Interesse Pblico IP

BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

ComoaSociedadeFinanciaoEstadoparaaImplementaodosDireitos
HumanosnoBrasil
FernandoFacuryScaff

Sumrio:IPosiodaquestoIIFundamentoseobjetivosdaRepblicabrasileiraIIIO
sistemaoramentrionaConstituiobrasileiraIVComoasociedadefinanciaoEstado?a.Para
queservemostributosprevistosnaConstituio?b.Asvinculaesdareceitadosimpostosc.As
vinculaesdareceitadascontribuiesVAnlisedaconjunturaa.DRUoqueecomo
composta?b.OcontingenciamentodasdespesaseorelatriodoTribunaldeContasdaUnioc.
OdesviodefinalidadedascontribuiesVIRiscosnohorizonteelinhasdedefesa:supremacia
daConstituioeclusulasptreas,eampliaodosprincpiosconsagradosnaADI2925VII
Concluses.

IPosiodaQuesto
01.Umdostemasmaiscandentesnosdiasatuaisdizrespeitosformasdefinanciamento
realizadaspelaSociedadeparaqueoEstadoimplementeosdireitoshumanosprevistosemseu
ordenamentojurdico.Aanlisedestetipodequestocongregadiversasreasdoconhecimento,
taiscomodireito,economia,contabilidade,administraopblica,etc.Especificamentenarea
jurdica,tratasedeumaintersecoentredireitoconstitucional,tributrio,financeiroe
econmico,fazendocomqueatradicionalabordagemisoladaefetuadaporcadaqualdessas
disciplinasjurdicassejainsuficienteparaanalisaroobjetoproposto.imprescindvelarealizao
deumesforoparaqueseesboceumacompreensodessesmecanismosdefinanciamentoquea
Sociedaderealiza(direitotributrio)afimdepermitiraoEstado(direitofinanceiro)a
concretizaodosdireitoshumanos(direitoconstitucional)estabelecidosemseuordenamento
jurdico,especialmenteosde2dimenso(direitoeconmico).
NoBrasil,estetipodeanlisealcanaumpapeldeespecialrelevoemfacedodetalhamento
adotadonaConstituioquantoaoseusistematributrio(principalmentenosarts.145a157)e
financeiro(essencialmentefocadonosarts.157a169),quemuitasvezessoestudadosdeforma
estanque,separadamentedosdireitosfundamentaisigualmenteestabelecidosdeformabastante
minuciosanaCartade1988(demaneiracentral,nosarts.1a11).
Reforaapreocupaobrasileiraaexistnciadeinmerasalteraesconstitucionaisnessamatria
(oitoEmendasespecficassobretributao1 e10sobrefinanaspblicas2),semquesetenham
ampliadoconsideravelmenteasgarantiasconcretasparaaimplementaodosdireitos
fundamentais.
Esteopontocentralaseranalisado:acorrelaoentreoque,quantoecomocobradoda
SociedadepeloEstadoparaaimplementaodosDireitosHumanoseaefetivaconcretizao
dessesdireitosnoBrasil.

IIFundamentoseObjetivosdaRepblicaBrasileira
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

02.MesmotendosidoalvodeseisEmendasdeRevisoConstitucionaledeoutras52Emendas
Constitucionais3,permanecemntegrososFundamentoseosObjetivosprevistospeloConstituinte
originrioparaaRepblicabrasileira.
OsFundamentosdaRepblicaFederativadoBrasilsoosalicercesatravsdosquaistodaao
estatalenoestataldeveterporbase.Tratasedopontodepartidadetodasasaes
governamentaisedetodocidadoouassociaoformadasobasleisbrasileiras.NoBrasilque
emergiudaredemocratizaoconcretizadaem19884,taisalicercessoasoberaniaacidadaniaa
dignidadedapessoahumanaosvaloressociaisdotrabalhoedalivreiniciativaeopluralismo
poltico5.TaispreceitosconstamdaConstituioemseuartigo1edevemdirigirasaesde
todososbrasileiros.abasequesustentanossopas,sejanasaesprivadas,sejana
implementaodepolticaspblicas.
PorObjetivosdaRepblicabrasileira,presentesnoart.3daConstituiode1988,devese
compreenderopontodechegadadetodaaogovernamentaledaspessoasfsicasejurdicas
constitudassobasleisdestepas.AConstituioindicapelomenososseguintes:construiruma
sociedadelivre,justaesolidriagarantirodesenvolvimentonacionalerradicarapobrezaea
marginalizaoreduzirasdesigualdadessociaiseregionaisepromoverobemdetodos,sem
preconceitosdeorigem,raa,sexo,cor,idadeequaisqueroutrasformasdediscriminao.
SeosFundamentossoopontodepartidaeabasedasaes,osObjetivosindicamopontode
chegada,umaincessantebuscaparaondedevecaminharestasociedade.Constituemseemum
farolqueapontaodestinoaseralcanadopelaSociedadebrasileira.
Umdosmeiosdisponveisnessabusca dosObjetivosaafirmaoeaampliaodosdireitos
humanosde2dimenso(direitosfundamentaissociais),queso,pordefinio,direitosa
prestaes.Assim,norazovelquesealoquemtodososrecursospblicosdisponveisparasua
implementao,masimprescindvelquesejamdisponibilizadosrecursospblicosbastantese
suficientes,deformaproporcionalaosproblemasencontradosedeformaprogressivanotempo,de
modoqueasdeficinciasparaoexercciodasliberdadesjurdicassejamsanadasatravsdopleno
exercciodasliberdadesreais,ou,poroutraspalavras,paraoexerccioplenodascapacidadesde
cadaindivduooucoletividadedeindivduos6.
combasenessesFundamentosenosObjetivostraadosem1988peloconstituinteoriginrioque
todasaspessoasfsicasejurdicasreguladaspelasleisbrasileirasdevempautarsuasaes.
Observasequeestepreceitodeterminanteparatodaequalqueraogovernamental(ouno)e
paraasinterpretaesdotextoconstitucionaledotextonormativoqueadvmdaCartade1988
ouqueporelafoirecepcionado.umanovadiretrizquefoiestabelecidanaredemocratizao
brasileiraps88.
Poroutraspalavras,tantoaspolticaspblicasaseremdesenvolvidaspelosdiferentesnveisde
governobrasileiroquantoasaesprivadasdevemsepautarpelosFundamentosacimareferidos
seremdesenvolvidasdeformasoberanaecidad,respeitandoadignidadedapessoahumanaeos
valoressociaisdotrabalhoedalivreiniciativa,erespeitadoopluralismopoltico,afimde
alcanarosObjetivosprevistosnaCarta,quaissejamaconstruodeumasociedadelivre,justa,
solidriaedesenvolvida,sempobrezaemarginalizaoecomreduzidamargemdedesigualdade

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

regionalesocial,semdiscriminaodequalquerordem.
Portanto,estespreceitosnopodemserafastadosdenenhumaleituradaConstituioede
nenhumaao,pblicaouprivada,quevenhaaserdesenvolvidasobasleisdestepas.

IIIOsistemaoramentrionaConstituioBrasileira
03.NoBrasilfoicriadopelaConstituioFederalde1988umsofisticadoSistemaOramentrio,
quedeveserutilizadocomoumaformidvelferramentaparaorganizaravidafinanceiradopas.
ComoforamdelimitadospelaConstituioosfatosquepoderiamgeraracobranadetributosea
competnciadecadaentesubnacionalparacobrlooqueseradiantemaisbemexplicitado,
foicriadoumSistemaOramentrioquedeveserutilizadoporcadaentesubnacionalparaplanejar
osgastosgovernamentais,sejameminvestimentos,sejamnasdiversasmodalidadesdedespesa.
Omodelofederal,aseguirdescrito,deveserobedecidopelosEstadoseMunicpios,emfacedoque
determinamosartigos25e29daConstituio.
04.Osistemaestprevistoparafuncionartalcomoumfunil,deformaaestabelecer
primeiramenteasgrandesdiretrizesdosgastoseinvestimentos,afimdeque,anoaano,elas
possamsermaisbemdelimitadaseimplementadas,deconformidadecomasreceitasqueforem
obtidas,ecomomelhordetalhamentodosprojetosaseremdesenvolvidos.
Assim,leideiniciativadoPoderExecutivodeverestabeleceroPlanoPlurianualPPA(art.165,
I),quedispor,deformaregionalizada,asdiretrizes,objetivosemetasdaadministraopblica
federalparaasdespesasdecapitaleoutrasdelasdecorrenteseparaasrelativasaosprogramasde
duraocontinuada.
EstanormadeverserencaminhadaaoCongressoNacionalatquatromesesantesdo
encerramentodoprimeiroexercciofinanceirodomandatopresidencial,eteraduraodequatro
anos,devendoencerrarseaofinaldoprimeiroanodomandatosubseqente7.
AimportnciadestaleitamanhaqueaConstituiodeterminaqueosplanoseprogramas
nacionais,regionaisesetoriaisseroelaboradosemconsonnciacomoplanoplurianual(art.165,
4),easemendasaoprojetodeleidooramentoanualouaosprojetosqueomodifiquem
somentepodemseraprovadascasosejamcompatveiscomoplanoplurianual(art.166,3,I).
05.EmconsonnciacomaLeidoPlanoPlurianualPPA,deveserenviadoanualmenteao
CongressoNacionaloprojetodeumaoutranorma,denominadaLeideDiretrizesOramentrias
LDO,previstanaConstituionoart.165,II,equecompreendeasmetaseasprioridadesda
administraopblicafederal,incluindoasdespesasdecapitalparaoexercciofinanceiro
subseqente,orientaaelaboraodaleioramentriaanual,dispesobreasalteraesna
legislaotributriaeestabeleceapolticadeaplicaodasagnciasfinanceirasoficiaisde
fomento(art.165,2).Estaleinua,edeveserencaminhadaaoCongressoNacionalat
meadosdeabril,oqualteratfinaldejunhoparasuadiscussoevotao.
06.naseqnciadessasduasleisanterioresquedeveserelaboradaaLeiOramentriaAnual
LOA,cujafunoprimordialparaagestoadministrativaefinanceiradopas(art.165,III).Esta
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

normacompreendertrsdiferentesdocumentos,quedeveroserintegrados:a)ooramento
fiscalreferenteaosPoderesdaUnio,seusfundos,rgoseentidadesdaadministraodiretae
indireta,inclusivefundaesinstitudasemantidaspeloPoderPblicob)ooramentode
investimentodasempresasemqueaUnio,diretaouindiretamente,detenhaamaioriadocapital
socialcomdireitoavotoec)ooramentodaseguridadesocial,abrangendotodasasentidadese
osrgosaelavinculados,daadministraodiretaouindireta,bemcomoosfundosefundaes
institudosemantidospeloPoderPblico(art.165,5).
OProjetodeLOAdeverdemonstrar,deformaregionalizada,oimpactosobreasreceitase
despesas,dasisenes,anistias,remisses,subsdiosebenefciosdenaturezafinanceira,
tributriaecreditcia(art.165,6).Oprojetoserencaminhadoat31deagostoedevolvido
parasanoat31dedezembrodecadaano.
EstanormadeversercompatvelcomasquelheantecedemnaformaodesseSistema
Oramentrio,sendovedadopeloart.167,dentreoutrasdisposies:
a.oinciodeprogramasouprojetosnoincludosnaleioramentriaanual
b.arealizaodedespesasouaassunodeobrigaesdiretasqueexcedamoscrditos
oramentriosouadicionais
c.arealizaodeoperaesdecrditosqueexcedamomontantedasdespesasdecapital,
admitidasexcees
d.atransposio,oremanejamentoouatransfernciaderecursosdeumacategoriade
programaoparaoutraoudeumrgoparaoutro,semprviaautorizaolegislativa
e.aconcessoouautilizaodecrditosilimitados
f.autilizao,semautorizaolegislativaespecfica,derecursosdosoramentosfiscaleda
seguridadesocialparasuprirnecessidadeoucobrirdficitdeempresas,fundaesefundos
g.ainstituiodefundosdequalquernatureza,semprviaautorizaolegislativa.
07.Destamaneira,oSistemaOramentriobrasileirovinculaumaespcienormativaoutra,tal
qualumfunil.
Napartemaisampla,constamosFundamentoseosObjetivosConstitucionais(arts.1e3)que
devemcoordenaraconstruodesseSistemaOramentrio,esoperenes,paraqualqueresfera
degovernooudecoloraopoltica,umavezquedeveserrespeitadoopluralismopoltico.
Naseqnciadofunil,existeumaleicomprazocertodevalidade,queaLeidoPPAPlano
Plurianual,queestabeleceosplanoseprojetosdegovernoparaquatroanos,oqueincluio
primeiroanodomandatopresidencial8posterior.
Apsesta,afunilandoaindamais,existeaLDOLeideDiretrizesOramentrias,dedurao
efmeramerosseismeses,nomximo,tendoporfunoprecpuaorientaraconstruodo
ProjetodeLOALeideDiretrizesOramentrias.Adespeitodeserefmera,seusefeitos
perduramnotempo,alcanandoaLOAecomreflexosnaLeideResponsabilidadeFiscal.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

ALOAquetambmumaleideprazocertoeapartefinaldofuniloramentrioquedeve
regerarealizaodetodasasdespesasgovernamentaisnoperododeumano.
Destemodo,todasasdespesasqueforamprevistasnaLOAdevemestardeconformidadecomo
queestabeleceaConstituio,especialmenteosarts.1e3,quedeterminamosFundamentose
osObjetivosdaRepblicabrasileira,mastambmcomtodasasdemaisnormasconstitucionais,
umavezquetalSistemanoisoladonomundodoDireitoenoseconstituiemumcorpo
fechadosdemaisnormasjurdicas.
08.ExisteumoutromomentodesseSistemaOramentrioigualmenterelevante,queoda
ExecuoOramentria,sobreoqualnocabedesceradetalhesnestemomento,masquese
configuranafaseemqueaLOAserefetivamenteimplementada.
UmdospontosmaisrelevantesdessafasedeexecuooramentriaencontrasenaLeide
ResponsabilidadeFiscal,especialmentenoart.9,quepermiteaoPoderExecutivo"contingenciar"
osrecursosestabelecidosnaLeiOramentriaAnual,soboeufemsticonomede"limitaode
empenhoemovimentaofinanceira".Otextooseguinte:
"Art.9.Severificado,aofinaldeumbimestre,quearealizaodareceitapoder
nocomportarocumprimentodasmetasderesultadoprimrioounominal
estabelecidasnoAnexodeMetasFiscais,osPodereseoMinistrioPblico
promovero,poratoprprioenosmontantesnecessrios,nostrintadias
subseqentes,limitaodeempenhoemovimentaofinanceira,segundoos
critriosfixadospelaleidediretrizesoramentrias.
(...)
3.NocasodeosPoderesLegislativoeJudicirioeoMinistrioPblicono
promoveremalimitaonoprazoestabelecidonocaput,oPoderExecutivo
autorizadoalimitarosvaloresfinanceirossegundooscritriosfixadospelaleide
diretrizesoramentrias."9
claroqueexistemsalvaguardasnaaplicaodessecontingenciamento,constantesdoprprioart.
9daLeideResponsabilidadeFiscal:
"1.Nocasoderestabelecimentodareceitaprevista,aindaqueparcial,a
recomposiodasdotaescujosempenhosforamlimitadosdarsedeforma
proporcionalsreduesefetivadas.
2.Noseroobjetodelimitaoasdespesasqueconstituamobrigaes
constitucionaiselegaisdoente,inclusiveaquelasdestinadasaopagamentodo
serviodadvida,easressalvadaspelaleidediretrizesoramentrias."
Ocorrequenemsempreestassalvaguardassoaplicadascomoprevisto,comoseradiante
demonstradonoRelatriode2005doTCUTribunaldeContasdaUnio,queoresponsvelpor
outrafasedoSistemaOramentrio,queadoControle.
Enestepontoqueseencontraagrandequestofiscalbrasileiradosltimosanos:o
privilegiamentodopagamentodosjurosdadvidapblica(art.9,2,daLRF)emdetrimentodo

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

usodestaverbapblicaparaaimplementaodosDireitosFundamentaisSociais,inscritosna
ConstituioFederal.Nosetratadenopagaroserviodadvida,masdeprivilegiarestaem
detrimentodaqueles.E,emvriasocasies,atrealizarpagamentosantecipadosdosjurosemvez
deaumentaravelocidadedaprogressividadenaimplementaodessesdireitos.
09.Almdepermitirummelhorplanejamentoparaarealizaodosgastospblicos,aexistncia
deumSistemaOramentrio"afunilante"naConstituioimplicapesadasrestriesaolegislador
ordinrio.Naverdade,talSistemaacarretaumaverdadeirarestrioLiberdadedeConformao
doLegisladorOrdinrio,impondolheaobservnciadeprincpioseabuscademetasqueno
flutuemaomerosabordosinteressesmomentneos,prpriosdeumaleiordinriacomdurao
determinadadeumano.OlegisladorordinriodaleinuaoramentalLOAterquese
adequaraoquetiversidoelaboradonaLDOenaLeidoPPAPlanoPlurianual,oque,porsuavez,
terqueestaradequadoaoqueestabelecemosFundamentoseosObjetivosdaConstituio
brasileirade1988,especialmentefocadosnosarts.1e3.
Logo,oSistemaOramentriobrasileironopermitequehajaumaamplaLiberdadede
ConformaodoLegisladorOramentrio,mas,aoinvs,vinculaoaosplanosestabelecidosna
LDOenoPPA,osquaisdevemestardeconformidadecomabuscadosObjetivosprevistosnoart.
3daConstituio,quespodemseratingidoscasorespeitadososFundamentosdaRepblica
brasileira,previstosnoseuart.1.
IVComoasociedadefinanciaoEstado?
10.Comosabido,noexistenenhumdireitoqueindependadecustos.StephenHolmeseCass
Sustein,emoportunaobra10,demonstramquemesmoosdireitosbsicos,de1dimenso,
possuemaltoscustosquedevemsersustentadosportodos.Amanutenodoaparelhojudicirioe
dosistemadeseguranapblica,dentreoutrosconsideradospeladoutrinanorteamericanacomo
necessriosparaaimplementaodoscivilrights,possuemumaltopreoeprecisamser
financiadosatravsdeumsistematributrioforteegil.Logo,nosoapenasosdireitosde2e
3dimensoquenecessitamdeverbaspblicasparasuaimplementao,mastambmosde1
dimenso.
Existequempensequetaiscustosdeveriamserarcadosporquemefetivamenteutilizasseos
serviospblicosdisponibilizados,oqueafastariaseucusteiodosombrosdetodaasociedade.A
respostaindignadadeBarqueiro
Estevan11 aestetipodeargumentoafastaqualquertentativademanterestalinhade
pensamento,quedeveserrejeitadaemnomedoprincpiodasolidariedade12.
a.ParaqueservemostributosprevistosnaConstituio?
11.OEstadopodeobterreceita,grossomodo,deduasformas:atravsdeReceitasOriginriasou
pormeiodeReceitasDerivadas13.
AsReceitasOriginriassoaquelasqueoEstadoobtmatravsdaexploraodeseuprprio
patrimniooudaprestaodeservios.Comoexemplobsico,existemasreceitasoriundasdo
processodeprivatizao(vendadeaesdeempresasestatais,comousemaperdadecontrole
acionrio)ouaindaatravsdolaudmiopagopelaspessoasqueseutilizamdereasdemarinha.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

AsReceitasDerivadas,comooprprionomeindica,derivamdopoderdeimpriodoEstado,eso,
emsuaessncia,decorrentesdacobranadetributos.
Semquereradentrarnatormentosaquestodasdiferentesespciesdetributosexistentes
acirradodebatedeteoriadanormatributria14,podeseafirmarquenoBrasilexistemos
impostos,astaxaseascontribuies,asquaissedividememsubespcies(demelhoria,sociais,
previdencirias,deinterveno,nointeressedecategoriaseconmicas,gerais,etc.).
Osimpostosservemprimordialmenteparaocusteiodamquinaadministrativa.Daqueossalrios
dosservidorespblicossocusteadospelosimpostosarrecadados,talcomotodososdemaiscustos
estatais:energiaeltrica,papel,passagensareas,etc.Seguramenteumapartedosinvestimentos
pblicostambmdecorredareceitadeimpostos,quandoomontantearrecadadosobejaroquefor
gastocomamanutenodamquinaestataleopagamentodosencargosedoprincipaldadvida
pblica.
Emrazodessedescasamentoentreoquearrecadadoeaaplicaodosvalores,dizsequeos
impostossotributosnovinculados15,ouseja,nocausais.Elesnocorrespondemauma
contraprestaoestatalespecficacomrelaoaocontribuinte.NoporquealgumpagaIPTU
ImpostoPredialeTerritorial
Urbanoqueterdireitoaumbenefciourbanodireto,talcomooasfaltamentodaruaemquemora
ouiluminaonaportadesuacasa.Ovalorarrecadadocomimpostoserveparaocusteioda
mquinaestataleparafazerfrenteaosencargosdecorrentes.
Astaxaseascontribuiessotributosvinculadosaumacontraprestaoestatalespecfica,ou
seja,possuemcausa.Suacobranageraparaoindivduo(nocasodataxaoudacontribuiode
melhoria)ouparaogrupo(nocasodasdemaiscontribuies)umdireitoareceberumaprestao
estatalquelhesejadirigida.
Assim,paraacobranadecontribuiessociaisedasCIDEs(ContribuiesdeIntervenono
DomnioEconmico)evamosnoscentrarapenasnestasemfacedoescopodotrabalho,
necessrioquehajaumacontraprestaoestatalespecficaparaogrupoquecomelacontribui,a
fimdequeacobranasejustifique.Casonohajaestacorrelaoentreacontraprestaoestatal
aogrupoeovalorcobrado,estaremosdiantedeumimposto,que,conformeacimamencionado,
umtributonovinculado.imprescindvelquesejaanalisadaaleiqueascriouparaverificarqual
ogrupoatingidoporsuasdeterminaes,eousoquetiversidoestabelecidoparaareceita
arrecadada.
12.AConstituiobrasileiraestabeleceuumacompetnciaespecficaparaquecadaente
subnacionalcrieimpostossobrefatosimponveis.Dadecorreque:
a)AUniopodecriarimpostossobrearenda(IR),aproduodeprodutosindustrializados(IPI),
importao(II),exportao(IEx),operaesfinanceiras(IOF),terrasrurais(ITR),egrandes
fortunas,oqualathojenofoiimplementado.
b)OsEstadosmembroseoDistritoFederalpodemcriarimpostossobreacirculaode
mercadoriasesobreosserviosdetransporteinterestadualeintermunicipaledecomunicaes
(ICMS),apropriedadedeveculosautomotores(IPVA)esobreatransmissodebenscausamortis

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

edoaes(ITCMD).
c)OsMunicpioseoDistritoFederalpodemcriarimpostossobreaprestaodeserviosemgeral
(ISS),sobreapropriedadepredialeterritorialurbana(IPTU)esobreatransmissodebens
imveisintervivos(ITIV).
ApenasaUnio,emhipteseespecfica(art.154,I),podecriaroutrosimpostosnoprevistosnos
itensanteriores.Aistosechamacompetnciaresidual.Etambmcriarimpostosextraordinrios,
emcasodeguerraexternaousuaiminncia(art.154,II).
13.Ocorrequenemtodoovalorarrecadadoporcadaqualdessesentessubnacionaisficaemseus
prprioscofres.Emrazodeummecanismodenominadodefederalismoparticipativo,tambm
chamadodefederalismocooperativo,partedoquearrecadadopartilhadocomoutrosentes
federativos,comopodeservistoabaixo:
a)aUniopartilhacomosEstados21,5%dototalarrecadadodeIRedeIPI
b)aUniopartilhacomosMunicpios22,5%dototalarrecadadodeIRedeIPI
c)osEstadosmembrospartilhamcomosMunicpios25%doquearrecadamcomICMSe50%do
quearrecadamdeIPVA.

b.Asvinculaesdareceitadosimpostos
14.Almdosimpostospartilhados,frutodofederalismoparticipativo,existeoutrafiguraque
interessamaisdepertoanliseaquidesenvolvida.TratasedasVinculaesOramentrias
receitadeimpostos.
AregrageraladaNoVinculaodareceitadeimpostosargo,fundooudespesa,conforme
estabeleceoart.167,IV:(vedada)"avinculaodereceitadeimpostosargo,fundoou
despesa,ressalvadasarepartiodoprodutodaarrecadaodosimpostosaquesereferemos
arts.158e159,adestinaoderecursosparaasaeseserviospblicosdesade,para
manutenoedesenvolvimentodoensinoepararealizaodeatividadesdaadministrao
tributria,comodeterminado,respectivamente,pelosarts.198,2,212e37,XXII,ea
prestaodegarantiassoperaesdecrditoporantecipaodereceita,previstasnoart.165,
8,bemcomoodispostono4desteartigo".
Esteartigojfoiobjetodevriasmodificaesconstitucionais.Seutextooriginalfoialteradopela
EC3/1993,posteriormentepelaEC29/2000earedaoatual,acimatranscrita,foideterminada
pelaEC42/2003.SeguramenteumdosartigosquemaissofreumodificaesnaConstituiode
1988.
DadecorreumasriedeVinculaesdaReceitadeImpostosacertasfinalidades,comopodeser
vistoabaixo,equepossuidiretaeimediatapertinnciacomosDireitosHumanos:
a)ParaaSade
FundoNacionaldeSade(CF/88,art.198,2e3,c.c.ADCT,art.77)

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

UnioaserestabelecidoporLeiComplementar
EstadoseDF12%dareceitadeseusimpostos
Municpiosdareceitadeseusimpostos
b)ParaaEducao:
FundoNacionaldeEducao(CF/88,art.212)
Unio18%dareceitadosseusimpostos
Estados,DFeMunicpio25%dareceitadosseusimpostos
c)ErradicaodaPobreza
FundodeCombateeErradicaodaPobreza(ADCT,arts.80e82)
Unio5%doIPIsobreprodutossuprfluos+ImpostosobreGrandesFortunas
EstadoseDF2%doICMSsobreprodutoseserviossuprfluos
Municpios0,5%doISSsobreserviossuprfluos

c.Asvinculaesdareceitadascontribuies
15.AlmdessasVinculaesdaReceitadosImpostos,existemasContribuies,que,comoacima
referido,sotributoscausais,equepossuemumafinalidadeespecficaquegerousuacriao16.
a)PIS/PASEP(CF,art.239,1e3)
60%FATFundodeAmparoaoTrabalhador
40%BNDES
b)COFINS(CF,art.195)
100%SeguridadeSocial
c)CIDE(CF,art.177,4)
100%Subsdioapreosoutransporte,projetosambientaiseinfraestruturadetransportes
d)CPMF(ECsns21/99,31/00e37/02)
25%FundodeErradicaodaPobreza
50%MinistriodaSade
25%BenefciosdaPrevidncia
e)ContribuioSocialsobreoLucro

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

100%paraaSeguridadeSocial
f)ContribuioparaoSalrioEducao
1/3paraoFNDEFundoNacionaldeDesenvolvimentodaEducao
2/3paraasSecretariasEstaduaisdeEducao
g)ContribuiesPrevidencirias
RecolhidasparaoSistemaPrevidenciriodecadaUnidadedaFederao
16.Portanto,estaaestruturamnimadefinanciamentodosDireitosHumanosnoBrasilatravs
daarrecadaodetributos.claroqueoutrosvalorespodemserdirigidosaestafinalidade,porm
oqueacimafoidemonstradodecorredaestruturaconstitucionalelegalestabelecidaatualmente.
Registrasequenoforamanalisadasas"desoneraes"vinculadasaofinanciamentodosDireitos
Humanos,ouseja,osvaloresqueoEstadodeixadearrecadaremfunoderennciafiscal,
atravsdosistemadeimunidades(art.150,VI,daCF),ouportodaumagamadeincentivosfiscais
estabelecidosemleisordinriasvoltadassatividadesdecrianaseadolescentes17,cultura18
(audiovisual19ecinema20,21),aoensinoepesquisa22,etc.Ofocoacimarefereseunicamente
aosvaloresarrecadadosdasociedadeetransferidosaoEstado,enoaosdesonerados.

VAnlisedaconjuntura
17.AperplexidadequeassomaaestepontodaexposioqueoBrasilarrecadaquase38%do
PIBemtributos(R$733bilhes,em2005)egrandepartedelesdestinadareasocial.
Observasemesmoque16pontospercentuais(dototalde38)correspondemaContribuies
(42%).MasnoIDHndicedeDesenvolvimentoHumano,oBrasilapareceem63lugar(2005).
Ouseja,adespeitodeaConstituioFederalestabelecerumalongateiadeVinculaes
OramentriaseaobrigaodeutilizaodosrecursosarrecadadoscomasContribuiesnas
finalidadesqueensejaramsuacriaoquasesemprevinculadosaosDireitosHumanos,uma
dvidaassoma:serqueodinheiroinsuficienteouestsendodesviadoparaoutrasfinalidades?
QualapraxisdesseSistema?
a.DRUOqueecomocomposta?
18.Naverdade,umaparcelacorrespondentea20%doquefoidemonstradoacimacomosendo
vinculadoaumaaplicaoespecfica(Sade,Educao,etc.)vemsendodesviadaparaoutras
finalidades,comobeneplcitodoCongressoNacionaleainrciadoMinistrioPblicoedoPoder
Judicirio23.
CincoEmendasConstitucionaisapartaramdaarrecadaotributriavaloresquedeveriamser
destinadossvinculaesacimareferidas.Soasseguintes:
a)ECdeRevison01,demarode1994,quecriouoFundoSocialdeEmergnciaFSE,
posteriormentesucedidopelo

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

b)FundodeEstabilizaoFiscalFEF(ECn10/96eECn17/97)e,maisrecentemente,como
sucessordosanteriores,pela
c)DesvinculaodasReceitasdaUnioDRU(ECn27/00eECn42/03),comseuprazode
vignciaat2007.
TaisEmendas,emlinhasgerais,desvincularamparceladosrecursosarrecadadospelaUnio,
possibilitandoseuusoemoutrasfinalidadesquenoaquelasconstitucionalmenteprevistase
acimadescritas.Eistodeformaininterrupta,desde1994comprevisodetrmino(sempre
adiado)para2007.Destaforma,aofinalde2007,quandoaConstituiotiver19anosde
promulgada,amaiorpartedesuaexistncia(13anos)tersepassadosemaaplicaointegral
dasvinculaesinicialmenteestipuladas.
ComaEC42/03,otextodoart.76doADCTpassouavigorarcomaseguinteredao:
"Art.76.desvinculadodergo,fundooudespesa,noperodode2003a2007,
vinteporcentodaarrecadaodaUniodeimpostos,contribuiessociaisede
intervenonodomnioeconmico,jinstitudosouquevieremasercriadosno
referidoperodo,seusadicionaiserespectivosacrscimoslegais.
1 . O d i s p o s t o n o caputdesteartigonoreduzirabasedeclculodas
transfernciasaEstados,DistritoFederaleMunicpiosnaformadosarts.153,5
157,I158,IeIIe159,I,aeb,eII,daConstituio,bemcomoabasedeclculo
dasdestinaesaqueserefereoart.159,I,c,daConstituio."
Observasetambmquedentreasexceesdesvinculaoestoasdofederalismoparticipativoe
asverbasdestinadasparaosfundosdedesenvolvimento.Ouseja,aEC42/2003,ressalvou
possveisproblemaspolticosdecorrentesdediminuiodereceitadeEstadoseMunicpios,bem
comoparaodesenvolvimentodeatividadesprodutivasnoNorte,NordesteeCentroOestedo
Brasil24,25.
Contudo,asverbasvinculadasaosDireitosHumanos(Sade,Educaoeoutras)foram
"desvinculadas"peloroldeEmendasConstitucionaisacimareferido.Destaforma,quandose
imaginaqueanormainscritanoart.212daConstituioobrigaqueaUniodestine18%da
receitadosseusimpostosEducao,deveverificarquenaverdadeestepercentualdeapenas
14,4%emfacedaDRU.
Oqueerapoucoacabaporsermuitomenos,emumaautntica"fraude"aocorpopermanenteda
Constituio.

b.OcontingenciamentodasdespesaseorelatriodoTribunaldeContasdaUnio
19.AlmdaquestodaDRU,queafastaumaparceladosrecursosdesuadestinaooriginal,nem
sempreoOramentoexecutadocomoestabelecidonanorma.Grandepartedele
contingenciadaatravsdeDecretosdoPoderExecutivo,que"seguram"aliberaodasverbas
atravsda"limitaodeempenhoemovimentaofinanceira"previstanoart.9daLeide
ResponsabilidadeFiscal,acimatranscrito.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

EstasirregularidadesforampercebidaspeloTribunaldeContasdaUnio,queemseuRelatrio
referenteaoanode200526 criticouvriospontosdessaDesvinculaoedocontingenciamento
efetuado.
SobreaexecuodoOramentonositensdeEducao,SadeeSeguranaPblica,otexto
exemplar:
"Asdespesasrealizadasem2005foramdeR$1,1trilho.Dessetotal,apenas
5,1%,ouseja,R$55,7bilhesforamdestinadoseducao,sadeesegurana
pblicas.
Ogovernofederalnocumpriuolimitemnimodeaplicaoderecursosna
erradicaodoanalfabetismoenamanutenoenodesenvolvimentodoensino
fundamental.
OTribunalconsiderouofatoaindamaisgraveporsetratardereincidncia,poiso
limitemnimojnotinhasidoalcanadoem2004."
Destaforma,ocontingenciamentoatacoudiretamenteestasreas,fazendocomquenohouvesse
arecomposiodosempenhosoriginalmenteprevistos(LRFLeideResponsabilidadeFiscal,art.
9,1,acimatranscrito)emfacedoprivilegiamentonopagamentodoserviodadvidapblica
(LRF,art.9,2,igualmentetranscritosupra).Emmuitoscasos,noticiaaimprensa
especializada,comgrandeantecipaodopagamentodeparcelasfuturasdejurosedeprincipal.
Nosediscuteseovalorpagoreduzounoosjurosdadvidaeo"grauderisco"daeconomia
brasileira.DiscutesequeosObjetivoseosFundamentosdaRepblicabrasileiraestosendo
colocadosemplanosecundriopelossucessivosgovernosbrasileiros.Pagaradvidapblicaalgo
necessrio,maspagardvidafuturacomoestratgiafinanceiraemdetrimentodamelhoriadas
condiesdevidadapopulaoporcertonoatendeaosObjetivosestabelecidosnaCarta.
Detodomodo,oresultadofinanceirodesseprocedimentonotemsidomuitoeficaz,sequerpara
pagamentodaintegralidadedoserviodadvida,conformeapontaoRelatriodoTCU,em2005:
"Osnmeroscomprovamque,apesardetodaaausteridadefiscal,comasuperao
dametadesupervitprimrio,aeconomiageradanofoisuficienteparao
pagamentodosencargosdadvidapblica.
Gastousemaisdoqueaquiloqueseconseguiuarrecadar,eessadiferenafoibem
maiordoqueaprevista."
SobreaexecuodooramentonositensdeSadeeBolsaFamlia:
"Osrecursosempenhadosem2005paraareadesaderepresentaramum
incrementode14,8%emrelaoaoexerccioanterior.
EssecrescimentoincluiuastransfernciasderendadoprogramaBolsaFamlia,o
quepossibilitouocumprimentodolimitemnimoestabelecidonalei.
CasoosgastoscomoBolsaFamliafossemdesconsiderados,apesardecontriburem
indiretamenteparaamelhoriadascondiesdesadedapopulao,ogovernono

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

teriaalcanadoesselimitemnimodeaplicaodosrecursosemaeseservios
pblicosdesade."
Aquiasituaodiversa.Foramincludosnarubricade"GastoscomSade"osvalores
desembolsadoscomo"BolsaFamlia",queumprogramadetransfernciaderendadestinados
famliasemsituaodepobreza,comrendapercapitadeatR$120mensais,queassocia
transfernciadobenefciofinanceirooacessoaosdireitossociaisbsicossade,alimentao,
educaoeassistnciasocial.NosediscuteaquiaimportnciadoreferidoPrograma,masquesua
inclusodentreosgastosmnimoseobrigatrioscomSadedecorre,nomnimo,deumalassido
conceitual.
SobreaexecuodositensdeSeguridadeSocialeaquestodaDRU:
"AsreceitasvinculadasaessareasomaramR$250,9bilhes.(...)Entretanto,a
receitaseriamuitomaiorsenohouvesseaincidnciadadesvinculaodas
receitasdaUnio(DRU).Nessahiptese,aseguridadesocialapresentariasaldo
positivodeR$19,1bilhes.
Orelatorconcluiuqueumaparceladosrecursosdesvinculadosdooramentoda
seguridadesocialfinancioudespesasdooramentofiscalnoexercciode2005,
contribuindocom34%dosupervitprimrioalcanadopelogovernofederalno
exerccio."
RessaltasenestemomentoaquestodaDRU,quereforaaexistnciadosupervitprimriodo
governofederal,emdetrimentodosgastoscomSeguridadeSocial,dentreoutros.

c.Odesviodefinalidadedascontribuies
20.Acimafoireferidoqueascontribuiessoumtributo"causal",equedevempossuir
referibilidadeentreafinalidadequegerousuacriaoeogrupoatingidoparaseucusteio,sendo
quetalreferibilidadepodeviraserdifusaougrupal,dentrodeumcritriodesolidariedade.Neste
diapaso,hdehaverumavinculaoentreafinalidadeeaefetivadestinaodosrecursos
arrecadados,sobpenadehaver"desviodefinalidade".
AcontecequeoSupremoTribunalFederalnoadmitiaestetipodevinculaoentreafinalidade
descritanaleieaefetivadestinaodosrecursosarrecadados.
Nestesentido,umcasoemblemticoocorreucomaCPMF.conhecidodetodosquetaltributo
decorreudoIPMFImpostoProvisriosobreMovimentaoFinanceira,criadoatravsdaECn03,
de17.03.93.Ocaldodeculturaquegerouaquelaexaofoioestudosobreaintegraltributao
dasatividadeseconmicasatravsdeumimpostonico,quesubstituiriatodososdemais,eque
tevecomoprincipaltericooeconomistapaulistaMarcosCintraCavalcantideAlbuquerque.
Tomandodeemprstimoaquelabaseterica,eacossadoporgravecrisefiscalquerefletiano
sistemadesadepblica,oGovernoFederalinstadopeloMinistrodaSadeAdibJatenepropsa
criaodoIPMFcomomaisumtributoemnossoordenamento,emvezdeestabeleclocomoum
substitutivodosdemais,comopropostopelostericos.Suaalquotaerade0,25%esuabasede
clculoseconstituanamovimentaooutransmissodevaloresedecrditosedireitosde

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

naturezafinanceira.Aprovisoriedadedotributoselimitavaadezembrode1994.Houveat
mesmoatentativadeincluirnombitodesuaincidnciaosEstadoseMunicpios,afastandoo
PrincpiodaImunidadeRecprocaedenolevaremconsideraooPrincpiodaAnterioridade(art.
2,2,daEC03/93).EstatentativarendeuumdosmelhoresmomentosrecentesdoSupremo
TribunalFederal,quenojulgamentodaADIn939DF 27 estabeleceunodireitobrasileiroa
possibilidadedesedeclararinconstitucionalumaEmendaConstitucional,recepcionando
parcialmenteumateoriadodireitoalemosobreainconstitucionalidadedenormaconstitucional28
.Naquelejulgamento,foramconsideradoscomoclusulasptreasosPrincpiosdaAnterioridadee
odaImunidadeRecproca,afastandoaincidnciadotributonoprprioanodesuainstituio,bem
comosobreasmovimentaesfinanceirasdeEstadoseMunicpios.Paraosdemaisefeitos,oIPMF
foimantido,eoequivalenteavriosbilhesdedlaresfoicarreadoparaoscofrespblicos.
Contudo,acrisefiscalexistentenofoiarrefecida,easadepblicapermaneceusucateada,muito
emfunodaobrigatriadesvinculaodosimpostosaumadestinaoespecfica(art.167,IV,da
CF),queimpediuquetodoesteesforofiscalfossedirigidointegralediretamenteparaareade
sadepblica.Assim,atravsdemanipulaesoramentriasdenunciadaspelaimprensana
poca,ficoudemonstradoquefoiretiradodooramentogeraldasadeoequivalenteaoque
estavasendoarrecadadocomoIPMF,gerandoumjogodeempateoramentrio:tiravasedas
provisesordinriasoqueseiaacrescercomaarrecadaoextraordinria.
ApsoencerramentodevignciadoIPMF,foicriadaaCPMFContribuioProvisriasobre
MovimentaoFinanceira,atravsdaECn12/96,naqualalguns"erros"dopassadoforam
corrigidos:a)batizadacomo"contribuio"enocomo"imposto",aCPMFafastavaqualquer
discussosobreimunidaderecproca,umavezqueestaserefereapenasaosimpostos(art.150,
VI,daCF)b)tambmemrazodestenovo"batismo",noselheaplicavaoPrincpioda
AnterioridadePlena(art.150,III,b),masodaAnterioridadeMitigada(art.195,6),oque
implicaapenas90diasdeinterregnoentreadatadavignciadanormaeoinciodesua
exigibilidadefiscalc)aindapelamesmarazo,foiafastadaanecessidadederateiodomontante
desuaarrecadaocomosEstados,frutodosistemadefederalismoparticipativo,vigenteem
nossaCarta(art.157,IImuitoemboraoIPMFtambmtivesseesteescopoverart.2,3,da
EC03/93)d)porfim,eaindasoboinfluxodo"batismo"comocontribuio,aarrecadaopoderia
serintegralmentedestinadaaosfinspretendidos,afastandoaexignciadedesvinculaodergo
oufundo,quesserefereaimpostos(art.167,IV,naredaoanteriorEC29) 29.Devese,
contudo,analisaroquefoiefetuadocoma"destinao"desuaarrecadao.
PartidospolticosingressaramcomumaADIn,den1.640 30, n a q u a l s e p r o p u n h a s e r
inconstitucionalautilizaoderecursosdaCPMFemfinalidadedistintadaqueensejousua
criao.Nocaso,foialegadoquedototalarrecadadocomaCPMF27,24%estavam"sendo
desviadosparaopagamentodedvidaseencargos,contrariandoaprevisoconstitucionalde
aplicaodosrecursosexclusivamentenasaesdesade",oqueestexpressonaCF/88,art.74,
3,doADCT.ORelator,MinistroSydneySanches,propsaseguinte questodeordem,quefoi
acatadapeloPlenriodaCorte,ficandoassimementadooacrdo:
"Nosepretendeasuspensocautelarnemadeclaraofinalde
inconstitucionalidadedeumanorma,esimdeumadestinaoderecursos,prevista
emleiformal,masdenaturezaeefeitospolticoadministrativosconcretos,hiptese

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

emque,naconformidadedosprecedentesdaCorte,descabeocontroleconcentrado
deconstitucionalidadecomoprevistonoart.102,I,a,daConstituioFederal,pois
aliseexigequesetratedeatonormativo.Issonoimpedequeeventuais
prejudicadossevalhamdasviasadequadasaocontroledifusode
constitucionalidade,sustentandoainconstitucionalidadedadestinaoderecursos,
comoprevistanaLeiemquesto."
Destaforma,edeconformidadecomvriosprecedentesmencionadosnaqueladeciso,passoua
serdescabidoousodocontroleconcentradodeconstitucionalidadeparaadestinaodosrecursos
daCPMF,podendooGovernoFederalutilizartaisverbasaseubelprazersemumaviaexpedita
quepermitisseevitarestetipodedesvio.
21.Todavia,mesmoocontroledifusodeconstitucionalidadedadestinaodascontribuiesno
temsidobemvistopelaSupremaCortebrasileira.NoREEDED217.117,cujoRelatorfoioMinistro
MaurcioCorra,ondesediscutiaapertinnciade40%daarrecadaodacontribuioparaoPIS
serdestinadaaofinanciamentodeprojetoseconmicospeloBNDESBancoNacionalde
DesenvolvimentoEconmicoeSocial,a2TurmadaquelaCortefoiclaraemdecidirque:
"Opreceitodoart.239daConstituioFederalapenascondicionouquea
arrecadaodoPISedoPASEPpassa,apartirdasuapromulgao,afinanciaro
programadosegurodesempregoeoabonoprevistoemseu3,nostermosquea
leidispuser. Adestinaodepartedosrecursosmencionadosparaofinanciamento
deprogramasdedesenvolvimentoeconmico,atravsdoBNDES,nodesvirtuaa
finalidadeprecpuadacontribuio,queadecustearaseguridadesocial"(grifos
apostos).
Destaforma,avinculaoentrearrecadaoedestinaodascontribuiesnoerareconhecida
peloSupremoTribunalFederal,oqueacarretavaodesvirtuamentodoconceitodecontribuies,
bemcomoimpediaqueelasatingissemosfinsparaosquaisforamcriadas.
22.Felizmente,esteentendimentodoSupremoTribunalFederalestsendoalterado.Umadeciso
recentebemdemonstraestavinculaoentreobjetivospropostospelaCartaeaobrigatoriedade
derealizaodedespesasadstritasquelafinalidade.Nela,adiscussoocorriaacercada
vinculaodosrecursosarrecadadospelaUniosobarubricadaCIDEPetrleo,cujodispndio
deveriasedarparaasfinalidadesespecificadasnoprpriotextoconstitucional31.Ocorrequeoano
de2002findousemqueatotalidadedosrecursosarrecadadoscomaCIDEfossegasta,eaLei
OramentriaAnualpara2003previaapossibilidadedequeestesrecursosfossemremanejados
paraseremgastosemfinalidadesdistintasdaquelasestabelecidasdeformavinculativanotexto
constitucionaldiretamenteparaaarrecadaocomaCIDE.OSupremoTribunalFederaldecidiu
seristoinconstitucional.OvotodoMinistroCarlosMriobemespelhaoteordopronunciamentodo
Tribunal:
"AConstituioestabeleceadestinaodoprodutodaarrecadaodaCIDE.
Estamostodosdeacordoemqueadestinaodessacontribuionopodeser
desviadaporquenohcomoescapardocomandoconstitucional,art.177,4,II.
Masoqueouvidosdebatesedasmanifestaesdosadvogadosqueodesvioest
ocorrendo.(...)EvidentementequenoestoumandandooGovernogastar.A
realizaodedespesasdependedepolticaspblicas.OquedigoqueoGoverno
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

nopodegastaroprodutodaarrecadaodaCIDEforadoqueestabelecea
ConstituioFederal,art.177,4,II."32
EsteposicionamentodoSTFnovoedevesersaudadocomoumpassoadiantenoreconhecimento
delimitesliberdadedeconformaodolegisladororamentrioeobrigatoriedadedevinculao
daarrecadaodascontribuiessfinalidadesqueensejaramsuacriao.
23.FrutodessadecisodoSTF,edomelhorcontrolesobreascontaspblicasfederais,oRelatrio
doTribunaldeContasdaUnio,referenteaoanode2005,tambmobservouestetipodedesvio
definalidadenautilizaodosrecursosdasContribuiesadespeitodesuamelhoria:
"Em2005,aarrecadaocontaCidefoideR$6,2bilhes.Oequivalentea
27,53%dosrecursosarrecadadosdesdeainstituiodaCideCombustveis
permaneciaemdisponibilidadenofinalde2005.
Em2004,essarelaoerade41%.Aaplicaodessesrecursostemsidoobjetode
acompanhamentopeloTCU,oquetemcontribudoparamodificaesnaformade
utilizaodessaverba."
24.Nosepodedeixarderegistrar,contudo,queestadecisomaisrecentedoSTFfoisobreuma
contribuio(CIDE),cujavinculaopossuidiretapertinnciacomatividadesdeinteresseda
iniciativaprivada:construoeconservaoderodovias.Esperasequeomesmoprincpioseja
utilizadoparaascontribuiesquepossuemenfoquesocial,quepermanecemcomdesviode
finalidade,talcomocomasvinculaesdosimpostos33.
OefetivocontroledadestinaodeContribuieseImpostosVinculadosumpassoqueainda
faltaserdadopelaestruturajurisdicionalbrasileira,deformaacoibirestetipodedesviode
finalidade.

VIRiscosnohorizonteelinhasdedefesa
25.EmfacedojogodeforasexistenteshojenoBrasil,existeoriscoconcretoeimediatodea
situaopiorar,ouseja,deaumentarofossoentreoqueconstitucionalmentedestinadoparaa
implementaodosDireitosHumanosatravsdeContribuiesedasVinculaesdeImpostoseos
recursosqueefetivamentechegamaoseudestino,visandoimplementaodessasatividades.
ExistemProjetosdeEmendaConstitucionalemtrmitenoCongressoNacionalqueampliamaDRU
paraosEstadosmembroseatransformamemperene,acabandoanecessidadedasprorrogaesa
quehojeestsujeita.
Almdisso,existefortepressodoFMIFundoMonetrioInternacional,edeparcelas
considerveisdoCongressoNacionaledoPoderExecutivointeressadasemreduzirfortementeas
vinculaesoramentrias,soboargumentodequeelasengessamaexecuodooramento.O
argumentoardiloso,poispartedeumaverdade(olegisladordeveteremmostodososrecursos
disponveisparaexecutarapropostadegovernopelaqualfoieleito)paraatacaradestinaodos
recursosdirigidosimplementaodosDireitosHumanos.Hnecessidadedeaumentarasverbas
parareduodasdesigualdadesregionaiseodesnvelderendapresentenamaioriadapopulao.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

Alis,esteumdosObjetivosdaRepblicabrasileira,conformeacimareferido,constantedoart.
3daConstituiode1988.Aoreduzirasvinculaes,implantaraDRUnosEstadoseperenizla,
oEstadobrasileiroficarmuitomaisfracoparaenfrentarosdesafiosestabelecidosemseus
Objetivosfundamentais(art.3).ComofazerfrenteaosdesafiosdeimplementarosObjetivosda
Repblicabrasileirasemosrecursosnecessriosparatanto?
EstousegurodequesemestasvinculaesasituaodosDireitosHumanosnoBrasilestaria
muitopiordoquehojeemdia,especialmenteosquesereferem2dimenso(sadeeeducao,
especialmente).Pensoquesehouvermaiordesvinculao,asverbaspblicasnoiroparaestes
setores,adespeitodoargumentocontrrio.Oargumentodequeiroserdestinadasverbaspara
estessetoresemigualquantidadeousuperior,mesmoemcasodeeventualdesvinculao,
absurdamentefalacioso,pois,sefosseparadestinaraverbaparaestessetores,porquehaveriaa
necessidadededesvincular?
26.Alinhadedefesacontraestaameaapassapor,pelomenos,osseguintesargumentos:
a)AtesedasupremaciadaConstituioeasclusulasptreas
Entendoqueasituaocolocadanohorizonteemesmoaatual,emfacedasucessodeEmendas
ConstitucionaisquedesembocaramnaDRUotpicocasodeinvocaodatesedaSupremacia
daConstituio.
OSupremoTribunalFederalvemtratandodestetemaemalguns(poucos)julgadosmaisrecentes.
Umdeles,quetratadamatriademaneirabastanteadequada,aADI2.010MC/DF,cujoRelator
foioMinistroCelsodeMello,cujaementa,napartequetratadamatria,ficouassimlanada:
"RAZESDEESTADONOPODEMSERINVOCADASPARALEGITIMARO
DESRESPEITOSUPREMACIADACONSTITUIODAREPBLICAAinvocaodas
razesdeEstadoalmdedeslegitimarsecomofundamentoidneodejustificao
demedidaslegislativasrepresenta,porefeitodasgravssimasconseqncias
provocadasporseueventualacolhimento,umaameaainadmissvelsliberdades
pblicas,supremaciadaordemconstitucionaleaosvaloresdemocrticosquea
informam,culminandoporintroduzir,nosistemadedireitopositivo,um
preocupantefatorderupturaededesestabilizaopolticojurdica.Nadacompensa
arupturadaordemconstitucional.Nadarecompeosgravssimosefeitosque
derivamdogestodeinfidelidadeaotextodaLeiFundamental.Adefesada
Constituionoseexpe,nemdevesubmeterse,aqualquerjuzodeoportunidade
oudeconvenincia,muitomenosaavaliaesdiscricionriasfundadasemrazesde
pragmatismogovernamental. A r e l a o d o P o d e r e d e s e u s a g e n t e s , c o m a
Constituio,hdeser,necessariamente,umarelaoderespeito.Se,em
determinadomomentohistrico,circunstnciasdefatooudedireitoreclamarema
alteraodaConstituio,emordemaconferirlheumsentidodemaior
contemporaneidade,paraajustla,dessemodo,snovasexignciasditadaspor
necessidadespolticas,sociaisoueconmicas,imporseaprviamodificaodo
textodaLeiFundamental,comestritaobservnciadaslimitaesedoprocessode
reformaestabelecidosnaprpriaCartaPoltica."
Naementaacimaparcialmentetranscrita,verificaseatesedaSupremaciadaConstituio,coma

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

defesadaCartaacimadasdiscricionariedadesedopragmatismogovernamental.Nosedevereger
aanlisedaConstituiopelafluidezdoregimeeconmicodeconjuntura.Estapossuiuma
dinmicaquenocomportamodificaodaestruturaconstitucionalparaaelaseadequar34.
OfatodeviremaseralteraesdecorrentesdeEmendasConstitucionaisnopermitequese
argumentequesetratadeumanormaconstitucionaldeidnticahierarquia,poisoSupremo
TribunalFederalemoutraoportunidadejdecidiuqueEmendasConstitucionaispodemser
inconstitucionais,casoviolemclusulasptreas(art.60,4,IV,daCF) 35,emacrdodalavra
doRelator,MinistroSydneySanches,queficouassimementado:
"1.UmaEmendaConstitucional,emanada,portanto,deConstituintederivado,
incidindoemviolaoConstituiooriginria,podeserdeclaradainconstitucional,
peloSupremoTribunalFederal,cujafunoprecpuadeguardadaConstituio
(art.102,I,a,daCF)."
Destaforma,ofatodeserememendasconstitucionaisnoafastaainconstitucionalidadeflagrante
decorrentedaagressoaosdireitoshumanosde2dimenso(direitosfundamentaissociais),fruto
doafastamentoderecursosfiscaisconstitucionalmentedestinadoseducao,sadeeseguridade
social,conformeacimaevidenciado.
b)AampliaodosprincpiosconsagradosnaADI2925
Namesmalinhadeargumentao,imprescindvelampliaroentendimentoesposadopelo
SupremoTribunalFederalnaADI2925,quedeterminouavinculaodosrecursosarrecadados
pelaCIDEsfinalidadesprevistasnaConstituio.
EstalinhadeargumentaodevesermantidaeampliadaparaasContribuiesSociaiseparaas
VinculaesdeImpostos,permitindoquehajaoefetivocontroleporpartedoPoderJudiciriodos
valoresarrecadadosdasociedadepeloEstadoparaaimplementaodosDireitosHumanos,
especialmenteosde2dimenso.

VIIConcluso
27.OsistemadefinanciamentoparaaimplementaodosDireitosHumanosnoBrasilfoi
inicialmenteimplantadopelaConstituiode1988comaVinculaodeImpostosede
ContribuiesparacusteioeampliaodosDireitosHumanos,especialmenteosde2dimenso,
queumdosprincipaisproblemasaseremenfrentadosparaatingirmososObjetivosdaRepblica
brasileiraestabelecidosnoart.3denossaCarta.Etalprocedimentonofazpartedaqueles
listadoscomoFundamentodenossaptria(art.1daCF).
OSistemaOramentrio,queenglobatantoasreceitas(tributos)quantoasdespesas(finanas),
prevoafunilamentodoplanejamentofiscalnoBrasil,partindodaLeidoPlanoPlurianual(PPA),
passandopelaLeideDiretrizesOramentrias(LDO)eculminandonavotaodaLeiOramentria
Anual(LOA),cujaexecuodeveestaremconsonnciacomosprincpiosconstitucionaiselegais
quenortearamaquelasnormas.Talfatofazcomqueos"contingenciamentos"edesvinculaoda
receitadeimpostosecontribuiessfinalidadesnormativamenteprevistasacarretemum
desequilbrionosistema,desviandorecursosqueoriginalmenteiriamparaaimplementaodos

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

direitoshumanosde2dimenso,transferindoosparaoutrasfinalidades,dentreelaso
pagamentodosjurosdadvidapblica,muitasvezescomenormesantecipaesenquantoos
problemassociaispermanecememsegundoplano.
Ocorrequeaolongodotempo,apsalgumasEmendasConstitucionais,oretraimentodoSupremo
TribunalFederalparaenfrentaraquesto,easvriasdistoresquesurgiramnosistema,
estamosdefronteaumasituaompar:oBrasilumdospasesdomundoquemaisarrecada
verbasformalmentedestinadasimplementaodosdireitoshumanosde2dimenso,masum
dosquepossuipioresndicesdeDesenvolvimentoHumanonessesetor.
Existeoriscoconcretodeessasituaopiorar,emfacedoesfacelamentodessesistemaporconta
deProjetosdeEmendaConstitucionalemcursonoCongressoNacional.Contudo,umanova
posionoSupremoTribunalFederal,obrigandoousodosrecursosarrecadadosnasfinalidades
normativamenteprevistas,eatesedaSupremaciadaConstituiopodemvirarevertereste
quadro,massomenteatravsdeumenfrentamentonosTribunaisproblemaqueseesperavenha
asercontornadoatravsdemedidaspreventivasaindanombitopoltico.
Umpasemdesenvolvimento,comgravesproblemassociaisaseremenfrentados,necessitade
muitosrecursosparareverterestasituao,enodeinstrumentosqueoperacionalizemodesvio
dessesrecursosparaoutrasfinalidades,comohojeocorrenoBrasileestemviasdeampliao.
Setodaaverbadestinadaimplementaodosdireitoshumanosde2dimenso(direitos
fundamentaissociais)fosseaplicadanasfinalidadesqueinstituramsuacobrana(impostose
contribuies),oBrasilnoestariatomalposicionadonoIDHndicedeDesenvolvimento
Humano,eacargatributrianonecessitariasertogrande,oqueocorretambmemrazodos
desvios(definalidade)hojeexistentes.

1EC3,de17.03.93.Criouasubstituiotributria,oIPMFeextinguiuoIVVCeoAIR.EC12,de15.08.96.Crioua
CPMF.EC21,de18.03.99.ProrrogaemajoraaCPMF.EC29,de13.09.00.EstabeleceaprogressividadedoIPTU.
EC33,de11.12.01.Estabelecenovasdisposiessobrematriatributria,especialmentecontribuiesde
intervenonodomnioeconmicoeICMS.EC37,de12.06.02.Estabeleceuqueleicomplementarestabeleceras
alquotasmximasemnimasdoISS,bemcomoregularaconcessodosbenefciosfiscaisaeleatinentes.EC39,
de19.12.02.PermitiuqueosMunicpioseoDFcobremcontribuioparaocusteiodoserviodeiluminao
pblica.EC42,de19.12.2003.RealizouaReformaTributria.
2EC3,de17.03.93.PossibilitouqueaUnioretivesseverbasdosEstadoseMunicpiosnosFundos

deParticipao.ECReviso1,de01.03.94.CriouoFundoSocialdeEmergnciaFSE.EC10,de
04.03.96.RenovaoFundoSocialdeEmergncia.EC14,de12.09.96.Estabeleceulimitesparao
usodosrecursospblicosemeducaoecriouoFUNDEFFundodeManutenoe

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

DesenvolvimentodoEnsinoFundamentaledeValorizaodoMagistrio.EC17,de22.11.97.
RenovaoFundoSocialdeEmergncia.EC27,de21.03.00.EstabeleceaDRUDesvinculaodas
ReceitasdaUnio,emsubstituioaoFundoSocialdeEmergncia.EC29,de13.09.00.Estabelece
recursosparafinanciamentodasaesdesade.EC31,de14.12.00.CriaoFundodeCombate
Pobreza.EC43,de15.04.2004.Prorrogapor10anosospercentuaismnimosdestinados
irrigaonasregiesNordesteeCentroOeste.EC44,de30.06.2004.Determinaapartilhados
recursosdaCIDEcomEstadoseMunicpios.RegistrasequeasECsrelativasquesto
previdencirianoforamincludasnesterol.
3ComputadasataEmenda52,de08.03.2006.
4Adespeitodeessesconceitospossuremelevadograudeimpreciso,podemseclassificarestes

perodos,aolongodahistriarepublicanadopas,daseguinteforma:perodosautoritriosoucom
"democraciasdefachada"porfaltadeeleieslivres:1891193419371946e19641985.Por
conseguinte,ademocracia,tambmemvariadosgraus,foivivenciadapelasociedadebrasileiranos
seguintesperodos:1934193719461964ede1985atosdiasatuais.Aindicaode1988
referesepromulgaodaConstituio.
5Paramelhoranlisedessespreceitos,ver GRAU ,ErosRoberto. AOrdemEconmicana

Constituiode1988.8.ed.SoPaulo:Malheiros,2003eSCAFF,FernandoFacury.AConstituio
Econmicabrasileiraemseus15anos. In: SCAFF ,FernandoFacury(org.) Constitucionalizando
Direitos.RiodeJaneiro:Renovar,2003.
6 Sobreesteaspecto,ler SCAFF ,FernandoFacury.ReservadoPossvel,MnimoExistenciale

DireitosHumanos.In:TORRES,HelenoPIRES,Adilson(orgs.).PrincpiosdeDireitoFinanceiroe
Tributrio.RiodeJaneiro:Renovar,2006,p.115131.
7CF,ADCT,art.35,2,I.
8Oquevaleparaasdemaisesferasdegovernosubnacionais.
9 Este3estcomsuaexigibilidadesuspensaemfacedeliminarconcedidapeloSupremo

TribunalFederalnaADI2238.
10TheCostofRightsWhyLibertyDependsonTaxes.NewYork:Norton,2000.
11ESTEVAN,JuanManuelBarquero.LaFuncindeltributoenelEstadoSocialyDemocrticode

Derecho.Madrid:CEPC,2002.
12SobreestarcomsuaeficciasuspensaemfacedaADIeestetema,ler:GRECP,MarcoAurlio

GODOI,MarcianoSeabrade(Orgs.).SolidariedadeSocialeTributao.SoPaulo:Dialtica,2005.
13 Sobreestetema,valeconsultar BALEEIRO,Aliomar. UmaIntroduoCinciadasFinanas.

16.ed.RiodeJaneiro:Forense,2002OLIVEIRA,RegisFernandesde.CursodeDireitoFinanceiro.
SoPaulo:RT,2006.
14SobreTeoriadaNormaTributria,consultar,portodos, CARVALHO,PaulodeBarros.Cursode

DireitoTributrio.13.ed.SoPaulo:Saraiva,2000.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

15Sobreoconceitodetributosvinculadosounovinculados,recomendasealeituradeATALIBA,

Geraldo.HiptesedeIncidnciaTributria.6.ed.SoPaulo:Malheiros,2004.
16Sobreestetema,recomendasealeituradeSCAFF,FernandoFacury.AsContribuiesSociais

eoPrincpiodaAfetao. RevistaDialticadeDireitoTributrio,SoPaulo,n.98,p.4462,
jan.2003etambmContribuiesdeIntervenoeDireitosHumanosde2Gerao.Revistade
DireitoTributriodaAPETAssociaoPaulistadeEstudosTributrios.SP,p.3991,mar.2005.
17FundodosDireitosdaCrianaedoAdolescente,quepermitesPessoasJurdicasareduode

at1%doIRdevido,ede6%paraasPessoasFsicas.
18LeiRouanet,quepermitesPessoasJurdicasareduodeat4%doIRdevido,ede6%para

asPessoasFsicas.
19LeidoAudiovisual,paraproduoeexibiodeobras.Funcionaatravsdaaquisiodequotas

epermitesPessoasFsicaseJurdicasareduodeat3%doIRdevido.
20FuncinefuncionaatravsdaaquisiodequotasepermitesPessoasJurdicasareduodeat

3%doIRdevido.Podeserdescontado,dolucrolquido,ovalorintegraldoinvestimento.Pessoas
Jurdicastambmpodemabaterototaldoinvestimentocomodespesaoperacional.
21Oconjuntodasleisdeincentivoculturaadmiteumtetodedescontos,de4%paraasPessoas

Jurdicasede6%paraasPessoasFsicas.
22Permiteadeduode1,5%dolucrooperacionalparaasPessoasJurdicas.
23SobreaDRU,recomendoaleituradeSCAFF,FernandoFacuryMAUS,AntonioGomes.Justia

ConstitucionaleTributao.Renovar,2005.
24Estavinculao,nomencionadaacimaemfacedenosetratardeumadestinaovinculada

aosDireitosHumanos,prevque3%detudoqueforarrecadadopelaUnioattulodeIRedeIPI
deveroserdestinadosaumFundoparaodesenvolvimentodasRegiesNorte,NordesteeCentro
Oeste.CF,art.159,I,c.
25Apenasattulodecuriosidade,registraseompeto"desvinculativo"daUnio,poisalmdestes

preceitosdeordemconstitucional,aLein10.261/01desvinculouparceladevriasreceitas
decorrentesdaexploraodepetrleodesuadestinaooriginalestabelecidapelaLei9.478/97,o
quefoiprorrogadopelaMP2214/01.
26Disponvelem:<www.tcu.gov.br>.Acessoem:03jun.2006.
27RTJ151/755.
28Sobreestetema,lerBACHOF,Otto.NormasConstitucionaisInconstitucionais.
29 Aindacarecedemaiorestudoarealnaturezajurdicadestaexao,edapertinnciadeste

"rebatismo"deimpostoparacontribuio,comseusreflexosjurdicoeconmicosemnossa

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

Interesse Pblico IP
BeloHorizonte,ano8,n.39,set./out.2006

sociedade.Serquerealmenteumacontribuio?Casodesclassificada,surgiriaparaosEstadose
oDistritoFederalodireitoareceberumagrandepartedovalorarrecadadoemtodosestesanos,
porforadoart.157,II,daCF/88.Deoutrabanda,incontveisvaloresarrecadadossobagideda
AnterioridadeMitigadadeveriamserdevolvidos.Contudo,taisrepercussesspoderiamacontecer
noplanoterico,poisdificilmenteajurisprudnciapermitiriaareversodesituaesconsolidadas
htolongotempo.
30RTJ167/7985.
31 CF,art.177,IIosrecursosarrecadadosserodestinados:a)aopagamentodesubsdiosa

preosoutransportedelcoolcombustvel,gsnaturaleseusderivadosederivadosdepetrleo
b)aofinanciamentodeprojetosambientaisrelacionadoscomaindstriadopetrleoedogsc)
aofinanciamentodeprogramasdeinfraestruturadetransportes.
32 VotodoMinistroCarlosMrionaADI2925,cujaementanorefleteariquezadosdebates

ocorridos.
33curiosonotaroremorsomencionadopeloMinistroSeplvedaPertencenestejulgamento,ao

sereferirADIquenodeterminouaestritavinculaodosrecursosdaCPMFaoFAT(verp.128
doacrdo).
34Paraquemseinteressarsobreestetema,comvastosexemplos,valeaconsultaaolivroJustia

ConstitucionaleTributao(SCAFF,FernandoFacuryMAUS,AntonioGomes.Dialtica,2005.
35 ADI939DF,casoemquedeclarouinconstitucionalaECn03,naparteemquepermitiaa

incidnciadoIPMFImpostoProvisriosobreMovimentaoFinanceiranomesmoanodesua
criao,porviolarodireitofundamentalanterioridadetributria,quenadamaisdoqueuma
expressodaseguranajurdica,doprincpiodanosurpresa.

Comocitaresteartigonaversodigital:
ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto
cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma:
ComoaSociedadeFinanciaoEstadoparaaImplementaodosDireitosHumanosnoBrasil.
InteressePblicoIPBeloHorizonte,n.39,ano8Setembro/Outubro2006Disponvelem:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=47566>.Acessoem:4jul.2013.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital