizada mediante autorizao expedida
pela autoridade de aviao civil.
77
78
Art. 180-A. Caput.
Art. 180-B. Pargrafo 1 - Para os fins desta Lei, entende-se por autorizao de servio de transporte areo
pblico o ato administrativo vinculado que faculta a explorao, no regime privado, no sujeito a termo final, de
modalidade de servios de transporte areo pblico, quando preenchidas as condies estabelecidas pela
autoridade de aviao civil.
44
linhas especficas sejam outorgadas mediante concesso e exploradas sob regime de direito
pblico79.
Diante, portanto, das constataes do Tribunal de Contas da Unio, da
Secretaria de Aviao Civil, do Ministrio da Defesa e do Conselho de Aviao Civil, no
restam dvidas que o instituto da autorizao a melhor maneira para o Poder Pblico delegar
a prestao dos servios de transporte areo regular.
Dessa forma, o PL n 6.961 prope o que j havia sido constatado pelo
Tribunal de Contas da Unio, pela Secretaria de Aviao Civil e pelo Conselho de Aviao
Civil, que o instituto da autorizao o mais adequado para o Poder Pblico delegar a
prestao dos servios de transporte areo regular.
Os servios areos, que so servios pblicos de titularidade da unio,
poderiam, teoricamente, ser delegados atravs de concesso, permisso ou autorizao.
Entretanto, concesso e permisso so contratos administrativos que devem necessariamente
ser precedidos de licitao, o que atualmente no possvel na dinmica do mercado areo
brasileiro.
Sendo assim, a autorizao o nico, dentre os institutos previstos pela
Constituio, que pode ser utilizado na outorga da prestao deste tipo de servio.
Neste caso, deve ser utilizada a mesma espcie de autorizao criada pela
Lei Geral de Telecomunicaes, que um ato administrativo vinculado que faculta a
explorao do servio quando a empresa preenche as condies estabelecidas pela Agncia
Nacional de Aviao Civil.
79
Art. 180-B. Par. 2.
45
CONCLUSO
Buscou-se neste trabalho demonstrar qual a forma mais adequada para o
Estado delegar servios pblicos de transporte areo regular, levando-se em conta a legislao
atual e a realidade do setor de aviao civil brasileiro e mundial.
No incio, observou-se que o conceito de servio pblico passou por
algumas mudanas ao longo dos anos, desde que surgiu na Escola do Servio Pblico, na
Frana. Chegou-se inclusive a falar em crise na noo de servios pblicos em duas pocas
distintas, pois os conceitos no batiam com as realidades das atividades.
Atualmente no Brasil no h consenso doutrinrio sobre a definio de
servios pblicos, entretanto, no h dvidas, de acordo com a Constituio e com o CBA, de
que o servio de transporte areo regular seja um servio pblico.
Quanto prestao dos servios pblicos, esta pode ocorrer de forma direta,
quando os servios so prestados diretamente pelo Estado, pela administrao direta ou
indireta. J a prestao de forma indireta ocorre quando o Poder Pblico delega a prestao
dos servios aos particulares.
A delegao pode ocorrer atravs da concesso ou da permisso, que, em
resumo, so contratos administrativos, sempre precedidos de licitao, atravs dos quais o
Estado delega a prestao dos servios. A concesso s pode ser outorgada a pessoa jurdica
e deve ter prazo determinado, ao contrrio da permisso que um contrato precrio e pode ser
outorgada tambm a pessoa fsica.
Em seguida, analisou-se o instituto da autorizao, primeiro como uma
terceira forma de delegao de servios pblicos e, segundo, como poder de polcia, sem a
natureza de delegao.
A principal diferena entre a autorizao e os outros dois institutos de
delegao, est no fato de que a autorizao um ato unilateral, precrio e discricionrio, em
vez de contrato, alm de no ser precedida de procedimento licitatrio.
46
H ainda uma nova espcie de autorizao, prevista na Lei 9.472 (LGT),

