Amparo Adm

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA
REGULATORIA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie ESTUDIOS JURDICOS, Nm. 78
Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero
Cuidado de la edicin: Margarita Garca Castillo
Formacin en computadora: Jos Antonio Bautista Snchez
HCTOR FIX-FIERRO
EL AMPARO
ADMINISTRATIVO
Y LA MEJORA
REGULATORIA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

MXICO, 2011
Primera edicin: 2005

Primera reimpresin: 11 de agosto de 2011
DR 2011, Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 978-970-32-2413-5
CONTENIDO
Advertencia preliminar y agradecimientos . . . . . . . . .
Introduccin . . . . . . . . . .
I. Presentacin y objetivos .
II. Fuentes de informacin .
1. Entrevistas . . . . . . .
2. Estadsticas . . . . . .
3. Cuestionarios . . . . .
4. Muestra de expedientes
III. Apartados del estudio . .
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Situacin del amparo en el marco de la justicia administrativa en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. La ampliacin de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federacin y el amparo administrativo . . .
III. El Poder Judicial de la Federacin y el amparo administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anlisis cuantitativo del amparo administrativo . . . . . .
I. Anlisis estadstico de los amparos indirectos y los
amparos administrativos . . . . . . . . . . . . . . .
1. Oferta y demanda . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Modos de resolucin . . . . . . . . . . . . . . .
3. Duracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII
IX
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VIII
CONTENIDO
II. Anlisis cuantitativo de una muestra de expedientes .

1. Origen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Quejosos y terceros interesados . . . . . . . . .
3. Autoridades responsables . . . . . . . . . . . .
4. Actos reclamados y conceptos de violacin . .
5. Recursos administrativos . . . . . . . . . . . .
6. Suspensin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. Otros incidentes . . . . . . . . . . . . . . . . .
8. Diferimientos de las audiencias . . . . . . . . .
9. Duracin y tiempos . . . . . . . . . . . . . . .
10. Sentido de los fallos . . . . . . . . . . . . . . .
11. Implicaciones regulatorias. . . . . . . . . . . .
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El amparo administrativo y la mejora regulatoria: problemtica y soluciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. La prevencin dentro de la administracin pblica . .
II. Los recursos administrativos y el juicio contencioso
administrativo como filtros del amparo administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Estrategias en el mbito del Poder Judicial . . . . .
IV. Recomendaciones generales y observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Conclusiones y recomendaciones. . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
85
Anexo I. Respuestas seleccionadas de los cuestionarios . .
87
Anexo II. Cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
ADVERTENCIA PRELIMINAR
Y AGRADECIMIENTOS
El presente estudio es producto de la investigacin encargada
por la Comisin Federal de Mejora Regulatoria al Instituto de
Investigaciones Jurdicas en septiembre de 2001. La investigacin se concluy en diciembre de 2002 y el informe final se publica con autorizacin de la Comisin.
El autor agradece el generoso apoyo, la colaboracin y los comentarios de las siguientes personas: Sergio Ampudia, Julio
Bustillos, Jos ngel Canela, Juan Jos Cspedes Hernndez,
Hugo Concha Cant, Edgar Corzo, Jos P. Espino Villalobos,
Eduardo Ferrer McGregor, Ral Garca Moreno, Ma. del Refugio Gonzlez, Virginia Gonzlez Bernal, Joaqun Gonzlez Casanova, Sergio Lpez Aylln, Csar Machado Arias, Juan Pedro
Machado Arias, Jacqueline Martnez Uriarte, Sergio Matute, Ma.
Antonia Mendieta Bello, Francisco Javier Ramrez Domnguez,
Jos Manuel Razo Rojas, Claudio Romero Velasco, Jean-Claude
Tron Petit, Jimena Valverde, Jos Luis Vzquez Alfaro. Igualmente agradece la colaboracin de los responsables de las reas
de amparo de las dependencias y organismos de la administracin pblica federal que contestaron el cuestionario que se
menciona ms adelante. Por ltimo, agradece el apoyo institucional del Instituto de Investigaciones Jurdicas, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria y la Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal.
IX
DR 2011, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas
INTRODUCCIN
I. PRESENTACIN Y OBJETIVOS
El propsito de esta investigacin consiste en ofrecer, por primera vez, una descripcin y un anlisis generales del funcionamiento del llamado amparo administrativo, es decir, el amparo indirecto que se promueve ante los jueces de distrito contra
disposiciones o actos de las autoridades administrativas, sean stas de carcter federal, estatal o municipal. La hiptesis principal, en que se apoya el estudio, es que una proporcin considerable de amparos son innecesarios, ya sea porque el quejoso no
tiene la intencin de lograr una resolucin de fondo, sino nicamente obtener una suspensin provisional o definitiva del acto
reclamado, ya sea porque la proteccin de la justicia federal se
otorga contra violaciones de forma y procedimiento que se podran evitar con cierta facilidad. En consecuencia, el anlisis propuesto permitir formular algunas recomendaciones que permitan mejorar la actuacin de las autoridades administrativas y
judiciales, reducir la incidencia de estos procedimientos y, con
ello, minimizar los costos sociales (pblicos y privados) que los
mismos generan.
Debe sealarse, sin embargo, que se trata de un estudio parcial,
pues el amparo administrativo es slo uno de los instrumentos al
alcance del justiciable para combatir los actos del poder pblico
que considera le afectan. En este sentido, el funcionamiento del
amparo administrativo debera examinarse en conjuncin con los
dems medios de defensa al alcance del ciudadano. Dicho estudio no se llevar a cabo en esta ocasin, aunque se har una referencia somera a estos otros medios de defensa.
1
DR 2011, UNAM,
EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA
II. FUENTES DE INFORMACIN

El estudio se basa en cuatro fuentes principales de informacin:
1. Entrevistas
Se realizaron en total 8 entrevistas a profundidad con funcionarios encargados de las reas de amparo de tres secretaras de
Estado y un organismo descentralizado, as como con abogados
y magistrados federales. El propsito de las entrevistas fue lograr un primer acercamiento al objeto de estudio que permitiera
disear adecuadamente los dems instrumentos de observacin
(cuestionario y muestra de expedientes), pero tambin, hacia la
etapa de conclusiones, profundizar en la interpretacin de los resultados obtenidos.
2. Estadsticas
Las estadsticas existentes permitieron hacer un anlisis cuantitativo general y global de los amparos indirectos y los administrativos interpuestos ante los juzgados de distrito en el periodo
1988-2002.1 De manera especfica, se trata de examinar aspectos
tales como la oferta y la demanda de amparos administrativos, su resolucin por los juzgados de distrito, incluyendo duracin y costos de los procedimientos. Adems, se intent correlacionar las estadsticas judiciales con algunas otras variables de
tipo econmico, demogrfico y jurdico, a fin de identificar los
factores que influyen principalmente en la interposicin de los amparos.
Conviene explicar aqu, de manera breve, cules son los datos
estadsticos analizados, as como las fuentes de que provienen.
1 Se tom 1988 como ao de inicio del anlisis estadstico ya que en dicho ao entr en vigor una importante reforma judicial, dando comienzo a la
octava poca del Semanario Judicial de la Federacin.
DR 2011, UNAM,
INTRODUCCIN
Se examinan, en primer trmino, los anexos estadsticos que se

publican en el informe anual de labores de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin. Durante el periodo considerado, dichos
anexos han sufrido cambios importantes de presentacin y contenido que es preciso sealar. Hasta 1993, los anexos estadsticos
se publicaban en una especie de sbanas que presentaban, con
grados diversos de desagregacin, los datos correspondientes a
existencia, ingresos, egresos y asuntos pendientes de los diversos
rganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federacin
(pleno y salas de la Suprema Corte de Justicia, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito).2
Por lo que se refiere, de manera especfica, a los amparos administrativos, stos presentan de manera desagregada los datos
sobre existencia, ingresos, egresos y pendientes, pero, sorprendentemente, se presentan de manera agregada con los amparos
indirectos en materia laboral en lo que toca a los modos de resolucin. A partir de 1994, cambi la presentacin de las estadsticas judiciales y hasta 1998 se dejaron de publicar los datos sobre
amparos administrativos de manera desagregada. Desde el ao
1999 se ha vuelto a publicar informacin desagregada y, a partir
del 2000, esta informacin se presenta de manera mucho ms detallada que en la ofrecida hasta 1993. Lo anterior significa que
no ser posible analizar todo el periodo con el mismo nivel de
detalle, pero se harn inferencias y extrapolaciones en la medida
de lo necesario y lo posible. Por ltimo, a partir del ao 2001 se
contabilizan correctamente como ingresos y egresos los asuntos
no admitidos (demandas desechadas, no interpuestas, improcedentes o desechadas por no ser competente el rgano jurisdiccional). Esta contabilidad tiene el efecto, entre otros, de reducir, en
un 10% aproximadamente, el porcentaje de asuntos sobresedos
segn se contabilizaban anteriormente. Sin embargo, con el fin
de lograr mayor uniformidad y comparabilidad de los datos de
2
Resulta importante aclarar que no fue posible conseguir el anexo estadstico correspondiente al ao de 1991.
DR 2011, UNAM,
todo el periodo, se eliminaron de la consideracin de los egresos

las demandas desechadas o no interpuestas, como se hizo hasta
1993.
Adems de las estadsticas judiciales, se toman en cuenta algunos otros datos socio-demogrficos y econmicos, as como la
informacin estadstica ofrecida en los cuestionarios que se describen ms adelante y en los informes que algunas dependencias
anexaron a su respuesta del cuestionario citado.
3. Cuestionarios
Se elabor un extenso cuestionario sobre los diversos aspectos del funcionamiento del amparo administrativo en las direcciones jurdicas y contenciosas de la administracin pblica federal (vase Anexo II). En lo particular, los cuestionarios
pretendan recabar la siguiente informacin:
Datos estadsticos desagregados, en la medida en que estn
disponibles, sobre los amparos administrativos llevados
por la dependencia en un periodo de siete aos, es decir,
1995-2001 (nmero de amparos recibidos, resueltos y en
trmite; modo de resolucin, duracin promedio, etctera).
Datos estadsticos sobre otros procedimientos contenciosos (juicios de nulidad, recursos administrativos) que tienen incidencia en el volumen y tramitacin de los amparos
administrativos.
Organizacin interna y datos sobre el personal que labora
en la dependencia.
Procedimientos operativos internos.
Relacin con las autoridades jurisdiccionales.
Relacin con justiciables y abogados.
Relacin con otras reas jurdicas y contenciosas.
Problemticas observadas en relacin con el amparo (por
ejemplo, suspensin, ejecucin de sentencias, duracin, etctera).
DR 2011, UNAM,
INTRODUCCIN
Anlisis aproximado de costos.

Propuestas de reforma jurdica y cambios administrativos.
Los cuestionarios fueron enviados a las direcciones jurdicas
y contenciosas gracias al valioso apoyo de la Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal. Se obtuvo la respuesta a 35 cuestionarios
por parte de todas las secretaras de Estado y varios organismos
desconcentrados y descentralizados, aunque se pudieron analizar
de manera completa y sistemtica algunas preguntas de 33 de
ellos (vanse Anexos I y III).
A pesar de la amplitud del cuestionario y del gran esfuerzo
que hicieron las reas jurdicas de las dependencias y los organismos pblicos para responderlo, la informacin obtenida por
este medio no pudo aprovecharse de manera ptima. Por un lado, esto se debi a la quizs, innecesaria complejidad en el diseo mismo del cuestionario, complejidad derivada no slo de la
gran cantidad de aspectos abordados, sino tambin de la incertidumbre sobre el tipo de informacin (por ejemplo, estadsticas o
slo estimaciones) que se obtendra. Por el otro, tambin se debi a que la diversidad de las respuestas (o de la falta de ellas en
algunos casos) no permiti hacer una comparacin sistemtica.
No obstante lo anterior, los cuestionarios s fueron de utilidad,
en particular respecto de algunos aspectos no cubiertos por otras
fuentes de informacin, pero tambin para confirmar o ampliar
las conclusiones obtenidas a partir de dichas fuentes. En especial, resultaron tambin de provecho para la identificacin de algunos problemas y la formulacin de recomendaciones.
Por ltimo, se hizo el anlisis detallado de una pequea muestra aleatoria no representativa de 58 expedientes de amparos administrativos, nicos a los que se pudo tener acceso para los
efectos de este estudio, en una secretara de Estado (Secretara
de Economa) y un organismo descentralizado (Procuradura Fe-
DR 2011, UNAM,
deral del Consumidor). La muestra cubre expedientes iniciados

en los aos de 1995, 1996 y 1999 y abarca tanto juicios interpuestos ante los juzgados de distrito en materia administrativa
del Distrito Federal como ante los juzgados de otras partes de la
Repblica.
El reducido tamao de la muestra, su limitacin a slo dos entidades de la administracin pblica federal, as como el hecho
de que los juicios respectivos se hayan iniciado en aos menos
recientes, no permiten hacer generalizaciones sobre la realidad
del amparo, adems de que no reflejan los cambios ms recientes
en la materia. Sin embargo, el anlisis de estos expedientes proporciona informacin significativa sobre aspectos a los que no
existe otro modo de aproximarse, tales como las caractersticas
de los quejosos, la duracin de las distintas etapas del juicio (y
los factores que lo retrasan), las resoluciones sobre suspensin
provisional y definitiva, los medios de impugnacin, etctera.
III. APARTADOS DEL ESTUDIO
El presente estudio est compuesto de tres apartados, adems
de la introduccin. En el segundo apartado se hace una breve exposicin general sobre el amparo como medio de defensa del
ciudadano frente a la administracin pblica. En este sentido, no
slo se examina su trayectoria en nuestro orden jurdico, sino
que se le relaciona con otros medios de defensa, como el llamado juicio de nulidad que puede interponerse ante el ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (y los tribunales
de lo contencioso-administrativo locales) y como los recursos
administrativos que se pueden interponer ante las mismas autoridades administrativas para la revisin de sus actos.
En el tercer apartado se ofrece un anlisis cuantitativo de los
amparos administrativos. Para tal efecto, se utilizan las estadsticas ya mencionadas y el anlisis de la muestra de expedientes.
DR 2011, UNAM,
INTRODUCCIN
Con base en el diagnstico contenido en los apartados anteriores, el cuarto apartado examina las vinculaciones entre la mejora
regulatoria y el amparo administrativo. De manera especfica, se
analizan las posibilidades de reducir la demanda de amparos administrativos mediante una mejora en la actuacin de las autoridades, tanto administrativas como jurisdiccionales.
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SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO

DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MXICO
I. ASPECTOS GENERALES
Es un hecho evidente y muy conocido que el crecimiento de las
funciones de la administracin pblica en los ms diversos pases, sobre todo en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, ha hecho necesario el desarrollo y perfeccionamiento de los
instrumentos jurdicos que tienen por finalidad la proteccin del
ciudadano frente a la actuacin de las autoridades administrativas, configurando as la llamada justicia administrativa.
En Mxico, la justicia administrativa est compuesta por una
diversidad de mecanismos e instrumentos jurdicos dirigidos a la
defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos frente a
la actuacin de las autoridades administrativas:
El juicio de amparo, que es el medio de control por excelencia de la constitucionalidad y legalidad de la actuacin
de todas las autoridades del pas. El amparo en materia administrativa procede en sus dos modalidades: en primer lugar, como amparo indirecto o de doble instancia, que puede interponerse ante los juzgados federales de distrito3
contra actos de las autoridades administrativas federales,
estatales y municipales, as como contra disposiciones de
carcter general (leyes, reglamentos, normas oficiales, et3 Para una breve explicacin de los rganos que componen el Poder Judicial de la Federacin y de su mbito de competencia en relacin con el amparo
administrativo, vase III, infra.
9
DR 2011, UNAM,
10
ctera), inclusive contra algunas resoluciones judiciales no

definitivas; y en segundo lugar, como amparo directo ante
los tribunales colegiados de circuito, contra las sentencias
definitivas de los tribunales fiscales o de lo contencioso-administrativo.
El juicio contencioso-administrativo, que es un procedimiento jurisdiccional para examinar la legalidad y la oportunidad de la actuacin de las autoridades administrativas,
federales o estatales. A nivel federal, conoce de tales juicios
el ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (antes Tribunal Fiscal de la Federacin), mientras que
en los estados corresponde tal funcin a los tribunales y
salas de lo contencioso-administrativo, cuando stos existen en la entidad federativa de que se trate.4
Los recursos administrativos, que son medios de impugnacin que los particulares afectados pueden interponer
ante las mismas autoridades que expidieron los actos administrativos impugnados, a fin de que ellas mismas revisen su actuacin. De acuerdo con el artculo 83 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), es potestativa la interposicin de un recurso administrativo (que
se denomina de revisin) en las materias que rige dicha
Ley, lo que quiere decir que el particular puede decidir si
recurre a esta va o si prefiere impugnar los actos que le
afecten por la va jurisdiccional procedente.
Las quejas que reciben e investigan los organismos cuasi-jurisdiccionales denominados procuraduras o comisiones de derechos humanos.5 Dichos organismos investigan
la actuacin de las autoridades administrativas, tratan de
lograr con ellas un arreglo favorable al ciudadano y, en ca4 En la actualidad, todas las entidades federativas, con excepcin de los
estados de Chiapas, Puebla y Quintana Roo, prevn o establecen en sus constituciones una jurisdiccin, tribunal o sala encargados de resolver las controversias entre las autoridades estatales y los ciudadanos.
5 Vase el artculo 102, apartado B, de la Constitucin federal.
DR 2011, UNAM,
SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA
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so de no lograrlo, pueden emitir recomendaciones no obligatorias, dirigidas a la autoridad respectiva, la cual est en
libertad de aceptarlas o rechazarlas (lo habitual es que se
acepten). Lo anterior significa que la intervencin de las
procuraduras o comisiones de derechos humanos no son
capaces de modificar o anular jurdicamente los actos de
las autoridades, lo que s puede lograrse a travs de los
otros medios de defensa ya descritos.
El presente estudio se circunscribe a la primera modalidad del
amparo, el llamado amparo indirecto. Por tratarse de la materia
administrativa, en adelante se le denominar simplemente
amparo administrativo.
El amparo administrativo tiene, en principio, una funcin residual, esto es, que en virtud del llamado principio de definitividad dicho juicio resulta procedente solamente cuando no existe
ningn otro recurso o medio de impugnacin ordinario mediante
el cual se pueda revisar la actuacin de la autoridad administrativa. Existen, claro est, algunas excepciones a este principio, las
cuales han contribuido a precisar los tribunales federales, como
la falta absoluta de fundamentacin y motivacin del acto reclamado, o el que la suspensin de dicho acto requiera mayores requisitos que los previstos por la Ley de Amparo, en cuyo caso se
puede acudir directamente al amparo.6
6 Vase, por ejemplo, la siguiente tesis: DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A
ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. De la interpretacin lite-
ral y teleolgica del artculo 107, fracciones III, IV, VII y XII, de la Constitucin Federal, as como de los artculos 37, 73, fracciones XII, XIII y XV y 114
de la Ley de Amparo y de los criterios jurisprudenciales emitidos al respecto
por los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin, se deduce que no existe
la obligacin de acatar el principio de definitividad que rige el juicio de amparo indirecto, cuando se reclaman los siguientes actos: I. Los que afectan a personas extraas al juicio o al procedimiento del cual emanan; II. Los que dentro
de un juicio su ejecucin sea de imposible reparacin; III. Los administrativos
respecto de los cuales, la ley que los rige, exija mayores requisitos que los que
prev la Ley de Amparo, para suspender su ejecucin; IV. Los que importen
DR 2011, UNAM,
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Sin embargo, tratndose de la constitucionalidad de disposiciones generales o de posibles violaciones directas a la Constitucin (por ejemplo, al derecho de peticin), el amparo indirecto
tiene una funcin principal, pues no existe ningn otro medio de
impugnacin al alcance de los particulares que permita examinar
la constitucionalidad de las leyes y actos en la materia administrativa.
A pesar de lo anterior, la distincin entre funcin principal y
residual resulta artificial hasta cierto punto, dado que la impugnacin de la constitucionalidad de las disposiciones administrativas, o bien, el combate a las violaciones formales a la Constitucin (garantas de audiencia y legalidad) permiten, en ocasiones,
evitar recurrir a los medios de impugnacin ordinarios.7
En este punto conviene recalcar que los instrumentos de la
justicia administrativa estn interrelacionados de tal manera que
el campo de accin de uno afecta la utilizacin de los dems, seuna violacin a las garantas consagradas en los artculos 16, en materia penal,
19 y 20 de la Constitucin Federal; V. Leyes, cuando se impugnan con motivo
del primer acto de aplicacin; VI. Los que importen peligro de la privacin de
la vida, deportacin o destierro o cualquiera de los prohibidos por el artculo
22 constitucional; VII. Actos o resoluciones respecto de los cuales, la ley que
los rige no prev la suspensin de su ejecucin con la interposicin de los recursos o medios de defensa ordinarios que proceden en su contra; VIII. Los
que carezcan de fundamentacin; IX. Aquellos en los que nicamente se reclamen violaciones directas a la Constitucin Federal, como lo es la garanta de
audiencia; y X. Aquellos respecto de los cuales los recursos ordinarios o medios de defensa legales, por virtud de los cuales se puede modificar, revocar o
nulificar el acto reclamado, se encuentran previstos en un reglamento, y en la
ley que ste regula no se contempla su existencia.
Contradiccin de tesis 82/99-SS. Entre las sustentadas por el Primero y
el Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Circuito. 12 de mayo del ao 2000. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Georgina Laso de la Vega Romero.
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, 2a. Sala, t.
XII, julio 2000, p. 156.
7 Segn parece, esto sucede en varias entidades federativas que cuentan
con tribunales de lo contencioso-administrativo, pero los justiciables prefieren
acudir al amparo administrativo.
DR 2011, UNAM,
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gn se ver en el siguiente apartado. Si bien en este estudio no se

abordar la problemtica amplia de la justicia administrativa mexicana, sino slo la de uno de sus sectores, no se deber perder
de vista que el sector examinado se encuentra vinculado con
otros que afectan su funcionamiento.
II. LA AMPLIACIN DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
FISCAL DE LA FEDERACIN Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Mediante reformas publicadas en diciembre de 2000 y que entraron en vigor en 2001, se ampli de manera importante la competencia del entonces Tribunal Fiscal de la Federacin. Dicho
Tribunal, cuya competencia hasta ese momento se concentraba
en asuntos propiamente fiscales, en los relacionados con las responsabilidades de los servidores pblicos y con el comercio exterior, pas a convertirse en rgano de revisin genrico de la
actuacin de las autoridades federales, lo cual se refleja incluso
en el cambio de nombre del tribunal. De manera especfica, se
modific la Ley Orgnica del ahora Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa (TFJFA) para agregar los dos siguientes
supuestos a su competencia (artculo 11):
Las resoluciones definitivas dictadas por las autoridades
administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en
los trminos de la LFPA (fraccin XIII).
Las resoluciones definitivas que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican
en las dems fracciones del artculo 11 citado (fraccin
XIV).
En otras palabras, pasan a formar ahora parte del mbito competencial del TFJFA todas las materias a las que les es aplicable
la LFPA.
DR 2011, UNAM,
14
Lo anterior tiene dos consecuencias importantes. En primer

lugar, significa que el TFJFA se ocupar de materias nuevas (para las que posiblemente no est preparado del todo todava), lo
que se tendra que traducir en un aumento muy importante a sus
cargas de trabajo. La siguiente tabla ofrece datos sobre las demandas y asuntos recibidos por el Tribunal en los aos inmediatamente anteriores a la reforma, as como para los aos 2001 y
2002.
TABLA 1
Demandas y asuntos recibidos por las salas
del TFF/TFJFA y variacin porcentual respecto
al ao anterior (1998-2002)
Ao
1998
1999
2000
2001
2002
Sala Superior
Salas regionales
metropolitanas
Salas regionales
forneas
Total
Variacin
(%)
Total
Variacin
(%)
Total
621
1 074
957
715
1 315
+72.9
-10.9
-25.3
+83.9
15 156
17 139
18 808
19 837
22 924
+13.1
+9.7
+5.5
+15.6
24 749
31 943
37 515
40 022
45 854
Variacin
(%)
+29.1
+17.4
+ 6.7
+14.6
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federacin (1998-2000); Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variacin porcentual se refiere al total de demandas recibidas en el
ao anterior. El ao judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del ao
calendario anterior al 31 de octubre del siguiente.
De acuerdo con la tabla anterior, el nmero de demandas recibidas por la Sala Superior del Tribunal presenta amplias variaciones, tanto de aumento como de disminucin. El aumento ms
apreciable se produce entre los aos 2001 y 2002; sin embargo,
DR 2011, UNAM,
15
entre los aos 1998 y 1999 se advierte tambin un incremento

considerable en el nmero de demandas. Por lo que se refiere a
las salas regionales, tanto metropolitanas como forneas, el nmero de demandas recibidas aumenta constantemente en el periodo. El crecimiento ms importante se produce, efectivamente,
entre los aos 2001 y 2002, como consecuencia del cambio de
competencia ya sealado. Sin embargo, dicho aumento no
parece tan dramtico en comparacin con el producido entre los
aos 1998 y 1999.
El examen del promedio de demandas recibidas por las salas
regionales, tanto metropolitanas como forneas, de acuerdo con
la tabla 2 y la grfica 1, permite precisar la conclusin anterior.
TABLA 2
Promedios de demandas recibidas por las salas
regionales del TFF/TFJFA y variacin porcentual
respecto del ao anterior (1998-2002)
Ao
Salas regionales metropolitanas

Promedio
Variacin
(%)
1998
1999
2000
2001
2002
1998-2002
1 378
1 558
1 710
1 803
2 084
1 707
+13.1
+9.8
+5.4
+15.6
+51.2
Salas regionales forneas

Promedio
Variacin
(%)
1 768
1 681
1 974
1 819
1 994
1 847
-4.9
+17.4
-7.8
+9.6
+12.8
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federacin (1998-2000); Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variacin porcentual se refiere al total de demandas recibidas
en el ao anterior, excepto la variacin que se ofrece en el ltimo rengln, que se refiere a la variacin entre el primer y el ltimo ao del periodo. El ao judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del ao
DR 2011, UNAM,
16
GRFICA 1
Promedio de demandas ante salas
regionales del TFF/TFJFA
1998-2002
Como se observa, fcilmente, el nmero promedio de demandas que reciben las salas regionales metropolitanas crece de manera mucho ms acentuada que el que se interpone ante las salas
forneas. Mientras que el nmero promedio de demandas ante
estas ltimas crece 12.8% en el periodo, el aumento correspondiente para las primeras es de 51.2%. Esto se debe claramente a
que en el periodo se crean varias salas forneas, cuyo nmero
pasa de 14 a 23, mientras que no se establecen nuevas salas metropolitanas, cuyo nmero sigue siendo de once. Al final del periodo, el nmero promedio de demandas recibidas por ambas
categoras de salas es relativamente similar.
En resumen, la reforma del ao 2000 s produjo un aumento
visible en el nmero de demandas y asuntos interpuestos ante las
salas del TFJFA, pero dicho aumento no resulta extraordinario
en comparacin con el crecimiento de los asuntos en los aos anteriores, especialmente entre 1998 y 1999. No obstante, puede
afirmarse que, en conjunto, la carga de trabajo de las salas es elevada y que la mayor presin en el incremento de los asuntos la
DR 2011, UNAM,
17
sobrellevan la Sala Superior y las salas regionales metropolitanas. Por tal motivo, sin duda debe pensarse en la conveniencia
de buscar estrategias para ir descargando de asuntos al Tribunal,
lo que sin duda podra lograrse no slo creando ms salas sino a
travs de un funcionamiento adecuado de los recursos administrativos.
La segunda consecuencia importante es que, en virtud de la
funcin residual a la que, con sus excepciones, se hizo mencin
anteriormente, al menos en el papel y en el nivel federal, el amparo administrativo pierde su relevancia como medio de control
de cuestiones de legalidad. Dicho en otros trminos: tanto si los
ciudadanos interponen el recurso que prev la LFPA como si deciden no hacerlo, el Tribunal resulta competente en primera instancia para examinar la impugnacin a los actos de las autoridades federales. Contra las sentencias del Tribunal es procedente
entonces el amparo directo, por parte de los justiciables, o la llamada revisin fiscal, a favor de las autoridades, recursos ambos
que resuelven los tribunales colegiados de circuito.
Lo anterior no significa que necesariamente vaya a disminuir
dramticamente el nmero de amparos interpuestos contra autoridades federales. Hay que recordar que la LFPA seala varias materias a las que sus disposiciones no les son aplicables (contribuciones, responsabilidades de los servidores pblicos, justicia
agraria y laboral, funciones constitucionales del Ministerio Pblico).8 De acuerdo con los datos ofrecidos en los cuestionarios por
35 dependencias y organismos federales, en 2001 disminuy en
aproximadamente 1,500 el nmero de amparos interpuestos contra
esas autoridades, es decir, una reduccin de algo ms del 10% respecto del ao anterior, pero no contamos con datos posteriores.
Lo anterior podra tener el efecto paradjico de encarecer el
acceso al TFJFA, ya que debido a las nuevas cargas de trabajo es
posible que se incremente la duracin de los procedimientos.
Igualmente puede tener por efecto un aumento en el nmero de
8
Artculo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
DR 2011, UNAM,
18
amparos directos, en la medida en que el TFJFA enfrente problemas nuevos que requieran la intervencin de los tribunales colegiados de circuito. Incluso es previsible la interposicin de un
nmero importante de amparos indirectos contra las determinaciones del Tribunal en materia de suspensin, que es un
mecanismo nuevo que se introdujo en el Cdigo Fiscal de la Federacin con motivo de la misma reforma (artculo 208 bis). Por
ltimo, cabe esperar tambin que los mismos amparos administrativos se vuelvan ms costosos, en la medida en que resulte ms
compleja e incierta su utilizacin en relacin con el nuevo mbito
competencial de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
En resumen, la reforma apuntada modifica de manera importante el alcance y el funcionamiento del amparo administrativo
en el mbito federal. Por tanto, este estudio tendra que ser complementado con un anlisis detallado del funcionamiento de la
nueva competencia del TFJFA.
III. EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN
Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Antes de iniciar, en el siguiente apartado, el anlisis estadstico de los amparos administrativos, conviene explicar brevemente
cules son los rganos jurisdiccionales que conocen de estos
asuntos, su mbito de competencia y su situacin dentro del
Poder Judicial de la Federacin.
Los juzgados de distrito (264 en toda la Repblica a fines de
2002) tienen un doble mbito de competencia. Por un lado, conocen en primera instancia de los asuntos federales ordinarios,
es decir, los que se refieren a la aplicacin de las leyes federales
en tanto no exista una jurisdiccin especializada (como la agraria
o la electoral). As, por ejemplo, conocen de los delitos federales o
de los juicios de carcter civil en los que procede aplicar la respectiva legislacin federal. Por el otro, los juzgados de distrito
son tambin tribunales de amparo, esto es, conocen de ciertos
asuntos en los cuales los ciudadanos impugnan la constituciona-
DR 2011, UNAM,
19
lidad (en sentido amplio) de la actuacin de las autoridades, sean

stas legislativas, ejecutivas, o incluso judiciales en algunos casos. Por ejemplo, una ley fiscal, federal o estatal, que se considerara inconstitucional, tiene que impugnarse primero ante un juzgado de distrito. En la materia administrativa, el amparo ante los
juzgados de distrito procede en tanto no existan, o no se hayan
agotado, los recursos y juicios ordinarios.
Desde el punto de vista de su organizacin y distribucin territorial, existen juzgados de distrito mixtos y especializados.
Los juzgados mixtos conocen de varias materias; los especializados conocen de una materia especfica (en ocasiones, de dos). La
tendencia en el Poder Judicial federal en aos recientes es hacia
una mayor especializacin de los juzgados, bajo el supuesto de
que una justicia especializada resulta mucho ms adecuada, eficaz y eficiente. Por ello, ms adelante se examinan de manera
particular los datos sobre los juzgados especializados en materia
administrativa. Desde hace muchos aos estos juzgados se encontraban situados en el Distrito Federal (primer circuito) y el
estado de Jalisco (tercer circuito). En el ao 2002 se abrieron los
primeros juzgados especializados en materia administrativa en el
estado de Nuevo Len (cuarto circuito).
Las resoluciones que dictan los juzgados de distrito en amparo pueden ser revisadas por los tribunales colegiados de circuito
y, en algunos supuestos, por las salas o el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia. Los tribunales colegiados de circuito, que tambin son mixtos o especializados (haba 165 a fines de 2002 en
toda la Repblica), revisan, por ejemplo, las resoluciones que sobre la suspensin del acto reclamado dictan los juzgados, cuando
son impugnadas por el quejoso o incluso por la llamada autoridad responsable. La Suprema Corte, que es el mximo tribunal
del pas, conoce de los amparos en los que se impugnan ciertas
disposiciones generales (como las leyes del Congreso de la
Unin o los reglamentos del Poder Ejecutivo) o se controvierten
cuestiones de constitucionalidad respecto de las cuales la Corte
considera necesaria o conveniente su intervencin.
DR 2011, UNAM,
DR 2011, UNAM,
ANLISIS CUANTITATIVO
DEL AMPARO ADMINISTRATIVO
El presente apartado tiene por propsito presentar un anlisis
cuantitativo del comportamiento de los amparos administrativos
en el periodo 1988-2002. Se ha escogido este periodo por ser relativamente reciente, pero, a la vez, lo suficientemente largo
(quince aos) como para reconocer tendencias y cambios, si es
que stos existen. Por tanto, en el anlisis que sigue se tratar no
slo de examinar los datos respectivos en sus relaciones internas,
sino tambin de correlacionarlos con variables tales como poblacin, crecimiento econmico, incremento de rganos jurisdiccionales y actividad legislativa y reglamentaria del gobierno federal. El propsito ltimo es el de identificar los factores capaces
de explicar la oferta y la demanda de los amparos administrativos, a fin de poder, eventualmente, introducir cambios que hagan ms eficiente la funcin administrativa y la jurisdiccional.
En el primer apartado (I, infra) se hace un anlisis global de
las estadsticas existentes sobre amparos indirectos, esto es, los
interpuestos ante los juzgados de distrito, y los amparos administrativos, es decir, los amparos indirectos que se refieren especficamente a la materia administrativa y que pueden ser interpuestos tanto ante juzgados especializados en dicha materia como
ante rganos de carcter mixto.
En el segundo apartado (II, infra) se presenta el anlisis cuantitativo de una muestra de expedientes de amparos administrativos. Dicho anlisis permite profundizar en numerosos aspectos
que no pueden deducirse a partir de estadsticas globales o al
menos no en forma muy detallada como la duracin de los
21
DR 2011, UNAM,
22
procedimientos, las caractersticas de las partes, los modos de resolucin, los medios de impugnacin o las medidas provisionales (suspensin).
I. ANLISIS ESTADSTICO DE LOS AMPAROS
INDIRECTOS Y LOS AMPAROS ADMINISTRATIVOS
1. Oferta y demanda
Como ya se seal, en este apartado se har un anlisis cuantitativo global de los amparos indirectos y los amparos administrativos interpuestos ante los juzgados de distrito en el periodo
1988-2002. Como ya se dijo tambin, el propsito de este anlisis es lograr una descripcin detallada de las estadsticas existentes y su correlacin con diversas variables que pueden ayudar a
explicar el comportamiento de la oferta y demanda de servicios
judiciales en la materia. En un apartado anterior se ha dado ya
una explicacin de las fuentes de informacin utilizadas para el
anlisis estadstico.
El anlisis que sigue se refiere a las estadsticas existentes sobre
amparos indirectos y amparos administrativos ante los juzgados de
distrito. No se examinarn todos los asuntos que se interponen ante
estos rganos jurisdiccionales, es decir, que se han dejado fuera
otros asuntos como los juicios penales y civiles ordinarios, los
amparos agrarios (relevantes hasta 1992) y otras actuaciones como exhortos y despachos, etctera. Tampoco se contabilizan, en
principio, las demandas desechadas (por diversos motivos), las
que solamente a partir del ao de 2001 se incluyen como asuntos
ingresados y resueltos en los anexos de estadstica judicial.
Adems, hasta 1993, dichas demandas no pueden contabilizarse
de manera separada en relacin con los amparos administrativos,
y entre 1994 y 2000 no se publicaron los datos respectivos.
La tabla 3 presenta las cargas de trabajo de los juzgados de
distrito (existencia ms ingresos en un ao determinado) respecto de amparos indirectos, amparos administrativos y amparos an-
DR 2011, UNAM,
23
ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO
te los juzgados especializados en materia administrativa. Se ofrece, adems, una comparacin, en trminos porcentuales, entre
esos tres rubros. Resulta muy importante subrayar que se trata de
amparos interpuestos contra las autoridades pblicas de todo el
pas, no solamente las de carcter federal, ya que la estadstica
judicial no distingue unos amparos de otros. La grfica 2 presenta igualmente los movimientos de los amparos indirectos y los
amparos administrativos.
TABLA 3
Carga de trabajo de amparos indirectos y amparos
administrativos ante los juzgados de distrito (1988-2002)
Ao
Amparos
indirectos
(A)
Amparos
admvos.
(B)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
223 164
252 157
249 589
220 140
204 990
196 465
158 582
170 947
181 376
196 831
199 042
220 697
209 630
223 096
248 212
58 510
77 057
73 314
n.d.
59 734
54 227
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
54 136
52 834
57 724
72 493
Amparos
admvos.
B/A
en JD esp (C) (%)
14 759
17 739
12 077
6 429
5 642
5 759
5 693
7 293
10 179
12 378
12 301
13 792
15 373
16 261
22 160
26.22
30.56
29.37
n.d.
29.14
27.60
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
24.53
25.20
25.87
29.21
C/A
(%)
C/B
(%)
6.61
7.03
4.84
2.92
2.75
2.93
3.59
4.27
5.61
6.29
6.18
6.25
7.33
7.29
8.93
25.22
23.02
16.47
n.d.
9.45
10.62
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
25.48
29.10
28.17
30.57
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin 1988-2002. La carga de trabajo, que est compuesta por

los asuntos pendientes del ao anterior ms los nuevos ingresos, no incluye demandas desechadas o consideradas como no interpuestas.
N.d.= no disponible.
DR 2011, UNAM,
24
GRFICA 2
Amparos indirectos y administrativos
1988-2002
La tabla y la grfica muestran con claridad un movimiento cclico en el nmero de amparos indirectos (que se refieren a todas
las materias: civil, penal, laboral y administrativa) entre 1988 y
2002 (columna A). Despus de un aumento entre 1988 y 1989,
se observa un descenso continuo (de un 35%, aproximadamente)
hasta el ao de 1994. Entre 1995 y 1999 se vuelve a observar un
incremento considerable, luego un ligero descenso respecto del
ao siguiente, para nuevamente producirse un fuerte aumento en
2001 y 2002. Los datos disponibles sobre los amparos administrativos (columna B, grfica) nos revelan que stos siguen
aproximadamente el mismo movimiento cclico, es decir, que los
mismos factores que influyen en la demanda de amparos indirectos gobiernan, en trminos generales y con oscilaciones menores, el movimiento de los amparos administrativos. Aunque
carecemos de datos para algunos aos, se puede afirmar que la
proporcin de amparos administrativos respecto del total de amparos indirectos se mantiene relativamente constante entre un
25% y un 30%.
DR 2011, UNAM,
25
En cambio, la serie completa para todo el periodo de los amparos administrativos en los juzgados especializados (columna
C) los que constituyen un subconjunto dentro de los amparos
administrativos (columna B), nos revela un movimiento cclico ms marcado, pues su proporcin respecto de los amparos indirectos y del total de amparos administrativos observa un descenso inicial mucho ms notable, para luego presentar un
incremento mucho ms pronunciado hacia el final del periodo.
Lo anterior podra significar que la demanda ante los juzgados
administrativos s responde a factores propios que probablemente tengan que ver con la especial situacin poltico-administrativa de la capital del pas, donde se encuentra la mayora de dichos
juzgados.
Las cuatro tablas siguientes presentan datos ms detallados
sobre la oferta y demanda de amparos indirectos y administrativos. La tabla 4 (en la siguiente pgina) muestra el nmero total
de juzgados de distrito, as como el nmero de juzgados mixtos
y especializados con competencia en materia administrativa; stos ltimos se relacionan con la poblacin.
Como puede observarse fcilmente de la tabla, en el periodo
de quince aos examinado se produjo un importante crecimiento
en el nmero de juzgados de distrito, el cual se duplic, al pasar
de 133 juzgados en 1988 a 264 en 2002. Igualmente se duplic
el nmero de juzgados con competencia en materia administrativa (especializados y mixtos, es decir, con exclusin de los civiles, penales y laborales), pues los nmeros respectivos pasaron
de 102 a 216. En cambio, el nmero de juzgados especializados
en materia administrativa creci apenas de 12 a 18 en el mismo
periodo, lo que de todos modos implica un 50%. Tradicionalmente asentados en el Distrito Federal y el estado de Jalisco, en
2002 se abrieron tambin tres juzgados especializados en materia administrativa en el estado de Nuevo Len. La ltima columna establece una relacin entre la poblacin total del pas y el
nmero de juzgados de distrito con competencia en materia admi-
DR 2011, UNAM,
26
TABLA 4
Juzgados de distrito con competencia en materia
administrativa (1988-2002)
Ao
JD
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
133
134
147
154
156
162
169
175
178
185
188
197
217
252
264
JD
especializados
12
12
13
13
13
13
13
13
13
13
13
13
13
16
18
JD
mixtos
90
95
105
112
114
118
125
131
134
137
140
142
171
197
198
Poblacin
(en miles)
Poblacin/
JD materia
admva.
(en miles)
77 508
79 357
81 250
83 143
85 080
87 063
89 091
91 158
92 361
93 580
94 816
96 067
97 400
99 056
100 740
760
742
689
665
670
665
646
633
628
624
620
612
529
465
466
de la Nacin 1988-2002. La poblacin es estimada, excepto para los

aos de 1990 y 2000, en que hubo censo general de poblacin, y 1995,
en que hubo conteo de poblacin, aos para los cuales se ofrecen las cifras preliminares o definitivas de INEGI. El concepto juzgados de distrito en materia administrativa de la ltima columna se obtiene de la suma de los juzgados especializados y los mixtos (columnas segunda y
tercera).
nistrativa (juzgados especializados ms los mixtos), es decir, se

seala el nmero de habitantes que hay por juzgado. Se puede ver
ah que la relacin disminuye constantemente, pasando de ms
DR 2011, UNAM,
27
de 700 mil habitantes por juzgado en 1988 a 467 mil a fines de

2002, esto es, que el crecimiento de rganos jurisdiccionales es
visiblemente superior al aumento poblacional.
La segunda tabla (tabla 5) y la grfica 3 muestran el comportamiento de las cargas de trabajo de amparos indirectos y administrativos en relacin con el nmero de juzgados de distrito.
TABLA 5
Carga de trabajo promedio de los juzgados de distrito
en amparos indirectos y administrativos (1988-2002)
Ao
Amparos Amparos Amparos Promedio Promedio Promedio Promedio

indirectos admvos. admvos. amparo
amparo
amparo
amparo
JD esp.
ind.
admvos. admvos.
JD esp.
JD mixtos admvos.
1988
1989
223 164
252 157
58 510
77 057
14 759
17 739
1 678
1 882
574
720
486
624
1 230
1 478
1990
249 589
73 314
12 077
1 698
621
583
929
1991
220 140
n.d.
6 429
1 429
n.d.
n.d.
495
1992
204 990
59 734
5 642
1 314
470
474
434
1993
196 465
54 227
5 759
1 213
414
411
443
1994
158 582
n.d.
5 693
938
n.d.
n.d.
438
1995
170 947
n.d.
7 293
977
n.d.
n.d.
561
1996
181 376
n.d.
10 179
1 019
n.d.
n.d.
783
1997
196 831
n.d.
12 378
1 064
n.d.
n.d.
952
1998
199 042
39 038*
12 301
1 059
255*
n.d.
946
1999
220 697
54 136
13 792
1 120
349
284
1 061
2000
209 630
52 834
15 373
966
287
219
1 183
2001
223 096
57 724
16 261
885
271
293
1 016
2002
248 212
72 493
22 160
940
336
366
1 231
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-2002.

