SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA EN LA

CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978*

FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Mlaga

* Comunicacin presentada a las Jornadas sobre el Ttulo Preliminar de la Constitucin, organizadas por la Direccin del Servicio Jurdico del Estado y celebradas en Madrid,
en mayo de 1987.

Revista de Derecho Poltico, nm. 27-28, 1988, pp. 97-112

5.

SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA EN LA

CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978

FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Mlaga

rauto-limitation n'est pas la ngatlon du pouvoir souverain, mas bien l'un des
attributs et l'une des marques de ce pouvoir
dans tout Etat de droit, la souverainet, populaire ou autre, ne peut s'exercer que
dans les formes et sous les conditions fixes par l'ordre juridique en vigueur
Raymond Carre de Malberg, La Loi, expression de la volont genrale*

INTRODUCCIN

El presente estudio, gira en torno a la relacin que el principio de

soberana mantiene con el Estado democrtico en una Constitucin normativa como la nuestra. Se parte de la idea previa de que, como afirm
recientemente Kriele, en el Estado constitucional no puede existir soberano
(Kriele, 1980, v.o. 1975, pp. 149 y ss.) o, para decirlo ms claramente, en
palabras de Lucas Verd, en reciente exgesis del art. 1.2 de la CE el principio de soberana es un postulado poltico previo a la misma Constitucin
(L. Verd, 1983, p. 70).
A partir de ah, se intenta combatir una confusin conceptual frecuente, como es, me parece la referencia al principio de soberana
popular como principio de legitimacin del orden democrticodel Estado
democrtico establecido en la Constitucin (lo que es diferente a la legitimacin democrtica de la propia Constitucin). Por el contrario, se diferencian dos enunciados distintos en el artculo 1.2:

v . o . 1931, Reproduccin facsmil en Econmica,

Pars, 1984, p. 125.

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FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

1. Un primer enunciado integrado por la proclamacin de la soberana popular (sin entrar particularmente en la problemtica sntesis que
se realiza en ese artculo, de dos conceptos distintos como son el de soberana popular y soberana nacional): La Soberana Nacional reside en
el pueblo espaol.
2. Un segundo enunciado integrado por la proclamacin del pueblo
como fuente ltima de legitimacin de la estructura constitucional del Estado: (Del Pueblo espaol) emanan los poderes del Estado.
Como se ve, en ambos casos, es el pueblo el sujeto de las atribuciones realizadas en el artculo 1.2. Sin embargo, se trata de dos supuestos
claramente diferenciables, conceptualmente, y cuyo desarrollo presenta
muy diversas manifestaciones en el ordenamiento constitucional. Vamos a
considerar en un primer momento el enunciado referente a la soberana y
a la legitimacin democrtica de la Constitucin para pasar posteriormente
al enunciado referente a la legitimacin democrtica del Estado.

La posicin del pueblo en el momento constituyente: el primer

apartado del art. 1.2.
En lo que respecta al principio de soberana popular establecido en
el art. 1.2., hay dos vertientes que merecen contemplarse: por un lado, la
mencin a la soberana en la Constitucin, con independencia de su titular,
y por otro lado la atribucin de la soberana al pueblo.
1 .a.

/ principio

de soberana en la

Constitucin

El reconocimiento constitucional de la soberana cuadra escasamente, como ya se ha indicado, con la lgica propia de la Constitucin
normativa. En la medida en que la soberana hace referencia a un poder
no sometido a lmites carece de sentido su Inclusin en un documento como
la Constitucin, destinado a establecer los lmites del poder. En la medida
en que la Constitucin es la norma suprema a la que todos deben someterse, no es posible la existencia de ningn tipo de poder soberano dentro
del ordenamiento constitucional. Como ha indicado Kriele no hay dentro
del Estado constitucional un soberano, es decir, no hay nadie que tenga
soberana, esto es, no hay un poder, siquiera latente, que tenga las caractersticas de ser indiviso, incondicionado, ilimitado, ser ltima ratio en casos particulares, que pueda violar y crear el Derecho. Ms aun, la existencia de un soberano en este sentido, por un lado, y del Estado constitucional
por el otro, son dos situaciones opuestas, mutuamente excluyentes. Esto
se explica, porque en el Estado constitucional slo hay competencias, limitadas por el Derecho constitucional preexistente. El poder estatal est

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SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA

distribuido entre los rganos, y todo rgano slo tiene aquel poder jurdico
que le ha sido asignado por el orden constitucional. El pueblo tambin
est sometido a ese orden de competencias, aunque el pueblo es soberano
cuando acta como poder constituyente, si bien la soberana del pueblo
slo se realiza en el acto nico de la creacin de la Constitucin (Kriele,
ob. cit. pp. 150-152).
Esta reduccin de la soberana al momento constituyente, pudiera
parecer un intento artificial de salvar la unidad del concepto de soberana,
y de justificar as la diversificacin del poder que se produce dentro del
Estado constitucional, resolviendo la contradiccin entre el poder soberano
y el Derecfio. Sin embargo, resulta evidente la diferencia, cuando menos
cuantitativa, que existe entre el poder que el pueblo ejercita cuando se dota
de una Constitucin, y el poder que ejercita en el marco de esa Constitucin.
Esa diferencia, que gira alrededor de la lnea divisoria entre poder constituyente y poderes constituidos, puede entenderse tambin por relacin al
ejercicio o no de la soberana. En ese sentido, se puede explicar la contradicin entre Derecho y soberana, como hace Leibhoz, afirmando que
la soberana en su esencia no es un concepto jurdico, sino poltico, y
que soberano es (quien) tiene en el campo de la poltica la ltima palabra,
es decir, el poder de decisin total, ltimo y mximo; poder que se manifiesta, para este autor en sentido claramente Helleriano y Schmittiano
en que el soberano (el pueblo, en este caso) puede ir contra el Derecho,
aun cuando se haya supeditado voluntariamente a este. (Cfr. Leibholz, 1964,
pp. 263-4.) Ahora bien, se deben completar las afirmaciones anteriores en
el sentido de que si la soberana es un concepto poltico, lo es por cuanto,
frente al poder poltico constituido, no est sometido al Derecho, y en ese
sentido, un acto de soberana puede ir contra el Derecho. Ahora bien, no
puede ir contra el Derecho en el Estado constitucional basado en una
Constitucin normativa un acto del detentador de la soberana (en nuestro
caso el pueblo) cuando acta como poder constituido \ y no en su calidad
de soberano.

' Renuncio aqu a establecer una definicin concreta de soberana, lo cual no implica, que no nnaneje un determinado concepto de la misma, concepto que va asociado, como
es fcil de vislumbrar, al de poder constituyente. Con la soberana, como uno de los conceptos
ms antiguos en la historia del pensamiento poltico, ocurre lo que dijera hace tiempo Ramiro
Rico, que es lo primero que se divisa y ve; pero como todas las dems cspides, tambin
esta es lo ltimo que se alcanza (1980, v.o. 1952, pg. 119). Debido quiz a su antigedad, se
puede decir que ms que un concepto es una superposicin de conceptos, formando un sustrato comn que se encuentra inserto en la conciencia colectiva, pero que resulta muy difcil
de definir. Si el punto de partida inevitable sera Bodino, y su definicin de la soberana como
poder absoluto y perpetuo de una repblica o como no limitada ni en poder, ni en responsabilidad, ni en tiempo, como poder indivisible, imposible de ser compartido entre el
prncipe y los subditos (Bodin, Los seis libros de la Repblica, pp. 47, 49, 72 y ss.), el
concepto moderno se inspir sobre todo en Rousseau, que personifica la soberana en el
pueblo, con los rasgos de un poder inalienable e indivisible. (Cfr. Rousseau, Del contrato
social, pp. 32 y ss.). Ms recientemente, Heller, asocia el concepto de soberana a la idea
de poder supremo y exclusivo, de capacidad no slo jurdica, sino tambin real, capaz de

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Esta limitacin se explica por cuanto en el Estado constitucional actual, el sometimiento del poder pblico a reglas, el sometimiento al Derecho, se articula a travs de la Constitucin. Se trata de un Estado constitucional de Derecho, que perfecciona al Estado legal de Derecho
anterior ^ En ese sentido, incluso si se considera al Estado como un aparato
de dominacin, hay que estar con Burdeau en que Ltat n'est pas seulement le lieu de la domination; I est aussi l'appareil qui permet de la
contrler car, par la constitution, il impose un statut aux gouvernants. (Burdeau, 1984, p. IX.) La constitucin es as el instrumento a travs del cual
todos los poderes del Estado en cuanto poderes constituidos, se someten
a las normas.
La atribucin de la soberana que se realiza en la constitucin, no
puede tener otro sentido entonces, que exponer la fuente ltima de legitimacin del orden constitucional, lo que no implica en todo caso, que haya
una correspondencia efectiva entre esa legitimacin y el poder constituyente originario. Una vez cumplido ese trmite, el principio de soberana
deja de tener relevancia prctica en el conjunto del ordenamiento constitucional. La nica relevancia posible consistira en la definicin del poder
constituyente, en cuanto poder de Reforma pero an esta definicin

est sometida, en una Constitucin normativa como la nuestra, a lo establecido en la Constitucin, y por tanto no es posible hablar aqu tampoco
de ninguna actuacin del principio de soberana ^. Salvo que el poder de
reforma acte en el futuro al margen de la norma constitucional.

ir contra el derecho positivo en caso necesario, y la identifica con el poder constituyente. (Cfr.
Heller, 1974, v.o., 1934, pp. 262-3.) De todos estos rasgos, y de algunos otros similares podra
construirse un concepto comn, en cuanto poder ilimitado, supremo, indivisible, absoluto, etc.
Pero habra que advertir tambin que todos esos rasgos son engaosos y se pueden prestar
a confusin si se aceptan pacficamente. La soberana, al menos la que se identifica con el
poder constituyente en los Estados constitucionales y democrticos, no es un poder tan absoluto ni tan ilimitado ni siquiera tan indivisible. El poder constituyente (esto es, el nico modo
de manifestarse la soberana en un Estado constitucional democrtico) es un poder tambin
sometido a lmites, lo que ocurre es la que las diferencias cuantitativas son aqu tan significativas que sirven para otorgar una cualidad distinta al poder constituyente originario del
resto de los poderes constituidos, al menos desde un punto de vista terico. Sin embargo,
hay que advertir tambin, que las diferencias se vuelven muy dbiles cuando el poder constituido es el poder de reforma, y acta sin limitacin material alguna establecida previamente
por la Constitucin en vigor.
Sobre la evolucin de las diversas concepciones de soberana, me remito a SNCHEZ
AGESTA, 1979, pp. 473 y ss., as como a LUCAS VERD, 1983, pp. 116 y ss. Sobre la relacin

histrica entre soberana y poder constituyente, vase, GONZLEZ CASANOVA, 1980, pp. 210-211).
' Sobre esta transformacin del Estado de Derecho, vase en nuestra doctrina, M.
Garca Pelayo, 1981, pp. 15 y ss.
'' Hay que recordar aqu, sin embargo, la inexistencia de lmites materiales a la reforma en nuestra Constitucin, lo que conduce, como ha indicado el profesor De Vega, a la
conversin del poder de reforma en un autntico poder constituyente (Cfr. Pedro de Vega,
1985, pp. 159-160).

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SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA

1.b.

La atribucin

de la soberania al, pueblo

La atribucin al pueblo de la soberana que se realiza en nuestra

Constitucin, tiene su precedente en una frmula adoptada ya en la Constitucin francesa de 1946, y posteriormente en la de 1958, en la que se
concillaba el principio de soberana nacional con el de soberana popular,
dos principios que han aparecido como antagnicos en la tradicin terica
dominante del constitucionalismo continental, y especficamente del francs, del que esa distincin trae origen ^ No vamos a entrar ahora en la
problemtica que esta sntesis pudiera plantear, pues nos vamos a centrar
en la relacin que el principio de soberana popular mantiene con la Constitucin normativa, para lo cual emplearemos ambos trminos como equivalentes. En esta relacin habra que analizar dos vertientes: por un lado
la correspondencia de la Constitucin normativa con el concepto de nacin
o de pueblo que late detrs del principio de soberana popular. Por otro
lado, la idea de que el pueblo, en cuanto poder constitucional, en cuanto
poder definido en la Constitucin, es tambin un poder constituido, y por
tanto no puede configurarse constitucionalmente como un poder soberano.
En el primer orden de cosas, el concepto de nacin o de pueblo como
colectivo homogneo portador de un mismo inters y una ideologa comn,
se corresponde claramente con el optimismo revolucionario del primer
constitucionalismo. Es comn a la revolucin burguesa y a los movimientos
revolucionarios posteriores la identificacin de sus intereses e ideales con
los de ese colectivo mtico y unitario del pueblo. Sin embargo, la realidad
es que el pueblo es por el contrario una agregacin de intereses e ideales
diversos que pugnan por imponerse. Y el problema central en la evolucin
del constitucionalismo ha sido, junto a la determinacin de los criterios en
base a los cuales se podran expresar o representar mejor esos intereses
(esto es, el pueblo) la fijacin de los lmites que los sectores mayoritarios
deberan respetar a la hora de desarrollar su actuacin poltica. Por tanto,
el establecimiento de fronteras a la capacidad de vinculacin que una parte
del pueblo (la mayora) puede Imponer a otra (la minora).
En ese sentido, la nacin, como ente abstracto, o el pueblo, como
colectivo que supone la unin de individualidades concretas a cada una

" Esta distincin terica que procede de GARRE DE I\/IALBERG, ha sido impugnada recientemente por Bacot en Francia en lo que respecta a su origen tiistrico, situado por Carr
en la poca de la Revolucin Francesa y manifestado en la diferencia entre las Constituciones
de 1791 (soberana nacional) y 1793 (soberana popular). No obstante, Bacot no niega la diferencia que existe entre ambas concepciones de la soberana en la tradicin jurdica francesa
(cfr. Guillaume Bacot, 1985, pp. 13, 18 y passim). Antes que Bacot, en nuestra doctrina tiaba
indicado ya Torres del Moral el escaso fundamento histrico de esa dicotoma pueblo-nacin,
que sin embazrgo haban sido utilizados como trminos sinnimos por los pensadores revolucionarios (cfr. Torres del Moral, 1975, pp. 178 y ss.). Por otra parte, esta frmula no fue
pacficamente aceptada en la elaboracin de la Constitucin, siendo objeto de intensas discusiones polticas y doctrinales (Cfr. sobre este tema, Bonachela Mesas, 1987, pp. 936 y ss.).

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FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

de las cuales le corresponde una porcin de la soberana no se corresponden con el presupuesto material de existencia de la Constitucin normativa actual, basada en el pacto, en el compromiso entre diferentes ideologas y diferentes intereses. Ese compromiso no evita que determinados
sectores sociales queden fuera del pacto, lo que a su vez no impide que a
este nivel (constituyente) se pueda seguir iiablando an de soberana popular y por tanto, de la Constitucin que emana de esa soberana como una
Constitucin para toda la Nacin y para todo el pueblo. Lo ser en la medida
en que asegure a todo el pueblo y por tanto a cada sector del mismo
la posibilidad a la vez de desarrollar sus intereses e ideales, si estos son
mayoritarios, y de que ambos sean respetados, si son minoritarios.
Ni que decir tiene que a esta situacin se ha llegado, al menos en
la Europa continental, tras un largo y dificultoso proceso en cuyo comienzo
que coincide con la formacin del concepto de soberana popular o nacional, y por tanto del pueblo o la nacin como colectivo homogneo se
parta de la correspondencia directa entre la voluntad nacional o popular
y la voluntad de la mayora del pueblo, expresada a travs de la mayora
en el Parlamento, sin limitacin jurdica o constitucional a la actuacin de
esa mayora. Actualmente, el principio de soberana popular o nacional slo
tiene sentido a nivel constituyente, y ello no se contradice con el origen
consensuado de la constitucin y por tanto, con la ruptura de la homogeneidad del pueblo, indicada antes en la medida en que slo a ese nivel
el pueblo acta como colectivo, como conjunto que limita la actuacin posterior de cualquiera de sus partes.
Hablar de soberana del pueblo es en cierto modo hablar de una
ficcin terica: atribuir un poder ilimitado e indivisible a un cuerpo que no
existe como tal, porque es la agregacin de una multiplicidad de intereses.
Es por ello que la soberana slo puede existir en el momento previo a la
adopcin del ordenamiento constitucional: slo puede existir en el momento
en que esa multiplicidad de intereses e ideologas establece de comn
acuerdo sus futuras reglas de convivencia, la estructuracin del poder a
que todos estarn sometidos. Pero no se puede hablar de soberana del
pueblo en el momento constitucional, por cuanto an cuando existiera la
soberana como poder ilimitado y no sometido a reglas en el supuesto
de una Constitucin no normativafaltara el segundo elemento: el pueblo,
considerado aqu como entidad global. Justamente la especificidad de la
Constitucin normativa y democrtica es hacer posible que todos los sectores sociales tengan la posibilidad de acceder al poder poltico que no
soberana y desarrollar su propia poltica, sin que ello conlleve la anulacin de los otros sectores sociales, la desproteccin de la minora: pues
ello sera en definitiva, no el ejercicio del poder poltico constitucionalizado,
sino de un poder ilimitado y no sometido a reglas, de un poder soberano.
La correspondencia entre el principio de soberana Nacional y los
presupuestos de una Constitucin basada en la primada absoluta del Parlamento, fue ya observada a principio de siglo por Barthlemy-Duez, quie-

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SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA

nes, partan de la base de que el principio de soberana nacional (o de

soberana popular, ya que no distinguan entre estos dos principios) no era
ms que un modo de expresin particular del principio democrtico,
correspondiente a una determinada fase histrica, la de la lucha contra el
principio monrquico, ya superada. Para estos autores, Les hommes de
la Revolution, au moment ou lis font passer le principe dmocratique dans
la constitution, sont tout impregnes de la thorle traditionnelle de la souverainet qui, dans l'ancien droit, faisait de la puissance politique l'attribut
d'une personne physique, le prince. Des lors, ils ne comprennent pas la
souverainet, si celle-ci n'appartient pas encor une personne et, en consquence, ils vont l'attribuer la personne morale Nation. Esta manera
de entender la soberana tena adems una ventaja en la lucha contra el
principio monrquico Pour pouvoir mieux dpouiller le ro de la souverainet, il fallait pouvoir lu opposer une autre personne dont le droit tait
suprieur au sien: la personne Nation. (Joseph-Barthelemy/Paul Duez,
1985, v.o. 1933, p. 74.) Ahora bien, una vez conseguida esa meta, la permanencia del principio de soberana Nacional, planteaba ms problemas
que beneficios, hasta el punto de que para estos autores la thorle de la
souverainet nationale est dangereuse pour la libert: Elle tend faire
de la volont commune, de la volont de la Nation, una volont legitime en
elle-mme, qui serait l'expression mme du droit et de la justice. II y a en
germe dans le principe de la souverainet nationale, una pretention a legitimer le pouvoir par son origine. Des lors, tout acte manat de la souverainet nationale serait, par le seul fait de son origine, rgulier, conforme
au droit; la lo!, par cela seul que'elle serait la volont de la Nation, serait
quant a sa rgularit et sa conformit au droit, mise au-dessus de toute
discussion. (Ib. p. 76.) En definitiva, en la medida en que esta teora asienta
la idea de la infabilidad y la omnipotencia del pueblo, y en la medida en
que, en la actuacin ordinaria de los rganos legislativos como representantes del pueblo, supone el reconocimiento a estos rganos de un poder
sin lmites jurdicos, sin condiciones, La Thorie de la souverainet nationale nos fait entrer dans la voie qu'un des maTtres du libralisme frangais,
Benjamn Constant, appelait l'horrible route de l'omnipotence parlementaire. La Revolution, en consacrant la Thorie de la souverainet nationale,
entendait proteger l'individu contre le droit divin des rois et leur omnipotence. La doctrine de la souverainet nationale a eu ainsi son heure de
vrit pragmatique puisqu'elle a rpondu a une relle utilit pratique. Mais
aujourd'hui ce n'est pas contre le droit divin des rois qu'il est ncessaire
de proteger le citoyen, mais contre le droit divin des parlements et, cet
gard, la Thorie de la souverainet nationale ne peut ren donner; elle
engendre, au contraire, les prtentions absolutistes des parlementaires.
(Ib. p. 77.)
Naturalmente que estas objeciones, que se inscriben dentro de la
misma lnea de la lucha contra el absolutismo parlamentario desarrollada
por Carr, no tienen hoy sentido en el seno de una Constitucin normativa
protegida en su aplicacin a travs de procedimientos jurisdiccionales. Sin

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FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

embargo si nos sirven para entender la imposibilidad terica de intromisin

del principio de soberana en la actuacin de los poderes constituidos. La
objecin desarrollada por estos autores contra el principio de soberana
popular se basaba en que este principio supona en todo caso la legitimacin democrtica de la actuacin de una mayora ocasional, de una parte
del pueblo, siendo as que esa mayora no representaba en realidad a todo
el pueblo, porque el pueblo como colectivo, como voluntad comn no existe
cuando debe adoptar decisiones concretas (II n'y a pas, sur un point donn,
une volunt de la Nation elle-mme; 11 y a seulement la volont d'une majorit d'individus parmi ceux qui ont la plus grande forc politique dans la
Nation, ib. p. 75). Esa objecin, desarrollada antes de que el principio de
mayora amparado en esa legitimacin, ciertamente desarrollara las
consecuencias tan funestas que todos conocemos, tiene sentido hoy en
cuanto a la actuacin constitucional de los poderes constituidos: ah no
existe el pueblo, como colectivo homogneo, sino distintas fuerzas polticas, que desarrollan una poltica propia. Pero no lo tiene en cuanto a la
actuacin del pueblo como poder constituyente, en la definicin de cual
debe ser el marco de actuacin de esos sectores mayoritarios del pueblo,
y por tanto, en la definicin tambin de los derechos y los mecanismos de
proteccin a la minora, cuya voluntad es tambin la voluntad del pueblo.
En la medida en que la Constitucin supone un compromiso, un pacto entre
sectores mayoritarios y minoritarios, la Constitucin es un acto que emana
de la soberana popular. Pero a partir de ese acto, ningn poder constituido
podr ostentar en el futuro la soberana, ni siquiera el pueblo, cuando acta
en el marco de la Constitucin.
Llegamos as al segundo argumento enunciado anteriormente: la
unidad del poder que se manifiesta en la soberana (o en el poder constituyente originario, si se quiere, en definitiva en la actuacin soberana que
origina la Constitucin) se rompe a partir del establecimiento de una nueva
Constitucin, en la que slo existen ya hasta tanto no se rompa el orden
constitucionalpoderes constituidos. Esta configuracin de la voluntad popular, cuando se manifiesta directamente como poder constituido qued
establecida claramente por la doctrina francesa por referencia critica a la
Constitucin de 1958, y a la pretensin de De Gaulle de establecer un poder
constituyente originario permanente a disposicin de los ciudadanos (Le
Mong Nguyen, 1971, p. 948). A este respecto, se afirm entonces, personne
ne songe a contester la qualit de souverain du peuple. C'est la regle de
la dmocratie. Toutefois, dans l'exercice du pouvoir, le peuple agitet c'est
le cas de la dmocratie semi-directe franqaise non plus comme souverain
mais comme gouvernant, et ce titre, le peuple doit se comporter dans le
respect de la Constitution (statut des gouvernants), au mme titre que les
autres pouvoirs publics (Parlement, Prsident de la Rpublique, Gouvernement...). (Ib. p. 981) ^

^ Ya ScHMiTT haba indicado en su teora de la Constitucin, la diferencia entre las

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SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA

En definitiva, de todo lo anterior se deduce que el principio de soberana popular establecido en el art. 1.2, siendo fuente de legitimacin de
la Constitucin en su conjunto, no puede servir como principio de legitimacin de la configuracin y la actuacin del Estado democrtico establecido en la Constitucin. Se trata de un principio que da cuenta de una realidad previa a la Constitucin, que no pertenece como tal al ordenamiento
constitucional.
Si el principio de soberana popular, siendo fundamento ltimo de
Ja legitimacin democrtica de la Constitucin normativa, no sirve como
criterio de legitimacin del Estado democrtico configurado en la misma,
cabe preguntarse entonces qu principio o qu criterio cumple esa finalidad. Para responder a esa pregunta entramos en el segundo enunciado del
art. 1.2 de la Constitucin.

2.

La posicin dei puebio en ei orden constitucionai: el segundo prrafo

del art. 1.2.

Si del primer enunciado del art. 1.2 se deduce la legitimacin en su

origen del orden constitucional, del segundo enunciado surge la legitimacin de ese mismo orden en su estructuracin y funcionamiento. Si todos
los poderes del Estado emanan del pueblo, a travs del orden de competencias establecido en la Constitucin, esto significa que se ha producido
aqu una transformacin, una metamorfosis, en virtud de la cual, la Constitucin, actuando como mediacin necesaria, convierte al poder soberano
del pueblo (poder nico, indivisible, extraconstitucional, no reglado ni estructurado y absoluto), en poder dividido, estructurado, reglado, democrtico y constitucional. Es en virtud de esa mediacin por lo que se puede
hablar de democracia en la Constitucin, porque el pueblo (esto es, la parte
mayorltaria del mismo) acta no desarrollando una voluntad ilimitada, sino
como una voluntad sometida a reglas, sometida a la Constitucin. Esto no
significa en modo alguno que el pueblo en cuanto poder constituido se
convierta en rgano del Estado, o transfiera la soberana al Estado. Por el
contrario, se trata de que el Estado, no condicionado ahora directamente
por un poder que permanece latente durante la vigencia del orden
constitucional , si va a estar condicionado directamente por el principio

facultades del pueblo soberano, que se da una Constitucin, y sus facultades y connpetencias
constitucionales, que son competencias dentro del marco de la Constitucin dada (cfr.
Schmitt, 1982, p. 114).
" Como indica el profesor DE VEGA, el poder soberano del pueblo, cuya presencia es
indiscutible en el momento de la creacin del ordenamiento constitucional, y cuya realidad
se hace evidente en el ocaso y en la crisis del mismo, aparece aletargado y oculto mientras
la mecnica constitucional funcione. (Ob. cit. p. 109).

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FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

democrtico reconocido a nivel constitucional en este segundo enunciado

del art. 1.2.
Si el ejercicio del poder poltico procede del pueblo a travs de la
Constitucin, esto implica que no existe una voluntad popular homognea
que directamente se imponga a todos por la mayora parlamentaria, como
en los primeros momentos del constitucionalismo, sino que ahora el principio democrtico incluye el ejercicio del poder por la mayora del pueblo,
y a la vez, la garanta de que sern respetados los derechos de la minora.
En el Prembulo de la Constitucin se expresa con toda claridad, cuando
se afirma que la Nacin espaola, en uso de su soberana, proclama su
voluntad de: Garantizar la convivencia democrtica dentro de la Constitucin de las leyes. Ntese bien que la soberana se est ejercitando all en
el momento constituyente, como declaracin de voluntad que Incluso es
previa al texto de la Constitucin, pero que fundamenta e inspira todo su
articulado. Ntese tambin que no slo se somete el contenido de la democracia a la Constitucin y a las leyes, sino que adems se indica parcialmente ese contenido, cuando se habla de convivencia democrtica,
esto es, democracia que evite la dominacin de la mayora sobre la minora,
que se base en el mutuo respeto, como fundamento de la convivencia: la
mayora debe respetar el derecho de la minora a defender sus intereses,
y esta a su vez debe respetar el derecho de la mayora a gobernar y a
imponer sus planteamientos en el marco de la Constitucin.
Sin embargo, el principio democrtico enunciado en este segundo
prrafo del art. 1.2, no se reduce en sus manifestaciones posteriores al
establecimiento de lmites a la actuacin de la mayora, y de procedimientos
de control de la misma. Incluye tambin este principio, la legitimacin democrtica de la actuacin de la mayora y por tanto del pueblo en cuanto
colectivo, en cuanto voluntad unitaria cuando se mueve dentro del mbito
definido en la Constitucin. Por lo mismo, el principio democrtico implica,
en suma, que todo el poder, que todos los poderes constituidos, giran en
torno al pueblo, el cual, an en su condicin constitucional de poder constituido, es el punto de referencia de la actuacin de los otros poderes, cuya
fundamentacin ltima se encuentra en la voluntad popular. Se trata en
definitiva de asegurar que no slo el fundamento ltimo del Estado constitucional se inspire en el principio democrtico (a travs de la soberana
popular) sino que adems el funcionamiento constitucional del Estado sea
tambin manifestacin del principio democrtico (a travs del origen popular que en la Constitucin tienen todas las instituciones del Estado). Por
tanto, de garantizar, que incluso en el orden constitucional al que se somete, el pueblo no va a ser un poder constituido equiparable a los otros,
sino el punto de referencia ltimo en torno al cual se debe orientar toda la
actuacin de los otros poderes constituidos. Punto de referencia y primaca
del pueblo que permiten configurar al Estado constitucional como Estado
democrtico.

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SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA

Hay que decir, por otra parte, que la diferenciacin entre la soberana
como poder previo a la vigencia de la Constitucin y la actuacin de los
poderes constitucionales, se encuentra implcita en otras constituciones,
bajo la forma de diferenciacin entre la titularidad de la soberana y el
ejercicio de la misma. Sin embargo, me parece que esa diferenciacin no
da cuenta, como si lo hace la frmula adoptada en nuestra Constitucin,
del cambio de naturaleza que se opera en el poder poltico cuando se convierte de soberano en constitucional. No lo hace, por cuanto que identifica
a los poderes constituidos con el ejercicio de la soberana, y resulta evidente la diferencia de naturaleza que existe entre los poderes constituidos
y el poder soberano. An cuando se admitiera que el poder soberano es
la suma de esos poderes limitados, ello no excusa la constatacin del cambio, ni la confusin conceptual que puede producirse al definir la actuacin
de cualquier poder constituido como un ejercicio de soberana '.
Esta distincin entre la posicin del pueblo en el momento constituyente y en el orden constitucional, que se puede localizar en el art. 1.2,
adems de tener un reflejo general en el conjunto de la Constitucin, se
manifiesta ms especficamente en algunos apartados de la misma. Me
refiero singularmente a la reforma constitucional, donde de algn modo
ambos supuestos se entrecruzan. Si adoptamos la posicin de que es la
soberana popular la que debe reflejarse en la estructuracin democrtica
del Estado desarrollada en la Constitucin, determinados aspectos de la
regulacin de la reforma, no seran como ahora fuertemente criticables, sino ms bien, absolutamente insostenibles y totalmente contrarios a
ese principio fundamentador. Tanto la no inclusin del pueblo dentro de los
sujetos legitimados para iniciar la reforma constitucional, cuanto la posibilidad de adoptar reformas sin la intervencin directa del pueblo a travs
del procedimiento ordinario de reforma, se encontraran en esa situacin.
Si se supone que el pueblo ejercita la soberana tambin dentro del
orden constitucional, la no intervencin del pueblo en la modificacin de
ese orden, es pura y simplemente, un sinsentldo. Sin embargo, si se entiende que el pueblo no ejercita la soberana en el orden constitucional,
sino que acta simplemente (simplemente por relacin a su condicin
de soberano) como poder constituido, es posible entender que ese orden

' Esa distincin servira para resolver la contradiccin entre la soberana considerada
como poder nico, indivisible, inalienable e iniprescriptible y la necesaria divisin del poder
propia del Estado moderno, y especficamente del Estado constitucional: as, la soberana
seguira ostentando esos rasgos, en su titular, pero no as en la pluralidad de gobernantes
que ejercen ese poder (Cfr. FLIX MOREAU, 1921, pp. 14-15, 28 y ss. y 401 y ss).
Ejemplos de esa distincin que se da en abundante nmero de Constituciones
pueden ser los de Italia La soberana pertenece al pueblo, que la ejerce en la forma y con
los lmites de la Constitucin o Francia La soberana nacional pertenece al pueblo que la
ejerce a travs de sus representantes y por la va del referendum, y en el mbito socialista,
el de Rumania El pueblo es el titular soberano del poder, y lo ejerce a travs de la Gran
Asamblea Nacional y de los consejos populares, rganos elegidos por voto universal, igual,
directo y secreto.

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FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

constituido, no prevea su intervencin directa en la reforma del orden constitucional o al menos de la parte menos relevante de ese orden. En el
bien entendido de que, al proclamarse este poder constituido que es el
pueblo, fundamento ltimo y punto de referencia de los otros poderes constituidos, su no Intervencin en estos supuestos, resulta especialmente lamentable y vulnera esa proclamacin expresa del segundo prrafo del art.
1.2'.
Esta diferenciacin explica, en mi opinin, que se considere, muy
acertadamente, el referndum facultativo del art. 167 como un acto de control o de garanta y no de soberana. Otra cosa ocurre en lo que respecta
al procedimiento agravado de reforma del art. 168. En este supuesto, es
claro que no existen lmites materiales a la actuacin del poder constituyente, y en esa medida, en cuanto se puede producir una actuacin del
poder constituyente como tal y no como poder constituyente derivado o
constituido, la intervencin del pueblo puede ser tambin un acto de soberana, de poder sin lmites, o al menos sin lmites materiales ^.

CONCLUSIONES
Se puede afirmar en suma, que el pueblo aparece en el art. 1.2 de
la CE en una doble condicin:
1. Como titular de la Soberana y por tanto reconocido como poder
constituyente originario y fuente de legitimidad de la Constitucin. En definitiva, como factor de legitimacin democrtica de la Constitucin del Estado.
2. Como fuente de legitimidad de todos los poderes del Estado, en
cuanto poderes constituidos, en el marco de la Constitucin. Como un poder
constituido ms, aunque punto de referencia obligado y fundamento de la
actuacin de los dems poderes constituidos. Por tanto, como factor de
legitimacin democrctica del Estado configurado en la Constitucin.
En su primera condicin, como titular de la Soberana, el pueblo
permanece fuera del orden constitucional, de la Constitucin normativa,
permanece como poder latente que slo se manifiesta con ocasin de la
ruptura de ese orden constitucional para dar lugar a un nuevo orden. Es

* En ese sentido es aqui plenamente aplicable la critica realizada por el profesor De

VEGA a la supresin de la iniciativa popular en materia de reforma (cfr. PEDRO DE VEGA, ob. cit.
pp. 134 y ss.)
' Sobre el referendum, cfr. PEDRO DE VEGA, ob. cit., p. 145. Sobre el art. 168, vase nota
3. He tratado este tema en mi comunicacin al VI Congreso de Ciencia Poltica y Derecfio
constitucional, Albacete, 1987, titulada Tribunal Constitucional, poder legislativo y poder
constituyente.

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SOBERANA POPULAR Y DEMOCRACIA

justamente la autolimitacin del pueblo como soberano la que origina la

democraticidad de la Constitucin. Esa autolimitacin supone la renuncia
a la imposicin permanente e limitada de un sector del pueblo sobre otro
(tal y como sucedi en el primer constitucionalismo) y la aceptacin de unas
reglas que definen, entre otras cosas, el tipo de vinculacin que la mayora
puede imponer a la minora. En ese acto ltimo de soberana, que supone
la aprobacin del marco constitucional, han coincidido la mayor parte de
los sectores sociales en las actuales constituciones normativas y consensuadas. En ese acto el Pueblo acta como un colectivo homogneo.
Pero a partir de ah, en el momento constitucional, el reconocimiento
de la soberana, no tiene apenas incidencia en el conjunto de la Constitucin, y por tanto, tampoco la tiene en la configuracin del Estado como
Estado democrtico. Estado democrtico no es hoy (como en el primer
constitucionalismo) aquel en el que el pueblo es soberano (a travs de sus
representantes), sino aquel en el que el pueblo ha renunciado al poder
soberano y ha aceptado el poder constitucional. Esa autorenuncia no est
en contradiccin con la proclamacin del principio de soberana popular,
porque este principio tan slo indica el origen del poder soberano y por
tanto, el origen de la Constitucin. Lo que ocurre es que tampoco de la
proclamacin de ese principio puede deducirse la autolimitacin del poder
soberano y por tanto el carcter democrtico de la estructuracin constitucional del poder.
Es en la segunda condicin enunciada en la que se manifiesta la
necesaria articulacin democrtica del Estado constitucional. No porque el
pueblo sea soberano, sino porque, en cuanto poder constituido, y sometido
al orden constitucional, acta como referente necesario y fundamento ltimo de la actuacin de los otros poderes constituidos, de los dems poderes del Estado. El pueblo no acta aqu ya como un colectivo homogneo,
sino como una multiplicidad de intereses, algunos de los cuales se imponen
sobre otros, dentro del marco constitucional.
Esta distincin sirve para explicar, en mi opinin, no slo el conjunto
de la estructuracin democrtica del Estado, en una Constitucin normativa
como la nuestra, sino especficamente, algunas deficiencias en la regulacin de la Reforma constitucional, que siendo criticables por su inadecuacin al principio democrtico consagrado en el segundo prrafo del art. 1.2,
no deben reputarse sin embargo incompatibles con el principio de soberana popular proclamado en el primer prrafo de ese mismo precepto. No
porque no lo sean en abstracto, sino porque esa contradiccin no llega a
producirse, por la ausencia a nivel constitucional de una de las partes en
pugna: el principio de soberana popular.

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FRANCISCO BALAGUER CALLEJN

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