que um ato administrativo vinculado atravs do qual o Poder Pblico pode delegar a
prestao de servios de telecomunicao.
Mais frente, fez-se uma descrio do mercado da aviao civil brasileira
com enfoque no transporte domstico de passageiros. Pela primeira vez na histria, no incio
de 2011, mais pessoas viajaram entre Estados de avio do que de nibus. Mostrou-se, ainda,
que na ltima dcada empresas como VARIG, VASP e TRANSBRASIL faliram e que a GOL
e a AZUL surgiram, cresceram rpida e espantosamente, o que tambm demonstra o quanto a
demanda est aumentando nos ltimos anos.
Atualmente, a principal lei infraconstitucional sobre direito aeronutico no
pas o Cdigo Brasileiro de Aeronutica, de 1986, que foi recepcionado pela Constituio de
1988 e que trata de todos os temas relacionados aviao.
Tratou-se, tambm, da regulao do mercado areo brasileiro, da forma
atual como os servios areos so explorados. Nos ltimos 30 anos, todas as companhias
assinaram um contrato de concesso com a autoridade aeronutica e no ocorreu licitao em
nenhum dos casos. Cita-se como exemplo VARIG, VASP, GOL e AZUL.
Hoje, para iniciar uma empresa area no Brasil, antes de requerer a
concesso, necessrio submeter ANAC um pedido de autorizao para funcionamento
jurdico, no qual se apresenta vrios documentos, como o plano de negcios e os atos
constitutivos.
Adiante, estudou-se o acrdo n 348/2008 do TCU, em que o Tribunal,
aps uma auditoria no setor de contratos de concesso, concluiu que todas as concesses em
vigor atualmente infringem a Constituio Federal de 1988 e a Lei n 8.987/1995 (regime das
concesses e permisses), e mais ainda, que o modelo atual de concesso previsto para os
transportes areos inadequado quando se analisa as caractersticas do mercado.
Aps chegar a estas concluses, o TCU determinou ao Conselho de Aviao
Civil CONAC que realizasse um estudo para definir qual a melhor forma de delegao dos
47
servios pblicos areos e, ao final, propusesse as alteraes que se fizessem necessrias na

legislao em vigor.
A determinao do TCU ao CONAC fez surgir o Projeto de Lei n 6.961, de
2010. Em 06 de novembro de 2008, aps um estudo realizado pela Secretaria de Aviao
Civil, o Presidente do CONAC tomou trs decises; primeiro, declarou que o instituto da
concesso era inadequado para a explorao comercial de servios areos; segundo,
considerou o instituto da autorizao como o mais adequado para explorao dos servios; e
terceiro, determinou ao Ministrio da Defesa que elaborasse proposta de alterao na
legislao.
No Projeto de Lei n 6.961 foi proposta uma grande alterao em relao
explorao dos servios de transporte areos de passageiros.
Na nova legislao, o
instrumento de outorga desses servios a autorizao, que em muito se parece com o

instituto da Lei Geral de Telecomunicaes, pois um ato administrativo vinculado, sem
prazo final, para explorao do servio em regime privado.
Pode-se, assim, concluir, levando em conta as caractersticas dos servios
pblicos, o mercado de aviao brasileiro, a Constituio e as leis infraconstitucionais, que a
adoo da autorizao como ato vinculado para delegar servios pblicos de transporte areo
a melhor opo.
48
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PACHECO, Jos da Silva. Comentrios ao Cdigo Brasileiro de Aeronutica: (Leis n
7.565, de 19.12.1986, e 11.182, de 27.09.2005). 4. edio. Rio de Janeiro: Forense, 2006.

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CENTRO UNIVERSITRIO DE BRASLIA

FACULDADE DE CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS

RICARDO FENELON DAS NEVES JUNIOR

A AUTORIZAO NO TRANSPORTE AREO REGULAR

RICARDO FENELON DAS NEVES JUNIOR

A AUTORIZAO NO TRANSPORTE AREO REGULAR

Monografia apresentada como requisito

RICARDO FENELON DAS NEVES JUNIOR

A AUTORIZAO NO TRANSPORTE AREO REGULAR

Monografia apresentada como requisito

Braslia-DF, 13 de maio de 2011.

Aos meus pais que sempre me incentivaram e apoiaram em todos os

Ao professor Rodrigo Fernandes pela compreenso e apoio prestados ao

Em segundo lugar, ainda na concluso, este trabalho mostrar a viabilidade

Historicamente, as primeiras noes de servio pblico foram elaboradas na

1.1.1 A crise na noo de servios pblicos

Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro6:

Posteriormente, volta-se a falar em crise no conceito de servio pblico,

Por outro lado, em sentido objetivo, a expresso servio pblico trata de

J os autores que adotam definies restritas, entendem que os servios

Para este trabalho, interessa que servios pblicos so atividades, definidas

segundo de forma descentralizada, em que as entidades da administrao indireta prestam os

No se tratando, portanto, de servio postal e correio areo nacional, pode o

Art. 21, X - manter o servio postal e o correio areo nacional;

Poder Pblico transfere a prestao dessas atividades: por concesso, permisso ou

No julgamento da licitao nos casos de concesso, diferentemente da Lei

Aps a escolha do concorrente, este firmar, em acordo com o art. 23 da Lei

Em relao ao prazo da concesso, este dever estar previsto no edital de

Art. 18, I - o objeto, metas e prazo da concesso. (grifo nosso)

Concluindo, importante tratar sobre a extino da concesso. Esta se dar

1.3.2 Permisso de Servios Pblicos

finalmente nas situaes em que os riscos da precariedade, assumidos pelo permissionrio,

2. A AUTORIZAO COMO FORMA DE DELEGAO

Ao contrrio, os administrativistas que admitem a autorizao como forma

Art. 21, X - manter o servio postal e o correio areo nacional;

XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes,

autorizado o principal ou exclusivo beneficirio daquela prestao, como exemplo a atividade

interesse do particular tem-se como exemplo a necessidade de autorizao para o uso

Preliminarmente, faz-se necessrio destacar que a Constituio Federal

Art. 209, II - autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico.

Art. 21, XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de

1 Autorizao de servio de telecomunicaes o ato administrativo vinculado que faculta a explorao, no

Para Cretella Jnior 49, a diferena entre o instituto da autorizao e o da

Por fim, no h na doutrina um consenso sobre este instituto da LGT,

Isto leva a crer que

realmente a lei criou uma nova espcie de autorizao.

3. DELEGAO DO SERVIO DE TRANSPORTE AREO REGULAR

GOL Linhas Areas. Histrico da GOL <http://www.voegol.com.br/ri/>. Acesso em 07/05/2011.

Outro exemplo, ainda mais recente, da AZUL Linhas Areas54. Criada em

AZUL Linhas Areas. A Histria da Azul <http://www.voeazul.com.br/aspx/nossaHistoria.aspx>. Acesso em

AGNCIA Nacional de Aviao Civil. Institucional. <http://www.anac.gov.br/Area.aspx?ttCD_CHAVE=7>.

DADOS Comparativos Avanados. ANAC.

Recentemente, inclusive, segundo reportagem do jornal Folha de S.Paulo, as

PACHECO, Jos da Silva. Comentrios ao Cdigo Brasileiro de Aeronutica: (Leis n 7.565, de

submetidos ao regime de direito pblico, ser por meio de concesso ou permisso e o

O CBA tem mais de trezentos artigos dispostos em onze ttulos: introduo;

paradigmas com a finalidade de harmoniz-la com os modernos conceitos de regulao

Este pedido de autorizao para funcionamento jurdico, em acordo com o

Somente aps a autorizao pela ANAC de cada Hotran solicitado que a

3.4.2. A obrigatoriedade de procedimento licitatrio

Art. 1 - Ficam prorrogadas at 31 de dezembro de 2010, a contar de 10 de outubro de 2003, as concesses

3.4.3. O acrdo 346/2008 do Tribunal de Contas da Unio

Ao final, os Ministros do TCU, em consonncia com o voto do Ministro

4. PROJETO DE LEI N 6.961/2010: NOVO REGIME DE DELEGAO DOS