* Para 1998, se ofrece nicamente el dato de ingresos de amparos administrativos.
DR 2011, UNAM,
28
GRFICA 3
Cargas promedio de trabajo
1988-2002
La tabla muestra claramente que el aumento en el nmero de

juzgados de distrito permite una disminucin constante en el nmero promedio de amparos indirectos y administrativos a partir
de 1989. Si bien dicho nmero observa un ligero repunte a
partir de 1996 en relacin con los amparos indirectos, el descenso en el promedio de amparos administrativos es casi constante
hasta los dos ltimos aos del periodo. En cambio, el nmero
promedio de amparos ante los juzgados de distrito especializados en materia administrativa desciende slo hasta 1994, para
producirse luego un considerable y constante aumento a partir de
1995, llegando a un promedio superior incluso al de 1988. Esto
se debe, a que el nmero de juzgados especializados no aumenta
prcticamente sino hasta los ltimos aos del ciclo. La grfica 3
muestra de manera ms contundente que los juzgados especializados en materia administrativa siempre haban tenido una carga
promedio de trabajo menor a la de los juzgados de distrito en
conjunto respecto de los amparos indirectos. La cada en dicha
carga promedio a partir de 1989 llega incluso a los niveles de los
DR 2011, UNAM,
29
amparos administrativos antes los juzgados mixtos, es decir, que

los juzgados especiali zados atendan solamente una fraccin
de los amparos de que conocan, en todas las materias, los juzgados mixtos. Las tendencias cambian a partir de 1995, de modo
que a fines de 2002, la carga promedio de los juzgados especializados rebasaba, en un 30 por ciento, la carga promedio de los
juzgados de distrito en conjunto.
La tercera tabla (tabla 6) nos permite examinar si existe alguna relacin ms o menos constante entre los ingresos de amparos
administrativos (tanto totales como en juzgados especializados)
con los ingresos de amparos que reportan 35 dependencias pblicas (secretaras de Estado y otros organismos desconcentrados
y descentralizados) que contestaron el cuestionario escrito que se
les envi como parte de esta investigacin. La tabla 6 presenta
los resultados para el periodo 1995-2001.
TABLA 6
Ingresos de amparos administrativos ante juzgados
de distrito y amparos iniciados contra entidades de
la administracin pblica federal (1995-2001)
Ao
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Amparos iniciados
vs. administracin
pblica federal (A)
Ingresos amparos
administrativos
JD (B)
5 378
7 347
11 003
8 988
16 118
14 443
12 964
n.d.
n.d.
n.d.
39 038
46 890
43 120
54 688
Ingresos JD
especializados
(C)
6 407
8 875
10 550
9 875
11 276
12 018
14 638
B/A
(%)
C/A
(%)
n.d.
n.d.
n.d.
23.02
34.37
33.50
23.70
83.94
82.78
104.29
91.02
142.94
120.18
88.56
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1998-2001. Cuestionario contestado por las direcciones jurdicas de 35 secretaras de Estado y organismos administrativos federales.
DR 2011, UNAM,
30
La tabla anterior demostrara, primeramente, que son mucho

ms numerosos los amparos interpuestos contra actos de autoridades estatales y del Distrito Federal, sobre todo si se toma en
cuenta que una misma demanda interpuesta contra un juzgado de
distrito se multiplica en la medida en que seale autoridades
responsables pertenecientes a distintas entidades y dependencias,
las cuales tienen que contestar la misma demanda, pero contabilizarla de manera independiente en sus estadsticas. No obstante,
se advierte que hay una relacin relativamente constante entre la
proporcin de amparos iniciados contra la administracin pblica
federal que reportan las entidades y organismos administrativos
y el total de ingresos de amparos administrativos ante los juzgados de distrito, la cual oscila entre 23% y 34%, aunque los datos
disponibles permiten indicar este porcentaje nicamente para los
aos 1998-2001. La relacin con los amparos ante los juzgados
administrativos especializados es curiosa, pues en cuatro aos
oscila entre 80 y 90%, y en los otros tres se dispara hasta 142%.
Lo anterior puede significar nicamente, si los datos informados
por las entidades son verdicos, que la demanda a que estn sometidos est sujeta a algn fenmeno aleatorio, que bien puede
ser el nmero de autoridades sealadas en una demanda, el cual
puede variar considerablemente (vase infra).
Por ltimo, la cuarta tabla (tabla 7) permite analizar la eficiencia de los juzgados en la resolucin de los amparos administrativos, indicando el porcentaje de la carga de trabajo y de los ingresos correspondientes a un ao que son resueltos en ese mismo
ao (tasas de resolucin).
Aunque carecemos de datos para el anlisis del periodo completo, los datos correspondientes a nueve aos muestran que los
juzgados de distrito en conjunto no resuelven menos del 80% de
los amparos administrativos que constituyen la carga de trabajo
correspondiente a un ao, ni menos del 90% por lo que se refiere
a los ingresos en un ao dado. La tasa de resolucin mxima de
la carga de trabajo lleg casi al 93% en 1993, mientras que la tasa de resolucin de los ingresos super el 100% en 1990, 1992 y
DR 2011, UNAM,
TABLA 7
Tasa de resolucin de amparos administrativos
(1988-1993 y 1999-2002)
Ao
Existentes Ingresos
Carga
Egresos
Quedan
% carga de trabajo resuelta
% ingresos resueltos
Adm
Mix
Esp
Adm
Mix
Esp
1988
1989
1990
7 605
11 762
14 213
50 905
65 295
59 101
58 510
77 057
73 314
46 748
62 844
65 046
11 762
14 213
8 268
79.9
81.6
88.7
86.3
86.5
89.2
60.8
64.7
86.5
91.8
96.2
110.1
98.1
96.1
102.6
72.3
96.9
181.3
1992
1993
6 155
5 172
53 579
49 055
59 734
54 227
54 570
50 110
5 164
4 117
91.4
92.4
92.0
93.3
84.6
84.3
101.8
102.2
101.7
102.5
103.9
99.0
1999
2000
2001
2002
7 246
8 831
9 863
10 182
46 890
43 945
47 817
61 539
54 136
52 776
57 680
62 551
45 247
42 952
47 680
58 119
8 889
9 824
10 000
13 602
83.6
81.3
82.7
81.0
85.9
85.2
83.7
82.1
77.7
71.7
80.1
78.4
96.5
97.7
99.7
94.4
97.2
100.5
96.5
95.1
94.4
90.5
109.4
92.8
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-1993 y 1999-2002. Se han deducido
de los ingresos y los egresos las demandas de amparo desechadas y consideradas como no interpuestas.
DR 2011, UNAM,
32
1993, lo que permiti la disminucin efectiva de los asuntos

pendientes al final de cada ao respecto del anterior. Como puede advertirse en comparacin con tablas anteriores, la tasa de resolucin se ve afectada por los aumentos y disminuciones de la
demanda. En efecto, resulta evidente que una disminucin en
la demanda que es atendida por una misma capacidad instalada
permite resolver una proporcin mayor de asuntos (lo que sucede hasta 1993), mientras que un aumento considerable en la demanda se traduce en una disminucin relativa de la eficiencia de
los rganos jurisdiccionales.
No obstante lo anterior, resulta interesante presentar los datos
de eficiencia respecto de los juzgados mixtos y los especializados. Ah puede observarse que, en general, la eficiencia de los
juzgados mixtos es mayor en casi todos los aos a la de los juzgados especializados, no obstante que, como hemos visto, la carga promedio de trabajo de los primeros es tambin mayor a la de
los segundos. Sin embargo, como mostraremos ms adelante, esa
mayor eficiencia se logra en cierta medida a travs de una tasa
de sobreseimiento mayor.
Por ltimo, conviene tratar de establecer alguna relacin entre
el crecimiento de la demanda de amparos y otros factores internos y externos al Poder Judicial que pueden influir en l. Para tal
efecto, los datos de la tabla 8 presentan la comparacin de ingresos de amparos indirectos y amparos administrativos con variables econmicas (ndice Nacional de Precios al Consumidor,
crecimiento del PIB), demogrficas (crecimiento de la poblacin), judiciales (nmero de juzgados de distrito) y jurdicas (expedicin y modificacin de leyes y reglamentos).9
9 Existen otros factores jurdicos que afectan el nmero de las demandas
de amparo. Como sealamos en la introduccin, el amparo administrativo es
uno entre varios instrumentos de la justicia administrativa. Por ello, un cambio
en las reglas de procedencia de los recursos administrativos o en la competencia de los tribunales contencioso-administrativos debe tener un impacto en la
demanda de amparos administrativos. Sin embargo, resultaba demasiado complejo estimar esta variable, por lo que no se tom en cuenta.
DR 2011, UNAM,
TABLA 8
Correlacin entre el ingreso de amparos y otras variables socio-jurdicas (1988-2002)
Ao
Amparos
indirectos
Amparos
admvos.
INPC
(%)
PIB
(%)
Poblacin
(en miles)
JD
JD
admvos.
Leyes/
reglamentos
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
201 980
226 472
220 231
198 159
187 800
181 177
148 144
144 255
165 846
176 720
174 427
195 226
182 806
193 688
216 254
50 905
65 295
59 101
55 954
53 579
48 855
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
39 038
46 890
43 955
47 842
62 989
19.9
26.5
22.6
15.6
9.7
6.9
35.0
34.4
20.7
15.9
16.6
9.6
6.3
4.3
1.3
4.2
5.1
4.2
3.6
2.0
4.5
-6.2
5.1
7.0
5.0
3.6
6.9
-0.3
1.1
77 508
79 357
81 250
83 143
85 080
87 063
89 091
91 159
92 361
93 580
94 816
96 067
97 400
99 056
100 740
133
134
147
154
156
162
169
175
178
185
188
197
217
252
264
103
108
118
125
127
131
138
144
147
150
153
155
184
213
216
110
50
62
63
86
79
77
51
78
55
63
93
115
90
107
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-2002. La poblacin es estimada, salvo los datos correspondientes a los aos de 1990, 1995 y 2000, que provienen de INEGI. Las columnas del ndice Nacional
de Precios al Consumidor y Producto Interno Bruto reflejan variaciones porcentuales respecto del ao anterior. Los datos estn tomados de diversas fuentes (INEGI, Banamex-Accival, Mxico Social, varios aos). La columna Leyes/reglamentos contabiliza el nmero total de leyes y reglamentos federales nuevos y modificados por ao, de acuerdo con el ndice del Diario
Oficial de la Federacin de los aos respectivos.
DR 2011, UNAM,
34
Como puede observarse de la tabla anterior, no hay ninguna

variable que parezca correlacionarse de manera lineal con el movimiento cclico de los amparos. A continuacin se presentan los
datos en forma grfica.
GRFICA 4
Amparo administrativo y variables sociojurdicas
La grfica permite ver de manera ms clara hasta qu punto

las diversas variables siguen movimientos ascendentes y descendentes paralelos o contrarios. As, por ejemplo, el nmero de
juzgados crece constantemente, lo mismo que la poblacin, pero
hacia el final del periodo los rganos jurisdiccionales lo hacen a
un ritmo ms acelerado. Tambin los amparos indirectos y administrativos se desenvuelven en forma plenamente paralela, si
bien en los ltimos aos el crecimiento de estos ltimos es
tambin ms acelerado. Los dems movimientos son ms complejos. As, puede observarse que la tendencia entre los amparos
indirectos, los amparos administrativos y la tasa del PIB corren
paralelos hasta 1993-1994, en que la crisis econmica y la aceleracin y desaceleracin inconstantes de la economa parecen disociar su movimiento del de la demanda jurisdiccional. En cam-
DR 2011, UNAM,
35
bio, con el llamado ndice legislativo parece suceder lo inverso.

A partir de 1988 y hasta 1993-1994 su movimiento parece ser
contrario al de los amparos (indirectos y administrativos). A partir de entonces, su movimiento es relativamente paralelo al de la
demanda jurisdiccional. Los valores para 1997 y 2001 no parecen corresponder a esta tendencia, pero podran explicarse por
eventos polticos especiales, como el cambio de mayora en la
Cmara de Diputados y luego en la Presidencia de la Repblica.
Lo anterior no significa, por supuesto, que se haya comprobado una relacin causal. En general, hay que tener cuidado con
cualquier afirmacin en este sentido. El ndice de cambio legislativo nicamente toma en cuenta la expedicin de nuevas disposiciones normativas, o la modificacin de las existentes, a nivel
del gobierno federal y solamente por lo que hace a leyes y reglamentos.10 Sin duda, los cambios normativos en las entidades federativas (gobiernos estatales y municipales) tambin tienen un
impacto en el nmero de amparos que no ha sido cuantificado.
No obstante lo anterior, una hiptesis razonable nos dira que
el factor que posiblemente pudiera explicar mejor el movimiento
de los amparos, sobre todo con vistas hacia el futuro, es la expedicin de nuevos actos normativos. Aunque las razones son
complejas, podra decirse, que si el derecho se est volviendo
ms relevante y significativo en la vida social,11 entonces cabe
esperar que sean las variables jurdicas las que tengan un cre10 Esto no necesariamente es un argumento en contra de utilizar solamente
leyes y reglamentos como base del ndice, pues si bien resulta razonable pensar
que sean los actos normativos inferiores a leyes y reglamentos acuerdos, decretos, normas oficiales, etctera los que, en su gran diversidad, nmero y
alcance (vase Corts Campos et al. 2002), provoquen el mayor nmero de demandas, tambin es cierto que todo acto normativo de carcter administrativo
tiene que apoyarse en ley o reglamento, por lo que los cambios en estas ltimas
disposiciones se traducen, tarde o temprano, en la expedicin de actos normativos de nivel inferior.
11 Vase, por ejemplo, Lpez Aylln, Sergio y Fix-Fierro, Hctor, Tan
cerca, tan lejos! Estado de derecho y cambio jurdico en Mxico, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XXXIII, nm. 97, enero-abril de
2000, pp. 155-267.
DR 2011, UNAM,
36
ciente impacto en la demanda de servicios judiciales, en la medida que sea la jurisdiccional la nica o la principal va a travs de
la cual los ciudadanos puedan defenderse de los cambios que
afecten su esfera jurdica.
2. Modos de resolucin
Los datos estadsticos publicados por el Poder Judicial de la
Federacin permiten tambin analizar los modos en que se resolvieron los amparos administrativos, al menos para algunos aos
del periodo. La tabla 9 (en la siguiente pgina) muestra los amparos administrativos que fueron concedidos, los negados, los
improcedentes, y los sobresedos. Los porcentajes referidos a
amparos concedidos y negados incluyen otros modos parciales
de resolucin, mientras que la improcedencia y el sobreseimiento aparecen como modos nicos de resolucin.
De la tabla llama la atencin que el modo de resolucin predominante sea el sobreseimiento, es decir, que el juzgador encontr algn obstculo procesal que le impidi examinar cualquiera de las pretensiones de fondo del quejoso.12 En todos los
aos analizados, el porcentaje de asuntos sobresedos nunca es inferior al 55% y se eleva hasta casi 80% en 1992. El porcentaje
de sobreseimientos por los juzgados especializados en materia
administrativa es ms bajo, en general, pero es tambin elevado,
oscilando entre 42% y 63%. En cambio, la tasa de sobreseimiento correspondiente a los amparos administrativos de que conocen
los juzgados mixtos es ms alta todava. Esto puede deberse a
que la carga de trabajo es mayor y comprende asuntos de otras
materias. Por ltimo, la tasa global de sobreseimiento de todos
los amparos (que incluye adems a las materias, civil, penal y, a
12 Hay que tomar en cuenta que el sobreseimiento puede combinarse con
otros modos de resolucin, es decir, que en algunas sentencias se pueden otorgar el amparo respecto de algunos conceptos de violacin, negarse respecto de
otros y sobreseerse en relacin con otros ms.
DR 2011, UNAM,
37
TABLA 9
Modos de resolucin de los amparos administrativos
en porcentajes (1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002)
Ao Concedidos Negados Improcedentes
Sobreseimiento (%)
Amparos
JD
JD
Amparos
admvos. especializados mixtos indirectos
1988
1989
1990
11.88
12.02
11.80
7.76
7.98
7.96
9.85
3.56
1.23
66.79
70.89
77.75
46.95
41.86
46.19
72.96
78.41
84.79
75.93
76.56
78.96
1992
1993
11.62
12.38
5.36
5.47
1.12
0.95
79.38
73.77
59.21
60.16
82.69
64.93
77.05
73.05
2000
2001
2002
20.38
20.11
20.59
8.50
8.76
8.87
0.68
0.23
0.08
68.71
65.68
59.59
62.78
56.01
49.56
70.96
69.32
63.48
62.10
60.90
58.02
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002.
Notas: Se sealan como amparos concedidos aquellos en que el quejoso obtuvo la proteccin de la justicia federal respecto de al menos una de sus pretensiones, aunque las dems se hayan negado o sobresedo. El rubro de amparos
negados comprende aquellos en que se niegan o se sobreseen las pretensiones del quejoso. Por ltimo, se consideran sobresedos aquellos amparos en
que el juzgador no entr al fondo de ninguna de las pretensiones del quejoso.
Para el clculo del nmero total de resoluciones se excluyeron las demandas desechadas o consideradas como no interpuestas para los aos 2001 y
2002. Entre 1988 y 1993, la tasa de sobreseimiento de los amparos administrativos, con excepcin de los correspondientes a los juzgados especializados, incluyen a los amparos laborales, ya que las estadsticas no presentan de manera
desagregada los datos respectivos.
partir del 2000, la laboral, de acuerdo con la ltima columna) es

en general ms alta que las dos anteriores.
Cmo se explica estas tasas tan elevadas de sobreseimientos?
Se deben acaso a las cargas de trabajo de la autoridad judicial,
que tiene entonces un incentivo para desechar las demandas por
motivos formales? O se deben a los abogados que no ponen suficiente cuidado en el cumplimiento de esos requisitos formales?
DR 2011, UNAM,
38
Significan acaso dichas tasas que ms de la mitad de los amparos administrativos son un costo intil para el Poder Judicial, la
autoridad administrativa y los quejosos, puesto que no se resuelve la controversia de fondo?
Podemos buscar una primera respuesta en los mismos datos
estadsticos. Una primera hiptesis es la que propone un estudio
de CIDAC, publicado en 1994,13 segn el cual, la elevada tasa de
sobreseimientos no se debe a la incapacidad de los abogados que
plantean una demanda, sino a las crecientes cargas de trabajo
que enfrentan los juzgados. El estudio de CIDAC establece una
clara correlacin estadstica entre el porcentaje de sobreseimientos en amparos indirectos y las cargas de trabajo promedio de todos los juzgados de distrito entre 1940 y 1992. Durante la mayor
parte de ese periodo, el nmero de juzgados de distrito creci de
manera muy lenta, de modo que resulta muy razonable suponer
que, ante una demanda creciente, el sobreseimiento haya sido el
principal modo de evitar un mayor rezago, el cual se mantuvo en
una tasa promedio de 15% de asuntos pendientes al finalizar el
ao respectivo. Dicho en otras palabras: los juzgadores se vean,
y se ven todava, obligados a utilizar el sobreseimiento como
vlvula de escape para evitar un mayor rezago.
Si lo anterior es cierto, cabra esperar entonces, a la inversa,
que el aumento en el nmero de juzgados y la disminucin relativa de la demanda hicieran disminuir la tasa de sobreseimiento.
Sin embargo, este no parece ser el caso para los aos 1989 a
1992, en que disminuye la demanda, pero se incrementa el porcentaje de sobreseimientos. Esto puede deberse, por un lado, a
que los juzgadores no cambian sus criterios de manera tan rpida
y, por el otro, a que la disminucin de la demanda permite resolver el rezago acumulado de aos anteriores, y un modo de hacer13 CIDAC (1994, captulo 2). Magaloni y Negrete, Despus del poder. La
poltica de decidir sin resolver, Trayectorias. Revista de Ciencias Sociales de
la Universidad de Nuevo Len, Monterrey, ao 2, nm. 2, enero-abril, 2000,
pp. 54-58, reexaminan y amplan el estudio de CIDAC.
DR 2011, UNAM,
39
lo de manera efectiva y rpida es justamente a travs del sobreseimiento. La tabla 7 arriba muestra que, efectivamente, en esos
aos aumenta el porcentaje de asuntos resueltos respecto de los
ingresos y las cargas de trabajo. El sobreseimiento era, sin duda,
el modo ms rpido de lograr este resultado. La afirmacin anterior no desvirta la hiptesis de CIDAC, sino que la precisa y la
complementa, pues finalmente se demuestra que el sobreseimiento permite controlar el rezago cuando aumenta la demanda,
y disminuir el rezago acumulado cuando la carga de trabajo disminuye tambin.
En relacin con lo anterior, las grficas 5, 6 y 7 permiten examinar de manera un poco ms cuidadosa la hiptesis de que el
aumento en la tasa de resolucin de la carga de trabajo (tasa que
refleja habitualmente, a su vez, un aumento en la demanda) se
logra mediante un incremento en el porcentaje de sobreseimientos.
GRFICA 5
Tasa resolucin y sobreseimientos
JD mixtos y especializados
DR 2011, UNAM,
40
De acuerdo con la grfica 5, a una mayor tasa de resolucin

de amparos administrativos por los juzgados mixtos y los especializados corresponde, entre los aos 1988 y 1992, un mayor
porcentaje de sobreseimientos, es decir, que el incremento en
eficiencia se logra decretando el sobreseimiento de un mayor nmero de demandas. El ao 1993 no responde a este patrn, pues
se incrementa la tasa de resolucin, pero desciende el porcentaje
de sobreseimientos. Por lo que se refiere al periodo 2000-2002,
el porcentaje de sobreseimientos desciende apreciablemente
mientras que la tasa de resolucin se mantiene constante.
GRFICA 6
JD especializados
En el caso de los juzgados especializados en materia administrativa, la grfica anterior muestra que el movimiento paralelo no
es tan preciso como en la grfica anterior, pero resulta totalmente contrario para el periodo 2000-2002, en que a la vez que aumenta la tasa de resolucin de la carga de trabajo disminuye el
porcentaje de sobreseimientos.
DR 2011, UNAM,
41
GRFICA 7
JD mixtos
La grfica anterior presenta movimientos similares a los de la

grfica 5 por lo que se refiere a la primera parte del periodo
(1988-1993), y prximos a los de la grfica 6 en lo que respecta
a la segunda parte (2000-2002).
En conclusin, las grficas 5, 6 y 7 muestran que existe, en
principio, un movimiento paralelo entre la tasa de resolucin de
las cargas de trabajo y el porcentaje de sobreseimientos, tanto
para los amparos administrativos en conjunto como de modo
particular en los juzgados mixtos y especializados. Sin embargo,
esta correlacin tiene que matizarse en la medida en que existe la
posibilidad de que aumenten las cargas de trabajo o la tasa de resolucin, sin que aumente correlativamente el porcentaje de sobreseimientos. Dicho en otros trminos, el sobreseimiento puede
responder a causas ms complejas que las que derivan de las
cargas de trabajo y el rezago.
Como consecuencia de lo anterior, la correlacin que ofrece el
estudio de CIDAC y que hemos comprobado en lo esencial no
significa necesariamente que exista un nexo causal directo entre
cargas de trabajo (y rezago) y tasa de sobreseimiento. En efecto,
DR 2011, UNAM,
42
la explicacin del sobreseimiento a partir de las cargas de trabajo

y el rezago no impide pensar como se ver ms adelante en el
anlisis de expedientes que existan otras causas imputables a
las partes o a las reglas del procedimiento. De hecho, el comportamiento de stas en el tiempo bien puede reforzar, en forma circular, las tendencias de resolucin de los juzgados, particularmente si los quejosos no pretenden lograr una sentencia de
fondo, sino slo una suspensin.
Un aspecto, de la tabla, que requiere destacarse es el considerable aumento en el porcentaje de amparos concedidos, el cual se
duplica casi entre 1988 y 2002. Sin embargo, las causas de tal
incremento slo podran ser aqu objeto de especulacin.
Por ltimo, hay que sealar, las estadsticas no permiten examinar el modo de resolucin de los amparos administrativos en
los que se impugna la sentencia del juez de distrito. Sin embargo, la importancia de la omisin se atempera si se toma en cuenta que dichas impugnaciones ocurren en un porcentaje relativamente bajo de los asuntos y que la tendencia de los rganos
jurisdiccionales superiores es a confirmar las resoluciones de los
inferiores (vase anlisis de la muestra de expedientes, infra).
3. Duracin
Los datos estadsticos globales nos permiten tambin hacer un
clculo aproximado de la duracin probable de los juicios de
amparo ante los juzgados de distrito. Para este efecto podemos
aplicar una sencilla frmula propuesta por David S. Clark y John
H. Merryman14 para medir la duracin aproximada de los procedimientos administrativos y judiciales. La frmula, traducida al
espaol, es la siguiente:
D=
Ext + It - 1
Res + Des
14 Clark, David S. y Merryman, John Henry, Measuring the Duration of

Judicial and Administrative Proceedings, Michigan Law Review, 1976, vol.
75, pp. 89-99.
DR 2011, UNAM,
43
Donde:
Ext = Asuntos existentes al inicio del ao t
I = Ingresos durante el ao t
Res = Asuntos resueltos por resolucin definitiva durante el
ao t
Des = Demandas desechadas y desistimientos durante el ao t
D = duracin probable de un asunto, en aos, despus de t + 1.
A continuacin aplicaremos la frmula anterior al anlisis de
los datos correspondientes a varios aos del periodo. Sin embargo, le haremos una modificacin, en el sentido de no tomar en
cuenta las demandas desechadas al inicio del procedimiento,
pues su nmero relativamente elevado y su resolucin prcticamente inmediata distorsiona, disminuyndola, la duracin probable del juicio (adems de que no es posible cuantificarlas con
precisin para el periodo 1988-1993). Los resultados se presentan en la tabla 10:
TABLA 10
Duracin probable de los amparos administrativos
(1988-1990, 1992-1993 y 1999-2002)
Ao
Resultado
frmula
Duracin probable
(das naturales)
1988
0.25
92
1989
1990
1992
1993
1999
2000
2001
2002
0.23
0.13
0.09
0.08
0.20
0.23
0.21
0.23
83
46
35
30
72
84
77
85
Fuente: elaboracin propia con datos de los Informes anuales de labores de la

Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-1990, 1992-1993 y 1999- 2002.
DR 2011, UNAM,
44
Los resultados de la tabla anterior muestran, en primer lugar,

que los amparos administrativos se resuelven con bastante rapidez, con una duracin promedio que oscila entre un mes y tres
meses, dependiendo de las cargas de trabajo y de la tasa de resolucin de los juzgados. As se explica que la duracin disminuya
entre 1988 y 1993, debido a la reduccin de las cargas de trabajo. Este resultado se confirma si analizamos los datos correspondientes a los amparos interpuestos ante los juzgados especializados, anlisis que puede efectuarse para todo el periodo,
conforme a la siguiente tabla:
TABLA 11
ante los juzgados especializados (1988-2002)
Ao
Resultado
frmula
Duracin probable
(das naturales)
1988
0.64
236
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
0.54
0.16
0.19
0.18
0.19
0.24
0.22
0.22
0.22
0.29
0.30
0.39
0.25
0.28
199
57
71
67
70
86
79
80
80
106
110
144
91
101

Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-2002.
DR 2011, UNAM,
45
Los resultados de esta tabla son ms diferenciados. La duracin oscila entre dos meses y casi ocho, pero la mayora de los
aos del periodo muestran una duracin de entre dos y tres meses. La mayor duracin se debe, como es obvio, a que la tasa de
sobreseimientos de los juzgados especializados es ms baja, lo
que implica normalmente mayor duracin de los juicios, lo que
se confirma ms adelante, aunque no de manera contundente, en
el anlisis de la muestra de expedientes.
En las dos tablas anteriores llama la atencin que, nuevamente, la duracin se ve influida por las cargas de trabajo, pues disminuye a partir de 1989 para aumentar paulatinamente a partir
de 1998.
Los resultados anteriores sern confirmados, de manera mucho ms detallada, por el anlisis correspondiente de la muestra
de expedientes (I, infra), el cual permitir identificar variaciones
en la duracin de los asuntos dependiendo de las incidencias
procesales (audiencias, medios de impugnacin) y los modos de
resolucin.
4. Costos
Los datos estadsticos existentes permiten tambin hacer un
clculo aproximado de los costos que representa para el Poder
Judicial la resolucin de un asunto. Para realizar este clculo, se
tomaron los ltimos tres aos (2000 a 2002) para los que el Presupuesto de Egresos de la Federacin presenta desglosado el
presupuesto del Consejo de la Judicatura Federal. En seguida, se
calcul un costo por puesto judicial, dividiendo el presupuesto
asignado al Consejo entre el nmero total de puestos judiciales
(jueces y magistrados) para el ao respectivo. Luego, se calcul
un promedio de egresos por juzgado de distrito (que comprende
amparos indirectos, a los que se les restaron las demandas desechadas o consideradas como no interpuestas y se les sumaron las
causas penales y los juicios federales), el cual se dividi entre el
costo por juzgado de distrito, para obtener as un costo unitario
DR 2011, UNAM,
46
por asunto egresado. Por ltimo, con base en este costo unitario,
se estim el costo global presupuestal de los amparos administrativos resueltos por los juzgados de distrito en un ao determinado. La tabla 12 presenta los resultados de estas operaciones
para el periodo 2000-2002; para este ltimo ao se calcula el
costo en pesos constantes de 1994:
TABLA 12
Presupuesto y costos por asunto ante los juzgados
de distrito (2000-2002)
Ao
Presupuesto Puestos Egresos

JD
2000
Egresos
Amparos
admvos.
Costo x
asunto
Costo
Costo pesos
amparos
admvos.
1994
5 526 633 368
687
206 119
42 952
8 469
2001 11 540 303 944
774
214 995
47 680
17 476
363 771 789 112 344 592

833 268 020 241 877 509
2002 12 844 634 514
822
239 693
58 119
17 211
1 000 268 616 278 238 836
Fuente: clculo propio con datos de los Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 2000-2002 y el Diario Oficial de la Federacin.
Como se seal, el clculo es solamente aproximado,15 pero

permite observar que el Poder Judicial de la Federacin eroga
una suma elevada, cercana a los 20 mil pesos en 2002, por cada
uno de los amparos administrativos que se resolvieron en el ao
respectivo. El costo total de los amparos administrativos en el
mismo ao fue superior a los mil millones de pesos. Ese costo se
elev sustancialmente entre 2000 y 2001 (aproximadamente
115% a precios constantes de 1994) como efecto del incremento
real de casi 100% al presupuesto del Consejo de la Judicatura
15 El clculo es aproximado ya desde el momento en que los juzgados producen otros productos que no aparecen en la estadstica, como resoluciones
interlocutorias o de trmite de todo tipo, las que, por tanto, no son estimadas en
los costos. Sin embargo, los productos finales incluyen los costos intermedios.
DR 2011, UNAM,
47
Federal para 2001, mientras que los asuntos egresados aumentaron solamente en un 4.3% de un ao al siguiente.
A los costos anteriores hay que agregar, naturalmente, los
costos en que incurren las partes (la autoridad responsable y el
quejoso), los cuales son mucho ms difciles de estimar. Los costos que tiene que asumir un quejoso se dividen, por un lado, en
los costos de la promocin de la demanda de amparo (honorarios
y gastos de los abogados) y, por el otro, los costos derivados de
la controversia con la autoridad, los cuales dependen en parte
de que se conceda o no la suspensin, as como de la duracin
del juicio. Obviamente, existe alguna relacin entre los primeros
costos y los segundos, pues resulta bastante evidente que el quejoso estar dispuesto a un mayor gasto cuanto mayores sean las
probables prdidas derivadas de la controversia con la autoridad.
Por lo que se refiere a los costos de interposicin de la demanda, segn un simple sondeo entre algunos despachos de abogados, los costos por llevar un amparo administrativo pueden oscilar habitualmente entre los 15 y los 50 mil pesos. Estimando
conservadoramente un costo promedio de 25 mil pesos por amparo interpuesto, tenemos entonces que se genera un costo de 1
453 millones de pesos solamente en honorarios y gastos de
abogados para el ao 2002.
Por ltimo, los costos de la autoridad por asunto son todava
ms difciles de estimar, pero puede suponerse razonablemente
que son inferiores en alguna proporcin a los ocasionados por
los honorarios y gastos de los despachos de abogados ya que,
por un lado, los salarios de los abogados de la administracin
pblica son menores y, por el otro, hay economas de escala en
los recursos que requieren las direcciones jurdicas de la administracin pblica. Para los efectos de este ejercicio, se estimar
entonces un costo de 15 mil pesos por amparo administrativo interpuesto contra las autoridades pblicas. Ello significa una erogacin de al menos 872 millones de pesos para el ao 2002. Este
costo resulta conservador, si se toma en cuenta que cada amparo
interpuesto ante un juzgado de distrito se multiplica en reali-
DR 2011, UNAM,
48
dad por un factor de dos o tres en tanto seala habitualmente a

ms de una autoridad responsable (vase el anlisis de expedientes, infra), por lo que el costo real de un amparo por cada autoridad presuntamente responsable es menor a 8 mil pesos, es decir,
una tercera parte o menos del costo privado promedio. Sin embargo, al carecer de una base para calcular estos costos pblicos
de manera precisa, conviene recurrir a una estimacin ms bien
conservadora.
En resumen, pueden estimarse en al menos 3 325 millones de
pesos los costos pblicos y privados (parciales) que representaron,
para el ao de 2002, los amparos administrativos resueltos por el
Poder Judicial de la Federacin en ese ao, esto es, un costo de 57
210 pesos por asunto resuelto. Como hemos visto, aproximadamente dos tercios de esos asuntos concluirn en sobreseimiento,
por lo que tendramos que concluir que aproximadamente 2 100
millones de pesos se erogaron sin necesidad en el ao 2002.16
La anterior estimacin de costos no estara completa si no se tomara en cuenta que un buen porcentaje de los amparos que se
otorgan (que podemos estimar en al menos 75 por ciento, segn
indicios derivados de la muestra de expedientes) lo son por razones formales, es decir, que se alega como concepto de violacin
la garanta de audiencia o la falta de fundamentacin y motivacin del acto reclamado.17 En esos casos, podra argumentarse
que los costos ocasionados por dichos amparos podran haber sido fcilmente evitados por la autoridad responsable. Si estimramos entonces dichos costos en un 15% adicional sobre el total de
costos arriba estimados, tendramos entonces 500 millones adicionales, dando un total de unos 2 600 millones de pesos.
Los costos anteriores se refieren al total de amparos administrativos, los que incluyen los interpuestos contra autoridades federales, estatales y municipales. Los costos en que incurre la administracin pblica federal son, naturalmente, mucho meno16 No se debe perder de vista que en la medida que el conflicto de fondo no
se resuelve, se generarn costos adicionales futuros por esta situacin.
17 Cfr. Profepa (2000, 20).
DR 2011, UNAM,
49
res. Aplicando las proporciones que presenta la tabla 4 (supra),

tendramos por lo menos de un cuarto a un tercio de los costos
estimados, lo que significa de 830 a 1 100 millones de costos totales, y de 650 a 870 millones de los costos que se han denominado innecesarios.
II. ANLISIS CUANTITATIVO DE UNA MUESTRA
DE EXPEDIENTES
Como parte de este estudio, se hizo el anlisis de una pequea

muestra, no representativa pero seleccionada al azar, de expedientes de juicios de amparo indirectos promovidos contra la
Procuradura Federal del Consumidor y la entonces Secretara de
Comercio y Fomento Industrial (ahora de Economa). La muestra est compuesta de 58 expedientes concluidos, de los cuales
50 corresponden al primer organismo citado y ocho a la segunda
dependencia. 32 expedientes se iniciaron en 1996, 25 en 1999 y
uno en 1995. Si bien la muestra es bastante pequea y no pudo ser
seleccionada para satisfacer criterios estadsticos de representatividad, y tampoco refleja cambios recientes en las polticas judiciales
en relacin con la suspensin y el otorgamiento de los amparos,18
su anlisis resulta de utilidad para el presente estudio en la medida
que se trata de un instrumento de observacin entre otros y cuyas
conclusiones se ven confirmadas en lo esencial por otros medios,
como el anlisis estadstico agregado del apartado anterior y los
resultados del cuestionario. En lo particular, el anlisis de la
muestra de expedientes permite determinar con mucha mayor precisin algunos de los aspectos sealados ms arriba.
18 Segn informaciones proporcionadas por abogados litigantes, la actitud
de los juzgados de distrito en la concesin de suspensiones se hizo mucho ms
estricta a partir de 2001, al menos en el Distrito Federal, con motivo del incendio de la discoteca Lobohombo en la ciudad de Mxico. Igualmente sealan
que resulta sumamente difcil conseguir una suspensin en materia ambiental
por el valor de los intereses implicados, pero tambin porque los juzgadores no
desean aparentar que favorecen a los dueos de las fuentes contaminantes.
DR 2011, UNAM,
50
1. Origen
36 expedientes (62.1%) corresponden a demandas promovidas ante juzgados de distrito del Distrito Federal, y el resto (22
expedientes, o 37.9%) se inici ante juzgados forneos. A pesar
de que, en general, son ms numerosos los amparos forneos, en
la muestra se encuentran sobrerrepresentados los interpuestos
ante juzgados del Distrito Federal, tomando en cuenta que aqu
se presentan los asuntos ms complejos e importantes, por el natural peso econmico y poltico de esta entidad.
2. Quejosos y terceros interesados
25 amparos (43.1%) fueron interpuestos por personas morales; el resto, por personas fsicas. De las personas morales, una
(1.7%) era un compaa extranjera (lnea area) y dos ms empresas transnacionales (3.4%). En 16 amparos (27.6%) hay coagraviados, cuyo nmero promedio es de alrededor de 3, aunque
en una demanda dicho nmero fue hasta de 150.
Cuando se trata de negociaciones, el giro correspondiente es
muy variado, incluyendo los llamados giros negros (9 demandas presentadas por restaurantes-bar del Distrito Federal y zona
conurbada) que presentan demandas de machote. Predominan en
general las demandas de pequeas negociaciones.
En 21 amparos (36.2%) hay tercero interesado o perjudicado,
pero no se advierte en los expedientes que ste tenga una intervencin efectiva (por ejemplo, mediante la interposicin de un
recurso).
3. Autoridades responsables
El promedio de autoridades sealadas como responsables es
de 13.2. Los giros negros, por ejemplo, sealan habitualmente
entre 20 y 50 autoridades responsables, lo que claramente tiene
el propsito de retrasar la tramitacin del asunto, pues varias de
DR 2011, UNAM,
51
dichas autoridades se advierte fcilmente que no tienen conexin

con los actos reclamados. De hecho, en casi un tercio de los amparos (17, o 29.3%), ni la Secretara de Comercio ni la Profeco
pueden considerarse como autoridades responsables principales,
es decir, que se combaten actos de autoridad que no corresponden en realidad a su mbito de competencia (por ejemplo, privacin de la libertad personal); se advierte entonces que en realidad se pretende combatir la actuacin de una autoridad diferente
(es el caso de los giros negros). Si se eliminan las demandas
que se interponen contra un nmero ficticio de autoridades, resulta entonces que 40 amparos (69%) sealan no ms de 10 autoridades responsables, lo que de todos modos es un nmero elevado. Sin embargo, el nmero real de autoridades responsables
es menor, si se eliminan las que pertenecen a una misma autoridad (por ejemplo, dependencias dentro de la propia Secretara de
Comercio).19 En ese caso, el promedio de autoridades responsables es de 3.
Lo anterior es una muestra de que los amparos se multiplican, pues si bien en los juzgados de distrito reciben una sola
demanda, son habitualmente varias las autoridades, federales y
locales, las que tienen que contestarla. As, desde el punto de
vista de las autoridades, el nmero real de amparos es mayor
del que sealan las estadsticas judiciales.
4. Actos reclamados y conceptos de violacin
En 19 amparos (32.7%) se impugnan disposiciones generales
(leyes, reglamentos, decretos). Solamente en cuatro (6.9%) se
advierte que la impugnacin haya sido efectiva, es decir, que
real y seriamente se estuviera cuestionando la constitucionalidad
de esos ordenamientos. En los dems casos, esa impugnacin
sirve en realidad como medio para fundamentar o reforzar la
19 Esta reduccin tiene sentido si consideramos que las comunicaciones e
informes que deben presentar las diversas dependencias adscritas a una misma
autoridad son preparados por la misma rea o unidad jurdica.
DR 2011, UNAM,
52
procedencia del amparo. Esto se confirma si se considera, nuevamente, que muchos de esos asuntos que impugnan disposiciones
generales son amparos correspondientes a giros negros. Por lo
que se refiere a actos, el concepto ms frecuente (16 amparos,
27.6%) corresponde a multas de diversas cuantas.
El concepto de violacin ms reiterado es el de falta de fundamentacin y motivacin, lo cual ocurre en 40 amparos
(69%), seguido de los conceptos relacionados con falta de audiencia y de respeto a las formalidades esenciales del procedimiento. Tambin se impugna con frecuencia la violacin al derecho de peticin (7 amparos, 12%), a la libertad de comercio y
trabajo (8 amparos, 13.8%), a la libertad personal, y a la justicia
pronta, expedita e imparcial. Lo anterior significa que los amparos indirectos combaten la mayora de las veces violaciones formales y de procedimiento, no de actuacin de fondo de las autoridades sealadas como responsables.
En 23 amparos (39.6%) est en juego una cantidad de dinero
(multas, embargo de un bien, devolucin de un depsito), con un
valor promedio de 16 278 pesos.20
5. Recursos administrativos
En 19 amparos (32.7%) se interpuso algn recurso administrativo antes de la presentacin de la demanda de amparo, la cual
combate en casi todos los casos la resolucin recada al recurso,
o la omisin o retraso de la autoridad en resolverlo.
6. Suspensin
A. Suspensin provisional
En lo que se refiere a la suspensin provisional, la muestra
presenta los siguientes resultados:
20
El promedio es nominal, pues no se hizo un clculo a valor constante entre los dos aos.
DR 2011, UNAM,
53
En 12 amparos (20.7%) no se solicit.

En 9 amparos (15.5%) se neg.
En 26 amparos (44.8%) se concedi en los trminos solicitados en la demanda.
En 11 amparos (19%) se concedi respecto de alguno o algunos de los actos reclamados, y se neg respecto de
otros.
Lo anterior significa que la suspensin provisional se concedi, en alguna medida, en 63.8% del total de la muestra de amparos y en 78.7% de los 46 en que se solicit. En el 56.5% de los
casos en que se solicit, se otorg en los trminos planteados en
la demanda. Lo anterior significa, por lo pronto, que los quejosos tienen una alta probabilidad (del 80.4%) de obtener la suspensin provisional solicitada, es decir, que hay un incentivo importante para interponer el amparo aun si no se pretende llegar a
una resolucin de fondo, que es el de lograr una suspensin por
un breve lapso.21
B. Suspensin definitiva
Los resultados que se desprenden del anlisis de la muestra
respecto de la suspensin definitiva son los siguientes:
En 24 amparos se neg definitivamente.
En 3 amparos se concedi en los trminos solicitados en la
demanda.
En 19 se concedi respecto de unos actos y se neg respecto de otros.
Lo anterior significa que en menos de la mitad de los asuntos
en que se solicit la suspensin (47.8%), se concedi de manera
definitiva. En todos los casos (9) en que se neg la suspensin
21
Vase lo sealado en la nota 18, supra.
DR 2011, UNAM,
54
provisional, se neg tambin la definitiva. En los casos en que se

concedi la suspensin provisional respecto de alguno o todos
los actos reclamados, se termin negando definitivamente en
casi la mitad (41%).
Los resultados anteriores se ven eventualmente modificados
en revisin, aunque en una proporcin mnima, por los recursos
interpuestos contra las resoluciones que niegan la suspensin definitiva, segn se ver ms adelante.
7. Otros incidentes
En un solo amparo (1.7%) se interpuso un incidente por violacin a la suspensin (que result infundado). No hubo incidentes
de ejecucin. Se presentaron 4 incidentes diversos (inconformidad, repeticin del acto reclamado).
8. Diferimientos de las audiencias
A. Diferimientos de la audiencia incidental
La audiencia incidental se difiri en 15 amparos, es decir, en
casi un tercio (32.6%) de los asuntos en que se solicit la suspensin provisional. En 4 amparos la audiencia se difiri en dos
ocasiones. Las causas ms comunes de diferimiento fueron que no
se haba notificado la demanda a todas las autoridades y que
no se haba recibido todava el informe previo. El promedio de
diferimientos en los asuntos en que ocurri fue de 1.3, y de 0.32
respecto del total de amparos en que se realiz la audiencia.
B. Diferimientos de la audiencia constitucional
En el caso de la audiencia constitucional, el total de diferimientos fue de 65, lo que arroja un promedio de 1.12 respecto
del total de los amparos. La distribucin fue la siguiente:
DR 2011, UNAM,
55
En 37 (63.8%) amparos hubo diferimiento.

En 21 amparos (36.2%) no hubo diferimiento.
De los 37 amparos en que hubo diferimiento
En 25 (67.6%) hubo 1 diferimiento.

En 6 (16.2%) hubo 2 diferimientos.
Como puede observarse de los datos anteriores, el diferimiento de la audiencia constitucional es una ocurrencia bastante comn en un procedimiento de amparo, pues se presenta en casi
dos terceras partes de los asuntos. A su vez, lo ms comn es
que se produzcan uno o dos diferimientos (casi 84% de los amparos en que los hubo), si bien hay un pequeo nmero en que es
ms frecuente, llegando incluso a siete. La causa ms comn de
diferimiento en la audiencia constitucional es que est corriendo
algn trmino para dar vista a las partes (quejosa) con los informes de las autoridades.22 Otro problema que conduce a un diferimiento son las dificultades para notificar y emplazar al tercero
perjudicado.
El principal efecto de los diferimientos es el retraso de la etapa correspondiente del procedimiento, pero tambin de otras etapas procesales. As, el diferimiento de la audiencia incidental tiene por lo regular el efecto de provocar tambin el de la audiencia
constitucional, especialmente cuando las fechas fijadas para ambas audiencias se encuentran muy prximas o incluso coinciden.
As, de los 15 amparos en que hubo diferimiento de la audiencia
incidental, en 12 (75%) lo hubo tambin respecto de la audiencia constitucional.
22 De acuerdo con el artculo 149 de la Ley de Amparo, el quejoso debe tener conocimiento del informe justificado de las autoridades al menos con anticipacin de ocho das antes de la fecha para la celebracin de la audiencia
constitucional.
DR 2011, UNAM,
56
9. Duracin y tiempos
A. Entre la admisin de la demanda y la audiencia
incidental
El nmero promedio de das calendario entre la fecha de admisin de la demanda y la realizacin de la audiencia incidental
fue de 26.9.23 De manera ms detallada, la distribucin es la que
seala la siguiente tabla:
TABLA 13
Das entre la admisin de la demanda y la realizacin
de la audiencia incidental (N=45)
Duracin
(das)
Amparos
(N=45)
6 a 14
15 a 21
22 a 28
28 a 35
Ms de 35
14 (31.1%)
10 (22.2%)
9 (20.0%)
4 (8.9%)
8 (17.8%)
Aqu se muestra el efecto de retraso de los diferimientos de la

audiencia incidental en el procedimiento. El promedio de duracin entre la presentacin de la demanda y la audiencia incidental en los asuntos en que hubo diferimiento fue de 44.9 das, contra 17.3 das en los amparos en que no lo hubo, lo cual significa
que los diferimientos retrasan la audiencia incidental, en promedio, un mes. No obstante, si eliminamos de la muestra un solo
asunto en que la audiencia incidental se realiz siete meses des23 La Ley de Amparo seala, en su artculo 131, que la autoridad responsable debe rendir su informe dentro de las siguientes 24 horas. Transcurrido dicho trmino, la audiencia debe realizarse dentro de 72 horas, con informe o sin
l. De acuerdo con la fraccin II del artculo 24 de la Ley, los trminos en el
incidente de suspensin se cuentan de momento a momento.
DR 2011, UNAM,
57
pus de la presentacin de la demanda, la duracin se reduce de

45 a 32 das, es decir, que el diferimiento retrasa la audiencia incidental en tres semanas, en promedio. En resumen, la cuestin
de la suspensin definitiva se resuelve, en promedio, en el plazo de un mes y medio, esto es, de dos a seis semanas a partir de
la presentacin de la demanda.
B. Entre la admisin de la demanda y la audiencia
constitucional
La audiencia constitucional se realiza, en promedio, a los 55
das calendario contados a partir de la admisin de la demanda,
de acuerdo con la siguiente tabla:
TABLA 14
de la audiencia constitucional
Duracin
(das)
14 a 28
29 a 42
43 a 56
57 a 70
Ms de 70
Amparos
(N=46)
14 (25%)
22 (39.3%)
5 (8.9%)
4 (7.1%)
11 (19.6%)
La tabla anterior muestra que en ms del 60% de los asuntos,

la audiencia constitucional se realiza dentro del plazo de seis semanas contadas a partir de la presentacin de la demanda. Slo
en un pequeo nmero de amparos la duracin es mayor, aunque
llama la atencin que en un porcentaje relativamente elevado
(20%), dicha duracin supera los dos meses. De hecho, el promedio de duracin de estos asuntos es mucho mayor, pues alcanza los 140 das, es decir, casi cinco meses.
DR 2011, UNAM,
58
El promedio de duracin en los asuntos en que hubo diferimiento fue de 67.7 das, contra 30.4 das en los amparos en que
no lo hubo,24 lo cual significa que los diferimientos retrasan la
audiencia constitucional en algo ms de un mes. As, pues, la audiencia constitucional se realiza normalmente entre las dos semanas y los dos meses a partir de la admisin de la demanda.25
C. Entre la admisin de la demanda y la emisin
de la sentencia definitiva
El tiempo promedio entre la admisin de la demanda y la emisin de la sentencia definitiva por el juez de distrito fue de 73.7
das, con la distribucin que muestra la siguiente tabla:
TABLA 15
Das entre la admisin de la demanda y la emisin
Duracin
(das)
Amparos
(N=46)
9 a 30
31 a 45
46 a 60
61 a 75
76 a 90
Ms de 90
9 (16.1%)
13 (23.2%)
8 (14.3%)
9 (16.1%)
5 (8.9%)
12 (21.4%)
24 Conforme a la Ley de Amparo, en su artculo 147, el juez de distrito debe fijar la realizacin de la audiencia constitucional a ms tardar dentro del
trmino de treinta das. Cabe aclarar que, segn la fraccin II del artculo 24
de la misma Ley, los trminos se cuentan por das naturales, excluyendo los inhbiles (principalmente sbados y domingos).
25 El tiempo mximo observado fue de 231 das.
DR 2011, UNAM,
59
La tabla anterior muestra que hasta dos tercios de los amparos

(64.5%) se resuelven en no ms de dos meses y medio desde la
presentacin de la demanda hasta la fecha de emisin efectiva de
la sentencia. Sin embargo, hay una proporcin importante de asuntos (21.4%) que tienen una duracin mayor, que en promedio es
de 166 das, o cinco meses y medio.
De acuerdo con la Ley de Amparo (artculo 155), los jueces
de distrito deben dictar el fallo inmediatamente despus de recibir las pruebas y los alegatos de las partes en la audiencia constitucional. Sin embargo, es habitual que el dictado de la sentencia
se retrase algunos das, para emitirse en una fecha posterior en
que lo permiten las labores del juzgado. Esto ocurri en ms
de tres cuartas partes de los amparos, esto es, en 43 amparos
(76.8%).26 La diferencia promedio entre ambas fechas fue de
24.9 das calendario,27 de acuerdo con la siguiente distribucin:
TABLA 16
Das entre la realizacin de la audiencia constitucional
y la emisin de la sentencia definitiva
Duracin
(das)
Amparos
(N=43)
1 a 10
11 a 20
21 a 30
31 a 40
41 a 50
Ms de 50
16 (37.2%)
8 (18.6%)
9 (20.9%)
2 (4.6%)
3 (7.0%)
5 (11.6%)
26 En dos casos se dict sobreseimiento incluso antes de la fecha fijada para la audiencia constitucional. En este caso consideramos que la fecha de la
sentencia fue la misma de la audiencia constitucional.
27 La diferencia mxima observada fue de 141 das calendario (aproximadamente 5 meses).
DR 2011, UNAM,
60
La tabla anterior muestra que, a pesar de que sea sumamente

frecuente que el juzgado emita la sentencia en una fecha diferente a aquella en que se realiza la audiencia constitucional, tambin
es cierto que la diferencia entre ambas fechas no es muy amplia.
En ms de la mitad de los amparos (56%) dicha diferencia no es
mayor a tres semanas. Se trata, aproximadamente, del promedio
(19.2 das) en que se retrasa el conjunto de los 56 amparos por
causa de las labores de los juzgados. En tres cuartas partes de los
amparos (76.9%) la diferencia no sobrepasa un mes. No obstante, en algo ms de 10% de los asuntos la diferencia promedio es
de tres meses (90.2 das calendario).
D. Entre la admisin de la demanda y la sentencia
en revisin
Solamente en diez asuntos (17.9%) hubo sentencia en revisin. La duracin promedio de esos juicios fue de 280.6 das calendario (9 meses y 10 das). Un solo asunto que lleg a una segunda sentencia en revisin demor en total 645 das calendario,
es decir, un ao y diez meses.
E. Entre la admisin de la demanda y el cumplimiento
En los escasos asuntos en que se otorg el amparo y la proteccin de la justicia de la Unin (11 o 19.6%), la sentencia se dio
por cumplida en un promedio de 133 das a partir de la admisin
de la demanda, con un mnimo de 80 y un mximo de 261 das.
F. Conclusin preliminar: tiempos y modos de resolucin
El anlisis anterior sugiere que la gran mayora de los juicios
de amparo se resuelve con bastante celeridad, como ya lo haba
mostrado el anlisis estadstico agregado del apartado ante-
DR 2011, UNAM,
61
rior.28 El anlisis de expedientes permiti, sin embargo, dar una

visin ms detallada de los factores que afectan la duracin de
los procedimientos de amparo. En todo caso, parece quedar en
claro que los posibles retrasos se deben menos a la actuacin de
los juzgados que a la de las partes, especialmente cuando los
quejosos sealan un nmero artificialmente elevado de autoridades presuntamente responsables, cuya notificacin oportuna se
retrasa considerablemente, o cuando las partes no cumplen con
suficiente oportunidad los trminos que se les fijan, o bien, cuando interponen recursos que a la postre resultan infundados.
Sin embargo, la celeridad podra deberse predominantemente
al hecho de que la gran mayora de los amparos se sobresee
(66%, segn se ver en el siguiente apartado), es decir, no se entra al fondo del asunto y no se requiere, por tanto, un estudio
ms profundo y detenido que pudiera llevar tiempo adicional.
Por ello, no resta ms que hacer una comparacin entre la duracin de los asuntos en que se entr al fondo de alguna de las pretensiones del quejoso y la de aquellos en que se dict el sobreseimiento como sentido nico del fallo.
Los resultados de dicha comparacin se presentan en la tabla 17.
TABLA 17
Duracin de los juicios de amparo segn modo de resolucin
Duracin
(das)
Amparos
sobresedos
9 a 30
31 a 45
46 a 60
61 a 75
76 a 90
Ms de 90
8 (21.6%)
6 (16.2%)
6 (16.2%)
5 (13.5%)
4 (10.8%)
8 (21.6%)
28
Amparos otorgados
o negados
1 (5.3%)
7 (36.8%)
2 (10.5%)
4 (21.1%)
1 (5.3%)
4 (21.1%)
La respuesta de los cuestionarios (pregunta 21) no ofrece una respuesta unvoca, pues la mitad considera excesiva la duracin de los amparos y la otra no.
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62
La tabla anterior parece confirmar la hiptesis, aunque la diferencia entre ambos grupos de amparos no parece muy clara ni
muy grande. As, por ejemplo, 21.6% de los amparos que se sobreseen son resueltos entre los 9 y los 30 das a partir de la admisin de la demanda, contra el 5.3% solamente de los que se otorgan o niegan. Sin embargo, a los 60 das se han resuelto ya el
54% de los amparos sobresedos y el 52.6% de los negados u
otorgados, lo que es una diferencia mnima. Igualmente, hay una
diferencia muy leve en los amparos que se resuelven en ms de
90 das en ambos grupos. La conclusin se confirma si observamos que el promedio de duracin de los amparos sobresedos es
de 71.1 das calendario contra 78.8 del otro grupo. Faltara averiguar si la diferencia es estadsticamente significativa, lo que no
puede hacerse en esta oportunidad.
10. Sentido de los fallos
A. Sentencias definitivas dictadas por los jueces de distrito
Las sentencias definitivas ante los juzgados de distrito tuvieron los siguientes sentidos:
En 13 amparos (23.2%) se otorg la proteccin solicitada
de manera parcial o total.
En 6 amparos (10.7%) se neg la proteccin solicitada de
manera parcial o total.29
En 37 amparos (66.1%) se pronunci el sobreseimiento
como sentido nico del fallo.
De los 13 amparos otorgados, en 12 (92.3%) la proteccin se
otorg para efectos y en uno solo de manera lisa y llana. Lo
anterior se debe a que la mayora de las violaciones por las que
se otorga el amparo son de tipo formal tal como la falta de fun29 Tanto en el caso del otorgamiento del amparo como en el de su negativa
se incluyeron las sentencias en que adems se pronuncia un sobreseimiento
parcial.
DR 2011, UNAM,
63
damentacin o motivacin del acto reclamado o la violacin a la

garanta de audiencia.30
Cuatro amparos fueron ganados por las quejosas personas morales (de un total de 21 demandas que presentaron) y el resto por
personas fsicas, lo cual significa que las primeras obtuvieron
parcial o totalmente lo solicitado en el 19% de los asuntos que
iniciaron, mientras que las personas fsicas lo lograron en el
25.7% de los casos, no obstante que las ventajas econmicas y
organizativas de las personas morales pudieran hacer esperar lo
contrario.
En cuanto a los amparos negados, podra sealarse que el reducido porcentaje que representan, que es aproximadamente la
mitad del de los amparos otorgados, muestra una actitud relativamente favorable a los derechos e intereses de los quejosos. Sin
embargo, esta conclusin se relativiza de manera importante
frente al porcentaje de amparos sobresedos. En efecto, llama la
atencin que en dos tercios de los amparos haya existido algn
hecho o circunstancia que impidi que el juez examinara el fondo de cualquiera de las pretensiones del quejoso. Las causas de
sobreseimiento ms frecuentes fueron las siguientes:31
Actos inexistentes o negados por la autoridad; la negativa
no fue desvirtuada por el quejoso: 53%.
Acto reclamado no definitivo: 35.3%.
Desistimiento del quejoso: 11.8%.32
No se afecta el inters jurdico del quejoso: 11.8%.
30 Esto lo confirman las respuestas del cuestionario (pregunta 10), que
mencionan abrumadoramente la falta de fundamentacin y motivacin del acto
reclamado como una de las causas por las que ms frecuentemente se otorgan
los amparos. Vase tambin Profepa (2000). El litigio ambiental en Mxico y
la Profepa, Reporte de desempeo jurisdiccional 1994-2000, Mxico, Semanarp-Profepa, noviembre, p. 20..
31 Ms de una causa de sobreseimiento puede concurrir en un solo asunto,
por lo que los porcentajes no suman 100.
32 Se incluyen aqu los amparos donde no hay desistimiento expreso, sino
que el juez tiene por desistido al quejoso.
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64
No se acreditaron actos concretos de aplicacin de la ley

impugnada: 5.9%.
Inexistencia de la autoridad responsable: 2.9%.
Cesacin de los efectos del acto reclamado: 2.9%.
Demanda de amparo extempornea: 2.9%.
Falta de personalidad del quejoso: 2.9%.
No se seal autoridad que emiti el acto reclamado:
2.9%.
No se sealaron conceptos de violacin: 2.9%.
El acto reclamado es objeto de otro juicio de amparo:
2.9%.
Una mera consideracin cuantitativa como la anterior llegara
a la conclusin de que dos tercios de los amparos administrativos resultan intiles y representan un costo injustificado para el
Poder Judicial, la administracin pblica, los quejosos y los terceros, como lo sealamos en principio en un apartado anterior.
Pero esto no constituye una explicacin del nivel y las causas de
los sobreseimientos. Se requiere, pues, un anlisis mucho ms
profundo para determinar cules son las causas de ello, y si la
explicacin apuntada, y sus consecuencias, resultan satisfactorias. Otras posibles explicaciones incluyen la incapacidad de los
abogados que asesoran a los quejosos, las cargas de trabajo de
los juzgados y la interpretacin formalista de las causales de improcedencia y sobreseimiento, o el hecho de que los quejosos
pretenden lograr realmente una suspensin provisional o definitiva, sin importar que en ltima instancia el asunto concluya en
sobreseimiento.
La lista anterior puede darnos algunas pistas que podran ayudarnos a precisar una explicacin. Algunas de las causas de sobreseimiento, como la falta de inters del quejoso, pueden considerarse imputables al orden jurdico que crea el legislador y a su
interpretacin por el juzgador. En efecto, es posible que el legislador no haya querido reconocer un derecho en la legislacin o
que los jueces estn renuentes a dar una interpretacin a las le-
DR 2011, UNAM,
65
yes, o incluso a la misma Constitucin, que sea favorable a tal

derecho. Sin embargo, esta causa de sobreseimiento, aunque
frecuente, no parece ser la ms significativa.
Entre las causas que de manera ms frecuente conducen al
sobreseimiento existen varias cuya presencia puede atribuirse
claramente al quejoso, pues ste podra evitar su realizacin obteniendo mayor informacin previa sobre los requisitos objetivos
de la demanda. As tenemos la extemporaneidad de la demanda, el
que no se sealen autoridad responsable o conceptos de violacin,
la inexistencia de la autoridad, la litispendencia o la no definitividad del acto reclamado. En esta categora entra tambin, aunque por otros motivos, el desistimiento del quejoso. Igualmente
podra incluirse aqu la causa ms frecuente de sobreseimiento,
esto es, la inexistencia del acto reclamado, o su negacin por la
autoridad competente, negacin que no es desvirtuada por el
quejoso. Sin embargo, dicha inclusin no est exenta de problemas, pues aqu el sobreseimiento se debe a las reglas procesales
de la inversin de la carga de la prueba y a las dificultades de
probar objetivamente determinadas actuaciones de la autoridad,
dificultades de las que pueden aprovecharse las mismas autoridades responsables.
En conclusin, el anlisis de las causas de sobreseimiento no
nos permite llegar a un resultado unvoco, pues, por un lado,
existen obstculos objetivos para el quejoso (reglas de la prueba)
y situaciones en las que el juzgador puede utilizar criterios restrictivos para sus derechos, pero, por el otro, tambin hay incentivos para que los quejosos interpongan demandas que solamente
tengan el propsito de retrasar o entorpecer la actuacin de las
autoridades.
Por ltimo, podra hacerse un intento ms de zanjar la discusin tratando de establecer una relacin entre el otorgamiento de
la suspensin provisional y la definitiva y la sentencia de primera instancia. Al respecto existen dos posibilidades: por un lado,
que los quejosos obtengan un nmero importante de suspensiones, aunque el procedimiento concluya con un sobreseimiento,
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66
lo que incentivara la interposicin de amparos que no tienen el

propsito de llegar a una resolucin de fondo; o, por el otro, que
el porcentaje de asuntos en que se otorga total o parcialmente la
suspensin sea menor entre los amparos sobresedos respecto de
los otorgados y negados, ya que en el examen de la demanda,
pero sobre todo en la audiencia incidental al haberse rendido ya
el informe previo de la autoridad y haber tenido oportunidad el
quejoso de aportar mayores pruebas, se adopta una resolucin
que con cierta probabilidad anticipa la sentencia definitiva. La
siguiente tabla ayuda a explorar ambas situaciones:
TABLA 18
Relacin entre la suspensin (provisional y definitiva)
y el sentido de la sentencia de primera instancia (N=56)
Otorgamiento
de la suspensin
Amparos
sobresedos
Amparos
otorgados
Amparos
negados
Suspensin provisional
(N=36)
Suspensin definitiva
(N=22)
24 (66.7%)
9 (25%)
3 (8.3%)
13 (59.1%)
6 (27.3%)
3 (13.6%)
La tabla anterior parece confirmar la segunda hiptesis: entre

los amparos en los que se otorga parcial o totalmente la suspensin (provisional o definitiva) predomina el sobreseimiento como modo de resolucin del juicio, en una proporcin del 60% o
ms. As pues, como se dijo ms arriba, puede concluirse que los
quejosos tratan de obtener una suspensin, provisional o definitiva, sabiendo, sin embargo, que tambin es alta la probabilidad de
que se sobresea el amparo, o justamente a causa de ello, es decir, que no importa que se d el sobreseimiento como modo de
conclusin del juicio. El juzgador parece otorgar dicha suspensin (y esto es especialmente aplicable a la provisional) a partir
de una actitud de principio favorable al particular, a quien se da
una oportunidad amplia de defender sus derechos e intereses.
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B. Sentencias en revisin
Solamente 8 asuntos llegaron a sentencia en revisin. Ello significa que en la gran mayora de los amparos administrativos, los
juzgados de distrito son primera y nica instancia. Los 8 asuntos
que llegaron a revisin se resolvieron de la siguiente manera:
Confirmacin del fallo impugnado: 5 amparos (62.5%).
Desechamiento del recurso: 2 amparos (25%).
Revocacin del fallo impugnado: 1 amparo (12.5%).33
De las 8 sentencias recurridas, 7 (87.5%) lo fueron por el quejoso, y slo una (12.5%) lo fue por alguna de las autoridades sealadas como responsables.34
C. Intervencin de la Suprema Corte de Justicia
La Suprema Corte de Justicia tuvo intervencin en slo dos
asuntos. Uno fue enviado a un tribunal colegiado para su resolucin. El otro consisti en un incidente de inconformidad con el
cumplimiento de una sentencia, el cual result infundado.
D. Recursos de queja
Se present un solo recurso de queja, as como una queja (48
horas), ambos interpuestos por el quejoso. Ambos recursos resultaron infundados, pues se confirm la resolucin recurrida.
33 Este amparo se otorg para efectos contra una sentencia que sobresey.
La segunda sentencia del juez de distrito sobresey nuevamente y una segunda
revisin la confirm.
34 Este resultado no significa que en la realidad las autoridades no interpongan muchos ms recursos, pues se encuentran obligadas a defender hasta
donde sea posible los intereses de la administracin pblica, bajo el riesgo de
incurrir en responsabilidad. Cabra esperar as que interpusieran dichos recursos en un alto porcentaje de los asuntos en que el quejoso obtiene sentencia favorable.
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E. Recursos de revisin contra sentencias interlocutorias

Se promovieron en total 9 recursos de revisin contra las sentencias interlocutorias que concedieron o negaron la suspensin
definitiva. 6 (66.6%) lo fueron por el quejoso y 3 por alguna autoridad responsable. Dado que en un asunto no se pudo localizar
la resolucin recada al recurso, los otros 8 se resolvieron de la
siguiente manera:
Confirmacin del fallo impugnado: 5 casos (62.5%).
El recurso qued sin materia o fue desechado: 2 casos
(25%).
Revocacin del fallo impugnado: 1 caso (12.5%).
11. Implicaciones regulatorias
Solamente en 9 asuntos (15.5%) se consider que haba implicaciones regulatorias por referirse el amparo a actividades sujetas a un rgimen regulatorio especial o relacionadas con stas
(por ejemplo, venta y distribucin de gas). El anlisis de estos
asuntos no revel caractersticas especiales. Si acaso, cabe sealar que 8 de los 9 asuntos (88.9%) se sobreseyeron. Aunque
ameritara un anlisis especial, los expedientes no permiten determinar cul es el impacto de los fallos respectivos en el
desarrollo de la actividad regulada.
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EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Y LA MEJORA REGULATORIA: PROBLEMTICA
Y SOLUCIONES
Despus del anlisis desarrollado en los apartados anteriores,
procede ahora establecer un vnculo entre la mejora regulatoria y
el amparo administrativo. La mejora regulatoria puede definirse,
en un sentido ms o menos amplio, como el conjunto de cambios
que elevan la calidad del sistema jurdico en su conjunto y de
los instrumentos jurdicos en particular, con el propsito de incrementar sus beneficios, reducir sus costos y aumentar su eficiencia.35 Entre sus objetivos centrales se cuentan la proteccin de los intereses sociales del pas al menor costo posible para
los ciudadanos y las empresas y, en general, el mejoramiento de
la eficiencia de la economa y de su capacidad para adaptarse a
situaciones cambiantes.36 En trminos de la definicin anterior,
el amparo administrativo tendra dos puntos de contacto principales con la mejora regulatoria:
Dado que el amparo es un medio de impugnacin que se
interpone contra actos o disposiciones de las autoridades,
su funcionamiento ofrece indicios sobre la eficiencia y la
eficacia de la actuacin de la administracin pblica en relacin con los particulares y las autoridades judiciales.
La tramitacin y resolucin de los juicios de amparo genera costos pblicos y privados que deben ser evaluados en
35 Secretara de Economa-Cofemer (2001), Programa de Mejora Regulatoria 2004-2006, Mxico, SEE-Cofemer, p. 31.
36 Idem.
69
DR 2011, UNAM,
70
cuanto su eficiencia, es decir, si los recursos respectivos

no tienen usos alternativos que resulten ms eficientes
(costos de oportunidad).
Un resultado central del anlisis de estadsticas y expedientes
relativos al amparo administrativo fue la generacin de costos
pblicos y privados que pueden considerarse innecesarios, pues
una buena proporcin de amparos concluye en sobreseimiento.
Aun si dichos juicios tienen utilidad para los particulares que los
interponen, por ejemplo, porque les permite obtener una suspensin o retrasar otros procedimientos, lo cierto es que una proporcin tan alta de sobreseimientos es disfuncional desde el punto
de vista tanto de la teleologa del procedimiento, pues ste tiende
a resolver una controversia jurdica en un sentido definido, a favor o en contra del demandante. Por otra parte, la no solucin al
conflicto, aunque ste sea artificial, genera costos posteriores de
diverso tipo, como la falta de credibilidad y legitimidad de las
instituciones y la necesidad de encontrar formas alternas y no institucionales de arreglo de la controversia. En consecuencia, se
generan costos sociales que deben ser reducidos en la medida de
lo posible.
En los siguientes apartados se examinan las diversas estrategias que pueden seguirse para lograr una reduccin en el nmero
de amparos administrativos que ahora concluyen con sobreseimiento y, por consiguiente, en los costos innecesarios que hasta
ahora generan.
I. LA PREVENCIN DENTRO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA
La primera estrategia que puede seguirse consiste en tratar de

evitar las actuaciones de la autoridad que dan motivo a la interposicin de los amparos. Al respecto se ofrecen dos lneas
principales de accin:
DR 2011, UNAM,
PROBLEMTICA Y SOLUCIONES
71
Por un lado, hemos visto que existe un movimiento paralelo

entre el nmero de cambios a las leyes y reglamentos y las demandas de amparo. Si en verdad existe una relacin de causalidad entre ambos, resulta del todo razonable tratar de reducir la
proliferacin de cambios en el orden jurdico, as como la irracionalidad en la expedicin de toda clase de actos normativos
por la administracin pblica, pues tales cambios pueden generar
afectaciones e incertidumbres que fomentan la interposicin de
juicios de amparo.37 Esta es una labor central que realiza actualmente, y con gran efectividad, la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria, a travs del anlisis de las Manifestaciones de
Impacto Regulatorio. Dicha labor pondera los costos y beneficios de las regulaciones propuestas, lo cual tiene un efecto de filtro que evita la expedicin de regulaciones cuyos beneficios no
son claramente superiores a sus costos.38
En segundo lugar, resulta muy importante la labor de asesora
y prevencin por parte de las direcciones de asuntos jurdicos de
las dependencias y organismos de la administracin pblica en
relacin con los actos y disposiciones que stos se proponen
emitir. Los cuestionarios ofrecen claros indicios al respecto. De
33 dependencias y organismos que contestaron la pregunta correspondiente, 30 (90.9%) sealaron que el rea de amparos
ofreca, o se le haba solicitado en el ao anterior, asesora jurdica con fines preventivos por parte de las unidades o reas de las
secretaras de Estado y organismos pblicos federales. De stas,
19 (63.3%) indicaron adems que dicha asesora se haba incrementado en el ltimo ao. En promedio, dicha asesora ocupaba
un 20.6% del tiempo del rea de amparos, con un mximo de
50% y un mnimo de 2%.39
37 Corts Campos, Josefina, et al., Orden jurdico administrativo federal y
mejora reguladora, Mxico, ITAM-Cofemer, 2002.
38 Vanse los informes que la Cofemer publica en su sitio Web (www.cofemer.gob.mx).
39 Desafortunadamente, las respuestas a esta pregunta fueron slo 22.
DR 2011, UNAM,
72
La labor de asesora preventiva mencionada no sera particularmente compleja, en la medida en que tendra por objeto, segn hemos visto, aspectos formales y de procedimiento, que son
las causas principales por las que el Poder Judicial federal llega a
otorgar los amparos. Implicara, eso s, un diseo de la actividad
administrativa que no retrasara ni recargara excesivamente los
pasos del procedimiento. En este sentido, las direcciones jurdicas podran realizar un control selectivo y aleatorio de la
actuacin jurdica de las reas o unidades de su dependencia u
organismo.
No obstante lo anterior, es posible que las reas jurdicas carezcan del personal suficiente para realizar dicha labor preventiva. A la pregunta de si el nmero de servidores pblicos que intervienen en la tramitacin de los amparos haba aumentado o
disminuido, 56.2% contestaron que haba disminuido respecto de
1995, y 62% que era menor respecto del ao 2000.40 Sin embargo, el cuestionario no pregunt de manera directa si el personal
jurdico era suficiente para atender las demandas de amparo.
Adems, dadas las disparidades en la organizacin y funcionamiento de las direcciones jurdicas, las estadsticas y la informacin que se recabaron a travs del cuestionario no permiten tampoco calcular con certeza el promedio de amparos que son
atendidos por el personal jurdico. Valdra la pena, por tanto, hacer una evaluacin comparativa ms precisa sobre el rendimiento
de las direcciones jurdicas y su personal, para lo cual habra que
tomar en cuenta las dems actividades, contenciosas o no, en las
que intervienen.
Adems de lo anterior, resulta muy importante un estudio cualitativo de los recursos humanos con que cuentan las direcciones
y reas jurdicas. No hay duda de que, adems de suficientes, dichos recursos humanos deben estar bien preparados y motivados,
pues ello redunda en una mejor defensa, especialmente de carc40
Hay que sealar que en el primer caso faltaron 10 respuestas y 4 en el

segundo.
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73
ter preventivo, del inters general que representa la administracin pblica. Cabe sealar que a la pregunta de si tenan una poltica de formacin de recursos humanos, el 70% de las
dependencias y organismos contest que no. Si bien ello es comprensible en razn de la escasez de recursos y de la necesidad de
atender las cargas de trabajo, resulta preocupante en la medida
en que sabemos que, en trminos generales, la calidad de la educacin jurdica en nuestro pas no es buena41 y que, por tanto, la
preparacin que se recibe en el ejercicio prctico de la profesin durante y despus de los estudios universitarios, ya sea en el
sector pblico o en el privado, no es adecuada, pues tiende a reproducir comportamientos que estn viciados o carecen de fundamento en el anlisis reflexivo del ordenamiento jurdico vigente.
II. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO FILTROS
La segunda estrategia que puede recomendarse interviene

cuando ya se ha producido una controversia entre el particular y
la autoridad. En este sentido, cabe recordar que son varios los medios de impugnacin que tiene a su alcance el particular. Los recursos administrativos son opcionales,42 mientras que el juicio
contencioso-administrativo no lo es en la medida en que el rgano jurisdiccional respectivo tenga competencia para conocer del
acto que se trate. En este sentido, como ya se ha visto, el amparo
administrativo tiene una funcin residual, pues gracias al principio de definitividad resulta procedente cuando no lo sean los medios de impugnacin ordinarios, cuando stos no sean obligatorios o exista alguna otra circunstancia que permita acudir a l.
Sin embargo, como ya se dijo al inicio, el amparo administrativo
41
42
Lpez Aylln y Fix-Fierro, op. cit., nota 11.

Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
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74
tiene una funcin principal en los casos en que se impugna la

constitucionalidad de una disposicin general o se alega una violacin directa a la Constitucin (por ejemplo, del derecho de
peticin).
A pesar de que no contamos con estudios de los costos comparativos de los tres tipos de procedimiento, podemos suponer
que el juicio de amparo es relativamente ms costoso, ya que en
una proporcin importante de casos (un tercio de la muestra) se
interpone el amparo despus de haberse presentado un recurso
administrativo; en otra proporcin se sobreseen los amparos por
no respetarse el principio de definitividad, lo que deja la controversia sin resolver. Adems, hay que tomar en cuenta que un
cierto nmero de amparos impugnan de manera artificial la constitucionalidad de disposiciones generales, cuando el conflicto de
fondo es en realidad de legalidad. Por ltimo, debe considerarse
que los recursos administrativos y, sobre todo el juicio contencioso-administrativo, son resueltos por rganos que cuentan con
un mayor grado de especializacin que la mayora de los juzgados de distrito que conocen de amparos administrativos.
Desafortunadamente, carecemos de estadsticas y de estudios
empricos sobre el funcionamiento de los recursos administrativos y el juicio contencioso-administrativo, no obstante que sus
problemticas particulares resultan de relevancia para el amparo
administrativo. En relacin con los primeros, su carcter opcional impide a la autoridad volver a revisar su actuacin para corregir posibles errores en un nmero importante de casos. El carcter opcional de los recursos parece deberse a que es fuerte la
tendencia de las autoridades a confirmar sus resoluciones, entre
otras razones para evitarse futuros problemas,43 lo que transfiere
la solucin de la controversia a la autoridad judicial, generando
costos adicionales.
43 Un antiguo funcionario de la Secretara de Hacienda coment que los
servidores pblicos de esta dependencia preferan confirmar las resoluciones
en lugar de resolver en forma favorable al recurrente, cuando era procedente,
por temor a verse en los con la contralora interna.
DR 2011, UNAM,
75
No obstante lo anterior, hay algunos indicios de que si se toma en serio la funcin preventiva de los recursos (lo cual ciertamente no implica que en su mayora tengan que resolverse en
forma favorable al recurrente), stos pueden contribuir a desalentar la utilizacin de los medios de impugnacin jurisdiccionales. As, por ejemplo, es posible mostrar que la tasa de asuntos
ganados por la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federacin era ms alta
cuando la resolucin haba sido objeto primero de un procedimiento de revisin administrativa que cuando se haba impugnado directamente ante el Tribunal, es decir, que el recurso
sirve efectivamente para corregir errores de la autoridad, por lo
que sta incrementa sus probabilidades de ganar los juicios posteriores.44
Por lo que se refiere al juicio contencioso-administrativo, su
mbito de procedencia se ha ido ampliando a nivel federal a travs de reformas sucesivas a la competencia del ahora Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La ltima de estas
reformas de ampliacin entr en vigor en el ao 2001, como ya
hemos visto, aunque en las estadsticas del Poder Judicial de la
Federacin correspondientes a 2001-2002 no se refleja un descenso de los amparos administrativos, sino un incremento considerable que, por supuesto, puede deberse a otras causas. Aun as,
puede considerarse que en la medida en que el juicio contencioso-administrativo se convierta en el medio general de impugnacin de la actuacin de las autoridades administrativas, en una
medida similar debera reducirse el uso del amparo administrativo. Y en la medida en que dicho juicio cumpla adecuadamente
su funcin, tender a desalentar la impugnacin de sus
resoluciones a travs del llamado amparo directo.
44 Canela Cacho, Jos et al., Los sistemas de informacin computarizados

como herramienta para mejorar la aplicacin de la ley ambiental: el caso de la
Direccin General Jurdica de la Profepa, Berkeley, 1998.
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76
III. ESTRATEGIAS EN EL MBITO DEL PODER JUDICIAL

Por ltimo, existen medidas y cambios que podran aplicarse
en el mbito del Poder Judicial para tratar de desalentar el abuso
del amparo administrativo, incluso sin necesidad de reformar la
ley ni la jurisprudencia vigentes.45 En esencia, se trata de que los
jueces de distrito ejerzan un escrutinio ms estricto de las demandas y promociones de los quejosos, para lo cual requieren
mayor margen de discrecionalidad del que utilizan hasta ahora.
De acuerdo con los cuestionarios, la mayora de los responsables de las reas de amparo de las dependencias y organismos de
la administracin pblica federal opinan, en relacin con el acto
reclamado, que los jueces de distrito permiten a los quejosos sealar sin precisin suficiente el acto que se reclama (lo que se
traduce en numerosas prevenciones para aclarar la demanda), pero tambin sealar autoridades que evidentemente no tuvieron
ninguna intervencin en l. En cuanto a la suspensin, sealan
que sta se otorga con excesiva facilidad, casi de manera automtica, sin examinar realmente si se cumplen los supuestos que
permiten concederla.46 Ello alienta a los quejosos a interponer
amparos con el fin de obtener una suspensin, a sabiendas de
que se carece de inters jurdico. Como remedio a las deficiencias observadas proponen que los jueces hagan un examen ms
riguroso de la demanda, y que la admisin de la demanda y el
otorgamiento de la suspensin no se den nicamente sobre la base del dicho del quejoso y de la presuncin de certeza del acto
reclamado. Este examen ms riguroso debera ser complementado con el otorgamiento de facultades a los jueces para aplicar
sanciones a los quejosos que interpongan asuntos notoriamente
improcedentes, por no ser cierto el acto reclamado, y sin aportar
ningn elemento de prueba.
45 A la pregunta de si haba abuso del amparo administrativo, 78.9% de
quienes respondieron al cuestionario contestaron que s.
46 Nuevamente sealamos que esto puede estar cambiando en algunas
reas jurdicas.
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77
En relacin con lo anterior, hay que tomar en cuenta que el

punto de vista de las autoridades es parcial y que tiene que equilibrarse con otras visiones y puntos de vista. En efecto, las medidas que proponen los responsables de las reas de amparo podran interpretarse como restricciones al acceso a la justicia.
Incluso podra argumentarse que es preferible dar un acceso amplio, aun cuando ello conduzca a algunos abusos, que cometer
una injusticia con quien carece de la informacin o de los medios para plantear adecuadamente una demanda.47
No obstante lo anterior, el panorama que se ha presentado en
este estudio sugiere que s es necesario racionalizar el recurso al
amparo administrativo, sin que ello implique una reduccin en
las oportunidades de acceso a la justicia, dado que, adems, existen otros medios y vas para que los particulares defiendan sus
derechos. Dadas las complejidades tcnicas de este procedimiento y los costos necesariamente asociados con su utilizacin, difcilmente puede alegarse que se estaran restringindose las oportunidades de los grupos sociales menos favorecidos. Por el
contrario, una reduccin en los costos innecesarios que los amparos administrativos generan permitira reorientar los recursos
pblicos ahorrados a esos grupos desfavorecidos, as como la
inversin de recursos privados en actividades productivas.
Un problema que no se puede abordar en esta oportunidad,
pero que tiene que quedar necesariamente apuntado, es que no
tendra ningn sentido lograr una reduccin en la demanda de
amparos administrativos si al mismo tiempo no se impulsa la
evolucin de los criterios de los juzgadores en direccin a una
justicia administrativa sustantiva y no puramente formal, de
acuerdo con las expectativas que de manera creciente se manifiestan en la sociedad.48
47
Tal es la filosofa de la llamada suplencia de la deficiencia de la queja.

Cfr. Fix-Fierro, Hctor, La reforma judicial en Mxico de dnde viene?
Hacia dnde va?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
2002.
48
DR 2011, UNAM,
78
IV. RECOMENDACIONES GENERALES

Y OBSERVACIONES FINALES
Desde el punto de la mejora regulatoria resultan preferibles

las estrategias que son de carcter preventivo y que pueden aplicarse y controlarse en el mbito de la administracin pblica.
Ello no impide, por supuesto, realizar estudios y proponer recomendaciones que se refieran al mbito de competencia de otros
poderes e instituciones, como las jurisdiccionales. Pero queda en
el campo de responsabilidad de stas, y del legislador, decidir si
tales recomendaciones deben o no implementarse.
De este estudio se desprende otra recomendacin importante
que habr de incidir en las futuras evaluaciones del desempeo
de las autoridades administrativas y jurisdiccionales con vistas a
la mejora regulatoria. La profundidad y detalle de dicha evaluacin depender en mucho de la cantidad y calidad de la informacin con que se cuente para tal fin. En tal sentido, no hay
duda que tanto los rganos judiciales como administrativos podran hacer mucho en trminos de ofrecer informacin estadstica de mucha mayor calidad. Dicho esfuerzo ya es notorio en relacin con las estadsticas judiciales federales, pero los datos que
se ofrecen estn todava muy agregados y no permiten contestar
algunas preguntas importantes para la evaluacin institucional.
Por lo que se refiere a la administracin pblica, la calidad de
los datos con que cuentan sus direcciones jurdicas es muy variable. Hay direcciones jurdicas que cuentan con estadsticas muy
desarrolladas, mientras que otras pueden ofrecer apenas los datos
ms elementales. Por tanto, hace falta la introduccin de un informe de desempeo jurisdiccional, que podra ser similar al que
public la Profepa a fines de 2000 y que ya se ha citado, que de
manera uniforme ofrezca un panorama del desempeo de las entidades y organismos pblicos ante los tribunales. Adems de lo
anterior, hace falta un censo del personal al servicio de dichas
direcciones jurdicas, as como una evaluacin de las condiciones en que laboran y de su desempeo, a fin de determinar el ni-
DR 2011, UNAM,
79
vel y la calidad ptimos de los recursos humanos requeridos.

Esto permitira igualmente formular una poltica que logre equilibrar algunas de las grandes disparidades que se advierten en los
recursos materiales y humanos disponibles para las diversas dependencias. Idealmente, se tratara de una responsabilidad a cargo de la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, la cual cuenta
con claras facultades de coordinacin del sector jurdico gubernamental.
Se puede concluir, entonces, insistiendo en la importancia de
realizar estudios empricos sobre otros temas relacionados con el
amparo, como el funcionamiento de los recursos administrativos.
Estamos apenas al inicio del estudio de las relaciones y los impactos mutuos entre la administracin pblica y el Poder Judicial. Este estudio es un modesto intento de plantear, con todas
sus incgnitas e imprecisiones, algunas de las cuestiones relevantes.
DR 2011, UNAM,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las principales conclusiones y recomendaciones que se derivan
del presente estudio son las siguientes:
Primera. El funcionamiento del amparo administrativo ofrece
indicios sobre la eficiencia y la eficacia de la actuacin de la administracin pblica en su relacin con las autoridades judiciales
y los particulares. Dicho funcionamiento tiene que examinarse
en conjunto con el de los dems instrumentos de la justicia administrativa, como los recursos administrativos y el juicio contencioso-administrativo, sobre los cuales no existen estudios empricos hasta ahora.
Segunda. Los amparos indirectos de que conocen los juzgados
de distrito siguen movimientos cclicos de aumento y disminucin en el periodo 1988-2002. Los amparos administrativos siguen, en trminos generales, los mismos movimientos.
Tercera. El crecimiento en el nmero de juzgados de distrito a
partir de los aos ochenta ha permitido mantener controlado, e
incluso disminuir, el nmero promedio de amparos indirectos.
Cuarta. Por lo que se refiere a la eficiencia de los juzgados de
distrito, durante el periodo 1988-2002 dichos juzgados no resolvieron nunca menos del 80% de los amparos administrativos que
constituyen la carga de trabajo correspondiente a un ao, ni menos del 90% de los ingresos de un ao dado.
Quinta. Los movimientos de la oferta y la demanda de los amparos administrativos se relacionan de manera compleja con los
movimientos de otras variables socio-jurdicas, como el crecimiento de la economa o el ndice de cambios legislativos y reglamentarios. Este ltimo factor parece tener un peso explicativo
mucho mayor a partir del ao de 1997.
81
DR 2011, UNAM,
82
Sexta. La mayora de los amparos indirectos y administrativos

(entre el 45% y el 80% en el periodo 1988-2002) concluye en
sobreseimiento, es decir, que el juzgador encontr algn obstculo procesal que le impidi examinar cualquiera de las
pretensiones de fondo del quejoso.
Sptima. El alto porcentaje de sobreseimientos se correlaciona
de manera estrecha con el incremento en las cargas de trabajo y el
rezago de los juzgados, es decir, que para stos el sobreseimiento
funciona como vlvula de escape. Sin embargo, de ello no se deduce un nexo causal simple y directo entre estas variables y, en
particular, no impide considerar tambin como factor explicativo
el comportamiento del quejoso, en especial si ste pretende nicamente lograr una suspensin y no llegar a la resolucin de fondo, como sucede en una proporcin significativa de casos.
Octava. Los amparos administrativos se resuelven, en su mayora, en plazos relativamente breves que van de uno a tres meses,
en promedio.
Novena. En 2002, el Poder Judicial de la Federacin erog mil
millones de pesos en la resolucin de amparos administrativos.
Los honorarios de abogados y otros costos privados causados
por los mismos asuntos pueden estimarse en unos 1 500 millones
ms, mientras que los costos en que incurren las autoridades de
todo el pas suman cuando menos unos 900 millones de pesos. Si
se toma en cuenta que dos terceras partes de los amparos se sobresee, y que otro 15% se otorga por causas formales que pueden evitarse con relativa facilidad, puede concluirse que en el
ao citado se erogaron sin necesidad unos 2 600 millones de pesos por esa causa.
Dcima. Los conceptos de violacin ms frecuentes en las demandas de amparo (y las causas por las que el Poder Judicial
otorga con ms frecuencia el amparo a los quejosos), se refieren
a las garantas formales de fundamentacin y motivacin, audiencia y formalidades esenciales del procedimiento.
Decimoprimera. Aunque la suspensin provisional se otorga
en una proporcin relativamente alta de amparos (con variacio-
DR 2011, UNAM,
83
nes segn la materia), una vez que la autoridad ha enviado su informe se reduce significativamente el otorgamiento de la suspensin definitiva.
Decimosegunda. Los diferimientos de las audiencias incidental y constitucional son motivo de retraso de los juicios de amparo. Este retraso resulta imputable principalmente a las partes, en
particular al quejoso cuando demanda a un nmero artificialmente elevado de autoridades. El retraso en la emisin de la sentencia definitiva despus de la audiencia constitucional es imputable al juzgado, si bien dicho retraso no es grave ni ocurre en
todos los casos.
Decimotercera. El nmero excesivo de amparos administrativos puede evitarse, en lo fundamental, mediante la racionalizacin de los cambios al ordenamiento jurdico y la asesora jurdica preventiva a las autoridades administrativas.
Decimocuarta. Los recursos administrativos pueden constituir
tambin un importante mecanismo para permitir a las autoridades administrativas revisar su actuacin y desalentar a los particulares de acudir a la va judicial (juicio contencioso-administrativo o amparo), que resulta ms costosa. Aunque se desconoce el
funcionamiento efectivo de los recursos y, por tal motivo, resulta conveniente realizar un estudio emprico al respecto, hay
indicios de que no funcionan de modo adecuado en la medida en
que las autoridades tienden a confirmar automticamente sus resoluciones.
Decimoquinta. El Poder Judicial federal tambin puede ejercer un control y un escrutinio ms estrictos de las demandas de
amparo. En particular, la aplicacin de criterios ms estrictos para el otorgamiento de la suspensin desincentiva el abuso del juicio de amparo.
Decimosexta. Resulta indispensable uniformar y desarrollar la
informacin estadstica que publican las autoridades administrativas y judiciales. Ello permitira una mejor evaluacin de su desempeo en el futuro.
DR 2011, UNAM,
84
Decimoseptima. Igualmente indispensable puede considerarse

la realizacin de un estudio cuantitativo y cualitativo de los recursos humanos con que cuenta la administracin pblica federal en sus reas jurdicas y contenciosas, as como el establecimiento de un programa de formacin y actualizacin jurdicas de
los mismos. Adems de evaluar su desempeo, dicho estudio
permitira determinar si dichos recursos son suficientes para responder a las demandas y juicios que interponen los particulares,
pero, sobre todo, para prestar asesora jurdica preventiva a las
dependencias respectivas.
DR 2011, UNAM,
BIBLIOGRAFA
CANELA CACHO, Jos et al., Los sistemas de informacin computarizados como herramienta para mejorar la aplicacin de
la ley ambiental: el caso de la Direccin General Jurdica
de la Profepa, Berkeley, 1998 (una versin ligeramente abreviada de este trabajo apareci en la revista Comercio Exterior,
Mxico, diciembre de 1998).
CIDAC, A la puerta de la ley. El Estado de derecho en Mxico,
Mxico, CIDAC-Cal y Arena, 1994.
CLARK, David S. y MERRYMAN, John Henry, Measuring the Duration of Judicial and Administrative Proceedings, Michigan
Law Review, vol. 75, 1976.
CORTS CAMPOS, Josefina et al., Orden jurdico administrativo
federal y mejora regulatoria, Mxico, ITAM-Cofemer, 2002,
(publicado como suplemento especial a Este Pas, Mxico,
nm. 140, noviembre).
FIX-FIERRO, Hctor, La reforma judicial en Mxico de dnde
viene? hacia dnde va?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002 (Documento de trabajo, 31).
LPEZ-AYLLN, Sergio y FIX-FIERRO, Hctor, Tan cerca, tan
lejos! Estado de derecho y cambio jurdico en Mxico
(1970-2000), Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
Mxico, ao XXXIII, nm. 97, enero-abril de 2000.
MAGALONI, Ana Laura y NEGRETE, Layda, Desafueros del poder. La poltica de decidir sin resolver, Trayectorias. Revista
de Ciencias Sociales de la Universidad Autnoma de Nuevo
Len, Monterrey, ao. 2, nm. 2, enero-abril de 2000, 54-68.
PROCURADURA FEDERAL DE PROTECCIN AL AMBIENTE, El litigio ambiental en Mxico y la Profepa, Reporte de desempe85
DR 2011, UNAM,
86
BIBLIOGRAFA
o jurisdiccional 1994-2000, Mxico, Semarnap-Profepa, noviembre de 2000.

SECRETARA DE ECONOMA-COMISIN FEDERAL DE MEJORA
REGULATORIA: Programa de Mejora Regulatoria 2001-2006,
Mxico, SE-Cofemer, 2001.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Informes de labores 1988-2002, Mxico, SCJN.
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIN, 1998-2000, Informes de
labores, Mxico, TFF.
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA,
2001-2002, Informes de labores, Mxico, TFJFA.
DR 2011, UNAM,
ANEXO I
RESPUESTAS SELECCIONADAS
DE LOS CUESTIONARIOS
Nmero de cuestionarios analizados para efectos de este apndice: 33.
Los porcentajes no incluyen las preguntas no contestadas.
10. Razones por las que el Poder Judicial de la Federacin
otorga amparos de manera ms frecuente?
Falta de fundamentacin y motivacin: 32 (97%).
Otras razones frecuentes: violacin a la garanta de audiencia y al derecho de peticin, falta de requisitos formales, vicios en el procedimiento administrativo.
11. Razones por las que los jueces de distrito sobreseen ms
frecuentemente en el amparo administrativo?
Actos negados por la autoridad, no ciertos o no probados
por el quejoso.
Principio de definitividad.
Falta de inters jurdico del quejoso.
Actos consumados.
Cesacin de efectos del acto reclamado.
Litispendencia.
Cambio de situacin jurdica.
Caducidad.
87
DR 2011, UNAM,
88
ANEXO I
15. Solamente cuatro dependencias (12.1%) reportan la existencia de pasivos contingentes para el ao de 2001 por un total
de 61 millones 110 mil pesos.
19. Calidad de las sentencias en amparo administrativo de
los rganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federacin?
Juzgados de distrito
Tribunales colegiados
de circuito
Suprema Corte
de Justicia
Buena
Regular
Mala
16 (48.5%)
23 (69.7%)
15 (45.4%)
9 (27.3%)
2 (6.1%)
1 (3%)
27 (81.8%)
6 (18.2%)
20. Considera que los juicios de amparo tienen una duracin

excesiva?
S = 16 (50%)
No = 16 (50%)
No contest = 1
21. Calidad profesional de los despachos de abogados que

llevan amparos administrativos contra la dependencia u organismo?
Despachos del
Distrito Federal
Despachos
forneos
Buena
Regular
Mala
No contesto
15 (46.9%)
15 (46.9%)
2 (6.2%)
2 (6.4%)
22 (71%)
7 (22.6%)
22. Actitud y comportamiento de los particulares, los profesionistas y los funcionarios de la administracin de justicia que
intervienen en los juicios de amparo en su relacin con la
autoridad responsable?
DR 2011, UNAM,
89
ANEXO I
Respeto Colaboracin Hostilidad Deshonestidad Respuesta

mltiple
Quejoso
Abogado
quejoso
Terceros
Abogado
terceros
Juzgador
Funcionarios
judiciales
11
(33.3%)
10
(30.3)
18
(62.1%)
18
(62.1%)
24
(72.7%)
21
(63.6%)
0
1
(3.0%)
9
(31%)
9
(31%)
6
(18.2%)
9
(27.3%)
16
(48.5%)
19
(57.6%)
2
(6.9%)
2
(6.9%)
3
(9.1%)
3
(9.1%)
No contest
4
(12.1%)
2
(6.1%)
0
2
(6.7%)
1
(3.0%)
0
0
4
23. Considera que hay abuso del amparo indirecto, es decir,

que se interpone un nmero excesivo de juicios sin necesidad ni
motivo?
S = 27 (81.8%).
No= 6 (18.2%)
26. El nmero de personas que laboran en el rea de amparos
Ha aumentado respecto a 1995= 10 (43.5%).

Ha disminuido respecto a 1995= 13 (46.5%).
No contest= 10.
No contest= 4.
Hay abogados contratados por honorarios?

S = 6 (18.2%)
No= 27 (81.8%)
En caso afirmativo, cuntos?

74 = 1 dependencia
3 = 2 dependencias
DR 2011, UNAM,
5 = 1 dependencia
2 = 1 dependencia
90
ANEXO I
28. Tiene la dependencia una poltica de formacin, perfeccionamiento o actualizacin del personal jurdico?
S = 10 (30.3%)
No = 23 (69.7%)
31. La dependencia u organismo utiliz asesores jurdicos

externos durante 2001?
S = 2 (6.1%)
No= 31 (93.9%)
32. El edificio en el que se encuentra el rea de amparos:

Es un inmueble perteneciente a la dependencia u organismo: 23 (69.7%).
Es rentado: 10 (30.3%).
33. El espacio fsico es:
Muy inadecuado: 7 (21.2%).
Inadecuado, pero aceptable: 16 (48.5%).
Adecuado: 10 (30.3%).
34. Calidad de los servicios e instalaciones
Telfono
Electricidad
Ventilacin
Agua
Limpieza
Muy
inadecuado
Inadecuado
pero aceptable
Adecuado
No
contest
5
(15.2%)
1
(3%)
9
(27.2%)
5
(15.6%)
3
(9.4%)
7
(21.2%)
10
(30.3%)
12
(36.4%)
4
(12.5%)
7
(21.9%)
21
(63.6%)
22
(66.7%)
12
(36.4%)
23
(71.9%)
22
(68.7%)
DR 2011, UNAM,
0
0
1
91
ANEXO I
43. Frecuencia de la comunicacin del rea de amparos con

otras reas y dependencias jurdicas en el ltimo ao (2001).
Frecuente Ocasional Nula No contest
Con otras reas o departamentos contenciosos de la
dependencia u organismo
28
(84.8%)
5
(15.2%)
Con las reas de amparo

o asuntos contenciosos
de otras dependencias
u organismos
13
(40.6%)
13
(40.6%)
6
(18.8%)
Con la Consejera Jurdica

del Ejecutivo Federal
1
(3.1%)
18
(56.2%)
13
(40.7%)
44. El rea de amparos ofrece, o se le ha solicitado, asesora

jurdica, con fines preventivos, por parte de las unidades o reas
de la Secretara u organismo?
S = 30 (90.9%)
No = 3 (9.1%)
En caso afirmativo, se ha incrementado dicha asesora en el

ltimo ao? Qu porcentaje aproximado de su tiempo toma dicha actividad en la actualidad?
S = 12 (38.7%)
Porcentaje promedio de tiempo:
DR 2011, UNAM,
No = 19 (61.3%)
19.7%.
ANEXO II
CUESTIONARIO
INSTRUCCIONES
El siguiente cuestionario est dividido en cuatro apartados. El
primero se refiere a algunos datos generales de la Secretara u
organismo de que se trata, as como de la persona responsable de
contestarlo. La informacin vaciada en el cuestionario ser utilizada en forma annima, es decir, no se har la identificacin de
la persona que lo responde ni del cargo que ocupa.
El segundo apartado se refiere a los amparos indirectos en
materia administrativa (en adelante: amparos administrativos).
El tercero se refiere a cuestiones de personal y de funcionamiento administrativo. El ltimo apartado pregunta algunos datos bsicos sobre otros procesos contenciosos (recursos administrativos, juicios de nulidad y amparos directos), con fines de
comparacin. Los apartados tercero y cuarto pueden ser respondidos con auxilio del o los servidores pblicos directamente encargados de tales reas.
I. DATOS GENERALES
1. Secretara u organismo _______________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
93
DR 2011, UNAM,
94
ANEXO II
2. Coordinacin, direccin o unidad encargada de los asuntos jurdicos ______________________________________________

____________________________________________________
3. rea, departamento o unidad responsable de los juicios de
amparo______________________________________________
____________________________________________________
4. Nombre y cargo de la persona que contesta el cuestionario ___
____________________________________________________
____________________________________________________
Antigedad en el cargo actual
Antigedad en rea contenciosa
o de amparo
aos
aos
meses
meses
Por favor agregue al final de este cuestionario un organigrama

completo de la direccin o coordinacin encargada de los asuntos jurdicos en la secretara u organismo.
II. AMPAROS ADMINISTRATIVOS
5. Por favor indique los siguientes datos: a) nmero de amparos iniciados en los siguientes aos, correspondientes al periodo
1995-2001; b) en su caso, nmero de amparos forneos, es decir,
interpuestos ante juzgados de distrito con sede fuera del Distrito
Federal; c) nmero de amparos resueltos de manera firme en cada uno de los aos del periodo (puede tratarse de amparos
interpuestos en aos anteriores).
Si cuenta con la informacin, proporcione tambin el nmero
de amparos vivos (en trmite o no resueltos) de entre los iniciados en los aos del periodo, y si es posible tambin, la instancia jurisdiccional ante la cual se encuentran pendientes actualmente: juzgados de distrito (JD), tribunales colegiados de
DR 2011, UNAM,
95
ANEXO II
circuito (TCC) o Suprema Corte de Justicia (SCJ). Si no cuenta

con esta informacin, seale nicamente el total de amparos vivos de los iniciados en el periodo 1995-2001.
Ao
Iniciados
Forneos
Resueltos
JD
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
_____
_____
_____
_____
_____
_____
_____
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
____
____
____
____
____
____
____
Vivos
TCC
SCJ
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
Total
_____
_____
_____
_____
_____
_____
_____
Total de amparos vivos iniciados en el periodo

1995-2001
6. Desde el punto de vista del acto reclamado, seale las diez
categoras de amparos ms frecuentes, y su nmero, para el ltimo ao calendario para el que cuente con datos completos, tomando como base la clasificacin que utilice habitualmente el
rea de amparos (ejemplo: refrendo de leyes, permisos a autotransporte, prcticas comerciales internacionales, clausuras, etctera). En que porcentaje de esos amparos, en su caso,
lleva el rea de amparos la representacin presidencial?
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
DR 2011, UNAM,
96
ANEXO II
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
Ao
Porcentaje de amparos con representacin presidencial
7. En relacin con las categoras o tipos de actos reclamados
que se indicaron en la pregunta anterior, seale el porcentaje de
casos en que se concedi la suspensin definitiva. Si se trata
slo de una estimacin, selelo con una X en la columna
respectiva.
Estimacin
1. __________________
2. __________________
3. __________________
4. __________________
5. __________________
6. __________________
8. __________________
9. __________________
10.__________________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
Ao
8. Seale hasta cinco reas (en el caso de Secretaras, esto incluye los organismos desconcentrados o descentralizados correspondientes a su sector) contra las cuales se hayan interpuesto
mayor nmero de amparos como autoridad responsable en el periodo 1995-2001. Indique, si es posible, el porcentaje aproximado de amparos que corresponden a cada rea.
DR 2011, UNAM,
97
ANEXO II
rea
Porcentaje
1. _____________________________________
2______________________________________
3. _____________________________________
4. _____________________________________
5. _____________________________________
__________
__________
__________
__________
__________
9. De los amparos que quedaron concluidos y firmes en los

aos 1995-2001, seale, en porcentajes, de qu manera se resolvieron. Si no cuenta con la informacin estadstica para alguno o
todos los aos, por favor seale con una X si se trata slo de
una estimacin. Si no cuenta todava con los datos completos para
el ao 2001, seale por favor los meses que comprenden dichos
datos.
Ao
Concedidos
Negados
Sobresedos
Estimacin
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
(Meses
10. Seale, como porcentaje, las causas por las que el Poder
Judicial de la Federacin otorga amparo al quejoso. Tome como
base los aos del periodo 1995-2001 para los que cuente con informacin estadstica. En caso contrario, seale con una X si se
trata slo de una estimacin.
DR 2011, UNAM,
98
ANEXO II
Violacin a la garanta de audiencia

__________
Violacin al derecho de peticin
__________
Autoridad incompetente
__________
Autoridad inexistente
__________
Falta de fundamentacin y motivacin del acto
__________
Inconstitucionalidad de leyes
__________
Violacin al principio de igualdad
__________
Vicios del procedimiento administrativo
__________
Omisin de requisitos formales del acto
__________
Uso indebido de facultades discrecionales
__________
Aplicacin retroactiva de la ley
__________
Violaciones de fondo en casos de legalidad
__________
Violaciones en visitas domiciliarias
__________
Otra(s) (especifique)
__________
____________________________________________________
____________________________________________________
Estimacin __________
11. Seale las causas ms frecuentes, y si es posible tambin
sus porcentajes, por las que el Poder Judicial de la Federacin
sobresee en los juicios de amparo. Tome como base los aos del
periodo 1995-2001 para los que cuente con informacin estadstica. En caso contrario, seale con una X si se trata slo de una
estimacin.
Causa
Porcentaje
1. _____________________________________
2. _____________________________________
3. _____________________________________
4. _____________________________________
5. _____________________________________
__________
__________
__________
__________
__________
DR 2011, UNAM,
ANEXO II
99
12. Haga una estimacin, segn su experiencia, del porcentaje

de amparos que quedan resueltos mediante sentencia definitiva
ante los juzgados de distrito en un periodo determinado. Tome
en cuenta que cada periodo subsecuente incluira los amparos del
periodo anterior. Por ejemplo, si 10% de los amparos quedan resueltos de 0 a 3 meses y 25% lo estn de 0 a 6 meses, significa
que entre los 3 y los 6 meses se resuelve un 15% del total.
Periodo
Porcentaje
0 a 3 meses
0 a 6 meses
0 a 12 meses
0 aos a 1 ao y 6 meses
0 aos a 2 aos
0 aos a 3 aos
0 aos a 4 aos
_______________
_______________
_______________
_______________
_______________
_______________
_______________
13. Seale con el mayor detalle posible los pasos o etapas que
sigue una demanda dentro del rea de amparos a partir del momento que la dependencia es notificada de la misma:
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
11. _________________________________________________
12. _________________________________________________
DR 2011, UNAM,
100
ANEXO II
Si requiere ms espacio, por favor adjunte una hoja independiente.

14. Cuando los amparos tienen por objeto bienes o servicios,
cul es, en su estimacin, el valor promedio de tales bienes o
servicios? Si dichos bienes o servicios son de naturaleza muy diversa, puede sealar distintas cantidades indicando tambin el tipo de bien o servicio de que se trate.
Tipo de bien o servicio
Menos de 25 mil pesos

Entre 25 y 50 mil pesos
Entre 500 mil y un milln
de pesos
Ms de un milln de pesos
______
______
______
______
______
______
_________________
_________________
_________________
_________________
_________________
_________________
______
_________________
15. Cul es, si los ha habido, el monto de los pasivos contingentes, es decir, erogaciones a favor del quejoso que debe hacer la
Secretara u organismo para el cumplimiento de sentencias de amparo en el ltimo ao calendario para el que cuente con datos?
Pasivos contingentes
pesos
Ao
16. De acuerdo con una estimacin, con cunta frecuencia
interponen las partes recursos en los juicios de amparo llevados
por el rea de amparos? Marque la opcin con una X.
Queja
Queja 48hs
Revisin
Reclamacin
Ms 75%
50% a 75%
25% a 50%
Menos 25%
________
________
________
________
_________
_________
_________
_________
________
________
________
________
________
________
________
________
DR 2011, UNAM,
101
ANEXO II
17. Quin interpone con mayor frecuencia esos recursos?

Indquelo con un X en el rengln respectivo. En qu porcentaje son declarados fundados tales recursos?
Quejoso
Autoridad
Queja
________ _________
Revisin
________ _________
Reclamacin ________ _________
Tercero
Fundados
________
________
________
________
________
________
18. Cul es, en su experiencia, el tiempo promedio para lograr la ejecucin de una sentencia de amparo que ha quedado
firme?
Tiempo promedio
aos
meses
En qu porcentaje del total de asuntos de amparo otorgados

al quejoso estima usted que se presentan problemas para la ejecucin de la sentencia? Seale las principales causas de dichos
problemas y un porcentaje aproximado para cada una de ellas.
Porcentaje
Causas
1. _____________________________________
_______________________________________
2. _____________________________________
_______________________________________
3. _____________________________________
_______________________________________
Porcentaje
__________
__________
__________
__________
__________
__________
19. De acuerdo con su experiencia, la calidad de las sentencias y resoluciones dictadas en juicio de amparo indirectos en
materia administrativa.
Por los jueces de distrito
Es buena
Es regular
Es mala
Ha mejorado
Ha empeorado
Es la misma
DR 2011, UNAM,
102
ANEXO II
Por los tribunales colegiados de circuito

Es buena
Es regular
Es mala
Ha mejorado
Ha empeorado
Es la misma
Por la Suprema Corte de Justicia
Es buena
Es regular
Ha mejorado
Ha empeorado
Es mala
Es la misma
20. De acuerdo con su experiencia, la duracin de los juicios

de amparo, incluyendo todas las instancias, en que interviene la
Secretara u organismo.
Es excesiva
S
Se ha incrementado
No
Ha disminuido
Es la misma
Si contest que es excesiva y/o que se ha incrementado,

seale a quin considera usted que es imputable ese exceso o incremento (puede marcar ms de una opcin).
A la propia autoridad______________________
A los abogados litigantes __________________
A los juzgadores _________________________
A los quejosos ___________________________
A los terceros ___________________________
A los peritos ____________________________
A otros interesados (especificar)_____________
A partir de cundo la ha observado? Ao
Dicho incremento se ha dado principalmente
Ante los juzgados de distrito________________
Ante los tribunales colegiados de circuito _____
Ante la Suprema Corte de Justicia ___________
Si contest que ha disminuido, cul es la causa principal a la
que usted atribuye la disminucin? ________________________
DR 2011, UNAM,
103
ANEXO II
La disminucin se ha producido principalmente

21. De acuerdo con su experiencia, la calidad profesional de
los despachos de abogados que llevan los juicios de amparo indirecto interpuestos contra la Secretara u organismo.
Despachos locales (Distrito Federal)
Es buena
Ha mejorado
Es regular
Ha empeorado
Es mala
Es la misma
Despachos forneos
Es buena
Ha mejorado
Es regular
Ha empeorado
Es mala
Es la misma
22. De acuerdo con su experiencia, cmo es, en general, la

actitud y el comportamiento de los particulares, los profesionistas y los funcionarios de la administracin de justicia que intervienen en los juicios de amparo en su relacin con la autoridad
responsable? Marque con una X la columna o columnas
apropiadas.
Respeto
Quejoso
Abogado
del quejoso
Terceros
Abogados
del tercero
Juzgador
Funcionarios
judiciales
Colaboracin
Hostilidad Deshonestidad
________ _________
________ _________
________
________
________
________
________ _________
________ _________
________
________
________
________
________ _________
________ _________
________
________
________
________
DR 2011, UNAM,
104
ANEXO II
23. Considera usted que hay abuso del juicio de amparo indirecto, es decir, que se interpone un nmero excesivo de ellos sin
necesidad o motivo?
S
No
En caso de haber contestado afirmativamente, este abuso es
imputable al comportamiento de (puede sealar ms de una opcin).
Las autoridades __________________________
Los juzgadores __________________________
Los quejosos ____________________________
Los abogados____________________________
Los terceros _____________________________
Otros (especificar)_____________________________________
24. Si contest afirmativamente la pregunta anterior, seale
hasta tres medidas o cambios generales que en su opinin deberan adoptarse para evitar o reducir el problema del abuso del
amparo:
1. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
2. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
3. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
25. Seale brevemente cul considera usted que es la problemtica especfica de los siguientes aspectos de un procedimiento
de amparo indirecto. Indique igualmente cules son las medidas
DR 2011, UNAM,
ANEXO II
105
o cambios especficos que podran adoptarse para resolver la

problemtica identificada. Si requiere ms espacio, utilice el que
crea conveniente en hojas aparte.
Acto reclamado _______________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensin provisional _________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensin definitiva___________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
106
ANEXO II
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Medios de impugnacin ________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Ejecucin de la sentencia _______________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
107
ANEXO II
III. RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES

26. Seale el nmero de personas que laboran o tienen alguna
responsabilidad en el rea de amparos en las siguientes categoras. (En el caso de los abogados, especificar si laboran en las
oficinas locales en el Distrito Federal o fuera de esta entidad
federativa).
Indique tambin cuntas cuentan con ttulo profesional de licenciado en derecho y con estudios de posgrado (diplomados,
maestra, doctorado), ya sea en derecho o en otras disciplinas, as
como su grado de participacin o responsabilidad respecto de los
amparos administrativos (como porcentaje aproximado de su
tiempo que dedican a dicha funcin), su antigedad, en aos, en
el cargo actual y en el rea de amparos.
Nm.
Ttulo
Posgrado Part.
/Resp.
Ant.
cargo
Ant.
rea
Director general
Director gral. adjto.
Director rea
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
Que laboran en el D. F.
Que laboran en el interior
Total
El nmero total anterior, ha aumentado o disminuido respecto del total de personas que laboraban en el rea de amparos en
los siguientes aos? Si es posible, seale un porcentaje aproximado de aumento o disminucin.
1995: Ha aumentado____ Ha disminuido___ Porcentaje____
DR 2011, UNAM,
108
ANEXO II
27. Cul es el nmero y nivel de las plazas que ocupan los

siguientes servidores pblicos en el rea de amparos? Si hay ms
de uno en una categora, sealar tambin el nmero.
Nivel
Nivel
Nivel
Nivel
Nivel
Director general
Director rea
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
Hay abogados contratados por honorarios? S____ No____
En caso afirmativo, cuntos son?______
28. Tiene la dependencia alguna poltica de formacin, perfeccionamiento o actualizacin para el personal jurdico del rea
de amparo?
S
No
En caso positivo, por favor especifique cules: ______________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Actividades recientes, en su caso: ________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
29. Seale el tiempo promedio, estimado en horas, que dedica
un abogado del rea de mparos a preparar las siguientes actuaciones en un asunto, segn la complejidad aproximada del
mismo:
DR 2011, UNAM,
109
ANEXO II
Complejidad del asunto

Baja
Informe previo
Informe justificado
Audiencia
constitucional
Recursos
Media
Alta
_________
_________
_________
_________
_________
_________
________
________
________
_________
_________
________
Tiempo invertido en seguimiento de trmite__________

Visitas a tribunal_________
30. Seale el nmero de personas que laboran en las siguientes categoras del personal administrativo o de apoyo, as como
su nmero segn nivel de plaza.
Total
Nivel
Nivel
Nivel
Nivel
Secretarias
Mensajeros
Archivistas
31. Ha utilizado el rea de amparos los servicios de un asesor
o asesores jurdicos externos en el ltimo ao?
S ______
No ______
En caso afirmativo:
De qu clase ha sido la asesora brindada por el asesor externo? en qu clase de asuntos se ha requerido? Por favor
especifique:
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
110
ANEXO II
32. Cul es la superficie aproximada, en metros cuadrados,

del espacio fsico con el que cuenta el rea de amparos?
El edificio o edificios donde se encuentra dicho espacio
Es un inmueble perteneciente a la Secretara u organismo____
Es rentado_______
Se utiliza con base en algn otro ttulo (prstamo, comodato,
etc.)_____
33. Usted considera que, por su superficie, ese espacio fsico es
Muy inadecuado_____
Inadecuado, pero aceptable____
Adecuado_____
34. Usted considera que las instalaciones y servicios con los
que cuenta el espacio fsico donde se ubica el rea de amparos son
Telfono Electricidad Ventilacin Agua
Limpieza
Muy inadecuados
Inadecuados,
pero aceptables
Adecuados
35. Seale el nmero de unidades y las caractersticas de los
siguientes instrumentos de trabajo en el rea de amparos:
Nmero
Antigedad promedio
Internet
Computadoras personales (PC) ______

Impresoras de puntos
______
_________________
_________________
_________
Impresoras lser
_____
______________
Mquinas de escribir
elctricas
______
_________________
Mquinas de escribir
mecnicas
_____
______________
Fotocopiadoras blanco y negro
_____
______________
DR 2011, UNAM,
111
ANEXO II
Fotocopiadoras a color
Aparatos de telefno
_______
_______
______________
______________
36. Haga una estimacin del consumo de los siguientes materiales en un ao calendario en el rea de amparos:
Papel ______________________________________hojas
Cartuchos de impresora ________________________unidades
Cartuchos mquina escribir elctrica ______________unidades
Cartuchos mquina escribir mecnica _____________unidades
Toner para fotocopiadora_______________________cartuchos
Otros materiales de oficina (especificar)____________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
37. Puede proporcionar usted una estimacin aproximada de
los gastos anuales (ao calendario ms reciente) de los siguientes
servicios para el rea de amparos?
Telfono_____________________________
Electricidad___________________________
Agua________________________________
38. Seale cules son los instrumentos de control de los expedientes con los que cuenta el rea de amparos, tales como libros
de gobierno, bases de datos, manuales de procedimientos, etctera. Indique si son manuales o automatizados, asentndolos en la
columna correspondiente.
Informticos
____________________
____________________
____________________
____________________
DR 2011, UNAM,
Manuales
____________________
____________________
____________________
____________________
112
ANEXO II
39. Seale cules son los indicadores de gestin o estadsticas

que se llevan en el rea de amparos, as como el ao en que se
empezaron a elaborar. Por favor anexe a este cuestionario, si es
posible, copia de los cuadros, estadsticas, concentrados, etctera, con los que cuente en este momento, as como cualquier otro
material que usted considere relevante para el conocimiento del
amparo administrativo en su rea de responsabilidad.
Indicadores
____________________
____________________
____________________
____________________
Ao
_________
_________
_________
_________
Por favor explique el procedimiento para la generacin o

clculo de dichos indicadores.
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
40. Elabora el rea de amparos reportes o informes peridicos sobre su desempeo?
S
No
En caso afirmativo, con cul periodicidad?______________

Cules son los principales rubros que cubre dicho informe?
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
113
ANEXO II
Si es posible, anexe a este cuestionario una copia del ltimo

informe que se haya elaborado en el rea.
41. Se encuentra el archivo de los expedientes concluidos de
los asuntos iniciados en el periodo 1995-2001 en las mismas oficinas o en el mismo edificio que el rea de amparos?
S ______
No _____
Son accesibles y se pueden consultar con facilidad esos expedientes?

S ______
No _____
42. Se encuentra el rea de amparos ubicada en el mismo

edificio que el rea (direccin general, coordinacin, etctera)
responsable de los asuntos jurdicos de la Secretara u
organismo?
S ______
No _____
43. Qu tan frecuente dira usted que ha sido la comunicacin del rea de amparos con las siguientes reas o dependencias
jurdicas en el ltimo ao? Marque la opcin con una X.
Frecuente
Ocasional
Nula
Otras reas o departa- _________

mentos contenciosos
de la Sra. u organismo
reas de amparos
_________
de otras Sras.u organismos
Consejera Jurdica _________
_________
________
_________
________
_________
________

S ______
No _____
DR 2011, UNAM,
114
ANEXO II

S ____
No ____
Porcentaje de tiempo__________
IV. RECURSOS ADMINISTRATIVOS, JUICIOS DE NULIDAD

Y AMPAROS DIRECTOS
45. Por favor indique el nmero de recursos administrativos

que se interpusieron contra actos de la Secretara u organismos
de que se trate. Si es posible, indique tambin cuntos recursos
se resolvieron a favor del recurrente.
Ao
Recursos
Recurrente
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
46. Indique el nmero de juicios de nulidad que se interpusieron contra actos de la Secretara u organismo. Indique tambin,
si es posible, cuntos se resolvieron a favor del demandante.
Ao
Juicios de nulidad
1995
1996
1997
1998
1999
______________
______________
______________
______________
______________
DR 2011, UNAM,
Demandante
________________
________________
________________
________________
________________
115
ANEXO II
2000
2001
______________
______________
________________
________________
47. En cuntos juicios de amparo directo ha tenido que intervenir la Secretara u organismo en los siguientes aos? De ser
posible, indique tambin cuntos se resolvieron definitivamente
a favor del quejoso.
Ao
Amparos directos
Quejoso
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
______________
______________
______________
______________
______________
______________
______________
________________
________________
________________
________________
________________
________________
________________
DR 2011, UNAM,
ADVERTENCIA PRELIMINAR
Y AGRADECIMIENTOS
El presente estudio es producto de la investigacin encargada
por la Comisin Federal de Mejora Regulatoria al Instituto de
Investigaciones Jurdicas en septiembre de 2001. La investigacin se concluy en diciembre de 2002 y el informe final se publica con autorizacin de la Comisin.
El autor agradece el generoso apoyo, la colaboracin y los comentarios de las siguientes personas: Sergio Ampudia, Julio
Bustillos, Jos ngel Canela, Juan Jos Cspedes Hernndez,
Hugo Concha Cant, Edgar Corzo, Jos P. Espino Villalobos,
Eduardo Ferrer McGregor, Ral Garca Moreno, Ma. del Refugio Gonzlez, Virginia Gonzlez Bernal, Joaqun Gonzlez Casanova, Sergio Lpez Aylln, Csar Machado Arias, Juan Pedro
Machado Arias, Jacqueline Martnez Uriarte, Sergio Matute, Ma.
Antonia Mendieta Bello, Francisco Javier Ramrez Domnguez,
Jos Manuel Razo Rojas, Claudio Romero Velasco, Jean-Claude
Tron Petit, Jimena Valverde, Jos Luis Vzquez Alfaro. Igualmente agradece la colaboracin de los responsables de las reas
de amparo de las dependencias y organismos de la administracin pblica federal que contestaron el cuestionario que se
menciona ms adelante. Por ltimo, agradece el apoyo institucional del Instituto de Investigaciones Jurdicas, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria y la Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal.
IX
DR 2011, UNAM,
INTRODUCCIN
I. PRESENTACIN Y OBJETIVOS
El propsito de esta investigacin consiste en ofrecer, por primera vez, una descripcin y un anlisis generales del funcionamiento del llamado amparo administrativo, es decir, el amparo indirecto que se promueve ante los jueces de distrito contra
disposiciones o actos de las autoridades administrativas, sean stas de carcter federal, estatal o municipal. La hiptesis principal, en que se apoya el estudio, es que una proporcin considerable de amparos son innecesarios, ya sea porque el quejoso no
tiene la intencin de lograr una resolucin de fondo, sino nicamente obtener una suspensin provisional o definitiva del acto
reclamado, ya sea porque la proteccin de la justicia federal se
otorga contra violaciones de forma y procedimiento que se podran evitar con cierta facilidad. En consecuencia, el anlisis propuesto permitir formular algunas recomendaciones que permitan mejorar la actuacin de las autoridades administrativas y
judiciales, reducir la incidencia de estos procedimientos y, con
ello, minimizar los costos sociales (pblicos y privados) que los
mismos generan.
Debe sealarse, sin embargo, que se trata de un estudio parcial,
pues el amparo administrativo es slo uno de los instrumentos al
alcance del justiciable para combatir los actos del poder pblico
que considera le afectan. En este sentido, el funcionamiento del
amparo administrativo debera examinarse en conjuncin con los
dems medios de defensa al alcance del ciudadano. Dicho estudio no se llevar a cabo en esta ocasin, aunque se har una referencia somera a estos otros medios de defensa.
1
DR 2011, UNAM,
II. FUENTES DE INFORMACIN

El estudio se basa en cuatro fuentes principales de informacin:
1. Entrevistas
Se realizaron en total 8 entrevistas a profundidad con funcionarios encargados de las reas de amparo de tres secretaras de
Estado y un organismo descentralizado, as como con abogados
y magistrados federales. El propsito de las entrevistas fue lograr un primer acercamiento al objeto de estudio que permitiera
disear adecuadamente los dems instrumentos de observacin
(cuestionario y muestra de expedientes), pero tambin, hacia la
etapa de conclusiones, profundizar en la interpretacin de los resultados obtenidos.
2. Estadsticas
Las estadsticas existentes permitieron hacer un anlisis cuantitativo general y global de los amparos indirectos y los administrativos interpuestos ante los juzgados de distrito en el periodo
1988-2002.1 De manera especfica, se trata de examinar aspectos
tales como la oferta y la demanda de amparos administrativos, su resolucin por los juzgados de distrito, incluyendo duracin y costos de los procedimientos. Adems, se intent correlacionar las estadsticas judiciales con algunas otras variables de
tipo econmico, demogrfico y jurdico, a fin de identificar los
factores que influyen principalmente en la interposicin de los amparos.
Conviene explicar aqu, de manera breve, cules son los datos
estadsticos analizados, as como las fuentes de que provienen.
1 Se tom 1988 como ao de inicio del anlisis estadstico ya que en dicho ao entr en vigor una importante reforma judicial, dando comienzo a la
octava poca del Semanario Judicial de la Federacin.
DR 2011, UNAM,
INTRODUCCIN
Se examinan, en primer trmino, los anexos estadsticos que se

publican en el informe anual de labores de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin. Durante el periodo considerado, dichos
anexos han sufrido cambios importantes de presentacin y contenido que es preciso sealar. Hasta 1993, los anexos estadsticos
se publicaban en una especie de sbanas que presentaban, con
grados diversos de desagregacin, los datos correspondientes a
existencia, ingresos, egresos y asuntos pendientes de los diversos
rganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federacin
(pleno y salas de la Suprema Corte de Justicia, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito).2
Por lo que se refiere, de manera especfica, a los amparos administrativos, stos presentan de manera desagregada los datos
sobre existencia, ingresos, egresos y pendientes, pero, sorprendentemente, se presentan de manera agregada con los amparos
indirectos en materia laboral en lo que toca a los modos de resolucin. A partir de 1994, cambi la presentacin de las estadsticas judiciales y hasta 1998 se dejaron de publicar los datos sobre
amparos administrativos de manera desagregada. Desde el ao
1999 se ha vuelto a publicar informacin desagregada y, a partir
del 2000, esta informacin se presenta de manera mucho ms detallada que en la ofrecida hasta 1993. Lo anterior significa que
no ser posible analizar todo el periodo con el mismo nivel de
detalle, pero se harn inferencias y extrapolaciones en la medida
de lo necesario y lo posible. Por ltimo, a partir del ao 2001 se
contabilizan correctamente como ingresos y egresos los asuntos
no admitidos (demandas desechadas, no interpuestas, improcedentes o desechadas por no ser competente el rgano jurisdiccional). Esta contabilidad tiene el efecto, entre otros, de reducir, en
un 10% aproximadamente, el porcentaje de asuntos sobresedos
segn se contabilizaban anteriormente. Sin embargo, con el fin
de lograr mayor uniformidad y comparabilidad de los datos de
2
Resulta importante aclarar que no fue posible conseguir el anexo estadstico correspondiente al ao de 1991.
DR 2011, UNAM,
todo el periodo, se eliminaron de la consideracin de los egresos

las demandas desechadas o no interpuestas, como se hizo hasta
1993.
Adems de las estadsticas judiciales, se toman en cuenta algunos otros datos socio-demogrficos y econmicos, as como la
informacin estadstica ofrecida en los cuestionarios que se describen ms adelante y en los informes que algunas dependencias
anexaron a su respuesta del cuestionario citado.
3. Cuestionarios
Se elabor un extenso cuestionario sobre los diversos aspectos del funcionamiento del amparo administrativo en las direcciones jurdicas y contenciosas de la administracin pblica federal (vase Anexo II). En lo particular, los cuestionarios
pretendan recabar la siguiente informacin:
Datos estadsticos desagregados, en la medida en que estn
disponibles, sobre los amparos administrativos llevados
por la dependencia en un periodo de siete aos, es decir,
1995-2001 (nmero de amparos recibidos, resueltos y en
trmite; modo de resolucin, duracin promedio, etctera).
Datos estadsticos sobre otros procedimientos contenciosos (juicios de nulidad, recursos administrativos) que tienen incidencia en el volumen y tramitacin de los amparos
administrativos.
Organizacin interna y datos sobre el personal que labora
en la dependencia.
Procedimientos operativos internos.
Relacin con las autoridades jurisdiccionales.
Relacin con justiciables y abogados.
Relacin con otras reas jurdicas y contenciosas.
Problemticas observadas en relacin con el amparo (por
ejemplo, suspensin, ejecucin de sentencias, duracin, etctera).
DR 2011, UNAM,
INTRODUCCIN
Anlisis aproximado de costos.

Propuestas de reforma jurdica y cambios administrativos.
Los cuestionarios fueron enviados a las direcciones jurdicas
y contenciosas gracias al valioso apoyo de la Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal. Se obtuvo la respuesta a 35 cuestionarios
por parte de todas las secretaras de Estado y varios organismos
desconcentrados y descentralizados, aunque se pudieron analizar
de manera completa y sistemtica algunas preguntas de 33 de
ellos (vanse Anexos I y III).
A pesar de la amplitud del cuestionario y del gran esfuerzo
que hicieron las reas jurdicas de las dependencias y los organismos pblicos para responderlo, la informacin obtenida por
este medio no pudo aprovecharse de manera ptima. Por un lado, esto se debi a la quizs, innecesaria complejidad en el diseo mismo del cuestionario, complejidad derivada no slo de la
gran cantidad de aspectos abordados, sino tambin de la incertidumbre sobre el tipo de informacin (por ejemplo, estadsticas o
slo estimaciones) que se obtendra. Por el otro, tambin se debi a que la diversidad de las respuestas (o de la falta de ellas en
algunos casos) no permiti hacer una comparacin sistemtica.
No obstante lo anterior, los cuestionarios s fueron de utilidad,
en particular respecto de algunos aspectos no cubiertos por otras
fuentes de informacin, pero tambin para confirmar o ampliar
las conclusiones obtenidas a partir de dichas fuentes. En especial, resultaron tambin de provecho para la identificacin de algunos problemas y la formulacin de recomendaciones.
Por ltimo, se hizo el anlisis detallado de una pequea muestra aleatoria no representativa de 58 expedientes de amparos administrativos, nicos a los que se pudo tener acceso para los
efectos de este estudio, en una secretara de Estado (Secretara
de Economa) y un organismo descentralizado (Procuradura Fe-
DR 2011, UNAM,
deral del Consumidor). La muestra cubre expedientes iniciados

en los aos de 1995, 1996 y 1999 y abarca tanto juicios interpuestos ante los juzgados de distrito en materia administrativa
del Distrito Federal como ante los juzgados de otras partes de la
Repblica.
El reducido tamao de la muestra, su limitacin a slo dos entidades de la administracin pblica federal, as como el hecho
de que los juicios respectivos se hayan iniciado en aos menos
recientes, no permiten hacer generalizaciones sobre la realidad
del amparo, adems de que no reflejan los cambios ms recientes
en la materia. Sin embargo, el anlisis de estos expedientes proporciona informacin significativa sobre aspectos a los que no
existe otro modo de aproximarse, tales como las caractersticas
de los quejosos, la duracin de las distintas etapas del juicio (y
los factores que lo retrasan), las resoluciones sobre suspensin
provisional y definitiva, los medios de impugnacin, etctera.
III. APARTADOS DEL ESTUDIO
El presente estudio est compuesto de tres apartados, adems
de la introduccin. En el segundo apartado se hace una breve exposicin general sobre el amparo como medio de defensa del
ciudadano frente a la administracin pblica. En este sentido, no
slo se examina su trayectoria en nuestro orden jurdico, sino
que se le relaciona con otros medios de defensa, como el llamado juicio de nulidad que puede interponerse ante el ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (y los tribunales
de lo contencioso-administrativo locales) y como los recursos
administrativos que se pueden interponer ante las mismas autoridades administrativas para la revisin de sus actos.
En el tercer apartado se ofrece un anlisis cuantitativo de los
amparos administrativos. Para tal efecto, se utilizan las estadsticas ya mencionadas y el anlisis de la muestra de expedientes.
DR 2011, UNAM,
INTRODUCCIN
Con base en el diagnstico contenido en los apartados anteriores, el cuarto apartado examina las vinculaciones entre la mejora
regulatoria y el amparo administrativo. De manera especfica, se
analizan las posibilidades de reducir la demanda de amparos administrativos mediante una mejora en la actuacin de las autoridades, tanto administrativas como jurisdiccionales.
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SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO

DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MXICO
I. ASPECTOS GENERALES
Es un hecho evidente y muy conocido que el crecimiento de las
funciones de la administracin pblica en los ms diversos pases, sobre todo en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, ha hecho necesario el desarrollo y perfeccionamiento de los
instrumentos jurdicos que tienen por finalidad la proteccin del
ciudadano frente a la actuacin de las autoridades administrativas, configurando as la llamada justicia administrativa.
En Mxico, la justicia administrativa est compuesta por una
diversidad de mecanismos e instrumentos jurdicos dirigidos a la
defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos frente a
la actuacin de las autoridades administrativas:
El juicio de amparo, que es el medio de control por excelencia de la constitucionalidad y legalidad de la actuacin
de todas las autoridades del pas. El amparo en materia administrativa procede en sus dos modalidades: en primer lugar, como amparo indirecto o de doble instancia, que puede interponerse ante los juzgados federales de distrito3
contra actos de las autoridades administrativas federales,
estatales y municipales, as como contra disposiciones de
carcter general (leyes, reglamentos, normas oficiales, et3 Para una breve explicacin de los rganos que componen el Poder Judicial de la Federacin y de su mbito de competencia en relacin con el amparo
administrativo, vase III, infra.
9
DR 2011, UNAM,
10
ctera), inclusive contra algunas resoluciones judiciales no

definitivas; y en segundo lugar, como amparo directo ante
los tribunales colegiados de circuito, contra las sentencias
definitivas de los tribunales fiscales o de lo contencioso-administrativo.
El juicio contencioso-administrativo, que es un procedimiento jurisdiccional para examinar la legalidad y la oportunidad de la actuacin de las autoridades administrativas,
federales o estatales. A nivel federal, conoce de tales juicios
el ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (antes Tribunal Fiscal de la Federacin), mientras que
en los estados corresponde tal funcin a los tribunales y
salas de lo contencioso-administrativo, cuando stos existen en la entidad federativa de que se trate.4
Los recursos administrativos, que son medios de impugnacin que los particulares afectados pueden interponer
ante las mismas autoridades que expidieron los actos administrativos impugnados, a fin de que ellas mismas revisen su actuacin. De acuerdo con el artculo 83 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), es potestativa la interposicin de un recurso administrativo (que
se denomina de revisin) en las materias que rige dicha
Ley, lo que quiere decir que el particular puede decidir si
recurre a esta va o si prefiere impugnar los actos que le
afecten por la va jurisdiccional procedente.
Las quejas que reciben e investigan los organismos cuasi-jurisdiccionales denominados procuraduras o comisiones de derechos humanos.5 Dichos organismos investigan
la actuacin de las autoridades administrativas, tratan de
lograr con ellas un arreglo favorable al ciudadano y, en ca4 En la actualidad, todas las entidades federativas, con excepcin de los
estados de Chiapas, Puebla y Quintana Roo, prevn o establecen en sus constituciones una jurisdiccin, tribunal o sala encargados de resolver las controversias entre las autoridades estatales y los ciudadanos.
5 Vase el artculo 102, apartado B, de la Constitucin federal.
DR 2011, UNAM,
11
so de no lograrlo, pueden emitir recomendaciones no obligatorias, dirigidas a la autoridad respectiva, la cual est en
libertad de aceptarlas o rechazarlas (lo habitual es que se
acepten). Lo anterior significa que la intervencin de las
procuraduras o comisiones de derechos humanos no son
capaces de modificar o anular jurdicamente los actos de
las autoridades, lo que s puede lograrse a travs de los
otros medios de defensa ya descritos.
El presente estudio se circunscribe a la primera modalidad del
amparo, el llamado amparo indirecto. Por tratarse de la materia
administrativa, en adelante se le denominar simplemente
amparo administrativo.
El amparo administrativo tiene, en principio, una funcin residual, esto es, que en virtud del llamado principio de definitividad dicho juicio resulta procedente solamente cuando no existe
ningn otro recurso o medio de impugnacin ordinario mediante
el cual se pueda revisar la actuacin de la autoridad administrativa. Existen, claro est, algunas excepciones a este principio, las
cuales han contribuido a precisar los tribunales federales, como
la falta absoluta de fundamentacin y motivacin del acto reclamado, o el que la suspensin de dicho acto requiera mayores requisitos que los previstos por la Ley de Amparo, en cuyo caso se
puede acudir directamente al amparo.6
6 Vase, por ejemplo, la siguiente tesis: DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A
ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. De la interpretacin lite-
ral y teleolgica del artculo 107, fracciones III, IV, VII y XII, de la Constitucin Federal, as como de los artculos 37, 73, fracciones XII, XIII y XV y 114
de la Ley de Amparo y de los criterios jurisprudenciales emitidos al respecto
por los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin, se deduce que no existe
la obligacin de acatar el principio de definitividad que rige el juicio de amparo indirecto, cuando se reclaman los siguientes actos: I. Los que afectan a personas extraas al juicio o al procedimiento del cual emanan; II. Los que dentro
de un juicio su ejecucin sea de imposible reparacin; III. Los administrativos
respecto de los cuales, la ley que los rige, exija mayores requisitos que los que
prev la Ley de Amparo, para suspender su ejecucin; IV. Los que importen
DR 2011, UNAM,
12
Sin embargo, tratndose de la constitucionalidad de disposiciones generales o de posibles violaciones directas a la Constitucin (por ejemplo, al derecho de peticin), el amparo indirecto
tiene una funcin principal, pues no existe ningn otro medio de
impugnacin al alcance de los particulares que permita examinar
la constitucionalidad de las leyes y actos en la materia administrativa.
A pesar de lo anterior, la distincin entre funcin principal y
residual resulta artificial hasta cierto punto, dado que la impugnacin de la constitucionalidad de las disposiciones administrativas, o bien, el combate a las violaciones formales a la Constitucin (garantas de audiencia y legalidad) permiten, en ocasiones,
evitar recurrir a los medios de impugnacin ordinarios.7
En este punto conviene recalcar que los instrumentos de la
justicia administrativa estn interrelacionados de tal manera que
el campo de accin de uno afecta la utilizacin de los dems, seuna violacin a las garantas consagradas en los artculos 16, en materia penal,
19 y 20 de la Constitucin Federal; V. Leyes, cuando se impugnan con motivo
del primer acto de aplicacin; VI. Los que importen peligro de la privacin de
la vida, deportacin o destierro o cualquiera de los prohibidos por el artculo
22 constitucional; VII. Actos o resoluciones respecto de los cuales, la ley que
los rige no prev la suspensin de su ejecucin con la interposicin de los recursos o medios de defensa ordinarios que proceden en su contra; VIII. Los
que carezcan de fundamentacin; IX. Aquellos en los que nicamente se reclamen violaciones directas a la Constitucin Federal, como lo es la garanta de
audiencia; y X. Aquellos respecto de los cuales los recursos ordinarios o medios de defensa legales, por virtud de los cuales se puede modificar, revocar o
nulificar el acto reclamado, se encuentran previstos en un reglamento, y en la
ley que ste regula no se contempla su existencia.
Contradiccin de tesis 82/99-SS. Entre las sustentadas por el Primero y
el Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Circuito. 12 de mayo del ao 2000. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Georgina Laso de la Vega Romero.
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, 2a. Sala, t.
XII, julio 2000, p. 156.
7 Segn parece, esto sucede en varias entidades federativas que cuentan
con tribunales de lo contencioso-administrativo, pero los justiciables prefieren
acudir al amparo administrativo.
DR 2011, UNAM,
13
gn se ver en el siguiente apartado. Si bien en este estudio no se

abordar la problemtica amplia de la justicia administrativa mexicana, sino slo la de uno de sus sectores, no se deber perder
de vista que el sector examinado se encuentra vinculado con
otros que afectan su funcionamiento.
II. LA AMPLIACIN DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
FISCAL DE LA FEDERACIN Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Mediante reformas publicadas en diciembre de 2000 y que entraron en vigor en 2001, se ampli de manera importante la competencia del entonces Tribunal Fiscal de la Federacin. Dicho
Tribunal, cuya competencia hasta ese momento se concentraba
en asuntos propiamente fiscales, en los relacionados con las responsabilidades de los servidores pblicos y con el comercio exterior, pas a convertirse en rgano de revisin genrico de la
actuacin de las autoridades federales, lo cual se refleja incluso
en el cambio de nombre del tribunal. De manera especfica, se
modific la Ley Orgnica del ahora Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa (TFJFA) para agregar los dos siguientes
supuestos a su competencia (artculo 11):
Las resoluciones definitivas dictadas por las autoridades
administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en
los trminos de la LFPA (fraccin XIII).
Las resoluciones definitivas que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican
en las dems fracciones del artculo 11 citado (fraccin
XIV).
En otras palabras, pasan a formar ahora parte del mbito competencial del TFJFA todas las materias a las que les es aplicable
la LFPA.
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14
Lo anterior tiene dos consecuencias importantes. En primer

lugar, significa que el TFJFA se ocupar de materias nuevas (para las que posiblemente no est preparado del todo todava), lo
que se tendra que traducir en un aumento muy importante a sus
cargas de trabajo. La siguiente tabla ofrece datos sobre las demandas y asuntos recibidos por el Tribunal en los aos inmediatamente anteriores a la reforma, as como para los aos 2001 y
2002.
TABLA 1
Demandas y asuntos recibidos por las salas
del TFF/TFJFA y variacin porcentual respecto
al ao anterior (1998-2002)
Ao
1998
1999
2000
2001
2002
Sala Superior
Salas regionales
metropolitanas
Salas regionales
forneas
Total
Variacin
(%)
Total
Variacin
(%)
Total
621
1 074
957
715
1 315
+72.9
-10.9
-25.3
+83.9
15 156
17 139
18 808
19 837
22 924
+13.1
+9.7
+5.5
+15.6
24 749
31 943
37 515
40 022
45 854
Variacin
(%)
+29.1
+17.4
+ 6.7
+14.6
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federacin (1998-2000); Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variacin porcentual se refiere al total de demandas recibidas en el
ao anterior. El ao judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del ao
De acuerdo con la tabla anterior, el nmero de demandas recibidas por la Sala Superior del Tribunal presenta amplias variaciones, tanto de aumento como de disminucin. El aumento ms
apreciable se produce entre los aos 2001 y 2002; sin embargo,
DR 2011, UNAM,
15
entre los aos 1998 y 1999 se advierte tambin un incremento

considerable en el nmero de demandas. Por lo que se refiere a
las salas regionales, tanto metropolitanas como forneas, el nmero de demandas recibidas aumenta constantemente en el periodo. El crecimiento ms importante se produce, efectivamente,
entre los aos 2001 y 2002, como consecuencia del cambio de
competencia ya sealado. Sin embargo, dicho aumento no
parece tan dramtico en comparacin con el producido entre los
aos 1998 y 1999.
El examen del promedio de demandas recibidas por las salas
regionales, tanto metropolitanas como forneas, de acuerdo con
la tabla 2 y la grfica 1, permite precisar la conclusin anterior.
TABLA 2
Promedios de demandas recibidas por las salas
regionales del TFF/TFJFA y variacin porcentual
respecto del ao anterior (1998-2002)
Ao
Salas regionales metropolitanas

Promedio
Variacin
(%)
1998
1999
2000
2001
2002
1998-2002
1 378
1 558
1 710
1 803
2 084
1 707
+13.1
+9.8
+5.4
+15.6
+51.2
Salas regionales forneas

Promedio
Variacin
(%)
1 768
1 681
1 974
1 819
1 994
1 847
-4.9
+17.4
-7.8
+9.6
+12.8
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federacin (1998-2000); Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variacin porcentual se refiere al total de demandas recibidas
en el ao anterior, excepto la variacin que se ofrece en el ltimo rengln, que se refiere a la variacin entre el primer y el ltimo ao del periodo. El ao judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del ao
DR 2011, UNAM,
16
GRFICA 1
Promedio de demandas ante salas
regionales del TFF/TFJFA
1998-2002
Como se observa, fcilmente, el nmero promedio de demandas que reciben las salas regionales metropolitanas crece de manera mucho ms acentuada que el que se interpone ante las salas
forneas. Mientras que el nmero promedio de demandas ante
estas ltimas crece 12.8% en el periodo, el aumento correspondiente para las primeras es de 51.2%. Esto se debe claramente a
que en el periodo se crean varias salas forneas, cuyo nmero
pasa de 14 a 23, mientras que no se establecen nuevas salas metropolitanas, cuyo nmero sigue siendo de once. Al final del periodo, el nmero promedio de demandas recibidas por ambas
categoras de salas es relativamente similar.
En resumen, la reforma del ao 2000 s produjo un aumento
visible en el nmero de demandas y asuntos interpuestos ante las
salas del TFJFA, pero dicho aumento no resulta extraordinario
en comparacin con el crecimiento de los asuntos en los aos anteriores, especialmente entre 1998 y 1999. No obstante, puede
afirmarse que, en conjunto, la carga de trabajo de las salas es elevada y que la mayor presin en el incremento de los asuntos la
DR 2011, UNAM,
17
sobrellevan la Sala Superior y las salas regionales metropolitanas. Por tal motivo, sin duda debe pensarse en la conveniencia
de buscar estrategias para ir descargando de asuntos al Tribunal,
lo que sin duda podra lograrse no slo creando ms salas sino a
travs de un funcionamiento adecuado de los recursos administrativos.
La segunda consecuencia importante es que, en virtud de la
funcin residual a la que, con sus excepciones, se hizo mencin
anteriormente, al menos en el papel y en el nivel federal, el amparo administrativo pierde su relevancia como medio de control
de cuestiones de legalidad. Dicho en otros trminos: tanto si los
ciudadanos interponen el recurso que prev la LFPA como si deciden no hacerlo, el Tribunal resulta competente en primera instancia para examinar la impugnacin a los actos de las autoridades federales. Contra las sentencias del Tribunal es procedente
entonces el amparo directo, por parte de los justiciables, o la llamada revisin fiscal, a favor de las autoridades, recursos ambos
que resuelven los tribunales colegiados de circuito.
Lo anterior no significa que necesariamente vaya a disminuir
dramticamente el nmero de amparos interpuestos contra autoridades federales. Hay que recordar que la LFPA seala varias materias a las que sus disposiciones no les son aplicables (contribuciones, responsabilidades de los servidores pblicos, justicia
agraria y laboral, funciones constitucionales del Ministerio Pblico).8 De acuerdo con los datos ofrecidos en los cuestionarios por
35 dependencias y organismos federales, en 2001 disminuy en
aproximadamente 1,500 el nmero de amparos interpuestos contra
esas autoridades, es decir, una reduccin de algo ms del 10% respecto del ao anterior, pero no contamos con datos posteriores.
Lo anterior podra tener el efecto paradjico de encarecer el
acceso al TFJFA, ya que debido a las nuevas cargas de trabajo es
posible que se incremente la duracin de los procedimientos.
Igualmente puede tener por efecto un aumento en el nmero de
8
Artculo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
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18
amparos directos, en la medida en que el TFJFA enfrente problemas nuevos que requieran la intervencin de los tribunales colegiados de circuito. Incluso es previsible la interposicin de un
nmero importante de amparos indirectos contra las determinaciones del Tribunal en materia de suspensin, que es un
mecanismo nuevo que se introdujo en el Cdigo Fiscal de la Federacin con motivo de la misma reforma (artculo 208 bis). Por
ltimo, cabe esperar tambin que los mismos amparos administrativos se vuelvan ms costosos, en la medida en que resulte ms
compleja e incierta su utilizacin en relacin con el nuevo mbito
competencial de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
En resumen, la reforma apuntada modifica de manera importante el alcance y el funcionamiento del amparo administrativo
en el mbito federal. Por tanto, este estudio tendra que ser complementado con un anlisis detallado del funcionamiento de la
nueva competencia del TFJFA.
III. EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN
Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Antes de iniciar, en el siguiente apartado, el anlisis estadstico de los amparos administrativos, conviene explicar brevemente
cules son los rganos jurisdiccionales que conocen de estos
asuntos, su mbito de competencia y su situacin dentro del
Poder Judicial de la Federacin.
Los juzgados de distrito (264 en toda la Repblica a fines de
2002) tienen un doble mbito de competencia. Por un lado, conocen en primera instancia de los asuntos federales ordinarios,
es decir, los que se refieren a la aplicacin de las leyes federales
en tanto no exista una jurisdiccin especializada (como la agraria
o la electoral). As, por ejemplo, conocen de los delitos federales o
de los juicios de carcter civil en los que procede aplicar la respectiva legislacin federal. Por el otro, los juzgados de distrito
son tambin tribunales de amparo, esto es, conocen de ciertos
asuntos en los cuales los ciudadanos impugnan la constituciona-
DR 2011, UNAM,
19
lidad (en sentido amplio) de la actuacin de las autoridades, sean

stas legislativas, ejecutivas, o incluso judiciales en algunos casos. Por ejemplo, una ley fiscal, federal o estatal, que se considerara inconstitucional, tiene que impugnarse primero ante un juzgado de distrito. En la materia administrativa, el amparo ante los
juzgados de distrito procede en tanto no existan, o no se hayan
agotado, los recursos y juicios ordinarios.
Desde el punto de vista de su organizacin y distribucin territorial, existen juzgados de distrito mixtos y especializados.
Los juzgados mixtos conocen de varias materias; los especializados conocen de una materia especfica (en ocasiones, de dos). La
tendencia en el Poder Judicial federal en aos recientes es hacia
una mayor especializacin de los juzgados, bajo el supuesto de
que una justicia especializada resulta mucho ms adecuada, eficaz y eficiente. Por ello, ms adelante se examinan de manera
particular los datos sobre los juzgados especializados en materia
administrativa. Desde hace muchos aos estos juzgados se encontraban situados en el Distrito Federal (primer circuito) y el
estado de Jalisco (tercer circuito). En el ao 2002 se abrieron los
primeros juzgados especializados en materia administrativa en el
estado de Nuevo Len (cuarto circuito).
Las resoluciones que dictan los juzgados de distrito en amparo pueden ser revisadas por los tribunales colegiados de circuito
y, en algunos supuestos, por las salas o el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia. Los tribunales colegiados de circuito, que tambin son mixtos o especializados (haba 165 a fines de 2002 en
toda la Repblica), revisan, por ejemplo, las resoluciones que sobre la suspensin del acto reclamado dictan los juzgados, cuando
son impugnadas por el quejoso o incluso por la llamada autoridad responsable. La Suprema Corte, que es el mximo tribunal
del pas, conoce de los amparos en los que se impugnan ciertas
disposiciones generales (como las leyes del Congreso de la
Unin o los reglamentos del Poder Ejecutivo) o se controvierten
cuestiones de constitucionalidad respecto de las cuales la Corte
considera necesaria o conveniente su intervencin.
DR 2011, UNAM,
DR 2011, UNAM,
ANLISIS CUANTITATIVO
El presente apartado tiene por propsito presentar un anlisis
cuantitativo del comportamiento de los amparos administrativos
en el periodo 1988-2002. Se ha escogido este periodo por ser relativamente reciente, pero, a la vez, lo suficientemente largo
(quince aos) como para reconocer tendencias y cambios, si es
que stos existen. Por tanto, en el anlisis que sigue se tratar no
slo de examinar los datos respectivos en sus relaciones internas,
sino tambin de correlacionarlos con variables tales como poblacin, crecimiento econmico, incremento de rganos jurisdiccionales y actividad legislativa y reglamentaria del gobierno federal. El propsito ltimo es el de identificar los factores capaces
de explicar la oferta y la demanda de los amparos administrativos, a fin de poder, eventualmente, introducir cambios que hagan ms eficiente la funcin administrativa y la jurisdiccional.
En el primer apartado (I, infra) se hace un anlisis global de
las estadsticas existentes sobre amparos indirectos, esto es, los
interpuestos ante los juzgados de distrito, y los amparos administrativos, es decir, los amparos indirectos que se refieren especficamente a la materia administrativa y que pueden ser interpuestos tanto ante juzgados especializados en dicha materia como
ante rganos de carcter mixto.
En el segundo apartado (II, infra) se presenta el anlisis cuantitativo de una muestra de expedientes de amparos administrativos. Dicho anlisis permite profundizar en numerosos aspectos
que no pueden deducirse a partir de estadsticas globales o al
menos no en forma muy detallada como la duracin de los
21
DR 2011, UNAM,
22
procedimientos, las caractersticas de las partes, los modos de resolucin, los medios de impugnacin o las medidas provisionales (suspensin).
I. ANLISIS ESTADSTICO DE LOS AMPAROS
INDIRECTOS Y LOS AMPAROS ADMINISTRATIVOS
1. Oferta y demanda
Como ya se seal, en este apartado se har un anlisis cuantitativo global de los amparos indirectos y los amparos administrativos interpuestos ante los juzgados de distrito en el periodo
1988-2002. Como ya se dijo tambin, el propsito de este anlisis es lograr una descripcin detallada de las estadsticas existentes y su correlacin con diversas variables que pueden ayudar a
explicar el comportamiento de la oferta y demanda de servicios
judiciales en la materia. En un apartado anterior se ha dado ya
una explicacin de las fuentes de informacin utilizadas para el
anlisis estadstico.
El anlisis que sigue se refiere a las estadsticas existentes sobre
amparos indirectos y amparos administrativos ante los juzgados de
distrito. No se examinarn todos los asuntos que se interponen ante
estos rganos jurisdiccionales, es decir, que se han dejado fuera
otros asuntos como los juicios penales y civiles ordinarios, los
amparos agrarios (relevantes hasta 1992) y otras actuaciones como exhortos y despachos, etctera. Tampoco se contabilizan, en
principio, las demandas desechadas (por diversos motivos), las
que solamente a partir del ao de 2001 se incluyen como asuntos
ingresados y resueltos en los anexos de estadstica judicial.
Adems, hasta 1993, dichas demandas no pueden contabilizarse
de manera separada en relacin con los amparos administrativos,
y entre 1994 y 2000 no se publicaron los datos respectivos.
La tabla 3 presenta las cargas de trabajo de los juzgados de
distrito (existencia ms ingresos en un ao determinado) respecto de amparos indirectos, amparos administrativos y amparos an-
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23
te los juzgados especializados en materia administrativa. Se ofrece, adems, una comparacin, en trminos porcentuales, entre
esos tres rubros. Resulta muy importante subrayar que se trata de
amparos interpuestos contra las autoridades pblicas de todo el
pas, no solamente las de carcter federal, ya que la estadstica
judicial no distingue unos amparos de otros. La grfica 2 presenta igualmente los movimientos de los amparos indirectos y los
amparos administrativos.
TABLA 3
Carga de trabajo de amparos indirectos y amparos
administrativos ante los juzgados de distrito (1988-2002)
Ao
Amparos
indirectos
(A)
Amparos
admvos.
(B)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
223 164
252 157
249 589
220 140
204 990
196 465
158 582
170 947
181 376
196 831
199 042
220 697
209 630
223 096
248 212
58 510
77 057
73 314
n.d.
59 734
54 227
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
54 136
52 834
57 724
72 493
Amparos
admvos.
B/A
en JD esp (C) (%)
14 759
17 739
12 077
6 429
5 642
5 759
5 693
7 293
10 179
12 378
12 301
13 792
15 373
16 261
22 160
26.22
30.56
29.37
n.d.
29.14
27.60
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
24.53
25.20
25.87
29.21
C/A
(%)
C/B
(%)
6.61
7.03
4.84
2.92
2.75
2.93
3.59
4.27
5.61
6.29
6.18
6.25
7.33
7.29
8.93
25.22
23.02
16.47
n.d.
9.45
10.62
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
25.48
29.10
28.17
30.57

de la Nacin 1988-2002. La carga de trabajo, que est compuesta por
los asuntos pendientes del ao anterior ms los nuevos ingresos, no incluye demandas desechadas o consideradas como no interpuestas.
N.d.= no disponible.
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24
GRFICA 2
1988-2002
La tabla y la grfica muestran con claridad un movimiento cclico en el nmero de amparos indirectos (que se refieren a todas
las materias: civil, penal, laboral y administrativa) entre 1988 y
2002 (columna A). Despus de un aumento entre 1988 y 1989,
se observa un descenso continuo (de un 35%, aproximadamente)
hasta el ao de 1994. Entre 1995 y 1999 se vuelve a observar un
incremento considerable, luego un ligero descenso respecto del
ao siguiente, para nuevamente producirse un fuerte aumento en
2001 y 2002. Los datos disponibles sobre los amparos administrativos (columna B, grfica) nos revelan que stos siguen
aproximadamente el mismo movimiento cclico, es decir, que los
mismos factores que influyen en la demanda de amparos indirectos gobiernan, en trminos generales y con oscilaciones menores, el movimiento de los amparos administrativos. Aunque
carecemos de datos para algunos aos, se puede afirmar que la
proporcin de amparos administrativos respecto del total de amparos indirectos se mantiene relativamente constante entre un
25% y un 30%.
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25
En cambio, la serie completa para todo el periodo de los amparos administrativos en los juzgados especializados (columna
C) los que constituyen un subconjunto dentro de los amparos
administrativos (columna B), nos revela un movimiento cclico ms marcado, pues su proporcin respecto de los amparos indirectos y del total de amparos administrativos observa un descenso inicial mucho ms notable, para luego presentar un
incremento mucho ms pronunciado hacia el final del periodo.
Lo anterior podra significar que la demanda ante los juzgados
administrativos s responde a factores propios que probablemente tengan que ver con la especial situacin poltico-administrativa de la capital del pas, donde se encuentra la mayora de dichos
juzgados.
Las cuatro tablas siguientes presentan datos ms detallados
sobre la oferta y demanda de amparos indirectos y administrativos. La tabla 4 (en la siguiente pgina) muestra el nmero total
de juzgados de distrito, as como el nmero de juzgados mixtos
y especializados con competencia en materia administrativa; stos ltimos se relacionan con la poblacin.
Como puede observarse fcilmente de la tabla, en el periodo
de quince aos examinado se produjo un importante crecimiento
en el nmero de juzgados de distrito, el cual se duplic, al pasar
de 133 juzgados en 1988 a 264 en 2002. Igualmente se duplic
el nmero de juzgados con competencia en materia administrativa (especializados y mixtos, es decir, con exclusin de los civiles, penales y laborales), pues los nmeros respectivos pasaron
de 102 a 216. En cambio, el nmero de juzgados especializados
en materia administrativa creci apenas de 12 a 18 en el mismo
periodo, lo que de todos modos implica un 50%. Tradicionalmente asentados en el Distrito Federal y el estado de Jalisco, en
2002 se abrieron tambin tres juzgados especializados en materia administrativa en el estado de Nuevo Len. La ltima columna establece una relacin entre la poblacin total del pas y el
nmero de juzgados de distrito con competencia en materia admi-
DR 2011, UNAM,
26
TABLA 4
Juzgados de distrito con competencia en materia
administrativa (1988-2002)
Ao
JD
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
133
134
147
154
156
162
169
175
178
185
188
197
217
252
264
JD
especializados
12
12
13
13
13
13
13
13
13
13
13
13
13
16
18
JD
mixtos
90
95
105
112
114
118
125
131
134
137
140
142
171
197
198
Poblacin
(en miles)
Poblacin/
JD materia
admva.
(en miles)
77 508
79 357
81 250
83 143
85 080
87 063
89 091
91 158
92 361
93 580
94 816
96 067
97 400
99 056
100 740
760
742
689
665
670
665
646
633
628
624
620
612
529
465
466

de la Nacin 1988-2002. La poblacin es estimada, excepto para los
aos de 1990 y 2000, en que hubo censo general de poblacin, y 1995,
en que hubo conteo de poblacin, aos para los cuales se ofrecen las cifras preliminares o definitivas de INEGI. El concepto juzgados de distrito en materia administrativa de la ltima columna se obtiene de la suma de los juzgados especializados y los mixtos (columnas segunda y
tercera).
nistrativa (juzgados especializados ms los mixtos), es decir, se

seala el nmero de habitantes que hay por juzgado. Se puede ver
ah que la relacin disminuye constantemente, pasando de ms
DR 2011, UNAM,
27
de 700 mil habitantes por juzgado en 1988 a 467 mil a fines de

2002, esto es, que el crecimiento de rganos jurisdiccionales es
visiblemente superior al aumento poblacional.
La segunda tabla (tabla 5) y la grfica 3 muestran el comportamiento de las cargas de trabajo de amparos indirectos y administrativos en relacin con el nmero de juzgados de distrito.
TABLA 5
Carga de trabajo promedio de los juzgados de distrito
en amparos indirectos y administrativos (1988-2002)
Ao
Amparos Amparos Amparos Promedio Promedio Promedio Promedio

indirectos admvos. admvos. amparo
amparo
amparo
amparo
JD esp.
ind.
admvos. admvos.
JD esp.
JD mixtos admvos.
1988
1989
223 164
252 157
58 510
77 057
14 759
17 739
1 678
1 882
574
720
486
624
1 230
1 478
1990
249 589
73 314
12 077
1 698
621
583
929
1991
220 140
n.d.
6 429
1 429
n.d.
n.d.
495
1992
204 990
59 734
5 642
1 314
470
474
434
1993
196 465
54 227
5 759
1 213
414
411
443
1994
158 582
n.d.
5 693
938
n.d.
n.d.
438
1995
170 947
n.d.
7 293
977
n.d.
n.d.
561
1996
181 376
n.d.
10 179
1 019
n.d.
n.d.
783
1997
196 831
n.d.
12 378
1 064
n.d.
n.d.
952
1998
199 042
39 038*
12 301
1 059
255*
n.d.
946
1999
220 697
54 136
13 792
1 120
349
284
1 061
2000
209 630
52 834
15 373
966
287
219
1 183
2001
223 096
57 724
16 261
885
271
293
1 016
2002
248 212
72 493
22 160
940
336
366
1 231
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-2002.

* Para 1998, se ofrece nicamente el dato de ingresos de amparos administrativos.
DR 2011, UNAM,
28
GRFICA 3
Cargas promedio de trabajo
1988-2002
La tabla muestra claramente que el aumento en el nmero de

juzgados de distrito permite una disminucin constante en el nmero promedio de amparos indirectos y administrativos a partir
de 1989. Si bien dicho nmero observa un ligero repunte a
partir de 1996 en relacin con los amparos indirectos, el descenso en el promedio de amparos administrativos es casi constante
hasta los dos ltimos aos del periodo. En cambio, el nmero
promedio de amparos ante los juzgados de distrito especializados en materia administrativa desciende slo hasta 1994, para
producirse luego un considerable y constante aumento a partir de
1995, llegando a un promedio superior incluso al de 1988. Esto
se debe, a que el nmero de juzgados especializados no aumenta
prcticamente sino hasta los ltimos aos del ciclo. La grfica 3
muestra de manera ms contundente que los juzgados especializados en materia administrativa siempre haban tenido una carga
promedio de trabajo menor a la de los juzgados de distrito en
conjunto respecto de los amparos indirectos. La cada en dicha
carga promedio a partir de 1989 llega incluso a los niveles de los
DR 2011, UNAM,
29
amparos administrativos antes los juzgados mixtos, es decir, que

los juzgados especiali zados atendan solamente una fraccin
de los amparos de que conocan, en todas las materias, los juzgados mixtos. Las tendencias cambian a partir de 1995, de modo
que a fines de 2002, la carga promedio de los juzgados especializados rebasaba, en un 30 por ciento, la carga promedio de los
juzgados de distrito en conjunto.
La tercera tabla (tabla 6) nos permite examinar si existe alguna relacin ms o menos constante entre los ingresos de amparos
administrativos (tanto totales como en juzgados especializados)
con los ingresos de amparos que reportan 35 dependencias pblicas (secretaras de Estado y otros organismos desconcentrados
y descentralizados) que contestaron el cuestionario escrito que se
les envi como parte de esta investigacin. La tabla 6 presenta
los resultados para el periodo 1995-2001.
TABLA 6
Ingresos de amparos administrativos ante juzgados
de distrito y amparos iniciados contra entidades de
la administracin pblica federal (1995-2001)
Ao
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Amparos iniciados
vs. administracin
pblica federal (A)
Ingresos amparos
administrativos
JD (B)
5 378
7 347
11 003
8 988
16 118
14 443
12 964
n.d.
n.d.
n.d.
39 038
46 890
43 120
54 688
Ingresos JD
especializados
(C)
6 407
8 875
10 550
9 875
11 276
12 018
14 638
B/A
(%)
C/A
(%)
n.d.
n.d.
n.d.
23.02
34.37
33.50
23.70
83.94
82.78
104.29
91.02
142.94
120.18
88.56
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1998-2001. Cuestionario contestado por las direcciones jurdicas de 35 secretaras de Estado y organismos administrativos federales.
DR 2011, UNAM,
30
La tabla anterior demostrara, primeramente, que son mucho

ms numerosos los amparos interpuestos contra actos de autoridades estatales y del Distrito Federal, sobre todo si se toma en
cuenta que una misma demanda interpuesta contra un juzgado de
distrito se multiplica en la medida en que seale autoridades
responsables pertenecientes a distintas entidades y dependencias,
las cuales tienen que contestar la misma demanda, pero contabilizarla de manera independiente en sus estadsticas. No obstante,
se advierte que hay una relacin relativamente constante entre la
proporcin de amparos iniciados contra la administracin pblica
federal que reportan las entidades y organismos administrativos
y el total de ingresos de amparos administrativos ante los juzgados de distrito, la cual oscila entre 23% y 34%, aunque los datos
disponibles permiten indicar este porcentaje nicamente para los
aos 1998-2001. La relacin con los amparos ante los juzgados
administrativos especializados es curiosa, pues en cuatro aos
oscila entre 80 y 90%, y en los otros tres se dispara hasta 142%.
Lo anterior puede significar nicamente, si los datos informados
por las entidades son verdicos, que la demanda a que estn sometidos est sujeta a algn fenmeno aleatorio, que bien puede
ser el nmero de autoridades sealadas en una demanda, el cual
puede variar considerablemente (vase infra).
Por ltimo, la cuarta tabla (tabla 7) permite analizar la eficiencia de los juzgados en la resolucin de los amparos administrativos, indicando el porcentaje de la carga de trabajo y de los ingresos correspondientes a un ao que son resueltos en ese mismo
ao (tasas de resolucin).
Aunque carecemos de datos para el anlisis del periodo completo, los datos correspondientes a nueve aos muestran que los
juzgados de distrito en conjunto no resuelven menos del 80% de
los amparos administrativos que constituyen la carga de trabajo
correspondiente a un ao, ni menos del 90% por lo que se refiere
a los ingresos en un ao dado. La tasa de resolucin mxima de
la carga de trabajo lleg casi al 93% en 1993, mientras que la tasa de resolucin de los ingresos super el 100% en 1990, 1992 y
DR 2011, UNAM,
TABLA 7
Tasa de resolucin de amparos administrativos
(1988-1993 y 1999-2002)
Ao
Existentes Ingresos
Carga
Egresos
Quedan
% carga de trabajo resuelta
% ingresos resueltos
Adm
Mix
Esp
Adm
Mix
Esp
1988
1989
1990
7 605
11 762
14 213
50 905
65 295
59 101
58 510
77 057
73 314
46 748
62 844
65 046
11 762
14 213
8 268
79.9
81.6
88.7
86.3
86.5
89.2
60.8
64.7
86.5
91.8
96.2
110.1
98.1
96.1
102.6
72.3
96.9
181.3
1992
1993
6 155
5 172
53 579
49 055
59 734
54 227
54 570
50 110
5 164
4 117
91.4
92.4
92.0
93.3
84.6
84.3
101.8
102.2
101.7
102.5
103.9
99.0
1999
2000
2001
2002
7 246
8 831
9 863
10 182
46 890
43 945
47 817
61 539
54 136
52 776
57 680
62 551
45 247
42 952
47 680
58 119
8 889
9 824
10 000
13 602
83.6
81.3
82.7
81.0
85.9
85.2
83.7
82.1
77.7
71.7
80.1
78.4
96.5
97.7
99.7
94.4
97.2
100.5
96.5
95.1
94.4
90.5
109.4
92.8
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-1993 y 1999-2002. Se han deducido
de los ingresos y los egresos las demandas de amparo desechadas y consideradas como no interpuestas.
DR 2011, UNAM,
32
1993, lo que permiti la disminucin efectiva de los asuntos

pendientes al final de cada ao respecto del anterior. Como puede advertirse en comparacin con tablas anteriores, la tasa de resolucin se ve afectada por los aumentos y disminuciones de la
demanda. En efecto, resulta evidente que una disminucin en
la demanda que es atendida por una misma capacidad instalada
permite resolver una proporcin mayor de asuntos (lo que sucede hasta 1993), mientras que un aumento considerable en la demanda se traduce en una disminucin relativa de la eficiencia de
los rganos jurisdiccionales.
No obstante lo anterior, resulta interesante presentar los datos
de eficiencia respecto de los juzgados mixtos y los especializados. Ah puede observarse que, en general, la eficiencia de los
juzgados mixtos es mayor en casi todos los aos a la de los juzgados especializados, no obstante que, como hemos visto, la carga promedio de trabajo de los primeros es tambin mayor a la de
los segundos. Sin embargo, como mostraremos ms adelante, esa
mayor eficiencia se logra en cierta medida a travs de una tasa
de sobreseimiento mayor.
Por ltimo, conviene tratar de establecer alguna relacin entre
el crecimiento de la demanda de amparos y otros factores internos y externos al Poder Judicial que pueden influir en l. Para tal
efecto, los datos de la tabla 8 presentan la comparacin de ingresos de amparos indirectos y amparos administrativos con variables econmicas (ndice Nacional de Precios al Consumidor,
crecimiento del PIB), demogrficas (crecimiento de la poblacin), judiciales (nmero de juzgados de distrito) y jurdicas (expedicin y modificacin de leyes y reglamentos).9
9 Existen otros factores jurdicos que afectan el nmero de las demandas
de amparo. Como sealamos en la introduccin, el amparo administrativo es
uno entre varios instrumentos de la justicia administrativa. Por ello, un cambio
en las reglas de procedencia de los recursos administrativos o en la competencia de los tribunales contencioso-administrativos debe tener un impacto en la
demanda de amparos administrativos. Sin embargo, resultaba demasiado complejo estimar esta variable, por lo que no se tom en cuenta.
DR 2011, UNAM,
TABLA 8
Correlacin entre el ingreso de amparos y otras variables socio-jurdicas (1988-2002)
Ao
Amparos
indirectos
Amparos
admvos.
INPC
(%)
PIB
(%)
Poblacin
(en miles)
JD
JD
admvos.
Leyes/
reglamentos
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
201 980
226 472
220 231
198 159
187 800
181 177
148 144
144 255
165 846
176 720
174 427
195 226
182 806
193 688
216 254
50 905
65 295
59 101
55 954
53 579
48 855
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
39 038
46 890
43 955
47 842
62 989
19.9
26.5
22.6
15.6
9.7
6.9
35.0
34.4
20.7
15.9
16.6
9.6
6.3
4.3
1.3
4.2
5.1
4.2
3.6
2.0
4.5
-6.2
5.1
7.0
5.0
3.6
6.9
-0.3
1.1
77 508
79 357
81 250
83 143
85 080
87 063
89 091
91 159
92 361
93 580
94 816
96 067
97 400
99 056
100 740
133
134
147
154
156
162
169
175
178
185
188
197
217
252
264
103
108
118
125
127
131
138
144
147
150
153
155
184
213
216
110
50
62
63
86
79
77
51
78
55
63
93
115
90
107
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-2002. La poblacin es estimada, salvo los datos correspondientes a los aos de 1990, 1995 y 2000, que provienen de INEGI. Las columnas del ndice Nacional
de Precios al Consumidor y Producto Interno Bruto reflejan variaciones porcentuales respecto del ao anterior. Los datos estn tomados de diversas fuentes (INEGI, Banamex-Accival, Mxico Social, varios aos). La columna Leyes/reglamentos contabiliza el nmero total de leyes y reglamentos federales nuevos y modificados por ao, de acuerdo con el ndice del Diario
Oficial de la Federacin de los aos respectivos.
DR 2011, UNAM,
34
Como puede observarse de la tabla anterior, no hay ninguna

variable que parezca correlacionarse de manera lineal con el movimiento cclico de los amparos. A continuacin se presentan los
datos en forma grfica.
GRFICA 4
Amparo administrativo y variables sociojurdicas
La grfica permite ver de manera ms clara hasta qu punto

las diversas variables siguen movimientos ascendentes y descendentes paralelos o contrarios. As, por ejemplo, el nmero de
juzgados crece constantemente, lo mismo que la poblacin, pero
hacia el final del periodo los rganos jurisdiccionales lo hacen a
un ritmo ms acelerado. Tambin los amparos indirectos y administrativos se desenvuelven en forma plenamente paralela, si
bien en los ltimos aos el crecimiento de estos ltimos es
tambin ms acelerado. Los dems movimientos son ms complejos. As, puede observarse que la tendencia entre los amparos
indirectos, los amparos administrativos y la tasa del PIB corren
paralelos hasta 1993-1994, en que la crisis econmica y la aceleracin y desaceleracin inconstantes de la economa parecen disociar su movimiento del de la demanda jurisdiccional. En cam-
DR 2011, UNAM,
35
bio, con el llamado ndice legislativo parece suceder lo inverso.

A partir de 1988 y hasta 1993-1994 su movimiento parece ser
contrario al de los amparos (indirectos y administrativos). A partir de entonces, su movimiento es relativamente paralelo al de la
demanda jurisdiccional. Los valores para 1997 y 2001 no parecen corresponder a esta tendencia, pero podran explicarse por
eventos polticos especiales, como el cambio de mayora en la
Cmara de Diputados y luego en la Presidencia de la Repblica.
Lo anterior no significa, por supuesto, que se haya comprobado una relacin causal. En general, hay que tener cuidado con
cualquier afirmacin en este sentido. El ndice de cambio legislativo nicamente toma en cuenta la expedicin de nuevas disposiciones normativas, o la modificacin de las existentes, a nivel
del gobierno federal y solamente por lo que hace a leyes y reglamentos.10 Sin duda, los cambios normativos en las entidades federativas (gobiernos estatales y municipales) tambin tienen un
impacto en el nmero de amparos que no ha sido cuantificado.
No obstante lo anterior, una hiptesis razonable nos dira que
el factor que posiblemente pudiera explicar mejor el movimiento
de los amparos, sobre todo con vistas hacia el futuro, es la expedicin de nuevos actos normativos. Aunque las razones son
complejas, podra decirse, que si el derecho se est volviendo
ms relevante y significativo en la vida social,11 entonces cabe
esperar que sean las variables jurdicas las que tengan un cre10 Esto no necesariamente es un argumento en contra de utilizar solamente
leyes y reglamentos como base del ndice, pues si bien resulta razonable pensar
que sean los actos normativos inferiores a leyes y reglamentos acuerdos, decretos, normas oficiales, etctera los que, en su gran diversidad, nmero y
alcance (vase Corts Campos et al. 2002), provoquen el mayor nmero de demandas, tambin es cierto que todo acto normativo de carcter administrativo
tiene que apoyarse en ley o reglamento, por lo que los cambios en estas ltimas
disposiciones se traducen, tarde o temprano, en la expedicin de actos normativos de nivel inferior.
11 Vase, por ejemplo, Lpez Aylln, Sergio y Fix-Fierro, Hctor, Tan
cerca, tan lejos! Estado de derecho y cambio jurdico en Mxico, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XXXIII, nm. 97, enero-abril de
2000, pp. 155-267.
DR 2011, UNAM,
36
ciente impacto en la demanda de servicios judiciales, en la medida que sea la jurisdiccional la nica o la principal va a travs de
la cual los ciudadanos puedan defenderse de los cambios que
afecten su esfera jurdica.
2. Modos de resolucin
Los datos estadsticos publicados por el Poder Judicial de la
Federacin permiten tambin analizar los modos en que se resolvieron los amparos administrativos, al menos para algunos aos
del periodo. La tabla 9 (en la siguiente pgina) muestra los amparos administrativos que fueron concedidos, los negados, los
improcedentes, y los sobresedos. Los porcentajes referidos a
amparos concedidos y negados incluyen otros modos parciales
de resolucin, mientras que la improcedencia y el sobreseimiento aparecen como modos nicos de resolucin.
De la tabla llama la atencin que el modo de resolucin predominante sea el sobreseimiento, es decir, que el juzgador encontr algn obstculo procesal que le impidi examinar cualquiera de las pretensiones de fondo del quejoso.12 En todos los
aos analizados, el porcentaje de asuntos sobresedos nunca es inferior al 55% y se eleva hasta casi 80% en 1992. El porcentaje
de sobreseimientos por los juzgados especializados en materia
administrativa es ms bajo, en general, pero es tambin elevado,
oscilando entre 42% y 63%. En cambio, la tasa de sobreseimiento correspondiente a los amparos administrativos de que conocen
los juzgados mixtos es ms alta todava. Esto puede deberse a
que la carga de trabajo es mayor y comprende asuntos de otras
materias. Por ltimo, la tasa global de sobreseimiento de todos
los amparos (que incluye adems a las materias, civil, penal y, a
12 Hay que tomar en cuenta que el sobreseimiento puede combinarse con
otros modos de resolucin, es decir, que en algunas sentencias se pueden otorgar el amparo respecto de algunos conceptos de violacin, negarse respecto de
otros y sobreseerse en relacin con otros ms.
DR 2011, UNAM,
37
TABLA 9
Modos de resolucin de los amparos administrativos
en porcentajes (1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002)
Ao Concedidos Negados Improcedentes
Sobreseimiento (%)
Amparos
JD
JD
Amparos
admvos. especializados mixtos indirectos
1988
1989
1990
11.88
12.02
11.80
7.76
7.98
7.96
9.85
3.56
1.23
66.79
70.89
77.75
46.95
41.86
46.19
72.96
78.41
84.79
75.93
76.56
78.96
1992
1993
11.62
12.38
5.36
5.47
1.12
0.95
79.38
73.77
59.21
60.16
82.69
64.93
77.05
73.05
2000
2001
2002
20.38
20.11
20.59
8.50
8.76
8.87
0.68
0.23
0.08
68.71
65.68
59.59
62.78
56.01
49.56
70.96
69.32
63.48
62.10
60.90
58.02
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002.
Notas: Se sealan como amparos concedidos aquellos en que el quejoso obtuvo la proteccin de la justicia federal respecto de al menos una de sus pretensiones, aunque las dems se hayan negado o sobresedo. El rubro de amparos
negados comprende aquellos en que se niegan o se sobreseen las pretensiones del quejoso. Por ltimo, se consideran sobresedos aquellos amparos en
que el juzgador no entr al fondo de ninguna de las pretensiones del quejoso.
Para el clculo del nmero total de resoluciones se excluyeron las demandas desechadas o consideradas como no interpuestas para los aos 2001 y
2002. Entre 1988 y 1993, la tasa de sobreseimiento de los amparos administrativos, con excepcin de los correspondientes a los juzgados especializados, incluyen a los amparos laborales, ya que las estadsticas no presentan de manera
desagregada los datos respectivos.
partir del 2000, la laboral, de acuerdo con la ltima columna) es

en general ms alta que las dos anteriores.
Cmo se explica estas tasas tan elevadas de sobreseimientos?
Se deben acaso a las cargas de trabajo de la autoridad judicial,
que tiene entonces un incentivo para desechar las demandas por
motivos formales? O se deben a los abogados que no ponen suficiente cuidado en el cumplimiento de esos requisitos formales?
DR 2011, UNAM,
38
Significan acaso dichas tasas que ms de la mitad de los amparos administrativos son un costo intil para el Poder Judicial, la
autoridad administrativa y los quejosos, puesto que no se resuelve la controversia de fondo?
Podemos buscar una primera respuesta en los mismos datos
estadsticos. Una primera hiptesis es la que propone un estudio
de CIDAC, publicado en 1994,13 segn el cual, la elevada tasa de
sobreseimientos no se debe a la incapacidad de los abogados que
plantean una demanda, sino a las crecientes cargas de trabajo
que enfrentan los juzgados. El estudio de CIDAC establece una
clara correlacin estadstica entre el porcentaje de sobreseimientos en amparos indirectos y las cargas de trabajo promedio de todos los juzgados de distrito entre 1940 y 1992. Durante la mayor
parte de ese periodo, el nmero de juzgados de distrito creci de
manera muy lenta, de modo que resulta muy razonable suponer
que, ante una demanda creciente, el sobreseimiento haya sido el
principal modo de evitar un mayor rezago, el cual se mantuvo en
una tasa promedio de 15% de asuntos pendientes al finalizar el
ao respectivo. Dicho en otras palabras: los juzgadores se vean,
y se ven todava, obligados a utilizar el sobreseimiento como
vlvula de escape para evitar un mayor rezago.
Si lo anterior es cierto, cabra esperar entonces, a la inversa,
que el aumento en el nmero de juzgados y la disminucin relativa de la demanda hicieran disminuir la tasa de sobreseimiento.
Sin embargo, este no parece ser el caso para los aos 1989 a
1992, en que disminuye la demanda, pero se incrementa el porcentaje de sobreseimientos. Esto puede deberse, por un lado, a
que los juzgadores no cambian sus criterios de manera tan rpida
y, por el otro, a que la disminucin de la demanda permite resolver el rezago acumulado de aos anteriores, y un modo de hacer13 CIDAC (1994, captulo 2). Magaloni y Negrete, Despus del poder. La
poltica de decidir sin resolver, Trayectorias. Revista de Ciencias Sociales de
la Universidad de Nuevo Len, Monterrey, ao 2, nm. 2, enero-abril, 2000,
pp. 54-58, reexaminan y amplan el estudio de CIDAC.
DR 2011, UNAM,
39
lo de manera efectiva y rpida es justamente a travs del sobreseimiento. La tabla 7 arriba muestra que, efectivamente, en esos
aos aumenta el porcentaje de asuntos resueltos respecto de los
ingresos y las cargas de trabajo. El sobreseimiento era, sin duda,
el modo ms rpido de lograr este resultado. La afirmacin anterior no desvirta la hiptesis de CIDAC, sino que la precisa y la
complementa, pues finalmente se demuestra que el sobreseimiento permite controlar el rezago cuando aumenta la demanda,
y disminuir el rezago acumulado cuando la carga de trabajo disminuye tambin.
En relacin con lo anterior, las grficas 5, 6 y 7 permiten examinar de manera un poco ms cuidadosa la hiptesis de que el
aumento en la tasa de resolucin de la carga de trabajo (tasa que
refleja habitualmente, a su vez, un aumento en la demanda) se
logra mediante un incremento en el porcentaje de sobreseimientos.
GRFICA 5
JD mixtos y especializados
DR 2011, UNAM,
40
De acuerdo con la grfica 5, a una mayor tasa de resolucin

de amparos administrativos por los juzgados mixtos y los especializados corresponde, entre los aos 1988 y 1992, un mayor
porcentaje de sobreseimientos, es decir, que el incremento en
eficiencia se logra decretando el sobreseimiento de un mayor nmero de demandas. El ao 1993 no responde a este patrn, pues
se incrementa la tasa de resolucin, pero desciende el porcentaje
de sobreseimientos. Por lo que se refiere al periodo 2000-2002,
el porcentaje de sobreseimientos desciende apreciablemente
mientras que la tasa de resolucin se mantiene constante.
GRFICA 6
JD especializados
En el caso de los juzgados especializados en materia administrativa, la grfica anterior muestra que el movimiento paralelo no
es tan preciso como en la grfica anterior, pero resulta totalmente contrario para el periodo 2000-2002, en que a la vez que aumenta la tasa de resolucin de la carga de trabajo disminuye el
porcentaje de sobreseimientos.
DR 2011, UNAM,
41
GRFICA 7
JD mixtos
La grfica anterior presenta movimientos similares a los de la

grfica 5 por lo que se refiere a la primera parte del periodo
(1988-1993), y prximos a los de la grfica 6 en lo que respecta
a la segunda parte (2000-2002).
En conclusin, las grficas 5, 6 y 7 muestran que existe, en
principio, un movimiento paralelo entre la tasa de resolucin de
las cargas de trabajo y el porcentaje de sobreseimientos, tanto
para los amparos administrativos en conjunto como de modo
particular en los juzgados mixtos y especializados. Sin embargo,
esta correlacin tiene que matizarse en la medida en que existe la
posibilidad de que aumenten las cargas de trabajo o la tasa de resolucin, sin que aumente correlativamente el porcentaje de sobreseimientos. Dicho en otros trminos, el sobreseimiento puede
responder a causas ms complejas que las que derivan de las
cargas de trabajo y el rezago.
Como consecuencia de lo anterior, la correlacin que ofrece el
estudio de CIDAC y que hemos comprobado en lo esencial no
significa necesariamente que exista un nexo causal directo entre
cargas de trabajo (y rezago) y tasa de sobreseimiento. En efecto,
DR 2011, UNAM,
42
la explicacin del sobreseimiento a partir de las cargas de trabajo

y el rezago no impide pensar como se ver ms adelante en el
anlisis de expedientes que existan otras causas imputables a
las partes o a las reglas del procedimiento. De hecho, el comportamiento de stas en el tiempo bien puede reforzar, en forma circular, las tendencias de resolucin de los juzgados, particularmente si los quejosos no pretenden lograr una sentencia de
fondo, sino slo una suspensin.
Un aspecto, de la tabla, que requiere destacarse es el considerable aumento en el porcentaje de amparos concedidos, el cual se
duplica casi entre 1988 y 2002. Sin embargo, las causas de tal
incremento slo podran ser aqu objeto de especulacin.
Por ltimo, hay que sealar, las estadsticas no permiten examinar el modo de resolucin de los amparos administrativos en
los que se impugna la sentencia del juez de distrito. Sin embargo, la importancia de la omisin se atempera si se toma en cuenta que dichas impugnaciones ocurren en un porcentaje relativamente bajo de los asuntos y que la tendencia de los rganos
jurisdiccionales superiores es a confirmar las resoluciones de los
inferiores (vase anlisis de la muestra de expedientes, infra).
3. Duracin
Los datos estadsticos globales nos permiten tambin hacer un
clculo aproximado de la duracin probable de los juicios de
amparo ante los juzgados de distrito. Para este efecto podemos
aplicar una sencilla frmula propuesta por David S. Clark y John
H. Merryman14 para medir la duracin aproximada de los procedimientos administrativos y judiciales. La frmula, traducida al
espaol, es la siguiente:
D=
Ext + It - 1
Res + Des
14 Clark, David S. y Merryman, John Henry, Measuring the Duration of

Judicial and Administrative Proceedings, Michigan Law Review, 1976, vol.
75, pp. 89-99.
DR 2011, UNAM,
43
Donde:
Ext = Asuntos existentes al inicio del ao t
I = Ingresos durante el ao t
Res = Asuntos resueltos por resolucin definitiva durante el
ao t
Des = Demandas desechadas y desistimientos durante el ao t
D = duracin probable de un asunto, en aos, despus de t + 1.
A continuacin aplicaremos la frmula anterior al anlisis de
los datos correspondientes a varios aos del periodo. Sin embargo, le haremos una modificacin, en el sentido de no tomar en
cuenta las demandas desechadas al inicio del procedimiento,
pues su nmero relativamente elevado y su resolucin prcticamente inmediata distorsiona, disminuyndola, la duracin probable del juicio (adems de que no es posible cuantificarlas con
precisin para el periodo 1988-1993). Los resultados se presentan en la tabla 10:
TABLA 10
(1988-1990, 1992-1993 y 1999-2002)
Ao
Resultado
frmula
Duracin probable
(das naturales)
1988
0.25
92
1989
1990
1992
1993
1999
2000
2001
2002
0.23
0.13
0.09
0.08
0.20
0.23
0.21
0.23
83
46
35
30
72
84
77
85

Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-1990, 1992-1993 y 1999- 2002.
DR 2011, UNAM,
44
Los resultados de la tabla anterior muestran, en primer lugar,

que los amparos administrativos se resuelven con bastante rapidez, con una duracin promedio que oscila entre un mes y tres
meses, dependiendo de las cargas de trabajo y de la tasa de resolucin de los juzgados. As se explica que la duracin disminuya
entre 1988 y 1993, debido a la reduccin de las cargas de trabajo. Este resultado se confirma si analizamos los datos correspondientes a los amparos interpuestos ante los juzgados especializados, anlisis que puede efectuarse para todo el periodo,
conforme a la siguiente tabla:
TABLA 11
ante los juzgados especializados (1988-2002)
Ao
Resultado
frmula
Duracin probable
(das naturales)
1988
0.64
236
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
0.54
0.16
0.19
0.18
0.19
0.24
0.22
0.22
0.22
0.29
0.30
0.39
0.25
0.28
199
57
71
67
70
86
79
80
80
106
110
144
91
101

Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-2002.
DR 2011, UNAM,
45
Los resultados de esta tabla son ms diferenciados. La duracin oscila entre dos meses y casi ocho, pero la mayora de los
aos del periodo muestran una duracin de entre dos y tres meses. La mayor duracin se debe, como es obvio, a que la tasa de
sobreseimientos de los juzgados especializados es ms baja, lo
que implica normalmente mayor duracin de los juicios, lo que
se confirma ms adelante, aunque no de manera contundente, en
el anlisis de la muestra de expedientes.
En las dos tablas anteriores llama la atencin que, nuevamente, la duracin se ve influida por las cargas de trabajo, pues disminuye a partir de 1989 para aumentar paulatinamente a partir
de 1998.
Los resultados anteriores sern confirmados, de manera mucho ms detallada, por el anlisis correspondiente de la muestra
de expedientes (I, infra), el cual permitir identificar variaciones
en la duracin de los asuntos dependiendo de las incidencias
procesales (audiencias, medios de impugnacin) y los modos de
resolucin.
4. Costos
Los datos estadsticos existentes permiten tambin hacer un
clculo aproximado de los costos que representa para el Poder
Judicial la resolucin de un asunto. Para realizar este clculo, se
tomaron los ltimos tres aos (2000 a 2002) para los que el Presupuesto de Egresos de la Federacin presenta desglosado el
presupuesto del Consejo de la Judicatura Federal. En seguida, se
calcul un costo por puesto judicial, dividiendo el presupuesto
asignado al Consejo entre el nmero total de puestos judiciales
(jueces y magistrados) para el ao respectivo. Luego, se calcul
un promedio de egresos por juzgado de distrito (que comprende
amparos indirectos, a los que se les restaron las demandas desechadas o consideradas como no interpuestas y se les sumaron las
causas penales y los juicios federales), el cual se dividi entre el
costo por juzgado de distrito, para obtener as un costo unitario
DR 2011, UNAM,
46
por asunto egresado. Por ltimo, con base en este costo unitario,
se estim el costo global presupuestal de los amparos administrativos resueltos por los juzgados de distrito en un ao determinado. La tabla 12 presenta los resultados de estas operaciones
para el periodo 2000-2002; para este ltimo ao se calcula el
costo en pesos constantes de 1994:
TABLA 12
Presupuesto y costos por asunto ante los juzgados
de distrito (2000-2002)
Ao
Presupuesto Puestos Egresos

JD
2000
Egresos
Amparos
admvos.
Costo x
asunto
Costo
Costo pesos
amparos
admvos.
1994
5 526 633 368
687
206 119
42 952
8 469
2001 11 540 303 944
774
214 995
47 680
17 476
363 771 789 112 344 592

833 268 020 241 877 509
2002 12 844 634 514
822
239 693
58 119
17 211
1 000 268 616 278 238 836
Fuente: clculo propio con datos de los Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 2000-2002 y el Diario Oficial de la Federacin.
Como se seal, el clculo es solamente aproximado,15 pero

permite observar que el Poder Judicial de la Federacin eroga
una suma elevada, cercana a los 20 mil pesos en 2002, por cada
uno de los amparos administrativos que se resolvieron en el ao
respectivo. El costo total de los amparos administrativos en el
mismo ao fue superior a los mil millones de pesos. Ese costo se
elev sustancialmente entre 2000 y 2001 (aproximadamente
115% a precios constantes de 1994) como efecto del incremento
real de casi 100% al presupuesto del Consejo de la Judicatura
15 El clculo es aproximado ya desde el momento en que los juzgados producen otros productos que no aparecen en la estadstica, como resoluciones
interlocutorias o de trmite de todo tipo, las que, por tanto, no son estimadas en
los costos. Sin embargo, los productos finales incluyen los costos intermedios.
DR 2011, UNAM,
47
Federal para 2001, mientras que los asuntos egresados aumentaron solamente en un 4.3% de un ao al siguiente.
A los costos anteriores hay que agregar, naturalmente, los
costos en que incurren las partes (la autoridad responsable y el
quejoso), los cuales son mucho ms difciles de estimar. Los costos que tiene que asumir un quejoso se dividen, por un lado, en
los costos de la promocin de la demanda de amparo (honorarios
y gastos de los abogados) y, por el otro, los costos derivados de
la controversia con la autoridad, los cuales dependen en parte
de que se conceda o no la suspensin, as como de la duracin
del juicio. Obviamente, existe alguna relacin entre los primeros
costos y los segundos, pues resulta bastante evidente que el quejoso estar dispuesto a un mayor gasto cuanto mayores sean las
probables prdidas derivadas de la controversia con la autoridad.
Por lo que se refiere a los costos de interposicin de la demanda, segn un simple sondeo entre algunos despachos de abogados, los costos por llevar un amparo administrativo pueden oscilar habitualmente entre los 15 y los 50 mil pesos. Estimando
conservadoramente un costo promedio de 25 mil pesos por amparo interpuesto, tenemos entonces que se genera un costo de 1
453 millones de pesos solamente en honorarios y gastos de
abogados para el ao 2002.
Por ltimo, los costos de la autoridad por asunto son todava
ms difciles de estimar, pero puede suponerse razonablemente
que son inferiores en alguna proporcin a los ocasionados por
los honorarios y gastos de los despachos de abogados ya que,
por un lado, los salarios de los abogados de la administracin
pblica son menores y, por el otro, hay economas de escala en
los recursos que requieren las direcciones jurdicas de la administracin pblica. Para los efectos de este ejercicio, se estimar
entonces un costo de 15 mil pesos por amparo administrativo interpuesto contra las autoridades pblicas. Ello significa una erogacin de al menos 872 millones de pesos para el ao 2002. Este
costo resulta conservador, si se toma en cuenta que cada amparo
interpuesto ante un juzgado de distrito se multiplica en reali-
DR 2011, UNAM,
48
dad por un factor de dos o tres en tanto seala habitualmente a

ms de una autoridad responsable (vase el anlisis de expedientes, infra), por lo que el costo real de un amparo por cada autoridad presuntamente responsable es menor a 8 mil pesos, es decir,
una tercera parte o menos del costo privado promedio. Sin embargo, al carecer de una base para calcular estos costos pblicos
de manera precisa, conviene recurrir a una estimacin ms bien
conservadora.
En resumen, pueden estimarse en al menos 3 325 millones de
pesos los costos pblicos y privados (parciales) que representaron,
para el ao de 2002, los amparos administrativos resueltos por el
Poder Judicial de la Federacin en ese ao, esto es, un costo de 57
210 pesos por asunto resuelto. Como hemos visto, aproximadamente dos tercios de esos asuntos concluirn en sobreseimiento,
por lo que tendramos que concluir que aproximadamente 2 100
millones de pesos se erogaron sin necesidad en el ao 2002.16
La anterior estimacin de costos no estara completa si no se tomara en cuenta que un buen porcentaje de los amparos que se
otorgan (que podemos estimar en al menos 75 por ciento, segn
indicios derivados de la muestra de expedientes) lo son por razones formales, es decir, que se alega como concepto de violacin
la garanta de audiencia o la falta de fundamentacin y motivacin del acto reclamado.17 En esos casos, podra argumentarse
que los costos ocasionados por dichos amparos podran haber sido fcilmente evitados por la autoridad responsable. Si estimramos entonces dichos costos en un 15% adicional sobre el total de
costos arriba estimados, tendramos entonces 500 millones adicionales, dando un total de unos 2 600 millones de pesos.
Los costos anteriores se refieren al total de amparos administrativos, los que incluyen los interpuestos contra autoridades federales, estatales y municipales. Los costos en que incurre la administracin pblica federal son, naturalmente, mucho meno16 No se debe perder de vista que en la medida que el conflicto de fondo no
se resuelve, se generarn costos adicionales futuros por esta situacin.
17 Cfr. Profepa (2000, 20).
DR 2011, UNAM,
49
res. Aplicando las proporciones que presenta la tabla 4 (supra),

tendramos por lo menos de un cuarto a un tercio de los costos
estimados, lo que significa de 830 a 1 100 millones de costos totales, y de 650 a 870 millones de los costos que se han denominado innecesarios.
II. ANLISIS CUANTITATIVO DE UNA MUESTRA
DE EXPEDIENTES
Como parte de este estudio, se hizo el anlisis de una pequea

muestra, no representativa pero seleccionada al azar, de expedientes de juicios de amparo indirectos promovidos contra la
Procuradura Federal del Consumidor y la entonces Secretara de
Comercio y Fomento Industrial (ahora de Economa). La muestra est compuesta de 58 expedientes concluidos, de los cuales
50 corresponden al primer organismo citado y ocho a la segunda
dependencia. 32 expedientes se iniciaron en 1996, 25 en 1999 y
uno en 1995. Si bien la muestra es bastante pequea y no pudo ser
seleccionada para satisfacer criterios estadsticos de representatividad, y tampoco refleja cambios recientes en las polticas judiciales
en relacin con la suspensin y el otorgamiento de los amparos,18
su anlisis resulta de utilidad para el presente estudio en la medida
que se trata de un instrumento de observacin entre otros y cuyas
conclusiones se ven confirmadas en lo esencial por otros medios,
como el anlisis estadstico agregado del apartado anterior y los
resultados del cuestionario. En lo particular, el anlisis de la
muestra de expedientes permite determinar con mucha mayor precisin algunos de los aspectos sealados ms arriba.
18 Segn informaciones proporcionadas por abogados litigantes, la actitud
de los juzgados de distrito en la concesin de suspensiones se hizo mucho ms
estricta a partir de 2001, al menos en el Distrito Federal, con motivo del incendio de la discoteca Lobohombo en la ciudad de Mxico. Igualmente sealan
que resulta sumamente difcil conseguir una suspensin en materia ambiental
por el valor de los intereses implicados, pero tambin porque los juzgadores no
desean aparentar que favorecen a los dueos de las fuentes contaminantes.
DR 2011, UNAM,
50
1. Origen
36 expedientes (62.1%) corresponden a demandas promovidas ante juzgados de distrito del Distrito Federal, y el resto (22
expedientes, o 37.9%) se inici ante juzgados forneos. A pesar
de que, en general, son ms numerosos los amparos forneos, en
la muestra se encuentran sobrerrepresentados los interpuestos
ante juzgados del Distrito Federal, tomando en cuenta que aqu
se presentan los asuntos ms complejos e importantes, por el natural peso econmico y poltico de esta entidad.
2. Quejosos y terceros interesados
25 amparos (43.1%) fueron interpuestos por personas morales; el resto, por personas fsicas. De las personas morales, una
(1.7%) era un compaa extranjera (lnea area) y dos ms empresas transnacionales (3.4%). En 16 amparos (27.6%) hay coagraviados, cuyo nmero promedio es de alrededor de 3, aunque
en una demanda dicho nmero fue hasta de 150.
Cuando se trata de negociaciones, el giro correspondiente es
muy variado, incluyendo los llamados giros negros (9 demandas presentadas por restaurantes-bar del Distrito Federal y zona
conurbada) que presentan demandas de machote. Predominan en
general las demandas de pequeas negociaciones.
En 21 amparos (36.2%) hay tercero interesado o perjudicado,
pero no se advierte en los expedientes que ste tenga una intervencin efectiva (por ejemplo, mediante la interposicin de un
recurso).
3. Autoridades responsables
El promedio de autoridades sealadas como responsables es
de 13.2. Los giros negros, por ejemplo, sealan habitualmente
entre 20 y 50 autoridades responsables, lo que claramente tiene
el propsito de retrasar la tramitacin del asunto, pues varias de
DR 2011, UNAM,
51
dichas autoridades se advierte fcilmente que no tienen conexin

con los actos reclamados. De hecho, en casi un tercio de los amparos (17, o 29.3%), ni la Secretara de Comercio ni la Profeco
pueden considerarse como autoridades responsables principales,
es decir, que se combaten actos de autoridad que no corresponden en realidad a su mbito de competencia (por ejemplo, privacin de la libertad personal); se advierte entonces que en realidad se pretende combatir la actuacin de una autoridad diferente
(es el caso de los giros negros). Si se eliminan las demandas
que se interponen contra un nmero ficticio de autoridades, resulta entonces que 40 amparos (69%) sealan no ms de 10 autoridades responsables, lo que de todos modos es un nmero elevado. Sin embargo, el nmero real de autoridades responsables
es menor, si se eliminan las que pertenecen a una misma autoridad (por ejemplo, dependencias dentro de la propia Secretara de
Comercio).19 En ese caso, el promedio de autoridades responsables es de 3.
Lo anterior es una muestra de que los amparos se multiplican, pues si bien en los juzgados de distrito reciben una sola
demanda, son habitualmente varias las autoridades, federales y
locales, las que tienen que contestarla. As, desde el punto de
vista de las autoridades, el nmero real de amparos es mayor
del que sealan las estadsticas judiciales.
4. Actos reclamados y conceptos de violacin
En 19 amparos (32.7%) se impugnan disposiciones generales
(leyes, reglamentos, decretos). Solamente en cuatro (6.9%) se
advierte que la impugnacin haya sido efectiva, es decir, que
real y seriamente se estuviera cuestionando la constitucionalidad
de esos ordenamientos. En los dems casos, esa impugnacin
sirve en realidad como medio para fundamentar o reforzar la
19 Esta reduccin tiene sentido si consideramos que las comunicaciones e
informes que deben presentar las diversas dependencias adscritas a una misma
autoridad son preparados por la misma rea o unidad jurdica.
DR 2011, UNAM,
52
procedencia del amparo. Esto se confirma si se considera, nuevamente, que muchos de esos asuntos que impugnan disposiciones
generales son amparos correspondientes a giros negros. Por lo
que se refiere a actos, el concepto ms frecuente (16 amparos,
27.6%) corresponde a multas de diversas cuantas.
El concepto de violacin ms reiterado es el de falta de fundamentacin y motivacin, lo cual ocurre en 40 amparos
(69%), seguido de los conceptos relacionados con falta de audiencia y de respeto a las formalidades esenciales del procedimiento. Tambin se impugna con frecuencia la violacin al derecho de peticin (7 amparos, 12%), a la libertad de comercio y
trabajo (8 amparos, 13.8%), a la libertad personal, y a la justicia
pronta, expedita e imparcial. Lo anterior significa que los amparos indirectos combaten la mayora de las veces violaciones formales y de procedimiento, no de actuacin de fondo de las autoridades sealadas como responsables.
En 23 amparos (39.6%) est en juego una cantidad de dinero
(multas, embargo de un bien, devolucin de un depsito), con un
valor promedio de 16 278 pesos.20
5. Recursos administrativos
En 19 amparos (32.7%) se interpuso algn recurso administrativo antes de la presentacin de la demanda de amparo, la cual
combate en casi todos los casos la resolucin recada al recurso,
o la omisin o retraso de la autoridad en resolverlo.
6. Suspensin
A. Suspensin provisional
En lo que se refiere a la suspensin provisional, la muestra
presenta los siguientes resultados:
20
El promedio es nominal, pues no se hizo un clculo a valor constante entre los dos aos.
DR 2011, UNAM,
53
En 12 amparos (20.7%) no se solicit.

En 9 amparos (15.5%) se neg.
En 26 amparos (44.8%) se concedi en los trminos solicitados en la demanda.
En 11 amparos (19%) se concedi respecto de alguno o algunos de los actos reclamados, y se neg respecto de
otros.
Lo anterior significa que la suspensin provisional se concedi, en alguna medida, en 63.8% del total de la muestra de amparos y en 78.7% de los 46 en que se solicit. En el 56.5% de los
casos en que se solicit, se otorg en los trminos planteados en
la demanda. Lo anterior significa, por lo pronto, que los quejosos tienen una alta probabilidad (del 80.4%) de obtener la suspensin provisional solicitada, es decir, que hay un incentivo importante para interponer el amparo aun si no se pretende llegar a
una resolucin de fondo, que es el de lograr una suspensin por
un breve lapso.21
B. Suspensin definitiva
Los resultados que se desprenden del anlisis de la muestra
respecto de la suspensin definitiva son los siguientes:
En 24 amparos se neg definitivamente.
En 3 amparos se concedi en los trminos solicitados en la
demanda.
En 19 se concedi respecto de unos actos y se neg respecto de otros.
Lo anterior significa que en menos de la mitad de los asuntos
en que se solicit la suspensin (47.8%), se concedi de manera
definitiva. En todos los casos (9) en que se neg la suspensin
21
Vase lo sealado en la nota 18, supra.
DR 2011, UNAM,
54
provisional, se neg tambin la definitiva. En los casos en que se

concedi la suspensin provisional respecto de alguno o todos
los actos reclamados, se termin negando definitivamente en
casi la mitad (41%).
Los resultados anteriores se ven eventualmente modificados
en revisin, aunque en una proporcin mnima, por los recursos
interpuestos contra las resoluciones que niegan la suspensin definitiva, segn se ver ms adelante.
7. Otros incidentes
En un solo amparo (1.7%) se interpuso un incidente por violacin a la suspensin (que result infundado). No hubo incidentes
de ejecucin. Se presentaron 4 incidentes diversos (inconformidad, repeticin del acto reclamado).
8. Diferimientos de las audiencias
A. Diferimientos de la audiencia incidental
La audiencia incidental se difiri en 15 amparos, es decir, en
casi un tercio (32.6%) de los asuntos en que se solicit la suspensin provisional. En 4 amparos la audiencia se difiri en dos
ocasiones. Las causas ms comunes de diferimiento fueron que no
se haba notificado la demanda a todas las autoridades y que
no se haba recibido todava el informe previo. El promedio de
diferimientos en los asuntos en que ocurri fue de 1.3, y de 0.32
respecto del total de amparos en que se realiz la audiencia.
B. Diferimientos de la audiencia constitucional
En el caso de la audiencia constitucional, el total de diferimientos fue de 65, lo que arroja un promedio de 1.12 respecto
del total de los amparos. La distribucin fue la siguiente:
DR 2011, UNAM,
55
En 37 (63.8%) amparos hubo diferimiento.

En 21 amparos (36.2%) no hubo diferimiento.
De los 37 amparos en que hubo diferimiento
En 25 (67.6%) hubo 1 diferimiento.

Como puede observarse de los datos anteriores, el diferimiento de la audiencia constitucional es una ocurrencia bastante comn en un procedimiento de amparo, pues se presenta en casi
dos terceras partes de los asuntos. A su vez, lo ms comn es
que se produzcan uno o dos diferimientos (casi 84% de los amparos en que los hubo), si bien hay un pequeo nmero en que es
ms frecuente, llegando incluso a siete. La causa ms comn de
diferimiento en la audiencia constitucional es que est corriendo
algn trmino para dar vista a las partes (quejosa) con los informes de las autoridades.22 Otro problema que conduce a un diferimiento son las dificultades para notificar y emplazar al tercero
perjudicado.
El principal efecto de los diferimientos es el retraso de la etapa correspondiente del procedimiento, pero tambin de otras etapas procesales. As, el diferimiento de la audiencia incidental tiene por lo regular el efecto de provocar tambin el de la audiencia
constitucional, especialmente cuando las fechas fijadas para ambas audiencias se encuentran muy prximas o incluso coinciden.
As, de los 15 amparos en que hubo diferimiento de la audiencia
incidental, en 12 (75%) lo hubo tambin respecto de la audiencia constitucional.
22 De acuerdo con el artculo 149 de la Ley de Amparo, el quejoso debe tener conocimiento del informe justificado de las autoridades al menos con anticipacin de ocho das antes de la fecha para la celebracin de la audiencia
constitucional.
DR 2011, UNAM,
56
9. Duracin y tiempos
A. Entre la admisin de la demanda y la audiencia
incidental
El nmero promedio de das calendario entre la fecha de admisin de la demanda y la realizacin de la audiencia incidental
fue de 26.9.23 De manera ms detallada, la distribucin es la que
seala la siguiente tabla:
TABLA 13
de la audiencia incidental (N=45)
Duracin
(das)
Amparos
(N=45)
6 a 14
15 a 21
22 a 28
28 a 35
Ms de 35
14 (31.1%)
10 (22.2%)
9 (20.0%)
4 (8.9%)
8 (17.8%)
Aqu se muestra el efecto de retraso de los diferimientos de la

audiencia incidental en el procedimiento. El promedio de duracin entre la presentacin de la demanda y la audiencia incidental en los asuntos en que hubo diferimiento fue de 44.9 das, contra 17.3 das en los amparos en que no lo hubo, lo cual significa
que los diferimientos retrasan la audiencia incidental, en promedio, un mes. No obstante, si eliminamos de la muestra un solo
asunto en que la audiencia incidental se realiz siete meses des23 La Ley de Amparo seala, en su artculo 131, que la autoridad responsable debe rendir su informe dentro de las siguientes 24 horas. Transcurrido dicho trmino, la audiencia debe realizarse dentro de 72 horas, con informe o sin
l. De acuerdo con la fraccin II del artculo 24 de la Ley, los trminos en el
incidente de suspensin se cuentan de momento a momento.
DR 2011, UNAM,
57
pus de la presentacin de la demanda, la duracin se reduce de

45 a 32 das, es decir, que el diferimiento retrasa la audiencia incidental en tres semanas, en promedio. En resumen, la cuestin
de la suspensin definitiva se resuelve, en promedio, en el plazo de un mes y medio, esto es, de dos a seis semanas a partir de
la presentacin de la demanda.
B. Entre la admisin de la demanda y la audiencia
constitucional
La audiencia constitucional se realiza, en promedio, a los 55
das calendario contados a partir de la admisin de la demanda,
de acuerdo con la siguiente tabla:
TABLA 14
de la audiencia constitucional
Duracin
(das)
14 a 28
29 a 42
43 a 56
57 a 70
Ms de 70
Amparos
(N=46)
14 (25%)
22 (39.3%)
5 (8.9%)
4 (7.1%)
11 (19.6%)
La tabla anterior muestra que en ms del 60% de los asuntos,

la audiencia constitucional se realiza dentro del plazo de seis semanas contadas a partir de la presentacin de la demanda. Slo
en un pequeo nmero de amparos la duracin es mayor, aunque
llama la atencin que en un porcentaje relativamente elevado
(20%), dicha duracin supera los dos meses. De hecho, el promedio de duracin de estos asuntos es mucho mayor, pues alcanza los 140 das, es decir, casi cinco meses.
DR 2011, UNAM,
58
El promedio de duracin en los asuntos en que hubo diferimiento fue de 67.7 das, contra 30.4 das en los amparos en que
no lo hubo,24 lo cual significa que los diferimientos retrasan la
audiencia constitucional en algo ms de un mes. As, pues, la audiencia constitucional se realiza normalmente entre las dos semanas y los dos meses a partir de la admisin de la demanda.25
C. Entre la admisin de la demanda y la emisin
El tiempo promedio entre la admisin de la demanda y la emisin de la sentencia definitiva por el juez de distrito fue de 73.7
das, con la distribucin que muestra la siguiente tabla:
TABLA 15
Das entre la admisin de la demanda y la emisin
Duracin
(das)
Amparos
(N=46)
9 a 30
31 a 45
46 a 60
61 a 75
76 a 90
Ms de 90
9 (16.1%)
13 (23.2%)
8 (14.3%)
9 (16.1%)
5 (8.9%)
12 (21.4%)
24 Conforme a la Ley de Amparo, en su artculo 147, el juez de distrito debe fijar la realizacin de la audiencia constitucional a ms tardar dentro del
trmino de treinta das. Cabe aclarar que, segn la fraccin II del artculo 24
de la misma Ley, los trminos se cuentan por das naturales, excluyendo los inhbiles (principalmente sbados y domingos).
25 El tiempo mximo observado fue de 231 das.
DR 2011, UNAM,
59
La tabla anterior muestra que hasta dos tercios de los amparos

(64.5%) se resuelven en no ms de dos meses y medio desde la
presentacin de la demanda hasta la fecha de emisin efectiva de
la sentencia. Sin embargo, hay una proporcin importante de asuntos (21.4%) que tienen una duracin mayor, que en promedio es
de 166 das, o cinco meses y medio.
De acuerdo con la Ley de Amparo (artculo 155), los jueces
de distrito deben dictar el fallo inmediatamente despus de recibir las pruebas y los alegatos de las partes en la audiencia constitucional. Sin embargo, es habitual que el dictado de la sentencia
se retrase algunos das, para emitirse en una fecha posterior en
que lo permiten las labores del juzgado. Esto ocurri en ms
de tres cuartas partes de los amparos, esto es, en 43 amparos
(76.8%).26 La diferencia promedio entre ambas fechas fue de
24.9 das calendario,27 de acuerdo con la siguiente distribucin:
TABLA 16
Das entre la realizacin de la audiencia constitucional
y la emisin de la sentencia definitiva
Duracin
(das)
Amparos
(N=43)
1 a 10
11 a 20
21 a 30
31 a 40
41 a 50
Ms de 50
16 (37.2%)
8 (18.6%)
9 (20.9%)
2 (4.6%)
3 (7.0%)
5 (11.6%)
26 En dos casos se dict sobreseimiento incluso antes de la fecha fijada para la audiencia constitucional. En este caso consideramos que la fecha de la
sentencia fue la misma de la audiencia constitucional.
27 La diferencia mxima observada fue de 141 das calendario (aproximadamente 5 meses).
DR 2011, UNAM,
60
La tabla anterior muestra que, a pesar de que sea sumamente

frecuente que el juzgado emita la sentencia en una fecha diferente a aquella en que se realiza la audiencia constitucional, tambin
es cierto que la diferencia entre ambas fechas no es muy amplia.
En ms de la mitad de los amparos (56%) dicha diferencia no es
mayor a tres semanas. Se trata, aproximadamente, del promedio
(19.2 das) en que se retrasa el conjunto de los 56 amparos por
causa de las labores de los juzgados. En tres cuartas partes de los
amparos (76.9%) la diferencia no sobrepasa un mes. No obstante, en algo ms de 10% de los asuntos la diferencia promedio es
de tres meses (90.2 das calendario).
D. Entre la admisin de la demanda y la sentencia
en revisin
Solamente en diez asuntos (17.9%) hubo sentencia en revisin. La duracin promedio de esos juicios fue de 280.6 das calendario (9 meses y 10 das). Un solo asunto que lleg a una segunda sentencia en revisin demor en total 645 das calendario,
es decir, un ao y diez meses.
E. Entre la admisin de la demanda y el cumplimiento
En los escasos asuntos en que se otorg el amparo y la proteccin de la justicia de la Unin (11 o 19.6%), la sentencia se dio
por cumplida en un promedio de 133 das a partir de la admisin
de la demanda, con un mnimo de 80 y un mximo de 261 das.
F. Conclusin preliminar: tiempos y modos de resolucin
El anlisis anterior sugiere que la gran mayora de los juicios
de amparo se resuelve con bastante celeridad, como ya lo haba
mostrado el anlisis estadstico agregado del apartado ante-
DR 2011, UNAM,
61
rior.28 El anlisis de expedientes permiti, sin embargo, dar una

visin ms detallada de los factores que afectan la duracin de
los procedimientos de amparo. En todo caso, parece quedar en
claro que los posibles retrasos se deben menos a la actuacin de
los juzgados que a la de las partes, especialmente cuando los
quejosos sealan un nmero artificialmente elevado de autoridades presuntamente responsables, cuya notificacin oportuna se
retrasa considerablemente, o cuando las partes no cumplen con
suficiente oportunidad los trminos que se les fijan, o bien, cuando interponen recursos que a la postre resultan infundados.
Sin embargo, la celeridad podra deberse predominantemente
al hecho de que la gran mayora de los amparos se sobresee
(66%, segn se ver en el siguiente apartado), es decir, no se entra al fondo del asunto y no se requiere, por tanto, un estudio
ms profundo y detenido que pudiera llevar tiempo adicional.
Por ello, no resta ms que hacer una comparacin entre la duracin de los asuntos en que se entr al fondo de alguna de las pretensiones del quejoso y la de aquellos en que se dict el sobreseimiento como sentido nico del fallo.
Los resultados de dicha comparacin se presentan en la tabla 17.
TABLA 17
Duracin de los juicios de amparo segn modo de resolucin
Duracin
(das)
Amparos
sobresedos
9 a 30
31 a 45
46 a 60
61 a 75
76 a 90
Ms de 90
8 (21.6%)
6 (16.2%)
6 (16.2%)
5 (13.5%)
4 (10.8%)
8 (21.6%)
28
Amparos otorgados
o negados
1 (5.3%)
7 (36.8%)
2 (10.5%)
4 (21.1%)
1 (5.3%)
4 (21.1%)
La respuesta de los cuestionarios (pregunta 21) no ofrece una respuesta unvoca, pues la mitad considera excesiva la duracin de los amparos y la otra no.
DR 2011, UNAM,
62
La tabla anterior parece confirmar la hiptesis, aunque la diferencia entre ambos grupos de amparos no parece muy clara ni
muy grande. As, por ejemplo, 21.6% de los amparos que se sobreseen son resueltos entre los 9 y los 30 das a partir de la admisin de la demanda, contra el 5.3% solamente de los que se otorgan o niegan. Sin embargo, a los 60 das se han resuelto ya el
54% de los amparos sobresedos y el 52.6% de los negados u
otorgados, lo que es una diferencia mnima. Igualmente, hay una
diferencia muy leve en los amparos que se resuelven en ms de
90 das en ambos grupos. La conclusin se confirma si observamos que el promedio de duracin de los amparos sobresedos es
de 71.1 das calendario contra 78.8 del otro grupo. Faltara averiguar si la diferencia es estadsticamente significativa, lo que no
puede hacerse en esta oportunidad.
10. Sentido de los fallos
A. Sentencias definitivas dictadas por los jueces de distrito
Las sentencias definitivas ante los juzgados de distrito tuvieron los siguientes sentidos:
En 13 amparos (23.2%) se otorg la proteccin solicitada
de manera parcial o total.
En 6 amparos (10.7%) se neg la proteccin solicitada de
manera parcial o total.29
En 37 amparos (66.1%) se pronunci el sobreseimiento
como sentido nico del fallo.
De los 13 amparos otorgados, en 12 (92.3%) la proteccin se
otorg para efectos y en uno solo de manera lisa y llana. Lo
anterior se debe a que la mayora de las violaciones por las que
se otorga el amparo son de tipo formal tal como la falta de fun29 Tanto en el caso del otorgamiento del amparo como en el de su negativa
se incluyeron las sentencias en que adems se pronuncia un sobreseimiento
parcial.
DR 2011, UNAM,
63
damentacin o motivacin del acto reclamado o la violacin a la

garanta de audiencia.30
Cuatro amparos fueron ganados por las quejosas personas morales (de un total de 21 demandas que presentaron) y el resto por
personas fsicas, lo cual significa que las primeras obtuvieron
parcial o totalmente lo solicitado en el 19% de los asuntos que
iniciaron, mientras que las personas fsicas lo lograron en el
25.7% de los casos, no obstante que las ventajas econmicas y
organizativas de las personas morales pudieran hacer esperar lo
contrario.
En cuanto a los amparos negados, podra sealarse que el reducido porcentaje que representan, que es aproximadamente la
mitad del de los amparos otorgados, muestra una actitud relativamente favorable a los derechos e intereses de los quejosos. Sin
embargo, esta conclusin se relativiza de manera importante
frente al porcentaje de amparos sobresedos. En efecto, llama la
atencin que en dos tercios de los amparos haya existido algn
hecho o circunstancia que impidi que el juez examinara el fondo de cualquiera de las pretensiones del quejoso. Las causas de
sobreseimiento ms frecuentes fueron las siguientes:31
Actos inexistentes o negados por la autoridad; la negativa
no fue desvirtuada por el quejoso: 53%.
Acto reclamado no definitivo: 35.3%.
Desistimiento del quejoso: 11.8%.32
No se afecta el inters jurdico del quejoso: 11.8%.
30 Esto lo confirman las respuestas del cuestionario (pregunta 10), que
mencionan abrumadoramente la falta de fundamentacin y motivacin del acto
reclamado como una de las causas por las que ms frecuentemente se otorgan
los amparos. Vase tambin Profepa (2000). El litigio ambiental en Mxico y
la Profepa, Reporte de desempeo jurisdiccional 1994-2000, Mxico, Semanarp-Profepa, noviembre, p. 20..
31 Ms de una causa de sobreseimiento puede concurrir en un solo asunto,
por lo que los porcentajes no suman 100.
32 Se incluyen aqu los amparos donde no hay desistimiento expreso, sino
que el juez tiene por desistido al quejoso.
DR 2011, UNAM,
64
No se acreditaron actos concretos de aplicacin de la ley

impugnada: 5.9%.
Inexistencia de la autoridad responsable: 2.9%.
Cesacin de los efectos del acto reclamado: 2.9%.
Demanda de amparo extempornea: 2.9%.
Falta de personalidad del quejoso: 2.9%.
No se seal autoridad que emiti el acto reclamado:
2.9%.
No se sealaron conceptos de violacin: 2.9%.
El acto reclamado es objeto de otro juicio de amparo:
2.9%.
Una mera consideracin cuantitativa como la anterior llegara
a la conclusin de que dos tercios de los amparos administrativos resultan intiles y representan un costo injustificado para el
Poder Judicial, la administracin pblica, los quejosos y los terceros, como lo sealamos en principio en un apartado anterior.
Pero esto no constituye una explicacin del nivel y las causas de
los sobreseimientos. Se requiere, pues, un anlisis mucho ms
profundo para determinar cules son las causas de ello, y si la
explicacin apuntada, y sus consecuencias, resultan satisfactorias. Otras posibles explicaciones incluyen la incapacidad de los
abogados que asesoran a los quejosos, las cargas de trabajo de
los juzgados y la interpretacin formalista de las causales de improcedencia y sobreseimiento, o el hecho de que los quejosos
pretenden lograr realmente una suspensin provisional o definitiva, sin importar que en ltima instancia el asunto concluya en
sobreseimiento.
La lista anterior puede darnos algunas pistas que podran ayudarnos a precisar una explicacin. Algunas de las causas de sobreseimiento, como la falta de inters del quejoso, pueden considerarse imputables al orden jurdico que crea el legislador y a su
interpretacin por el juzgador. En efecto, es posible que el legislador no haya querido reconocer un derecho en la legislacin o
que los jueces estn renuentes a dar una interpretacin a las le-
DR 2011, UNAM,
65
yes, o incluso a la misma Constitucin, que sea favorable a tal

derecho. Sin embargo, esta causa de sobreseimiento, aunque
frecuente, no parece ser la ms significativa.
Entre las causas que de manera ms frecuente conducen al
sobreseimiento existen varias cuya presencia puede atribuirse
claramente al quejoso, pues ste podra evitar su realizacin obteniendo mayor informacin previa sobre los requisitos objetivos
de la demanda. As tenemos la extemporaneidad de la demanda, el
que no se sealen autoridad responsable o conceptos de violacin,
la inexistencia de la autoridad, la litispendencia o la no definitividad del acto reclamado. En esta categora entra tambin, aunque por otros motivos, el desistimiento del quejoso. Igualmente
podra incluirse aqu la causa ms frecuente de sobreseimiento,
esto es, la inexistencia del acto reclamado, o su negacin por la
autoridad competente, negacin que no es desvirtuada por el
quejoso. Sin embargo, dicha inclusin no est exenta de problemas, pues aqu el sobreseimiento se debe a las reglas procesales
de la inversin de la carga de la prueba y a las dificultades de
probar objetivamente determinadas actuaciones de la autoridad,
dificultades de las que pueden aprovecharse las mismas autoridades responsables.
En conclusin, el anlisis de las causas de sobreseimiento no
nos permite llegar a un resultado unvoco, pues, por un lado,
existen obstculos objetivos para el quejoso (reglas de la prueba)
y situaciones en las que el juzgador puede utilizar criterios restrictivos para sus derechos, pero, por el otro, tambin hay incentivos para que los quejosos interpongan demandas que solamente
tengan el propsito de retrasar o entorpecer la actuacin de las
autoridades.
Por ltimo, podra hacerse un intento ms de zanjar la discusin tratando de establecer una relacin entre el otorgamiento de
la suspensin provisional y la definitiva y la sentencia de primera instancia. Al respecto existen dos posibilidades: por un lado,
que los quejosos obtengan un nmero importante de suspensiones, aunque el procedimiento concluya con un sobreseimiento,
DR 2011, UNAM,
66
lo que incentivara la interposicin de amparos que no tienen el

propsito de llegar a una resolucin de fondo; o, por el otro, que
el porcentaje de asuntos en que se otorga total o parcialmente la
suspensin sea menor entre los amparos sobresedos respecto de
los otorgados y negados, ya que en el examen de la demanda,
pero sobre todo en la audiencia incidental al haberse rendido ya
el informe previo de la autoridad y haber tenido oportunidad el
quejoso de aportar mayores pruebas, se adopta una resolucin
que con cierta probabilidad anticipa la sentencia definitiva. La
siguiente tabla ayuda a explorar ambas situaciones:
TABLA 18
Relacin entre la suspensin (provisional y definitiva)
y el sentido de la sentencia de primera instancia (N=56)
Otorgamiento
de la suspensin
Amparos
sobresedos
Amparos
otorgados
Amparos
negados
Suspensin provisional
(N=36)
(N=22)
24 (66.7%)
9 (25%)
3 (8.3%)
13 (59.1%)
6 (27.3%)
3 (13.6%)
La tabla anterior parece confirmar la segunda hiptesis: entre

los amparos en los que se otorga parcial o totalmente la suspensin (provisional o definitiva) predomina el sobreseimiento como modo de resolucin del juicio, en una proporcin del 60% o
ms. As pues, como se dijo ms arriba, puede concluirse que los
quejosos tratan de obtener una suspensin, provisional o definitiva, sabiendo, sin embargo, que tambin es alta la probabilidad de
que se sobresea el amparo, o justamente a causa de ello, es decir, que no importa que se d el sobreseimiento como modo de
conclusin del juicio. El juzgador parece otorgar dicha suspensin (y esto es especialmente aplicable a la provisional) a partir
de una actitud de principio favorable al particular, a quien se da
una oportunidad amplia de defender sus derechos e intereses.
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67
B. Sentencias en revisin
Solamente 8 asuntos llegaron a sentencia en revisin. Ello significa que en la gran mayora de los amparos administrativos, los
juzgados de distrito son primera y nica instancia. Los 8 asuntos
que llegaron a revisin se resolvieron de la siguiente manera:
Confirmacin del fallo impugnado: 5 amparos (62.5%).
Desechamiento del recurso: 2 amparos (25%).
Revocacin del fallo impugnado: 1 amparo (12.5%).33
De las 8 sentencias recurridas, 7 (87.5%) lo fueron por el quejoso, y slo una (12.5%) lo fue por alguna de las autoridades sealadas como responsables.34
C. Intervencin de la Suprema Corte de Justicia
La Suprema Corte de Justicia tuvo intervencin en slo dos
asuntos. Uno fue enviado a un tribunal colegiado para su resolucin. El otro consisti en un incidente de inconformidad con el
cumplimiento de una sentencia, el cual result infundado.
D. Recursos de queja
Se present un solo recurso de queja, as como una queja (48
horas), ambos interpuestos por el quejoso. Ambos recursos resultaron infundados, pues se confirm la resolucin recurrida.
33 Este amparo se otorg para efectos contra una sentencia que sobresey.
La segunda sentencia del juez de distrito sobresey nuevamente y una segunda
revisin la confirm.
34 Este resultado no significa que en la realidad las autoridades no interpongan muchos ms recursos, pues se encuentran obligadas a defender hasta
donde sea posible los intereses de la administracin pblica, bajo el riesgo de
incurrir en responsabilidad. Cabra esperar as que interpusieran dichos recursos en un alto porcentaje de los asuntos en que el quejoso obtiene sentencia favorable.
DR 2011, UNAM,
68
E. Recursos de revisin contra sentencias interlocutorias

Se promovieron en total 9 recursos de revisin contra las sentencias interlocutorias que concedieron o negaron la suspensin
definitiva. 6 (66.6%) lo fueron por el quejoso y 3 por alguna autoridad responsable. Dado que en un asunto no se pudo localizar
la resolucin recada al recurso, los otros 8 se resolvieron de la
siguiente manera:
Confirmacin del fallo impugnado: 5 casos (62.5%).
El recurso qued sin materia o fue desechado: 2 casos
(25%).
Revocacin del fallo impugnado: 1 caso (12.5%).
11. Implicaciones regulatorias
Solamente en 9 asuntos (15.5%) se consider que haba implicaciones regulatorias por referirse el amparo a actividades sujetas a un rgimen regulatorio especial o relacionadas con stas
(por ejemplo, venta y distribucin de gas). El anlisis de estos
asuntos no revel caractersticas especiales. Si acaso, cabe sealar que 8 de los 9 asuntos (88.9%) se sobreseyeron. Aunque
ameritara un anlisis especial, los expedientes no permiten determinar cul es el impacto de los fallos respectivos en el
desarrollo de la actividad regulada.
DR 2011, UNAM,
EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Y LA MEJORA REGULATORIA: PROBLEMTICA
Y SOLUCIONES
Despus del anlisis desarrollado en los apartados anteriores,
procede ahora establecer un vnculo entre la mejora regulatoria y
el amparo administrativo. La mejora regulatoria puede definirse,
en un sentido ms o menos amplio, como el conjunto de cambios
que elevan la calidad del sistema jurdico en su conjunto y de
los instrumentos jurdicos en particular, con el propsito de incrementar sus beneficios, reducir sus costos y aumentar su eficiencia.35 Entre sus objetivos centrales se cuentan la proteccin de los intereses sociales del pas al menor costo posible para
los ciudadanos y las empresas y, en general, el mejoramiento de
la eficiencia de la economa y de su capacidad para adaptarse a
situaciones cambiantes.36 En trminos de la definicin anterior,
el amparo administrativo tendra dos puntos de contacto principales con la mejora regulatoria:
Dado que el amparo es un medio de impugnacin que se
interpone contra actos o disposiciones de las autoridades,
su funcionamiento ofrece indicios sobre la eficiencia y la
eficacia de la actuacin de la administracin pblica en relacin con los particulares y las autoridades judiciales.
La tramitacin y resolucin de los juicios de amparo genera costos pblicos y privados que deben ser evaluados en
35 Secretara de Economa-Cofemer (2001), Programa de Mejora Regulatoria 2004-2006, Mxico, SEE-Cofemer, p. 31.
36 Idem.
69
DR 2011, UNAM,
70
cuanto su eficiencia, es decir, si los recursos respectivos

no tienen usos alternativos que resulten ms eficientes
(costos de oportunidad).
Un resultado central del anlisis de estadsticas y expedientes
relativos al amparo administrativo fue la generacin de costos
pblicos y privados que pueden considerarse innecesarios, pues
una buena proporcin de amparos concluye en sobreseimiento.
Aun si dichos juicios tienen utilidad para los particulares que los
interponen, por ejemplo, porque les permite obtener una suspensin o retrasar otros procedimientos, lo cierto es que una proporcin tan alta de sobreseimientos es disfuncional desde el punto
de vista tanto de la teleologa del procedimiento, pues ste tiende
a resolver una controversia jurdica en un sentido definido, a favor o en contra del demandante. Por otra parte, la no solucin al
conflicto, aunque ste sea artificial, genera costos posteriores de
diverso tipo, como la falta de credibilidad y legitimidad de las
instituciones y la necesidad de encontrar formas alternas y no institucionales de arreglo de la controversia. En consecuencia, se
generan costos sociales que deben ser reducidos en la medida de
lo posible.
En los siguientes apartados se examinan las diversas estrategias que pueden seguirse para lograr una reduccin en el nmero
de amparos administrativos que ahora concluyen con sobreseimiento y, por consiguiente, en los costos innecesarios que hasta
ahora generan.
I. LA PREVENCIN DENTRO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA
La primera estrategia que puede seguirse consiste en tratar de

evitar las actuaciones de la autoridad que dan motivo a la interposicin de los amparos. Al respecto se ofrecen dos lneas
principales de accin:
DR 2011, UNAM,
71
Por un lado, hemos visto que existe un movimiento paralelo

entre el nmero de cambios a las leyes y reglamentos y las demandas de amparo. Si en verdad existe una relacin de causalidad entre ambos, resulta del todo razonable tratar de reducir la
proliferacin de cambios en el orden jurdico, as como la irracionalidad en la expedicin de toda clase de actos normativos
por la administracin pblica, pues tales cambios pueden generar
afectaciones e incertidumbres que fomentan la interposicin de
juicios de amparo.37 Esta es una labor central que realiza actualmente, y con gran efectividad, la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria, a travs del anlisis de las Manifestaciones de
Impacto Regulatorio. Dicha labor pondera los costos y beneficios de las regulaciones propuestas, lo cual tiene un efecto de filtro que evita la expedicin de regulaciones cuyos beneficios no
son claramente superiores a sus costos.38
En segundo lugar, resulta muy importante la labor de asesora
y prevencin por parte de las direcciones de asuntos jurdicos de
las dependencias y organismos de la administracin pblica en
relacin con los actos y disposiciones que stos se proponen
emitir. Los cuestionarios ofrecen claros indicios al respecto. De
33 dependencias y organismos que contestaron la pregunta correspondiente, 30 (90.9%) sealaron que el rea de amparos
ofreca, o se le haba solicitado en el ao anterior, asesora jurdica con fines preventivos por parte de las unidades o reas de las
secretaras de Estado y organismos pblicos federales. De stas,
19 (63.3%) indicaron adems que dicha asesora se haba incrementado en el ltimo ao. En promedio, dicha asesora ocupaba
un 20.6% del tiempo del rea de amparos, con un mximo de
50% y un mnimo de 2%.39
37 Corts Campos, Josefina, et al., Orden jurdico administrativo federal y
mejora reguladora, Mxico, ITAM-Cofemer, 2002.
38 Vanse los informes que la Cofemer publica en su sitio Web (www.cofemer.gob.mx).
39 Desafortunadamente, las respuestas a esta pregunta fueron slo 22.
DR 2011, UNAM,
72
La labor de asesora preventiva mencionada no sera particularmente compleja, en la medida en que tendra por objeto, segn hemos visto, aspectos formales y de procedimiento, que son
las causas principales por las que el Poder Judicial federal llega a
otorgar los amparos. Implicara, eso s, un diseo de la actividad
administrativa que no retrasara ni recargara excesivamente los
pasos del procedimiento. En este sentido, las direcciones jurdicas podran realizar un control selectivo y aleatorio de la
actuacin jurdica de las reas o unidades de su dependencia u
organismo.
No obstante lo anterior, es posible que las reas jurdicas carezcan del personal suficiente para realizar dicha labor preventiva. A la pregunta de si el nmero de servidores pblicos que intervienen en la tramitacin de los amparos haba aumentado o
disminuido, 56.2% contestaron que haba disminuido respecto de
1995, y 62% que era menor respecto del ao 2000.40 Sin embargo, el cuestionario no pregunt de manera directa si el personal
jurdico era suficiente para atender las demandas de amparo.
Adems, dadas las disparidades en la organizacin y funcionamiento de las direcciones jurdicas, las estadsticas y la informacin que se recabaron a travs del cuestionario no permiten tampoco calcular con certeza el promedio de amparos que son
atendidos por el personal jurdico. Valdra la pena, por tanto, hacer una evaluacin comparativa ms precisa sobre el rendimiento
de las direcciones jurdicas y su personal, para lo cual habra que
tomar en cuenta las dems actividades, contenciosas o no, en las
que intervienen.
Adems de lo anterior, resulta muy importante un estudio cualitativo de los recursos humanos con que cuentan las direcciones
y reas jurdicas. No hay duda de que, adems de suficientes, dichos recursos humanos deben estar bien preparados y motivados,
pues ello redunda en una mejor defensa, especialmente de carc40
Hay que sealar que en el primer caso faltaron 10 respuestas y 4 en el

segundo.
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73
ter preventivo, del inters general que representa la administracin pblica. Cabe sealar que a la pregunta de si tenan una poltica de formacin de recursos humanos, el 70% de las
dependencias y organismos contest que no. Si bien ello es comprensible en razn de la escasez de recursos y de la necesidad de
atender las cargas de trabajo, resulta preocupante en la medida
en que sabemos que, en trminos generales, la calidad de la educacin jurdica en nuestro pas no es buena41 y que, por tanto, la
preparacin que se recibe en el ejercicio prctico de la profesin durante y despus de los estudios universitarios, ya sea en el
sector pblico o en el privado, no es adecuada, pues tiende a reproducir comportamientos que estn viciados o carecen de fundamento en el anlisis reflexivo del ordenamiento jurdico vigente.
II. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO FILTROS
La segunda estrategia que puede recomendarse interviene

cuando ya se ha producido una controversia entre el particular y
la autoridad. En este sentido, cabe recordar que son varios los medios de impugnacin que tiene a su alcance el particular. Los recursos administrativos son opcionales,42 mientras que el juicio
contencioso-administrativo no lo es en la medida en que el rgano jurisdiccional respectivo tenga competencia para conocer del
acto que se trate. En este sentido, como ya se ha visto, el amparo
administrativo tiene una funcin residual, pues gracias al principio de definitividad resulta procedente cuando no lo sean los medios de impugnacin ordinarios, cuando stos no sean obligatorios o exista alguna otra circunstancia que permita acudir a l.
Sin embargo, como ya se dijo al inicio, el amparo administrativo
41
42
Lpez Aylln y Fix-Fierro, op. cit., nota 11.

Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
DR 2011, UNAM,
74
tiene una funcin principal en los casos en que se impugna la

constitucionalidad de una disposicin general o se alega una violacin directa a la Constitucin (por ejemplo, del derecho de
peticin).
A pesar de que no contamos con estudios de los costos comparativos de los tres tipos de procedimiento, podemos suponer
que el juicio de amparo es relativamente ms costoso, ya que en
una proporcin importante de casos (un tercio de la muestra) se
interpone el amparo despus de haberse presentado un recurso
administrativo; en otra proporcin se sobreseen los amparos por
no respetarse el principio de definitividad, lo que deja la controversia sin resolver. Adems, hay que tomar en cuenta que un
cierto nmero de amparos impugnan de manera artificial la constitucionalidad de disposiciones generales, cuando el conflicto de
fondo es en realidad de legalidad. Por ltimo, debe considerarse
que los recursos administrativos y, sobre todo el juicio contencioso-administrativo, son resueltos por rganos que cuentan con
un mayor grado de especializacin que la mayora de los juzgados de distrito que conocen de amparos administrativos.
Desafortunadamente, carecemos de estadsticas y de estudios
empricos sobre el funcionamiento de los recursos administrativos y el juicio contencioso-administrativo, no obstante que sus
problemticas particulares resultan de relevancia para el amparo
administrativo. En relacin con los primeros, su carcter opcional impide a la autoridad volver a revisar su actuacin para corregir posibles errores en un nmero importante de casos. El carcter opcional de los recursos parece deberse a que es fuerte la
tendencia de las autoridades a confirmar sus resoluciones, entre
otras razones para evitarse futuros problemas,43 lo que transfiere
la solucin de la controversia a la autoridad judicial, generando
costos adicionales.
43 Un antiguo funcionario de la Secretara de Hacienda coment que los
servidores pblicos de esta dependencia preferan confirmar las resoluciones
en lugar de resolver en forma favorable al recurrente, cuando era procedente,
por temor a verse en los con la contralora interna.
DR 2011, UNAM,
75
No obstante lo anterior, hay algunos indicios de que si se toma en serio la funcin preventiva de los recursos (lo cual ciertamente no implica que en su mayora tengan que resolverse en
forma favorable al recurrente), stos pueden contribuir a desalentar la utilizacin de los medios de impugnacin jurisdiccionales. As, por ejemplo, es posible mostrar que la tasa de asuntos
ganados por la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federacin era ms alta
cuando la resolucin haba sido objeto primero de un procedimiento de revisin administrativa que cuando se haba impugnado directamente ante el Tribunal, es decir, que el recurso
sirve efectivamente para corregir errores de la autoridad, por lo
que sta incrementa sus probabilidades de ganar los juicios posteriores.44
Por lo que se refiere al juicio contencioso-administrativo, su
mbito de procedencia se ha ido ampliando a nivel federal a travs de reformas sucesivas a la competencia del ahora Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La ltima de estas
reformas de ampliacin entr en vigor en el ao 2001, como ya
hemos visto, aunque en las estadsticas del Poder Judicial de la
Federacin correspondientes a 2001-2002 no se refleja un descenso de los amparos administrativos, sino un incremento considerable que, por supuesto, puede deberse a otras causas. Aun as,
puede considerarse que en la medida en que el juicio contencioso-administrativo se convierta en el medio general de impugnacin de la actuacin de las autoridades administrativas, en una
medida similar debera reducirse el uso del amparo administrativo. Y en la medida en que dicho juicio cumpla adecuadamente
su funcin, tender a desalentar la impugnacin de sus
resoluciones a travs del llamado amparo directo.
44 Canela Cacho, Jos et al., Los sistemas de informacin computarizados

como herramienta para mejorar la aplicacin de la ley ambiental: el caso de la
Direccin General Jurdica de la Profepa, Berkeley, 1998.
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76
III. ESTRATEGIAS EN EL MBITO DEL PODER JUDICIAL

Por ltimo, existen medidas y cambios que podran aplicarse
en el mbito del Poder Judicial para tratar de desalentar el abuso
del amparo administrativo, incluso sin necesidad de reformar la
ley ni la jurisprudencia vigentes.45 En esencia, se trata de que los
jueces de distrito ejerzan un escrutinio ms estricto de las demandas y promociones de los quejosos, para lo cual requieren
mayor margen de discrecionalidad del que utilizan hasta ahora.
De acuerdo con los cuestionarios, la mayora de los responsables de las reas de amparo de las dependencias y organismos de
la administracin pblica federal opinan, en relacin con el acto
reclamado, que los jueces de distrito permiten a los quejosos sealar sin precisin suficiente el acto que se reclama (lo que se
traduce en numerosas prevenciones para aclarar la demanda), pero tambin sealar autoridades que evidentemente no tuvieron
ninguna intervencin en l. En cuanto a la suspensin, sealan
que sta se otorga con excesiva facilidad, casi de manera automtica, sin examinar realmente si se cumplen los supuestos que
permiten concederla.46 Ello alienta a los quejosos a interponer
amparos con el fin de obtener una suspensin, a sabiendas de
que se carece de inters jurdico. Como remedio a las deficiencias observadas proponen que los jueces hagan un examen ms
riguroso de la demanda, y que la admisin de la demanda y el
otorgamiento de la suspensin no se den nicamente sobre la base del dicho del quejoso y de la presuncin de certeza del acto
reclamado. Este examen ms riguroso debera ser complementado con el otorgamiento de facultades a los jueces para aplicar
sanciones a los quejosos que interpongan asuntos notoriamente
improcedentes, por no ser cierto el acto reclamado, y sin aportar
ningn elemento de prueba.
45 A la pregunta de si haba abuso del amparo administrativo, 78.9% de
quienes respondieron al cuestionario contestaron que s.
46 Nuevamente sealamos que esto puede estar cambiando en algunas
reas jurdicas.
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77
En relacin con lo anterior, hay que tomar en cuenta que el

punto de vista de las autoridades es parcial y que tiene que equilibrarse con otras visiones y puntos de vista. En efecto, las medidas que proponen los responsables de las reas de amparo podran interpretarse como restricciones al acceso a la justicia.
Incluso podra argumentarse que es preferible dar un acceso amplio, aun cuando ello conduzca a algunos abusos, que cometer
una injusticia con quien carece de la informacin o de los medios para plantear adecuadamente una demanda.47
No obstante lo anterior, el panorama que se ha presentado en
este estudio sugiere que s es necesario racionalizar el recurso al
amparo administrativo, sin que ello implique una reduccin en
las oportunidades de acceso a la justicia, dado que, adems, existen otros medios y vas para que los particulares defiendan sus
derechos. Dadas las complejidades tcnicas de este procedimiento y los costos necesariamente asociados con su utilizacin, difcilmente puede alegarse que se estaran restringindose las oportunidades de los grupos sociales menos favorecidos. Por el
contrario, una reduccin en los costos innecesarios que los amparos administrativos generan permitira reorientar los recursos
pblicos ahorrados a esos grupos desfavorecidos, as como la
inversin de recursos privados en actividades productivas.
Un problema que no se puede abordar en esta oportunidad,
pero que tiene que quedar necesariamente apuntado, es que no
tendra ningn sentido lograr una reduccin en la demanda de
amparos administrativos si al mismo tiempo no se impulsa la
evolucin de los criterios de los juzgadores en direccin a una
justicia administrativa sustantiva y no puramente formal, de
acuerdo con las expectativas que de manera creciente se manifiestan en la sociedad.48
47
Tal es la filosofa de la llamada suplencia de la deficiencia de la queja.

Cfr. Fix-Fierro, Hctor, La reforma judicial en Mxico de dnde viene?
Hacia dnde va?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
2002.
48
DR 2011, UNAM,
78
IV. RECOMENDACIONES GENERALES

Y OBSERVACIONES FINALES
Desde el punto de la mejora regulatoria resultan preferibles

las estrategias que son de carcter preventivo y que pueden aplicarse y controlarse en el mbito de la administracin pblica.
Ello no impide, por supuesto, realizar estudios y proponer recomendaciones que se refieran al mbito de competencia de otros
poderes e instituciones, como las jurisdiccionales. Pero queda en
el campo de responsabilidad de stas, y del legislador, decidir si
tales recomendaciones deben o no implementarse.
De este estudio se desprende otra recomendacin importante
que habr de incidir en las futuras evaluaciones del desempeo
de las autoridades administrativas y jurisdiccionales con vistas a
la mejora regulatoria. La profundidad y detalle de dicha evaluacin depender en mucho de la cantidad y calidad de la informacin con que se cuente para tal fin. En tal sentido, no hay
duda que tanto los rganos judiciales como administrativos podran hacer mucho en trminos de ofrecer informacin estadstica de mucha mayor calidad. Dicho esfuerzo ya es notorio en relacin con las estadsticas judiciales federales, pero los datos que
se ofrecen estn todava muy agregados y no permiten contestar
algunas preguntas importantes para la evaluacin institucional.
Por lo que se refiere a la administracin pblica, la calidad de
los datos con que cuentan sus direcciones jurdicas es muy variable. Hay direcciones jurdicas que cuentan con estadsticas muy
desarrolladas, mientras que otras pueden ofrecer apenas los datos
ms elementales. Por tanto, hace falta la introduccin de un informe de desempeo jurisdiccional, que podra ser similar al que
public la Profepa a fines de 2000 y que ya se ha citado, que de
manera uniforme ofrezca un panorama del desempeo de las entidades y organismos pblicos ante los tribunales. Adems de lo
anterior, hace falta un censo del personal al servicio de dichas
direcciones jurdicas, as como una evaluacin de las condiciones en que laboran y de su desempeo, a fin de determinar el ni-
DR 2011, UNAM,
79
vel y la calidad ptimos de los recursos humanos requeridos.

Esto permitira igualmente formular una poltica que logre equilibrar algunas de las grandes disparidades que se advierten en los
recursos materiales y humanos disponibles para las diversas dependencias. Idealmente, se tratara de una responsabilidad a cargo de la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, la cual cuenta
con claras facultades de coordinacin del sector jurdico gubernamental.
Se puede concluir, entonces, insistiendo en la importancia de
realizar estudios empricos sobre otros temas relacionados con el
amparo, como el funcionamiento de los recursos administrativos.
Estamos apenas al inicio del estudio de las relaciones y los impactos mutuos entre la administracin pblica y el Poder Judicial. Este estudio es un modesto intento de plantear, con todas
sus incgnitas e imprecisiones, algunas de las cuestiones relevantes.
DR 2011, UNAM,
Las principales conclusiones y recomendaciones que se derivan
del presente estudio son las siguientes:
Primera. El funcionamiento del amparo administrativo ofrece
indicios sobre la eficiencia y la eficacia de la actuacin de la administracin pblica en su relacin con las autoridades judiciales
y los particulares. Dicho funcionamiento tiene que examinarse
en conjunto con el de los dems instrumentos de la justicia administrativa, como los recursos administrativos y el juicio contencioso-administrativo, sobre los cuales no existen estudios empricos hasta ahora.
Segunda. Los amparos indirectos de que conocen los juzgados
de distrito siguen movimientos cclicos de aumento y disminucin en el periodo 1988-2002. Los amparos administrativos siguen, en trminos generales, los mismos movimientos.
Tercera. El crecimiento en el nmero de juzgados de distrito a
partir de los aos ochenta ha permitido mantener controlado, e
incluso disminuir, el nmero promedio de amparos indirectos.
Cuarta. Por lo que se refiere a la eficiencia de los juzgados de
distrito, durante el periodo 1988-2002 dichos juzgados no resolvieron nunca menos del 80% de los amparos administrativos que
constituyen la carga de trabajo correspondiente a un ao, ni menos del 90% de los ingresos de un ao dado.
Quinta. Los movimientos de la oferta y la demanda de los amparos administrativos se relacionan de manera compleja con los
movimientos de otras variables socio-jurdicas, como el crecimiento de la economa o el ndice de cambios legislativos y reglamentarios. Este ltimo factor parece tener un peso explicativo
mucho mayor a partir del ao de 1997.
81
DR 2011, UNAM,
82
Sexta. La mayora de los amparos indirectos y administrativos

(entre el 45% y el 80% en el periodo 1988-2002) concluye en
sobreseimiento, es decir, que el juzgador encontr algn obstculo procesal que le impidi examinar cualquiera de las
pretensiones de fondo del quejoso.
Sptima. El alto porcentaje de sobreseimientos se correlaciona
de manera estrecha con el incremento en las cargas de trabajo y el
rezago de los juzgados, es decir, que para stos el sobreseimiento
funciona como vlvula de escape. Sin embargo, de ello no se deduce un nexo causal simple y directo entre estas variables y, en
particular, no impide considerar tambin como factor explicativo
el comportamiento del quejoso, en especial si ste pretende nicamente lograr una suspensin y no llegar a la resolucin de fondo, como sucede en una proporcin significativa de casos.
Octava. Los amparos administrativos se resuelven, en su mayora, en plazos relativamente breves que van de uno a tres meses,
en promedio.
Novena. En 2002, el Poder Judicial de la Federacin erog mil
millones de pesos en la resolucin de amparos administrativos.
Los honorarios de abogados y otros costos privados causados
por los mismos asuntos pueden estimarse en unos 1 500 millones
ms, mientras que los costos en que incurren las autoridades de
todo el pas suman cuando menos unos 900 millones de pesos. Si
se toma en cuenta que dos terceras partes de los amparos se sobresee, y que otro 15% se otorga por causas formales que pueden evitarse con relativa facilidad, puede concluirse que en el
ao citado se erogaron sin necesidad unos 2 600 millones de pesos por esa causa.
Dcima. Los conceptos de violacin ms frecuentes en las demandas de amparo (y las causas por las que el Poder Judicial
otorga con ms frecuencia el amparo a los quejosos), se refieren
a las garantas formales de fundamentacin y motivacin, audiencia y formalidades esenciales del procedimiento.
Decimoprimera. Aunque la suspensin provisional se otorga
en una proporcin relativamente alta de amparos (con variacio-
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83
nes segn la materia), una vez que la autoridad ha enviado su informe se reduce significativamente el otorgamiento de la suspensin definitiva.
Decimosegunda. Los diferimientos de las audiencias incidental y constitucional son motivo de retraso de los juicios de amparo. Este retraso resulta imputable principalmente a las partes, en
particular al quejoso cuando demanda a un nmero artificialmente elevado de autoridades. El retraso en la emisin de la sentencia definitiva despus de la audiencia constitucional es imputable al juzgado, si bien dicho retraso no es grave ni ocurre en
todos los casos.
Decimotercera. El nmero excesivo de amparos administrativos puede evitarse, en lo fundamental, mediante la racionalizacin de los cambios al ordenamiento jurdico y la asesora jurdica preventiva a las autoridades administrativas.
Decimocuarta. Los recursos administrativos pueden constituir
tambin un importante mecanismo para permitir a las autoridades administrativas revisar su actuacin y desalentar a los particulares de acudir a la va judicial (juicio contencioso-administrativo o amparo), que resulta ms costosa. Aunque se desconoce el
funcionamiento efectivo de los recursos y, por tal motivo, resulta conveniente realizar un estudio emprico al respecto, hay
indicios de que no funcionan de modo adecuado en la medida en
que las autoridades tienden a confirmar automticamente sus resoluciones.
Decimoquinta. El Poder Judicial federal tambin puede ejercer un control y un escrutinio ms estrictos de las demandas de
amparo. En particular, la aplicacin de criterios ms estrictos para el otorgamiento de la suspensin desincentiva el abuso del juicio de amparo.
Decimosexta. Resulta indispensable uniformar y desarrollar la
informacin estadstica que publican las autoridades administrativas y judiciales. Ello permitira una mejor evaluacin de su desempeo en el futuro.
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84
Decimoseptima. Igualmente indispensable puede considerarse

la realizacin de un estudio cuantitativo y cualitativo de los recursos humanos con que cuenta la administracin pblica federal en sus reas jurdicas y contenciosas, as como el establecimiento de un programa de formacin y actualizacin jurdicas de
los mismos. Adems de evaluar su desempeo, dicho estudio
permitira determinar si dichos recursos son suficientes para responder a las demandas y juicios que interponen los particulares,
pero, sobre todo, para prestar asesora jurdica preventiva a las
dependencias respectivas.
DR 2011, UNAM,
BIBLIOGRAFA
CANELA CACHO, Jos et al., Los sistemas de informacin computarizados como herramienta para mejorar la aplicacin de
la ley ambiental: el caso de la Direccin General Jurdica
de la Profepa, Berkeley, 1998 (una versin ligeramente abreviada de este trabajo apareci en la revista Comercio Exterior,
Mxico, diciembre de 1998).
CIDAC, A la puerta de la ley. El Estado de derecho en Mxico,
Mxico, CIDAC-Cal y Arena, 1994.
CLARK, David S. y MERRYMAN, John Henry, Measuring the Duration of Judicial and Administrative Proceedings, Michigan
Law Review, vol. 75, 1976.
CORTS CAMPOS, Josefina et al., Orden jurdico administrativo
federal y mejora regulatoria, Mxico, ITAM-Cofemer, 2002,
(publicado como suplemento especial a Este Pas, Mxico,
nm. 140, noviembre).
FIX-FIERRO, Hctor, La reforma judicial en Mxico de dnde
viene? hacia dnde va?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002 (Documento de trabajo, 31).
LPEZ-AYLLN, Sergio y FIX-FIERRO, Hctor, Tan cerca, tan
lejos! Estado de derecho y cambio jurdico en Mxico
(1970-2000), Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
Mxico, ao XXXIII, nm. 97, enero-abril de 2000.
MAGALONI, Ana Laura y NEGRETE, Layda, Desafueros del poder. La poltica de decidir sin resolver, Trayectorias. Revista
de Ciencias Sociales de la Universidad Autnoma de Nuevo
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PROCURADURA FEDERAL DE PROTECCIN AL AMBIENTE, El litigio ambiental en Mxico y la Profepa, Reporte de desempe85
DR 2011, UNAM,
86
BIBLIOGRAFA
o jurisdiccional 1994-2000, Mxico, Semarnap-Profepa, noviembre de 2000.

SECRETARA DE ECONOMA-COMISIN FEDERAL DE MEJORA
REGULATORIA: Programa de Mejora Regulatoria 2001-2006,
Mxico, SE-Cofemer, 2001.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Informes de labores 1988-2002, Mxico, SCJN.
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIN, 1998-2000, Informes de
labores, Mxico, TFF.
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA,
2001-2002, Informes de labores, Mxico, TFJFA.
DR 2011, UNAM,
ANEXO I
RESPUESTAS SELECCIONADAS
DE LOS CUESTIONARIOS
Nmero de cuestionarios analizados para efectos de este apndice: 33.
Los porcentajes no incluyen las preguntas no contestadas.
10. Razones por las que el Poder Judicial de la Federacin
otorga amparos de manera ms frecuente?
Falta de fundamentacin y motivacin: 32 (97%).
Otras razones frecuentes: violacin a la garanta de audiencia y al derecho de peticin, falta de requisitos formales, vicios en el procedimiento administrativo.
11. Razones por las que los jueces de distrito sobreseen ms
frecuentemente en el amparo administrativo?
Actos negados por la autoridad, no ciertos o no probados
por el quejoso.
Principio de definitividad.
Falta de inters jurdico del quejoso.
Actos consumados.
Cesacin de efectos del acto reclamado.
Litispendencia.
Cambio de situacin jurdica.
Caducidad.
87
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88
ANEXO I
15. Solamente cuatro dependencias (12.1%) reportan la existencia de pasivos contingentes para el ao de 2001 por un total
de 61 millones 110 mil pesos.
19. Calidad de las sentencias en amparo administrativo de
los rganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federacin?
Juzgados de distrito
Tribunales colegiados
de circuito
Suprema Corte
de Justicia
Buena
Regular
Mala
16 (48.5%)
23 (69.7%)
15 (45.4%)
9 (27.3%)
2 (6.1%)
1 (3%)
27 (81.8%)
6 (18.2%)
20. Considera que los juicios de amparo tienen una duracin

excesiva?
S = 16 (50%)
No = 16 (50%)
No contest = 1
21. Calidad profesional de los despachos de abogados que

llevan amparos administrativos contra la dependencia u organismo?
Despachos del
Distrito Federal
Despachos
forneos
Buena
Regular
Mala
No contesto
15 (46.9%)
15 (46.9%)
2 (6.2%)
2 (6.4%)
22 (71%)
7 (22.6%)
22. Actitud y comportamiento de los particulares, los profesionistas y los funcionarios de la administracin de justicia que
intervienen en los juicios de amparo en su relacin con la
autoridad responsable?
DR 2011, UNAM,
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ANEXO I
Respeto Colaboracin Hostilidad Deshonestidad Respuesta

mltiple
Quejoso
Abogado
quejoso
Terceros
Abogado
terceros
Juzgador
Funcionarios
judiciales
11
(33.3%)
10
(30.3)
18
(62.1%)
18
(62.1%)
24
(72.7%)
21
(63.6%)
0
1
(3.0%)
9
(31%)
9
(31%)
6
(18.2%)
9
(27.3%)
16
(48.5%)
19
(57.6%)
2
(6.9%)
2
(6.9%)
3
(9.1%)
3
(9.1%)
No contest
4
(12.1%)
2
(6.1%)
0
2
(6.7%)
1
(3.0%)
0
0
4
23. Considera que hay abuso del amparo indirecto, es decir,

que se interpone un nmero excesivo de juicios sin necesidad ni
motivo?
S = 27 (81.8%).
No= 6 (18.2%)
26. El nmero de personas que laboran en el rea de amparos

No contest= 10.
No contest= 4.
Hay abogados contratados por honorarios?

S = 6 (18.2%)
No= 27 (81.8%)
En caso afirmativo, cuntos?

74 = 1 dependencia
3 = 2 dependencias
DR 2011, UNAM,
5 = 1 dependencia
2 = 1 dependencia
90
ANEXO I
28. Tiene la dependencia una poltica de formacin, perfeccionamiento o actualizacin del personal jurdico?
S = 10 (30.3%)
No = 23 (69.7%)
31. La dependencia u organismo utiliz asesores jurdicos

externos durante 2001?
S = 2 (6.1%)
No= 31 (93.9%)
32. El edificio en el que se encuentra el rea de amparos:

Es un inmueble perteneciente a la dependencia u organismo: 23 (69.7%).
Es rentado: 10 (30.3%).
33. El espacio fsico es:
Muy inadecuado: 7 (21.2%).
Inadecuado, pero aceptable: 16 (48.5%).
Adecuado: 10 (30.3%).
34. Calidad de los servicios e instalaciones
Telfono
Electricidad
Ventilacin
Agua
Limpieza
Muy
inadecuado
Inadecuado
pero aceptable
Adecuado
No
contest
5
(15.2%)
1
(3%)
9
(27.2%)
5
(15.6%)
3
(9.4%)
7
(21.2%)
10
(30.3%)
12
(36.4%)
4
(12.5%)
7
(21.9%)
21
(63.6%)
22
(66.7%)
12
(36.4%)
23
(71.9%)
22
(68.7%)
DR 2011, UNAM,
0
0
1
91
ANEXO I
43. Frecuencia de la comunicacin del rea de amparos con

otras reas y dependencias jurdicas en el ltimo ao (2001).
Frecuente Ocasional Nula No contest
Con otras reas o departamentos contenciosos de la
dependencia u organismo
28
(84.8%)
5
(15.2%)
Con las reas de amparo

de otras dependencias
u organismos
13
(40.6%)
13
(40.6%)
6
(18.8%)
Con la Consejera Jurdica

1
(3.1%)
18
(56.2%)
13
(40.7%)

S = 30 (90.9%)
No = 3 (9.1%)

S = 12 (38.7%)
Porcentaje promedio de tiempo:
DR 2011, UNAM,
No = 19 (61.3%)
19.7%.
ANEXO II
CUESTIONARIO
INSTRUCCIONES
El siguiente cuestionario est dividido en cuatro apartados. El
primero se refiere a algunos datos generales de la Secretara u
organismo de que se trata, as como de la persona responsable de
contestarlo. La informacin vaciada en el cuestionario ser utilizada en forma annima, es decir, no se har la identificacin de
la persona que lo responde ni del cargo que ocupa.
El segundo apartado se refiere a los amparos indirectos en
materia administrativa (en adelante: amparos administrativos).
El tercero se refiere a cuestiones de personal y de funcionamiento administrativo. El ltimo apartado pregunta algunos datos bsicos sobre otros procesos contenciosos (recursos administrativos, juicios de nulidad y amparos directos), con fines de
comparacin. Los apartados tercero y cuarto pueden ser respondidos con auxilio del o los servidores pblicos directamente encargados de tales reas.
I. DATOS GENERALES
1. Secretara u organismo _______________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
93
DR 2011, UNAM,
94
ANEXO II
2. Coordinacin, direccin o unidad encargada de los asuntos jurdicos ______________________________________________

____________________________________________________
3. rea, departamento o unidad responsable de los juicios de
amparo______________________________________________
____________________________________________________
4. Nombre y cargo de la persona que contesta el cuestionario ___
____________________________________________________
____________________________________________________
Antigedad en el cargo actual
Antigedad en rea contenciosa
o de amparo
aos
aos
meses
meses
Por favor agregue al final de este cuestionario un organigrama

completo de la direccin o coordinacin encargada de los asuntos jurdicos en la secretara u organismo.
II. AMPAROS ADMINISTRATIVOS
5. Por favor indique los siguientes datos: a) nmero de amparos iniciados en los siguientes aos, correspondientes al periodo
1995-2001; b) en su caso, nmero de amparos forneos, es decir,
interpuestos ante juzgados de distrito con sede fuera del Distrito
Federal; c) nmero de amparos resueltos de manera firme en cada uno de los aos del periodo (puede tratarse de amparos
interpuestos en aos anteriores).
Si cuenta con la informacin, proporcione tambin el nmero
de amparos vivos (en trmite o no resueltos) de entre los iniciados en los aos del periodo, y si es posible tambin, la instancia jurisdiccional ante la cual se encuentran pendientes actualmente: juzgados de distrito (JD), tribunales colegiados de
DR 2011, UNAM,
95
ANEXO II
circuito (TCC) o Suprema Corte de Justicia (SCJ). Si no cuenta

con esta informacin, seale nicamente el total de amparos vivos de los iniciados en el periodo 1995-2001.
Ao
Iniciados
Forneos
Resueltos
JD
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
_____
_____
_____
_____
_____
_____
_____
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
______
____
____
____
____
____
____
____
Vivos
TCC
SCJ
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
____
Total
_____
_____
_____
_____
_____
_____
_____
Total de amparos vivos iniciados en el periodo

1995-2001
6. Desde el punto de vista del acto reclamado, seale las diez
categoras de amparos ms frecuentes, y su nmero, para el ltimo ao calendario para el que cuente con datos completos, tomando como base la clasificacin que utilice habitualmente el
rea de amparos (ejemplo: refrendo de leyes, permisos a autotransporte, prcticas comerciales internacionales, clausuras, etctera). En que porcentaje de esos amparos, en su caso,
lleva el rea de amparos la representacin presidencial?
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
DR 2011, UNAM,
96
ANEXO II
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
Ao
Porcentaje de amparos con representacin presidencial
7. En relacin con las categoras o tipos de actos reclamados
que se indicaron en la pregunta anterior, seale el porcentaje de
casos en que se concedi la suspensin definitiva. Si se trata
slo de una estimacin, selelo con una X en la columna
respectiva.
Estimacin
1. __________________
2. __________________
3. __________________
4. __________________
5. __________________
6. __________________
8. __________________
9. __________________
10.__________________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
Ao
8. Seale hasta cinco reas (en el caso de Secretaras, esto incluye los organismos desconcentrados o descentralizados correspondientes a su sector) contra las cuales se hayan interpuesto
mayor nmero de amparos como autoridad responsable en el periodo 1995-2001. Indique, si es posible, el porcentaje aproximado de amparos que corresponden a cada rea.
DR 2011, UNAM,
97
ANEXO II
rea
Porcentaje
1. _____________________________________
2______________________________________
3. _____________________________________
4. _____________________________________
5. _____________________________________
__________
__________
__________
__________
__________
9. De los amparos que quedaron concluidos y firmes en los

aos 1995-2001, seale, en porcentajes, de qu manera se resolvieron. Si no cuenta con la informacin estadstica para alguno o
todos los aos, por favor seale con una X si se trata slo de
una estimacin. Si no cuenta todava con los datos completos para
el ao 2001, seale por favor los meses que comprenden dichos
datos.
Ao
Concedidos
Negados
Sobresedos
Estimacin
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
(Meses
10. Seale, como porcentaje, las causas por las que el Poder
Judicial de la Federacin otorga amparo al quejoso. Tome como
base los aos del periodo 1995-2001 para los que cuente con informacin estadstica. En caso contrario, seale con una X si se
trata slo de una estimacin.
DR 2011, UNAM,
98
ANEXO II
Violacin a la garanta de audiencia

__________
Violacin al derecho de peticin
__________
Autoridad incompetente
__________
Autoridad inexistente
__________
Falta de fundamentacin y motivacin del acto
__________
Inconstitucionalidad de leyes
__________
Violacin al principio de igualdad
__________
Vicios del procedimiento administrativo
__________
Omisin de requisitos formales del acto
__________
Uso indebido de facultades discrecionales
__________
Aplicacin retroactiva de la ley
__________
Violaciones de fondo en casos de legalidad
__________
Violaciones en visitas domiciliarias
__________
Otra(s) (especifique)
__________
____________________________________________________
____________________________________________________
11. Seale las causas ms frecuentes, y si es posible tambin
sus porcentajes, por las que el Poder Judicial de la Federacin
sobresee en los juicios de amparo. Tome como base los aos del
periodo 1995-2001 para los que cuente con informacin estadstica. En caso contrario, seale con una X si se trata slo de una
estimacin.
Causa
Porcentaje
1. _____________________________________
2. _____________________________________
3. _____________________________________
4. _____________________________________
5. _____________________________________
__________
__________
__________
__________
__________
DR 2011, UNAM,
ANEXO II
99
12. Haga una estimacin, segn su experiencia, del porcentaje

de amparos que quedan resueltos mediante sentencia definitiva
ante los juzgados de distrito en un periodo determinado. Tome
en cuenta que cada periodo subsecuente incluira los amparos del
periodo anterior. Por ejemplo, si 10% de los amparos quedan resueltos de 0 a 3 meses y 25% lo estn de 0 a 6 meses, significa
que entre los 3 y los 6 meses se resuelve un 15% del total.
Periodo
Porcentaje
0 a 3 meses
0 a 6 meses
0 a 12 meses
0 aos a 1 ao y 6 meses
0 aos a 2 aos
0 aos a 3 aos
0 aos a 4 aos
_______________
_______________
_______________
_______________
_______________
_______________
_______________
13. Seale con el mayor detalle posible los pasos o etapas que
sigue una demanda dentro del rea de amparos a partir del momento que la dependencia es notificada de la misma:
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
11. _________________________________________________
12. _________________________________________________
DR 2011, UNAM,
100
ANEXO II
Si requiere ms espacio, por favor adjunte una hoja independiente.

14. Cuando los amparos tienen por objeto bienes o servicios,
cul es, en su estimacin, el valor promedio de tales bienes o
servicios? Si dichos bienes o servicios son de naturaleza muy diversa, puede sealar distintas cantidades indicando tambin el tipo de bien o servicio de que se trate.
Tipo de bien o servicio
Menos de 25 mil pesos

Entre 500 mil y un milln
de pesos
Ms de un milln de pesos
______
______
______
______
______
______
_________________
_________________
_________________
_________________
_________________
_________________
______
_________________
15. Cul es, si los ha habido, el monto de los pasivos contingentes, es decir, erogaciones a favor del quejoso que debe hacer la
Secretara u organismo para el cumplimiento de sentencias de amparo en el ltimo ao calendario para el que cuente con datos?
Pasivos contingentes
pesos
Ao
16. De acuerdo con una estimacin, con cunta frecuencia
interponen las partes recursos en los juicios de amparo llevados
por el rea de amparos? Marque la opcin con una X.
Queja
Queja 48hs
Revisin
Reclamacin
Ms 75%
50% a 75%
25% a 50%
Menos 25%
________
________
________
________
_________
_________
_________
_________
________
________
________
________
________
________
________
________
DR 2011, UNAM,
101
ANEXO II
17. Quin interpone con mayor frecuencia esos recursos?

Indquelo con un X en el rengln respectivo. En qu porcentaje son declarados fundados tales recursos?
Quejoso
Autoridad
Queja
________ _________
Revisin
________ _________
Reclamacin ________ _________
Tercero
Fundados
________
________
________
________
________
________
18. Cul es, en su experiencia, el tiempo promedio para lograr la ejecucin de una sentencia de amparo que ha quedado
firme?
Tiempo promedio
aos
meses
En qu porcentaje del total de asuntos de amparo otorgados

al quejoso estima usted que se presentan problemas para la ejecucin de la sentencia? Seale las principales causas de dichos
problemas y un porcentaje aproximado para cada una de ellas.
Porcentaje
Causas
1. _____________________________________
_______________________________________
2. _____________________________________
_______________________________________
3. _____________________________________
_______________________________________
Porcentaje
__________
__________
__________
__________
__________
__________
19. De acuerdo con su experiencia, la calidad de las sentencias y resoluciones dictadas en juicio de amparo indirectos en
materia administrativa.
Por los jueces de distrito
Es buena
Es regular
Es mala
Ha mejorado
Ha empeorado
Es la misma
DR 2011, UNAM,
102
ANEXO II
Por los tribunales colegiados de circuito

Es buena
Es regular
Es mala
Ha mejorado
Ha empeorado
Es la misma
Por la Suprema Corte de Justicia
Es buena
Es regular
Ha mejorado
Ha empeorado
Es mala
Es la misma
20. De acuerdo con su experiencia, la duracin de los juicios

de amparo, incluyendo todas las instancias, en que interviene la
Secretara u organismo.
Es excesiva
S
Se ha incrementado
No
Ha disminuido
Es la misma
Si contest que es excesiva y/o que se ha incrementado,

seale a quin considera usted que es imputable ese exceso o incremento (puede marcar ms de una opcin).
A la propia autoridad______________________
A los abogados litigantes __________________
A los juzgadores _________________________
A los quejosos ___________________________
A los terceros ___________________________
A los peritos ____________________________
A otros interesados (especificar)_____________
Dicho incremento se ha dado principalmente
Si contest que ha disminuido, cul es la causa principal a la
que usted atribuye la disminucin? ________________________
DR 2011, UNAM,
103
ANEXO II
La disminucin se ha producido principalmente

21. De acuerdo con su experiencia, la calidad profesional de
los despachos de abogados que llevan los juicios de amparo indirecto interpuestos contra la Secretara u organismo.
Despachos locales (Distrito Federal)
Es buena
Ha mejorado
Es regular
Ha empeorado
Es mala
Es la misma
Despachos forneos
Es buena
Ha mejorado
Es regular
Ha empeorado
Es mala
Es la misma
22. De acuerdo con su experiencia, cmo es, en general, la

actitud y el comportamiento de los particulares, los profesionistas y los funcionarios de la administracin de justicia que intervienen en los juicios de amparo en su relacin con la autoridad
responsable? Marque con una X la columna o columnas
apropiadas.
Respeto
Quejoso
Abogado
del quejoso
Terceros
Abogados
del tercero
Juzgador
Funcionarios
judiciales
Colaboracin
Hostilidad Deshonestidad
________ _________
________ _________
________
________
________
________
________ _________
________ _________
________
________
________
________
________ _________
________ _________
________
________
________
________
DR 2011, UNAM,
104
ANEXO II
23. Considera usted que hay abuso del juicio de amparo indirecto, es decir, que se interpone un nmero excesivo de ellos sin
necesidad o motivo?
S
No
En caso de haber contestado afirmativamente, este abuso es
imputable al comportamiento de (puede sealar ms de una opcin).
Las autoridades __________________________
Los juzgadores __________________________
Los quejosos ____________________________
Los abogados____________________________
Los terceros _____________________________
Otros (especificar)_____________________________________
24. Si contest afirmativamente la pregunta anterior, seale
hasta tres medidas o cambios generales que en su opinin deberan adoptarse para evitar o reducir el problema del abuso del
amparo:
1. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
2. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
3. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
25. Seale brevemente cul considera usted que es la problemtica especfica de los siguientes aspectos de un procedimiento
de amparo indirecto. Indique igualmente cules son las medidas
DR 2011, UNAM,
ANEXO II
105
o cambios especficos que podran adoptarse para resolver la

problemtica identificada. Si requiere ms espacio, utilice el que
crea conveniente en hojas aparte.
Acto reclamado _______________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensin provisional _________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensin definitiva___________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
106
ANEXO II
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Medios de impugnacin ________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Ejecucin de la sentencia _______________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
107
ANEXO II
III. RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES

26. Seale el nmero de personas que laboran o tienen alguna
responsabilidad en el rea de amparos en las siguientes categoras. (En el caso de los abogados, especificar si laboran en las
oficinas locales en el Distrito Federal o fuera de esta entidad
federativa).
Indique tambin cuntas cuentan con ttulo profesional de licenciado en derecho y con estudios de posgrado (diplomados,
maestra, doctorado), ya sea en derecho o en otras disciplinas, as
como su grado de participacin o responsabilidad respecto de los
amparos administrativos (como porcentaje aproximado de su
tiempo que dedican a dicha funcin), su antigedad, en aos, en
el cargo actual y en el rea de amparos.
Nm.
Ttulo
Posgrado Part.
/Resp.
Ant.
cargo
Ant.
rea
Director general
Director rea
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
Que laboran en el D. F.
Que laboran en el interior
Total
El nmero total anterior, ha aumentado o disminuido respecto del total de personas que laboraban en el rea de amparos en
los siguientes aos? Si es posible, seale un porcentaje aproximado de aumento o disminucin.
DR 2011, UNAM,
108
ANEXO II
27. Cul es el nmero y nivel de las plazas que ocupan los

siguientes servidores pblicos en el rea de amparos? Si hay ms
de uno en una categora, sealar tambin el nmero.
Nivel
Nivel
Nivel
Nivel
Nivel
Director general
Director rea
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
Hay abogados contratados por honorarios? S____ No____
En caso afirmativo, cuntos son?______
28. Tiene la dependencia alguna poltica de formacin, perfeccionamiento o actualizacin para el personal jurdico del rea
de amparo?
S
No
En caso positivo, por favor especifique cules: ______________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Actividades recientes, en su caso: ________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
29. Seale el tiempo promedio, estimado en horas, que dedica
un abogado del rea de mparos a preparar las siguientes actuaciones en un asunto, segn la complejidad aproximada del
mismo:
DR 2011, UNAM,
109
ANEXO II
Complejidad del asunto

Baja
Informe previo
Informe justificado
Audiencia
constitucional
Recursos
Media
Alta
_________
_________
_________
_________
_________
_________
________
________
________
_________
_________
________
Tiempo invertido en seguimiento de trmite__________

Visitas a tribunal_________
30. Seale el nmero de personas que laboran en las siguientes categoras del personal administrativo o de apoyo, as como
su nmero segn nivel de plaza.
Total
Nivel
Nivel
Nivel
Nivel
Secretarias
Mensajeros
Archivistas
31. Ha utilizado el rea de amparos los servicios de un asesor
o asesores jurdicos externos en el ltimo ao?
S ______
No ______
En caso afirmativo:
De qu clase ha sido la asesora brindada por el asesor externo? en qu clase de asuntos se ha requerido? Por favor
especifique:
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
110
ANEXO II
32. Cul es la superficie aproximada, en metros cuadrados,

del espacio fsico con el que cuenta el rea de amparos?
El edificio o edificios donde se encuentra dicho espacio
Es un inmueble perteneciente a la Secretara u organismo____
Es rentado_______
Se utiliza con base en algn otro ttulo (prstamo, comodato,
etc.)_____
33. Usted considera que, por su superficie, ese espacio fsico es
Muy inadecuado_____
Inadecuado, pero aceptable____
Adecuado_____
34. Usted considera que las instalaciones y servicios con los
que cuenta el espacio fsico donde se ubica el rea de amparos son
Telfono Electricidad Ventilacin Agua
Limpieza
Muy inadecuados
Inadecuados,
pero aceptables
Adecuados
35. Seale el nmero de unidades y las caractersticas de los
siguientes instrumentos de trabajo en el rea de amparos:
Nmero
Antigedad promedio
Internet
Computadoras personales (PC) ______

Impresoras de puntos
______
_________________
_________________
_________
Impresoras lser
_____
______________
Mquinas de escribir
elctricas
______
_________________
Mquinas de escribir
mecnicas
_____
______________
Fotocopiadoras blanco y negro
_____
______________
DR 2011, UNAM,
111
ANEXO II
Fotocopiadoras a color
Aparatos de telefno
_______
_______
______________
______________
36. Haga una estimacin del consumo de los siguientes materiales en un ao calendario en el rea de amparos:
Papel ______________________________________hojas
Cartuchos de impresora ________________________unidades
Cartuchos mquina escribir elctrica ______________unidades
Cartuchos mquina escribir mecnica _____________unidades
Toner para fotocopiadora_______________________cartuchos
Otros materiales de oficina (especificar)____________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
37. Puede proporcionar usted una estimacin aproximada de
los gastos anuales (ao calendario ms reciente) de los siguientes
servicios para el rea de amparos?
Telfono_____________________________
Electricidad___________________________
Agua________________________________
38. Seale cules son los instrumentos de control de los expedientes con los que cuenta el rea de amparos, tales como libros
de gobierno, bases de datos, manuales de procedimientos, etctera. Indique si son manuales o automatizados, asentndolos en la
columna correspondiente.
Informticos
____________________
____________________
____________________
____________________
DR 2011, UNAM,
Manuales
____________________
____________________
____________________
____________________
112
ANEXO II
39. Seale cules son los indicadores de gestin o estadsticas

que se llevan en el rea de amparos, as como el ao en que se
empezaron a elaborar. Por favor anexe a este cuestionario, si es
posible, copia de los cuadros, estadsticas, concentrados, etctera, con los que cuente en este momento, as como cualquier otro
material que usted considere relevante para el conocimiento del
amparo administrativo en su rea de responsabilidad.
Indicadores
____________________
____________________
____________________
____________________
Ao
_________
_________
_________
_________
Por favor explique el procedimiento para la generacin o

clculo de dichos indicadores.
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
40. Elabora el rea de amparos reportes o informes peridicos sobre su desempeo?
S
No
En caso afirmativo, con cul periodicidad?______________

Cules son los principales rubros que cubre dicho informe?
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR 2011, UNAM,
113
ANEXO II
Si es posible, anexe a este cuestionario una copia del ltimo

informe que se haya elaborado en el rea.
41. Se encuentra el archivo de los expedientes concluidos de
los asuntos iniciados en el periodo 1995-2001 en las mismas oficinas o en el mismo edificio que el rea de amparos?
S ______
No _____
Son accesibles y se pueden consultar con facilidad esos expedientes?

S ______
No _____
42. Se encuentra el rea de amparos ubicada en el mismo

edificio que el rea (direccin general, coordinacin, etctera)
responsable de los asuntos jurdicos de la Secretara u
organismo?
S ______
No _____
43. Qu tan frecuente dira usted que ha sido la comunicacin del rea de amparos con las siguientes reas o dependencias
jurdicas en el ltimo ao? Marque la opcin con una X.
Frecuente
Ocasional
Nula
Otras reas o departa- _________

mentos contenciosos
de la Sra. u organismo
reas de amparos
_________
de otras Sras.u organismos
Consejera Jurdica _________
_________
________
_________
________
_________
________

S ______
No _____
DR 2011, UNAM,
114
ANEXO II

S ____
No ____
Porcentaje de tiempo__________
IV. RECURSOS ADMINISTRATIVOS, JUICIOS DE NULIDAD

Y AMPAROS DIRECTOS
45. Por favor indique el nmero de recursos administrativos

que se interpusieron contra actos de la Secretara u organismos
de que se trate. Si es posible, indique tambin cuntos recursos
se resolvieron a favor del recurrente.
Ao
Recursos
Recurrente
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
_________
46. Indique el nmero de juicios de nulidad que se interpusieron contra actos de la Secretara u organismo. Indique tambin,
si es posible, cuntos se resolvieron a favor del demandante.
Ao
Juicios de nulidad
1995
1996
1997
1998
1999
______________
______________
______________
______________
______________
DR 2011, UNAM,
Demandante
________________
________________
________________
________________
________________
115
ANEXO II
2000
2001
______________
______________
________________
________________
47. En cuntos juicios de amparo directo ha tenido que intervenir la Secretara u organismo en los siguientes aos? De ser
posible, indique tambin cuntos se resolvieron definitivamente
a favor del quejoso.
Ao
Amparos directos
Quejoso
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
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DR 2011, UNAM,

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EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

Primera edicin: 2005

Situacin del amparo en el marco de la justicia administrativa en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Anlisis cuantitativo de una muestra de expedientes .

El amparo administrativo y la mejora regulatoria: problemtica y soluciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anexo I. Respuestas seleccionadas de los cuestionarios . .

Anexo II. Cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

II. FUENTES DE INFORMACIN

Se examinan, en primer trmino, los anexos estadsticos que se

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todo el periodo, se eliminaron de la consideracin de los egresos

Anlisis aproximado de costos.

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

deral del Consumidor). La muestra cubre expedientes iniciados

SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

ctera), inclusive contra algunas resoluciones judiciales no

SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA

gn se ver en el siguiente apartado. Si bien en este estudio no se

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Lo anterior tiene dos consecuencias importantes. En primer

SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA

entre los aos 1998 y 1999 se advierte tambin un incremento

Salas regionales metropolitanas

Salas regionales forneas

Fuente: Tribunal Fiscal de la Federacin (1998-2000); Tribunal Federal

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA

Artculo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA

lidad (en sentido amplio) de la actuacin de las autoridades, sean

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ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO

Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia

de la Nacin 1988-2002. La carga de trabajo, que est compuesta por

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA

Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia

de la Nacin 1988-2002. La poblacin es estimada, excepto para los

nistrativa (juzgados especializados ms los mixtos), es decir, se

ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO

de 700 mil habitantes por juzgado en 1988 a 467 mil a fines de

Amparos Amparos Amparos Promedio Promedio Promedio Promedio

Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin 1988-2002.

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La tabla muestra claramente que el aumento en el nmero de

ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO

amparos administrativos antes los juzgados mixtos, es decir, que

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La tabla anterior demostrara, primeramente, que son mucho

% carga de trabajo resuelta

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1993, lo que permiti la disminucin efectiva de los asuntos

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Como puede observarse de la tabla anterior, no hay ninguna

La grfica permite ver de manera ms clara hasta qu punto

ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO