A Territorialização de Politicas Públicas em Portugal

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NOTA INTRODUTRIA
O Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, IP, tem por misso dar execuo poltica de
desenvolvimento regional atravs da coordenao financeira dos Fundos Estruturais comunitrios e do
Fundo de Coeso, da coordenao, gesto e monitorizao financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coeso, e do exerccio das funes de pagamento e de controlo das
intervenes destes fundos.
A poltica de desenvolvimento regional, em particular, e o sistema de polticas pblicas com impacto
territorial adoptadas em Portugal, no geral, tm vindo a estar fortemente aliceradas nos sucessivos perodos de programao dos Fundos Estruturais, pelo que uma maior eficincia das politicas
pblicas deve ter sempre presente a aprendizagem que se retira sobre a evoluo dos processos de
programao de Fundos Estruturais.
O Exame Territorial sobre Portugal concretizado pela OCDE, em 2008, constituiu um importante marco
revelador da leitura, desta prestigiada organizao internacional, sobre as polticas territoriais adoptadas em Portugal, desde 1986 at aos nossos dias, no qual foram ainda sistematizadas um conjunto de
concluses, essencialmente de natureza prospectiva, e de recomendaes para melhorar a eficincia
das polticas.
De acordo com a metodologia definida pela prpria OCDE, o trabalho de suporte ao Exame passou
pela criao de um grupo de trabalho nacional, coordenado pelo IFDR que integrou diversos representantes de diferentes servios da Administrao Pblica1, e a elaborao de um relatrio de base,
enquanto contributo da administrao pblica portuguesa (Continente e Regies Autnomas).
1 DPP, INE, DGAL, DGADR, Direco Regional

do Planeamento e Fundos Estruturais da Regio
Autnoma dos Aores, IDR e Secretaria Regional
do Plano e das Finanas da Regio Autnoma da
Madeira.
A natureza do exerccio realizado a nvel nacional permitiu o desenvolvimento de uma reflexo alargada
sobre o desenho das politicas, as realizaes e resultados alcanados no desenvolvimento regional em
Portugal, que no entendimento do IFDR deveria merecer uma ampla divulgao atravs da edio do
material tratado.
Foi ainda ambio do IFDR promover a difuso de uma viso prospectiva sobre os rumos da poltica
de desenvolvimento regional em Portugal, que pudesse promover um amplo debate e reflexo sobre a
territorializao das polticas pblicas e o papel dos Fundos Estruturais, especialmente relevante num
contexto em que j se iniciou o debate sobre o futuro da poltica de coeso.
Jos Santos Soeiro

Presidente do Conselho Directivo
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NDICE
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CAPTULO I
Apresentao do documento
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CAPTULO II
Conceitos e mtodos
CAPTULO III
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Modelo de desenvolvimento, dinmica de

crescimento e tendncias regionais
65
CAPTULO IV
Polticas de desenvolvimento regional e impacto
territorial de polticas sectoriais
CAPTULO V
109
Coordenao, governana e quadro institucional

exigido pela territorializao de polticas pblicas
CAPTULO VI
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Uma viso prospectiva

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ANEXOS
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CAPTULO I
Apresentao do documento
A elaborao do Exame Territorial da OCDE sobre Portugal1 foi concretizada segundo uma metodologia
consagrada pela prtica da OCDE neste tipo de trabalhos, no mbito da qual funcionou um grupo de
trabalho nacional, integrando representantes de diferentes servios da Administrao Pblica, destinado
a acompanhar o mencionado Exame Territorial e as diferentes misses de terreno realizadas pela equipa
de peritos daquela organizao internacional.
1 Publicado no ano de 2008 sob o ttulo Estudos Territoriais da OCDE Portugal e objecto de
seminrio internacional organizado pelo IFDR no
Porto em Setembro do mesmo ano.
Em simultneo e em estreita articulao com o funcionamento desse grupo de trabalho, foi elaborado
(sob coordenao do Professor Dr. Antnio Manuel Figueiredo) um Background Report (relatrio de
base), documento que os servios da OCDE trataram e integraram na medida das suas opes de
anlise da situao portuguesa. O referido relatrio de base, atendendo ao grau de validao que teve
no seio do grupo de trabalho nacional, pode ser considerado um contributo de base da administrao
pblica portuguesa (Continente e Regies Autnomas) para o mencionado Exame Territorial.
A natureza do exerccio realizado a nvel nacional e a massa reduzida de trabalhos sobre a territorializao
de polticas pblicas existente na bibliografia disponvel determinaram que a Direco do IFDR equacionasse em boa hora a possibilidade de rever e editar o material ento produzido.
O documento agora apresentado constitui o produto desse trabalho, ao qual se deu o nome de Territorializao de polticas pblicas em Portugal. A escolha do ttulo tem obviamente inspirao na metodologia de
abordagem da OCDE nos seus exames territoriais, mas visa objectivos mais vastos. No quadro da actual
organizao poltico-administrativa e territorial em Portugal e ponderando os desafios que a programao
QREN 2007-2013 coloca neste domnio, a avaliao das condies de territorializao de polticas
pblicas constitui uma matria de extrema relevncia para as perspectivas de evoluo das polticas de
desenvolvimento regional em Portugal e da coeso scio-territorial da economia portuguesa.
O objectivo da publicao global do relatrio visa criar as condies de enquadramento para um debate
aprofundado de alguns dos sub-temas que podem individualizar-se na territorializao de polticas
pblicas nos seguintes domnios:
- A programao dos Fundos Estruturais e a evoluo da poltica regional em Portugal;
- A programao dos Fundos Estruturais e a promoo da competitividade dos territrios;
- Coordenao horizontal e vertical dos processos de desenvolvimento local: a experincia do associativismo inter-municipal e das estruturas da sociedade civil;
- Fundos Estruturais e evoluo das polticas de desenvolvimento territorial nas Regies Autnomas
dos Aores e da Madeira.
Dado ter sido inicialmente elaborado como suporte ao trabalho desenvolvido pela equipa da OCDE, o
relatrio agora apresentado conserva uma estrutura prxima do questionrio formulado pelos servios
da OCDE s autoridades nacionais.
Assim, para alm deste captulo de apresentao, o relatrio surge organizado nos seguintes captulos:
- No captulo 2, introduzem-se alguns aspectos conceptuais e metodolgicos considerados
nucleares para explicar algumas das particularidades que o quadro de polticas pblicas com
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impacto territorial apresenta;

- O captulo 3 dedicado ao estudo das tendncias regionais associadas ao modelo de crescimento caracterstico da economia portuguesa nas ltimas dcadas, cujo esgotamento progressivo marca indelevelmente algumas das dinmicas territoriais mais salientes da economia
portuguesa;
- O captulo 4 discute o alcance e principais limites das polticas de desenvolvimento regional em
Portugal e a tenso permanente entre tais polticas e algumas polticas sectoriais com incidncia
territorial marcante;
- O captulo 5 aborda os problemas particulares de coordenao institucional e governana num
modelo de poltica regional sem regies, interrogando-se se tal contexto constitui um estigma ou
um espao de oportunidades de inovao em matria de territorializao de polticas;
- Finalmente, no captulo 6, apresenta-se uma viso prospectiva sobre os rumos da poltica de desenvolvimento regional em Portugal, tendo em conta o carcter marcante de alguns referenciais
estratgicos em curso de implementao no Pas.
Cabe ainda referir que o trabalho realizado dedicou uma ateno particular situao das Regies
Autnomas dos Aores (RAA) e da Madeira (RAM), ponderando a evidente particularidade que os
seus modelos econmicos e institucionais assumem no contexto das polticas pblicas em anlise.
O estatuto de autonomia regional dos dois territrios permite comparaes relevantes com a governance
de polticas regionais no continente, que enriquecem o relatrio, sobretudo no actual contexto da
organizao poltico-administrativa do Pas.
Por razes que explanaremos nos correspondentes captulos, o relatrio surge fortemente tributrio da
evoluo observada e dos resultados dos sucessivos perodos de programao de Fundos Estruturais
em Portugal. Por se tratar de uma caracterstica estrutural do sistema de polticas pblicas com impacto
territorial em Portugal, essa dependncia observada constitui um facto em si prprio evidenciador do
alcance e dos limites das polticas regionais e territoriais implementadas.
Discutiremos em captulo prprio que este facto no despiciendo, j que no totalmente indiferente
a aprendizagem organizacional das polticas regionais e territoriais em Portugal se processar quase
exclusivamente no contexto da programao de Fundos Estruturais. As ferramentas e as caractersticas
do ciclo de programao envolvendo Fundos Estruturais criam um contexto de implementao de
polticas que tende a gerar modelos de aprendizagem marcados pela incidncia da vasta panplia de
instrumentos de programao. Estar assim em discusso a capacidade de aprendizagem orientada
para outros contextos de implementao de polticas pblicas no necessariamente associadas ao
framework dos Fundos Estruturais.
De qualquer modo, o contexto mais exigente e de maior selectividade de aplicao territorial do QREN
2007-2013 traz discusso novos elementos, matria em que o relatrio beneficiou de algumas revises
e anlises adicionais face sua formulao inicial.
A verso agora disponibilizada beneficiou significativamente de comentrios a uma verso preliminar
elaborados pelas seguintes entidades: DPP, INE, DGAL, DGADR, Direco Regional do Planeamento e
Fundos Estruturais da Regio Autnoma dos Aores, IDR e Secretaria Regional do Plano e das Finanas
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da Regio Autnoma da Madeira. A coordenao do trabalho agradece sensibilizada os contributos

realizados, pedindo antecipadamente desculpa por qualquer omisso involuntria ou pela eventual
impossibilidade de desenvolvimento aprofundado de questes que transcenderiam o alcance do presente documento.
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CAPTULO II
Conceitos e mtodos
A territorializao de polticas pblicas
1. Neste relatrio, designaremos de territorializao de polticas pblicas a concepo e implementao

de programas e projectos com impacto territorial relevante, cujas prioridades de interveno so definidas
em funo de quadros estratgicos formulados para o territrio-alvo, com participao, formal ou informal,
na sua elaborao de instituies e actores identificados com tal territrio. Para se considerar que uma
dada poltica pblica est a ser territorializada no basta, por isso, considerar que os investimentos ou
aces que a corporizam tenham um impacto territorial relevante. necessrio que haja uma estratgia especfica concebida a partir do territrio ou com a sua participao ou, pelo menos, preparada
em funo de uma prospectiva, mais ou menos participada, para esse territrio. Nesta perspectiva,
territorializao de polticas pblicas e impactos territoriais de polticas pblicas so coisas diferentes.
Designaremos, assim, de polticas pblicas de base territorial (PPBT) (territory-focused public policies)
as polticas concebidas e implementadas segundo um quadro estratgico prospectivo elaborado a partir de um dado territrio, com graus eventualmente desiguais de participao do sistema de actores
regionais e locais. Os impactos territoriais das polticas pblicas produzem-se independentemente de
estas poderem ou no ser consideradas PPBT.
2. Um simples exemplo ilustra essa diferena fundamental. A poltica de desvalorizao competitiva
sistemtica da moeda nacional seguida em Portugal em alguns perodos que precederam a transio
para a integrao primeiro no Sistema Monetrio Europeu e, depois, para a integrao na UEM teve
certamente impactos considerveis nos territrios que acolhem os principais clusters de sectores
tradicionais da economia portuguesa. Seguramente no se tratou de uma poltica pblica territorializada.
O mesmo se diga em relao a polticas com maior contedo infraestrutural, como, por exemplo, a
implementao do Plano Rodovirio Nacional.
3. Face ao modelo de polticas regionais em Portugal, o conceito de territorializao de polticas pblicas
adquire uma relevncia estratgica acrescida, na medida em que da sua efectividade depende a avaliao das margens de manobra que se abrem ao modelo portugus de poltica regional sem regies.
Competitividade e atractividade territoriais
4. A anlise combinada de polticas pblicas territorializadas e de polticas ascendentes de base municipal

e/ou supra-municipal evidencia ao longo do tempo uma crescente importncia atribuda componente de
promoo do desenvolvimento econmico. Mostraremos ao longo do relatrio que a boa compreenso
dos resultados associados combinao de tais polticas ganha com o rigor da distino entre polticas
orientadas, respectivamente, para a competitividade e para a atractividade territoriais.
5. Na sequncia de trabalhos realizados quer pela OCDE quer pela Comisso Europeia, o conceito de
competitividade regional (territorial) tem oscilado entre formulaes que partem quer da agregao de
factores de competitividade empresarial, quer de perspectivas macroeconmicas. Sem pretender entrar
na complexa discusso conceptual e metodolgica que situa a competitividade regional (territorial)
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entre as realidades da competitividade empresarial (das firmas) e macroeconmica (da nao nos
termos em que M Porter a coloca), a definio corrente utilizada em diferentes estudos da OCDE
e da Comisso Europeia (DG Enterprise) constitui um compromisso largamente referenciado: the
ability to produce goods and services which meet the test of international markets, while at the same
time maintaining high and sustainable levels of income or, more generally, the ability of (regions) to
generate, while being exposed to external competition, relatively high income and employment levels.
And in other words, for a region to be competitive, it is important to ensure both quality and quantity of
jobs. The Sixth Periodic Report on the Regions (1999).
2 Ver, por exemplo, Michael Kitson, Ron Martin

e Peter Tyler (2004), Regional Competitiveness:
An Elusive yet Key Concept?, Regional Studies,
volume 38, n9, pp. 991-999 e Ben Gardiner,
Ron Martin e Peter Tyler (2004), Competitiveness, Productivity and Economic Growth across
the European Regions, Regional Studies, volume
38, n9, pp.1045-1067.
6. Esta perspectiva tem sido amadurecida e desenvolvida por investigao universitria relevante, na
qual se destaca a equipa da Universidade de Cambridge do Reino Unido2. A abordagem tem sido
conhecida por modelo da pirmide da competitividade. Na base da pirmide encontramos um conjunto
de factores que influenciam em termos sistmicos a competitividade. No meio da pirmide, encontramos
um modelo de decomposio multiplicativa do produto per capita nos factores produtividade, taxa
de emprego, taxa de actividade e rcio lazer-trabalho. No topo da mesma, define-se a prosperidade
econmica e de condies de vida que a competitividade tende a favorecer, em regra medidas pelo
indicador sntese do produto (rendimento) per capita regional. Este modelo tem inspirado, por exemplo,
os trabalhos da equipa do Professor Augusto Mateus sobre a performance das regies portuguesas
(NUTS II e NUTS III) em termos de coeso e competitividade, tendo sido objecto de aprofundamento e actualizao nos trabalhos preparatrios do QREN 2007-2103 realizados pela equipa do DPP. Um trabalho
conjunto do INE e do DPP prolongou entretanto esse trabalho com a construo de um ndice sinttico
de desenvolvimento regional recentemente apresentado.
7. No entanto, a anlise das polticas de competitividade territorial exige um quadro mais alargado de
referncia de modo a combinar a dinmica das firmas com determinantes territoriais do processo de
inovao e de exerccio da funo empresarial. A figura 1, inserida na pgina seguinte, formaliza uma
perspectiva sistmica da competitividade, na qual a centralidade do espao da competitividade das
firmas (inovao e organizao) surge combinada com um conjunto diversificado de factores dinmicos
de competitividade cuja expresso territorial inequvoca. Os temas dos servios avanados s empresas,
as infra-estruturas de base tecnolgicas, a formao de capital humano e a logstica de suporte
internacionalizao ilustram, entre outros, essa complementaridade. A territorializao de polticas
pblicas de inovao e competitividade ganha rigor e alcance com esta abordagem.
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Figura 1: Uma perspectiva sistmica dos factores de competitividade
Fonte: Abordagem formalizada por Mrio Rui

Silva, Faculdade de Economia do Porto, em
Antnio Manuel Figueiredo e Mrio Rui Silva,
Factores territoriais e institucionais da internacionalizao da Cidade-Regio, Porto-Cidade
Regio, Reitoria da Universidade do Porto
8. Porm, se a territorializao de polticas de inovao e competitividade acomodvel por um esquema

de anlise do tipo do anteriormente referido, outras tipologias de polticas territoriais exigem que se formule
o conceito de atractividade territorial. Ao longo deste relatrio, entenderemos por territrio atractivo, um
territrio competitivo, com qualidade de vida e ambientalmente sustentvel, apontando por isso para uma
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combinao de factores mais rica do que a que preside perspectiva sistmica da competitividade.
Em resumo, a atractividade territorial constri-se em torno dos trs vectores da sustentabilidade: a
econmica, a social e a ambiental. Subjaz a questo da sustentabilidade institucional que aponta
para as questes da governance do modelo.
Competitividade e coeso scio-econmica e territorial
9. A evoluo das polticas territoriais em Portugal e de desenvolvimento regional em particular coloca

no centro da abordagem a interaco entre as performances regionais em termos de competitividade.
Na nossa perspectiva de anlise, competitividade e coeso scio-econmica e territorial interagem na
medida em que se colocam reciprocamente limites. Por um lado, a competitividade territorial assenta
sempre num certo limiar crtico de coeso. Por outro lado, o alcance desta ltima est sempre dependente, em termos de sustentabilidade, de alcanar um limiar mnimo de competitividade.
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Esta questo dominou o debate das novas opes de poltica regional para o perodo de programao
2007-2013 e tender a continuar a assumir um lugar central na avaliao das condies de aplicao
dessa mesma programao.
10. No entanto, se a definio de um limiar mnimo de competitividade como factor de sustentabilidade
dos progressos em termos de coeso scio-econmica e territorial tem uma expresso econmica, os
limiares mnimos de coeso tm uma expresso eminentemente poltica. Por coeso scio-econmica
e territorial deveremos entender hoje o grau de desigualdades, sociais e territoriais, social e politicamente
tolerveis num dado contexto histrico. Tal como mostraremos em pargrafos seguintes, esta hoje
a questo central da poltica regional em Portugal. A disseminao de condies mais alargadas ao
territrio continental de novos equilbrios entre performances de competitividade territorial e de limiares
mnimos de coeso scio-territorial ocupa um lugar de destaque na agenda poltica da programao
para o perodo de 2007-2013, sendo fundamental ter em conta os instrumentos concretos de programao utilizados para assegurar esse equilbrio.
11. Esta questo tambm de grande relevncia nas regies autnomas dos Aores e da Madeira.
Ambas as regies, embora partilhando as condies da ultra-periferia e de dupla insularidade, mais
agravada no caso dos Aores, encontram-se em transio para um novo paradigma de interveno,
em que as questes da competitividade tm de assumir uma expresso com maior capacidade
de captao de recursos. No caso da Madeira, essa transio advm da programao em regime
de phasing-in e da necessidade de minimizar os efeitos estruturais de Dutch Disease induzidos
pela excelncia turstica e pela sua relevncia na estrutura produtiva regional. No caso dos Aores,
as perspectivas de competitividade e inovao tm de conviver e coexistir com nveis elevados de
discriminao positiva nas ilhas de menor dimenso e maior fragilidade demogrfica.
Factores infraestruturais, factores imateriais, atmosferas e empreendimento privado e social:

as combinaes virtuosas (penalizadoras) do desenvolvimento regional, local e urbano
12. A discusso dos resultados alcanados em Portugal em matria de territorializao de polticas

pblicas carece ainda de algumas precises conceptuais sobre o alcance das polticas pblicas de
base territorial. necessrio desmontar a ideia de que a dimenso do desenvolvimento num dado
territrio susceptvel de toda ela ser influenciada positivamente por PPBT. Estas no so o deusex-machina que, por vezes, as estratgias preconizadas para um dado territrio tendem a insinuar.
H condies necessrias a um processo de desenvolvimento que so dificilmente objecto de
interveno das polticas pblicas, pelo menos de polticas com sucesso garantido em termos de
induo de condies favorveis.
13. A clarificao do alcance interventivo das PPBT exige um modelo de percepo das dinmicas
de interaco virtuosa entre as condies favorveis do desenvolvimento que, para alm da j
consensual interaco entre recursos infra-estruturais e imateriais, acrescente a relevncia das atmosferas e dos recursos em matria de empreendimento privado e social como factores marcantes do
desenvolvimento territorial. Estas duas tipologias de recursos partilham a caracterstica de serem
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mais dificilmente induzidas por PPBT. As atmosferas configuram concentraes por vezes aleatrias de
conhecimento tcito, criatividade, capital social e atractividade que podem constituir uma base poderosa
para gerar rendimentos crescentes na interaco entre recursos infraestruturais e imateriais. Depois
de formadas, podem ser apoiadas por PPBT. Porm, dificilmente so susceptveis de ser induzidas por
tais polticas. Por sua vez, a dinamizao de empreendimento social e privado s muito indirectamente
susceptvel de ser estimulada por PPBT. As polticas orientadas para a promoo de empreendedorismo (entrepreneurship) esto na sua infncia, sendo necessrio distinguir entre empreendedorismo de
oportunidade (essencialmente de base tecnolgica) e de necessidade (como alternativa ao desemprego).
Se as primeiras so dificilmente generalizveis no territrio, as segundas pelo contrrio apresentam um
grande potencial de disseminao.
14. Nestas condies, as PPBT no podem ser exclusivamente concebidas como polticas de suporte
a uma lgica de promoo de condies de desenvolvimento competitividade. A componente
de discriminao positiva para a coeso social deve, assim, continuar a prevalecer em territrios
fortemente rarefeitos em recursos dificilmente estimulveis atravs de polticas pblicas (atmosferas
e empreendimento social e privado). Porm, trata-se de domnios de poltica social de base territorial
que devem ser abordados luz da territorializao de polticas sociais e no de polticas de desenvolvimento regional.
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Polticas de desenvolvimento regional e racionalidade do modelo de ordenamento do territrio
15. Um ltimo aspecto a considerar em termos de abordagem conceptual s PPBT em Portugal diz respeito s relaes que podem ser estabelecidas entre tais polticas e o modelo globalmente preconizado
para o ordenamento do territrio. Em princpio, as PPBT devem servir uma geo-estratgia territorial,
contribuindo para a configurao de um dado modelo de ordenamento do territrio.
16. A situao portuguesa das ltimas dcadas , porm, pouco cannica. Na verdade, o enquadramento estratgico necessrio a uma poltica de ordenamento do territrio s agora est a ser
configurado com a aprovao do Programa Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio e com
a concluso dos trabalhos dos Planos Regionais de Ordenamento do Territrio de todas as regies
NUTS II3. At ao presente momento, as PPBT no dispuseram de referencial de enquadramento
estratgico global em termos de ordenamento do territrio. A inexistncia de tal referencial no plano
formal no significa, porm, que no exista uma estratgia de ordenamento do territrio. No entanto,
a diversidade de elementos em que tal estratgia pode ser captada (Plano Rodovirio Nacional, por
exemplo, como Plano sectorial e os prprios Planos de Desenvolvimento Regional de suporte aos
diferentes perodos de programao de Fundos Estruturais) oculta uma grande oscilao em torno
de prioridades para o ordenamento territorial do Continente.
3 As NUTS II correspondem ao que designaremos no relatrio de Regies-plano, correspondentes s reas de interveno das CCR, hoje
CCDR. Deve ainda referir-se o Decreto-Lei n
244/2002 de 5 de Novembro estabeleceu uma
nova delimitao para as NUTS do continente,
alterando a configurao vigente desde 1986
(resoluo do Conselho de Ministros n. 34/86)
e as alteraes posteriores decorrentes dos
Decreto-Lei. n.s 46/89, 163/99 e 317/99. No
anexo 2 a este relatrio, constam os dois mapas
em questo.
17. Quer isto significar que, pela primeira vez num perodo de programao, coexistiro uma estratgia
nacional de ordenamento do territrio, estratgias regionais nesse mesmo domnio, uma estratgia de
desenvolvimento ancorada na programao do QREN 2007-2013 e outras estratgias nacionais relevantes como a Estratgia Nacional para a Sustentabilidade ou o Plano Tecnolgico. Se acrescentarmos
a este facto a ausncia de tratamento explcito das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira em
termos de estratgia territorial nacional, pode concluir-se acerca da dificuldade de associar s PPBT
um mandato claro em termos de prossecuo de um modelo territorial assumido como prioritrio
e decorrente de uma viso prospectiva para o territrio nacional. Por isso, a coexistncia atrs
assinalada constitui um facto promissor, cujos resultados importa monitorizar no futuro, sobretudo
no plano das NUTS II do continente, onde se jogar fundamentalmente o contributo das PPBT para
o ordenamento do territrio.
18. Este captulo de natureza conceptual e metodolgica no pode deixar de assinalar as particularidades que o quadro institucional portugus reveste, com fortes implicaes na contextualizao
das PPBT, bem como as opes nacionalmente assumidas em termos de instrumentos de territorial
governance.
19. No que respeita estrutura administrativa local, se bem que a Constituio da Repblica Portuguesa estabelea trs nveis, autnomos entre si (freguesias, municpios e regies administrativas),
o municpio tem assumido o estatuto de verdadeira autarquia local, dada a ausncia do nvel regional e a debilidade das estruturas de interveno associadas s freguesias. O municpio portugus
apresenta uma das mais elevadas dimenses mdias da Unio Europeia, seja em termos populacionais (34000 habitantes), seja em termos de rea geogrfica. A deciso poltica tem mantido
ainda o nvel distrital, correspondente interveno dos Governadores Civis, que representam o
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Estado no distrito, o qual assume essencialmente o estatuto de unidade desconcentrada, dependente

do poder central. Os arquiplagos dos Aores e da Madeira possuem um estatuto prprio na organizao poltica portuguesa, constitudos em regies autnomas, fundamentalmente aliceradas nas suas
caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais e nas histricas aspiraes autonomistas
das populaes insulares. As regies autnomas tm, nos termos da Constituio, poderes legislativos
prprios em matrias de interesse especfico regional que no colidem com princpios fundamentais
das leis gerais da Repblica e no respeitam a matrias reservadas competncia prpria dos rgos
de soberania. A autonomia regional confere-lhes poder legislativo, exercido atravs das assembleias
legislativas, e poder executivo, exercido pelos governos regionais, no detendo porm poder judicial
prprio. Esto organizadas em freguesias e municpios.
20. Deve, por fim, referir-se que o desenvolvimento regional e consequentemente os centros de
racionalidade e de coordenao das PPBT tm ocupado nas sucessivas orgnicas de Governo
diferentes situaes, com reflexos em matria de persistncia e continuidade de abordagens e intervenes. Assim, no perodo correspondente a este relatrio, o desenvolvimento regional foi tutelado
pelos seguintes Ministrios:
Do enunciado anterior, resulta sobretudo a oscilao que resulta de colocar o desenvolvimento regional
no seio de uma orgnica ministerial especfica para o planeamento, sob a tutela da administrao do
territrio que regula tradicionalmente a actividade autrquica e modernamente no mbito das relaes
com o ambiente e o ordenamento do territrio.
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CAPTULO III
Modelo de desenvolvimento, dinmica
de crescimento e tendncias regionais
Da convergncia real aos sinais de esgotamento do modelo de crescimento
21. As tendncias regionais de evoluo da economia portuguesa no perodo que corresponde

aproximadamente incidncia dos Fundos Estruturais em Portugal so indissociveis da dinmica
macroeconmica de crescimento observada, primeiro numa linha de convergncia real face Unio
Europeia e, depois, com desacelerao e interrupo desse processo, coincidindo com a entrada
da primeira dcada do novo milnio. Por um lado, uma parte significativa das melhorias observadas
nas disparidades inter-regionais em termos de consumos colectivos e de amenidades bsicas no
pode ser desligada dos ritmos de crescimento observados pela economia portuguesa at ao j referido
perodo de interrupo e degradao do processo de convergncia real. Por outro lado, algumas
problemticas territoriais de maior incidncia do desemprego estrutural, de declnio industrial e de forte
vulnerabilidade aos efeitos da deslocalizao-globalizao no podem ser dissociadas dos aspectos
estruturalmente menos conseguidos do modelo de crescimento portugus.
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22. Por estas razes, o perodo de 1995 at ao presente constitui a expresso mais acabada da forte
incidncia que a dimenso macroeconmica do crescimento apresenta nas principais tendncias
regionais observadas em Portugal, devendo ser considerado um perodo de referncia pertinente para
avaliar dos impactos territoriais do modelo de crescimento impulsionado pelos efeitos da integrao no
mercado nico europeu e depois na UEM. Para alm disso, trata-se do perodo sobre o qual dispomos
de informao mais credvel sobre a evoluo das disparidades inter-regionais (inter NUTS II e NUTS III
igualmente), pelo que tudo se conjuga para atribuir aos problemas identificados a partir deste perodo
uma forte relevncia na prospectiva regional.
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23. O quadro seguinte sistematiza alguma informao macroeconmica relevante:
Fonte: The Conference Board and Groningen

Growth and Development Centre, Total Economy
database, January 2009 e Timmer, Ypma and
van Ark (2003), updated June 2005; Nota:
2000-2004 para os indicadores relativos FBCF
e Stock de Capital
24. Sem pretender entrar numa problemtica que excede o alcance de um relatrio sobre PPBT, no
entanto relevante captar o essencial dos dados sugeridos pela base de dados do Groningen Growth
and Development Centre, os quais so corroborados pela informao macroeconmica nacional mais
recente, designadamente os estudos realizados pelo DPP no mbito da preparao para o QREN
2007-2013, tambm disponibilizados para suporte ao Background Report (DPP, 2006b).
25. Com as limitaes conhecidas das tcnicas de decomposio de factores de crescimento com
base em funes de produo, o que ressalta sobretudo do quadro anterior a incapacidade da
dinmica de crescimento econmico se materializar em correspondentes ritmos de crescimento
da produtividade total dos factores. Associando a esta ltima a natureza marcadamente intensiva do
crescimento econmico, a economia portuguesa revela sobretudo a partir de 1990 uma clara dificuldade
de fazer progredir essa componente intensiva do crescimento, revelando problemas de eficincia
global. Este comportamento contrasta com a evoluo do ritmo quer da formao bruta de capital fixo,
quer do stock de capital, revelando uma economia portuguesa declaradamente mais orientada para os
processos de acumulao do que para os da assimilao e dos ganhos de eficincia global.
26. A recente interrupo e degradao do processo de convergncia real da economia portuguesa apresentam, assim, como pano de fundo, em primeiro lugar um problema de eficincia global na afectao
de recursos, que bloqueia seriamente a melhoria das condies gerais de produtividade. Os diagnsticos
disponveis respeitantes a esta matria assentam num largo consenso sobre domnios como as lacunas de
organizao empresarial, as debilidades da eficincia da administrao pblica, a inoperncia da justia em
alguns domnios vitais para o bom funcionamento da economia de mercado, a disseminao da economia
informal, as baixas condies de qualificao da populao activa. Alguns destes domnios esto a ser
alvo de polticas especficas. O seu impacto territorial tende a no ser diferenciado, j que se prende com
atavismos ou debilidades de carcter transversal que atingem globalmente a economia portuguesa. Pode
quanto muito estar correlacionado com a prpria distribuio espacial da estrutura produtiva. Quer isto
significar que o impacto de polticas pblicas orientadas para a melhoria das condies gerais de produtividade tender tambm a no produzir impactos territoriais diferenciados.
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27. No entanto, a interrupo do processo de convergncia real da economia portuguesa no

se explica apenas por um problema de baixas condies de eficincia global. medida que se
renem os dados mais recentes sobre a evoluo estrutural da economia portuguesa, emerge um
conjunto de indicadores reveladores de que na transio para um novo milnio a economia portuguesa
enfrenta sinais de esgotamento do modelo de crescimento que veiculou a convergncia real no perodo
mais recente, sobretudo aps a integrao na EU. Por outras palavras, a evoluo desfavorvel
das exportaes e do investimento, sobretudo quando se comparam as evolues observadas na
recuperao das recesses de 1993 e de 2003 (DPP, 2006b) constitui um sinal das fragilidades
estruturais do modelo de crescimento em curso.
Taxa de cobertura das

entradas pelas sadas = sadas/entradas*100
Grau de abertura = sadas+entradas/PIB*100
Intensidade exportadora = sadas/PIB*100
Fonte: INE, Anurio de Portugal, 2007
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Grau de abertura
28. A evoluo da estrutura do comrcio externo e do perfil de competitividade das exportaes

portuguesas revela uma situao tpica de transio, cuja lentido penalizadora. Os ganhos de
posio competitiva observam-se em ramos emergentes ainda responsveis por um fraco peso no
total das exportaes (equipamento informtico, componentes de veculos, produtos farmacuticos e
matrias plsticas, por exemplo), ao passo que ntida e continuada a quebra de posio competitiva, medida por perda de quota no comrcio internacional, em ramos com forte peso nas exportaes
totais (malhas, vesturio, couro, madeira e aparelhos elctricos). Esta transio explica o s aparente
paradoxo segundo o qual o agravamento do dfice externo acontece num perodo em que se assiste
a uma evoluo de perda de relevncia de exportaes com baixo nvel tecnolgico e crescente peso
de exportaes com mdia-alta tecnologia, materializada sobretudo no crescimento da exportao
de veculos.
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29. Mas no s no comrcio externo se evidenciam sinais de que a lenta e no sustentada transio
para um novo modelo de crescimento est a penalizar a dinmica macroeconmica em Portugal.
Tambm no mercado de trabalho se observam sinais estruturalmente convergentes com os do comrcio externo. Assim, o funcionamento do mercado de trabalho tem apresentado um comportamento
marcadamente cclico. O emprego, o desemprego e inclusivamente o de longa durao tenderam nas
ltimas dcadas, respectivamente a aumentar e a diminuir em pocas de recuperao de recesses,
atingindo taxas similares s da recuperao de ordem imediatamente anterior na sequncia dos ciclos
econmicos. Por outras palavras, o processo de convergncia real processou-se com nveis de
desemprego estrutural significativamente inferiores aos da UE.
30. Ora, de acordo com os valores disponveis at ao momento, tudo indica que a economia portuguesa tender no futuro a concretizar recuperaes com nveis mais baixos de emprego e muito
provavelmente com uma taxa de desemprego superior da recuperao imediatamente anterior.
A progresso entretanto observada nos nveis de instruo e de qualificao de jovens no tem
encontrado resposta equivalente por parte da procura de trabalho e observam-se os primeiros
sinais de emergncia de focos de desemprego qualificado. Dadas as dificuldades em termos de
consolidao de contas pblicas, a continuidade da absoro da melhoria dos nveis de qualificao
por parte da administrao pblica no presentemente sustentvel e coloca tendencialmente um
problema agravado de absoro de capital humano entretanto formado.
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Fonte: Eurostat
Fonte: Eurostat
31. Ao contrrio dos constrangimentos associados s baixas condies gerais de produtividade

que no apresentam impactos territoriais diferenciados, os sinais de esgotamento do modelo de
crescimento evidenciados quer na evoluo do dfice externo, quer na do mercado de trabalho
repercutem-se territorialmente em termos muito diferenciados, penalizando mais declaradamente
algumas NUTS II. Em termos de disparidade das taxas de emprego, o Centro destaca-se com valores
mais elevados do que a mdia nacional, ao passo que em termos de disparidades das taxas de
desemprego, o Norte, Alentejo e Lisboa e Vale do Tejo (esta ltima com tendncia para uma descida)
so as regies mais penalizadas. Desta concluso emerge uma outra com impacto considervel na
avaliao das PPBT em Portugal. Tais polticas no podem ser conduzidas apenas com o objectivo
de contribuir para as melhorias das condies gerais de produtividade e da eficincia global da
economia portuguesa. Os objectivos da mudana estrutural da economia portuguesa devem assumir uma forte centralidade na concepo e implementao das PPBT, tendo em vista sobretudo
que os factores de maior penalizao esto territorialmente concentrados e que as estratgias orientadas para a concretizao das mudanas necessrias exigem uma forte integrao de polticas.
Quer isto significar que a transio da economia portuguesa para um novo paradigma de crescimento
e, consequentemente, de desenvolvimento no constitui um domnio de interveno exclusiva de
polticas sectoriais. Como mostraremos no captulo IV, um dos factores de mudana estrutural da
economia portuguesa de natureza institucional, com reflexos na governao territorial.
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Fonte: INE, Inqurito ao Emprego
Fonte: INE, Inqurito ao Emprego,

clculos prprios
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Fonte: INE, Pas em Nmeros_1991-2006
Centralidade do processo de mudana estrutural
32. Por razes que se prendem com a evoluo dos paradigmas do pensamento econmico e com
a forte diferenciao que a sua audincia e validao tm no interior da comunidade universitria, a
abordagem do crescimento econmico segundo uma perspectiva de mudana estrutural marginal
ao mainstream da anlise econmica. A situao portuguesa no excepo a essa tendncia.
As questes do bloqueio da produtividade e da interrupo da convergncia real tm, assim, sido
objecto de diversas abordagens inspiradas na moderna teoria do crescimento econmico (modelos
de crescimento endgeno), que tendem, seno a ignorar o tema da mudana estrutural, pelo menos
a reservar-lhe um papel marginal na explicao das dificuldades de recuperao sustentada da
economia portuguesa.
33. O mainstream das explicaes disponveis organiza-se fundamentalmente em torno da econometria
do crescimento tendendo a destacar polticas que valorizam o contributo de factores (capital humano
e boa governao, por exemplo) considerados como geradores de contributos positivos e estatisticamente significativos para o crescimento econmico de pases followers como Portugal. A influncia
marginal que uma abordagem deste tipo atribui ao tema da mudana estrutural tende a penalizar o
alcance e a eficcia de PPBT em Portugal, j que os impactos territoriais do ajustamento estrutural
pedido nesta fase economia portuguesa so inequvocos para alm de fortemente diferenciados.
34. Portugal apresenta hoje no contexto das economias da OCDE um processo lento de ajustamento
estrutural face, simultaneamente, aos desafios da segunda vaga de globalizao e transio para
uma perspectiva inclusiva da sociedade do conhecimento. Isto acontece por razes histricas de con-
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tinuidade de um modelo de crescimento que tendeu a privilegiar a lenta progresso qualitativa em

fileiras de sectores produtores de bens de consumo manufacturados de baixa intensidade tecnolgica
em detrimento de processos de mudana estrutural com reordenamento inter-sectorial mais intenso.
Este modelo contrasta marcadamente com a evoluo de outros pases followers no seio da OCDE,
com padres de mudana estrutural mais rpidos e historicamente mais oportunos. A questo da
oportunidade histrica do tempo da mudana estrutural deve ser aqui invocada. As necessidades mais
prementes de mudana estrutural acontecem em Portugal no tempo incmodo da intensificao da
vaga de globalizao, do perodo interno mais agudo em termos de crise das finanas pblicas e,
mais recentemente, da necessidade de recuperao face crise recessiva internacional. A margem de
manobra da mudana reduziu-se. A boa performance relativa (face ao seu nvel de desenvolvimento
econmico) de Portugal em termos de utilizao pblica de TIC minimiza tal constrangimento, mas no
o resolve integralmente.
Fonte: INE, Inqurito Utilizao de Tecnologias

de Informao e Comunicao pelas Famlias
Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao de Tecnologias de Informao e Comunicao pela

Administrao Pblica, Central e Local (CMs);
AC - Administrao Central e
CM - Cmara Municipal
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35. H, no entanto, que registar que a economia portuguesa tem revelado nos tempos mais recentes
alguns sinais promissores de convergncia tecnolgica relativamente ao grupo dos 27 pases europeus. , sobretudo, relevante anotar a boa performance dinmica de Portugal no que respeita ao
comportamento do indicador compsito do European Innovation Scoreboard (UNO-MERIT 2008),
encontrando-se situado no grupo dos moderadamente inovadores, que constitui o terceiro grupo na
hierarquia descendente do potencial de inovao. Mais importante do que isso, o facto de Portugal
ser entre os 27 o que apresenta a melhor performance dinmica no que respeita aos indicadores de
recursos humanos para a inovao.
36. Neste contexto, as dinmicas regionais em Portugal devem ser avaliadas em funo do dfice de
mudana estrutural que a economia e a sociedade portuguesas apresentam do ponto de vista de um
processo de catching-up mais rpido do que o observado na ltima dcada. Como caracterizar ento
o dfice de mudana estrutural de que a economia portuguesa padece?
37. Do ponto de vista das PPBT, importa sobretudo relevar dois grandes passivos em termos de
mudana estrutural. O primeiro pode ser resumido na transio, lenta e penosa, de um paradigma
de crescimento socialmente inclusivo por via da capacidade de criao de emprego desqualificado
para um outro paradigma de crescimento socialmente inclusivo, agora sustentado pela criao
de emprego mais qualificado. O segundo consiste sobretudo no padro sectorial do crescimento
econmico portugus, o qual privilegiou claramente os sectores no transaccionveis e no mercantis, responsveis hoje por cerca de 80% do VAB e 68% do emprego, penalizando inequivocamente
os sectores transaccionveis. Os impactos territoriais destes dois passivos em termos de mudana
estrutural so to relevantes que no de modo algum possvel pensar a resoluo destes passivos
sem que as PPBT, consequentes e diferenciadas, constituam parte relevante da soluo.
38. A transio para um novo paradigma em termos de qualificaes marca decisivamente a questo
regional em Portugal e a evoluo das disparidades inter-regionais. O prolongamento no tempo do
peso das baixas qualificaes deveu-se a uma combinao de causas que determinaram processos
complexos de interdependncia entre variveis, logo difceis de superar em tempo curto:
- Em primeiro lugar, observa-se um problema de oferta de qualificaes, criado pelo arranque
tardio de polticas pblicas valorizadoras da educao, formao e aprendizagem ao longo da
vida, que penalizou vrias geraes e se reflecte ainda hoje nos indicadores de stock de capital
humano existente entre a populao activa empregada (14,8% em 2008 dos Activos com nvel
escolaridade superior e 15% dos Empregados quadros superiores e especialistas, em 2007,
segundo o inqurito ao emprego do INE);
- Em segundo lugar, tal situao encontrou no perfil de especializao produtiva e nas estratgias empresariais associadas condies de cumplicidade profunda, gerando por via da procura
condies de reproduo do modelo das baixas qualificaes;
- Em terceiro lugar, em ambiente de ritmos elevados de crescimento do emprego desqualificado,
as famlias, sobretudo as de baixos e mdios rendimentos, tenderam a desvalorizar o valor
da educao e da formao como fontes de mudana social ascendente e de sustentao
do emprego.
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39. Os crculos viciosos de cumplicidades que se desenvolveram entre os factores acima mencionados
apresentam nas Regies Norte e Centro, particularmente na primeira, a sua maior expresso, atingindo
NUTS III fortemente organizadas em torno de clusters de sectores produtores de bens de consumo
manufacturados com baixa intensidade tecnolgica (Ave, Cvado, Tmega, Entre-Douro-e-Vouga e, o
que mais saliente, na prpria rea Metropolitana do Porto). Tais territrios podem ser designados de
territrios da desqualificao, emergindo como uma tipologia claramente diferenciada no contexto dos
territrios da coeso.
Fonte: INE, Inqurito ao Emprego
40. Por mais paradoxal que possa parecer, o perodo de aproveitamento de economias de escala
e de alargamento de mercados aberto pela adeso ao mercado nico exportao de tais clusters
tendeu a prolongar no tempo o mencionado clima de interdependncias viciosas, justamente na
medida em que potenciou a manuteno de ritmos elevados de crescimento de emprego desqualificado. Os novos constrangimentos impostos pela adeso zona euro e a intensificao da
segunda vaga de globalizao e deslocalizaes associadas tendem, pelo contrrio, a afastar essa
via e, consequentemente, a determinar a inevitabilidade do processo de ajustamento.
41. Os crculos viciosos de reproduo do modelo de baixas qualificaes no so fceis de quebrar,
exigindo no s tempo mas tambm um forte contedo de integrao de PPBT. Por um lado, os
constrangimentos criao de emprego desqualificado aos ritmos que cavaram o seu prolongamento excessivo, se bem que socialmente penosos, constituem uma oportunidade para que as
famlias e as empresas possam valorar crescentemente os valores da educao e da formao.
Por outro lado, a dinmica recente mostra que as melhorias observadas nas taxas de participao
da populao jovem no ensino secundrio e superior no se traduzem imediatamente em melhorias
da estrutura de qualificaes da populao activa empregada.
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Fonte: INE, Anurio de Portugal, 2007
42. A melhoria dos indicadores de escolarizao generalizada, embora com ritmos de progresso
muito diferenciados entre os territrios da desqualificao. Para alm disso, os problemas do insucesso
e do abandono escolares, cujos indicadores se apresentam mais elevados nos j referidos territrios
da desqualificao, tendem a diminuir o efeito nesses territrios da melhoria dos indicadores de escolarizao.
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Fonte: INE, Anurio de Portugal, 2007;

(*) 2007/2008
43. Como tpico de situaes estruturais deste tipo, a melhoria dos indicadores de fluxos de
escolarizao depara-se com um efeito de inrcia e, por essa razo, a progresso dos stocks de
capital humano muito mais lenta do que a dos fluxos de escolarizao. Alm do mais, necessrio
que a procura de qualificaes (fundamentalmente empresarial dadas as limitaes de renovao
de efectivos na administrao pblica) evolua em conformidade para que a estrutura de qualificaes da populao activa empregada possa convergir, embora com algum lag temporal, com as
melhorias da oferta.
44. Por outro lado, a sustentabilidade das melhorias que tm de se observar em termos de evoluo
da procura empresarial de qualificaes exigem que ela se traduza em condies mais favorveis
de remuneraes e produtividade. Somos de novo reconduzidos centralidade das mudanas organizacionais nas firmas e tambm emergncia de novos padres de especializao internacional
susceptveis de acomodar nveis remuneratrios e de produtividade do trabalho mais elevados.
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45. Assim, os j mencionados territrios da desqualificao, embora partilhem uma caracterstica

que comum generalidade da economia portuguesa, apresentam dfices acrescidos de mudana
estrutural nessa matria, requerendo por isso PPBT expressamente concebidas em funo dessa
tipologia de problemas. Nesses territrios, h que integrar uma massa significativa de jovens e de
adultos activos em trajectrias de qualificao mais promissoras em termos pessoais e de mercado
de trabalho. Tais trajectrias de qualificao passam no s pela concretizao de patamares
mnimos de instruo (9 e 12 ano de escolaridade), mas tambm por processos associados de
certificao profissional e de competncias adquiridas e outras modalidades menos tradicionais
como a formao de especializao ps-secundria e tecnolgica.
46. Nesta matria, importa destacar que, finalmente, comea a tomar forma uma panplia de
instrumentos de polticas pblicas orientadas para o combate s baixas qualificaes numa linha
de valorizao profissional de jovens e adultos activos, de que a iniciativa Novas Oportunidades
constitui o principal elemento organizador. Medidas como os processos de educao-formao com
dupla certificao, a introduo do ensino profissional nas escolas secundrias, a disseminao
de cursos de especializao tecnolgica, a generalizao de processos de educaoformao
para adultos e o up-grading do sistema de aprendizagem configuram um quadro muito favorvel
para a territorializao de polticas pblicas orientadas para a batalha das qualificaes, com incidncia preferencial em territrios de forte desqualificao.
47. De qualquer modo, o ajustamento pleno entre as melhorias esperadas na oferta de qualificaes
e a correspondente evoluo da estrutura da procura das mesmas s num contexto de mudana
estrutural da economia portuguesa ter uma resposta satisfatria. O envolvimento das empresas
neste processo constitui uma condio de exequibilidade desse ajustamento, sobretudo num contexto institucional em que os sistemas educativo e de formao so fundamentalmente conduzidos
numa lgica de predomnio da oferta. Apesar de existirem diversas instncias de participao dos
parceiros sociais, incluindo organismos de formao ligados ao tecido empresarial (caso dos Centros
de Formao Profissional de Gesto Participada, integrados pelo IEFP e associaes sectoriais representativas), persistem dificuldades de trazer as empresas formao. Ora, a evoluo da procura
de qualificaes no pode mais ser determinada exclusivamente pela qualificao da administrao
pblica. Ter de resultar dos ganhos observados em termos de especializao produtiva, seja dos
padres de exportao, seja da criao de servios de maior valor acrescentado.
48. Se a transio para um novo paradigma em termos de qualificaes constitui um grande desafio
para as PPBT, no o menos a questo da evoluo dos padres sectoriais de crescimento da economia portuguesa. O diagnstico prospectivo realizado pelo DPP no mbito dos trabalhos do QREN
(DPP, 2006b) no pode ser mais claro a este respeito: As principais tendncias de evoluo da
economia portuguesa em termos de sectores de actividade evidenciam: uma ascenso dos sectores
no transaccionveis virados para o mercado interno, como a construo, o imobilirio, servios s empresas (essencialmente informticos e de consultoria) e servios de apoio s famlias,
servios de educao e sade, declnio do comrcio tradicional e a acentuao de novas formas
de comercializao; um investimento intenso nos sectores infra-estruturais (telecomunicaes,
audiovisual, gs, electricidade, rodovias, guas e ambiente; a consolidao do turismo
e uma progresso pouco acentuada nas actividades de maior valor acrescentado na indstria.
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4 Pressupondo que nos nossos principais

concorrentes a taxa de inflao nos no transaccionveis possa ser inferior observada em
Portugal e que no temos qualquer possibilidade
de influenciar a cotao do euro face
s moedas de tais pases.
49. Mesmo tendo em conta que o sector dos no transaccionveis inclui o grupo dos servios
internacionalizveis cuja evoluo mais recente positiva (sobretudo os servios relacionados
com o turismo), a evoluo observada no padro sectorial de crescimento acentua claramente a
fragilidade da posio competitiva nacional na produo de bens transaccionveis. A evoluo
observada no sentido do favorecimento dos no transaccionveis e no mercantis requer, ainda
assim, algumas nuances de anlise. No que respeita evoluo ascendente em termos de VAB e
de emprego das actividades no mercantis, h que sublinhar que parte desta evoluo estar ligada
a aspectos de natureza estrutural que pressionam socialmente a componente de administrao
pblica dessa rubrica, como por exemplo o envelhecimento progressivo da populao portuguesa
e o esforo de dotao infraestrutural. Outra parte, est ligada ao esforo de investimento em infra-estruturas cuja sustentabilidade mais discutvel. tambm penalizador o facto da produtividade
do trabalho no ter praticamente crescido de 1995 a 2003 nos sectores no transaccionveis e no
mercantis. Este comportamento pode ser responsvel por evolues menos positivas dos preos
nestes sectores, o qual pode ser considerado um factor de agravamento da competitividade real da
economia portuguesa, dada a sua influncia na apreciao da taxa de cmbio real4.
50. No quadro do que poderamos designar de processo desequilibrado de terciarizao da economia portuguesa, derivado do crescimento do peso do emprego em servios no transaccionveis,
frequentemente dependentes do Estado, o nico aspecto positivo surge ligado ao aumento da
importncia em termos de VAB e de emprego dos servios internacionalizveis, com relevo para as
actividades relacionadas com o turismo (5.1% do VAB total de 2007 e 7.8% do Emprego total de
2005, segundo a ltima conta satlite do turismo do TP). Trata-se, no entanto, de uma evoluo
ainda insuficiente em termos de diversificao de servios exportveis. A Madeira constitui uma
excepo no contexto regional portugus e ser objecto de tratamento particular dada a excelncia
turstica atingida.
Fonte: INE - Conta satlite do turismo
51. Pode entretanto questionar-se se existe algum nexo de causalidade entre os problemas resultantes da transio para um novo paradigma de procura de qualificaes e os que se materializam
no padro sectorial de crescimento que favorece a produo de actividades no transaccionveis
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e no mercantis. Os dois dfices de mudana estrutural cruzam-se parcialmente. Na verdade, uma

parte substancial das actividades no transaccionveis cujo peso tem vindo na ltima dcada a
aumentar, tais como a construo, o imobilirio e uma parte considervel das actividades de comrcio a retalho tende a prolongar o paradigma das baixas qualificaes na economia portuguesa.
Alis, tais sectores substituram-se, em parte, aos clusters tradicionais de produtos manufacturados
de consumo no papel de absoro de emprego desqualificado. Quer isto significar que os dois
dfices de mudana estrutural tendem, pelo menos parcialmente, a potenciar-se mutuamente,
tornando ainda mais complexa a tarefa de iniciar um novo crculo virtuoso entre mudana estrutural
e evoluo da procura de qualificaes.
Principais impactos territoriais da transio para um novo modelo de crescimento da economia

portuguesa
52. No perodo objecto de estudo neste relatrio, os impactos territoriais das dinmicas macroeconmicas da economia portuguesa so assim essencialmente marcados por duas fases distintas:
- Primeiro, um perodo de crescimento econmico socialmente inclusivo e de convergncia real
com ritmo elevado de criao de emprego desqualificado e com impactos territoriais marcantes
dada a concentrao espacial dos sectores que suportaram esse padro de crescimento;
- Segundo, a emergncia de sinais de crise desse modelo materializada sobretudo na diminuio dos ritmos de criao de emprego desqualificado, na maior visibilidade da componente
estrutural do desemprego e na fragilidade competitiva da produo de bens transaccionveis
suportes desse modelo; o padro sectorial de crescimento que reforou o peso dos sectores
no transaccionveis no emprego total, se bem que tenha parcialmente prolongado a procura
de emprego desqualificado, no por si s suficiente para ocultar a crise do modelo socialmente
inclusivo que a criao de emprego desqualificado potenciou.
53. Pode questionar-se se os impactos territoriais das dinmicas macroeconmicas anteriormente
referidas conduzem ou no a um macro-zonamento de problemas territoriais. A resposta a esta
questo positiva. Na nossa perspectiva, possvel identificar uma tipologia de problemas territoriais nos quais pode reconhecer-se a influncia dos j assinalados dfices de mudana estrutural
da economia portuguesa.
54. Em primeiro lugar, o perfil competitivo da rea Metropolitana de Lisboa, se bem que relevante
no plano nacional, bem menos promissor quando confrontado no plano internacional com outras
aglomeraes metropolitanas europeias, por exemplo as reas metropolitanas espanholas (J. Ferro
e outros, 2002). Uma das razes responsveis pela debilidade desse perfil competitivo o facto da
principal aglomerao de servios da economia portuguesa o ser mais pelo efeito que a capitalidade
exerce na concentrao de servios pblicos e de sedes de grupos empresariais do que pela concentrao de uma massa relevante de servios de alto valor acrescentado. O exemplo do peso das
actividades de I&D realizadas nos laboratrios de estado que caracteriza a estrutura de actividades
de I&D da regio de Lisboa e Vale do Tejo ilustra esta questo. O padro sectorial de crescimento da
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economia portuguesa preferencialmente orientado para a produo de no transaccionveis traduzse parcialmente na estrutura de servios da sua principal aglomerao metropolitana.
5 Ncleo central de concelhos da AMP (Porto,

V. N. Gaia, Matosinhos, Maia e os concelhos
peri-urbanos de Gondomar e Valongo).
55. No que respeita ao perfil competitivo da rea Metropolitana do Porto (AMP), hierarquicamente
inferior ao da aglomerao metropolitana de Lisboa no plano nacional e europeu, o seu perfil de
terciarizao truncada surge indissociavelmente ligado ao perfil de especializao produtiva de uma
vasta regio (cidade-regio) que se organiza em coroas de desenvolvimento industrial em torno da
cidade-aglomerao5. O dfice de servios de alto valor acrescentado e internacionalizveis reflecte
essencialmente os laos existentes entre o ncleo metropolitano e os clusters tradicionais que organizam a coroa industrial (txtil-vesturio, calado e couro, mobilirio, metalo-mecnica ligeira. Esses
laos estruturam-se sobretudo em termos de servios s empresas e do apoio logstico e funcional
s actividades de exportao-importao, traduzindo o perfil mdio-baixo da procura de servios
originada nos referidos clusters. A evoluo da taxa de desemprego da AMP, tradicionalmente
elevada face aos valores mdios nacionais, ilustra bem como os dfices de mudana estrutural na
produo de transaccionveis se repercutem na debilidade do processo de terciarizao da AMP e
na sua fragilidade competitiva em termos de funes de suporte produo de transaccionveis.
56. As reas metropolitanas de Lisboa e Porto organizam, respectivamente, a sul e a norte, toda
uma faixa litoral de Braga-Viana a Setbal, em que se concentram os principais clusters sectoriais da
economia portuguesa com expresso territorial marcante. As NUTS III Pinhal Litoral (Leiria-Marinha
Grande) e Entre-Douro-e-Vouga (com relevo para o concelho de Oliveira de Azemis) acolhem
o cluster dos moldes que constitui a nica excepo relevante ao prolongamento do modelo de
desqualificao e de fragilidade competitiva, devido sobretudo ao lugar que ocupa nas cadeias de
valor internacional deste tipo de produtos. Note-se que a NUTS III Pinhal Litoral apresenta na
primeira fase do perodo 1995-2003 (mais propriamente na fase de acelerao de crescimento
observada entre 1995 e 1999) um comportamento de crescimento acima da mdia nacional
com bons desempenhos em matria de estrutura produtiva e de dinmica regional, acompanhando
a AM de Lisboa e o Baixo Vouga nesse processo. As restantes NUTS III litorais concentram, para
alm de uma componente agro-alimentar, ora concentraes espaciais relevantes dos clusters mais
tradicionais (txtil-vesturio, couro e calado, mobilirio, cortia, cermica, vidro), ora manifestaes
pontuais de produo de transaccionveis com mdia-alta intensidade tecnolgica. Do ponto de vista
regional, os dados obtidos pela anlise shift-share para o perodo 1995-2003 (DPP, 2006) confirmam
que na grande maioria das NUTS III Norte que observamos o comportamento mais penalizador: no
perodo 1995-1999, o crescimento foi inferior mdia nacional quer devido ao perfil da sua estrutura
produtiva, quer na sequncia do seu mau desempenho econmico.
57. Dada a sua composio sectorial, a faixa litoral constituir o principal espao de manifestao
da transio do modelo inclusivo pela criao de emprego desqualificado para um outro com contedo de emprego mais qualificado e maior robustez competitiva na produo de transaccionveis.
A penosidade do ajustamento estrutural exigido por essa transio tender a apresentar impactos sociais
espacialmente concentrados e, por conseguinte, passveis de lanamento de PPBT. Resta saber que
espaos capitalizaro, em termos de servios avanados e de funes de suporte, a referida transio.
A sul, parece indiscutvel que tal transio tender a reforar o papel da aglomerao metropolitana de
Lisboa e a base j existente em termos de servios avanados s empresas. A norte, a situao mais
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interrogada. A possibilidade das Universidades do Minho (Braga-Guimares) e de Aveiro protagonizarem a dinamizao de plos regionais de competitividade de excelncia cientfica e tecnolgica tem
bases slidas de sustentao. Nesse caso, poder no ser a AMP a capitalizar a norte a mudana
estrutural do padro sectorial de crescimento, mas sim um territrio mais vasto (a regio urbana litoral
norte), embora com problemas agravados de governance de polticas pblicas.
58. Resta avaliar em que medida na restante parte do territrio nacional tambm se repercutem os
impactos territoriais das dinmicas macroeconmicas anteriormente referidas.
59. Na generalidade das reas interiores do territrio continental manifesta-se, embora com matizes
diferenciados pela diversidade dos sistemas agro-florestais, a lenta mas inexorvel crise do sector
agro-florestal. Consequentemente, assiste-se transio para um outro modelo de gerao de
rendimento a nvel local, na qual muitos territrios buscam uma alternativa de fontes de rendimento
agricultura tradicional e tipologia de servios criados em torno da mesma. Neste contexto, a evoluo
do padro sectorial de crescimento da economia portuguesa que favoreceu os no transaccionveis
e as actividades no mercantis exerceu nestes territrios uma forte influncia. Esse modelo de afectao de recursos, com forte interveno pblica e essencialmente co-financiado pelas sucessivas vagas
de Fundos Estruturais, contribuiu para atenuar as incidncias locais da crise do sector agro-florestal,
melhorando a oferta de servios colectivos sem contrapartida produtiva e assegurando essencialmente
por via do emprego pblico almofadas de rendimento com estatuto equivalente ao que as remessas de
emigrantes assumiram em perodos passados.
60. Nestas reas interiores mais deprimidas h exemplos pontuais de emergncia de agricultura competitiva, mas a sua incidncia no de modo nenhum equivalente observada em territrios como
o Oeste e o Ribatejo, onde as dinmicas de empresarializao agrcola tm vindo a ganhar expresso
crescente (Panorama da Agricultura, 2000). Por conseguinte, nos territrios da crise agro-florestal,
h que seguir com ateno a emergncia de actividades alternativas organizadas a partir e para o
mundo rural, como forma de reduzir a vulnerabilidade de tais territrios e diminuir a importncia relativa da almofada de emprego e de rendimento das actividades no mercantis (GPPAA/Observatrio
do QCA III, 2004). Do mesmo modo, de esperar uma maior sintonia de estratgia de interveno
entre as estratgias de desenvolvimento rural e a valorizao de reas ambientais, o que poder
criar oportunidades de criao de novas fileiras de aproveitamento de recursos. Tambm nestas
oportunidades se joga a transio para um modelo de crescimento com maior contedo de emprego
qualificado e de conhecimento.
61. Os impactos territoriais resultantes da dinmica de transio macroeconmica que a economia
portuguesa atravessa concluem-se com a referncia ao Algarve. Neste caso, a problemtica dominante
a do impacto do crescimento dos servios internacionalizveis induzidos pela plataforma turstica
que o Algarve representa no plano europeu. A mudana estrutural para um novo padro sectorial de
crescimento tambm aqui se faz sentir, sendo de destacar os seguintes aspectos:
- necessrio controlar e contrariar os efeitos de crowding-out que a plataforma turstica est a
determinar em termos de emergncia de actividades produtivas potenciais e de destruio de
actividades instaladas (declnio industrial ao nvel das agro-alimentares);
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- A induo de actividades com maior incorporao de conhecimento e tecnologia, designadamente na perspectiva da valorizao de recursos regionais na fileira do mar e em indstrias
culturais impulsionveis por via da plataforma turstica, torna-se prioritria para contrariar os j
mencionados efeitos de crowding-out;
- Urge regular do ponto de vista dos seus impactos ambientais e de ordenamento o avano das
actividades no transaccionveis induzidas pela plataforma turstica construo e imobilirio;
- A captao de faixas de produtos tursticos compatveis com maior contedo de ordenamento
e valorizao ambiental na linha iniciada pela fileira do golfe vai nesse sentido;
- A incorporao de nveis mais elevados de gesto e formao tursticas corresponde j mencionada mudana para um contedo mais forte de emprego qualificado.
62. Os impactos territoriais identificados justificam de per si a inevitabilidade do papel que as PPBT
podem exercer para acelerar a transio estrutural em que a economia portuguesa est mergulhada. Cabe agora analisar as repercusses de tais impactos na evoluo dos desequilbrios
inter e intra-regionais em Portugal.
Dinmicas de competitividade e coeso nas regies portuguesas
63. O tema das disparidades inter e intra-regionais tem merecido na anlise emprica da economia
regional uma ateno crescente, sobretudo na sequncia da preocupao de avaliar os resultados da
poltica regional comunitria baseada na utilizao dos Fundos Estruturais como instrumento fundamental das polticas de coeso. Duas abordagens tm ganho notoriedade:
- A anlise do comportamento ao longo do tempo de indicadores de disparidade de produtos per
capita e/ou produtividades do trabalho (como, por exemplo, o coeficiente de variao e o ndice
de THEIL);
- A extenso questo regional da problemtica da convergncia/divergncia dos ritmos de
crescimento econmico.
64. Os resultados obtidos por via da utilizao dos indicadores de disparidade tendem a ser mais
consistentes, embora evidenciem uma forte sensibilidade face ao perodo considerado, ao universo de
regies e ao indicador seleccionado. Por sua vez, quanto aos estudos da convergncia/divergncia
conduzidos com base em modelos economtricos de regresso mltipla (convergncia absoluta e
condicional) do tipo dos inicialmente apresentados por R. Barro, as evidncias recolhidas so ainda
menos conclusivas. No mbito do estudo das implicaes do Euro em termos de evoluo das
disparidades regionais, pode ler-se em artigo de referncia sobre a matria: the whole process of
regional convergence and divergence in the EU is complex and cannot be adequately captured by the
growth regression convergence models that have thus far tended to dominate research and debate in
this field (Ron Martin, 2001:76).
65. No mbito da investigao disponvel sobre a problemtica da convergncia/divergncia no se
conhecem evidncias credveis quanto utilizao de modelos de regresso para avaliar da exis-
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tncia de processos de convergncia ou divergncias entre as regies portuguesas (NUTS II e III).

A este facto no dever ser estranha a debilidade do sistema estatstico nacional ao nvel de NUTS III,
no permitindo a quantificao de variveis que incorporam, regra geral, os estudos da convergncia
condicional. Neste contexto, a anlise das dinmicas de competitividade e coeso , neste relatrio,
realizada invocando abordagens empricas que utilizam essencialmente indicadores de disparidade
(convergncia sigma).
66. A no disponibilidade de sries consistentes e com durao aceitvel sobre a evoluo do produto
per capita e da produtividade a nvel de NUTS III e algumas recomposies estatsticas observadas em
algumas delas tem penalizado fortemente o estudo da evoluo das disparidades inter-regionais em
Portugal. Hoje, pela primeira vez possvel dispor de uma srie com durao mnima de 1995 a 2006,
cobrindo praticamente um ciclo econmico, isto , envolvendo um perodo expansivo e outro
recessivo da economia. Foi possvel, entretanto, reconstruir uma srie para o produto per capita e
para a produtividade do trabalho de 1988 a 1994, embora no compatvel com a agora disponvel
srie de 1995-2006. Este ltimo perodo inequivocamente o mais relevante pois envolve dois perodos
de programao de Fundos Estruturais e dispe de trabalho emprico mais slido. Alm disso, neste
perodo que emergem os traos estruturais mais relevantes do ponto de vista das relaes entre
competitividade e coeso nas regies portuguesas. Merece, por isso, uma ateno particular.
67. Neste contexto, embora no seja possvel construir uma viso consistente sobre a evoluo das
disparidades inter-regionais entre 1988 e 2006 entretanto possvel confrontar dois perodos de evoluo, o de 1988-1994 e o de 1995-2006 No uma soluo ptima, mas apenas satisfatria. Para alm
disso, pode afirmar-se que a unidade espacial NUTS II no constitui uma referncia adequada para
acompanhar a evoluo das disparidades inter-regionais. As disparidades significativas que ocorrem
no interior de cada uma das regies-plano (NUTS II) justificam que a anlise das disparidades deva ser
realizada ao nvel das NUTS III, sendo por essa via possvel combinar aspectos inter e intra-regionais.
Dadas as disparidades assinalveis observadas ao nvel de NUTS II, isso significa que as PPBT podem
no recorrer necessariamente regio-plano como referencial de concepo e implementao.
68. O perodo de 1988-1994 cobre em parte o 1 perodo de programao de Fundos Estruturais,
integrando por isso os efeitos iniciais da adeso Unio Europeia. Este perodo marcado por uma
profunda necessidade de disseminao territorial dos efeitos da integrao europeia, sendo relevante
avaliar at que ponto o comportamento das disparidades inter-regionais reflectiu esse propsito de
disseminao territorial da primeira vaga de co-financiamento estrutural.
69. O clculo de indicadores de THEIL e dos coeficientes de variao revela que, ao longo do perodo
de 1988 a 1994, as disparidades de produto per capita inter NUTS III se reduziram, primeiro com uma
forte descida sobretudo do indicador de THEIL at 1990, mantendo-se essa reduo, embora mais
lenta, at 1994. A evoluo do coeficiente de variao ponderado pela populao de cada NUTS III
evidencia um comportamento em grande medida instvel. O alcance eminentemente estrutural deste
indicador impede que se atribua importncia excessiva aos comportamentos observados de aumentos
de disparidade entre 1990 e 1991 e entre 1992 e 1993.
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70. Segundo clculos realizados para efeito da avaliao intercalar do QCA III, o comportamento do
ndice de THEIL para o produto per capita no perodo anterior a 1994 revela um comportamento que
aponta para a diminuio das disparidades do PIB per capita, embora a um ritmo mais lento depois de
1990. O mesmo no se observa a partir de 1995. A oscilao do ndice manifesta, sendo a anlise
menos conclusiva, embora revelando que a evoluo das disparidades inter-regionais ao nvel de NUTS
III parece ser bastante sensvel ao ritmo expansivo ou recessivo da economia.
71. medida que a informao disponvel sobre a unidade NUTS III foi sendo mais diversificada, foi
possvel analisar comparativamente a evoluo das disparidades inter-regionais sob diferentes pontos
de vista, confrontando designadamente as disparidades no plano estritamente econmico (produto
per capita e produtividade) com disparidades em matria de desenvolvimento social. A percepo de
que a natureza das disparidades variava de acordo com a tipologia de indicadores seleccionados foi
progressiva, medida que diferentes trabalhos o evidenciavam.
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72. Primeiro com base nos trabalhos do DPP sobre a aplicao do Indicador de Desenvolvimento
Humano (IDH) economia e s regies portuguesas (DPP, 2003), o autor deste relatrio enunciou pela
primeira vez nos trabalhos de avaliao intercalar do QCA III e em artigo cientfico (DGDR, 2003, 2005;
Antnio Manuel Figueiredo, 2004) a tese de que as disparidades inter-regionais eram em Portugal
mais acentuadas no plano estritamente econmico do que no plano dos consumos colectivos e
do desenvolvimento social em geral. A tese foi ento enunciada tendo em vista a demonstrao de
que as melhorias observadas em matria de desenvolvimento social apresentavam um baixo grau
de sustentabilidade, sendo fortemente tributrias do comportamento do investimento pblico e do
grau de solidariedade inter-regional na afectao de recursos inter NUTS III. O estudo de Augusto
Mateus sobre a competitividade e coeso das regies portuguesas (Augusto Mateus & Associados
e outros, 2005) confirmou em termos quantitativos mais alargados essa tese. Mais recentemente, o
estudo realizado pelo DPP no mbito dos trabalhos preparatrios do QREN 2007-2013 reafirma essa
concluso. Observa-se, por isso, uma slida convergncia entre diferentes perspectivas e abordagens. Alm disso, tais resultados so totalmente coerentes com a dinmica macroeconmica recente
que evidencia um aumento sustentado da produo de no transaccionveis e no mbito destes das
actividades no mercantis, com peso determinante dos servios da administrao pblica.
73. Este comportamento das disparidades inter-regionais em Portugal particularmente crtico num
perodo em que a poltica regional atravessada por correntes de mudana, que a levam a partilhar
progressivamente objectivos de competitividade em combinao desejavelmente harmoniosa com os
objectivos distributivos da coeso.
74. A anlise do DPP sobre um conjunto muito diversificado de indicadores de coeso revela uma
situao paradoxal em Portugal (DPP, 2006). Os dados revelam uma significativa convergncia
entre as regies portuguesas em matria de coeso, a ponto de, segundo esse critrio, as dicotomias litoral-interior e norte-sul que tm organizado o discurso regional em Portugal deixarem de
ter sentido enquanto tais, tendendo a produzir um mosaico de diferenas muito mais matizado
do que as referidas comparaes. No entanto, essa convergncia no significa de modo algum que
as disparidades em matria de coeso tenham desaparecido, com relevncia para a regio Centro
onde se verificam trs patamares diferenciados de coeso. No relatrio do DPP afirma-se mesmo
que o interior do pas aparece menos estigmatizado do que o discurso tradicional das disparidades
litoral-interior deixa antever. No entanto, a permanncia das disparidades produz resultados mais
inesperados, com relevo para a situao de grande debilidade que a NUTS III Grande Porto evidencia. Alis, a NUTS II Norte revela ainda insuficincias graves que a colocam comparativamente em
matria de coeso numa situao fortemente desfavorvel no plano nacional. Por sua vez, a NUTS
II Alentejo ilustra cabalmente a discrepncia entre performance econmica e social, revelando fraco
desempenho em matria de crescimento econmico e um padro de coeso que, globalmente,
mais elevado do que o da NUTS II Norte.
75. O estudo do DPP permite ainda evidenciar progressos desiguais em domnios sectoriais da coeso,
com relevo para o menor ritmo de convergncia observado na temtica do ambiente e para o facto
dos progressos observados em matria de educao e aco social no serem suficientes para
colmatar disparidades ainda muito salientes. Esta constatao coloca desafios particularmente
prementes poltica regional, a qual tem de conseguir equilbrios de aco entre a valorizao do
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tema da competitividade e a concretizao de patamares mnimos de condies de vida, face s

quais faa sentido pensar em projectos orientados para objectivos de competitividade.
76. O tema pertinente sobretudo porque os dados disponveis sugerem de facto um contraste
vincado entre o ritmo da convergncia ao nvel da coeso e o que se tem observado em matria
de gerao endgena de rendimento. Assim, por exemplo, de acordo com o estudo do DPP, a
distribuio espacial do VAB per capita ilustra um ritmo significativamente mais lento de convergncia, revelando ainda a particularidade de, em perodos de expanso econmica, as disparidades
aumentarem, sucedendo o contrrio nos perodos recessivos.
77. Neste contexto, particularmente relevante a construo de indicadores sintticos de competitividade ao nvel de NUTS III realizada no mbito dos estudos Augusto Mateus & Associados,
2005 e DPPa, 2006. O primeiro concentra a sua anlise no perodo 2000-2002, sendo por isso
mais limitado seu alcance, questo que o estudo do DPP completa para um perodo mais alargado
1995-2003. A metodologia seguida pelo primeiro analisa a competitividade territorial no quadro de
uma metodologia de agregao de trs tipos de indicadores: de eficcia (resultados), de potencial
(condies) e de ritmo e eficincia (processo). O conjunto de 20 indicadores proporciona uma aproximao quantificada viso sistmica de competitividade aflorada no captulo inicial deste relatrio
e cujo esquema indicativo consta de anexo prprio. S o tema da funo empresarial colectiva
mencionada no referido esquema carece de desenvolvimento no referido ndice sinttico, mas no
pode ignorar-se que se trata de um domnio de quantificao complexa, para o qual nem sempre
possvel encontrar variveis proxy adequadas.
78. O estudo de Augusto Mateus & Associados proporciona ao nvel das regies-plano algumas concluses de grande alcance em matria de avaliao de polticas regionais e fornece algumas perspectivas
para a evoluo ao nvel de NUTS III. Assim, s a regio de Lisboa e Vale do Tejo apresenta na dcada
de 90 uma evoluo favorvel em termos de competitividade, embora veja agravada a sua situao
em termos de coeso. Pelo contrrio, as regies do Algarve, Alentejo, Madeira e Centro melhoram a
sua situao relativa em termos de coeso, mas degradam a sua posio competitiva. O Norte perde
competitividade sem melhorar em termos de coeso e os Aores comprometem a sua posio relativa
em ambos os domnios. No caso dos Aores, observa-se a partir de 1995 uma progresso que ser
objecto de anlise em seco prpria. O estudo sublinha assim a situao penalizadora de verificao da
persistncia de tenses divergentes alimentadas por uma incapacidade de gerar ciclos de interveno
positiva entre competitividade e coeso (Augusto Mateus & Associados, 2005, volume 2: 456).
79. Ao nvel de NUTS III, o estudo fornece uma primeira aproximao diferenciao inter-regional das
dinmicas de combinao entre competitividade e coeso:
- Entre as NUTS III com evoluo combinada virtuosa dos dois indicadores, contam-se quer
territrios mais desenvolvidos (Entre-Douro-e Vouga e Mdio Tejo), quer menos desenvolvidos
(Alentejo Central, Beira Interior, Serra da Estrela e Alto-Trs-os- Montes);
- Duas outras NUTS III apenas (Baixo Vouga e Pinhal Litoral) conseguem melhorias de coeso sem
degradar significativamente a sua posio competitiva;
- A Grande Lisboa e a Pennsula de Setbal melhoram a sua posio competitiva embora custa
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de degradao em termos de coeso;

- Um conjunto numeroso de NUTS III (Baixo Alentejo, Alentejo Litoral, Lezria do Tejo, Alto Alentejo,
Beira Interior Sul, Cova da Beira, Pinhal Interior Sul e Douro) melhora a sua situao de coeso
embora custa de perdas significativas de competitividade;
- O Grande Porto, Baixo Mondego, Cvado, Do Lafes e Tmega perdem aos dois nveis;
- O Ave, o Pinhal Interior Norte e o Minho-Lima permanecem praticamente estacionrios em
ambos os indicadores.
80. A anlise realizada em termos de clusters industriais exportadores revela, por sua vez, que s o
Entre-Douro-e-Vouga consegue melhorias combinadas de competitividade e coeso, observando-se
que a Pennsula de Setbal consegue melhorias de competitividade custa da degradao da sua
posio em termos de coeso.
81. O panorama nada animador que transparece desta anlise justifica a remisso para o estudo do
DPP centrado na evoluo observada entre 1995 e 2003. Este estudo tende a confirmar as grandes
concluses anteriormente mencionadas. As disparidades calculadas em termos de um indicador
sinttico de competitividade tenderam a intensificar-se neste perodo.
82. Ao nvel de NUTS II, a posio relativa de grande estabilidade, com excepo da troca de
posio relativa entre o Alentejo e o Algarve, beneficiando esta ltima. tambm estvel a supremacia de Lisboa, a qual mantm uma posio de grande distncia em relao s demais NUTS II,
mantendo-se por sua vez a proximidade entre estas.
83. Ao nvel de NUTS III, a estabilidade observada no perodo em anlise sugere a existncia de factores estruturais de elevada incidncia. As oito NUTS III mais competitivas (Grande Lisboa, Grande
Porto, Pennsula de Setbal, Baixo Vouga, Entre-Douro-e-Vouga, Ave, Baixo Mondego e Cvado)
e as oito menos competitivas (Pinhal Interior Sul, Serra da Estrela, Baixo Alentejo, Pinhal Interior
Norte, Douro, Alto Trs-os-Montes, Alto Alentejo e Baixo Alentejo) mantm ao longo do perodo
o seu estatuto com pouco significativas alteraes de posio relativa. Os resultados evidenciam
adicionalmente a concentrao espacial (embora com diferenas hierrquicas considerveis) da
competitividade territorial e a maior disperso espacial da ausncia da mesma. A primeira reflecte
o contraponto entre as duas principais aglomeraes metropolitanas do pas e a segunda anuncia
uma dimenso de disperso de situaes crticas de competitividade em busca de uma alternativa
ao primado do agro-florestal.
84. Em termos de coeso, a evoluo do indicador sinttico revela para as unidades NUTS II e
NUTS III um processo de convergncia, embora sem melhorias significativas dos indicadores a nvel
nacional. O Norte continua a apresentar uma forte concentrao de nveis baixos de coeso (Minho-Lima,Tmega, Douro e Alto-Trs-os-Montes) e o Centro a evidenciar uma forte diferenciao
dos patamares de coeso. As seis NUTS III mais coesas, isto , com melhor indicador sinttico
de coeso, (Grande Lisboa, Grande Porto, Pennsula de Setbal, Beira Interior Sul e Madeira) e
as quatro menos coesas (Minho-Lima,Tmega, Douro e Alto-Trs-os-Montes) mantm no perodo
considerado o seu estatuto. Este padro de estabilidade transparece ainda no facto de algumas
dinmicas relevantes de evoluo em termos de competitividade e de coeso no se traduzirem em
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alteraes significativas de posio relativa nos respectivos rankings. O caso da NUTS III Alentejo
Central deve ser referido como excepo em termos de ganhos de competitividade, responsveis
por uma subida relevante no ranking regional. A boa combinao de ganhos de competitividade e
de coeso do Entre-Douro-e-Vouga e do Minho-Lima no anula as diferenas considerveis entre
os dois territrios. A perda de competitividade do Baixo Mondego no impede que continue a integrar o grupo das 8 NUTS III mais competitivas. As perdas observadas na Madeira em termos de
competitividade e de coeso no se traduzem em alteraes relevantes de ranking. Os valores de
estabilidade encontrados sugerem, assim, que a desigual capacidade do Portugal regional convergir
em termos de competitividade e de coeso se deve a factores estruturais instalados com forte
inrcia, apontando para a incapacidade da poltica regional, incluindo a aco do co-financiamento
estrutural, em romper este estado de coisas.
85. A construo mais recente, no mbito do trabalho conjunto DPP/INE, de um ndice sinttico de
desenvolvimento regional permite corroborar grande parte das concluses anteriores e permitir para
o futuro um acompanhamento mais abrangente da evoluo das disparidades de desenvolvimento
regional em Portugal. O tratamento desse ndice permite identificar os territrios com melhores e
piores realizaes seja no ndice global, seja nos ndices parcelares de competitividade, coeso e de
qualidade ambiental, que constam do quadro imediatamente posterior apresentao do indicador
sinttico. Como em qualquer ndice sinttico, a sua interpretao deve ser concretizada com cautelas, atendendo questo crtica dos ponderadores associados a cada uma das variveis integrantes.
A opo de ponderar por igual todas as variveis to s uma hiptese entre muitas possveis.
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Fonte: DPP e INE; (*) O ISDR um indicador

compsito que tem por base a seleco de um
conjunto de indicadores de natureza econmica,
social e ambiental por NUTS.
Fonte: DPP e INE
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86. Face a este quadro, particularmente desafiante em termos da procura de novos equilbrios entre
objectivos de competitividade e de coeso, necessrio formular algumas hipteses de trabalho
explicativas desta realidade. Em nosso entender, as razes para este comportamento desigual em
termos de convergncia para a competitividade e para a coeso devem ser procuradas no modelo de
governance das polticas regionais, bem como na maior dificuldade observada em algumas polticas
pblicas de intervir em factores imateriais de competitividade.
87. Embora esta matria seja objecto de tratamento no captulo IV deste relatrio, a nossa hiptese
de trabalho pode ser resumida do seguinte modo. Os progressos observados em termos de coeso
justificam-se sobretudo por se tratar de matria passvel de tipologias de investimentos pblicos
(centrais e locais) para os quais a capacidade reivindicativa municipal est devidamente apetrechada.
Tal como ser oportunamente referido em pargrafo prprio, a influncia dos Municpios no processo
de afectao de recursos pblicos pelo territrio excede em muito o peso do investimento municipal na
despesa pblica total. Pelo contrrio, em matria de investimentos para a competitividade, nem essa
tipologia de investimentos conforme tradio de interveno municipal, nem a orgnica regional de
planeamento dispe de poder efectivo no processo de afectao de recursos.
As dinmicas urbanas
88. A anlise da evoluo recente da cincia regional em Portugal, das diferentes formas e sedes de planeamento estratgico e das polticas urbanas e de cidade no quadro geral das polticas com impacto no
territrio evidencia que o tema do urbano e da cidade tem uma emergncia lenta e tardia, visvel quando
confrontamos tal evoluo com o debate europeu e internacional sobre a matria. Esta concluso tanto
mais paradoxal e inesperada quando mais a investigao hoje disponvel evidencia que os 30 anos de
transformao democrtica em Portugal acolheram tipologias muito ricas e desafiadoras da investigao
em matria de evoluo das formas e tipologias que o desenvolvimento urbano revestiu em Portugal
(lvaro Domingues, 2006). A tardia emergncia da questo urbana e das polticas associadas (ainda
hoje sem um quadro estratgico assumido que sirva de referencial nico a um novo ciclo de polticas
de desenvolvimento urbano) pode ter vrias interpretaes.
89. Uma das explicaes possveis prende-se com o facto das polticas urbanas serem tendencialmente
polticas orientadas para uma perspectiva de competitividade, sendo por isso legtimo admitir que decisores polticos e autarcas em particular tendessem a adiar o exerccio de tais polticas, na medida em que
correspondem a priorizar necessariamente certos territrios em detrimento de outros. Essa explicao
coerente com o arranque inicial da componente de interveno social urbana em detrimento das polticas de desenvolvimento urbano. Outra explicao possvel resulta da tardia emergncia em Portugal de
polticas territoriais orientadas para a promoo da inovao, designadamente na aplicao do conceito
de meio inovador, circunstncia que tendeu a penalizar o arranque das polticas urbanas. Mas a explicao que nos parece mais consistente prende-se com a ausncia de uma lgica de organizao do
ordenamento do territrio concebida a partir do conceito de sistema urbano. O prolongamento no tempo
das lgicas litoral-interior e norte-sul na abordagem do ordenamento do territrio e a tardia formulao
do referencial estratgico para estas polticas penalizou seriamente a emergncia das polticas urbanas.
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90. No que respeita tardia percepo por parte dos autarcas portugueses das dinmicas urbanas,
sobretudo dos sinais de mobilidade territorial explicitados por tais dinmicas, podemos avanar
uma explicao com recortes psicanalticos. Em muitas parcelas do territrio nacional, o reforo
dos centros urbanos com estatuto de sedes de concelho equivaleu a considerar que uma parte
significativa dos investimentos em infra-estruturas realizados nos territrios municipais no produziu
qualquer efeito de fixao de populao. Assim, para alm de uma demografia que revelou um ritmo
de envelhecimento mais rpido do que o esperado, os autarcas confrontaram-se com mobilidades
no territrio municipal que colocaram a nu a incapacidade do investimento tradicional em fixar populao nas reas rurais. A lenta percepo do fenmeno urbano equivaleu assim a uma transio na
estratgia de investimento municipal, com reflexos nas prprias estratgias eleitorais. Sem estmulos
fortes em termos de PPBT, natural que os municpios necessitassem primeiro de acautelar a criao
de instrumentos de interveno de natureza diferente para as reas em perda demogrfica para
poderem depois, conscientemente, abordar a questo urbana.
91. Os diferentes estudos das dinmicas territoriais da dcada de 90 realizados segundo uma lgica
de sistema urbano (Quaternaire Portugal, 1999; A. M. Figueiredo, 2001; Joo Ferro e outros, 2002; T.
S Marques e outros, 2002; A.M. Figueiredo, J. Ferro e T. S Marques, 2002; T. S Marques, 2004)
configuram um momento importante na construo de uma viso consistente da problemtica urbana,
destacando os inevitveis aspectos da competitividade e do contributo para uma nova racionalidade
das polticas de ordenamento do territrio.
92. Curiosamente, tal como oportunamente ser discutido no captulo III, a emergncia da lgica
de sistema urbano na investigao urbana e regional coexiste com o pragmatismo poltico do
programa POLIS, que no radica na mesma lgica de abordagem. Sem questionar o pragmatismo
da deciso, parece claro que trocar a lgica de sistema urbano pela de discriminao positiva das
capitais de distrito tender a conduzir a uma distribuio de investimento que s no ptima do
ponto de vista da coeso territorial como provavelmente no mobiliza as valias territoriais pertinentes
para uma abordagem e competitividade territorial a nvel nacional.
93. O POLIS ilustra assim os problemas de integrao entre os processos de deciso poltica e a
investigao territorial de base, tanto mais paradoxal quanto uma parte considervel dos estudos
estratgicos de valorizao da lgica de sistema urbano promovida e animada por entidades pblicas que deveriam, em princpio, apoiar o processo de tomada de deciso em matria de polticas
urbanas. Pode assim dizer-se que o pragmatismo do POLIS revela alguma desconfiana sobre
a capacidade da investigao territorial se traduzir, atempada e oportunamente, em opes de
planeamento conducentes a um plano de aco consequente. Isto no significa que o programa no
tenha tido um forte impacto em termos de melhoria da qualidade de vida urbana, lanando operaes
amplas de requalificao urbana com forte componente de valorizao ambiental e no tenha sido
pioneiro no lanamento de novas parcerias e novos modelos de gesto de projectos urbanos.
94. A lgica de valorizao do sistema urbano como racionalidade das polticas de ordenamento do
territrio permite integrar a valorizao da cidade em qualquer modelo de desenvolvimento territorial
e a amarrao de territrios mais vastos a essa influncia. Ora esta perspectiva sobretudo relevante
num contexto em que as dinmicas de evoluo territorial mais recente evidenciam que h territrios
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que deixaram de ter capacidade e dotao de recursos que lhes permitam funcionar como alavancas
do seu prprio desenvolvimento. Necessitam por isso de ncoras de suporte, o que s numa lgica
de sistema urbano possvel operacionalizar. Por outro lado, as mesmas dinmicas evidenciam tambm que a alavancagem de desenvolvimento em algumas reas do territrio nacional (que podemos
designar de territrios em perda) exige a cooperao efectiva entre territrios organizados por cidades,
de forma a alcanar escala de interveno e aumentar a reprodutibilidade das intervenes pblicas.
S uma lgica de sistema urbano em reas deprimidas permite operacionalizar polticas consequentes
nessa matria. Finalmente, a lgica de sistema urbano mais rica para ser utilizada como suporte
de uma poltica de competitividade territorial do que uma simples competitividade de cidades, j que
permite alargar a base de recursos mobilizveis para uma poltica dessa natureza. Alm disso, trata-se
de uma escala de interveno conforme aos padres de mobilidade correntes, no necessariamente
identificveis com a lgica do concelho ou de cidade.
95. A considerao das dinmicas urbanas na anlise das dinmicas regionais e territoriais enriquece
a percepo destas dinmicas segundo um modelo de mosaico de tipologias de desenvolvimento
territorial, contribuindo para a disseminao de um paradigma de abordagem no exclusivamente
organizado em torno do dualismo geogrfico e social que marcou a investigao regional em Portugal
durante largo tempo.
96. A explicitao do mosaico de dinmicas territoriais que a anlise das dinmicas urbanas torna visvel
susceptvel de ser demonstrada quer em termos quantitativos, quer em termos qualitativos de visualizao das dinmicas de evoluo espacial de algumas cidades. No primeiro caso, o j mencionado
e recente estudo do DPP sobre a estrutura espacial da economia portuguesa corrobora investigao
acadmica de teor similar (DPP, 2006a; Teresa S Marques, 2004). No segundo caso, a publicao da
Fundao da Juventude sobre Cidade e Democracia 30 anos de transformao urbana em Portugal
(lvaro Domingues, 2006) constitui a expresso mais acabada desse potencial de leitura espacial.
97. No estudo do DPP, uma anlise comparativa simples do comportamento demogrfico dos centros
urbanos com pelo menos 10000 habitantes e dos concelhos respectivos conduz identificao de seis
modelos de crescimento urbano:
- Desurbanizao absoluta de concelho em declnio, com perda demogrfica mais importante
a nvel do centro urbano;
- Desurbanizao relativa de concelho em declnio, com perda demogrfica menos intensa no
centro urbano;
- Urbanizao com suco rural absoluta e declnio do concelho;
- Desurbanizao relativa de concelho em crescimento;
- Urbanizao lenta em concelho em crescimento;
- Urbanizao intensa em concelho em crescimento.
98. sintomtico que os modelos de urbanizao lenta e intensa representem os casos de maior disseminao territorial, com relevo particular para o de urbanizao intensa, pois abrange simultaneamente
zonas metropolitanas e litorais de forte dinmica demogrfica e zonas interiores do Norte e Centro,
evidenciando neste caso um efeito de polarizao exercida sobre espaos extra-concelhios menos
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urbanizados e em declnio (DPP, 2006a). O mosaico que resulta desta ltima tendncia est fortemente
associado ao aumento do emprego e do rendimento de servios pblicos, reflectindo a j mencionada
dinmica de disseminao no territrio de actividades no mercantis, combinada com a relevncia da
construo civil e do imobilirio. Embora se trate de processos que tendem a no assegurar economias
de aglomerao relevantes (tal como o estudo do DPP oportunamente o assinala), estamos perante um
potencial de interveno nico para organizar os territrios globalmente em perda. Qualquer poltica de
criao de bases de competitividade nestes territrios no poder ignorar esta base urbana, pois s ela
ser capaz de fixar uma estrutura de oferta de servios compatvel com qualquer poltica orientada para
o alargamento da base territorial de competitividade.
99. A perspectiva de mosaico territorial ainda til para compreender os diferentes modelos de organizao territorial das duas aglomeraes metropolitanas e das correspondentes regies urbanas
(cidades-regio). Alis, no plano das regies urbanas e no apenas nos territrios correspondentes
s NUTS III centrais (Grande Lisboa e Grande Porto) que a questo da competitividade territorial deve
ser colocada. S nesse plano tais territrios adquirem alguma visibilidade em matria de indicadores
internacionais. Ao carcter mais hierrquico da regio de Lisboa, com forte predomnio do ncleo
central, corresponde na regio urbana do litoral norte um carcter mais policntrico, que tambm
visvel no prprio ncleo central da cidade-aglomerao. Investigao realizada no Centro de Estudos
da Faculdade de Arquitectura do Porto com base na delimitao de reas urbanas por contiguidade
para todo o Noroeste Peninsular evidencia claramente essa caracterstica quer a norte, quer a sul da
cidade-aglomerao. Uma importante consequncia pode ser formulada a partir desta concluso.
O modelo de governance das duas regies urbanas no pode ser homogneo, sendo o da regio
urbana do litoral norte particularmente exigente, dado o seu carcter policntrico, que se estende
at ao ncleo central.
100. A perspectiva de mosaico torna-se mais explcita quando se analisam os modelos de evoluo
espacial de algumas das cidades. A mais recente publicao sobre as principais cidades mdias do
territrio nacional (lvaro Domingues, 2006) particularmente incisiva sobre a diversidade de tipologias de desenvolvimento espacial que as referidas cidades tenderam a protagonizar nos ltimos 30
anos. Citando: Face aos modelos convencionais da boa forma urbana, o carcter atpico dos novos
tecidos, o desenho fragmentrio e difuso das novas paisagens urbanas, as arritmias, as rupturas de
escala, os efeitos de centrifugao e de (re)polarizao, e da nova escala dos territrios urbanizados,
entre outros temas, produzem um vasto campo de indagao sobre o que realmente interessa para a
reflexo e para a reformulao das polticas urbanas vigentes. (lvaro Domingues 2006: 16).
101. O que importa aqui sublinhar que os resultados da anlise qualitativa realizada sobre um
conjunto representativo de cidades mdias convergem claramente com a nossa interpretao das
dinmicas territoriais mais recentes da economia portuguesa. Assim, na publicao j mencionada,
destacam-se ilustraes de quatro tipologias bem diferenciadas de crescimento urbano:
- Cidades como, por exemplo, Santa Maria da Feira e Barreiro, que vm, respectivamente, o
seu crescimento inserir-se na lgica de evoluo espacial das conurbaes metropolitanas do
Porto e de Lisboa, evidenciando as transformaes ao nvel local que o efeito metropolitano
tende a provocar;
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- Cidades como, por exemplo, Famalico, Guimares ou Leiria, inseridas no urbano-industrial de

matiz mais difuso, mais propriamente ditas as cidades dos principais clusters industriais, cujas
caractersticas mais recentes no podem dissociar-se do complexo processo de ajustamento
estrutural que os atravessa;
- Cidades como Chaves, Vila Real, Guarda ou Castelo Branco inseridas em territrios com
tendncias de despovoamento e abandono rural manifesto, organizadas em sistema urbano
de baixa densidade e ainda procura de uma nova lgica de organizao espacial em formas
de eixos ou sistemas multipolares de desenvolvimento urbano;
- Cidades como Bragana, Portalegre ou vora que, embora apresentando potenciais demogrficos
muito diversificados, partilham o estatuto de insero em territrios com significativo esvaziamento
demogrfico, evidenciando uma descolagem (detachment) dos respectivos territrios e devendo
a sua lgica de expanso a novos factores de capitalidade, largamente impulsionados pelo investimento pblico realizado.
102. Numa tentativa de sistematizao dos factores econmicos responsveis pela emergncia de
um mosaico to diversificado de formas de crescimento urbano, o autor deste relatrio ensaiou uma
tipologia de causas econmicas responsveis em seu entender pela paradoxal pujana do crescimento
espacial das cidades mdias (A.M. Figueiredo, 2006). O carcter paradoxal deste crescimento espacial
tem de ser visto no quadro da debilidade comparativa com outras realidades europeias que o sistema
urbano nacional apresenta, sobretudo na componente de cidades mdias.
103. Em primeiro lugar, se bem que o crescimento urbano das duas ltimas dcadas no possa dissociar-se da dinmica de convergncia real da economia portuguesa e do correspondente processo
de diversificao do consumo, a sua sustentabilidade est ameaada. A dinmica de crescimento
observada , do ponto de vista fsico, largamente tributria de um modelo de crescimento insustentvel
no plano macroeconmico e do peso estruturalmente atpico que a construo civil e a imobiliria
assumem em Portugal face a economias que disputam o mesmo espao de convergncia. A componente fsica do embelezamento do espao pblico nas cidades portuguesas, quando comparada
com polticas similares em pases que evoluem a velocidades incomparavelmente mais rpidas na
economia global do conhecimento, ilustra exemplarmente a insustentabilidade da afectao de
recursos que a suporta. Para alm disso, o esforo do investimento fsico raramente determinou,
por si s, a emergncia de novas atmosferas de desenvolvimento urbano. Por todas estas razes,
com expectativa que se aguarda o desenvolvimento do novo quadro orientador de polticas pblicas
urbanas (Poltica Cidades XXI).
104. Quando se passa procura de uma malha mais fina de factores econmicos responsveis pelas
novas formas espaciais do crescimento urbano, emergem algumas regularidades que importa destacar.
105. A crise generalizada do sector agro-florestal e a perda de base produtiva de referncia tendeu
a reduzir o espectro de funes tercirias de suporte e a abrir caminho a uma base de servios largamente dinamizada por funes administrativas e consumos colectivos. A no modernizao das
actividades agro-florestais limita o crescimento da produtividade e do valor acrescentado agrcolas,
condicionando por isso a formao de rendimento que subjaz a um processo de desenvolvimento
urbano. A substituio operada encontrou alternativas na intensificao de funes administrativas
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lideradas pela interveno municipal e na dinamizao de servios que resultam de um modelo

de consumo essencialmente determinado por rendimentos no directamente produtivos (rendas,
juros, penses, outras transferncias sociais e subsdios pblicos).
106. Uma parcela significativa do territrio continental designada por faixa litoral onde pontificam, a
norte e a sul, respectivamente, as regies metropolitanas do Porto e de Lisboa, apresenta um modelo
mais pujante de desenvolvimento urbano, que manteve com a crise agro-florestal uma relao menos
traumtica. Para alm de usufruir de uma vitalidade demogrfica que as coloca em situao de privilgio a nvel nacional, esta faixa territorial acolhe cidades inseridas num sistema urbano que se articula
fortemente com um conjunto diversificado de sistemas produtivos locais, alguns dos quais organizados
sectorial e territorialmente segundo um modelo de organizao em clusters. Nestes casos, o perfil
tercirio destas cidades e as correspondentes formas urbanas surgem truncados pela fraca capacidade de criao de servios avanados s empresas e pelo insuficiente grau de diviso social e
tcnica do trabalho que a inexistncia de produo nacional relevante de equipamentos de suporte
produo de bens manufacturados de consumo determina.
107. O investimento pblico central e local pesam nas duas ltimas dcadas no processo de aproximao entre as cidades portuguesas, caracterizado por significativos incrementos da dotao em
infra-estruturas e pelo aumento correspondente do nvel de consumos colectivos. Subjacente a esta
tendncia est um complexo processo de redistribuio do rendimento, revelando algumas cidades
uma capacidade relevante de atrair investimento pblico em clara desproporo face massa de
recursos que o Estado central capaz de arrecadar nestes territrios. Retoma-se escala urbana
a concluso anterior segundo a qual as disparidades inter-territoriais se atenuaram do ponto de
vista dos consumos colectivos sem que os respectivos desvios de produto per capita tivessem
acompanhado essa mesma tendncia.
108. A presena do ensino superior pblico e privado como factor-alavanca de novas formas de
crescimento urbano produz resultados matizados. Para alm dos efeitos rendimento e imobilirio que
a localizao do ensino superior tendeu a gerar, fundamental a questo da organizao do tecido
de relaes entre os campus universitrios e a cidade. Se o campus que contribui para fazer cidade
ou se, pelo contrrio, a cidade que o tende a integrar, buscando laos de complementaridade com
a sua localizao so modelos possveis que influenciam o papel da instituio como alavanca ou
ncora de desenvolvimento urbano. Representando sempre um incremento e uma atraco de recursos imateriais cidade, a alavanca de desenvolvimento urbano que a presena do ensino superior
representa concretiza-se sobretudo no seu papel de agentes impulsionadores de novas atmosferas
urbanas e de gerao de novo empreendimento. Aveiro, Braga e Guimares representam casos de
referncia pela positiva nesta matria, bem como vora, Covilh e Vila Real.
109. Mais como reflexo de uma estratgia reactiva do que propriamente como alavanca da cidade
competitiva, a vocao turstica est longe ainda de influenciar de modo marcante as dinmicas e
formas urbanas do Portugal recente. No entanto, se encararmos esta vocao como uma oportunidade nica que se abre a parcelas significativas do territrio nacional de configurar uma oferta de
servios transaccionveis, competitivos na economia global, ento a influncia da vocao turstica
na emergncia de novas dinmicas e formas urbanas tender a manifestar-se. As funes de turismo
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de lazer e de residncia para uma populao europeia com esperana de vida crescente e poder de
compra ainda no atingido pela perturbao do Estado social e protector constituem j hoje um espao
de forte competitividade na economia global das cidades e das regies. Nesse contexto, a integrao
do turismo com a fileira da sade, nveis elevados de segurana urbana e proximidade a uma plataforma giratria de transporte areo podem assegurar a cidades na rea de influncia da AM Lisboa e
no Algarve um espao de competitividade.
Traos estruturais e dinmicas de evoluo recente nas economias das Regies Autnomas dos
Aores e da Madeira
110. Embora partilhando o estatuto de Regio Ultra-Perifrica (RUP), as regies autnomas dos
Aores e da Madeira apresentam tipologias e performances de desenvolvimento diferenciadas,
consubstanciadas sobretudo em diferentes timings de recuperao de situaes de atraso estrutural e de posio relativa desfavorvel face mdia nacional. A RAA configura a situao estrutural
mais penalizadora, constituindo um caso de dupla insularidade. O carcter longnquo do arquiplago
combina-se com a fragmentao territorial, o que constitui um factor particularmente desfavorvel
em termos de dimenso de mercado interno e de vulnerabilidade em matria de mobilidade internacional e inter-ilhas. Tais problemas esto atenuados na RAM. A debilidade do mercado interno no
s no reforada por questes de fragmentao territorial, como a rpida evoluo da regio para
a excelncia turstica tem vindo a minimizar o factor da dimenso do mercado interno, encontrando
na procura turstica internacional um factor de compensao relevante. Note-se que Porto Santo
representa na Madeira um prolongamento da vocao turstica do territrio principal da regio, no
gerando por isso problemas acrescidos de fragmentao territorial.
111. Independentemente das duas regies se situarem diferentemente no ranking de desenvolvimento
(competitividade e coeso) das regies portuguesas, com posio mais favorvel para a Madeira,
as duas economias regionais situam-se tambm em diferentes momentos e processos de mudana
estrutural. Em ambas, porm, o investimento pblico regional foi determinante no desenvolvimento
do processo de transio. Os Aores evoluem, hoje, estruturalmente de um modelo em que o sector
agrcola (produo leiteira e correspondente transformao) e as actividades logsticas normalmente
associadas insularidade longnqua e fragmentada dominam a gerao do rendimento para um outro
em que a emergncia do sector privado do turismo, a modernizao dos servios pblicos, uma melhor
dotao infra-estrutural para a competitividade e a tnue emergncia de servios urbanos constituem
os traos mais marcantes. Na Madeira, o padro de mudana estrutural resulta de um outro patamar de
desenvolvimento. Disputa-se arduamente a diversificao e competitividade da economia regional aps
ter sido alcanada a excelncia turstica e ter sido realizado um esforo considervel de infra-estruturas
para a melhoria dos nveis de coeso e qualidade de vida.
112. Em ambas as situaes, temos porm um factor relevante para os objectivos deste relatrio.
Estamos perante um corpo de polticas pblicas regionalmente accionadas num quadro de governance
que no tem comparao possvel com a situao das regies-plano no Continente. Essa diferena
advm do exerccio do poder autonmico regional e de condies de aplicao dos Fundos Estruturais
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que asseguram a estes territrios uma carga de PPBT inatingvel nas regies do Continente.
113. A anlise particular da evoluo de cada regio fornece alguns elementos relevantes sobre as
particularidades de cada modelo.
Regio Autnoma dos Aores (RAA)
114. A RAA, que constitui a NUTS II portuguesa de menor dimenso, protagonizou no perodo de 1995
a 2006 um processo de convergncia real a nvel nacional, embora apresentando de 1995 a 1997 um
processo de divergncia. Comparando o incio e o fim do perodo considerado, a RAA passou de uma
situao de aproximadamente 79% do PIB pm per capita portugus para cerca de 90% da mdia
nacional. O diagnstico em termos de produtividade (VAB por pessoa empregada) anlogo. Este
processo de convergncia no pode ser dissociado de um corpo vigoroso de polticas pblicas e de
correspondente esforo de investimento realizado neste perodo, explicando por isso que o processo
se tenha iniciado apenas a partir de 1997. O PIB pm e o emprego cresceram no perodo em causa
a uma taxa mdia anual de, respectivamente, 6,3% e de 1,6%, ilustrando bem o perodo positivo de
crescimento observado, mesmo tendo em conta que os trs ltimos anos do perodo so fortemente
desfavorveis em termos de conjunturas internacional e nacional. O processo de convergncia observado tambm saliente a nvel da Unio Europeia, revelando a segunda metade da dcada de 90 um
crescimento superior em 50% mdia europeia.
115. O comportamento do emprego particularmente ilustrativo da performance regional. A evoluo

da taxa de emprego na Regio altamente ilustrativa dessa performance. Se nos primeiros anos do
perodo considerado, a RAA apresentava face mdia nacional diferenas desfavorveis de aproxi-
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madamente sete pontos percentuais nessa taxa, a evoluo observada tendeu a aproximar o valor
regional da mdia nacional, sendo, em 2007, a diferena de apenas 4,8 pontos percentuais (67,8%
contra 63% nos Aores). O comportamento da taxa de desemprego ilustra tambm positivamente
a evoluo observada. Ao aumento da taxa de desemprego no Continente, sobretudo no perodo
2000-2007, sucedeu sempre nos Aores uma forte estabilidade dessa taxa em torno de valores
muito baixo (entre 3 e 4%). Esta evoluo est na linha de um modelo de crescimento mais extensivo
(taxa de utilizao de recursos humanos) do que intensivo (produtividade).
116. A performance de emprego observada na Regio revela um contributo dinmico dos sectores
sociais em que predomina o emprego pblico (Administrao Pblica, Educao, Sade e Segurana
Social). No seu conjunto, estas trs actividades representavam, em 1995, 28,1% do VAB e, apresentando todas elas um crescimento a um ritmo superior ao da economia como um todo, o seu peso
conjunto passa, em 2007, para 30,4% do VAB. Em termos de emprego, estas trs actividades, no
seu conjunto, reduziram o seu peso 25,5% para 22,9%, com evolues diferenciadas: a Educao
apresenta uma forte acelerao do crescimento do emprego enquanto que nos dois outros sectores
se verifica j um crescimento bastante menos intenso que o crescimento mdio. Em contraste com
esta evoluo, os sectores de especializao tradicional (agricultura e produo animal e pescas)
revelam-se cada vez mais como sectores de destruio de emprego. As actividades organizadas em
torno da fileira turstica emergente e das crescentes economias de urbanizao, sobretudo na ilha de
S. Miguel, constituem a novidade emergente em termos de dinmica de criao de emprego.
117. A performance de emprego no pode ser dissociada de um corpo vigoroso de polticas pblicas
activas, sobretudo em termos de polticas pblicas de formao para a qualificao inicial, tanto mais
de sublinhar quanto a situao partida da regio em termos de qualificao profissional e literacia se
apresentava muito penalizadora.
118. Quando se analisa a performance da RAA do ponto de vista dos indicadores sintticos de competitividade e coeso transparece a desigual produo de resultados do j mencionado corpo de
polticas pblicas, mais favorvel melhoria dos indicadores de coeso do que dos de competitividade. De qualquer modo, a evoluo observada entre 1995 e 2003 mais favorvel do que a registada
entre 1991 e 2001 nos dois indicadores. Esta concluso est de acordo com a avaliao j realizada de
que o principal corpo de polticas pblicas ter sido produzido a partir do 2 perodo de programao de
Fundos Estruturais, sendo por isso legtimo admitir que os principais impactos de tais polticas se tero
produzido apenas a partir dos primeiros anos da programao desse perodo.
119. Em matria de competitividade, a RAA constitui a NUTS II pior posicionada, com uma significativa
disparidade em relao regio de Lisboa e outro resultado no seria de esperar dada a exiguidade do
mercado interno, a sua fragmentao territorial e os problemas associados ao estatuto de arquiplago
longnquo. Ao nvel das NUTS III, a posio dos Aores intermdia, ainda assim com ndices mais
elevados do que o do conjunto das regies mais deprimidas do territrio continental.
120. Em matria de coeso, os Aores partilham o movimento global de aproximao observado, em
Portugal, entre 1995 e 2003, de aproximao dos nveis da coeso, embora as disparidades observadas ainda sejam significativamente elevadas, quando se toma por termo de comparao a regio
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de Lisboa. O clculo do indicador sinttico de coeso por NUTS III permite concluir que a posio dos
Aores mais favorvel do que a generalidade das NUTS III situadas em territrios mais deprimidos.
Estes resultados sugerem que a existncia de um corpo de polticas pblicas accionadas segundo
uma lgica de coerncia regional pode minimizar a incidncia dos factores da ultra-periferia e criar
condies para que a dinmica de investimento privado possa complementar e sustentar o esforo
pblico. Esta ideia traduzida no estudo de Augusto Mateus & Associados pela ideia de que a RAA
apresenta uma melhor performance em termos de resultados da coeso do que em termos das
condies de coeso.
121. Finalmente, a sustentao do processo iniciado sobretudo com o 2 perodo de programao,
visando a melhoria das condies de competitividade e de coeso, no pode ignorar que a fragmentao territorial do arquiplago coloca problemas particulares de disparidades inter-ilhas cuja
abordagem exige a continuidade de nveis elevados de discriminao positiva de polticas pblicas.
Os riscos de que a posio dianteira de S. Miguel e de Ponta Delgada tenda a acentuar-se so reais,
criando fortes diferenciaes inclusivamente no conjunto das ilhas que lideram a concentrao de
recursos e de economias de urbanizao (S. Miguel, Terceira e Faial). Recorde-se que s Ponta
Delgada (109.54) consegue alcanar o limiar dos 90% do poder de compra per capita do Continente,
em 2005, e que, dos restantes concelhos, s (por esta ordem) Angra do Herosmo, Horta, Vila do Porto
e Vila da Praia da Vitria ultrapassam o limiar dos 75% e Calheta, Madalena e Lagoa ultrapassam o
limiar do 65%. Especial ateno deve ser concedida ao conjunto Faial, Pico e S. Jorge dada a proximidade existente no interior deste grupo de ilhas. Nas restantes ilhas, a combinao entre a aco
exercida pelos servios pblicos, a progresso da prpria actividade turstica e a concretizao do
potencial em matria de energias renovveis (elica, geotermia, biomassa, ondas, solar) pode definir
uma nova trajectria de sustentabilidade para os territrios carenciados de massa demogrfica.
Regio Autnoma da Madeira (RAM)
122. No plano das regies portuguesas, a RAM apresentou no perodo 1995-2007 uma trajectria
de crescimento assinalvel, configurando um processo claro de convergncia real no plano nacional
e da Unio Europeia. A sua taxa mdia anual de crescimento do PIB regional de 7,5 % constitui
um indicador claro desse processo de convergncia, traduzindo-se em 2007 em trs indicadores
reveladores desses resultados (em termos de paridade de poder de compra): 127.4 % do PIB pc
nacional e 97 % da UE27.
123. Esta performance de crescimento coexistiu com uma elevada taxa de utilizao de recursos
humanos, visvel, respectivamente, na elevada taxa de emprego (66,1% em 2007, contra 67,1 % a
nvel nacional) e na baixa taxa de desemprego (6,8% em 2007) no plano nacional e da Unio Europeia.
124. O padro de mudana estrutural da economia madeirense tem vindo a acentuar progressivamente o grau de terciarizao da economia regional, neste caso bem mais prximo dos padres
comuns em economias insulares do que o observado nos Aores. Os sectores de actividades
imobilirias, da administrao pblica, do comrcio, da construo e da hotelaria e restaurao
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organizam o corao da economia regional, configurando um padro de especializao regional

tpico de situaes de forte desenvolvimento turstico e de um esforo prolongado de investimento
pblico em infra-estruturas bsicas no s ao servio da qualidade de vida dos residentes, mas
tambm da prpria excelncia turstica.
125. No so ainda totalmente visveis na economia regional os efeitos de crowdingout normalmente referenciados na literatura que a forte especializao turstica tende normalmente a determinar
sobretudo na indstria transformadora, seja por via da presso ascendente sobre a taxa de salrio,
seja pela elevao do nvel geral de preos com consequentes perdas de competitividade para a
indstria potencialmente exportadora. A massa de emprego directo associado ao sector turstico
(6589 elementos de pessoal ao servio em 2008) e a dimenso do emprego na administrao regional
(sensivelmente o dobro do emprego no sector do turismo) fariam supor uma incidncia mais declarada
desse efeito. Todavia, o emprego na indstria transformadora aumentou entre 1995 e 2008 de 5730
indivduos para 7525 revelando que o efeito de crowdingout no estar totalmente activo. Em nosso
entender, h apenas manifestaes parciais desse fenmeno, visveis no facto de s o nmero de
empresas de pequena dimenso (entre 1 e 9 pessoas ao servio) ter aumentado entre 1995 e 2007.
A evoluo do preo do solo pode tambm ser considerada uma consequncia associvel ao efeito
de crowdingout. Para alm disso, a dinmica e consistncia de uma fileira mais alargada que o sector
turstico, envolvendo a actividade imobiliria e o comrcio, compensam claramente a difcil emergncia de uma indstria transformadora mais potente.
126. A triangulao necessria entre trs instituies regionais com grande potencial de diversificao
empresarial o Instituto de Desenvolvimento Empresarial (IDE) responsvel pela gesto do sistema
de incentivos ao investimento empresarial, o Centro Internacional de Negcios (CINM) associado
zona franca e o Madeira Tecnoplo (MT) com interveno nas polticas de inovao e transferncia de
tecnologia tender a produzir efeitos do ponto de vista da mudana de paradigma do crescimento
regional. De facto, a actuao do IDE ser fulcral na gesto dos sistemas de incentivos orientados para
a competitividade regional, o CINM poder contribuir para o processo de diversificao da economia
regional e o MT ter um papel decisivo na criao de novas fontes de inovao tecnolgica. O bom
xito desta triangulao ser crucial para reduzir a dependncia da dinmica de crescimento da fileira
que se constituiu em torno da excelncia turstica da regio.
127. A evoluo do rendimento disponvel das famlias a nvel de toda a RAM (4,92% e 5,04%, respectivamente, em termos absolutos e em termos per capita, da taxa de crescimento mdia anual de 1995
a 2007) e dos ndices de poder de compra concelhio (60% em 1995 e 97% em 2005) sugerem
que o ritmo de crescimento observado entre 1995 e 2006 teve resultados em matria de gerao
de rendimento a nvel regional. As disparidades inter-concelhias reduziram-se neste contexto de crescimento, comportamento ilustrado pela reduo do desvio-padro dos ndices de poder de compra
municipais da RAM. No entanto, de acordo com os resultados do estudo sobre a competitividade
territorial e a coeso econmica e social (Augusto Mateus & Associados, 2005: volume III, p.122),
a situao da Madeira representa o nvel mais elevado a nvel nacional da disperso concelhia do
rendimento das famlias (47,8% contra 28,8% a nvel nacional).
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128. A evoluo observada na generalidade dos indicadores de qualidade de vida e de coeso social
revela uma forte progresso da RAM nesta matria, traduzindo claramente o efeito de um conjunto
poderoso de polticas pblicas regionalmente concebidas e concretizadas. De acordo com o ndice
sinttico de coeso construdo pelo DPP, a RAM era em 1995 a segunda regio mais coesa, surgindo
bastante destacada das regies-plano continentais, passando, em 2003, a ocupar a terceira posio.
Isto significa que, apesar do carcter fortemente coeso que o crescimento econmico observado entre
1995 e 2003 revelou, no conjunto das regies NUTS II, a evoluo saldou-se por uma ligeira diminuio
do ndice sinttico de coeso. Mesmo assim, ao nvel das unidades NUTS III, a Madeira s ultrapassada
em matria de ndice de coeso pela Grande Lisboa, pelo Grande Porto, pelo Algarve, pela Pennsula de
Setbal e pela Beira Interior Sul.
129. A evoluo da posio competitiva da Madeira tambm passvel de ser comentada luz
dos indicadores sintticos disponveis. O estudo sobre a competitividade territorial e a coeso
econmica e social sublinha o carcter positivo da evoluo observada: A Madeira, ainda que
mantenha uma forte especializao em actividades de servios relacionadas com a fileira turstica,
tem demonstrado uma evoluo competitiva positiva num conjunto de vectores, nomeadamente
tecnolgico, demogrfico, nvel de vida ou produtividade, justificando porque que a seguir a
Lisboa e Vale do Tejo, a regio NUTS II que apresenta maior nvel de competitividade. (Augusto
Mateus & Associados, 2005: volume III, p.22).
130. O mesmo estudo assume algum optimismo quanto ao padro de mudana estrutural da regio,
sugerindo uma mudana no sentido da adopo de um modelo intensivo mais puxado pela produtividade e eficincia na organizao e combinao de recursos progressivamente mais qualificados,
manifestando, para alm disso, um alinhamento gradual entre produtividade e remuneraes. (Augusto
Mateus & Associados, 2005: volume III, p.42). A regio apresenta, assim, uma evoluo convergente
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das taxas de utilizao de recursos humanos (componente extensiva) e da produtividade (componente

intensiva), completada por uma evoluo tambm convergente da produtividade e da remunerao do
trabalho. Para este processo, muito contribuiu, em nosso entender, a evoluo do sistema de formao
na regio, revelando uma forte capacidade de resposta face ao incremento de procura de formao
por parte dos sectores emergentes e com maior ritmo de crescimento. O exemplo da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira ilustra essa realidade. Complementarmente, o regresso
regio de populao jovem com formao superior obtida no Continente exerceu tambm um papel
relevante nesse ajustamento. Assim sendo, a situao dos Aores e da Madeira parece traduzir uma
elevada eficcia dos poderes regionais na organizao de respostas consistentes e cleres na oferta
de formao profissional, situao que contrasta com a situao observada no Continente onde tal
ajustamento se tem revelado muito mais problemtico.
131. A evoluo dos ndices sintticos de coeso e competitividade calculados pelo DPP proporcionam a sntese pertinente da informao disponvel. A evoluo da RAM em termos de coeso e
competitividade, observada entre 1995 e 2003, traduz em primeiro lugar os efeitos de um corpo
consistente de polticas pblicas regionais orientadas para a melhoria das condies de vida e para a
dotao infra-estrutural ao servio da competitividade da sua actividade mais dinmica o turismo.
Do ponto de vista relativo, a posio da RAM no contexto das regies portuguesas (NUTS II e NUTS
III) evidencia os resultados positivos dessas polticas. A regio destaca-se no s das regies mais
deprimidas do Continente, mas tambm de territrios situados no litoral mais desenvolvido (mais
visivelmente em termos de coeso do que de competitividade). No entanto, a evoluo na RAM dos
dois ndices sintticos parece revelar alguma desacelerao do processo de convergncia em termos
de coeso e de competitividade, no sendo possvel avaliar os efeitos resultantes da segunda
metade do actual perodo de programao de Fundos Estruturais (2004-2006). Se associarmos esta
concluso entrada num novo regime de aplicao de Fundos Estruturais na regio, mais selectivo e
menos intenso em termos de fluxos financeiros, a regio estar perante os desafios da transio para
um novo paradigma de competitividade, sem abrandar os esforos de coeso, designadamente ao
nvel das disparidades inter-concelhias. Por tudo isto, a evoluo da regio no prximo perodo de
programao deve merecer a ateno das autoridades nacionais e regionais. Nomeadamente, o
estatuto de ultra-periferia da RAM deve continuar a merecer das autoridades comunitrias e nacionais
a devida ateno.
Os desafios da mudana estrutural e o desenvolvimento prospectivo das regies portuguesas
132. Os pargrafos anteriores permitem concluir que o desenvolvimento prospectivo das regies
portuguesas est irremediavelmente associado aos desafios da mudana estrutural que se colocam
economia portuguesa no seu actual momento de internacionalizao. O impacto territorial dessa
mudana estrutural diferenciado e exige uma combinao de lgicas de abordagem por NUTS II e
NUTS III. Comecemos pela abordagem em termos de NUTS II.
133. A regio Norte concentra a tipologia mais diversificada de problemas de mudana estrutural e
apresenta a trajectria de desenvolvimento mais dissonante face concentrao de recursos espe-
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cficos nela observada. A regio no apresenta nenhuma NUTS III cuja evoluo na ltima dcada
possa ser apresentada como promissora do ponto de vista da mudana estrutural. Nela esto representadas NUTS III com realizaes de coeso abaixo da mdia, mas tambm situaes complexas
do ponto de vista da competitividade, principalmente nos territrios que correspondem a clusters
industriais exportadores. A NUTS III Entre-Douro-e-Vouga constitui neste ltimo domnio a nica
excepo, mais pela influncia da concentrao em torno dos moldes do que pela especializao
tradicional no calado. O Grande Porto, ncleo central de uma regio urbana mais ampla que constitui
a massa crtica mais relevante em termos de activos especficos para a internacionalizao, no
escapa a essa tendncia e apresenta uma evoluo recente negativa em termos de competitividade
e coeso. A regio apresenta assim um problema de base territorial para a competitividade. Nela
convergem quatro tipos de problemas de mudana estrutural:
- Um problema metropolitano, traduzido na debilidade da base de servios avanados e de
internacionalizao, que compromete o modelo de ordenamento territorial do litoral baseado
em duas aglomeraes metropolitanas internacionalizadas e competitivas;
- Problemas de ajustamento estrutural e de competitividade nas reas de maior concentrao de
capacidade empresarial e de emprego industrial, que interagem com a insuficincia metropolitana;
- Problemas de escassez de capacidade empresarial e de procura de base produtiva compatvel
com a excelncia ambiental e rural de territrios bem situados para capitalizar a centralidade no
relacionamento transfronteirio com a Galiza (a NUTS III Minho-Lima ilustra perfeitamente esta
tipologia de problemas);
- Problemas de alargamento da base territorial da competitividade nas reas interiores de Trs-os-Montes e Alto Douro, na qual o potencial de excelncia em torno da economia do vinho
e do turismo no logrou ainda transformar-se em alavanca de competitividade territorial para
todo um territrio.
134. A Regio Centro partilha algumas das tipologias de problemas identificados na Regio Norte,
embora estruturalmente tenda a apresentar no futuro constrangimentos de menor envergadura. Em
primeiro lugar, a regio evidencia a presena de clusters com evoluo muito promissora do ponto de
vista do perfil de especializao (sistemas de automao e moldes). Para alm disso, a regio dispe de
um sistema de universidades, institutos politcnicos e centros de investigao associados que evidenciam uma forte interaco com esse tecido empresarial, podendo constituir no futuro uma importante
alavanca de competitividade. Dois problemas estruturais contrapem-se a este elevado potencial. Por
um lado, a estruturao urbana da regio em torno de um sistema policntrico cooperante e competitivo
no est ainda ganha, sobretudo no quadro da evoluo prospectiva das aglomeraes metropolitanas
de Lisboa e Porto e das respectivas regies urbanas que tendero a alargar-se, respectivamente, para
norte e sul. Por outro lado, a Regio concentra ainda algumas das NUTS III menos desenvolvidas do
territrio continental (Pinhal Interior e Serra da Estrela, por exemplo), apresentando por isso problemas
similares de alargamento da base territorial j identificados a propsito da Regio Norte. Do ponto de
vista estatstico, a recomposio da NUTS II Centro com integrao de territrios anteriormente inseridos
na antiga NUTS II Lisboa e Vale do Tejo vem colocar novos problemas de integrao de polticas. Essa
recomposio traz porm ao Centro novos territrios com potenciais de competitividade que importa
explorar, seja em termos de agricultura empresarial (o Oeste) e de novos padres de localizao de indstrias impulsionados pela proximidade plataforma metropolitana de Lisboa (o Mdio Tejo).
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135. O desenvolvimento prospectivo da regio de Lisboa e Vale do Tejo na sua nova configurao
estatstica identifica-se sobretudo com a necessidade de compatibilizar o processo de modernizao
funcional da regio metropolitana com a melhoria das condies de integrao e coeso sociais. A
captao de servios de maior valor acrescentado e a valorizao funcional do estatuto de plataforma
turstica que a regio metropolitana de Lisboa tem vindo a assumir so vectores crticos dessa
modernizao funcional. O peso determinante dos laboratrios de estado nas infra-estruturas de base
tecnolgica da regio e a transio para um modelo de inovao em que a despesa bruta de I&D executada nas empresas passe a assumir um papel central constituem desafios relevantes. A dinmica
desejvel passa mais pelo reforo de linhas de aco do tipo TAGUS PARK do que propriamente
pelo potencial dos laboratrios de estado, que se revelaram sempre incapazes de promover uma
dinmica de cooperao consistente com o tecido empresarial. Para alm disso, necessrio que
a concentrao de servios na regio dependa menos do centralismo administrativo e mais da
plataforma de internacionalizao.
136. A evoluo prospectiva do Alentejo condicionada por trs tipos de factores:
- Primeiro, pela confirmao e generalizao dos padres de atraco de investimento privado que
o eixo Lisboa- vora-Madrid tem vindo a revelar no perodo mais recente;
- Segundo, pela dinmica futura de investimentos de carcter logstico de que Sines constitui
o melhor exemplo;
- Terceiro, pelos efeitos de qualificao turstica que o projecto ALQUEVA pode generalizar na
regio, sobretudo pela alavanca que pode representar em termos de valorizao de alguns
produtos regionais, cuja elasticidade de procura pode ser incrementada por esse modelo de
procura turstica.
Trata-se, assim, de uma regio que, tendo em conta os progressos observados em algumas das
suas NUTS III em termos de coeso social, bastante sensvel valorizao do territrio como
objectivo estratgico de programao.
137. O Algarve tem a sua evoluo prospectiva condicionada pela valorizao da fileira turstica, dada a
irreversibilidade da plataforma internacional que est criada na regio nesse domnio. A diminuio dos
nveis actuais de vulnerabilidade que a forte especializao turstica tendeu a determinar tem algumas
condies crticas de viabilizao:
- Primeiro, pela possibilidade de conjugar a qualificao e ordenamento do sistema urbano linear e
costeiro com a prpria qualidade do produto turstico oferecido;
- Segundo, pela incorporao de mais conhecimento cientfico e tecnolgico na economia regional;
- Terceiro, pela utilizao da plataforma de internacionalizao turstica como alavanca de atraco
de algumas indstrias culturais passveis de animar a oferta turstica.
138. Os desafios da mudana estrutural colocam-se tambm, embora em patamares diferentes, nas
regies autnomas dos Aores e da Madeira.
139. Os desafios da sustentabilidade na economia aoriana e a sua evoluo para padres de desen-
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volvimento com abertura progressiva iniciativa privada (embora no ignorando as necessidades de

polticas pblicas de combate fragmentao territorial) passam essencialmente pelo aprofundamento
e qualificao de trs apostas:
- Primeiro, pela consolidao da procura turstica emergente e pela articulao da oferta hoteleira com a excelncia turstica nos domnios do golfe, do turismo natureza, descoberta e em
espao rural;
- Segundo, pela convergncia de aces de valorizao da excelncia cientfica em domnios
da sustentabilidade, maritimidade e insularidade, veculo para inverter os fluxos emigratrios
do passado e substitui-los por uma corajosa atraco de populao qualificada regio;
- Terceiro, pela qualificao e diversificao do modelo agro-transformador dos lacticnios, ajustando-o progressivamente s novas tendncias da poltica agrcola comum europeia.
140. Finalmente, os desafios da mudana estrutural colocam-se na Madeira em torno da concretizao
de um novo patamar de competitividade para a regio, coincidente alis com o novo estatuto da RAM
no quadro da programao de Fundos Estruturais. No s a actividade turstica atingiu um nvel de
excelncia dificilmente susceptvel de ser melhorado exclusivamente por polticas de infra-estruturas,
como a economia regional necessita de graus mais elevados de incorporao de conhecimento e
de diversificao empresarial. Tal como j foi anteriormente mencionado, a triangulao entre trs
instituies regionais o IDE, o CIN e o Madeira Tecnoplo ser crtica na consolidao de um novo
ciclo de polticas pblicas orientadas para a concretizao de um novo patamar de competitividade.
Por mais paradoxal que possa parecer, o novo patamar de desenvolvimento da Regio pode exigir um
corpo de polticas pblicas regionais tanto ou mais vigoroso como o que marcou a RAM nos perodos
de programao anteriores. Assim sendo, a sada da regio do objectivo 1 necessita de ser acompanhada com alguma cautela, dada a exigncia do novo ciclo de polticas pblicas. Regista-se a nfase
colocada pela Estratgia de Desenvolvimento da RAM para o perodo 2007-2013 no desenvolvimento
de diversos Clusters na Regio.
A necessidade de criar mecanismos que acelerem o desenvolvimento regional exige a criao de
condies propcias para um amplo envolvimento e uma crescente motivao dos actores regionais
para os domnios da inovao, empreendedorismo e sociedade do conhecimento. A estratgia apoia
a consolidao de um cluster centrado na investigao, desenvolvimento tecnolgico e inovao,
muito orientado para a captao de investimento directo estrangeiro e para a atraco de competncias externas.
O Parque Cientfico e Tecnolgico da Madeira Madeira Tecnopolo intervm como plataforma de
incentivo e fixao deste cluster centrado na investigao, desenvolvimento tecnolgico e inovao.
No sentido de promover a competitividade regional, a RAM aposta, tambm, na diversificao da economia regional com base num modelo de clusterizao dos sectores estratgicos e de atraco de
novas actividades produtivas Regio, subordinada aos seguintes critrios:
i) Constituam ou possam constituir factores endgenos regionais;
ii) Sejam independentes da distncia
iii) Tenham dimenso coerente com o mercado regional;
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iv) E sejam susceptveis de aproveitamento sustentvel (tanto na perspectiva ambiental como no

que respeita produo de efeitos no mdio e longo prazos).
Os segmentos de actividade a estimular integram, nomeadamente, os associados s condies
naturais da Regio (Clima, Ambiente, Natureza, Cultura, Insularidade); aos recursos e potencialidades
regionais especficas (Vinho, Bio-agricultura, Flores, Aquicultura, Sade e Produtos Naturais, Artes
e Ofcios Tradicionais); superao de condicionantes no domnio da energia; s telecomunicaes e informtica (fornecedores de Internet, Call Centers, marketing directo, comrcio electrnico,
processamento de dados, desenvolvimento de software, servios telefnicos mveis, multimdia,
ensino distncia, indstria de contedos).
Pretende-se mobilizar as capacidades adquiridas pelo Centro Internacional de Negcios da Madeira,
apoiando o estabelecimento de uma poltica de criao de clusters e de nichos de valor acrescentado,
possvel com um esforo suplementar de parcerias viabilizado pela internacionalizao da economia,
vertente crtica para reforar o potencial do sector privado endgeno.
O Centro Internacional de Negcios da Madeira, como instrumento fundamental na atraco de investimento directo estrangeiro e o Instituto de Desenvolvimento Empresarial, vocacionado para o atendimento, acompanhamento e promoo de sistemas de incentivos e novas formas de financiamento s
empresas, so duas instituies basilares na consolidao da estratgia de desenvolvimento para a
RAM nos prximos anos.
141. Em ambas as regies, alis em termos similares ao observado em outras regies nas quais o
investimento pblico exerceu um papel vital nas primeiras fases da convergncia real, a transio para
um novo ciclo de polticas regionais com maior incidncia na competitividade coloca novas exigncia
no plano institucional. Na verdade, as polticas de inovao e de competitividade e o corpo diversificado
de projectos orientados para a economia do conhecimento so extremamente exigentes em termos
de parcerias. Ambas as regies apresentam ainda um tecido institucional na esfera da sociedade civil
ou mesmo no mbito da aco da Universidade que podem considerar-se dbeis face aos parmetros
europeus conhecidos. conhecido que as Universidades dos Aores e da Madeira no ocupam ainda
enquanto instituies um lugar de muito relevo na promoo dessas parcerias. Nessa perspectiva, a
experincia em curso nos Aores de concepo e implementao de um Plano Regional de Cincia e
Tecnologia, ambicioso nas metas e articulando-se sobretudo com as equipas cientficas, ilustra o que
pode ser uma boa prtica de gerao de novas parcerias neste domnio. Adicionalmente, a diversidade
de participao de instituies regionais nas parcerias dos projectos INTERREG (envolvendo as duas
regies e as Canrias) constitui um bom augrio de que as duas regies iro vencer o desafio da criao
de um quadro institucional ajustado ao novo patamar de competitividade.
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Sntese: necessidades de interveno e margem de manobra das polticas pblicas de base

territorial
142. O longo captulo que precede esta sntese fornece concluses inequvocas quanto ao alcance que
as PPBT podero assumir no novo ciclo de polticas pblicas orientadas para promover a mudana
estrutural necessria da economia portuguesa. Na verdade, os pargrafos anteriores explicitaram bem
os impactos territoriais das mudanas estruturais mais prementes. Embora a regio Norte concentre
uma parte considervel desses impactos que necessrio viabilizar ao longo do prximo perodo de
programao, todas as regies, incluindo as regies autnomas, participam nesse processo. A diversidade dos problemas de mudana estrutural encontrados justifica ainda uma outra concluso: a
unidade NUTS II no dever constituir a fonte exclusiva de lanamento de PPBT; as NUTS III devem
ser consideradas uma unidade espacial pertinente para o desenho e concretizao de PPBT, tanto
mais quanto corresponderem a processos com maturidade de cooperao inter-municipal e interinstitucional atravs da formao de parcerias com outros actores do desenvolvimento regional.
143. Dos pargrafos anteriores resultam ainda algumas concluses sobre os domnios pertinentes de
territorializao de polticas pblicas.
144. A territorializao integrada de polticas de educao, formao e desenvolvimento social numa lgica de promoo de melhores condies de empregabilidade, isto , no se substituindo criao de
emprego pelo sector privado, assume nos cenrios apresentados de mudana estrutural um estatuto
de prioridade mxima, cobrindo largas e diversificadas faixas do territrio nacional.
145. Um outro domnio prioritrio de PPBT respeita ao que designmos anteriormente de polticas de
alargamento da base territorial de competitividade. Trata-se de polticas orientadas para assegurar
que os territrios da coeso possam ser tambm territrios de competitividade, criando as condies
organizacionais e institucionais adequadas para a valorizao de novos recursos e para a formao de
novas competncias regionais. Estas polticas aplicam-se no s a territrios de excelncia ambiental
carenciados de uma base produtiva capaz de valorizar e sustentar essa excelncia, mas tambm
generalidade dos territrios em que a melhoria dos indicadores sintticos de coeso no tem sido
acompanhada pela melhoria dos indicadores de competitividade.
146. Mais controversa a margem de manobra para a concepo e aplicao de PPBT no mbito das
polticas de inovao, designadamente no quadro da implementao da poltica de plos regionais de
competitividade anunciada pelo processo de implementao do Plano Tecnolgico. Tradicionalmente,
tal como veremos no captulo seguinte, as polticas industrial e de inovao tm sido aplicadas em
Portugal segundo um modelo de territorializao reduzida. Tal tradio corresponde ao argumento de
que em pases com rarefaco de recursos institucionais e humanos de inovao a territorializao
de poltica pode comprometer ainda mais os limiares mnimos de recursos exigidos. O argumento
falacioso e confunde territorializao e regionalizao da poltica de inovao. Demonstraremos no
captulo IV que a debilidade estrutural do sistema nacional de inovao (SNI) em Portugal, marcada
sobretudo pelo seu afastamento das empresas e das suas necessidades e potencial de inovao, ganha em territorializar a sua aco, porque ganha proximidade ao meio empresarial. Para alm disso, a
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evoluo mais recente do sistema cientfico e tecnolgico nacional permite considerar que os activos
especficos do SNI no se concentram apenas na regio metropolitana de Lisboa. Em Braga-Guimares,
no Porto, em Aveiro e em Coimbra, para citar os exemplos mais relevantes, situam-se importantes
activos especficos do SNI, cujas amarraes empresariais regionais fundamental manter associadas
ao sistema.
147. Resta considerar a possibilidade de PPBT na dimenso infraestrutural. No estado actual da
programao de infra-estruturas em Portugal, s objectivos de fechamento de redes podero justificar a territorializao. Nesse fechamento de redes, pesa sobretudo a definio das condies
infraestruturais mais adequadas para assegurar a j mencionada transio de territrios da coeso
para territrios da competitividade. A territorializao das polticas infraestruturais relevante nessa
transio para assegurar bons nveis de compatibilizao entre nveis de competitividade e de
atractividade dos diferentes territrios.
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CAPTULO IV
Polticas de desenvolvimento regional
e impacto territorial de polticas sectoriais
Ausncia de tradio/experimentao em matria de poltica regional
148. A aplicao do conceito de poltica regional (regional policy) em Portugal exige que se considere
um misto de polticas pblicas que correspondem quer s chamadas polticas de desenvolvimento
regional, quer ao grupo mais lato das PPBT(A.M. Figueiredo, 2002). Trabalhando com base no conceito
de falhas de mercado aplicado a este tipo de polticas, pode conceber-se uma tipologia de polticas
pblicas que se revela pertinente para sistematizar o estado da arte nesta matria em Portugal:
- Polticas de incentivos mobilidade de factores, particularmente de capital e organizao;
- Polticas de promoo de bem-estar material e imaterial de territrios;
- Polticas de mobilizao e valorizao do potencial endgeno;
- Polticas de promoo e valorizao de externalidades da competitividade territorial;
- Polticas de promoo da competitividade territorial;
- Polticas de robustecimento da espessura institucional dos territrios.
149. A anlise do quadro de realizaes destas famlias de polticas pblicas oferece-nos uma concluso particularmente crtica sobre o estado da arte em Portugal: no existe em Portugal qualquer
tradio ou experimentao de poltica regional (regional policy) desligada da programao de Fundos
Estruturais. No existe um corpo estabilizado de polticas pblicas com essas caractersticas que
possam considerar-se autnomas face aos diferentes instrumentos de poltica com co-financiamento
comunitrio. Neste contexto, os processos de experimentao e aprendizagem realizados em torno
da aplicao deste tipo de polticas acontecem exclusivamente no mbito do framework da programao de Fundos Estruturais, o que no deixa de ser redutor e limita a extenso desse capital de
aprendizagem a futuros perodos que correspondam a uma menor cobertura do territrio nacional
(A. M. Figueiredo, 2004).
150. A concluso no pode deixar de ser entendida como paradoxal. A reduzida dimenso territorial
do pas coexiste com uma elevada diversidade regional, tal como foi abundantemente sublinhado no
captulo II. O modelo de mosaico territorial, por ns referido a propsito das dinmicas urbanas, ilustra
bem o alcance dessa diversidade. Nesse contexto, seria de esperar uma outra vitalidade das PPBT e
das polticas de desenvolvimento regional.
151. As razes explicativas desta situao aparentemente paradoxal so fundamentalmente de natureza
institucional. Embora hoje seja difcil dissociar a orgnica de planeamento em Portugal do aparato administrativo e organizativo da gesto dos Fundos Estruturais, a existncia de um corpo de polticas
pblicas autonomizvel do framework dos Fundos Estruturais depende fortemente da presena
e afirmao da orgnica de planeamento. Ora, por mais estranho que possa parecer, os principais
traos da orgnica de planeamento foram configurados no perodo de abertura observado no regime
autoritrio imediatamente anterior ao 25 de Abril de 1974: (tal perodo) fez emergir mquinas sectoriais de planeamento, verticalizadas, com capacidade de afirmao institucional determinada pela
concentrao de conhecimento tcnico e estratgico sobre os sectores de actividade em questo.
Para alm disso, o Secretariado Tcnico da Presidncia do Conselho acumulou prestgio e credibilidade
tcnica, na medida em que concentrava uma quota considervel da dotao de recursos humanos de
elite ento disponvel na administrao pblica portuguesa. (A. M. Figueiredo, 2002: 491).
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6 S no mbito da aco do actual Governo so

observveis algumas iniciativas desenvolvidas no
sentido de adaptar a territorializao administrativa das mquinas sectoriais rea
de incidncia das CCDR.
152. A consolidao da transio democrtica observada at estabilizao do quadro constitucional em nada alterou este panorama, produzindo um contexto de inrcia que marca o advento da
territorializao de polticas pblicas: A herana , pois, uma orgnica fortemente centralizada,
segmentada sectorialmente, vendo o territrio como sujeito passivo de polticas pblicas de investimento, segundo uma lgica marcadamente descendente, graduando as regies para efeitos de
definio de prioridades de programao temporal. A territorializao administrativa das mquinas
sectoriais, obedecendo a critrios heterogneos de diviso territorial, contribuiu, por outro lado, para
acentuar a opacidade da lgica regional de planeamento6. neste contexto que vai emergir, primeiro, a
experincia das Comisses de Planeamento Regional e, depois, a sua transformao em Comisses de
Coordenao Regional (CCR) (actualmente Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional),
cuja rea de incidncia passa a corresponder s constitucionalmente estabelecidas regies-plano.
(A. M. Figueiredo, 2002: 492).
153. At integrao na Unio Europeia, a inexistncia de um corpo robusto de polticas de
desenvolvimento regional e de PPBT explica-se pela particularidade da institucionalizao do planeamento regional em Portugal. As CCR representam, historicamente, um complemento de uma
orgnica de planeamento cuja cultura de desenvolvimento territorial limitada e dominada por
lgicas de modulao de polticas sectoriais de investimento pblico: O vector da coordenao
regional institucionaliza-se sem histria e experincia acumulada e com dfice de demonstrao de
capacidade de afirmao tcnica, algo que s a prtica concreta do planeamento pode viabilizar.
(A. M. Figueiredo, 2002: 492).
154. A forte associao que existe entre a evoluo dos ciclos de programao de Fundos Estruturais
e a das polticas de desenvolvimento regional em Portugal explica que a dcada de 80, particularmente
at 1988, data da aprovao do pacote DELORS em Conselho Europeu Extraordinrio de Fevereiro de
1988 que concretiza a reforma dos Fundos Estruturais, no seja prdiga em realizaes significativas
de polticas de desenvolvimento regional e de PPBT em geral.
155. Assim, at ao incio do ciclo de Programas de Desenvolvimento Regional e Quadros Comunitrios
de Apoio associados, merecem ateno particular dois tipos de realizaes:
- Por um lado, a dcada de 80 corresponde essencialmente ao lanamento de sistemas de
incentivos integrados ao investimento como instrumentos-chave de reordenamento sectorial
e espacial dos recursos;
- Por outro lado, os trabalhos do Secretariado Tcnico para a Regionalizao envolveram as CCR
num exerccio de fundamentao tcnica da sua prpria interveno num cenrio prospectivo
(no concretizado) de criao de regies administrativas que contriburam para reforar a credibilidade tcnica da orgnica de planeamento regional.
156. No que respeita aos sistemas de incentivos integrados ao investimento, a incluso nos critrios
de apoio do conceito de valia regional dos projectos empresariais marca uma tendncia inovadora
na promoo do investimento privado. A coexistncia de critrios de natureza sectorial (a cargo do
Ministrio da Economia /Indstria) e regional (a cargo das CCR) representa um incio de cooperao
inter-institucional em matria de territorializao de polticas de investimento. No entanto, o conceito de
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valia regional dos projectos equivale apenas a uma ponderao de 15% no indicador de seriao global
da qualidade dos projectos apresentados. Para alm disso, no foram visveis frutos do cruzamento
dessas duas lgicas de abordagem, sectorial e regional, correspondendo tal prtica a um simples
somatrio de duas notaes diferenciadas. A perspectiva do desenvolvimento territorial continua,
assim, a corresponder a uma simples lgica de modulao (neste caso, espacial) de polticas sectoriais.
Estes regimes de incentivos foram fortemente penalizados pela inexistncia de um conjunto coerente
de instrumentos susceptvel de combater os processos cumulativos de perda de dinmica regional,
traduzindo o primado da inrcia sectorial que caracteriza historicamente a orgnica de planeamento em
Portugal. No plano dos impactos territoriais, esta poltica de incentivos contribuiu para um fenmeno
de industrial sprawl dos principais clusters de produo de bens manufacturados. Esse fenmeno beneficiou sobretudo concelhos contguos s reas de concentrao desses clusters consideradas no
elegveis para a majorao dos apoios ao investimento. O fenmeno visvel sobretudo em NUTS III
como o Ave, o Cvado e o Tmega, deslocalizando investimento dos concelhos mais industrializados
para os concelhos da periferia prxima.
157. No que respeita aos efeitos da preparao para um quadro no concretizado de criao de
regies administrativas, h que mencionar adicionalmente a criao, sem consequncias significativas
no plano das realizaes, da figura dos programas de iniciativa regional, sobretudo da modalidade de
Planos de Desenvolvimento Integrado. Tratou-se mais de uma novidade conceptual do que propriamente um instrumento de poltica consistente, j que tal disposio no foi acompanhada da
assumpo de mecanismos vinculativos das polticas sectoriais a prioridades de ordem regional.
Curiosamente, essa incurso da orgnica de planeamento pela lgica dos planos integrados, que
haveria de receber algum impulso no 1 perodo de programao dos Fundos Estruturais (1990-1994)
com as Operaes Integradas de Desenvolvimento (OID), fora precedida de uma experincia de planeamento integrado liderada pelo Banco Mundial e acolhida pela CCR- Norte para Trs-os-Montes
e Alto Douro, que antecipou no tempo a lgica de planeamento do desenvolvimento rural (Programa
de Desenvolvimento Rural Integrado de Trs-os-Montes e Alto Douro PDRITM). Um efeito lateral
relevante desta iniciativa consistiu na realizao de trabalhos pioneiros de avaliao desse programa a
cargo da equipa da UTAD liderada pelo Professor Jos Portela que constituem dos primeiros trabalhos
de avaliao de programas territoriais realizados em Portugal, conduzidos segundo a metodologia
ento concebida pelo Banco Mundial.
158. Em sntese, se articularmos as tipologias de polticas de desenvolvimento regional e de PPBT
com a evoluo dos paradigmas da economia regional, podemos dizer que, at ao incio dos ciclos de
programao dos Fundos Estruturais, a prtica portuguesa releva sobretudo dos objectivos de superar
efeitos de segmentao de mercados e de remover obstculos livre circulao de factores. A incurso
pelas polticas de mobilizao e valorizao do potencial endgeno tmida e inconsequente do ponto
de vista da orgnica de planeamento. Esta avaliao mostra como a influncia em Portugal dos novos
paradigmas da economia regional tardia e desfasada da evoluo da investigao e da literatura da
especialidade, alterando-se apenas com o efeito exgeno da integrao europeia e da poltica regional
comunitria.
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Ciclos de programao de Fundos Estruturais e polticas territoriais
159. Tal como foi referido na seco anterior, a evoluo das polticas de desenvolvimento regional e
das PPBT em geral acompanha de perto a sucesso dos ciclos de programao de Fundos Estruturais.
Embora no deva sobrevalorizar-se a influncia dos Planos de Desenvolvimento Regional (PDR), a verdade que a obrigatoriedade de elaborar em cada perodo de programao um documento sistemtico
como o PDR, em que a territorializao dos problemas absolutamente necessria, tendeu a mudar
decisivamente o enquadramento da territorializao de polticas. Concomitantemente com esse novo
enquadramento de gnese da programao, a criao da Direco Geral do Desenvolvimento Regional
vem, finalmente, introduzir na orgnica de planeamento um nvel de coordenao que corresponde, no
plano central, ao papel exercido pelas CCR a nvel regional. No sentido de confirmar a importncia que
a sucesso dos Planos de Desenvolvimento Regional revestiu para a evoluo do quadro de objectivos
e de instrumentos de poltica regional em Portugal, apresenta-se em anexo um contributo importante da
ento DGDR que sistematiza a principal informao de relevo sobre essa sucesso desses referenciais
de aplicao dos Fundos Estruturais em Portugal (ANEXO 3)
160. A relevncia formal dos sucessivos PDR, se bem que no se traduza necessariamente em efeitos
prticos de integrao de polticas no plano territorial, tem de ser considerada um factor de mudana
incontornvel. Recorde-se que a orgnica de planeamento assentava no primado da lgica de interveno sectorial, na qual a perspectiva territorial no constitui seno um factor de modulao da prpria
poltica. No havia espao formal para uma vinculao a uma estratgia global de territrio. Ora, os PDR
constituem a primeira oportunidade formal para que essa vinculao possa emergir, o que os transforma num marco da evoluo das PPBT em Portugal, mesmo que os seus efeitos prticos tendam
a ficar aqum do seu potencial integrador. A primeira verso do PDR, correspondente ao perodo
1986-1990, alinha entretanto pela natureza genrica da primeira gerao de planos, deparando-se
ainda com uma insuficiente info-estrutura regional de base estatstica correspondente s reas
de actuao das CCR (L. M. Pires, 1998: 44). A debilidade ento observada em matria de base
estatstica regional evidencia bem as dificuldades de construo de uma lgica de planeamento
regional e o primado da perspectiva sectorial.
161. No que respeita ao perodo de pr-adeso e de preparao para o acesso ao FEDER, h
que registar uma combinao de mudanas no plano institucional de novos regimes de incentivos.
Assim, para alm de no perodo de pr-adeso se ter criado em 1983 a Direco Geral do Desenvolvimento Regional, o primeiro PDR (1986-1990) elaborado na sequncia da elaborao de um
Documento Base de Poltica de Desenvolvimento Regional e dos Meios e Instrumentos para a
sua Execuo, apresentado sob a forma de Resoluo do Conselho de Ministros (n 21/84 de
29 de Maro). O carcter ainda incipiente do quadro orientador visvel na natureza genrica dos
objectivos estabelecidos, do tipo promoo de uma estrutura espacial equilibrada ou correco
das disparidades inter e intra-regionais, bem como na reduzida diversificao dos instrumentos
accionados investimento pblico, incentivos orientao espacial do investimento privado e apoio
s autarquias locais. Tal como L.M. Pires (1998:43) o assinala, o registo de que pelo menos 60%
do PIDDAC deveria estar subordinado a objectivos de poltica regional no passou de uma simples
inteno sem resultados prticos.
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162. O perodo 1986-1989 marca ainda os incios de negociao com as autoridades comunitrias das
ajudas de estado implcitas no regime de incentivos ao investimento. A histria dessa negociao (L. M.
Pires, 1998: 45) ilustra bem a debilidade da lgica regional. A intensidade mxima dos apoios regionais
e a modulao dos incentivos nos territrios interiores foram consideradas pelas autoridades comunitrias inicialmente insuficientes, tendo inclusivamente determinado a elaborao sucessiva de dois
sistemas de incentivos o SEBR e o SIBR. S com este ltimo se consuma a interveno do FEDER
em todo o territrio nacional.
163. De acordo com a sntese da DGDR, o perodo de 1986-1989 acolheu o co-financiamento de 2900
projectos de investimento no quadro de 9 Programas PNICIAP, PEDIP, PNIC dos Aores, STAR,
VALOREN, PRODAC, OID do Norte Alentejano e de Setbal e RENAVAL. A diversidade temtica interessante. Alm de um programa de incentivos ao investimento privado (o PNICIAP) e de um programa
que se revelou fundamental para colocar a poltica industrial num patamar de interveno consequente
(o PEDIP), o perodo acolhe intervenes pioneiras na rea das telecomunicaes (STAR), na energia
(VALOREN), nas acessibilidades (PRODAC) e reconverso de territrios com declnio na construo naval (RENAVAL), correspondente Pennsula de Setbal. Do ponto de vista das PPBT, a referncia mais
saliente a das OID (Operaes Integradas de Desenvolvimento). Em matria de inovao de polticas,
as OID constituram a principal influncia das orientaes de poltica regional comunitria, ilustrando
bem o j mencionado efeito exgeno dos Fundos Estruturais, que no simplesmente financeiro, mas
tambm de induo de novos paradigmas de planeamento e desenvolvimento. De qualquer modo, as
OID consagram um passo relevante na direco da territorializao de polticas pblicas, pela focagem
que proporcionam de um dado territrio, expondo as polticas sectoriais a um escrutnio fortemente
condicionado pelas caractersticas e carncias desse territrio.
164. Embora as intervenes nos Aores e no Norte Alentejano tenham iniciado processos que os
sucessivos ciclos de programao iriam aprofundar, a interveno na Pennsula de Setbal merece
uma referncia particular. A actuao combinada do RENAVAL e da OID iniciou um processo de forte
investimento pblico nesta rea, respondendo eficazmente ao perodo de declnio industrial que aquele
territrio atravessou. Os projectos de investimento incidiram no domnio das acessibilidades (portos,
ferro vias e rodovias), das infra-estruturas tursticas, do saneamento bsico, das infra-estruturas sociais
e, tambm, dos recursos naturais, ambiente e ordenamento. Seria alis o esprito desta interveno
que esteve na base do facto de, no perodo seguinte de programao, a experincia de Setbal ter sido
extendida ao vale do Ave.
165. Se do ponto de vista da diversidade de domnios de interveno e de tipologias de programas este
perodo inicial de incidncia do FEDER apresenta virtualidades pela novidade que comporta, quando se
analisa a incidncia sectorial dos projectos de investimento o panorama menos animador. O perodo
experimental da programao consagra j o primado das infra-estruturas de acessibilidades que haveria
de marcar os sucessivos perodos de programao. Os transportes absorveram quase metade dos
compromissos assumidos (47%), seguidos das infra-estruturas hidrulicas (25%) e energticas (12%).
A componente de apoio ao investimento directamente produtivo bem mais baixa (5%), evidenciando
claramente como o perodo experimental de programao antecipou toda uma lgica de programao que sobrevalorizou sempre a componente das infra-estruturas. Como bvio, do ponto de vista
regional, h razes que podem justificar esta opo. As regies Norte e Centro, que concentraram a
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parte mais significativa deste esforo infraestrutural, apresentavam, na poca, sobretudo a primeira, um
claro dfice de investimento pblico no domnio das acessibilidades. Tal dfice resultava de um perodo
de forte penalizao de investimento pblico, o qual havia realizado nos anos 60 e primeiros anos da
dcada de 70 um primeiro esforo de modernizao infraestrutural, seguido de uma longa paragem.
166. Embora a componente de apoio ao investimento produtivo revele um baixo peso no montante
total dos compromissos de co-financiamento, deve ser sublinhada a relevncia do PEDIP. O Programa
Operacional de Infra-Estruturas de Base e Tecnolgicas do PEDIP visava criar condies de adaptao
indstria portuguesa s novas condies do grande mercado europeu, atravs da mobilizao de
recursos financeiros para uma evoluo macroeconmica caracterizada pela implementao criteriosa
de infra-estruturas bsicas, num contexto regional equilibrado (DGDR). O programa insere-se por isso
no esforo de modernizao de equipamentos que a indstria portuguesa iniciaria na segunda metade
dos anos 80 e que serviria de base ao aproveitamento de economias de escala que a primeira fase
de integrao no mercado interno europeu potenciou. Para alm disso, datam desta oportunidade as
principais infra-estruturas de base tecnolgica que hoje caracterizam o SNI portugus, tais como, por
exemplo, os projectos de constituio dos principais inter-faces Universidade-empresa na vertente
tecnolgica. As condies de implementao do programa e de tais infra-estruturas no permitiram,
porm, o aproveitamento de economias de sinergia e de proximidade. O melhor exemplo dessa
incapacidade passa-se a Norte. Na prtica, os trabalhos de configurao do Parque Cincia e Tecnologia, inicialmente com natureza tripolar (Feira, AM Porto e Vale do Ave) e os projectos de constituio das infra-estruturas de base tecnolgica no mbito do PEDIP processaram-se sem ganhos
de sinergia e complementaridade, no potenciando a concentrao espacial de recursos exigida
s infra-estruturas tecnolgicas. O PEDIP revelar-se-ia, entretanto, como um importante contributo
modernizao equipamental de grande parte dos sectores de especializao tradicional da economia
portuguesa, introduzindo uma prtica de forte alinhamento pelos padres da inovao tecnolgica.
Sabe-se como nestes sectores a inovao tem uma natureza marcadamente exgena, consubstanciada
no ritmo de modernizao dos equipamentos.
167. A implementao do PEDIP constitui, por outro lado,, a primeira evidncia de uma dificuldade
estrutural da orgnica e da prtica de planeamento em Portugal a dificuldade de territorializar as
polticas industrial, tecnolgica e de inovao.
168. O perodo correspondente aplicao do 1 QCA (1989-1993) marca inequivocamente uma
influncia mais marcante do framework comunitrio na progresso da poltica regional em Portugal,
sendo de destacar os seguintes elementos:
- Elaborao concertada das Grandes Opes do Plano (GOP), Plano de Desenvolvimento Regional
(PDR) e Programas Operacionais (PO) no quadro de um processo de planeamento complexo designado de Programa de Desenvolvimento Econmico e Social Diferenciado (PRO.DES.RE.DI);
- Cobertura total do territrio nacional pelo PDR, circunstncia que transforma a PODR mais
num quadro de poltica global de desenvolvimento do que propriamente num referencial de
poltica regional;
- Apresentao concertada do PDR com proposta de iniciativas comunitrias para o territrio nacional (regies transfronteirias, regies ultra-perifricas e construo da rede de gs natural);
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- Incio da prtica de criao de unidades especificamente dedicadas gesto dos Fundos

Estruturais, segundo um princpio de descentralizao da gesto, embora sempre sujeita
superviso e responsabilidade poltica e tcnica, respectivamente do Ministrio do Planeamento atravs da Direco Geral do Desenvolvimento Regional.
169. O 1 QCA traz inovaes ao contedo da programao, alargando, simultaneamente, instrumentos e eixos prioritrios de interveno.
170. Em matria de instrumentos, o campo alarga-se, surgindo pela primeira vez a componente de
recursos humanos com destaque na programao:
- Criao de infra-estruturas econmicas;
- Apoio ao investimento produtivo;
- Desenvolvimento dos recursos humanos;
- Melhoria da competitividade da agricultura;
- Reconverso industrial;
- Desenvolvimento das regies.
171. Em termos de eixos prioritrios, a ambio tambm se alarga:
- Preparar todas as regies de Portugal para a concretizao do mercado comunitrio em 1992;
- Preparar os recursos humanos para as novas necessidades do sector produtivo, em particular
para as mudanas profundas em curso, com efeitos acrescidos sobre a produtividade e os nveis
de qualificao;
- Procurar o equilbrio entre a vertente regional e a vertente sectorial do desenvolvimento;
- Privilegiar o apoio ao investimento produtivo em articulao com o investimento em infra-estruturas,
concentrando nestas os investimentos de maior efeito directo sobre o desenvolvimento econmico;
- Obter o melhor equilbrio entre os subsdios e os emprstimos no financiamento das aces
de desenvolvimento;
- Procurar compatibilizar as aces de desenvolvimento com as polticas comunitrias, nomeadamente a poltica ambiental, tomando em considerao os objectivos da poltica macroeconmica;
- Valorizar as aces j em curso, nomeadamente o PEDIP, o STAR e o VALOREN e inseri-los
harmoniosamente na estratgia global de desenvolvimento.
172. Para alm de um propsito de consolidao do perodo experimental de programao j anteriormente caracterizado, emergem claramente preocupaes novas, com destaque para a problemtica da
formao (cujo arranque e eficcia inicial revelar-se-iam problemticos)7 e para os equilbrios entre
impactos sectoriais e territoriais e entre apoios ao investimento produtivo e investimento em infraestruturas. Mas o que marca indelevelmente este perodo de programao a transformao do PDR
em documento base de estratgia e poltica de desenvolvimento nacional. Esta opo um corolrio
da controversa opo ento assumida de considerar o territrio continental regio nica. Por outras
palavras, o que poderia constituir um bom princpio, articular a estratgia de desenvolvimento nacional
com a poltica regional, transformar-se-ia afinal na incapacidade de territorializar consistente e coerentemente a poltica de desenvolvimento nacional.
7 alis interessante observar os avanos e

recuos que a integrao da programao FSE
na programao regional revelou ao longo dos
diferentes perodos, evidenciando uma particular
dificuldade de territorializao das polticas de
emprego e formao.
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173. Um observador atento deste perodo claro na sua apreciao: Naturalmente que (este) dualismo de posies se confrontou na elaborao do PDR com a maioria dos intervenientes a privilegiar
o investimento na regio atlntica e a descurar o interior menos desenvolvido, o qual no faria parte
do mesmo campeonato. Igualmente nesta perspectiva h que realar o fraco peso que os contributos
dinamizados pelas CCR tiveram no equilbrio global do PDR quando confrontados com as propostas
sectoriais provenientes dos diversos ministrios: a lgica sectorial acabou, regra geral, por se sobrepor
s preocupaes regionais (L. M. Pires, 1998:93).
174. Como corolrio das consideraes anteriores, a distribuio regional do investimento apoiado
pelas regies NUTS II do Continente e regies autnomas evidencia um significativo desvio entre a
repartio prevista e a efectivamente concretizada: a regio de Lisboa e Vale do Tejo foi a grande
beneficiada passando de uma quota prevista de cerca de 29% para 38% do investimento apoiado,
sendo as regies Norte e Centro as grandes perdedoras. Mesmo assim, em termos de capitao de
apoios FEDER, a faixa litoral mais desenvolvida beneficiou de apoios inferiores quando confrontados
com as regies interiores (cerca de 335 euros para cerca de 700 euros. Os resultados em matria de
reduo de disparidades inter NUTSS II no so conclusivos ao longo do perodo, dada a inexistncia
de uma srie consistente de produto per capita regional. De 1988 a 1990, ter-se- observado um
ligeiro agravamento de disparidades, seguido por uma ligeira reduo de 1990 a 1993. Os dados
no permitem contudo uma avaliao segura da evoluo das disparidades inter-regionais.
175. O que parece entretanto claro resultar do 1 QCA a primeira evidncia de algo que haveria de ser
abordado de forma mais frontal na preparao do perodo de programao coincidente com o actual
QREN 2007-2013. A forte aposta na melhoria da dotao infraestrutural das regies no se traduz
imediatamente na convergncia de produtos per capita. Por isso, h que relativizar em parte o facto da
regio de Lisboa e Vale do Tejo ter beneficiado de uma capitao superior mdia nacional e de ter
beneficiado de uma quota de investimento realizado superior prevista. que tais diferenas se devem
sobretudo ao efeito da aposta no combate ao declnio da Pennsula de Setbal e no apoio ao investimento produtivo, o qual beneficiou claramente o projecto da AutoEuropa. Conhecendo hoje o papel
deste projecto no reordenamento industrial portugus, que transcende a prpria zona de implantao
e observando o comportamento da Pennsula de Setbal na evoluo de 1995 a 2003 dos indicadores
sintticos de coeso e competitividade (DPP, 2006b), o impacto do 1 QCA salienta-se neste caso
por ter contribudo decisivamente para iniciar uma trajectria de inverso do declnio industrial desse
territrio, que no pode ser ignorado.
176. Os perodos de programao 1994-1999 e 2000-2006 trazem s polticas de desenvolvimento
regional e s PPBT em geral um novo impulso, embora o efeito exgeno das orientaes comunitrias
continue a ser relevante. Sobretudo no mbito do QCA II (1994-1999), a influncia do Acto nico Europeu e do chamado Pacote Delors II decisiva, introduzindo algumas novidades em matria de polticas
territoriais:
- A entrada em funcionamento do Fundo de Coeso veio intensificar o financiamento da dotao
infraestrutural;
- Idntico efeito se processa com a abertura do FEDER aos domnios da educao e da sade;
- Observa-se a lenta emergncia da participao da sociedade civil na construo do referencial
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de planeamento;
- O modelo de operaes integradas de desenvolvimento desaparece, sucedendo-lhe a criao
de uma tipologia de programas operacionais assente no tipo de executores, de mbito nacional-sectorial e regional, com a consequente limitao do modelo de parcerias pblico-pblico e
pblico-privado;
- O Fundo Social Europeu reforou a sua presena nos programas sectoriais;
- Aumentou consideravelmente o peso do investimento pblico co-financiado por Fundos Estruturais.
177. As mudanas trazidas pelo 2 QCA so contraditrias. Se, por um lado, a incidncia dos Fundos
Estruturais se generalizou, tenderam a intensificar-se aspectos estruturais da programao que haveriam de revelar-se penalizadores em termos do contributo para a mudana estrutural da economia
portuguesa. A intensificao da dimenso infraestrutural da programao, mesmo que ponderada
pelo incremento da aco imaterial do FSE, pode ser inequivocamente associada a este perodo de
programao. Na nossa perspectiva, o abandono precoce das OID em Portugal reflecte um efeito
perverso da alterao do framework comunitrio de programao. As OID revelaram-se uma fonte de
coordenao de recursos em territrios especficos, sobretudo no perodo em que corresponderam
a alguma selectividade espacial. A sua substituio pelo framework dos programas operacionais viria
a revelar-se penalizadora do potencial de coordenao, alis como as avaliaes dos PO regionais
haveriam de concluir.
178. O 2 QCA mantm a abordagem de concretizao de um PDR de mbito nacional cujas opes
estratgicas foram as de preparar o Pas:
- Para o novo contexto Europeu, promovendo um crescimento sustentado, de molde a dar um contributo para a defesa da Europa, na afirmao da identidade nacional e na valorizao de Portugal
como n de relacionamento da Europa com o mundo;
- Para a competio numa economia global, qualificando os recursos humanos, criando infraestruturas e redes para a internacionalizao e modernizao da economia, melhorando a competitividade das empresas, reduzindo as assimetrias regionais de desenvolvimento;
- Para uma vida de mais qualidade, melhorando o ambiente na perspectiva de um desenvolvimento
econmico sustentvel, promovendo a qualidade de vida urbana, das condies de sade e de
proteco social, modernizando a Administrao Pblica.
179. Mantm-se, tambm, a opo de privilegiar uma ptica de interveno nacional-sectorial, invocando para tal trs argumentos principais:
- As disparidades de desenvolvimento em Portugal relativamente mdia comunitria so mais
elevadas que as observadas entre as regies menos prsperas do pas e a mdia nacional;
- Estudos recentes de avaliao regional mostrariamm que o desenvolvimento global do pas e,
nomeadamente das regies mais prsperas, teriam um efeito de alavanca muito importante sobre
as regies menos desenvolvidas;
- Tendo em conta a dimenso do pas, o esforo especfico com carcter regional deveria constituir
um complemento das aces estruturantes com carcter nacional.
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180. A reduzida consistncia destes argumentos aduzidos pelo 2 QCA, com a aprovao da Comisso Europeia que, em ltima instncia, assume o documento como seu, ilustram bem como difcil a
emergncia das PPBT em Portugal e a consolidao de uma perspectiva de desenvolvimento regional.
De facto, difcil situar investigao emprica credvel que evidencie que o desenvolvimento global do
pas e, nomeadamente das regies mais prsperas, tem um efeito de alavanca muito importante sobre
as regies menos desenvolvidas. Por outro lado, no est em causa que o esforo especfico com
carcter regional deva constituir um complemento das aces estruturantes com carcter nacional.
O importante reconhecer que estas ltimas remetem tambm para o territrio, no sendo neutras do
ponto de vista dos seus impactos a esse nvel.
Programas regionais versus programas sectoriais: que consequncias para a territorializao de

polticas pblicas?
181. Embora se mantenha a lgica de analisar a evoluo das polticas de desenvolvimento regional
e das PPBT em geral em estreita associao com os ciclos de programao dos Fundos Estruturais,
aps a entrada em funcionamento do 2 QCA a territorializao de polticas pblicas surge indissociavelmente ligada relao entre programas regionais (POR) e sectoriais (POS). De facto, com
o 2 QCA que se torna clara a relao entre POR e POS, emergindo uma outra rea de integrao
no quadro da programao de Fundos Estruturais, com consequentes implicaes em termos de
gesto global do QCA.
182. No perodo correspondente ao 1 QCA (1990-1993), os POR foram organizados essencialmente
em torno de uma tipologia de projectos municipais, na qual se destacam os projectos de pequenas
infra-estruturas de base nos domnios das acessibilidades virias, do saneamento bsico e de animao
econmica (sobretudo loteamentos industriais e reas de acolhimento empresarial com solo infra-estruturado), cultural e turstica promovida pelas autarquias. Os POR materializam nesta fase a
necessidade de disseminar por todos os Municpios a boa nova dos Fundos Estruturais, correspondendo assim a uma fase de grande disperso de investimento em infra-estruturas. Os Municpios
rapidamente internalizaram a ideia de que os Fundos Estruturais representavam uma oportunidade
de complementar o oramento municipal e, sobretudo, a aco das transferncias de recursos do Oramento de Estado para o nvel local. Trata-se do perodo em que as mquinas tcnicas e administrativas
municipais se adaptam ao framework comunitrio. No caso das regies Norte e Centro, a actuao
dos GAT (Gabinetes de Apoio Tcnico) com interveno coincidente com reas de agrupamento de
concelhos, no substancialmente diferentes das reas NUTS III, deve ser referenciada. A aco dos
GAT revelou-se preciosa no processo de adaptao tcnica ao referido framework, para alm de
terem contribudo para o reforo da capacidade de formulao, acompanhamento e controlo de
projectos de infra-estruturas. Alis, sobretudo na regio Norte, a aco dos GAT est manifestamente
ligada ao robustecimento tcnico das futuras associaes de municpios, observando-se um processo
de cooperao muito interessante entre entidades desconcentradas (os GAT dependentes da CCR)
e os municpios na criao e consolidao de experincias de associativismo inter-municipal.
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183. No 2 QCA (1994-1999), observam-se algumas alteraes relevantes na configurao dos POR.
Tais alteraes consistiram no estabelecimento de apoios a projectos de infra-estruturas de carcter inter ou supra-municipal, projectos estruturantes de uma dimenso regional significativa e com
um maior impacto no desenvolvimento de cada regio ou sub-regio. Os domnios do ambiente, dos
transportes e dos grandes equipamentos colectivos protagonizam este processo. Entre os casos de
estudo que vale a pena explorar, cabe referir a experincia da AMAVE (Associao de Municpios do
vale do Ave), com a sua forte participao nos trabalhos de despoluio do rio Ave e na construo da
chamada Via Inter-Municipal (VIM). tambm pela primeira vez contemplada a hiptese de apoio a uma
estratgia de desenvolvimento das cidades mdias, questo que retomaremos na seco respeitante
s polticas urbanas.
184. Ainda na programao do 2 QCA, importante mencionar a introduo na estrutura de medidas
dos POR de uma componente de aces orientadas para o reforo da competitividade regional, com
interveno em domnios relacionados com o desenvolvimento econmico regional e com a promoo
das regies. Trata-se de um conjunto de medidas que passaram a ser designadas de medidas
imateriais, j que consistiam em apoios de valorizao concepo imaterial de projectos, abandonando por isso a componente de infra-estruturas, embora permanecendo ligadas valorizao destas
ltimas. A componente de estudos de concepo, de aces de internacionalizao e de marketing
territorial, a competitividade de recursos endgenos, a valorizao de recursos patrimoniais e culturais
so alguns exemplos desta nova tipologia de aces. Adicionalmente e no menos relevante, grande
parte destas aces incidiam em territrios que excediam a aco municipal, revestindo frequentemente
o estatuto de projectos respeitantes a NUTS III ou de associaes de municpios. Esta componente
permitiu ainda diversificar significativamente as tipologias de stakeholders, envolvendo associaes
empresariais, associaes de desenvolvimento local, fundaes e uma gama muito diversificada de
parcerias pblico-privadas a nvel local.
185. Esta nova componente dos POR surge na programao do 2 QCA articulada com o Programa
de Promoo do Potencial de Desenvolvimento Regional (PPDR), com incidncia nacional e destinado
a promover o potencial de desenvolvimento endgeno das regies., cujo objectivo principal consistia
em participar na revitalizao do mundo rural e do interior do pas, promovendo novas condies de
competitividade. no mbito deste programa que se desenha pela primeira vez em Portugal a criao
de Agncias de Desenvolvimento Regional, em grande medida por influncia das autoridades comunitrias da DG XVI, que associaram a sua constituio concretizao e aprovao do PPDR, embora
como ser referido mais adiante no tenham tido uma sequncia coerente no quadro dos instrumentos
de poltica regional do prprio perodo de programao em que foram constitudas. De qualquer modo,
h que distinguir o alcance do PPDR da experincia das ADR, pelo que o programa merece uma referncia particular.
186. O ANEXO 4 a este relatrio apresenta uma ficha elaborada pela DGDR sobre o PPDR, a qual
sistematiza os principais vectores de interveno do programa para alm da j referida componente
das ADR. O PPDR sobretudo importante pois introduz pela primeira vez de forma sistemtica um
quadro de instrumentos de poltica de desenvolvimento econmico local, combinando aces em
torno da valorizao do patrimnio, dos incentivos a projectos de investimento e a criao de centros
de apoio rural, disseminando uma nova oferta de servios em meio rural. O PPDR apresenta ainda
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a particularidade de emergir como um possvel inter-face entre os POR e os POS, na medida em

que tinha uma gesto nacional, mas com uma interveno fortemente territorializada. O seu modelo
de Gesto previa Unidades de Gesto Nacionais, Regionais e Locais, com participao de actores
locais, nomeadamente estruturas descentralizadas da Administrao Central com responsabilidades
no Planeamento e Administrao do Territrio, e nos sectores de Emprego, Formao Profissional,
Economia (Comrcio e Turismo), Agricultura, bem como do sector privado. Neste contexto, o PPDR
pode ser encarado como um espao de emergncia de PPBT inovadoras, sobretudo no plano do
desenvolvimento local, largamente articuladas com as medidas imateriais dos POR introduzidas neste
perodo de programao. O seu objectivo central residia na explorao das potencialidades da
dimenso local dos mercados internos, como elemento decisivo no combate ao desemprego em
reas rurais ou urbanas, no reforo da base empresarial regional e local, na promoo do ambiente,
na melhoria da qualidade de vida e na correco das assimetrias regionais.
187. Das aces apoiadas, a que veio a revelar alguma continuidade, merecendo por isso um destaque especial, foi a das Aldeias Histricas, com particular evidncia na regio Centro. Foram apoiados
projectos integrados de recuperao de um pequeno conjunto de dez aldeias localizadas no interior
centro do pas (Almeida, Castelo Mendo, Castelo Novo, Castelo Rodrigo, Idanha-a-Velha, Linhares da
Beira, Marialva, Monsanto, Pido, Sortelha): Estas aldeias foram seleccionadas tendo em considerao o potencial de atraco do seu patrimnio edificado (simbolismo histrico ou interesse
monumental). Os apoios concedidos traduziram-se em investimentos em infra-estruturas sociais,
culturais ou de apoio instalao de actividades econmicas, em particular o turismo e o pequeno
comrcio e conservao e recuperao do patrimnio construdo, incluindo projectos integrados
que contemplem a recuperao e adaptao para fins tursticos e a respectiva promoo, comercializao e insero nos circuitos tursticos.
188. O apoio a projectos de recuperao de centros rurais, cujo principal objectivo foi a criao de
condies de sustentao do bem estar scio-econmico de pequenos ncleos rurais, dotando-os de
infra-estruturas ligadas s actividades econmicas, e os diferentes regimes de incentivos ao investimento e criao de emprego (iniciativas locais de criao de emprego), combinando apoios FEDER
e FSE, completa um vasto painel de domnios de interveno em prol do desenvolvimento local, at ao
momento inexistente sob o enquadramento de um nico programa. Por isso, o alcance do PPDR no
pode ser confundido com a menos conseguida concretizao das ADR.
8 Acompanhei tecnicamente o processo de
constituio de duas agncias, a do Minho-Lima
e a do Ave, tendo por isso uma viso do processo simultaneamente distante comoinvestigador
das parcerias a nvel regional e prximo na
qualidade de interveniente na constituio
de duas ADR.
189. Na dupla qualidade de observador e tambm como agente participante no processo8, a

constituio das ADR merece alguma reflexo crtica, embora possa afirmar-se que a sua experincia
apresenta matizes diferenciados no pas, matria que justificaria uma anlise mais profunda desta
experincia. Em primeiro lugar, deve reconhecer-se a influncia significativa que as autoridades comunitrias exerceram neste processo, associando a sua constituio prpria concepo e aprovao
do prprio PPDR, ou seja, entendendo as ADR como um instrumento decisivo de implementao
deste programa e das suas diferentes aces. Em segundo lugar, tratou-se essencialmente de um
processo bottom-up, desafiando as sociedades civis locais e regionais a constiturem-se em consrcios de interesses. Em terceiro lugar, embora as CCR tenham sido envolvidas desde o incio,
isto , desde as reunies iniciais de sensibilizao dos agentes regionais, o processo concretizou-se
sem ser possvel clarificar as relaes futuras entre as CCR e as ADR que seriam constitudas. As
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CCR aspiravam logicamente a assumir um protagonismo futuro em termos de Agncia Regional, no

tendo sido possvel avaliar da possibilidade de coexistncia de agncias com diferentes escalas de
interveno espacial. Neste contexto, o envolvimento das CCR na dinmica de concertao para a
sua constituio foi bem mais forte a sul do que a norte ou no centro, revelando que no foi uniforme
a receptividade ao processo de constituio. Por outro lado, no foi fcil clarificar as relaes entre
o movimento associativo inter-municipal e as ADR em constituio, embora algumas Associaes
tenham tido um protagonismo muito forte na dinamizao dos processos de concertao.
190. Um elemento de perturbao resultou da dificuldade de, em regime de consenso, atingir-se
uma escala mnima de interveno para cada ADR. O nmero de vinte e duas agncias em processo
de constituio (algumas das quais com constituio notarial completada e iniciado o processo de
constituio do capital social mobilizado pelas sociedades annimas de capitais mistos) resultou
de um primeiro processo de reduo de 60 propostas de constituio, revelando-se mesmo assim
excessivo face massa crtica de recursos existentes para configurar local e regionalmente os consrcios de interesses. Os processos observados no Alentejo e no Algarve podem considerar-se desse
ponto de vista mais positivos, pois lograram organizar melhor os processos societrios dada a reduzida
massa crtica existente de recursos mobilizveis. A Globalgarve e a ADRAL mantm-se em actividade,
evidenciando essa melhor prtica observada nas duas regies.
191. No entanto, no pode ignorar-se que a experincia de constituio das ADR, associada ao PPDR
apenas para efeito de apoios qualificao das agncias entretanto constitudas, contempornea do
processo de regionalizao que haveria de culminar no referendo que rejeitou o mapa e consequentemente a regionalizao do pas. A ausncia de continuidade do processo de qualificao das ADR e
sobretudo a inexistncia futura de um quadro de instrumentos de PPBT susceptveis de ser contratualizadas com estas agncias podem ser considerados consequncias da ausncia de continuidade
do prprio processo de regionalizao. O objectivo inicial de criao de sociedades financeiramente
sustentveis, positivo partida, no disps de instrumentos de contratualizao ajustados a esse
objectivo, sendo essas entidades obrigadas a procurar nos financiamentos comunitrios a sua
sustentao futura, criando uma srie de conflitos com entidades que subscreveram a constituio das
sociedades annimas de capitais mistos. Paradoxalmente, o Decreto-Lei n 88/99 de 19 de Maro que
regulou a constituio das ADR continua vlido e actuante, no tendo sido revogado.
192. Sem embargo do carcter genuno e empenhado de algumas das parcerias constitudas, o
processo falhado de constituio de ADR constitui uma lio estratgica de grande alcance:
- Primeiro, o processo mostra que no possvel avanar para a constituio de novos centros
de racionalizao de afectao de recursos a nvel sub-regional sem envolver nesse processo
as prprias CCR; por outras palavras, a criao de instituies sub-regionais com funes de
afectao de recursos e de planeamento no pode ser dissociada de alteraes no prprio
estatuto das CCR e no objecto das suas funes de coordenao; alis, na constituio das
ADR e na controvrsia sobre o seu alcance territorial, estiveram implicitamente em discusso
modelos diferentes de entendimento do papel das CCR;
- Segundo, no possvel avanar para a criao de figuras como as ADR sem clarificar que papel
tais unidades iro exercer no sistema de polticas pblicas de base territorial e que instrumentos
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financeiros podero tais unidades mobilizar para sustentar a sua actividade;

- Terceiro, as funes de promoo do desenvolvimento econmico que as ADR iriam exercer
exigem escala territorial, pelo que a experincia das associaes de municpios pode constituir
um espao de lanamento de tais iniciativas embora a sua escala de interveno territorial
possa no ser a mais adequada para assumir o estatuto de centro de racionalidade na afectao de recursos.
193. A experincia falhada de constituio das ADR no deve ser apenas entendida como um erro de
trajectria das PPBT. A sua inviabilizao deixou marcas no processo de concertao a nvel local e
sub-regional. Municpios e actores locais envolveram-se activamente na constituio de sociedades de
capitais mistos, mobilizando no apenas vontades mas tambm capitais, o que no despiciendo para
o estado da arte da cooperao horizontal a nvel sub-regional. O facto da iniciativa no ter sequncia
por parte do sistema de polticas pblicas e dos instrumentos de programao gerou frustrao e
resistncia a uma futura mobilizao. Algumas das agncias constitudas que subsistiram enfrentam
hoje dificuldades de validao da sua aco por parte dos Municpios e Associaes de Municpios
que estiveram na origem da sua constituio. Essa evidncia, se por um lado ilustra capacidade de
resistncia e adaptao, seguramente que traduz tambm desvio face aos objectivos iniciais, podendo
estar na origem de perturbaes na concertao local e no propriamente actuar como facilitadores
dessa concertao.
A experincia das Operaes Integradas de Desenvolvimento
194. Tal como j foi mencionado em pargrafos anteriores, consideramos a experincia das Operaes
Integradas de Desenvolvimento (OID) uma das modalidades de planeamento melhor sucedidas do
perodo que se seguiu integrao europeia. Numa orgnica de planeamento marcada estruturalmente
pelo primado da lgica sectorial e por baixos nveis de cooperao horizontal entre os diferentes
ministrios sectoriais, as OID constituram, em primeiro lugar, uma lufada de ar fresco no planeamento de PPBT. Os casos da Pennsula de Setbal (sem dvida a estrela da companhia) e os do Norte
Alentejano e do Vale do Ave constituram experincias marcantes na progresso da territorializao de
polticas pblicas. Consideramos ainda que a desvalorizao da sua importncia relativa que o novo
framework comunitrio dos programas e intervenes operacionais veio irreversivelmente implicar
representou um claro recuo na evoluo das PPBT em Portugal.
195. A aplicao das iniciativas comunitrias URBAN (renovao urbana e incluso social) e LEADER
(desenvolvimento rural) em Portugal permitiu manter viva a lgica do planeamento integrado. No por
acaso que tais iniciativas constituem hoje referncias para os exemplos em curso de territorializao de
polticas pblicas no quadro de territrios concretos (ver captulo V).
196. A experincia das OID evidencia tambm uma outra concluso de extrema relevncia. O impacto
de uma OID tanto mais significativo quanto mais a sua aco acompanhada de clareza dos
objectivos estratgicos e dos constrangimentos a combater e quanto mais se verifica uma linha de
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persistncia e continuidade de interveno de polticas pblicas nesse territrio. O impacto positivo

da OID da Pennsula Setbal resulta de uma combinao feliz destas trs condies, qual se seguiu
a mobilizao de IDE efectivamente estruturante de uma viragem industrial. J no caso do Norte
Alentejano e do Ave, seja por uma menor focagem da interveno (caso do Norte Alentejano), seja por
ausncia de uma linha de persistncia e continuidade de polticas pblicas com focagem estratgica
(caso do Ave), os resultados alcanados no so comparveis com os da Pennsula de Setbal.
197. A experincia das OID mostra ainda que o seu impacto positivo inversamente proporcional
sua banalizao. Por outras palavras, o instrumento OID exige selectividade espacial. Tal como
analisaremos oportunamente, as vagas tentativas de nos perodos de programao de 1994-1999
e de 2000-2006 lanar iniciativas territoriais remotamente inspiradas pela lgica de OID conduziram a
uma banalizao das figuras de integrao territorial. No propriamente a banalizao que gera o
insucesso. O que acontece que a nvel central e regional os recursos disponveis (actores e intrpretes da integrao de polticas) para assumir os esforos de coordenao so dramaticamente
escassos. Com a banalizao de intervenes, o sistema de polticas pblicas reage funcionalizando
os processos, matando o alcance da integrao de polticas. Por estas razes, a problemtica das OID
e os seus avanos e recuos radicam, em ltima instncia, em problemas de governance territorial de
mbito sub-regional. Por outras palavras, o sistema de PPBT em Portugal carece profundamente de
centros de racionalidade de afectao de recursos a nvel sub-regional, que no devem ser confundidos
de modo algum com a gesto de Fundos Estruturais a nvel regional e sub-regional. Voltaremos a esta
questo no captulo V.
O caso particular do 3 perodo de programao 2000-2006: resultados alcanados em termos

de territorializao de polticas pblicas
198. O perodo correspondente aplicao do 3 QCA deve ser considerada como o perodo crtico
para a anlise das relaes entre as lgicas de programao regional e sectorial e, consequentemente,
para a percepo dos avanos observados na territorializao de polticas pblicas. As razes para esta
focagem neste perodo de programao resultam sobretudo de dois factores:
i) O regime de phasing-out de Lisboa e Vale do Tejo;
ii) A nova arquitectura dos PO regionais, definida para as cinco-regies correspondentes s CCDR.
199. A arquitectura dos PO regionais foi organizada segundo o seguinte modelo:
- Investimentos de interesse municipal e intermunicipal, observando-se o objectivo nem sempre
conseguido de atingir uma maior selectividade (eixo1);
- Aces integradas de base territorial (AIBT) orientadas para a concentrao e intensificao de
investimentos e de capacidades organizativas, com objectivos de selectividade e pertinncia
estratgica dos territrios-alvo (eixo 2);
- Investimentos e aces de desenvolvimento desconcentradas que configuram essencialmente
o objectivo de concretizar a transferncia para os POR de uma parte significativa dos investi-
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mentos e aces de desenvolvimento anteriormente inseridos em POS e que, teoricamente,

deveriam respeitar a investimentos e aces de desenvolvimento com escala e impacte
regional ou sub-regional (eixo 3).
200. A bondade potencial da arquitectura proposta manifesta. Regressa o esprito da integrao
territorial de aces em territrios especficos orientada por estratgias sub-regionais. Introduz-se um
eixo de intervenes desconcentradas em que, finalmente, os ministrios sectoriais esto representados, alis constituindo a maior percentagem de investimento dos POR (cerca de 50% em alguns
casos). Na sequncia dos trabalhos de avaliao do QCA III que coordenmos, designmos este novo
modelo de organizao dos POR de Modelo de Gesto Regionalmente Desconcentrada (MGRD),
associando-o a um duplo potencial em termos de gerao de novas polticas pblicas a transversalizao e a territorializao.
201. Por transversalizao de polticas pblicas ao nvel regional continuamos a entender a integrao
concertada de actuaes da administrao pblica aos seus vrios nveis, seja atravs do reforo de
parcerias institucionais, seja atravs da gerao de projectos complementares e sinergticos ou em
co-gesto. Por territorializao de polticas pblicas ao nvel regional, na sequncia do captulo inicial
de conceitos e mtodos, entendemos a concepo e implementao de intervenes de resposta a
problemas, necessidades e aproveitamento de potencialidades de territrios especficos, no mbito de
diagnsticos e opes estratgicas validadas por um determinado sistema de actores.
202. Uma primeira observao que no deixa de ser surpreendente a separao existente entre
eixos de programao das AIBT e das intervenes desconcentradas sectoriais. Tudo levaria a crer
que a interveno dos ministrios sectoriais deveria processar-se no mbito das AIBT. Ora, no foi
esse o modelo assumido pela programao. Nas AIBT intervm essencialmente projectos municipais
de infra-estruturas e aces de formao financiadas pelo FSE. As intervenes desconcentradas
so alojadas em eixo prprio, com modelo de gesto tambm prprio (ver capitulo V). Uma primeira
concluso resulta desta observao: a programao no quis deliberadamente que os objectivos de
transversalizao e de territorializao de polticas pblicas influenciassem directamente a arquitectura
dos POR. Remeteu esses objectivos para a prtica da gesto, a qual tinha autonomia para estabelecer pontes consistentes de interveno entre os trs eixos, designadamente entre os eixos 2 e 3.
Nesta deciso, perdeu-se provavelmente a oportunidade de conseguir ganhos mais considerveis de
transversalizao e de territorializao de polticas pblicas. Esta opo traduz bem as dificuldades
de avano da territorializao de polticas pblicas no contexto institucional portugus.
203. Do pargrafo anterior conclui-se que no propriamente da arquitectura dos POR, mas antes
da prtica de gesto dos mesmos, que legtimo esperar no perodo de programao de 2000-2006
resultados palpveis e significativos em termos de transversalizao e territorializao de polticas
pblicas. Os resultados da avaliao intercalar do QCA III, sobretudo na sua actualizao de 2005,
permitem identificar algumas experincias nessa matria, embora haja uma desproporo flagrante
entre a ambio com que o MGRD foi concebido e os resultados alcanados. A avaliao identifica
experincias positivas no Norte e no Algarve.
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204. No caso do Norte, a avaliao refere a experincia de articulao entre a figura das AIBT e a
emergncia de Pactos para o Desenvolvimento para territrios que no foram considerados reas
de interveno pelas primeiras. Os Pactos para o Desenvolvimento surgiram mais tarde, j com o PO
configurado. Ambos configuram intervenes em funo de uma determinada realidade territorial, com
estudos estratgicos e planos de aco de suporte. Enquanto as AIBT se constituem como Medidas,
os Pactos organizam-se como pacotes de projectos enquadrados numa Medida, sujeitos a regimes
fechados de protocolo envolvendo diversos Ministrios e a respectiva Associao de Municpios.
Adicionalmente, os Pactos adoptam intervenes de mais largo espectro do que as AIBT.
205. No caso do Algarve, so referenciadas trs experincias:
- O Programa Aldeias do Algarve sistematizou algumas intervenes de mbito local, envolvendo a
aco convergente de vrios Ministrios;
- O Projecto Iniciativas de Promoo do Mundo Rural Algarvio revelou boas prticas em termos de:
i) Capacidade de concertao e mobilizao de vontades e de recursos numa rea geogrfica
com dfice de iniciativa;
ii) Estruturao de um projecto integrado num domnio com significativo potencial para a expanso e qualificao de oferta turstica no barrocal e serra algarvia, sob a aco dinamizadora da
Globalgarve, que concerta e mobiliza iniciativas de associaes de desenvolvimento local;
- O projecto Parque das Cidades, configurado em torno da ncora Estdio Intermunicipal do
Algarve, foi promovido pela Associao de Municpios Loul Faro e orientou-se em funo de
prioridades estratgicas definidas para o modelo turstico do Algarve, apostando na captao de
novas fileiras de procura (nacional e internacional) atravs da disponibilizao de equipamentos
desportivos de alta qualidade articulados com oferta de alojamento hoteleiro tambm de elevado
padro.
206. A experincia das AIBT, particularmente no Centro, ilustra ainda alguma perspectiva de continuidade das aces desenvolvidas no mbito do PPDR (2 QCA) em matria de aldeias histricas.
Esta perspectiva de persistncia e de continuidade de aco deve ser registada, pois resulta de
um conceito de poltica local inovador introduzido pelo PPDR que deu frutos, assegurando por isso
alguma coerncia futura a aces de um programa (o PPDR) que no teve ele prprio sequncia
na programao do 3 QCA. O territrio do Pinhal Interior evidenciou tambm alguma persistncia
de intervenes, sobretudo do ponto de vista do domnio do desenvolvimento rural.
207. A avaliao conclui tambm que a realizao de ganhos mais substanciais em termos de transversalizao e territorializao de polticas pblicas exigiria que o MGRD se circunscrevesse de modo
mais selectivo a territrios com maior clareza de necessidades e oportunidades de integrao de polticas. Adicionalmente, ela deve corresponder a territrios com quadro estratgico de desenvolvimento
validado pelo sistema regional de actores. Considera-se, assim, que a aplicao do MGRD exigiria
uma maior selectividade de medidas desconcentradas, no necessariamente segundo um modelo
homogneo e extensivo a todas as regies e o entendimento das AIBT como territrios crticos
preferenciais da transversalizao de polticas, ensaiando a convergncia selectiva das intervenes
do eixo 1, do prprio eixo 2 e de um eixo 3 mais selectivo, menos abrangente e no necessariamente
com a mesma composio em todas as regies. (A.M. Figueiredo, 2005b).
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208. Alis, quando se compara o alcance do MGRD e das OID de anteriores perodos de programao,
percebe-se que entre a ambio do primeiro e a selectividade espacial das segundas esta ltima que
rene maior capital de aprendizagem. Por outro lado, o MGRD no permitiu assegurar nveis elevados
de persistncia e continuidade de interveno em reas determinadas, j que introduziu alteraes de
arquitectura de programao e de gesto que dificilmente tenderiam a estabilizar num s perodo
de programao. Por todas estas razes, se conclui que os progressos da transversalizao e territorializao de polticas pblicas no se concretizam apenas com injeco de um montante elevado
de financiamentos sectoriais em POR. O recurso escasso dos esforos de transversalizao e de
territorializao de polticas pblicas est na coordenao dos processos, a qual exige recursos
tcnicos e humanos, requerendo por isso selectividade de interveno, at que se constitua em
factor de mainstreaming de polticas.
Experincias de territorializao no domnio das polticas activas de emprego e de incluso

social
209. As polticas activas de emprego e de incluso social constituem um campo extremamente frtil
para a emergncia de PPBT. As razes explicativas desse potencial so diversificadas e foram j, em
grande parte, explicitadas no segundo captulo deste relatrio, no qual colocmos em evidncia os
impactos territoriais muito diferenciados das mudanas estruturais em que a economia portuguesa
est envolvida. Designadamente, os impactos territoriais do desinvestimento externo combinados
com a vulnerabilidade diferenciada dos sectores mais tradicionais ao processo de globalizao
implicam aces progressivamente territorializadas e ajustadas dimenso e diversidade das tipologias
de problemas criados. Do mesmo modo, no mbito da avaliao intercalar do PO Emprego, Formao
e Desenvolvimento Social 2000-2006, foram tambm reconhecidas as necessidades prementes de
territorializao das polticas de combate excluso, registando-se carncias de interveno na:
i) Captao dos factores de base territorial que diferenciam a disseminao da pobreza;
ii) Mapificao rigorosa da sua incidncia no plano local, de modo a concentrar recursos;
iii) Criao de um quadro sustentado de instituies locais que assegurem funes de intermediao local de polticas de desenvolvimento social;
iv) Institucionalizao das metodologias de interveno apoiadas em redes sociais.
210. As experincias de territorializao de polticas pblicas no domnio do emprego e do desenvolvimento social observadas ao longo dos sucessivos perodos de programao resultam da aco
combinada de dois tipos de factores:
i) A carcter desconcentrado e descentralizado dos servios de emprego (estrutura do IEFP) e
sociais (estrutura do Ministrio da Segurana Social Centros Regionais de Segurana Social
e eventuais parcerias com redes de solidariedade social de mbito local);
ii) Aexistncia de programas e de medidas concebidas e programadas segundo uma lgica de
interveno de base territorial, que potenciam claramente a actuao no terreno da estrutura
desconcentrada das referidas instituies.
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211. A estrutura orgnica do IEFP , desde a sua configurao em 1985, de natureza claramente
desconcentrada por cinco regies, que correspondem s Delegaes Regionais do Norte, Centro,
Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve. Nos rgos centrais do IEFP, para alm da Comisso
Executiva, existe um Conselho de Administrao de composio tripartida e, a nvel regional, funciona
um Conselho Consultivo de composio tripartida, cujas competncias so semelhantes s do Conselho
de Administrao, para o acompanhamento da actividade desenvolvida na rea de interveno de cada
Delegao Regional.
212. Na medida em que a esta estrutura possam corresponder prticas regulares e estveis de constituio de parcerias para a interveno em funo de estratgias de base territorial, validadas pelo
sistema de actores regionais, estamos perante um efectivo potencial de territorializao de polticas
pblicas. Alm do mais, pela dimenso financeira dos meios que gerem, h centros de emprego e
de formao que podem considerar-se efectivas unidades descentralizadas em termos de alocao
de recursos, constituindo por isso instituies incontornveis na territorializao das polticas de
emprego e formao.
213. Adicionalmente, h que considerar a panplia de medidas de base territorial que tm sido avanadas ao longo dos sucessivos perodos de programao. Neste domnio, os Planos Regionais de
Emprego (PRE) inserem-se no propsito de ajustar a implementao das polticas de emprego s
respectivas caractersticas especficas, e viabilizar a criao de medidas de aplicao exclusivamente
regional, viabilizando essencialmente dois objectivos:
i) Promover o reforo da coordenao entre polticas sectoriais e de desenvolvimento regional, fazendo convergir, nomeadamente, instrumentos de poltica fiscal, emprego, formao
profissional e proteco social;
ii) Criar condies dinamizadoras do investimento produtivo e no capital humano, procurando
ultrapassar as vulnerabilidades estruturais das regies deprimidas.
214. Segundo informao dos prprios servios do IEFP, esto ou estiveram activos o seguintes
planos: at 2003, o Plano Regional de Emprego para o Emprego no Alentejo (PREA), aprovado pela
Resoluo de Conselho de Ministros n 8/99, de 9 de Fevereiro. e o Plano Regional de Emprego
para a rea Metropolitana do Porto (PREAMP), aprovado pela Resoluo de Conselho de Ministros
n 47/99, de 25 de Maio; ate final de 2006, esto em vigor:
i) O Plano Regional de Emprego para Trs-os-Montes e Alto Douro (PRETMAD), aprovado pela
Resoluo de Conselho de Ministros n 58/2001, de 28 de Maio; o Plano de Interveno para a
Beira Interior (PIBI), aprovado Portaria n 1470/2002, 18 de Novembro; o Plano de Interveno
para a Pennsula de Setbal (PIPS), aprovado pela Portaria n 1274/2003, de 7 de Novembro;
ii) O Programa de Promoo do Emprego no Distrito do Porto (PROPEP), aprovado pela Resoluo de Conselho de Ministros n 128/2003, de 28 de Agosto, e Portarias n 1408/2003,
de 22 de Dezembro, e n 1187/05, de 24 de Novembro;
iii) O Programa de Interveno para o Vale do Ave (PIAVE), aprovado pelas Portarias n 113/2005,
de 28 de Janeiro, n 180/2005, de 17 de Fevereiro, e n 698/2005, de 23 de Agosto.
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215. Uma primeira observao sobre a panplia de planos regionais de emprego permite concluir da
pertinncia dos territrios seleccionados, que correspondem a situaes com problemas de mercado
de trabalho j diagnosticados, seja em territrios com problemas de declnio, reconverso ou ajustamento estrutural, seja em reas deprimidas com dfices de iniciativa empresarial. No entanto, os PRE
constituem predominantemente experincias de territorializao de instrumentos de poltica tutelados
pelo Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social, particularmente dos que correspondem aco
do IEFP ou, pelo menos, de instrumentos que possam corresponder sua capacidade oramental.
Em algumas situaes, observaram-se experincias de territorializao simultnea de instrumentos
de poltica de emprego e de desenvolvimento social.
216. As intervenes territorializadas de emprego, que incluem uma tipologia de intervenes que
no se reduz aos PRE, embora sejam enquadrados do ponto de vista da sua interveno pelo
Plano Nacional de Emprego (PNE), tm evidenciado dificuldades em alargar a territrios especficos a
filosofia do prprio PNE. A ambio dos PRE mais vasta do que a dos Planos de Interveno, que
integram apenas medidas em regra sob a aco do IEFP. A principal dificuldade resulta na tendncia
de utilizao de instrumentos disponveis, designadamente aqueles em que o oramento do IEFP
funciona como contrapartida nacional de co-financiamentos comunitrios. Assim, estas intervenes
apresentam em permanncia um risco elevado de internalizao pelos servios do IEFP, circunstncia
que tende a funcionalizar as intervenes. Ora, a funcionalizao dos PRE constitui a negao do
princpio da territorializao. Por outras palavras, dificilmente dispem de um centro de racionalidade de
afectao de recursos com actuao autnoma face aos servios do IEFP, sobretudo com carcter
de permanncia e no sujeito s descontinuidades resultantes da alternncia democrtica. Quando
se alteram as condies de gesto e coordenao dessas experincias, a tendncia o seu funcionamento ser internalizado pela estrutura do IEFP.
217. Os PRE no constituram, assim, efectivos instrumentos de territorializao de polticas pblicas.
O melhor indicador dessa insuficincia observa-se no perodo de programao de 2000-2006, no
qual a sua existncia poderia ter constitudo um instrumento de progresso do j mencionado MGRD.
Os PRE ganhariam em resultados e impactos se fossem integrados com outros instrumentos de
PPBT. Temos aqui um outro domnio em que a filosofia de integrao do tipo das OID se afigura
mais pertinente para potenciar um maior alcance dos PRE em termos de territorializao.
218. As intervenes em matria de incluso social apresentam tambm um elevado potencial de
territorializao, embora remetam para uma escala mais micro. O contexto da territorializao tem-se
observado segundo um modelo em que intervm os Centros Regionais de Segurana Social (CRSS),
os Municpios, as redes sociais que estes tm vindo a organizar a nvel local e toda uma multiplicidade
de instituies privadas de solidariedade social, regra geral de matriz local, que surgem associadas s
redes sociais locais. Observa-se tambm uma mobilizao quase exclusiva de instrumentos de poltica
social co-financiados pelos Fundos Estruturais. importante recordar que o mundo das redes sociais
locais, designadamente as dinamizadas pela iniciativa municipal, tm apresentado em algumas regies
do Pas um claro fortalecimento tcnico e humano das estruturas locais de suporte, o que constitui uma
condio necessria de viabilidade futura das perspectivas de territorializao da poltica social.
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219. No mbito da avaliao intercalar do PO Emprego, Formao e Desenvolvimento Social (POEFDS)

2000-2006, foram identificadas necessidades de estabelecimento de prioridades territoriais de interveno social, sobretudo na sequncia de uma carta actualizada da incidncia espacial da pobreza e
da excluso. Essa carta foi entretanto elaborada e est disponvel para estabelecer essas prioridades
e atenuar a disperso de iniciativas. Outra concluso importante dessa avaliao aponta para a
necessidade de consolidao de um tecido institucional de matriz sub-regional ou supra-municipal
que se articule com a aco dos CRSS e que permita uma maior proximidade de identificao dos
problemas. Em algumas situaes, os projectos das redes sociais municipais estaro maduros para
levarem a um up-grading da sua interveno, podendo dar origem a redes sociais de mbito supramunicipal, designadamente na sequncia do seu robustecimento tcnico e humano. Noutros casos,
em que essas redes sejam mais dbeis em termos tcnicos e de recursos humanos, outros centros
de racionalidade tero de ser encontrados. Tal como ser oportunamente referido no captulo V, os
Contratos de Desenvolvimento Social constituem no actual perodo de programao a modalidade
atravs da qual a territorialidade da poltica de desenvolvimento social ser aprofundada.
220. As Iniciativas Locais de Criao de Emprego (ILE), combinadas no 2 perodo de programao
1994-1999 com a componente de incentivos RIME do PPDR constituem outra modalidade de instrumento de poltica de emprego que apresenta um potencial elevado de territorializao. A aplicao
do RIME no est, porm, isenta de dificuldades em termos de coordenao de polticas. No entanto,
estas iniciativas representam uma das primeiras tentativas de disseminao por territrios carenciados
de iniciativa empresarial da componente do empreendedorismo. No entanto, a grande parte destas
iniciativas orientou-se essencialmente para o chamado empreendedorismo de necessidade, isto ,
aquele que tende a ser associado a polticas sociais de activao de desempregados, o que no
significa que no possam associar outros pblicos. A sua incluso no PPDR no deixou de constituir
um importante factor de avano na coordenao de polticas de desenvolvimento local mais abrangentes
e com componente de desenvolvimento econmico mais activa.
As polticas de inovao e competitividade e os seus impactos territoriais: complexidade e dificuldades de aprendizagem
221. Tal como oportunamente foi mencionado no captulo I, a abordagem das polticas de inovao
e competitividade ganha pertinncia se for realizada segundo um esquema conceptual que valorize a
viso sistmica da competitividade. S essa viso sistmica permite compreender a dimenso territorial
da poltica de competitividade, sendo esta ltima um dos instrumentos decisivos para configurar
estratgias ascendentes ou descendentes de atractividade para territrios especficos. Esta perspectiva tanto mais pertinente quanto mais premente for a necessidade de alargar a base territorial de
competitividade da economia portuguesa, mobilizando uma maior diversidade de recursos internos.
222. A territorializao das polticas de inovao e competitividade tem evoludo segundo um modelo
em que se combinam, simultaneamente, aproximaes ao territrio realizadas pela poltica sectorial
(fundamentalmente a poltica industrial e residualmente a poltica de cincia e tecnologia) e abordagens competitividade territorial ensaiadas no mbito dos PO regionais. Esta combinao de
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abordagens descendentes e ascendentes competitividade territorial no equilibrada, j que tem

sido observado um forte desequilbrio de meios financeiros envolvidos nesse processo, com forte
predomnio da abordagem ao territrio assumida pela poltica sectorial. A programao QREN 20072013 introduz alteraes nesta orientao, cabendo destacar a relevncia dos meios de programao
alocados componente da competitividade nos programas regionais das regies da convergncia.
223. Do ponto de vista da poltica sectorial, a evoluo observada nos instrumentos de poltica e nas
prioridades estratgicas ao longo do perodo de referncia deste estudo evidencia alguma instabilidade
no referencial estratgico da poltica industrial, com reflexos penalizadores para a estabilizao das
expectativas dos agentes empresariais relativamente s polticas pblicas e ao modelo de mudana
estrutural.
224. O Plano Tecnolgico da Indstria Transformadora Portuguesa (PTITP), aprovado pela Resoluo
do Conselho de Ministros n 60 de 1983, constitui uma primeira tentativa ps 25 de Abril de 1974 de
definir um referencial estratgico para a poltica industrial em Portugal. O plano previa um conjunto de 6
programas prioritrios correspondentes s reas de interveno prioritria:
- Melhoria da capacidade analtica nacional de suporte poltica tecnolgica (estudos estratgicos
e investigao);
- Melhoria da capacidade tecnolgica do tecido empresarial existente;
- Modernizar instrumentos fiscais e financeiros, designadamente atravs da criao de uma nova
estrutura de financiamento da inovao e da introduo do capital de risco;
- Fomento a promoo de novas empresas de base tecnolgica;
- Apostas selectivas na metrologia, micro-electrnica, cincia dos materiais e biotecnologia;
- Promoo de capital humano avanado.
225. O PTITP constituiu durante largo tempo o referencial estratgico da poltica industrial, sendo
apenas mais tarde suplantado em termos de visibilidade junto do meio empresarial pelo chamado
relatrio PORTER da Monitor Company que haveria de suportar a criao do FORUM para a COMPETITIVIDADE, envolvendo uma grande parte da inteligncia empresarial portuguesa e iniciando uma abordagem das prioridades de desenvolvimento e inovao tecnolgicos em termos de clusters de actividade
produtiva. Hoje, o Plano Tecnolgico assume esse mesmo papel de referencial estratgico para um
novo ciclo de polticas de inovao. As grandes opes do PTITP marcaram trs linhas de rumo:
i) A aco do LNETI (posteriormente INETI) que assumiu as funes de Secretariado Tcnico
do Plano;
ii) A criao do novo tecido institucional de suporte poltica tecnolgica;
iii) As sucessivas geraes de sistemas de incentivos ao investimento, designadamente da
componente de apoio inovao.
226. Do ponto de vista da aco directa do INETI, a criao do Plo Tecnolgico de Lisboa, em
parceria com a LISPOLIS, associao criada para a dinamizao dessa infra-estrutura, marca o
incio de uma poltica de criao de infra-estruturas de base tecnolgica, cuja matriz orientadora
se deve inicialmente ao PTITP. Esta infra-estrutura haveria posteriormente de ser ultrapassada na
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sua visibilidade pelo TAGUS PARK, construdo j numa filosofia de Parque de Cincia e Tecnologia
e de uma nova gerao de polticas de incubao.
227. A criao de um novo tecido institucional de suporte ao referencial estratgico aberto pelo
PTITP tem na disseminao pelo territrio continental de novas infra-estruturas de base tecnolgica
o seu principal factor de territorializao. No que respeita a estas infra-estruturas, inequvoco
que os Centros Tecnolgicos Sectoriais (CTS), criados no mbito dos principais clusters de actividade industrial em Portugal e localizados nessas principais reas de concentrao (txtil e vesturio,
calado, mobilirio, cermica, vidro, metalo-mecnica, moldes e rochas ornamentais), constituem um
legado muito importante deste referencial estratgico sectorial. A sua constituio e disseminao pelo
territrio, dando origem a parcerias entre o associativismo empresarial e as entidades pblicas, foram
largamente potenciadas pelos sistemas de incentivos modernizao da indstria portuguesa (PEDIP
e PEDIP II). Estes regimes especficos, que consagraram um apoio selectivo dos Fundos Estruturais
indstria portuguesa, para alm de marcarem os anos 90 em matria de apoios ao investimento
privado, abriram caminho ao co-financiamento das principais infra-estruturas de base tecnolgica
(IEBT) atrs referidas e s primeiras experincias de apoio a projectos de I&D empresarial (cerca de 446
projectos ao longo dos dois programas). As IEBT integraram, alm dos CTS, principalmente inter-faces
Universidade-empresa, que haveriam de se revelar um importante activo das polticas de inovao.
228. Para alm das diferentes geraes de polticas de incentivos ao investimento privado, nos quais
a territorializao introduzida atravs do estabelecimento de modulaes espaciais magnitude dos
incentivos e das majoraes dos apoios pblicos, a disseminao pelo territrio das IEBT e, dentro
destas, dos CTS constitui o principal potencial dinamizador de PPBT orientadas para a inovao e
para a competitividade. Comparando os dois tipos de instrumentos, regimes de incentivos e potencial
de interveno em torno das IEBT, entendemos que estas ltimas apresentam um maior potencial de
gerao de PPBT centradas nos temas da competitividade. Os regimes de incentivos so regimes
abertos em que a sua dinmica de concretizao est parcialmente dependente da dinmica da
procura. A modulao espacial de incentivos e apoios pblicos pode ter efeitos na mobilidade do investimento mas no suficiente, por exemplo, para territorializar uma poltica de suporte modernizao
de um determinado cluster de actividade, que apresente uma elevada concentrao espacial. Da que,
na nossa perspectiva, as IEBT e a sua articulao com o sistema cientfico e tecnolgico de base
universitria constituam peas fulcrais dessa territorializao. Tal como ser oportunamente referido
no captulo V, pensamos que as IEBT devem alavancar a transio do Sistema Nacional de Inovao
para um modelo de funcionamento com maior proximidade s empresas. O comportamento promissor
recente do indicador Despesas empresariais de I&D a nvel nacional sugere essa evoluo positiva. As
IEBT pela sua localizao no terreno e pelas parcerias que alimentam esto em melhores condies do
que o sistema cientfico para alavancar essa transio.
229. Como bvio, esta referncia no significa que se possa ignorar os resultados das sucessivas geraes de sistemas de incentivos que marcam a evoluo dos perodos de programao. A informao
sistematizada pela DGDR no mbito dos trabalhos de preparao deste relatrio sobre os programas
que envolveram apoio directo actividade produtiva e modernizao do tecido econmico portugus
evidencia bem a diversidade dos instrumentos que estiveram em jogo:
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(*)
Programas orientados para

a competitividade local
Polticas sectoriais com
efeitoterritorial relevante
230. A aco exercida durante o 1 QCA (1989-1993) particularmente relevante pois consagra
durante esse perodo a interveno de dois programas, o PNICIAP e o PEDIP, com diferente alcance
regional, na medida em que, no mbito do primeiro, o SIBR assume-se partida como um regime
de base regional, ao passo que o PEDIP surge, alis na sequncia do processo de negociao comunitria que lhe deu origem, como um programa de matriz declaradamente sectorial. A informao
sistematizada pela DGDR permite avanar com uma concluso surpreendente. Mesmo excluindo o
projecto AUTO-EUROPA co-financiado pelo SIBR, a dimenso mdia dos projectos aprovados no
SIBR superior do PEDIP. Aparentemente, a lgica sectorial deveria conduzir a uma dimenso mdia
mais elevado de projectos aprovados, mas tal no se verificou. Uma das razes para esta concluso
aparentemente paradoxal, situa-se, em nosso entender, na matriz de objectivos do prprio PEDIP.
Este programa foi concebido em funo de um conjunto de objectivos prioritrios:
i) Modernizao e inovao das indstrias existentes, as tradicionais e as assentes nos
recursos naturais portugueses, designadamente atravs do seu up-grading tecnolgico e
do desenvolvimento dos factores dinmicos de competitividade;
ii) Introduo e desenvolvimento de novas indstrias de elevado contedo tecnolgico, diversificando a estrutura industrial prevalecente;
iii) Reforo das polticas, optimizao da produtividade, de qualidade e design industrial, inovao
e desenvolvimento tecnolgico, ambiental e energtico.
No enunciado de objectivos, observa-se como o programa especfico de modernizao da indstria
portuguesa mantm na sua estratgia de interveno a dualidade conhecida da poltica industrial
nacional a modernizao do tecido existente e a dinamizao de novas empresas de base tecnolgica com objectivos de diversificao.
231. A interveno do PEDIP seria no perodo de programao de 1994-1999 prolongada pela aco
do PEDIP II, criando um contexto favorvel de continuidade de propsitos estratgicos e de gesto.
A DGDR atribui-lhe um estatuto de frum privilegiado (nico, em Portugal) de articulao de polticas
e de formulao estratgica e implementao operacional da poltica industrial e tecnolgica, atravs
de uma actuao segundo 3 vertentes:
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i) Uma vertente de incentivos, em candidatura aberta, para a modernizao empresarial

estrategicamente formulada e envolvendo todas as reas funcionais da empresa e as principais componentes da afirmao da competitividade sustentada;
ii) Uma vertente de apoios envolvente empresarial industrial incluindo infra-estruturas, engenharia financeira, servios;
iii) A mobilizao de parcerias estratgicas, de natureza voluntarista, envolvendo o Estado e
associaes empresariais ou locais e visando encontrar respostas conjuntas aos grandes
problemas do desenvolvimento empresarial, que as falhas de mercado ou de sistema, as
falhas de Estado, os comportamentos ou a perspectiva temporal no permitem resolver
em tempo til ou aconselham a antecipao estratgica.
O que fundamental destacar que o PEDIP II, abrindo uma componente de apoio envolvente
empresarial e outra de apoio formao de parcerias estratgicas, cria um novo potencial para
a aplicao de PPBT no domnio da competitividade. Para alm disso, a continuidade da interveno
haveria de proporcionar um valioso capital de aprendizagem para programaes futuras.
232. A componente industrial do PEDIP II insere-se num programa mais vasto, PO da Modernizao do
Tecido Econmico, abrangendo adicionalmente as pescas, o comrcio e o turismo, embora a indstria
tenha absorvido 81% dos fundos investidos no programa global, com grande relevncia para a componente de incentivos que representou 90% dos recursos alocados. Em termos de distribuio espacial
dos recursos, a regio de Lisboa e Vale do Tejo apresenta em termos absolutos e em termos per capita
a maior incidncia do programa. O mesmo no acontece na regio Norte em que, ao segundo lugar na
afectao global de recursos, no corresponde idntica posio em termos de capitao, ocupando
lugares inferiores ao Centro e mesmo Madeira.
233. No perodo de programao 2000-2006, o PRIME insere-se numa linha de focalizao das
grandes opes assumidas no perodo de 1994-1999, reforando-se, em nosso entender, o potencial de territorializao da poltica de inovao e competitividade. O programa organizou-se segundo
trs domnios de interveno:
i) A dinamizao das empresas;
ii) A qualificao dos recursos humanos;
iii) A dinamizao da envolvente empresarial. Na componente de dinamizao empresarial, a
poltica de inovao surge substancialmente reforada, mediante a introduo de medidas
com um potencial acrescido de territorializao.
Assim, para alm dos diferentes regimes de incentivos e dos projectos de urbanismo comercial, devem
mencionar-se algumas medidas que constituem o suporte em termos de instrumentos da ento criada
Agncia de Inovao Adi:
i) NEST (Novas empresas de suporte tecnolgico);
ii) IDEIA (Investigao e desenvolvimento empresarial aplicado)
iii) NITEC (ncleos empresariais de I&D);
iv) DEMTEC (projectos- piloto tecnologicamente inovadores);
v) Cooperao empresarial (SICE).
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Os apoios a infra-estruturas tecnolgicas, da formao e da qualidade, a continuidade dos apoios s

parcerias pblico-privadas e os programas integrados tursticos (PITER) completaram o quadro de
oportunidades para uma mais intensa territorializao da poltica de competitividade.
234. A informao sistematizada pela DGDR permite ainda identificar um conjunto de instrumentos de
apoio modernizao do tecido econmico que no so objecto de co-financiamento comunitrio:
235. O alcance destes instrumentos em termos de territorializao tende a ser residual e muito
dependente da prpria prtica de gesto das duas instituies. Em nosso entender, o SISCOOP
Programa de Reforo e Dinamizao da Cooperao Empresarial e o programa Dnamo so excepes a essa tendncia.
236. O SISCOOP incidiu em PME dos sectores da construo, do comrcio, da indstria e dos
servios, enquanto potenciais cooperantes, desenrolando-se entre 2002 e 2004. Trs prioridades
marcaram a sua aco:
i Disseminao e aplicao de metodologias de suporte aos processos de cooperao;
ii) Anlise e seleco de oportunidades de cooperao identificadas e facilitao do apoio s
oportunidades de cooperao validadas;
iii) Divulgao e promoo da cooperao empresarial. O Programa Dnamo incidiu na recuperao de reas e sectores deprimidos, tendo sido direccionado para o txtil-vesturio-calado
como prioridade de interveno.
237. O perodo de programao 2000-2006 configura a maior ambio at ao momento em termos
de polticas de inovao e competitividade, sobretudo pela diversidade dos instrumentos envolvidos.
Nesse sentido, alavancou significativamente as opes de reforo da componente de competitividade
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assumidas pela programao do QREN 2007-2013. Dai que a avaliao intercalar do QCA III lhe tenha
dedicado um domnio especfico de aprofundamento. De acordo com a nossa perspectiva, tambm
j enunciada nesse estudo de avaliao, o potencial em termos de gerao de PPBT para a competitividade e inovao dessa panplia de instrumentos penalizado pelo baixo grau de integrao dos
objectivos de inovao e competitividade.
238. O relatrio de avaliao suficientemente claro quanto ao principal estrangulamento observado:
O carcter desarticulado das intervenes em anlise, quando avaliadas como elementos de um s
conjunto (Dimenso I&D Inovao no QCA III), tem a ver com a inexistncia de evidncia minimamente
credvel que apontasse para a existncia de um nexo entre o enorme esforo feito ao nvel da I&D no
empresarial, numa lgica de technology push, e o investimento com contedo inovador apoiado nos
sistemas de incentivos do PRIME (SIME e SIPIE). Muito pelo contrrio, toda a informao disponvel
aponta no sentido desse nexo s ter existido numa parcela marginal de projectos. Em primeiro
lugar e como j referimos, observa-se uma escassssima expresso dos apoios I&D empresarial,
actividade em relao qual ser de esperar estar no centro da articulao em causa. Em segundo
lugar, a avaliao feita aos projectos SIME e SIPIE com contedo inovador (ver a actualizao da
avaliao intercalar do PRIME) confirma a debilidade da articulao entre as aces apoiadas ao nvel
da C&T e os apoios ao Investimento (A.M. Figueiredo, 2005: 153). Esta concluso converge com a
avaliao intercalar do prprio PRIME, conforme se refere no j mencionado estudo de avaliao do
QCA III (A. M. Figueiredo, 2005: 156).
239. Parece, pois, poder concluir-se que o potencial de territorializao da gerao de polticas de
inovao e competitividade avanada no perodo de programao de 2000-2006 penalizado pelo
prprio baixo nvel de integrao desses instrumentos. Vrios factores contribuem para esse dfice
de integrao, alguns dos quais so de natureza estrutural e relacionados com o prprio modelo de
governance dessas polticas (ver captulo V). Por isso, o xito da programao da aco dos Fundos
Estruturais tributria de mudanas no plano estrutural e institucional. Entre esses factores, devem
mencionar-se principalmente o desequilbrio entre o forte apoio efectivado s actividades de C&T e
I&D no empresarial, por um lado, e o escasso apoio I&D empresarial bem como a quase inexistncia
de apoios ao empreendedorismo de base tecnolgica. Em nosso entender, entretanto, a correco
de trajectria do PRIME contm ideias relevantes para combater esse desequilbrio. Destacamos nesse
campo a aco IDEIA (apoio a I&D em consrcios integrando empresas e outras entidades do SCTN)
e a aco NITEC (incentivos criao de ncleos de I&D em empresas). Do mesmo modo, a importncia do empreendedorismo de base tecnolgica tambm reconhecida atravs do lanamento do
NEST e do NEOTEC.
240. Outra evidncia de dfice de integrao consiste na escassa articulao observada entre esforo
de I&D e Investimento com contedo inovador, que se deve em grande medida ao forte predomnio
da lgica de technology-push, ao primado dos apoios I&D no empresarial e escassa relevncia
da vertente do empreendedorismo de base tecnolgica.
241. De qualquer modo, os sinais promissores introduzidos pelo PRIME e os ensinamentos gerados
pela avaliao da sua experincia de concretizao viriam a alavancar uma mais sria integrao da
programao sectorial (PO Factores de Competitividade) e regional (PO Regionais Norte, Centro e
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Alentejo e PO Lisboa e Vale do Tejo e Algarve) no perodo 2007-2013. Com base numa prvia delimitao de firmas-alvo dos dois tipos de programas (grandes e mdias empresas no PO sectorial
e pequenas e micro-empresas nos PO Regionais das regies da convergncia), a programao
de 2007-2013 abre pela primeira vez uma significativa oportunidade de constituio nestas ltimas de
alicerces de sistemas regionais de inovao. particularmente importante realar a orientao de
selectividade de apoios ao mundo das infra-estruturas de base tecnolgica (a prtica da programao
dir se esses esforos de selectividade foram ou no concretizados). tambm muito relevante a
opo de concentrar apoios ao investimento em torno do seu contedo inovador e de reforar a componente de investimento e desenvolvimento tecnolgico das firmas. Embora no existindo material de
avaliao, o processo de monitorizao e de coordenao de polticas gerado pela vigncia do Plano
Tecnolgico estar a gerar frutos nesta matria. A evoluo da economia portuguesa ao nvel de alguns
dos indicadores do Innovation Scoreboard anuncia essa transio promissora para nveis mais elevados
de incorporao tecnolgica da economia portuguesa.
242. As polticas de inovao e competitividade no podem deixar, porm, de reconhecer as condies
estruturais que penalizam em Portugal a procura de inputs tecnolgicos. Nesse contexto, torna-se
fundamental lanar mecanismos de estmulo procura empresarial de inputs tecnolgicos, de modo a
minimizar os tais factores estruturais do tecido empresarial que penalizam essa procura. Como bvio,
uma lgica exclusivamente de technology-push ter sempre dificuldade de criar esses mecanismos de
aco voluntarista da poltica de inovao e competitividade. Uma das formas de contrariar o primado
do technology-push consiste no apoio directo I&D empresarial. Citmos aqui uma das concluses da
avaliao intercalar do QCA III que responde frontalmente a esta questo: Apesar das orientaes
europeias apontarem, em termos de objectivos, para um aumento da I&D financiada pelo sector
privado, entendemos ser desejvel que no caso portugus e de outras economias com contextos
anlogos a nfase deve ser posta no incremento da I&D executada no sector privado, cabendo ao
financiamento pblico um papel relevante no desenvolvimento dessa dinmica. Essa orientao
de transio permitir seguramente consolidar a tendncia para o aumento da percentagem de I&D
empresarial no total das despesas brutas de investigao e desenvolvimento.
243. Pode ainda concluir-se que, embora sem assumir um lugar determinante no processo de
alocao de recursos financeiros das polticas de inovao e competitividade, o perodo de programao 2000-2006 apresentou algumas inovaes que constituem uma excelente aproximao
territorializao de polticas pblicas. Consideramos que as Parcerias e Iniciativas Pblicas do POE e
as Parcerias Empresariais do PRIME constituem uma modalidade de poltica que configura um quadro
mais descentralizado para a sua aplicao: o modelo das parcerias pblico-privadas na preparao,
gesto e implementao das aces permite mais facilmente modelar as intervenes, adaptando-as
a universos especficos de destinatrios, assim como permitir uma mais fcil integrao de instrumentos em funo dos objectivos especficos definidos (A. M. Figueiredo, 2005: 175). A reconverso
industrial em reas deprimidas ou a promoo de start-ups associados a competncias tecnolgicas
especficas constituem exemplos pertinentes para a disseminao desta modalidade de exerccio
descentralizado da poltica de inovao e competitividade. As parcerias empresariais constituem,
assim, um instrumento pertinente ao servio da utilizao do territrio como activo especfico e
quadro de referncia deste tipo de polticas.
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244. Para alm do domnio especfico das polticas de I&D inovao e competitividade, o perodo de
programao 2000-2006 introduziu um conjunto diversificado de medidas que podem ser consideradas
inovadoras do ponto de vista do quadro institucional de polticas pblicas, abrangendo praticamente
todos os PO da arquitectura do QCA III. Para uma sntese desse contedo inovador da programao de
2000-2006 veja-se o ANEXO n 5 (QCA III medidas inovadoras por programa Operacional) elaborado
pela DGDR.
As polticas urbanas
245. O esforo de sistematizao de fichas de instrumentos de poltica urbana realizado pela DGOTDU
e a consulta de alguma investigao emprica de referncia sobre esta matria permitem concluir acerca
da relevncia de um conjunto de famlias de polticas pblicas sectoriais accionadas pelo Governo
central na progresso das polticas urbanas em Portugal. A tardia percepo por parte do Poder
Local da relevncia das dinmicas urbanas na mobilidade e aspiraes dos cidados e a fragilidade
institucional e tcnica das reas Metropolitanas explicam o desequilbrio de interveno local e central.
No devemos ignorar que a consolidao de um sistema de planeamento a nvel local se concretiza
primeiro segundo uma lgica de interveno territorial, cobrindo todo o espao concelhio e, inicialmente, com reduzida especializao em matria de polticas de ordenamento, desenvolvimento ou
revitalizao urbanos.
246. A dcada de 90 constituiu um perodo relevante para a construo de um referencial de polticas
urbanas, j que nesse perodo que se diversifica o quadro tipolgico das polticas urbanas. Quatro
vectores de interveno podem ser identificados, embora com nveis desiguais de persistncia e continuidade de polticas pblicas:
- Um conjunto muito diversificado de instrumentos orientados para a regenerao e revitalizao
de reas crticas urbanas, com relevo particular para os centros histricos e praticamente sem
qualquer incidncia nas periferias descontnuas e fragmentrias, integrando ora intervenes
de matriz social e de renovao do parque habitacional, ora abordagens mais integradas da
renovao, incluindo o realojamento, sob a influncia marcante da iniciativa comunitria URBAN
(verses I e II);
- O PROSIURB, Programa de Consolidao do Sistema Urbano Nacional e de Apoio Execuo
dos Planos Directores Municipais (MEPAT, 1994-1999), introduziu duas grandes novidades
no quadro de polticas urbanas em Portugal: por um lado, iniciou a prtica do planeamento
estratgico urbano, animando a realizao de Planos Estratgicos de Cidade, os quais, aps
a experincia pioneiras das cidades de vora e de Lisboa nessa metodologia de planeamento,
pretendiam consolidar processos de planeamento extensivos aos sistemas de actores das
Cidades, completando o quadro regulador dos Planos Directores Municipais (PDM); por outro,
introduziu a lgica do reequilbrio do sistema urbano nacional, consagrando intervenes
estratgicas em 40 cidades mdias;
- O POLIS, Programa Nacional de Requalificao Urbana e Valorizao Ambiental das Cidades,
manteve a lgica do planeamento estratgico a montante das intervenes, mas abandonou
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a lgica de reequilbrio do sistema urbano, centrando-se praticamente nas capitais de distrito;

a vertente de requalificao urbanstica apresentada pelo Programa inspirou-se directamente
na experincia da EXPO98, consagrando um modelo de gesto configurado em parcerias com
a administrao local e agentes privados, tambm inspirado na experincia da Parque Expo,
sociedade de capitais pblicos que geriu a interveno na EXPO98;
- O urbanismo comercial, atravs dos programas PROCOM e URBCOM, consagrou uma outra
vertente de requalificao urbanstica, de incidncia mais limitada nas cidades, j que exclusivamente associada a projectos de modernizao de actividades do comrcio tradicional,
gerida no mbito do Ministrio da Economia, como instrumento do regime de incentivos ao
investimento privado.
247. Este conjunto diversificado de instrumentos de polticas pblicas centrais e geridas por uma dada
tutela sectorial caracterizam-se fundamentalmente por duas insuficincias bsicas, alis no exclusivas
deste tipo de polticas pblicas:
i) Por um lado, revelam dfice de persistncia e continuidade de interveno, visvel, por
exemplo, na transio do PROSIURB para o POLIS, que deixou cair a vertente de reequilbrio do sistema urbano;
ii) Por outro lado, revelam dfice de integrao de domnios de poltica, visvel, por exemplo, no
modo desarticulado como os aspectos infra-estruturais, imateriais e de atmosferas urbanas
so combinados nos diferentes instrumentos de poltica, com relevo desproporcionado da
componente infraestrutural.
248. A anlise da investigao emprica disponvel (mais profunda e diversificada no domnio da revitalizao urbana com componente simultaneamente de habitao e interveno social) mostra que s
o primeiro corpo de polticas urbanas em torno da revitalizao de reas habitacionais degradadas e
do combate excluso tem reunido simultaneamente capital de experimentao e de aprendizagem.
Este corpo de polticas constitui o elemento de mais forte envolvimento dos municpios em programas
sectoriais e tem dado origem criao de competncias de renovao urbana a nvel local que podem
ser essenciais para um novo ciclo de polticas urbanas mais descentralizadas, envolvendo mais activamente o sistema de actores locais. Porm, o risco desta metodologia de intervenes consiste em
associar excessivamente as polticas de interveno social a experincias-piloto, centradas em bairros
ou zonas especficas e sem transmisso sustentada s polticas municipais e centrais regulares com
maior extenso espacial da sua aco. A insistncia em metodologias de experincias-piloto no deixa
de introduzir alguma vulnerabilidade, caso essas experincias no tendam a generalizar-se.
249. A ausncia de um referencial estratgico politicamente assumido para as polticas urbanas tem
penalizado as prprias intervenes estruturais dos sucessivos QCA, cujos impactos nos espaos
das Cidades e em matria de sistema urbano no tm sido monitorizados com regularidade. De facto,
a inexistncia at programao de 2007-2013 de um referencial transversal de poltica de Cidades
tendeu a penalizar, nos anteriores perodos de programao, a convergncia estratgica de investimentos municipais e sectoriais no quadro de reas urbanas. As iniciativas comunitrias URBAN I e
URBAN II cuja filosofia de integrao de intervenes de natureza infraestrutural e imaterial (polticas activas de emprego, particularmente) deve ser sublinhada, funcionaram como um sucedneo
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remoto desse referencial, na medida em que as suas condies de elegibilidade limitam a sua aco
s reas Metropolitanas. Porm, tais intervenes no se transformaram num novo referencial de
polticas urbanas.
250. No entanto, em nosso entender, importante registar que a diversidade de instrumentos de
poltica urbana ensaiados at ao momento a partir de diferentes Ministrios sectoriais com interveno na Cidade permite antever que, no quadro actual da organizao do Governo, na qual a
Cidade contemplada (Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento
Regional e Secretaria de Estado do Ordenamento do Territrio e Cidades), ser finalmente possvel
avanar para um referencial estratgico e transversal de poltica de Cidades. Assim, na diversidade
de instrumentos ensaiados possvel antever algum potencial de aprendizagem para uma poltica
de Cidades conduzida em trs vertentes:
- Polticas de incidncia intra-urbana, seja de matriz social, seja de requalificao de espao pblico
e de parque habitacional com componente infra-estrutural;
- Polticas orientadas para a competitividade urbana;
- Polticas orientadas para o espao das cidades-regio, adoptando uma perspectiva de sistema
urbano e de promoo de redes de cooperao inter-cidades.
251. O potencial de conhecimento e de aprendizagem dos ensaios de poltica intra-urbana sem
dvida o mais rico. Toda a experincia da vasta panplia de instrumentos orientados para a reabilitao
do parque habitacional, para a interveno em reas crticas degradas e com incidncia de excluso, a
filosofia integradora do URBAN e a pujante interveno infraestrutural do POLIS constitui um potencial
ao servio da integrao de polticas, envolvendo sobretudo os Ministrios com interveno na
rea do ordenamento e os que tutelam reas sociais. A figura das Parcerias para a Regenerao
Urbana ensaiadas na programao de 2007-2013, que ser objecto de tratamento no captulo V,
explicita bem esse potencial, com larga receptividade ao nvel das parcerias locais constitudas.
252. As polticas de competitividade urbana tm uma experimentao mais incipiente e limitam-se
praticamente dimenso infraestrutural do POLIS. A integrao nesta experincia de uma dimenso
imaterial e sobretudo de aces de desenvolvimento econmico urbano e de promoo da internacionalizao das Cidades mais complexa, j que exige a integrao/cooperao de polticas
pblicas sem experincia passada. o caso, por exemplo, da integrao entre os Ministrios da
Cultura e da Economia no mbito das indstrias culturais e da chamada problemtica da Cidade do
sistema cientfico e tecnolgico. Espera-se que o tema das Cidades Criativas possa atrair algumas
cidades portuguesas com potencial universitrio e de conhecimento em tecnologias de informao
para essa nova tipologia de projectos. A nfase que a programao do QREN 2007-2013 coloca no
tema da competitividade aos mais variados nveis, incluindo o territorial e o urbano, permite antever
desenvolvimentos destes tema.
253. Finalmente, no que diz respeito dimenso das polticas de cooperao inter-cidades e da
valorizao da lgica de cidades-regio, a matriz inicial estava no esprito do PROSIURB. Em alguns
documentos produzidos no mbito da animao deste programa, estava claro que a competitividade
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de uma grande maioria das cidades mdias estava dependente da constituio de redes de cooperao com forte especializao de funes e uma engenhosa definio de complementaridades. Para
alm disso, a natureza marcadamente policntrica de algumas regies, seja a regio urbana litoral
norte, com relevo para a prpria rea Metropolitana do Porto, seja a prpria Regio Centro, constitui
um campo privilegiado para a explorao de polticas segundo o modelo de cidade-regio.
254. Por todas estas razes, apesar da inexistncia de um referencial estratgico de Cidade susceptvel
de integrar todo este vasto conjunto de instrumentos de poltica urbana, pode concluir-se que o modelo
de polticas sectoriais com incidncia urbana (Domingues, Portas e Marques, 2005) mais rico do que
poderia pensar-se em matria de aprendizagem institucional susceptvel de ser colocada ao servio de
uma poltica coerente de Cidade, como est a ser desenhada pelo actual Governo. Nessa diversidade,
esto implcitos os grandes domnios de uma poltica urbana de nova gerao. Para isso, necessrio
ganhar persistncia e continuidade de polticas e atingir um maior nvel de integrao. Paralelamente,
a capacitao local e supra-municipal (projectos de associaes de municpios orientados para a
animao de redes de cooperao inter-cidades) em termos tcnicos, organizacionais e de coordenao estritamente necessria para reduzir o desequilbrio hoje ainda existente entre recursos
alocados Cidade em termos descendentes e ascendentes.
255. Resta saber se essa dinmica poder traduzir-se a prazo na criao de uma nova dinmica
institucional em torno da Cidade, com emergncia de novos espaos de concertao, tendo por
base as problemticas urbanas e as estratgias integradas para a sua superao. A experincia dos
Gabinetes de Cidade que alguns Planos Estratgicos induziram revelou-se mais incipiente do que o
esperado, evidenciando a dificuldade de autonomizao da questo urbana no seio das questes
municipais mais latas. De qualquer modo, consideramos que a existncia de uma viso transversal
e integrada da Cidade constituir um vector essencial de uma nova racionalidade para a poltica do
ordenamento do territrio, designadamente de um novo contexto em que a gesto do ordenamento
do territrio municipal coexistir com Planos Regionais de Ordenamento do Territrio em vigor. Na verdade, todos os trabalhos de fundamentao tcnica dos PROT evidenciam a relevncia dos sistemas
urbanos regionais na definio de uma estratgia regional de ordenamento do territrio.
As polticas orientadas para a valorizao do mundo rural
256. Ao contrrio das polticas urbanas, em que se verifica algum equilbrio entre o quadro de polticas
pblicas nacionais e comunitrias, as polticas orientadas para a valorizao do mundo rural esto
fortemente concentradas nas oportunidades de aplicao em Portugal de iniciativas comunitrias (IC)
como o LEADER e na emergncia da componente de desenvolvimento rural da poltica agrcola comum
(PAC). Por isso, natural que a programao dos Fundos Estruturais e da mencionada IC constituam o
principal espao de formao de PPBT orientadas para a valorizao do mundo rural.
257. A informao sistematizada pelo GPPAA no mbito da resposta ao questionrio da OCDE limita
a informao disponvel aos perodos do 2 QCA e do 3 QCA. A principal linha de persistncia e
continuidade de polticas pblicas dada pela interveno LEADER, a qual constitui a principal fonte
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de territorializao de polticas pblicas. A incidncia fortemente descentralizada desta IC, apelando

criao de associaes de desenvolvimento local e formao de parcerias diversificadas a nvel
local, responsvel, em nosso entender, pela criao de um tecido institucional de base associativa
e local que abrange um valioso capital de aprendizagem institucional. Para alm disso, a participao
dos Municpios nessas parcerias e associaes de desenvolvimento local representa talvez a primeira
experincia de participao organizada dos Municpios na promoo do desenvolvimento local. A continuidade do LEADER potenciou assim a emergncia de um quadro institucional de suporte e animao
do desenvolvimento local no momento certo, isto , quando ele era mais necessrio. De facto, a
longa crise do sector agro-florestal, a situao de perda demogrfica e de iniciativa que ela gerou
e a perda de vitalidade dos servios de extenso rural do Ministrio da Agricultura e da sua organizao desconcentrada colocaram largas parcelas do territrio continental em situao de vazio de
iniciativa. A emergncia do quadro institucional local em torno das experincias LEADER constituiu
um contraponto relevante a essa situao de vazio e deve ser considerada a principal realizao em
termos de PPBT orientadas para a valorizao do mundo rural.
258. Na diversidade das tipologias de projecto do LEADER, pode perceber-se a lenta emergncia de
um novo paradigma da aco local neste tipo de territrios. Este novo paradigma faz emergir sobretudo
os seguintes enfoques:
i) Abordagem ascendente;
ii) Abordagem territorial;
iii) Parcerias pblico-privadas representativas do tecido socio-econmico territorial;
iv) Planeamento integrado;
v) Capacidade de deciso local;
vi) Disseminao de competncias de gesto de uma subveno global.
Com relevo para a programao de 2000-2006, os projectos incidiram predominantemente em
infra-estruturas e equipamentos de recreio e lazer, servios de proximidade e promoo turstica
e marketing territorial. A valorizao de produtos locais agro-alimentares (diversidade de produtos
qualificados) deve tambm ser referenciada, embora representando uma magnitude mais reduzida
de investimento. A interveno apresenta ainda algum potencial em matria de valorizao de experincias de turismo em espao rural, criando alguns espaos de integrao entre a abordagem
do desenvolvimento rural e certas modalidades de polticas activas de emprego direccionadas
para o mundo rural (caso por exemplo das empresas de insero associadas a projectos de aldeias
tursticas). No entanto, estes projectos no podem ser considerados representativos da execuo do programa. Finalmente, a elevada cobertura territorial do Pas que o LEADER proporcionou
garante que estamos perante um contributo decisivo para a formao de um novo paradigma de
polticas. O que importante sublinhar que os Municpios reconhecem essa valia do programa e do
instrumento de poltica. Mais importante ainda confirmar que o LEADER determinou a emergncia
de novas organizaes e parcerias locais, suscitando o aparecimento de novos actores e agentes de
desenvolvimento local, designadamente em territrios carenciados de esprito de empreendimento.
259. Refira-se ainda que a perspectiva de interveno LEADER potencia a valorizao de produtos
em regra afastados dos apoios da poltica sectorial mais tradicional, como, por exemplo, os produtos
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tradicionais com nomes protegidos, a Proteco Integrada e os produtos da agricultura biolgica.

Observa-se uma complementaridade potencial entre as componentes de maior centralidade de
investimento do LEADER e esses produtos tambm designados de produtos agro-alimentares
qualificados, configurados como marcas-territrio.
260. Tal como j foi anteriormente referido, o PPDR marcou no perodo de programao 1994-1999
uma aproximao entre as polticas de desenvolvimento local dinamizadas a partir de programas de
desenvolvimento regional e a valorizao do mundo rural. A recuperao de Centros Rurais envolveu:
i) Interveno nos ncleos populacionais, apoiando projectos globais (conjunto da aldeia),
parciais (ncleos de interesse dentro da aldeia) ou pontuais (elementos isolados de valor
ou interesse para utilizao comunitria);
ii) Melhoria das condies de rentabilidade das exploraes agrcolas envolvendo apoios a
pequenos projectos de investimento agrcola, integrados com posteriores transformaes
agro-industriais e apoios comercializao;
iii) Melhoria das condies de habitabilidade dentro das exploraes agrcolas, nas construes
rsticas e no espao envolvente das habitaes e dos assentos da lavoura dentro das exploraes, segundo critrios arquitectonicamente harmoniosos e integrados na traa regional;
iv) Explorao ordenada dos recursos naturais renovveis da caa, da pesca, de outros recursos
silvestres e de outras espcies raras no cinegticas.
As intervenes implicavam a elaborao de um Plano Global de Interveno que consistia em pequenas transformaes no tecido econmico agrcola de modo a criar condies de sustentao de uma
populao agrcola estvel, dispondo de rendimentos adequados e atractivos face s condies de
vida oferecidas nos meios urbanos; apoiar os agentes econmicos na explorao das potencialidades
locais, nomeadamente pelo apoio a pequenos projectos de investimento agrcola; mobilizar os agentes
locais e suas organizaes.
261. O que importante sublinhar a articulao no mbito do PPDR destas aces centradas na
valorizao de centros rurais com aces de promoo de produes tradicionais, da comercializao
de produtos de artesanato e da revitalizao do comrcio a retalho nas lojas de tradio, estimulando
novas oportunidades de negcio e de investimento em actividades complementares da interveno
orientada para a recuperao dos centros rurais. Esta questo relevante, pois a territorializao das
polticas de desenvolvimento rural exige a sua integrao num quadro mais abrangente de polticas de
desenvolvimento local.
262. No perodo de programao 2000-2006, emergiu de novo a prioridade de consolidar a integrao entre o apoio agricultura moderna e competitiva e ao desenvolvimento sustentvel dos
territrios rurais nas vertentes ambiental, econmica e social. Tal preocupao traduziu-se nos
objectivos centrais do PO AGRO:
i) Melhorar a competitividade agro-florestal e a sustentabilidade rural;
ii) Reforar o potencial humano e os servios agricultura e zonas rurais.
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Nos objectivos especficos deste programa, o desenvolvimento rural surge tambm fortemente
representado:
i) Reforo da competitividade econmica das actividades e fileiras produtivas agro-florestais,
salvaguardando os valores ambientais e a coeso econmica e social;
ii) Incentivo multifuncionalidade das exploraes agrcolas, compensando-as pela prestao
de servios de carcter agro-ambiental ou outros de interesse colectivo, e contribuindo assim
para a sua diversificao interna e viabilidade econmica;
iii) Promoo da qualidade e da inovao da produo agro-florestal e agro-rural, com vista a
obter um crescimento sustentado da produtividade e a responder eficazmente s novas exigncias dos consumidores em matria de qualidade e de segurana alimentar;
iv) Valorizao do potencial especfico dos diversos territrios rurais e apoio ao seu desenvolvimento e diversificao econmica;
v) Melhoria das condies de vida e de trabalho dos agricultores e das populaes rurais, atravs
do seu rejuvenescimento e qualificao, da promoo do emprego, da igualdade de oportunidades, da defesa dos rendimentos e da garantia de acesso aos recursos e servios essenciais
ao desenvolvimento humano;
vi) Reforo da organizao, associao e iniciativa dos agricultores, nas vertentes socioeconmica e socioprofissional e dos demais agentes do desenvolvimento rural, considerando-os protagonistas e parceiros de primeira importncia na definio e concretizao da nova estratgia
de desenvolvimento.
263. As polticas de desenvolvimento rural foram ainda enquadradas pelo Plano de Desenvolvimento
Regional (PDR), constituindo o por um documento de referncia estratgica para este problema
representado pelo Plano de Desenvolvimento Rural de Portugal Continental (RURIS) um dos instrumentos dessa poltica. O PDR configurava um objectivo central de incentivar uma slida aliana
entre a agricultura, enquanto actividade produtiva moderna e competitiva e o desenvolvimento
sustentvel dos territrios rurais nas vertentes ambiental, econmica e social.Vrios objectivos
especficos corporizavam essa orientao:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
Reforo da competitividade das actividades e fileiras agro-florestais;

Incentivo multifuncionalidade das exploraes agrcolas;
Promoo da qualidade e da inovao da produo agro-florestal e agro-rural;
Valorizao do potencial especfico e diversificao econmica dos territrios rurais;
Melhoria das condies de vida, de trabalho e do rendimento dos agricultores e das populaes rurais;
vii) Reforo da organizao e iniciativa dos agricultores e outros agentes do desenvolvimento rural.
Resta referir que a focagem territorial nas regies objectivo 1 implicou a interveno do FEOGA em
dois domnios: FEOGA Orientao nas medidas de apoio ao desenvolvimento rural (com excepo das
antigas medidas de acompanhamento da reforma da PAC), materializadas quer no PO AGRO, quer nas
medidas AGRIS dos PO regionais e FEOGA Garantia nas medidas de apoio s zonas desfavorecidas e
com condicionantes ambientais.
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264. No sentido de aproximar a programao e a sua concretizao dos territrios do desenvolvimento

rural, a estratgia de implementao do PO sectorial foi articulada com a criao de uma medida desconcentrada nos POR dedicada precisamente agricultura e ao desenvolvimento rural. Esta deciso
constitui mais um factor potenciador da gerao de PPBT orientadas para o mundo rural. As fragilidades
j assinaladas da implementao do MGRD fizeram-se sentir tambm no domnio do desenvolvimento
rural, sendo heterogneos os avanos conseguidos em matria de construo de prticas consistentes
de territorializao nos POR 2000-2006.
265. No actual perodo de programao (ver captulo V), a territorializao das polticas de desenvolvimento rural enfrenta um novo desafio. A interveno do FEADER, no qual o modelo de interveno
LEADER constitui um eixo autnomo do Programa de Desenvolvimento Rural, faz-se pela primeira vez
fora do contexto da gesto dos Fundos Estruturais. Novos desafios de integrao se colocam entre a
sua aplicao e a estratgia de programao para os PO regionais, designadamente os das regies de
convergncia.
As polticas de desenvolvimento local e o envolvimento dos Municpios na programao de

Fundos Estruturais
266. Da prtica de interveno municipal reiterada ao longo dos diferentes perodos de programao
resulta a concluso de que os Municpios acumularam e diversificaram uma experincia muito rica
de qualificao da dimenso infraestrutural do desenvolvimento local. Os eixos prioritrios dos
POR dedicados aos investimentos municipais nos sucessivos perodos de programao permitem
confirmar a existncia de uma progresso na tipologia de infra-estruturas fsicas. Poder discutir-se
se essa evoluo nas tipologias de infra-estruturas no foi, em alguns casos, precoce e se, por
exemplo, no se justificaria uma maior persistncia de investimento em domnios como o saneamento
bsico, cujas taxas de cobertura e atendimento revelam ainda em alguns territrios valores abaixo de
referenciais mnimos de qualidade de vida. Nesses casos, os Municpios responderam s exigncias da programao de infra-estruturas dos sucessivos PO, os quais visaram nveis mais elevados
de qualidade do investimento.
267. Pode tambm questionar-se se o envolvimento dos Municpios na programao dos Fundos
Estruturais no se saldou pela sobrevalorizao da componente das infra-estruturas em detrimento da
interveno nos factores imateriais do desenvolvimento local. Essa tendncia inequivocamente existiu.
No entanto, a prtica municipal alinhou pelos modelos dominantes da programao, na qual se privilegiou essa componente. A aposta observada no investimento em infra-estruturas pela programao dos
Ministrios sectoriais tendeu obviamente a induzir um efeito mimtico por parte dos Municpios. No
podemos ignorar, entretanto, que este modelo de participao dos Municpios induziu uma significativa
melhoria dos seus quadros tcnicos de interveno, contribuindo para atingir nveis mais consistentes
de apetrechamento tcnico.
268. A experincia passada mostra que, surgindo as oportunidades de concretizao de novas
tipologias de projectos, os Municpios respondem positivamente a essas oportunidades, optando
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por vezes por novas frmulas institucionais, como so por exemplo as protagonizadas pela experincia das associaes de desenvolvimento local, animadas ou mesmo lideradas pelos Municpios.
A resposta municipal s oportunidades abertas pela persistncia e continuidade das iniciativas
comunitrias LEADER ilustra perfeitamente esta nossa afirmao. A dinmica de resposta pode
resumir-se no seguinte:
i) Primeiro, as dinmicas de mobilidade intra-concelhia evidenciaram s autoridades locais a
emergncia de um novo problema relacionado com a necessidade de encontrar novas formas
de animao econmica e de fixao de populaes rurais em reas com forte esvaziamento
demogrfico;
ii) A IC LEADER criou a oportunidade e determinou a emergncia de um quadro institucional
descentralizado de implementao local da iniciativa;
iii) Os Municpios responderam, mobilizando parcerias locais, adaptando o seu modelo de investimento fsico tipologia de infra-estruturas fsicas do desenvolvimento rural e abriram-se
relevncia dos factores imateriais.
A exemplaridade do processo evidencia que a consistncia da resposta municipal depende tambm da
consistncia das propostas de polticas que enquadram e financiam essas actividades e sobretudo da
sua persistncia e continuidade ao longo do tempo.
269. O lento despertar dos Municpios para as tarefas do desenvolvimento econmico segue um
modelo heterogneo e muito diferenciado nas diferentes regies. Regra geral, esse despertar assume
a frmula de um modelo combinado de aposta em novos domnios de interveno dos servios
municipais e na dinamizao de novas parcerias, ou seja, de diferentes modelos associativos com
participao dos municpios (associaes de desenvolvimento local, fundaes, sociedades de capitais
mistos). Poderia pensar-se que a empresarializao da actividade municipal (criao de empresas
municipais) poderia situar-se sobretudo na esfera do desenvolvimento econmico. No entanto,
essa no a regra. As empresas municipais abrangem um leque muito diversificado de domnios
de interveno, que incluem os prprios domnios mais tradicionais (habitao, saneamento bsico,
interveno social e outros), para alm de incurses na rea do desenvolvimento econmico.
270. A inexistncia de investigao emprica sobre esta matria cobrindo a realidade de todo o territrio nacional dificulta o estabelecimento de um survey rigoroso sobre a riqueza desta experincia.
No existe de facto avaliao sistemtica das estratgias e prticas de criao e funcionamento de
empresas municipais e outras frmulas societrias com participao dos Municpios, no sendo possvel
concluir com rigor sobre o impacto organizacional e de alargamento do mbito da interveno municipal.
Sabe-se que a multiplicao das formas de interveno municipal suscita problemas de coerncia e
de transparncia da aco municipal. No de afastar a hiptese de que os Municpios tenham sido
conduzidos a uma diversificao da sua actividade no devidamente planeada, sem ponderao dos
conflitos que essa multiplicidade de formas de interveno pode determinar, sobretudo em contexto de
disciplina oramental nacional agravada. A relevncia destas matrias justificaria a necessidade de uma
avaliao sistemtica desta dinmica, cruzando-a com as diferentes caractersticas que a interveno
municipal apresenta no territrio nacional.
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271. A poltica de infraestruturao para o acolhimento empresarial (zonas industriais, loteamentos

industriais e parques empresariais entre outras experincias) induziu, em alguns municpios com maior
aposta neste domnio, a entrada numa rea de apoio ao investidor, dinamizando estruturas locais de
informao ao investidor potencial e de captao de novos investimentos. A gesto deste tipo de espaos e de polticas tem-se revelado difcil de transferncia ascendente para as associaes de
municpios, dada a forte visibilidade que a atraco de investimento tem na actividade municipal.
A ausncia de escala do acolhimento empresarial a nvel local dificulta a criao de servios de maior
valor acrescentado como factor de diferenciao das zonas de acolhimento empresarial, configurando
um crculo vicioso que penaliza a modernizao desta poltica municipal.
272. As regies Norte, Centro e Algarve acolheram em cooperao institucional envolvendo as CCR
respectivas, o IEFP, a OIT e o PNUDI, nos anos 80 e primeiros anos da dcada de 90, experincias
muito relevantes de formao em alternncia de agentes de desenvolvimento local, que se concretizaram em momentos importantes de sensibilizao dos Municpios para a dimenso imaterial do
desenvolvimento econmico e para a coordenao de agentes e polticas a nvel local. Esse projecto,
com duas edies, precede a experincia dos LEADER e de outros instrumentos de programao de
Fundos Estruturais, disseminando uma filosofia de interveno que haveria depois por ser continuada e
aprofundada no quadro desses novos instrumentos.
273. Pode ento concluir-se que o despertar dos Municpios para a dimenso imaterial do desenvolvimento econmico indissocivel da emergncia de novas formas institucionais da presena
dos Municpios. Este movimento no pode ser reduzido empresarializao da actividade municipal
(constituio de empresas municipais) que constitui, alis, o domnio com produo legislativa mais
consistente. mais rico e transcende essa empresarializao. A sensibilizao para a dimenso imaterial acompanhada de um processo rico de formao de parcerias, regra geral lideradas ou ento
animadas pelos Municpios. tambm acompanhada da criao de novos perfis de recursos humanos
locais. Por isso, dada a inexistncia de um survey rigoroso, com cobertura de todo o territrio nacional,
sobre esta dinmica de inovao institucional em torno da dimenso imaterial do desenvolvimento
econmico, precipitado associar essa dinmica a um simples processo de procura de modelos mais
flexveis de interveno municipal. Do mesmo modo, como tendncia de alguma jurisprudncia em
Portugal, tambm precipitado interpretar essa dinmica como uma simples e exclusiva fuga para
o direito privado, no mbito da qual os Municpios buscam condies de utilizao mais flexvel
de utilizao de fundos pblicos. Em nosso entender, o despertar para essa componente imaterial
gerou a procura de um novo quadro institucional de suporte ao desenvolvimento local. A institucionalizao de um novo sistema de actores est em curso e os contornos finais dessa mudana ainda
no so presentemente conhecidos. Para tal dinmica, tambm muito contriburam as medidas
imateriais de apoio ao desenvolvimento local abertas pelos PO Regionais. Foi possvel consolidar
uma nova tipologia de aces e projectos. Novas modalidades de conhecimento tcnico sobre estratgias de desenvolvimento local foram abertas. O associativismo de desenvolvimento local saiu
reforado, sendo agora necessrio consolidar a sua capacitao organizativa.
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Polticas de desenvolvimento regional e criao de capacidade institucional para o desenvolvimento: uma outra perspectiva da sustentabilidade do desenvolvimento regional e local
274. O survey das PPBT em Portugal permite ainda concluir que a criao de capacidade institucional
para o desenvolvimento regional e local tem sido um parente pobre do financiamento pblico e comunitrio. De facto, a lgica de aplicao que tem prevalecido na aplicao dos Fundos Estruturais
tem privilegiado o apoio a projectos de desenvolvimento emanados de instituies em detrimento
do apoio ao desenvolvimento estratgico de instituies consideradas pertinentes para qualificar o
quadro institucional de suporte do desenvolvimento regional e local. Como bvio, por capacitao
institucional para o desenvolvimento no estamos a falar de apoios ao funcionamento corrente
de instituies locais ou regionais. Pelo contrrio, temos em mente apoios a planos estratgicos
de desenvolvimento de actividades, estabelecidos em funo de resultados a atingir e de metas/
objectivos de contratualizao bem definidos.
275. A lgica de apoio a projectos la carte, por mais rigorosos e selectivos que os critrios de
seleco e elegibilidade possam ser, tende a produzir exactamente o efeito contrrio de disseminar
instituies locais, frequentemente sem massa crtica de recursos e desprovidas de focagem estratgica das suas actividades. Mais tarde ou mais cedo, a disseminao de instituies tender a exigir
selectividade e destruio criadora no tecido institucional vigente. No tecido associativo de base local,
sobretudo entre o associativismo empresarial (industrial e comercial) e entre as prprias associaes
de desenvolvimento local, observam-se necessidades de reordenamento institucional. Este processo
de reordenamento exigir, nuns casos, uma clara focagem competitiva de actividade de algumas
instituies, no mbito de planos estratgicos de desenvolvimento de actividades que devem ser
apoiados. Noutros casos, tratar-sede ganhos de escala, por via de constituio de consrcios
locais entre diferentes entidades. A montagem de estratgias territoriais de eficincia empresarial
colectiva no mbito da programao 2007-2013 (ver referncia ao programa PROVERE, no captulo
V) pode constituir uma excelente oportunidade para capacitar institucionalmente o tecido local.
Noutros casos ainda, quando existirem casos evidentes de sobreposio de domnios de interveno
e no reconhecimento local do tipo de trabalho desenvolvido, por lgicas de fractura incompatveis
com a concertao local, o reordenamento institucional exigir mesmo o desaparecimento de algumas
instituies. O espao de aplicao de PPBT orientadas para a capacitao institucional encontra a um
campo frtil de aplicao, sobretudo atravs de polticas selectivas e orientadas de contratualizao.
276. A menos conseguida experincia de apoio criao de Agncias de Desenvolvimento Regional
no mbito do perodo de programao 1994-1999 ilustra como frequentemente mais difcil criar
consistentemente novas instituies do que assegurar o apoio ao crescimento sustentado e estrategicamente focado de instituies existentes.
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A difcil e complexa transio para um novo paradigma de polticas regionais nas regies autnomas dos Aores e da Madeira
277. Tal como referimos em seces anteriores, as regies autnomas dos Aores e da Madeira
deparam-se com desafios de grande envergadura no actual perodo de programao. Tais desafios
resultam, no caso dos Aores, da adaptao necessria ao novo ciclo de polticas de coeso, embora
mantendo o estatuto de regio objectivo 1 e tambm ultra-perifrica. No caso da Madeira, o estatuto
de regio ultraperifrica (outermost region) coexistir com a perda do estatuto de regio da coeso,
alis na sequncia dos progressos observados no rendimento per capita. Em ambas as regies,
os desafios so amplificados pela necessidade de construir um modelo de desenvolvimento menos
tributrio de investimentos e da iniciativa pblicos. Ambas as regies se deparam com problemas
derivados da institucionalizao de um sistema de actores mais diversificado do que uma simples
convergncia de entidades sob a tutela e orientao do Governo Regional. Maior representao de
instituies do sector privado, criao de um tecido institucional com protagonismo nas polticas de
inovao e competitividade e criao de condies para que as autarquias nestas regies possam
tambm elas capacitar-se para o up-grading de polticas e ambies municipais constituem alguns
exemplos dos desafios acima mencionados.
278. Aps um perodo em que os progressos observados nos indicadores econmicos e sociais de
ambas as regies esto indissociavelmente ligados elevada performance e intensidade da interveno
pblica liderada e coordenada pelos Governos Regionais, compreensvel que a gestao de novas
instituies parceiras do desenvolvimento regional e do novo ciclo de polticas pblicas no seja nem
imediata nem espontnea. O ritmo de convergncia que os Aores e a Madeira conseguiram nos
ltimos anos evidencia bem a consistncia e eficcia da interveno pblica liderada pelos Governos
Regionais. Trata-se agora de conseguir que a iniciativa privada, empresarial e da sociedade civil, tire
partido das fortes externalidades que essa interveno tendeu a gerar. As condies e custos de
arranque do investimento privado foram substancialmente reduzidos pela interveno pblica pelo que,
face s oportunidades de desenvolvimento criadas, ser de esperar uma participao mais significativa
do sector privado.
279. No caso dos Aores, h que registar sobretudo que est j aprovado ou em vias de aprovao um
conjunto muito diversificado de planos estratgicos de enquadramento de polticas sectoriais regionais
em domnios como, por exemplo, o ordenamento do turismo, os resduos slidos urbanos, a rede
natura 2000 para a RAA, a estratgia de desenvolvimento sustentvel, Plano Regional de Emprego,
cujo potencial de territorializao reconhecidamente elevado. Essa territorializao ser largamente
potenciada pela sua traduo e compatibilizao no Plano Regional de Ordenamento do Territrio
(PROT Aores), que dever constituir o espao matricial dessa integrao de polticas sectoriais
regionais. Para alm disso, o PROTA criar condies para a concretizao de uma estratgia de desenvolvimento para a Regio com maior ndice de territorializao, uma vez que se tratar de consagrar um
modelo de ordenamento territorial susceptvel de materializar uma viso estratgica de Regio.
280. At ao momento, as polticas pblicas regionais tm incidido nos Aores num conjunto de prioridades de desenvolvimento largamente identificadas com o combate s condies penalizadoras
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de fragmentao territorial e da dupla insularidade, criando, simultaneamente, condies para que

a iniciativa privada possa emergir neste contexto e para assegurar melhores condies de vida s
populaes de todas as ilhas, independentemente da sua dimenso. Neste quadro de referncia
tenderam a ser privilegiados domnios como:
- Polticas de infra-estruturas porturias (de transporte e de pesca), aeroporturias e alguns
investimentos rodovirios nas ilhas com maior densidade de fluxos de trfego;
- Uma vigorosa poltica de investimentos ambientais destinados a colocar a regio a um nvel com
a sustentabilidade turstica;
- Polticas de infra-estruturas produtivas de suporte modernizao do sector agro-alimentar
(recolha e transformao do leite e matadouros);
- Polticas de incentivos ao investimento privado com grande nfase no sector do turismo;
- Uma panplia muito diversificada de polticas orientadas para a estabilizao e aumento do
rendimento rural;
- Uma poltica ambiciosa de formao baseada na valorizao da qualificao inicial e na dupla
certificao e uma poltica de emprego fortemente centrada no conceito de empregabilidade;
- A utilizao dos mecanismos da sociedade de informao na organizao e modernizao da
administrao regional.
281. Persiste, entretanto, a necessidade de manter nas ilhas de menor dimenso e densidade de
actividade empresarial nveis mnimos de servios e infra-estruturas que garantam a fixao de alguma
populao jovem, de modo a gerir os desequilbrios inter-ilhas. Um grande esforo de criao de
condies de mobilidade e acessibilidade inter-ilhas tem sido desenvolvido de modo a potenciar
a chamada poltica de coeso no seio do arquiplago. A dinmica de variao do emprego por conta
de outrem completada pela prpria relevncia do emprego pblico (Governo Regional e Autarquias)
evidencia alguma capacidade das ilhas de menor dimenso de reteno de actividade, esperando-se
que formas alternativas de turismo natureza e rural possam completar essa estratgia.
282. No caso da Madeira, o esforo de qualificao infra-estrutural da Regio notvel, abrangendo
notoriamente seja as condies infra-estruturais de suporte excelncia turstica atingida pelo sector, incluindo a poltica ambiental, seja as condies bsicas de vida da populao. Tambm aqui a
poltica de formao de recursos humanos revelou uma capacidade de resposta aprecivel dinmica
de procura privada, emergente sobretudo a partir da excelncia turstica. Na formulao de objectivos
do PDES 2007-2013 est explcita a necessidade de passagem a um novo ciclo de polticas pblicas,
balizado pelas seguintes prioridades estratgicas:
i) Inovao, empreendedorismo e sociedade do conhecimento;
ii) Desenvolvimento sustentvel dimenso ambiental;
iii) Potencial humano e coeso social;
iv) Cultura e patrimnio;
v) Coeso territorial e desenvolvimento equilibrado.
Nesta formulao, avulta sobretudo a necessidade da regio caminhar para um novo patamar de
competitividade, com maior protagonismo e intensidade de realizaes da poltica de inovao.
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O Plano de Desenvolvimento Econmico e Social da Regio Autnoma da Madeira 2007-2013 define

como principal desgnio estratgico para a RAM, No horizonte 2013, manter ritmos elevados e sustentados de crescimento da economia e do emprego, assegurando a proteco do ambiente, a coeso
social e o desenvolvimento territorial., consagrando um conjunto de prioridades temticas:
i) O Turismo;
ii) A Agricultura e Desenvolvimento Rural, Pesca, Indstria, Comrcio e Servios;
iii) As Infraestruturas Pblicas e Equipamentos Colectivos;
iv) A Governao Regional e Sub-Regional.
No que diz respeito as prioridades de desenvolvimento apontadas pelo PDES 2007-2013, de salientar
a importncia atribuda ao potencial humano e coeso social que neste perodo dever consumir cerca
de 28% dos recursos afectos ao plano. O Ambiente continua a ser um sector que a RAM atribui uma
significativa importncia (17%), enquanto que as infraestruturas pblicas e equipamentos colectivos
perdem bastante peso neste novo perodo. A concretizao destas prioridades estratgicas e temticas no horizonte 2013, de acordo com as orientaes e medidas apresentadas, no s viabilizar a
consagrao do desgnio estratgico definido como tambm a prossecuo dos seguintes grandes
objectivos:
- Assegurar nveis elevados e sustentados de crescimento econmico e do emprego atravs da
consagrao, na Regio Autnoma da Madeira, do novo paradigma das polticas de desenvolvimento baseadas na inovao, no empreendedorismo e na sociedade do conhecimento;
- Assegurar, a todo o tempo, a sustentabilidade das finanas pblicas regionais, de modo a
salvaguardar e aprofundar a autonomia financeira regional;
- Promover o desenvolvimento sustentvel da Regio Autnoma da Madeira, conciliando a
promoo do bem-estar social e econmico com a proteco e o aproveitamento racional
dos valores e recursos naturais endgenos que sustentam a qualidade de vida e o progresso
das populaes;
- Garantir o aumento significativo dos nveis educativos e formativos da populao da Regio
Autnoma da Madeira e, simultaneamente, aumentar a coeso social;
- Valorizar a cultura e o patrimnio, assegurando a afirmao sustentada da identidade regional;
- Aumentar a coeso territorial na Regio Autnoma da Madeira, propiciando condies de equidade econmica, social e territorial no acesso aos bens, servios, equipamentos e resultados
do progresso alcanado.
283. Ambas as regies revelaram dfices considerveis em matria de poltica de cincia e tecnologia
e em termos da sua projeco em aces de inovao e competitividade. A participao institucional
das Universidades dos Aores e da Madeira no processo de desenvolvimento no est cabalmente
operacionalizada, embora ao nvel de equipas cientficas concretas se verifique um forte envolvimento
e um enorme potencial para a consolidao de excelncias cientficas regionais, com relevo particular
nos Aores. Nesta ltima regio, o Plano Regional de Cincia e Tecnologia recentemente aprovado
e j em aplicao constitui uma viragem importante e inicia uma nova gerao de poltica cientfica
no plano regional, j visvel na programao prevista em matria de cincia e tecnologia para o perodo de 2007-2013. Na Madeira, h sobretudo que referir a aco desenvolvida no Programa Madeira
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Digital do Madeira Tecnoplo (orientado para a promoo da sociedade de informao) e o alcance

do Programa Regional de Aces Inovadoras (PRAI Madeira) como iniciativas consistentes orientadas
para a criao de uma poltica tecnolgica para a RAM. O PRAI Madeira correspondeu percepo
de que as iniciativas e esforos dispersos dos diferentes actores mencionados no mbito da Inovao
careciam de enquadramento estratgico, o que permitiu formatar uma estratgia e um novo modelo de
desenvolvimento sustentvel, com particulares desenvolvimentos na estratgia para a Inovao e na
construo dum modelo de Gesto do Territrio. De qualquer modo, o modo como as duas regies
iro abordar esta questo, sobretudo do ponto de vista da articulao com os sistemas de incentivos
ao investimento, constituir um factor decisivo da sustentabilidade do seu modelo de crescimento e
desenvolvimento. Nos Aores, espera-se que em domnios como a biologia marinha, a oceanografia, a
vulcanologia, a segurana alimentar e a valorizao de culturas locais possam emergir novas actividades empresariais baseadas no conhecimento. Na Madeira, a eficincia energtica aplicada inovao
no sector do turismo, os sistemas de informao de apoio gesto e internacionalizao da actividade
turstica, a segurana alimentar, a valorizao de culturas locais e o turismo-sade-geriatria possam
tambm constituir oportunidades de emergncia de novas actividades com maior incorporao de
conhecimento. Em ambas as regies, os domnios da educao e formao constituiro, pelos fundos
envolvidos na programao de 2007-2013 e pela diversidade dos instrumentos de poltica que iro
mobilizar, um importante meio de disseminao do paradigma tecnolgico, sobretudo pelo impacto
que tendero a produzir em matria de disseminao de competncias na rea das TIC.
Sntese: da dimenso infraestrutural necessidade de novos equilbrios entre objectivos de

competitividade e de coeso
284. O perodo de crescimento investment-driven, baseado fundamentalmente na melhoria da dotao em infra-estruturas, com cobertura generalizada de diferentes tipologias, parece esgotado,
exigindo a transio para um ciclo de polticas innovation-driven, no qual as PPBT tm um papel
a desempenhar. Nas regies autnomas, o esgotamento da fase infraestutural mais visvel na
Madeira, exigindo nos Aores alguma selectividade acrescida, dadas as condies de fragmentao
territorial e de discriminao positiva que necessrio assegurar nas ilhas de menor dimenso e
maior carncia demogrfica. As empresas do continente seguiram esse perodo com um significativo
esforo de reequipamento que deve dar origem a um novo ciclo de capacitao tecnolgica, tirando
partido da modernizao entretanto conseguida em matria de equipamentos e instalaes.
285. Neste contexto, as polticas de coeso, de natureza essencialmente distributiva no plano
territorial, carecem de selectividade e devem limitar-se a situaes crticas ainda observadas de
encravamento territorial, ausncia de energia demogrfica mnima ou inexistncia de massa crtica de
recursos mobilizveis. O alargamento da base territorial da competitividade e o estmulo das formas de
cooperao horizontal, urbana e inter-municipal, constituem prioridades da programao de polticas pblicas, dando origem a um forte impulso das PPBT, focadas (ver capitulo V) em territrios
pertinentes e crticos.
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CAPTULO V
Coordenao, governana
e quadro institucional exigido pela
territorializao de polticas pblicas
Principais caractersticas do quadro institucional gerado pelo perodo de crescimento investment-driven da economia portuguesa
286. A passagem para uma via de crescimento a longo prazo innovation-driven implica um conjunto
de transformaes e rupturas no sistema de polticas pblicas, tanto mais exigentes quanto o quadro institucional que as concebe, executa e regula d sinais de averso ao risco inerente a tais transformaes.
Por outras palavras, em termos de mudana e/ou adaptao do quadro institucional, dado o peso das
resistncias inerentes, estamos a falar de transformaes de elevado custo e particularmente exigentes
em termos de governance. Trata-se, na verdade, de promover a mudana das organizaese dos
principais actores (os players), mas tambm das regras de jogo que condicionam o funcionamento do
sistema de polticas pblicas (as instituies na acepo evolucionista e institucionalista da inovao).
Por isso, est colocado um problema de governance global. Por isso, tambm legtimo considerar
que algumas das reformas estruturais avanadas a nvel governamental tenham percursos de concretizao mais lentos do que o inicialmente programado. Afinal, o que est em causa a mudana do
modelo de crescimento da economia portuguesa com as alteraes organizacionais e institucionais
associadas, o que no obra menor.
287. A dependncia de percurso que o perodo impulsionado pelo reforo da capacidade produtiva
e infraestrutural tendeu a gerar manifestou-se principalmente no quadro institucional de suporte ao
processo de crescimento. Impe-se neste ponto algum esforo conceptual no sentido de clarificar que
aspectos do referido quadro institucional devem ser indicados como manifestaes relevantes da j
mencionada dependncia de percurso.
288. A reflexo realizada incorpora sobretudo os ensinamentos da investigao emprica sobre
sistemas de inovao que tenham sido socialmente construdos em economias com regimes de
catching-up susceptveis de ser comparados com o da economia portuguesa. Neste ponto, todos
somos devedores do conceito mais lato de sistema de inovao que B. . Lundvall (Lundvall, 1988;
Lundvall, 1992; E.S.Andersen e B. . Lundvall, 1988; B.. Lundvall e J. L. Christensen, 1999) tem
vindo a elaborar, responsvel alis pelo fascnio que a experincia dinamarquesa tem exercido neste
domnio de pesquisa, para cuja visibilidade os trabalhos de Maskell e Malmberg (1999, 1999b) sobre
o cluster do mobilirio dinamarqus tm, adicionalmente, oferecido um contributo inestimvel.
289. O peso elevado que o investimento co-financiado por Fundos Estruturais tem exercido no
segundo flego que a integrao europeia veio proporcionar ao longo perodo de crescimento
investment-driven conduz-nos a uma extenso do conceito lato de sistema de inovao que a
abordagem de Lundvall sugere. H, na nossa perspectiva, pelo menos a necessidade de integrar na
reflexo sobre os constrangimentos do quadro institucional alguns elementos que a dependncia
de percurso co-determinou em alguns domnios do sistema de polticas pblicas, que ora ou so
simplesmente excludos da arquitectura institucional dos sistemas de inovao ou, pelo menos,
tendem a no ocupar um lugar central nos mesmos.
290. Esta matria particularmente controversa, pois articula-se com uma avaliao dos impactes
estruturais e de longo prazo que a programao de Fundos Estruturais ir produzir no quadro institucional das polticas pblicas em Portugal.
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291. Em ensaio exploratrio, orientado segundo uma perspectiva de percepo das oportunidades
de aprendizagem organizacional que a programao de Fundos Estruturais tem determinado no
sistema de polticas pblicas em Portugal (A. M. Figueiredo, 2004), avancei a hiptese de que, tendo
em conta a sua progressiva rigidez e submisso a esquemas pr-definidos passveis de controlo
financeiro apertado, a lgica da programao de Fundos Estruturais tem dado origem a um processo
de aprendizagem organizacional tendencialmente orientado para a melhoria dos nveis de execuo fsico-financeira de compromissos programados. Ora, tendo em conta a natureza fortemente
centralizada do processo de programao e a rigidez do modelo de ciclo de projecto que inspira
essa programao, so observveis efeitos perversos no processo de aprendizagem organizacional.
A lgica de maximizao das oportunidades de execuo dos compromissos financeiros programados
tende a desvalorizar a componente de inovao de polticas pblicas que os Fundos Estruturais
deveriam potenciar. O pressuposto de que a inovao institucional se concretizou no perodo de
programao falacioso e tende a ignorar todo o processo de aprendizagem organizacional que a
fase de concretizao da programao pode implicar em contextos de incerteza e de informao
imperfeita que atravessam inexoravelmente a gesto das intervenes.
292. O desenvolvimento da programao de Fundos Estruturais, para alm de ter afirmado a lgica do
ciclo de programa e projecto, deu origem a um vasto e complexo aparato de regras, regulamentaes, linhas de orientao, procedimentos de controlo e outras directivas formalizadas. Os conjuntos
de ferramentas para gestores e as brochuras do tipo VADE-MECUM para beneficirios potenciais
transformaram-se em manuais sofisticados de sobrevivncia num universo institucional dominado
por formas de conhecimento codificado e procedimentos restritivos de controlo. Justifica-se, assim,
que se invoque o pertinente alerta de que tais lgicas de programao correm o risco de suportar
efeitos de lock-in, transformando-se em quadros institucionais sem capacidade de renovao endgena, penalizadores da inovao institucional (D. Gasper 1999, 2000; P. Dearden, 2001).
293. So estas as razes para alargar a anlise do quadro institucional a sistemas de polticas pblicas
que, regra geral, no ocupam um lugar central na arquitectura dos sistemas nacionais de inovao,
antes assumindo um papel instrumental na facilitao ou completamento da inovao tecnolgica.
Inclumos neste referencial alargado os sistemas de formao, parcialmente o de educao e seguramente o quadro institucional de suporte ao desenvolvimento local, que consideramos fundamental
como elemento de mobilizao de recursos aos quais os sistemas nacionais de inovao tm dificuldade de fazer chegar a sua aco.
294. O argumento pode formular-se do seguinte modo. Os trs perodos de programao de Fundos
Estruturais prolongaram o modelo de crescimento impulsionado pelo investimento, possibilitando
novas combinaes de reforo da capacidade produtiva ao nvel da firma e da capacidade infraestrutural. A intensificao dos nveis de investimento pblico em infra-estruturas tende a gerar efeitos
de complementaridade inevitvel ao nvel das despesas correntes, induzindo novos patamares de
estabilizao das mesmas. Este processo potenciado pela lgica de programao de Fundos
Estruturais que garante novos limiares de investimento e tende a favorecer polticas organizadas a
partir da oferta, com maior capacidade de estabilizar a programao de investimento. Por sua vez,
o conjunto de polticas pblicas anteriormente referidas labora em modelos de financiamento declaradamente input-based, apresenta tradicionalmente grande capacidade reivindicativa de justificao
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e captao de fundos e tende a ser fortemente reactivo a modelos de financiamento baseados em

resultados. Esto criadas as condies para um processo cumulativo e path-dependent, que favorece
a manuteno/extenso do quadro institucional. Por sua vez, pelas razes j aludidas, o contributo dos
Fundos Estruturais para a emergncia de padres de inovao institucional neste contexto de polticas
diminuto (A. M. Figueiredo, 2003). O carcter cumulativo do processo acentua-se.
295. No caso do quadro institucional de suporte ao desenvolvimento local, os efeitos do perodo de
crescimento liderado pelo investimento, para alm de terem tambm generalizado os modelos de financiamento input-based, tenderam a produzir um efeito adicional, o da atomizao precoce do tecido
institucional local. Neste caso, ser provavelmente necessrio regular um processo de reorganizao e
capacitao institucional, para que o tecido resultante possa ascender a uma massa crtica de recursos
considerada pertinente para gerar inovao institucional e sustent-la.
296. As seces anteriores evidenciaram a presena na economia portuguesa de um longo perodo de crescimento dinamizado a partir do reforo da capacidade produtiva e infraestrutural, que
d sinais de esgotamento. A evoluo lenta e conservadora observada no padro de mudana
estrutural da economia portuguesa sugere que, quando comparado com outras experincias de
industrializao tardia, o perodo investment-driven de crescimento no foi frtil em acumulao de
conhecimento tecnolgico.
297. Tal processo tendeu a co-determinar uma evoluo do quadro institucional, percurso-dependente,
gerando um padro dominante de polticas pblicas orientado em funo da oferta, input-based, com
grande afastamento de uma orientao marcada pela proximidade s empresas e com baixo nvel de
accountability e de avaliao ex-post das aces realizadas e recursos dispendidos. Sabe-se que
estes sistemas de polticas pblicas reagem mal a perodos de condicionamento oramental ou a
polticas de financiamento pblico baseadas em resultados.
298. Identificada que foi a necessidade incontornvel de transio para um novo modelo de crescimento,
coloca-se a questo de saber em que medida os factores de inrcia assinalados inibiro a mudana
endgena desejvel.
299. Na nossa perspectiva, um sistema com estas caractersticas de inrcia estrutural corre o risco de
ser apenas permevel a uma mudana exgena, associada a uma reduo substancial da plataforma
de despesa pblica que defina novos coeficientes de repartio entre despesas correntes e despesas
de investimento. O estudo comparativo de outras experincias dominadas por modelos de financiamento input-based evidencia, de facto, que a sua transformao tendeu a operar-se em perodos de
redues drsticas de financiamento pblico, com resultados de avaliao pouco conclusivos sobre a
eficcia das polticas pblicas aps a transformao operada.
300. Independentemente dos diferentes tipos de inrcia que um universo to diversificado de polticas
pblicas e de quadros institucionais de suporte alimenta, uma condio de reorientao comum a
todos os sistemas e com particular incidncia no SNI prende-se com o facto da empresa e das suas
necessidades assumirem um papel de maior centralidade na gnese e comando das interaces.
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Debilidades em matria de territorializao de polticas pblicas: o difcil papel das Comisses

de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR)
301. A evoluo do estatuto, da integrao na orgnica de planeamento, da prtica institucional e do

reconhecimento regional das CCDR constitui um case-study dos avanos e recuos observados em
matria de PPBT e da governance dessas polticas em Portugal. A dimenso deste relatrio no permite o desenvolvimento desse case-study, pelo que nos limitamos a enunciar algumas das tenses
que tm atravessado estas instituies. Fazendo-o estamos a situar a abordagem no corao das
condies de governance das PPBT, j que praticamente todas as insuficincias e virtualidades do
modelo portugus se repercutem na aco das CCDR.
302. A situao no totalmente homognea nas cinco regies, observando-se diferenas seja devido
cultura e tradio de planeamento acumuladas ao longo da sua histria, seja devido s prprias
caractersticas do territrio e do seu sistema de actores, seja ainda devido sucesso / continuidade
de lideranas que marcaram a sua evoluo. Por isso, as consideraes produzidas nesta seco
contm algum esforo de sntese e podero no aplicar-se em absoluto a todas as CCDR.
303. As CCDR foram durante algum tempo praticamente as nicas instituies portadoras de conhecimento estratgico sobre as suas regies de interveno, tendo-se revelado instituies chave para
organizar e consolidar pensamento estratgico em termos de planeamento regional. Nesta acepo,
as CCDR constituram, pelo menos at criao da DGDR, o nico contraponto possvel lgica marcadamente sectorial da orgnica de planeamento em Portugal, tendo-se afirmado institucionalmente
atravs da qualidade do pensamento produzido e sobretudo pela diversidade de instituies regionais
que conseguiram associar sua prtica de concertao e sensibilizao. Paralelamente, nesse mesmo
perodo em que no dispunham de condies objectivas para realizar no plano regional a coordenao
de PPBT, pelo menos algumas das CCDR mantiveram sempre uma funo relevante de prestao de
servios s autarquias, tendo sobretudo no caso do Norte e Centro dinamizado Gabinetes de Apoio
Tcnico que prolongaram a sua actividade junto dos Municpios. Uma Direco de Servios dedicada
s relaes com as autarquias ilustrava esse apoio e constitua um elo de assistncia tcnica sobretudo
jurdica e de gesto de recursos humanos. Esta capacidade de prestao de servios concretos aos
Municpios, para alm de possibilitar s CCDR um conhecimento profundo da realidade da interveno
municipal, constitua um factor relevante de disseminao de pensamento a nvel local. Para alm disso,
conforme j foi referido, a interveno por intermdio dos GAT representou uma primeira aproximao
prtica do associativismo inter-municipal.
304. O perodo que precedeu a elaborao do Livro Branco sobre a regionalizao tendeu a reforar
este flego inicial. A interrupo do processo e o seu diferimento at ao perodo do Referendo sobre a
regionalizao constituram um primeiro choque frontal na trajectria de afirmao regional das CCDR.
Para alm disso, pelo menos no Norte e no Centro, permaneceu sempre latente nessas regies a
questo da governana das relaes litoral-interior, no sendo unnime o reconhecimento regional
da sua interveno. O mapa proposto a referendo tendeu a agravar esse reconhecimento, retomando
a velha querela litoral-interior.
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305. O contexto envolvente da aco das CCDR experimentou a partir do 1 perodo de programao organizado sob a forma de QCA significativas alteraes. Por um lado, a criao da DGDR e a
entrada de Portugal na programao dos Fundos Estruturais como regio nica gerou uma orgnica
de planeamento fortemente centralizada em torno de uma nova dialctica a relao entre a tutela
do desenvolvimento regional e as tutelas sectoriais. A aco das CCDR teve ento de adaptar-se a
esse novo contexto da orgnica de planeamento e de gerao de PPBT. Por outro lado, o quadro
institucional das regies de influncia das CCDR alterou-se substancialmente, devido essencialmente
emergncia de outras instituies regionais com conhecimento estratgico regional (associaes
empresariais, por exemplo) e qualificao progressiva da administrao local, com emergncia
tambm de experincias de associativismo inter-municipal. Estas alteraes repercutiram-se sobretudo na capacidade de concertao, tornando-a mais exigente e carenciada de meios. A escassez
dos recursos de coordenao ditada por este novo contexto emergiu como um novo constrangimento da interveno das CCDR que foram colocadas perante novas escolhas de alocao dos
seus recursos.
306. Outro factor de instabilidade organizativa interna foi introduzido pela maneira como as componentes do ordenamento do territrio e do ambiente foram assumidas pelas sucessivas leis orgnicas
que tm regulado a actividade das CCDR. Nestas componentes, a aco das CCDR no consiste
apenas no exerccio de funes de coordenao e de concertao estratgicas mas tambm de
representao da tutela central nas regies. Neste domnio, as CCDR assumem um papel activo
na longa tramitao dos processos de licenciamento e fiscalizao, funo que se tem revelado
largamente consumidora de recursos internos.
307. A integrao das componentes do ordenamento e do ambiente no foi persistente, teve avanos
e recuos, com reflexos penalizadores na estabilizao do posicionamento estratgico das CCDR nas
respectivas regies. Na verdade, as actuais CCDR foram criadas pelo Decreto-Lei n 104/2003 de 23
de Maio, sucedendo s CCR constitudas no mbito do Decreto-Lei n 494/79 de 21 de Dezembro,
revisto pelo Decreto-Lei n 224/2001 de 9 de Agosto e integrando as Direces Regionais de Ambiente
e Ordenamento (DRAOT) entretanto criadas pelo Decreto-Lei n 127/2001 de 17 de Abril. Quer isto
significar que, entre 1979 e 2001, as componentes do ambiente e do ordenamento integraram a
orgnica das CCR, tendo entre 2001 e 2003 sido autonomizadas, regressando ao seio das CCDR
em 2003. Estas alteraes ilustram claramente a instabilidade do modelo e a impossibilidade de
transformar essa matria em questo de estado no dependente de alteraes de maiorias governamentais. Subjacente instabilidade gerada pelas sucessivas leis orgnicas, est o facto do
modelo organizativo e institucional das CCDR depender fortemente das alteraes introduzidas na
orgnica do Governo. Assim, por exemplo, no perodo de observao a que este relatrio respeita,
as CCDR estiveram na dependncia do Ministrio do Planeamento, do Ministrio da Administrao
Interna e do Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional,
frequentemente com dupla tutela.
308. A relao que as CCDR mantm com os Municpios da sua rea de interveno e as funes de
coordenao estratgica de PPBT configuram uma tenso permanente entre dois posicionamentos
na Regio: a da concertao estratgica e a de instituio desconcentrada com interveno activa
na tramitao complexa dos processos municipais sob a alada das polticas de ordenamento e do
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ambiente, com inexistncia at ao presente de Planos Regionais de Ordenamento do Territrio, susceptveis de veicular uma estratgia regional de ordenamento do territrio. Esta tenso permanente tem
reflexos na estabilizao de uma orgnica interna e penaliza a conquista de um papel mais ambicioso
na coordenao estratgica de PPBT.
309. Esta situao tem-se agravado com a participao activa das CCDR na gesto dos POR nos
perodos de 1994-1999 e de 2000-2006. Neste novo contexto, as CCDR so potencialmente centros
de racionalidade de afectao de Fundos Estruturais, lideram a gesto destes mesmos fundos nas
regies na medida em que a gesto dos POR cabe Presidncia das CCDR, mantm as j referidas
funes de tutela de ordenamento e ambiente e deveriam, em princpio, continuar a ter protagonismo
na coordenao estratgica de PPBT. A complexidade do novo contexto inquestionvelm sem que
o poder vinculativo dos seus esforos de concertao tenham sido reforados ou, pelo menos,
clarificados. A situao agravou-se sobretudo no perodo de programao de 2000-2006. A ambio
com que o MGRD foi concebido, introduzindo nos POR uma componente muito forte de investimento
sectorial, sem que os Ministrios sectoriais estejam vinculados a uma lgica de coordenao regional
liderada pela CCDR respectiva, transforma o exerccio de gesto dos POR num processo muito delicado. Por sua vez, no que respeita coordenao dos investimentos municipais, o modelo de gesto
dos POR apresenta tambm algumas vicissitudes que penalizam o carcter vinculativo da aco das
CCDR. Na verdade, a gesto do eixo dos investimentos municipais foi inicialmente realizada no mbito
de uma Unidade de Gesto com participao maioritria dos Municpios e que tinha poderes de
aprovao de projectos. Nesse contexto, a gesto dos POR no tinha no plano formal poder vinculativo
sobre a aco municipal, dadas as atribuies das unidades de gesto e a presena em maioria dos
municpios nessas mesmas unidades.
310. Pode, pois, concluir-se que o papel de centros de racionalidade estratgica de afectao de
recursos e de coordenao estratgica de PPBT que cabe potencialmente s CCDR tem enfrentado
custos de contexto fortemente adversos. O actual modelo orgnico do Governo que concentra num
nico Ministrio os domnios do ambiente, do ordenamento e do desenvolvimento regional favorvel
clarificao das relaes das CCDR com a orgnica governamental. No entanto, as tenses acima
mencionadas no desapareceram. O estatuto de centro de racionalidade continua a coexistir com a
presena activa nos processos de tramitao dos processos municipais e privados sob a alada do
ordenamento e do ambiente. As reas funcionais so muito diversificadas:
i) Assessoria e coordenao;
ii) Gesto administrativa e financeira;
iii) Vigilncia e fiscalizao;
iv) Gesto ambiental e de recursos hdricos;
v) Planeamento e desenvolvimento regional;
vi) Apoio administrao local; ordenamento do territrio, conservao da natureza e gesto
do litoral;
vii) Sistemas de informao geogrfica. Neste quadro multifacetado, a dupla tutela no deixou
de existir, na medida em que as relaes com os Municpios implicam a dependncia face ao
Ministrio da Administrao Interna.
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311. Cumpre, entretanto, realar que a interveno das CCDR como actores relevantes da territorializao de polticas pblicas surge, hoje, enquadrada, por um quadro legislativo que foi atravessado por
alteraes recentes. o caso do Decreto-Lei n 134/2007 de 27 de Abril que, na sequncia da nova
Lei Orgnica do MAOTDR (Decreto-Lei n 207/2006 de 27 de Outubro), concretiza a estrutura interna
das CCDR, completando assim no mbito do Programa de Reestruturao da Administrao Central
di Estado (PRACE) o quadro legislativo constitutivo destas entidades (Decreto-Lei n 104/2003 de
23 de Maio). Neste novo diploma, consagra-se definitivamente as CCDR como servios perifricos
do MAOTDR, com funes de administrao descentrada, dotados de autonomia administrativa e
financeira. Fica assim estabilizado o mbito de actuao das CCDR, com interveno nas reas do
ambiente, do ordenamento do territrio e cidades e de desenvolvimento regional, da coordenao dos
servios desconcentrados de mbito regional e mantendo a interveno de apoio tcnico s autarquias
locais e associaes respectivas. As Leis n 2 /2007, de 15 de Janeiro (Lei das Finanas Locais) e nos
45/2008 e 46/2008, ambas de 27 de Agosto (sobre o associativismo municipal e reas metropolitanas
de Lisboa e Porto, revogando as Leis n 10 e n11/2003, de 13 de Maio) completam o novo quadro,
assegurando perspectivas de alguma estabilidade nesse domnio.
312. Tal como oportunamente foi referido, a territorializao de polticas pblicas e a sua transversalizao num determinado territrio sero tanto mais eficazes quanto mais consolidados forem
os referenciais estratgicos de suporte e quanto mais generalizadamente validados forem esses
referenciais por um nmero alargado de actores regionais e locais e de instituies pblicas centrais.
Ora, entre os rgos previstos no novo ordenamento jurdico das CCDR, conta-se o Conselho de
Coordenao Intersectorial, em cujas atribuies possvel reconhecer o potencial de territorializao de polticas pblicas. Entre tais atribuies, inscrevem-se, por exemplo, as de dinamizar a
articulao intersectorial em termos de concertao estratgica, de ordenamento do territrio e de
planeamento das intervenes de natureza econmica, social e ambiental numa ptica de desenvolvimento integrado e sustentvel, a de propor medidas tendentes compatibilizao das actuaes
sectoriais da administrao central na regio e a de promover o planeamento estratgico, tendo em
vista o desenvolvimento regional integrado.
313. Para alm do Conselho de Coordenao Intersectorial, no pode ser ignorado o potencial
complementar que pode decorrer da dinamizao das condies de funcionamento do Conselho
Regional. O Conselho Regional constitui o rgo consultivo das CCDR que se pretende representativo
da diversidade de interesses pblicos relacionados com as suas funes de coordenao. Inicialmente
concebido com funes de participao no procedimento de designao dos presidentes das CCDR,
esta competncia seria revista pelo Decreto-Lei n 114/2005 que fixa novas condies legais para
o recrutamento, seleco e provimento das Presidncias. A sua composio permanece, entretanto,
muito diversificada, integrando, para a sua rea de interveno:
i) Os Presidentes das Cmaras Municipais (a representao por agrupamentos de municpios
seria mais coerente);
ii) Representantes de freguesias indicados pela Associao Nacional de Freguesias;
iii) Representantes de universidades e institutos politcnicos;
iv) Um representante da Associao Nacional de Turismo;
v) Um representante de ONG;
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vi) Representantes sem direito a voto de servios regionais de vrios ministrios e da direco
regional do INE;
vii) A participao eventual de personalidades diversas consideradas relevantes.
314. Do ponto de vista da coordenao de PPBT, h que salientar de entre as competncias do
conselho regional as seguintes:
i) Pronunciamento sobre projectos de relevncia nacional a instalar na regio;
ii) Emisso de parecer sobre coordenao de meios de aco e prioridades de investimento a
nvel regional;
iii) Emisso de parecer sobre planos e programas de desenvolvimento regional;
iv) Pronunciamento sobre planos sectoriais com incidncia territorial na regio e sobre planos
regionais de ordenamento do territrio;
v) Pronunciamento sobre medidas de descentralizao e desconcentrao administrativa
com impacte no modelo e na organizao territorial das polticas pblicas de nveis regional
e local.
315. Mais do que as oportunidades inerentes s atribuies dos dois rgos, que interessa registar,
o potencial efectivo de territorializao de polticas pblicas estar na prtica de funcionamento que
for possvel imprimir aos mesmos e na vontade inter-institucional de consagrar a territorializao
como ponto focal do seu funcionamento. Quando se confrontam a composio e o alcance das
suas competncias (embora consultivas), ressalta que o modelo definido para a sua composio
demasiado formal para dar seguimento ao alcance progressista de algumas das suas competncias.
O afastamento da lgica do associativismo inter-municipal da composio do Conselho Regional
(preterido em favor da representao das Agendas de Desenvolvimento Regional), a inscrio de
uma lgica formal de participao da sociedade civil, a ausncia de instituies do foro empresarial
e a participao sem direito a voto de servios desconcentrados constituem opes dissonantes
da riqueza de funes que as suas competncias estimulam. Por isso se considera que, no quadro
da sua actual orgnica e com alteraes em termos de composio, a aco das CCDR em termos de concertao e coordenao estratgicas pode ser substancialmente melhorada usando a
activao do espao dos Conselhos Regionais e dos Conselhos de Coordenao Intersectorial,
inscrevendo na sua prtica o tema da territorializao de polticas pblicas.
316. Como foi referido, no pode haver PPBT sem validao ascendente e descendente de tais
opes. No contexto actual, os rgos consultivos das CCDR anteriormente referenciados e as
diferentes experincias de associativismo municipal combinadas com a contratualizao de polticas
e de investimentos pblicos para esses territrios representam os nicos espaos disponveis no
modelo de governance actual para validar os referenciais de suporte a essas polticas. A existncia
de instituies que possam emergir como centros de racionalidade estratgica para a definio de
tais referenciais a validar nesses espaos constitui uma outra questo, com outras exigncias de
organizao. Ora, a emergncia de novos centros de racionalidade estratgica a nvel regional
constitui uma condio necessria da melhoria paulatina mas sustentada da melhoria da qualidade
dos projectos de desenvolvimento regional, medida sobretudo pelo seu contedo estratgico e
pelo contributo que podem oferecer para a emergncia do j designado modelo de crescimento
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innovation-driven. Esta questo atravessa decisivamente a qualificao dos investimentos no QREN e

o princpio de selectividade que a programao pretende assumir.
Esgotamento do modelo nvel elevado de centralizao municpios fortes e reivindicativos

estruturas regionais de planeamento frgeis
317. O modelo de governance que tem regulado as polticas de desenvolvimento regional e as PPBT
em geral pode ser caracterizado pela seguinte trade de elementos: nvel elevado de centralizao
municpios fortes e reivindicativos estruturas regionais de planeamento frgeis:
i) Nvel elevado de centralizao da administrao pblica, medido por exemplo pelo comparativamente baixo nvel (comparativamente com a EU e com os pases desenvolvidos) de despesa
pblica gerida pelos nveis inferiores ao central9;
ii) Municpios fortes, ao nvel por exemplo, de indicadores como a superfcie mdia dos municpios,
populao mdia e influncia poltica exercida pelos Presidentes de Cmaras Municipais10;
iii) Regies de planeamento dbeis, na sequncia do baixo grau de coordenao e vinculao
conseguidos em relao a projectos e a investimentos conduzidos pela administrao sectorial
em cada uma das cinco regies CCDR.
318. O misto de nvel alto de centralizao, municpios fortes e regies de planeamento dbeis que
caracteriza o quadro institucional regional pode ser entendido como uma consequncia histrica
do percurso histrico de desenvolvimento de um pas pequeno, com uma significativa diversidade
territorial, no qual a democracia chegou tarde, apenas nos anos 70. Pequeno mas diversificado, a
geografia interessa, poderia ser uma sntese breve do processo que conduziu ao modelo de governance territorial hoje prevalecente. A emergncia da identidade nacional seguiu-se criao,
centralizao, fortalecimento e generalizao do monoplio do poder estatal nos sculos XIX e XX.
Jos Mattoso defende que a influncia poltica do Estado na emergncia da identidade nacional to
forte que no visvel qualquer continuidade clara entre o estatuto de pertencer a uma dada regio ou
famlia tnica e a condio de ser Portugus. Em suma, na frmula de Mattoso, a Nao emergiu depois
do Estado e graas a ele.
9 Ver, neste sentido, CCRE-CEMR (2008), EU

sub-national governments: 2007 key figures,
DEXIA; segundo esta fonte, Portugal apresenta
o quarto mais baixo peso da despesa pblica
sub-nacional na despesa pblica total (13,3%
correspondentes a 6,1% do PIB), s sendo ultrapassado em baixa por Malta, Chipre e Grcia
num universo em que a Dinamarca e a Espanha
apresentam os valores mais elevados (63,1% e
54,6%, respectivamente).
10 Influncia notria mesmo em municpios de
expresso demogrfica reduzida.
319. Pelo contrrio, a dimenso da influncia poltica exercida pelos municpios constitui um fenmeno
recente gerado pela institucionalizao do regime democrtico e constitucional. De 1974 at hoje, os
municpios incrementaram a sua influncia na afectao dos investimentos pblicos realizados pela
Administrao Central, ao mesmo tempo que robusteceram o domnio econmico, nomeadamente em
reas deprimidas. O papel determinante que algumas associaes de municpios exerceram em termos
de lobbying sobre a distribuio espacial do investimento pblico e o acesso aos Fundos Estruturais
uma excepo num contexto dominado pela influncia significativa dos Municpios. A centralidade do
modelo de afectao de recursos Estado central versus autoridades locais continuou a prevalecer,
inclusivamente no primeiro e segundo perodo de programao de Fundos Estruturais, o que constitui
uma evidncia clara da dbil influncia das regies de planeamento.
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320. Este modelo de governance territorial convergente com os resultados indicados no captulo
II sobre a evoluo diferenciada dos indicadores de disparidades inter e intra-regionais em termos
de competitividade e coeso. Em termos de condies bsicas de vida as intervenes regionais
produziram resultados distributivos. Em nosso entender, esse resultado indissocivel da aco
produzida pelos investimentos em infra-estruturas liderados pelos municpios com co-financiamento
dos Fundos Estruturais em funo de objectivos de coeso. Estes resultados ajustam-se bem
evidncia de que no se observa nenhuma tradio emergente reivindicando de modo ascendente
a coordenao regional. tambm coerente com a evidncia de que a percepo das disparidades
inter e intra-regionais nebulosa (fuzzy) no conduzindo alis a qualquer aco colectiva no plano
regional. So tambm coerentes com os resultados do referendo poltico de 1998 no qual uma
significativa maioria da populao rejeitou o mapa poltico e a instituio em concreto das regies
administrativas previstas na Constituio.
321. A participao nesse referendo cifrou-se em apenas 52% da populao eleitora, o que sugere
um fraco nvel de participao cvica nas questes locais e regionais. Porm, no visvel no mbito
das eleies locais uma quebra significativa de participao nos actos eleitorais locais. O modo como
a campanha em torno do referendo decorreu e a associao ao NO inscrio em concreto das
regies administrativas de personalidades com forte poder meditico penalizou fortemente a participao. A dificuldade de construo de uma mensagem pela positiva das vantagens da regionalizao
no foi conseguida, o que, em ambiente adverso de ausncia de conscincia crtica regional, foi fortemente penalizador para o SIM. O argumento fortemente invocado pelo NO de que a regionalizao
tenderia a reforar ainda mais o peso do sector pblico e a perturbar o equilbrio das finanas pblicas
no encontrou na campanha a favor do SIM uma resposta coerente, pedaggica e esclarecedora, j
que no foi possvel associar o tema da regionalizao da modernizao administrativa. tambm
surpreendente a menor importncia relativa da votao SIM a norte do pas, que era no plano poltico
considerado (sem fundamentao vlida, os resultados assim o diriam) como um dos basties do
apoio regionalizao.
322. A desigual influncia dos municpios e das CCDR na vida social ao nvel local explica em que
medida a percepo das disparidades nebulosa (fuzzy). A percepo das disparidades de rendimento per capita parcialmente ofuscada pela melhoria sustentada das condies bsicas de
vida. Para alm disso, em Portugal no existe nenhum indicador credvel de PIB per capita ou de
produtividade a nvel local, com excepo do indicador de poder de compra per capita, ainda no
suficientemente mediatizado. Invocando o modelo de anlise de Hirschman sobre o papel da demisso (exit) e da proactividade voice na aco colectiva, podemos concluir que os modelos de aco
colectiva do tipo voice orientados para a reduo das disparidades de produto per capita ou de
produtividade deveriam, preferencialmente, emergir a nvel regional. No entanto, paradoxalmente, as
regies-plano, cobertas pelas CCDR, so institucionalmente dbeis e as experincias ascendentes
de coordenao de aces e de estratgias a nvel supra-municipal carecem ainda de experincia e de disseminao mais generalizada por todo o territrio continental. As migraes internas
observadas no passado em direco s principais aglomeraes urbanas do litoral representam
a manifestao tradicional de um modelo de aco colectiva do tipo sada ou demisso (exit)
contra as disparidades inter-regionais. Ora, acontece que, na sequncia dos trends demogrficos
depressivos que atingem largas partes do territrio continental, essas migraes internas tenderam
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a estabilizar e a perder relevo, sendo em alguma medida completadas por migraes intra-territrios
deprimidos, dando origem a dinmicas urbanas j comentadas no captulo II.
323. As evidncias disponveis mostram que este modelo est esgotado. A dialctica Estado central
versus municpios reivindicativos fortes no dispe hoje de margem de manobra suficiente em termos
de despesa pblica para poder ser aprofundado:
- Os cheques do OGE para efeitos de discriminao positiva de situaes fortemente penalizadoras
em termos de coeso social tendero a ser necessariamente selectivos e limitados a uma componente de poltica social para territrios esvados de massa crtica de recursos;
- A moralizao das condies e progresso do endividamento municipal em contexto de
consolidao obrigatria e generalizada a todos das contas pblicas obriga tambm, no plano
local, a maior selectividade dos investimentos municipais e tender a suscitar uma maior
procura da aco supra-municipal;
- A progressiva mediatizao do indicador do poder de compra per capita tender no plano local
a gerar uma percepo menos difusa das disparidades, salientando que as boas condies de
infra-estruturas de espao pblico e de condies de vida no garantem por si s condies de
fixao de populao e criao de emprego;
- A lgica da competitividade territorial tender seguramente a apontar para a criao de uma
outra dialctica: Estado central versus centros de racionalidade estratgica a nvel regional,
suscitando a procura desses espaos, nunca seguramente de mbito local;
- Os ajustamentos na estrutura desconcentrada do Estado, homogeneizando tendencialmente as
suas reas territoriais de actuao, criaro melhores condies para a estabilizao do contexto
da concertao necessria s PPBT;
- O modelo de selectividade de programao anunciado para o QREN 2007-2013 pode constituir
uma excelente alavanca de gnese de novos centros de racionalidade estratgica a nvel regional,
acaso a dinmica efectiva da programao consiga manter as referidas expectativas de exigncia
e de selectividade.
324. A emergncia de novos centros de racionalidade estratgica a nvel regional constitui-se,
assim, em n grdio de um novo modelo de governana favorvel territorializao de polticas
pblicas. Essa emergncia no pode deixar de ter como elemento dinamizador a aco das CCDR,
a qual necessita de gerar novos interlocutores nas sociedades civis regionais. A interaco entre as
CCDR e o associativismo inter-municipal dever constituir um dos espaos preferenciais para gerar
uma nova famlia de investimentos pblicos de matriz supra e inter-municipal. Basta para isso que a
legitimidade poltica e eleitoral das experincias de associativismo inter-municipal seja incrementada.
Para que se registem progressos nessa matria, fundamental que os projectos polticos locais
tenham uma percepo clara de que a margem de manobra em termos de recursos e interveno a
nvel local pode ser incrementada com apostas no plano supra-municipal. necessrio que o espao
de interveno que as PPBT dedicam a essas experincias seja tambm alargado. necessrio
ainda que a estratgia de coordenao e concertao estratgicas a cargo das CCDR tenha em
conta o potencial de interaco com tais experincias, assumindo as CCDR o papel de integrao
e orientao estratgicas das estratgias sub-regionais, no se sobrepondo, nem atrofiando essa
aprendizagem a nvel sub-regional.
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325. O novo regime jurdico do associativismo municipal (Lei n 45/2008 de 27 de Agosto) permitiu
estabilizar a controvrsia em torno das expectativas criadas pelas Leis n 10 e 11 de 2003 sobre
as comunidades inter-municipais, distinguindo entre estas e associaes de municpios de fins
especficos que tm no associativismo inter-municipal do Portugal democrtico uma diversificada
experincia. A interpretao do associativismo municipal como espao institucional de territorializao
de polticas pblicas no tem no novo quadro legislativo uma presena explcita e inequvoca. Porm,
ao elencar uma srie de domnios nos quais cabe s CIM assegurar a articulao das actuaes
entre os municpios e os servios da administrao central e ao atribuir aos Conselhos Executivos a
elaborao de planos intermunicipais de ordenamento do territrio, parece vislumbrar-se no novo
quadro a preocupao de focagem nos temas do ordenamento do territrio. Esta questo relevante pois num contexto novo de planos regionais de ordenamento do territrio em vigor , em nosso
entender, muito pertinente consagrar um modelo de governana desses planos a nvel sub-regional
atravs da aco do associativismo inter-municipal.
11 Cada municpio com menos de 10000

eleitores pode eleger trs membros de cada assembleia municipal, sendo cinco, sete e nove os
eleitos em municpios com respectivamente entre
10001 e 50000 eleitores, entre 50001 e 100000
eleitores e mais de 100000 eleitores.
326. J no presente ano de 2009, o referendo local realizado em Viana do Castelo sobre a adeso
deste municpio Comunidade Inter-municipal do Minho-Lima veio suscitar um novo campo de
controvrsia em torno da j referida Lei n 45/2008. A matria controversa diz respeito forma como
municpios de grande e mdia dimenso demogrfica se articulam com municpios de pequena
dimenso no modelo de tomada de decises de uma Comunidade Inter-municipal. Ao consagrar
um modelo de representao no rgo deliberativo da CIM (a Assembleia Intermunicipal) que tende a
favorecer os pequenos municpios11, o novo quadro legislativo estimula claramente uma perspectiva
de coeso, fomentando decises por consenso e no por maioria. Este modelo esteve sempre
na tradio da prtica do associativismo intermunicipal em Portugal, segundo o princpio de um
municpio, um voto.
327. A posio de um municpio como Viana do Castelo, pese embora as minudncias locais que
podem explicar a controvrsia gerada, deve tambm ser compreendida no mbito de um novo
ciclo de investimentos pblicos centrais e locais, o qual no pode deixar de apresentar uma maior
selectividade e reduzir ao mnimo a multiplicao e disseminao desregradas de investimentos
similares. Num contexto de maior selectividade do investimento, nem sempre ser possvel concretizar lgicas de coeso por consenso unnime ou alargado. Ora, numa CIM com as caractersticas
demogrficas como o Minho-Lima, a composio da assembleia inter-municipal tender a criar um
quadro claramente favorvel aos pequenos municpios. Por isso, o referendo de Viana do Castelo
(no vinculativo mas favorecendo a posio de Viana do Castelo) vem colocar um novo desafio
progresso do associativismo municipal.
328. No captulo V, mostraremos que a existncia no seio dos PO Regionais das regies da coeso
de processos de subveno global contratualizada suportados por programas territoriais de desenvolvimento constituir outro capital de aprendizagem para que a lgica da concertao inter-municipal
possa evoluir.
329. Mas a criao de novos centros de racionalidade estratgica regional no poder limitar-se esfera do investimento intermunicipal. H domnios de polticas pblicas, como por exemplo a poltica tecnolgica e de inovao, em que a participao dos municpios no modelo de governana no trar valor
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acrescentado significativo. Antes pelo contrrio, a sua participao pode retirar condies de selectividade espacial a essa nova famlia de investimentos. Nesses casos, o associativismo intermunicipal no
constitui o espao de interaco que as CCDR necessitam. A lgica ter de ser outra e aponta para a
formao de sistemas regionais de inovao com outras tipologias de actores de matriz regional.
Tendncias de evoluo da autonomia regional nas regies autnomas dos Aores e da Madeira
em termos de governana de polticas de desenvolvimento
330. O modelo de governance das polticas pblicas nas regies autnomas dos Aores e da Madeira
faz emergir claramente a fora da autonomia regional como poderoso instrumento de alavancagem
de intervenes de base regional. A progresso observada na transferncia de competncias para as
regies autnomas e a forma como as duas regies organizaram os seus sistemas de planeamento
explicam que seja inequvoca e favorvel a comparao entre as lgicas de concentrao de investimentos pblicos nestas regies e as observadas nas regies do Continente. A recente reviso
constitucional introduzida pela Lei Constitucional n 1/2004, de 24 de Julho ampliou significativamente
a autonomia legislativa regional. Antes desta reviso, os poderes legislativos regionais eram exercidos
fora da competncia legislativa reservada da Assembleia da Repblica e do Governo, restringindo-se a
situaes de interesse especfico regional que no infringiam os princpios fundamentais das leis gerais
da Repblica. Aps a reviso, a competncia legislativa regional exercida inclusivamente em reas de
reserva legislativa da Assembleia da Repblica, mediante autorizao desta e balizada por delimitao estabelecida pelo Estatuto Regional. As regies autnomas deixam de estar subordinadas aos
princpios fundamentais das leis gerais da Repblica, assumindo competncias no desenvolvimento
legislativo de todas as leis bases da Repblica e na transposio das directivas europeias para o
seu territrio. Assim, as competncias no regionalizadas respeitam s Foras de Defesa e Segurana, aos Tribunais e aos Negcios Estrangeiros, o que evidencia o extremamente alargado leque
de competncias das duas regies autnomas.
331. O estatuto das autonomias regionais est definido em legislao prpria cujos marcos fundamentais so os seguintes:
- Na RAA, Lei n 39/80, de 5 de Agosto, com as alteraes introduzidas pela Lei n 9/87, de 26 de
Maro, pela Lei n 61/98 de 27 de Agosto e pela Lei n 2/2009 de 12 de Janeiro;
- Na RAM, Lei n. 13/91 de 5 de Junho Estatuto Poltico administrativo da RAM; Lei n. 130/99,
de 21 de Agosto Primeira Reviso do Estatuto Poltico administrativo da RAM; Lei n. 12/2000
de 21 de Junho Segunda alterao do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma
da Madeira, aprovado pela Lei n. 13/91, de 5 de Junho, na redaco e numerao da Lei n.
130/99, de 21 de Agosto.
Ao estatuto das economias regionais h que associar o processo de cooperao vertical entre o Estado
central e as Regies Autnomas, nomeadamente no mbito da Lei n 13/98 de 24 de Fevereiro Lei
das Finanas das Regies Autnomas. Sobretudo no caso da Madeira, em contexto de reduo dos
apoios comunitrios, o desenvolvimento dessa cooperao vertical tender a ser um factor crucial para
a sustentabilidade do modelo regional.
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332. Quando se comparam os factores penalizadores do desenvolvimento que incidem nos Aores e
na Madeira e os que penalizam as regies Norte e Centro, por exemplo, e se analisa comparativamente
a evoluo dos indicadores de competitividade e de coeso nos dois contextos, flagrante a diferena
de padro evolutivo. A autonomia regional tem permitido sobretudo uma linha de persistncia, continuidade e evoluo coerente de polticas pblicas que responsvel, em nosso entender, pelo padro
evolutivo daqueles indicadores sobretudo na ltima dcada. A questo fundamental que se coloca
em termos de governance essencialmente a da sustentabilidade dos progressos observados,
certamente mais visveis na Madeira, mas tambm com condies estruturais e geogrficas mais
favorveis. No deve ignorar-se que a RAA e a RAM organizaram a sua programao de Fundos
Estruturais no perodo de 2000-2006em termos de mini-QCA, configurando programas multi-fundos
a nvel regional, tendo essa modalidade sido revertida para programas mono-fundo no actual perodo
de programao 2007-2013.
333. O exemplo das polticas regionais de emprego e formao nas duas regies, sobretudo das
polticas de formao para a qualificao inicial, merece ser destacado como uma ilustrao cabal
das vantagens associadas autonomia regional. Em condies muito desfavorveis de partida,
principalmente em termos de nveis de literacia, os dois sistemas regionais, no homogneos entre
si, revelaram uma elevada capacidade de resposta face s exigncias da procura e s diferentes
intensidades de ritmo do investimento privado nas duas regies. Nem os Aores nem a Madeira
viram o seu perodo de crescimento econmico mais recente limitado pelo estrangulamento das
qualificaes iniciais. No precipitado dizer que as duas regies autnomas revelaram uma maior
capacidade de aproveitamento do poder de alavancagem do co-financiamento FSE do que o atingido nas principais regies do Continente.
334. Como compreensvel num processo recente e intenso de afirmao da autonomia regional,
a participao e influncia dos municpios no modelo de governance territorial das polticas pblicas tendem a esbater-se e a produzir um modelo de aparente subalternizao e apagamento dos
municpios. Frequentemente, utilizado o argumento de que a debilidade tcnica e organizativa
dos municpios justifica o seu apagamento no processo de desenvolvimento. Este argumento tem
algumas bases de sustentao. Um bom indicador dessa debilidade a tardia concluso dos Planos Directores Municipais nas duas regies e a ainda pouco diversificada carteira de projectos de
investimentos em infra-estruturas que possvel observar a partir das participaes dos municpios
nos PO regionais. No entanto, esta argumentao tem limites. A capacitao tcnica, humana e
organizacional dos municpios no pode ser retirada das agendas regionais, sob pena da qualidade
do investimento municipal poder estagnar.
335. Isto no significa que os municpios das regies autnomas no tenham participado activamente no processo de desenvolvimento j assinalado nas duas regies no perodo considerado.
O modelo de participao dos municpios na programao dos Fundos Estruturais no tem sido
totalmente idntico nas duas regies, com a particularidade da estratgia de programao na RAM
ser claramente mais directiva e impositiva do que na RAA, definindo uma mais apertada tipologia de
projectos elegveis para os municpios, de modo a faz-los participar mais eficazmente na estratgia
de qualificao e modernizao infra-estrutural dos primeiros perodos de programao. No caso
da RAA, foi ensaiado o modelo de consagrar no perodo de 2000-2006 um eixo prprio dedicado
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aos investimentos municipais. Esta soluo, se bem que deva ser considerada uma oportunidade de
introduo na prtica de gesto municipal das autarquias aorianas de regras de maior eficcia na
concepo, implementao e acompanhamento de projectos de infra-estruturas, revelou algumas
dificuldades de orientao do investimento municipal em funo de prioridades estratgicas regionais. Assim, por exemplo, ao significativo esforo de investimento realizado pelo Governo Regional no
domnio do ambiente no correspondeu idntica prioridade nos investimentos municipais, suscitando
a necessidade de, no futuro, a participao dos Municpios na programao dos Fundos Estruturais
poder concretizar-se segundo um modelo de maior selectividade e complementaridade estratgica
com as prioridades regionais.
336. Nas seces seguintes, centradas nos domnios da cooperao horizontal e vertical a nvel territorial teremos oportunidade de analisar a situao particular das regies autnomas nesta questo e de
aprofundar a leitura do modelo de governance das polticas territoriais nas duas regies autnomas.
A nova Lei de Finanas das Regies Autnomas
As relaes de cooperao vertical entre o Estado e as Regies Autnomas dos Aores e da Madeira
so marcadas, fundamentalmente, pela existncia da Lei de Finanas das Regies Autnomas (LFRA).
Esta lei tem como princpio base o facto do desenvolvimento da autonomia das Regies Autnomas
depender da estabilidade das relaes financeiras entre o Estado e as Regies Autnomas, o qual visa
garantir os meios necessrios prossecuo das atribuies das Regies Autnomas dos Aores e da
Madeira. Subjacente a esta lei est tambm o princpio da solidariedade nacional que visa promover a
eliminao das desigualdades resultantes da situao de insularidade e de ultraperifericidade e a realizao da convergncia econmica das Regies Autnomas com o restante territrio nacional e com a
Unio Europeia. Na LFRA so estabelecidas as regras fundamentais para a determinao das receitas
das Regies Autnomas, para a determinao dos valores a transferir anualmente pelo Estado para as
Regies Autnomas em cumprimento do princpio da solidariedade consagrados na constituio, nos
Estatutos Poltico-Administrativos das Regies Autnomas e na prpria Lei de finanas, assim como as
regras para o relacionamento estvel entre os dois rgos de governo prprio.
O ano de 2007, foi marcado pela aprovao da Nova Lei de Finanas das Regies Autnomas, Lei n.
1/2007 de 19 de Fevereiro que revogou a antiga Lei de Finanas Regionais em vigor desde 1998, Lei
n. 13/98 de 24 de Fevereiro. A sua aplicao alterou significativamente as relaes financeiras entre o
Estado e as Regies Autnomas portuguesas, tendo alterado sobretudo a posio relativa da RAA e da
RAM como beneficirios das transferncias do Estado central. Os impactos negativos observados na
RAM suscitaram uma enorme controvrsia na regio, sendo responsvel pelo desenvolvimento de um
contencioso entre a RAM e o Governo da Repblica, cuja avaliao transcende o alcance do presente
trabalho. O impacto inicial de perda de transferncias estimado pela RAM em cerca de 40 milhes
de euros quando comparado com os valores da anterior Lei de Finanas Regionais o que, segundo o
Governo Regional da Madeira, sendo naturalmente ampliado at 2013 (estimado pela RAM em cerca
de 450 milhes de euros).
Tal como foi anteriormente referido, a avaliao do contedo desta controvrsia transcende o alcance
do presente trabalho. Pode, entretanto, afirmar-se que a observao em simultneo desta contraco
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de transferncias do estado central e das transferncias comunitrias induzidas pela sada do estatuto
de regio da convergncia colocar RAM especiais dificuldades em matria de sustentabilidade do
nvel de desenvolvimento atingido, sobretudo em contexto de mudana de paradigma de crescimento
e de regio ultra-perifrica. Impe-se, por isso, uma monitorizao atenta desta transio.
A transformao do paradigma de interveno municipal e a emergncia de novas formas de

cooperao inter-institucional horizontal lideradas ou animadas pelos Municpios
337. O perodo de mais de trinta anos que se sucedeu transformao democrtica do Pas colocou aos Municpios portugueses um conjunto muito diversificado de desafios de interveno, que
foram respondidos num contexto de frgil enquadramento estratgico regional e nacional. A anlise
realizada pela DGAL no mbito dos trabalhos de preparao do territorial survey refere que ao
longo das dcadas de 80 e 90, numa linha de reforo do poder local, novos domnios de aco
foram sendo acrescidos a partir do poder central, envolvendo as valncias seguintes: transportes
escolares e aco social escolar, desclassificao de estradas nacionais, sistemas municipais de
resduos slidos urbanos, manuteno e gesto de escolas (bsicas, secundrias e profissionais),
planeamento territorial, loteamentos urbansticos, reconverso de reas urbanas de gnese ilegal,
proteco civil, defesa do consumidor e empreendimentos tursticos. A estas transferncia de competncias vieram juntar-se mais recentemente as respeitantes a turismo no espao rural, a reas
de servio nas redes virias, tendo ainda assumido competncias anteriormente pertencentes aos
governos civis, respeitantes ao licenciamento e fiscalizao de actividades essencialmente ldicas.
O quadro de competncias municipais e o regime jurdico de funcionamento regulado pela Lei
n. 169/99, alterada pela Lei n 5A/2002, de 11 de Janeiro. A nova Lei das Finanas Locais (Lei n
2/2007, de 15 de Janeiro) completa o enquadramento.
338. A transformao do paradigma de interveno municipal no ainda visvel na evoluo da estrutura de receitas e despesas municipais observada ao longo do perodo correspondente a este relatrio.
Entretanto, so conhecidas evidncias a nvel de municpios concretos, traduzidas na emergncia de
domnios de interveno que esto longe de corresponder aos domnios em que a transformao
do poder democrtico se fez sentir. Sabe-se, no entanto, que os governos locais afectam comparativamente mais recursos acumulao de capital (cerca de 48% da despesa total) contra
31% no caso das regies e apenas 12% no caso do Estado (R.N. Baleiras, 2001). Entre os novos
domnios emergentes, podem citar-se a lenta emergncia das prticas culturais, primeiro atravs de
investimentos em equipamentos culturais e, progressivamente, a entrada no domnio da programao
e animao cultural, estritamente necessria no sentido de rendibilizar os investimentos realizados em
matria de equipamentos. Pode mencionar-se ainda o captulo da aco social, no mbito da qual os
Municpios tm animado, enquadrado ou simplesmente apoiado uma multiplicidade de instituies de
base local, protagonizando o que tende hoje a designar-se de redes sociais para o desenvolvimento
local. Podem ainda referir-se exemplos pontuais de interveno na dinamizao e atraco de investimento aos municpios, regra geral no mbito de polticas de acolhimento empresarial que se iniciam
por iniciativas de carcter infraestrutural, apostando em disponibilizao de solo infraestruturado e de
servios comuns de suporte localizao empresarial.
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339. A forte participao dos municpios nos sucessivos perodos de programao de Fundos
Estruturais e a forte relevncia que a componente das infra-estruturas fsicas assumiu na programao contriburam decisivamente para que no seja ainda visvel na estrutura da despesa municipal
uma mudana de paradigma de interveno. Alis, o grau de desagregao dessa informao no
suficientemente fino para permitir detectar essas tendncias. A estratgia de programao dos POR,
a partir do momento em que foram criados na orgnica dos Fundos Estruturais em Portugal, pautou-se
essencialmente por uma procura de selectividade e de qualidade tcnica dos investimentos em infraestruturas, conduzindo quando muito a uma mudana de prioridades nestas ltimas, estimulando por
exemplo a prioridade dos investimentos ambientais em detrimento da componente viria.
340. H ainda que referir o exemplo positivo das chamadas medidas imateriais do eixo de intervenes
municipais, no mbito das quais os Municpios foram estimulados a conduzir aces de cooperao
horizontal, sob a forma de parcerias locais, dinamizando a interveno em factores imateriais da competitividade local, tais como, a valorizao do patrimnio cultural e ambiental, o marketing territorial, a
dinamizao de infra-estruturas produtivas como as feiras e os parques de exposies, a valorizao
de recursos endgenos, etc. Nessa nova tipologia de intervenes so reconhecveis algumas potencialidades inequvocas para uma nova gerao de experincias de desenvolvimento local:
i) Muitos dos projectos analisados favorecem condies de mudana cultural a partir do interior
dos territrios beneficirios, colocando-se ao servio do objectivo nobre da endogeneidade do
desenvolvimento;
ii) Sobretudo na vertente dos projectos culturais, encontramos um vasto capital de esperana
quanto valorizao da identidade cultural dos territrios como recurso de desenvolvimento;
iii) Adivinha-se uma percepo da pluralidade do desenvolvimento, nos seus fins e percursos
possveis;
iv) Vrios projectos emergem com a convico de que, sobretudo nos territrios demograficamente em perda e carecidos de capacidade empresarial, h que preparar o terreno para que
o mercado possa funcionar, compensando as suas lacunas em matria de mobilizao de
certos recursos para o desenvolvimento;
v) Alguns dos projectos ventilados ilustram novos caminhos para as polticas pblicas centrais,
regionais e locais, anunciando novas externalidades, como a da info-estrutura regional e a da
oferta de servios reais s empresas;
vi) O universo de projectos arbitra com algum equilbrio os objectivos da promoo da competitividade e da coeso econmica e social dos territrios, apoiando, nuns casos, os centros
mais dinmicos da regio, designadamente o metropolitano e criando, noutros casos, oportunidades s reas menos favorecidas de valorizao de recursos locais, incluindo a sua
prpria identidade cultural.
341. No mbito da aco das Iniciativas Comunitrias, as sucessivas geraes de programas LEADER
destacam-se como tendo orientado os municpios para novas tipologias de projectos em reas rurais,
gerando um novo paradigma de interveno nas reas rurais.
342. Mas a transformao do paradigma da interveno municipal no visvel apenas na estrutura da
sua prpria interveno, seja atravs dos Planos de Actividades anuais e pluri-anuais, sejam os Ora-
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mentos municipais. Tal como j referimos anteriormente, os municpios multiplicaram e diversificaram

as suas formas de interveno atravs da emergncia de novas instituies largamente disseminadas
no quadro institucional de suporte ao desenvolvimento local, inovando institucionalmente e adaptando-se s condies de elegibilidade e de acesso aos Fundos Estruturais. O tema das parcerias tem
de facto uma gnese essencialmente a partir da programao dos Fundos Estruturais. O quadro
institucional diverso e abrange figuras como as associaes de municpios, as associaes de e
para o desenvolvimento local, as fundaes, as sociedades de capitais mistos, a prpria empresarializao da actividade municipal e ainda a figura com disseminao territorialmente muito mais restrita
das rgies cooperativas que marcam, sobretudo na NUTS III Ave, a clara influncia do movimento do
cooperativismo, alargando-o cooperao horizontal entre municpios e outras instituies locais.
343. Na nica investigao emprica conhecida sobre esta matria (Quaternaire Portugal, 1997), centrada sobre a experincia do Norte de Portugal, conclui-se que este vasto movimento de inovao
institucional no plano local no pode ser desligado nem do efeito indutor da programao dos Fundos
Estruturais em termos de gnese de parcerias, nem de uma tendncia conhecida na jurisprudncia
por fuga para o direito privado. Por outras palavras, a inovao institucional reactiva, adaptando-se
s regras comunitrias e procurando novos caminhos de flexibilizao das condies de aplicao de
fundos pblicos, em matria por exemplo de contratualizao e de contratao pblicas. A fiscalizao
mais rigorosa por parte do Tribunal de Contas deste vasto conjunto de figuras de tramitao de despesa pblica e um enquadramento legal mais rigoroso destas experincias tendero a impor alguma
disciplina neste processo. No entanto, mesmo depois dessa correco de trajectria e da reviso das
expectativas iniciais com que os municpios participaram neste movimento, pensamos que a riqueza
deste processo est na percepo de que a institucionalizao das parcerias corresponde a novos
domnios de interveno no desenvolvimento local. Por isso, estas experincias merecem um estudo
aprofundado em todo o territrio nacional e no podem ser consideradas como uma simples rejeio
das malhas do direito pblico e consequente fuga para a flexibilidade do direito privado.
344. A inexistncia de uma avaliao sistemtica desta dinmica extensiva a todo o territrio nacional
(essencialmente no Continente, pois estas figuras so muito frgeis nas Regies Autnomas) no
permite antever qual ser a evoluo deste quadro institucional. Existe a percepo de que o momento exige reflexo e ponderao por parte dos municpios sobre o rumo a tomar. Muitas destas
entidades encontram-se num perodo de interveno em que devem preparar a sua trajectria de
sustentabilidade futura, com menor dependncia face presena dos Fundos Estruturais. Para isso
ser necessrio avaliar o valor acrescentado da interveno destas parcerias face interveno do
prprio municpio, para balizar o reapetrechamento tcnico, humano e organizacional que algumas
destas parcerias tendero futuramente a exigir.
345. Sabe-se, entretanto, que a disseminao e diversificao destas experincias de institucionalizao colocam ainda um outro desafio ao enquadramento da actividade municipal. Elas colocam
as questes da coerncia e da transparncia da aco municipal e da sua avaliao pelos eleitores
em sede de pronunciamento eleitoral. Os nveis de divulgao e comunicao sobre a participao
dos municpios nestas experincias esto ainda aqum do necessrio para ser visvel a estratgia
de interveno municipal por instituies interpostas. Nessas condies, difcil que a interveno
dos municpios nestas experincias associativas e de parceria seja objecto de escrutnio eleitoral.
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Seria assim conveniente que os Planos de Actividade e sobretudo em documentos definidores

das linhas de desenvolvimento estratgico dos municpios evidenciassem a estratgia de actuao
dos mesmos atravs destas experincias, j que da sua actividade resultam consequncias para a
afectao de recursos municipais e para as condies de vida das populaes. Para alm disso,
quando co-financiadas seja por fundos pblicos nacionais, seja por fundos comunitrios, necessrio reforar a accountability das suas intervenes e despesas, disseminando informao sobre
recursos aplicados e resultados atingidos.
346. Neste contexto, o associativismo intermunicipal, embora desigualmente disseminado e com
consistncia de estratgias de interveno muito diferenciada pelo territrio nacional, constitui uma
das formas mais persistentes de cooperao horizontal no plano local. Esta situao observa-se
mesmo sem existir no quadro legislativo nacional instrumentos de incentivo especficos para estimular
a sua disseminao e consistncia estratgica. O quadro constitucional afasta o modelo do associativismo forado ou obrigatrio, embora preveja a atribuio de competncias prprias s estruturas
associativas: o trao mais enftico do associativismo local portugus o da criao e adeso
voluntrias, a fim de serem prosseguidas funes de nvel municipal, podendo embora candidatar-se,
por exemplo, a comparticipaes a conceder pelas administraes centrais ou regionais em regime de
paridade com a generalidade das autarquias. (DGAL, 2006).
347. A Lei n 45/2008 de 27 de Agosto que estabelece o novo regime jurdico do associativismo
municipal, revogando as Leis n 10/2003 e 11/2003 de 13 de Maio12, veio corrigir alguma da controvrsia suscitada por estas ltimas. Ao determinar (artigo 38, n1) que as reas metropolitanas e as
comunidades intermunicipais de fins gerais criadas nos termos das Leis n 10/2003 e 11/2003, de 13
de Maio, so convertidas em CIM correspondentes s unidades territoriais definidas com base nas
NUTS III em que se integram, o novo regime jurdico corrige a multiplicao de reas metropolitanas
aberta pela legislao anterior. Esta multiplicao no tinha sustentao em matria de investigao
emprica e introduzia uma forte atomizao na cooperao horizontal. A opo pela matriz das NUTS
III oferece, pelo menos, um potencial de maior estabilidade. O modelo de atribuies preconizado
pelo novo regime alinha claramente com a experincia passada:
12 A Lei n. 46/2008, de 27 de Agosto, veio

rever o regime jurdico das reas metropolitanas
de Lisboa e Porto, efectuando-se assim uma
diferenciao entre estas e as comunidades
intermunicipais, ao contrrio do regime jurdico
anterior.
i) Planeamento e gesto do desenvolvimento;

ii) Articulao dos investimentos municipais de interesse intermunicipal;
iii) Participao na gesto de programas de desenvolvimento regional (veja-se a j referida contratualizao no mbito dos PO Regionais 2007-2013);
iv) Planeamento das actuaes de entidades pblicas de carcter supramunicipal.
348. O facto desta legislao de 2003 ter suscitado uma dinmica intensa de preparao de novos
mapas de cooperao territorial e de discusso poltica ao nvel das Assembleias Municipais e no
ter tido aplicao concreta consequente em termos de transferncia de recursos e de protagonismo
na implementao de PPBT constituiu um momento de perturbao e de paragem na progresso
do associativismo inter-municipal. No entanto, as experincias mais avanadas de associativismo
inter-municipal no pas (Vale do Minho, Vale do Lima, Ave, Mdio Tejo, Oeste e Algarve) resistiram a
essa perturbao, uma vez que a constituio das novas formas associativas, comunidades urbanas
e comunidades inter-municipais, correspondeu, nesses casos, a experincias consistentes no passado.
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Admite-se que estejam criadas as condies para a emergncia de um novo ciclo de afirmao do
associativismo municipal em princpio alavancadas pela programao do QREN, designadamente atravs da j referida criao de subvenes contratualizadas, que est limitada a CIM que correspondam
a uma NUTS III. Deve ainda salientar-se que a reorganizao do mapa do associativismo municipal foi
acompanhada em alguns casos (poucos) da recomposio das prprias NUTS III. O exemplo da NUTS
III Ave paradigmtico dessa alterao. A nova composio da CIM Ave alterou-se profundamente com
a sada de municpios de elevada densidade industrial (Trofa e Santo Tirso) e a entrada de municpios
com predominncia rural e de baixa densidade (Cabeceiras de Basto e Mondim de Basto). Apraz registar
que o processo de concertao resistiu positivamente a essa alterao de contexto, evidenciando bem
a vantagem de corresponder a uma experincia com memria e capital de aprendizagem largamente
acumulado com a prtica da AMAVE.
349. Embora reconhecendo a alterao de contexto, continua a ser pertinente que, na experincia do
associativismo inter-municipal, se distinga entre a gnese de projectos de natureza supra-municipal
e de conjuntos de projectos municipais validados segundo uma lgica de associao de municpios,
desejavelmente complementares entre si. A existncia da primeira tipologia de situaes representa
um caso mais avanado de associativismo, sendo mais frequentes os exemplos de projectos supramunicipais cuja incidncia fsica atinge a totalidade dos municpios que integram a associao em causa.
O exemplo dos projectos de saneamento bsico corresponde a esta situao. So praticamente
inexistentes os casos de projectos supra-municipais cuja incidncia se concretiza em apenas num
municpio. Esta questo prende-se com a possibilidade da prtica de uma associao de municpios conduzir a uma delegao ascendente de competncias. A experincia do associativismo
inter-municipal no continente evidencia a esse nvel um estdio ainda muito pouco avanado de
realizaes, sem dvida em estreita relao com a ausncia de incentivos a esses processos.
350. Na RAA, o contexto institucional revela uma fraca incidncia de experincias de cooperao
horizontal a nvel local. O associativismo inter-municipal enquadrado pelo Decreto Legislativo
Regional n. 32/2002/A, que tambm define as formas de cooperao existentes entre o Governo
Regional e os municpios, atravs da celebrao de contratos de desenvolvimento, de natureza
sectorial ou pluri-sectorial entre a administrao regional autnoma dos Aores e os municpios da
Regio, bem como a celebrao de acordos de cooperao, colaborao e coordenao entre a
administrao regional e as freguesias da Regio. Compreensivelmente, em contexto de municpios
ainda dbeis, as experincias de associativismo inter-municipal revelam um estdio de desenvolvimento institucional mais incipiente do que o revelado no continente.
351. De acordo com a informao disponvel, estavam constitudas nos Aores as seguintes experincias:
- A Associao de Municpios da Regio Autnoma dos Aores (AMRAA) constituda por escritura
pblica no dia 19 de Dezembro de 1986, que constitui a experincia de maior envergadura;
- A Associao de Municpios do Tringulo constituda por escritura pblica no dia 11 de Dezembro
de 1990, composta pelas Cmaras Municipais da Horta, Madalena, Lajes do Pico, So Roque
do Pico, Velas e Calheta;
- A Associao de Municpios da Ilha de So Miguel (AMISM) constituda por escritura pblica
no dia 19 de Junho de 1992, composta pelas Cmaras Municipais da Lagoa, Ponta Delgada,
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Povoao, Ribeira Grande e Vila Franca do Campo;

- A Associao de Municpios da Ilha das Flores constituda por escritura pblica no dia 8 de
Outubro de 2002, composta pelas Cmaras Municipais de Lajes e Santa Cruz das Flores.
352. Uma das especificidades que apresenta a experincia aoriana o facto de ser no mbito da
cooperao inter-regional com as regies das Canrias e dos Aores (Programa de Iniciativa Comunitria INTERREG III-B MAC) que se verifica o maior envolvimento das associaes de municpios e
praticamente tambm as nicas experincias de parcerias e de cooperao horizontal. Deve tambm
ser referida a parceria estratgica constituda entre municpios das ilhas de S. Miguel, Pico e Terceira
no perodo de programao 2000-2006 em matria de recolha, tratamento e destino final de resduos
slidos urbanos, com projecto financiado pelo Fundo de Coeso. A listagem de projectos fornecida
pelas autoridades regionais permite identificar a participao do associativismo inter-municipal em
projectos como:
i) Cooperao para o Desenvolvimento Rural na Macaronsia II: Aces de Demonstrao;
ii) Cooperao e Desenvolvimento conjunto dos Organismos Pblicos mediante as Tecnologias
da Informao e a Comunicao (TIC) atravs de Internet Banda Larga por Satlite;
iii) Administrao Local Digital nas Regies Ultraperifricas da Unio Europeia;
iv) Projecto de Elaborao de Elementos Cartogrficos de Apoio ao Planeamento, gesto local
e ao ordenamento do territrio.
Estas experincias tm continuidade no actual perodo de programao no Programa de Cooperao
Transnacional (PCT) MAC 2007-2013.
353. Na RAM, a actividade do associativismo inter-municipal ainda mais restrita e selectiva, sendo
protagonizada pela AMRAM Associao de Municpios da Regio Autnoma da Madeira, e mais
recentemente pela IPM Iluminao Pblica da Madeira Associao de Municpios, criada por escritura pblica em 6 de Setembro de 2006, para a qual foi transferida a atribuio de iluminao pblica
e delegado o poder/competncia para o lanamento, liquidao e cobrana da taxa de ocupao do
domnio pblico pelas infra-estruturas da EEM Empresa de Electricidade da Madeira, S.A.. No mbito
da AMRAM foram criados, nos ltimos anos, projectos comuns de apoio aos Municpios da RAM,
designadamente para o apoio aquisio de bens de capital no domnio dos transportes para a
recolha e transporte de resduos slidos. O Governo Regional da Madeira incentiva actualmente
a cooperao horizontal entre Municpios comparticipando, atravs da bonificao de juros, uma
linha de crdito para financiar um projecto denominado Aquisio de equipamentos de resduos
slidos e limpeza urbana da RAM comparticipado pelo FEDER, em beneficio dos Municpios.
No entanto, a AMRAM inicialmente constituda com o objecto de explorar por conta prpria ou
mediante contrato com uma entidade especialmente vocacionada para esse efeito, uma forma de
jogo denominado Jogos Instantneos de acordo com as condies de licena de autorizao
aprovada por despacho do Presidente do Governo Regional da Madeira.
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354. Entretanto, a aco da AMRAM completada pela actividade de uma empresa inter-municipal, a
EIMRAM, cujas atribuies so as seguintes:
i) A recolha e tratamento de sucata;
ii) A construo e manuteno de redes virias;
iii) O desenvolvimento de projectos integrados de explorao de servios hdricos;
iv) A recolha e tratamento de resduos slidos;
v) O desenvolvimento de infra-estruturas respeitantes a saneamento bsico;
vi) A construo de habitaes sociais;
vii) A informatizao das autarquias e a manuteno dos respectivos equipamentos; informticos;
viii) Campanhas e aces de formao para a sensibilizao de preservao do meio ambiente;
ix) A promoo dos jogos intermunicipais;
x) A formao profissional de funcionrios da AMRAM e respectivos municpios;
xi) O desenvolvimento de projectos e de actividades e a prestao de servios s autarquias e
Associao de Municpios da Regio Autnoma da Madeira (A.M.R.A.M.), no mbito das
respectivas atribuies e competncias.
A debilidade das formas de cooperao vertical envolvendo os Municpios e instituies do

Poder Central
355. A posio dominante sobre esta matria considera que os diferentes nveis de administrao
territorial tm em Portugal atribuies muito rgidas, predominando a lgica da compartimentao em
detrimento da articulao funcional e do exerccio de competncias a ttulo de delegao (DGAL, 2006).
Ainda segundo a DGAL, as excepes mais evidentes dizem apenas respeito cooperao financeira
(concesso excepcional de auxlios financeiros) entre o Estado e os municpios (Decreto-Lei n.
384/87, de 24 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 157/90, de 17
de Maio e pelo Decreto-Lei n. 319/01, de 10 de Dezembro), sob a forma de contratos-programa e
de acordos de colaborao. Ao nvel mais local, entre os municpios e as freguesias, a figura dos
protocolos de delegao, tematicamente focados, que predomina. Os auxlios financeiros excepcionais esto legalmente tipificados:
i) Calamidade pblica;
ii) Municpios negativamente afectados por investimento da responsabilidade da administrao
central;
iii) Edifcios sede de autarquias locais, negativamente afectados na respectiva funcionalidade;
iv) Circunstncias graves que afectem drasticamente a operacionalidade das infra-estruturas e
dos servios municipais de proteco civil;
v) Instalao de novos municpios ou freguesias;
vi) Recuperao de reas de construo clandestina ou de renovao urbana quando o seu peso
relativo transcenda a capacidade e a responsabilidade autrquica nos termos da lei.
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356. Duas outras situaes de cooperao vertical devem ser referidas no quadro legal nacional:
i) Projectos de modernizao administrativa (RCM n. 108/01, de 10 de Agosto), inclusive os
destinados a melhorar a eficcia e a eficincia da gesto, a adquirir equipamentos com vista
a requalificar o atendimento aos cidados e aos agentes econmicos e sociais, a promover
a sociedade da informao e do conhecimento, a desconcentrar e descentralizar funes e
servios, a realizar aces de formao e sensibilizao e a desenvolver a cooperao entre
as autarquias;
ii) Contratos-programa entre a administrao central e os municpios (ou suas associaes e
empresas concessionrias), com incidncia mais frequente na promoo do desenvolvimento
econmico, sistemas de gua, esgotos e resduos slidos, ambiente e recursos naturais,
infra-estruturas de transportes, habitao social, proteco civil, educao e ensino.
357. A debilidade das formas de cooperao vertical entre municpios e poder central prende-se
sobretudo com a inexistncia de contratualizao por resultados, isto , a existncia de um modelo de
contratualizao ao servio de PPBT claramente definidas para territrios especficos. Adicionalmente,
o primado da lgica sectorial e a baixa integrao da aco central dificulta a existncia de formas de
cooperao vertical, envolvendo no mesmo processo diferentes servios pblicos. A evoluo para
um modelo de oramentao pluri-anual da interveno pblica central poder criar condies para
o avano da contratualizao por objectivos, que nos parece ser uma excelente oportunidade de
fazer avanar a cooperao vertical.
358. Na RAA, no Decreto Legislativo Regional n. 32/2002/A, de 8 de Agosto, que a cooperao
vertical assume essencialmente a forma de cooperao tcnica e financeira entre a administrao
regional e a administrao local e articula-se essencialmente com a criao de um eixo prprio no
Programa Operacional para o Desenvolvimento Econmico e Social dos Aores (PRODESA) centrado
no apoio ao desenvolvimento local do potencial endgeno, designadamente nas reas da prtica
desportiva a nvel concelhio, da animao turstica e cultural. Este regime possibilitou o alargamento
das reas passveis de acolhimento no regime da cooperao financeira indirecta, designadamente,
ampliao e grande reparao de edifcios escolares propriedade dos municpios; construo e
beneficiao de infra-estruturas desportivas.
359. A cooperao vertical abrange dois tipos de regimes:
i) Contratos de desenvolvimento, de natureza sectorial ou pluri-sectorial, entre a administrao
regional autnoma dos Aores e os municpios da Regio, nas reas de investimento nele
definidas, abreviadamente designados por Contratos ARAAL, com trs modalidades contratos de cooperao tcnica e financeira em projectos de competncia local, contratos
de colaborao em projectos de competncias regionais e contratos de coordenao em
projectos de competncias repartidas entre o nvel regional e o nvel local;
ii) Acordos de cooperao, colaborao e coordenao entre a administrao regional autnoma
dos Aores e as freguesias da Regio, nos domnios de investimento tambm ali definidos.
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360. A RAA apresenta ainda uma outra instncia com potencial de desenvolvimento de uma lgica
de concertao, relevante principalmente porque respeitam a cada uma das ilhas. Trata-se dos
conselhos de ilha, rgos consultivos, no mbito dos quais o Governo Regional realiza reunies
anuais obrigatrias, compostos por:
i) Presidentes das assembleias municipais e cmaras municipais;
ii) Quatro membros eleitos por cada assembleia municipal;
iii) Dois representantes dos sectores empresariais;
iv) Dois representantes dos movimentos sindicais;
v) Dois representantes das associaes agrcolas. Os conselhos de ilha so constitudos em
todas as ilhas do arquiplago, incluindo as que so compostas por um nico municpio.
361. Os conselhos de ilha tm por atribuies:
a) Formular recomendaes aos rgos das autarquias sobre assuntos das respectivas atribuies;
b) Fomentar a uniformizao e harmonizao das posturas regulamentos das diversas autarquias;
c) Incentivar formas de cooperao e colaborao entre as diversas autarquias e os respectivos
rgos e servios;
d) Apreciar, numa perspectiva de integrao e complementaridade, os planos de actividade dos
diversos municpios;
e) Emitir os pareceres que lhe sejam solicitados pela Assembleia Legislativa Regional ou pelo
Governo Regional sobre quaisquer matrias de interesse para a ilha;
f) Dar parecer sobre o Plano regional, designadamente numa perspectiva de ilha;
g) Pronunciar-se, por iniciativa prpria, sobre interesses especficos da ilha;
h) Exercer as demais atribuies e competncias que lhe forem conferidas por legislao regional.
Compete-lhes ainda emitir parecer, a solicitao ou por sua iniciativa, sobre as seguintes matrias,
quando respeitem respectiva ilha, designadamente:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Criao e extino de autarquias locais, bem como a modificao da respectiva rea;

Elevao de povoaes categoria de vilas ou cidades;
Sistema de transportes;
Ordenamento do territrio e equilbrio ecolgico;
Recursos hdricos, minerais e termais;
Classificao, proteco e valorizao do patrimnio cultural
(Lei n. 9/87 de 26 de Maro, alterada pela Lei n. 61/98 de 27 de Agosto).

362. As experincias de cooperao vertical observveis na RAM seguem o modelo em curso no
continente, abrangendo os Contratos-Programa e as bonificaes de juros de emprstimos referentes a linhas de crdito criadas no mbito da cooperao tcnica e financeira para fazer face a
investimentos da competncia dos Municpios, que foram devidamente previstos e identificados no
Programa de Desenvolvimento Econmico e Social e nos Programas do Governo da RAM. Inserem-se
ainda neste tipo de cooperao as atribuies do Governo Regional relativas ao acompanhamento,
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apoio, estudos e pareceres no domnio das finanas locais, da administrao financeira, da gesto oramental e do sistema contabilstico das Autarquias Locais. O Decreto Legislativo Regional n.
6/2005/M, de 1 de Junho Regime de cooperao tcnica e financeira entre a administrao pblica
regional e a administrao local da Regio Autnoma da Madeira constitui o quadro legislativo que
regula a cooperao vertical entre a Administrao Regional e Local.
363. A RAM apresenta ainda um conjunto de instituies constitudas no mbito da aco do
Governo Regional, com incidncia em territrios especficos, que embora no constituindo experincias de cooperao, mas pelo contrrio actuaes descendentes sobre o territrio, no devem
ser ignoradas:
i)
Sociedade de Desenvolvimento da Madeira que explora o Centro Internacional de Negcios da

Madeira;
ii) Sociedade de Desenvolvimento da Ponta Oeste (Ribeira Brava, Ponta do Sol e Calheta);
iii) Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento (Cmara de Lobos, Funchal, Santa Cruz e
Machico);
iv) Sociedade de Desenvolvimento do Norte (Porto Moniz, So Vicente e Santana);
v) Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo (gestora dos projectos e aces inseridos no
mbito da Operao Integrada de Desenvolvimento da ilha de Porto Santo);
vi) Madeira Parques Empresariais;
vii) Administrao de Portos da R.A. Madeira;
viii) Investimentos Habitacionais da Madeira;
ix) Valor Ambiente (explorao e gesto do sistema de transferncia, triagem, valorizao e
tratamento de resduos slidos da Regio Autnoma da Madeira, em regime de concesso
de servio pblico);
x) IGA (explorao e gesto dos recursos hdricos da Regio Autnoma da Madeira);
xi) Madeira Tecnoplo;
xii) Agncia de Desenvolvimento da R.A. Madeira;
xiii) Associao de Promoo da R.A. Madeira.
O esforo de racionalizao da reforma das finanas locais com maior autonomia local na determinao das taxas de imposto, e instrumento de maior responsabilizao poltica e instrumento de
descentralizao.
364. Com a nova Lei das Finanas Locais (Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro), a repartio dos recursos
entre o Estado e os municpios, com o objectivo de obter o equilbrio horizontal e financeiro, obtida
atravs de trs componentes:
a) Uma subveno geral determinada a partir do Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF) cujo valor
igual a 25,3% da mdia aritmtica simples da receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares e colectivas (IRS e IRC) e sobre o valor acrescentado (IVA);
b) Uma subveno especfica determinada a partir do Fundo Social Municipal (FSM) cujo valor
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corresponde s despesas relativas s atribuies e competncias associadas a funes sociais

(educao, sade, aco social) transferidas da Administrao Central para os municpios;
c) Uma participao varivel at 5% sobre a colecta de IRS, que reverter para o municpio (se
este optar por uma taxa positiva) ou para o muncipe (se optar por uma taxa reduzida ou mesmo
nula).
Para efeitos de clculo dos montantes a atribuir, o FEF repartido em partes iguais como Fundo
Geral Municipal (FGM) e Fundo de Coeso Municipal (FCM). Destes fundos, o FCM o que revela
uma maior incidncia na correco de assimetrias em benefcio dos municpios menos desenvolvidos, sendo distribudo com base em ndices de carncia fiscal (CF) e da compensao da
desigualdades de oportunidades (CDO), indicador baseado no ndice de desigualdade de oportunidades (IDO). A carncia fiscal dada pela diferena entre a capitao mdia nacional dos impostos
municipais e a do municpio. O ndice de desigualdade de oportunidades tem por base os ndices de
desenvolvimento social calculados com base em trs componentes: esperana de vida nascena;
nvel educacional; conforto e saneamento bsico. Na repartio dos recursos entre o Estado e os
municpios, a componente tributria relativa ao IRS agora introduzida na LFL (medida positiva que
contribuiria para um maior equilbrio vertical), consubstanciou-se j a partir de 2009 (depois de 2007
e 2008 as transferncias de 5% de IRS terem sido transferidas do Oramento do Estado para os
municpios dos Aores e da Madeira), na perda efectiva daquele montante pelos municpios das
Regies Autnomas, uma vez que o Estado deixou de a suportar.
365. O FGM visa dotar os municpios de condies financeiras adequadas ao desempenho das suas
atribuies, em funo dos respectivos nveis de funcionamento e investimento, segundo trs critrios:
5% igualmente por todos os municpios; 65% na razo directa da populao ponderada de acordo com
os ponderadores marginais e da mdia diria de dormidas em estabelecimentos hoteleiros e parques
de campismo, sendo a populao residente das Regies Autnomas, ponderada pelo factor 1,3; 25%
na razo directa da rea ponderada por um factor de amplitude altimtrica do municpio e 5% na razo
directa da rea afecta Rede Natura 2000 e da rea protegida (ou, nos municpios com mais de 70%
de territrio afecto Rede Natura 2000 e de rea protegida, 20% na razo directa da rea ponderada
e 10% na razo directa das reas protegidas ou de Rede Natura).
366. Na nova Lei das Finanas Locais (Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro), o princpio da responsabilidade poltica incrementado, uma vez que consagra maior autonomia local na determinao
das taxas de imposto (ex. taxa varivel sobre a colecta de IRS). Essa capacidade fiscal acrescida,
que potencialmente beneficia os municpios urbanos, reequilibrada com o aumento de peso da
componente redistributiva do Fundo de Coeso em relao ao Fundo Geral Municipal. A actual lei
introduz alguns elementos de racionalizao nos critrios de distribuio do FGM (desaparece o critrio
de nmero de freguesias, diminui o peso da distribuio uniforme e considerando a populao ponderada - residente e flutuante - e elimina-se a garantia de crescimentos mnimos anuais automticos)
e simultaneamente so consideradas algumas especificidades (existncia de Rede Natura e de reas
protegidas), um potencial incentivo para a proposio de boas prticas neste domnio.
367. Outro aspecto inovador da nova lei a criao do Fundo Social Municipal com transferncia do
Oramento do Estado consignada ao financiamento das despesas relativas s atribuies e competn-
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cias dos municpios associadas a funes sociais, designadamente educao, sade e aco social.
Estas transferncias permitem perspectivar a descentralizao de competncias para as autarquias em
matria de funes sociais, associadas estreitamente a objectivos de equidade e de igualdade de
oportunidades. As despesas elegveis a financiar pelo FSM incluem despesas de funcionamento
corrente de educao (remuneraes de pessoal no docente, servios especficos, despesas
com professores e monitores de actividades de enriquecimento curricular, de acompanhamento
scio-educativo) despesas de funcionamento de programas municipais de cuidados de sade e
de aco social13.
Fragilidades estruturais do Sistema Nacional de Inovao e consequentes limitaes em termos

de territorializao de polticas pblicas de inovao e competitividade
13 De 2007 a 2009 o FSM destinou-se ao

financiamento das competncias efectivamente exercidas pelos municpios no domnio da
educao. Refira-se a este propsito, a descentralizao de mais competncias neste domnio
operada ao abrigo do Decreto-Lei n. 144/2008,
de 28 de Julho.
368. O quadro seguinte sistematiza a caracterizao do SNI portugus:
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Fontes: Observatrio Nacional da Cincia

e Ensino Superior; Inqurito ao Potencial
Cientfico e Tecnolgico Nacional (2005 e
2007-resultados provisrios); OECD Science
and Technology Indicators; EU CRONOS data
base; EU Structural Indicators; World Development Indicators, World BanK
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369. Fragilizado por traos estruturais penalizadores, que revelaram uma forte inrcia nos ltimos
30 anos, o SNI encontra-se, presentemente, num momento de viragem, com atenuao parcial de
alguns dos seus constrangimentos estruturais. Os sinais de progresso so evidentes, ilustrando a
aco determinada do Ministrio da Cincia e do Ensino Superior, sobretudo em termos da evoluo
da despesa total de I&D e do seu peso no PIB, bem como na generalidade dos indicadores de produo cientfica internacionalmente reconhecida. Para alm desta tendncia que podemos classificar
de science-oriented, h dois indicadores recentes que evidenciam uma alterao estrutural mais
promissora: aumento considervel da percentagem de despesas empresariais de I&D no total da
despesa bruta em I&D e progresso assinalvel dos indicadores de capital humano (facilitadores da
inovao) no quadro europeu..Mas a alterao mais relevante em curso no SNI decorre do aumento
da massa crtica de empresas capazes de desenvolver projectos de inovao e desenvolvimento
tecnolgico, em grande parte na sequncia dos esforos da programao dos Fundos Estruturais
(PRIME e agora PO Factores de Competitividade). O comportamento da balana tecnolgica e a
posio de Portugal no grupo dos moderadamente inovadores (European Innovation Scoreboard)
ilustram essa transformao. O SNI apresenta entretanto dois grandes potenciais de progresso:
uma maior centralidade das aces focadas nas empresas e o reforo significativo da interaco
sistmica entre as organizaes que o integram, que continua a ser relativamente baixa. Entre os
factores explicativos dessa baixa interaco sistmica podem elencar-se:
i) A ainda baixa articulao universidade-empresa;
ii) Baixa proximidade das entidades do sistema s concentraes empresariais de PME;
iii) Formao de capital humano ainda deficientemente articulada com as estratgias empresariais de inovao;
iv) Reduzida cooperao entre centros de investigao de matriz universitria e infra-estruturas
de base tecnolgica.
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370. O quadro seguinte situa as principais extenses regionais do SNI no Continente:
Fontes: Inqurito ao Potencial Cientfico e Tecnolgico Nacional, 2005 OCES
371. A aglomerao de Lisboa absorve 49% do emprego total em actividades de I&D e concentra a
maior quota nacional de despesa bruta de I&D (54%) e a mais elevada percentagem de despesa bruta
de I&D realizada por empresas (55%) e por universidades (42%). Para alm disso, nesta aglomerao
que se concentra a quota mais elevada de despesa bruta de I&D realizada por instituies pblicas
(85%), que contribui largamente para a sua supremacia a nvel nacional. A estrutura de especializao
das NUTS II Norte e Centro pode considerar-se mais equilibrada. Assim, por exemplo, a estrutura
regional das actividades de I&D no Norte e no Centro consagra que, respectivamente, 39,8% e
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37,5% correspondem a despesas empresariais de I&D, o que deve ser considerado como um activo
especfico para assegurar um ponto de viragem na orientao do SNI, reorientando-o em funo de
objectivos de acumulao tecnolgica e aprendizagem baseadas no papel da empresa. Por outro lado,
relevante a participao nestas regies dos interfaces Universidade-empresa nas actividades de I&D,
constituindo uma nova famlia de actores na estrutura do SNI, com elevado potencial de discriminao
positiva no mbito da poltica tecnolgica e de inovao. Por todos estes motivos, parece haver condies para, no mbito das polticas de alargamento da base territorial da competitividade, criar as bases
sustentadas para a formao de sistemas regionais de inovao.
A questo da escolha dos territrios pertinentes para efeitos de territorializao de polticas

pblicas: questes de escala e de governana
372. A escolha dos territrios pertinentes para efeito de aplicao de PPBT uma questo complexa,
uma vez que depende de um conjunto diversificado de factores, nem sempre susceptveis de ser
reunidos em combinao virtuosa:
i) Existe uma dimenso territorial crtica em termos de planeamento integrado de intervenes
sectoriais, tanto mais premente quanto mais se tratar de intervenes com impacto desejvel
em termos de competitividade;
ii) O sistema de actores regionais e locais com os quais as PPBT devem interagir podem exigir
configuraes territoriais que traduzam prticas de cooperao horizontal j assumidas e com
potencial de experimentao e de aprendizagem j acumulado;
iii) A estrutura desconcentrada dos servios do Estado tende tambm a influenciar o mapa dos
territrios pertinentes;
iv) Os problemas sobre os quais as PPBT devem intervir apresentam dimenses territoriais muito
diversificadas, como acontece, por exemplo, com os problemas do mercado de trabalho, da
excluso social ou da transversalizao de polticas urbanas, os quais apontam inequivocamente para territrios pertinentes com escalas muito diferenciadas;
v) Os centros de racionalidade estratgica de coordenao de polticas podem tambm reas de
incidncia territorial muito diferenciadas;
vi) As disparidades intra-regionais superam, regra geral, as de natureza inter-regional, circunstncia que penaliza fortemente a escolha da NUTS II como territrio pertinente de PPBT,
embora no inviabilize o potencial de coordenao a cargo das CCDR.
373. A elencagem dos factores anteriormente mencionados resulta principalmente da necessidade das
PPBT combinarem formas de cooperao vertical e horizontal, de modo a enriquecerem o contedo
das intervenes e as parcerias subjacentes. Por isso, a definio dos territrios pertinentes para
a definio do quadro de aplicao de PPBT conduz necessariamente a uma geometria varivel de
experincias. Essa geometria varivel tambm potenciada pela diversidade das dinmicas territoriais
e do impacto territorial do processo de mudana estrutural que atravessar a economia portuguesa
nos prximos anos, correspondente formulao de mosaico de dinmicas territoriais e urbanas oportunamente mencionada em captulos anteriores. No entanto, essa geometria varivel no
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deve conduzir a uma perspectiva de caos de experincias de PPBT. H, em nosso entender, duas
condies que tendero a minimizar os riscos de no organicidade da referida geometria varivel.
A primeira consiste em valorizar territrios pertinentes que correspondam a experincias consolidadas de associativismo inter-municipal, experimentando segunda essa via actuaes no domnio das
polticas de ordenamento do territrio no quadro da vigncia futura dos PROT. A experincia diz-nos
que tais espaos correspondem a prticas generalizadas de cooperao horizontal inter-institucional
que transcendem as relaes de cooperao entre municpios. Diz-nos tambm que tais experincias apresentam uma forte propenso para o desenvolvimento de formas de cooperao vertical
com diferentes servios do Estado central e desconcentrado. A segunda consistir em criar novos
centros de racionalidade estratgica regional para a gnese de polticas territoriais de inovao e
competitividade que exigem famlias de actores e organizaes no necessariamente identificadas
com o associativismo municipal. Neste campo, a formao de sistemas regionais de inovao deve
surgir na agenda da programao regional, alavancando os domnios de interveno do QREN que
se prendem com o alargamento da base territorial da competitividade.
374. No campo do ordenamento do territrio, a combinao da aposta na estabilizao das formas de
cooperao inter-municipal e da reestruturao da mquina desconcentrada do Estado criar, em
nosso entender, condies para uma experimentao progressiva da concepo e implementao
de PPBT segundo uma trajectria segura e susceptvel de aprendizagem institucional que se traduza em melhoria progressiva de tais polticas. Nesse quadro de experimentao, a monitorizao e
coordenao estratgicas podem ser exercidas no mbito das atribuies das CCDR, que encontraro
nesse processo no uma oportunidade de sobreposio e inibio das experincias sub-regionais, mas
antes e fundamentalmente o da construo de novos referenciais estratgicos de desenvolvimento
(planos estratgicos regionais) e de ordenamento do territrio (planos sub-regionais de ordenamento do
territrio) que completem, enquadrem e harmonizem as iniciativas a nvel sub-regional.
375. Este modelo de experimentao e progresso de PPBT ainda largamente potenciado pelo
facto das experincias mais slidas de associativismo inter-municipal apresentarem hoje uma vasta
experincia de planeamento estratgico, participado por formas de cooperao horizontal com
outras instituies locais, com solidez tcnica, que convocam frequentemente os servios centrais
para a formulao de PPBT ajustados a esses territrios. Tais processos de planeamento no tm
encontrado o eco necessrio na construo de referenciais estratgicos de mbito regional a cargo
das CCDR. A grande maioria dos exerccios de planeamento estratgico realizados pelas CCDR no
mbito da preparao dos sucessivos perodos de programao privilegia uma lgica de combinao
de abordagem territorial (NUTS II) e sectorial (diagnsticos sectoriais para a NUTS II). praticamente
nula a realizao de exerccios com envolvimento bottom-up das experincias de cooperao horizontal entre municpios, essencialmente NUTS III ou sub-espaos das mesmas. Quer isto significar que
a lgica de preparao dos referenciais estratgicos tende a ser mimtica da realizada a nvel central.
Uma consequncia penalizadora deste processo consiste na insuficincia de territorializao dos
processos realizados, o que no favorvel generalizao e consistncia das PPBT.
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Avaliao crtica de uma tipologia possvel de territrios as AIBT (reas Integradas de Base
Territorial)
376. O anexo n 6 a este relatrio sistematiza a despesa executada ao longo dos trs perodos de
programao correspondentes a QCA nos territrios que foram considerados Aces Integradas
de Base Territorial (AIBT) no perodo de 2000-2006 nos POR geridos no mbito da interveno das
CCDR. As AIBT constituiram na filosofia da programao de 2000-2006 territrios com problemticas de desenvolvimento bem identificadas, suportadas por conhecimento estratgico endgeno ou
produzido pelas prprias CCDR, onde se ensaiaram combinaes de investimento FEDER e FSE e no
mbito das quais os Municpios puderam tambm apresentar projectos de investimento, em princpio
de dimenso estratgica supra-municipal.
377. Sobretudo no que respeita aos investimentos FSE, as AIBT abriram caminho entrada na
programao de formas de cooperao horizontal, traduzidas pela mobilizao de iniciativas provenientes de outras instituies locais que no os Municpios. Os estudos de avaliao dos diferentes
POR revelaram, para alm da dificuldade de fazer avanar a componente FSE, em larga medida
por escassez de instituies locais preparadas para conceber aces de formao para o desenvolvimento, compatveis e complementares dos investimentos FEDER, alguma dificuldade destas
intervenes mobilizarem projectos substancialmente diferentes dos apresentados pelos municpios
ao eixo dos POR dedicado aos investimentos municipais. Tal como j referimos em seces anteriores,
num perodo de programao em que a aposta no modelo de gesto regionalmente desconcentrada
foi to evidente, no totalmente compreensvel ao observador externo por que razo as AIBT no
constituram uma verdadeira aposta de gerao de PPBT. No discutindo agora a pertinncia dos territrios que ascenderam ao estatuto de AIBT, estes territrios reuniam as caractersticas adequadas para
compatibilizar num territrio particular e sob a aco orientadora do referencial estratgico existente
para o mesmo investimentos municipais e investimentos sectoriais. Para alm disso, reuniam condies
para exercitar a combinao de formas de cooperao horizontal e vertical, trazendo programao de
Fundos Estruturais para um dado territrio um sistema de actores locais mais rico do que o composto
por municpios e servios desconcentrados.
378. Desde que a figura das OID foi perdendo fora e relevncia no framework da programao
comunitria, no foi segura nem consistente a procura de solues alternativas a essa modalidade
de integrao de PPBT. Dos programas puri-fundos e das subvenes globais ensaiadas no perodo
1989-1993 at s AIBT e pactos para o desenvolvimento do perodo de 2000-2006, no se fizeram
progressos na procura de uma alternativa. As AIBT reuniam partida boas condies para o ensaiar,
sobretudo porque a sua escolha vinha associada existncia de referenciais de planeamento estratgico que enquadrassem. Sobretudo nos casos em que aos territrios das AIBT correspondem
experincias consolidadas de associativismo inter-municipal, estavam reunidas as condies para
que as PPBT enriquecessem de facto o j mencionado MGRD. A sua no concretizao constitui
um dos mistrios da programao de Fundos Estruturais e da territorializao de polticas pblicas
em Portugal. No desenvolvimento do valioso trabalho de avaliao dos POR e do prprio QCA III
no foi possvel estabilizar uma explicao consistente para o no aproveitamento desse potencial.
Das realizaes conseguidas fica alguma perspectiva de persistncia e de continuidade de algumas
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ideias inovadoras lanadas pelo PPDR no 2 perodo de programao, sobretudo em torno da problemtica das aldeias histricas e de outras intervenes para territrios de baixa densidade. A criao
de subvenes contratualizadas nos territrios NUTS III com programas territoriais de desenvolvimento
como suporte estratgico constituir uma inovao da programao QREN 2007-2013, abrindo um
novo espao de experimentao. A sua avaliao futura ditar se se tratou de uma oportunidade de
avano da territorializao de polticas.
Sntese: Pontos fortes e pontos fracos do actual quadro institucional em termos de potencial de
territorializao de polticas pblicas (a nvel do continente)
379. O quadro seguinte sistematiza os principais pontos fortes e pontos fracos do actual modelo de
governance das polticas territoriais:
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CAPTULO VI
Uma viso prospectiva
Nota preliminar
380. Tal como tem sido regra em perodos anteriores, a preparao e o incio de um novo perodo de
programao (2007-2013) trazem novas perspectivas de interveno s polticas pblicas de desenvolvimento regional, em grande medida determinadas pelas prprias opes e prioridades do quadro
comunitrio. A programao do QREN 2007-2013 e as linhas de orientao que marcam a nova fase
das polticas de coeso tendero inevitavelmente a constituir mais um marco evolutivo do aparato das
polticas regionais e territoriais em Portugal. A dimenso financeira e de base de instrumentos de poltica
que o QREN representa tendero tambm a colocar novos desafios e oportunidades territorializao
de polticas pblicas em Portugal. Essa possibilidade tanto mais pertinente quanto se sabe que a
diferenciao no territrio nacional entre regies da coeso e regies com outros estatutos de acesso
aos Fundos Estruturais (Lisboa e Vale do Tejo, Algarve e Madeira) obrigar por inerncia a diferenciar
tipologias de interveno.
381. Entretanto, a observao simultnea de diferentes crises no territrio continental (o impacto
da crise recessiva internacional, o processo de ajustamento estrutural da economia portuguesa e
as incidncias territoriais diferenciadas do impacto da globalizao) convidam a essa territorializao
de polticas pblicas e tornam-na mais premente.
382. A dimenso prospectiva deste captulo final explica-se porque no existem ainda elementos
de avaliao suficientemente consolidados sobre os impactos da nova programao e de algumas
reformas estruturais internas iniciadas pelo actual Governo, que constituem importantes alteraes
do quadro de polticas pblicas que serviu de base reflexo conduzida nos captulos anteriores.
Entretanto, a resposta que foi necessrio preparar para combater os efeitos penalizadores na economia portuguesa da presente crise internacional introduziu um novo enquadramento para as polticas
pblicas, vindo dificultar adicionalmente a apreenso dos efeitos de mudana atrs assinalados.
383. Em nosso entender, o potencial de territorializao de polticas pblicas associado ao contexto
actual de programao e de interveno governamental ser irreversivelmente marcado por um
conjunto de mudanas, simultaneamente produzidas em termos de objectivos e governance de
polticas, nos seguintes domnios:
- O modelo de organizao, arquitectura, objectivos e governance do actual perodo de programao de Fundos Estruturais (QREN 2007-2013), das polticas agrcola e de pescas, seja do
ponto de vista de adaptao s novas orientaes comunitrias, sobretudo em termos de
polticas de coeso, seja do ponto de vista de resposta nacional aos constrangimentos observados nos QCA anteriores e aos desafios de mudana estrutural que pesam actualmente sobre
a economia portuguesa;
- O potencial de integrao e de focagem de polticas pblicas que a implementao simultnea
da Estratgia de Lisboa e do Plano Tecnolgico tendero a proporcionar, na sequncia da inovadora criao de uma plataforma de monitorizao do ajustamento estrutural que o catching-up
tecnolgico da economia portuguesa est a promover;
- O novo quadro de referncia que a entrada em vigor do PNPOT e dos PROT nas regies do
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continente representa em termos de potencial de coordenao de polticas pblicas no mbito

das NUTS II, NUTS III e de articulao entre polticas locais e centrais, acrescentando aco das
CCDR um importante instrumento adicional;
- O potencial de territorializao em torno das polticas activas de emprego/formao e das
polticas de desenvolvimento social;
- A nova gerao de polticas de desenvolvimento rural, no novo quadro de interveno do
FEADER, fora do mbito de gesto dos Fundos Estruturais;
- As alteraes que se antevm no quadro institucional de governance da aco supra-municipal e
da prpria interveno autrquica;
- Os desafios que se colocam nas Regies Autnomas a um novo ciclo de polticas, sobretudo
os que respeitam a uma maior incidncia das polticas de competitividade e para a necessidade
de dinamizar uma maior participao do investimento privado e da sociedade civil nos prximos
perodos de programao.
Os desafios do perodo de programao 2007-2013
384. A programao QREN 2007-2013 abre s PPBT novas perspectivas que resultam da combinao
de dois tipos de factores: a anunciada maior selectividade espacial das intervenes e a criao de
um novo ciclo de polticas de desenvolvimento territorial, com novas combinaes e equilbrios entre
objectivos de coeso e competitividade. Para alm de reflectirem a influncia de orientaes comunitrias explcitas, essas perspectivas convergem com razes internas que importa explicitar:
i) O esgotamento estrutural do modelo de crescimento portugus;
ii) O aprofundamento dos trabalhos de avaliao de polticas pblicas;
iii) A elaborao de vises quantificadas mais finas e credveis sobre o estado da arte em matria de disparidades intra e inter-regionais aps trs perodos de programao de Fundos
Estrutrais;
iv) A coexistncia pela primeira vez no territrio nacional de regies da coeso, em phasing-in
e em phasing-out;
v) As necessidades hoje mais prementes de consolidao de contas pblicas exigindo nveis
combinados mais elevados de eficincia e eficcia da despesa pblica;
vi) Last, but not the least, a vontade poltica claramente reformista de uma maioria com objectivos
claros de interveno (programa de reformas estruturais).
385. O efeito combinado da transformao do quadro regional portugus em termos de tipologias
de regies elegveis para as polticas de coeso e as novas exigncias colocadas por estas ltimas
conduzem, a nosso ver, inevitavelmente a uma maior incidncia das PPBT e a uma focagem destas
ltimas. A nfase que as prprias polticas de coeso colocam na componente da competitividade
obriga, no quadro metodolgico pertinente para conceber a alocao de recursos dessas polticas, a
uma clarificao da base territorial da competitividade. Uma poltica de competitividade com dimenso territorial faz-se com firmas, instituies e activos (recursos) especficos e, quando colocada
instrumentalmente ao servio de objectivos de coeso scio-econmca e territorial, no pode deixar
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de mobilizar alargadamente recursos por todo o territrio nacional. A dimenso territorial das polticas
pblicas , assim, uma exigncia das prprias polticas de competitividade, combinando habilmente a
mobilizao de recursos e a utilizao de instrumentos de poltica.
386. relevante realar que esta viso converge com os resultados da evoluo recente (1995-2006)
(ver captulo II) do territrio nacional em termos de indicadores sintticos de competitividade e coeso,
constituindo uma consequncia inevitvel dos ensinamentos a retirar de perodos de programao
anteriores e do valor acrescentado que os trabalhos do DPP vieram trazer em termos de conhecimento
das dinmicas e tipologias de desenvolvimento territorial observadas mais recentemente no territrio
nacional.
387. Noutro plano, o desligamento da poltica agrcola e das pescas do mbito dos Fundos Estruturais
e o aprofundamento, na primeira, da componente do desenvolvimento rural exigiro desta poltica
uma territorializao clara das suas opes de poltica. A territorializao da aco do FEADER e
a adequao territorial do seu principal instrumento de actuao (o Programa de Desenvolvimento
Rural PRODER) constituir um factor poderoso de territorializao de polticas pblicas com forte
impacto quer na baixa densidade, quer nos territrios com fileiras agrcolas competitivas.
388. A estrutura do QREN 2007-2013 proporciona um quadro relativamente estvel de suporte
territorializao de polticas pblicas. Essa territorializao pode ser equacionada em dois domnios
que podem considerar-se interrelacionados: por um lado, os trs PO temticos (Competitividade,
Potencial Humano e Valorizao do Territrio) consagram a necessidade de territorializar a sua
interveno nas regies da coeso, no sendo difcil imaginar que o Norte, o Centro e o Alentejo
configuram um elevado potencial de diferenciao de polticas; por outro lado, particularmente os
PO da Competitividade e da Valorizao do Territrio consagram necessidades de integrao com
a aco dos PO regionais das regies da coeso que constituem campos preferenciais de extenso
do objectivo de territorializao de polticas pblicas. Assim, em nosso entender, vemos que o
QREN 2007-2013 coloca dois tipos de desafios relevantes territorializao e tambm transversalizao de polticas pblicas; a agenda dos PO temticos deve ser ajustada s regies NUTS II de
incidncia e s suas diferenciaes intra-regionais; por outro lado, devem ser identificados domnios
especficos de integrao entre a aco desses PO, os PO regionais e as respectivas agendas de
desenvolvimento que os suportam, que passaro a configurar espaos preferenciais de ensaio de
territorializao de polticas pblicas.
Territorializao de polticas pblicas e coordenao estratgica no mbito da aco do PNACE

(e da estratgia de Lisboa) e do Plano Tecnolgico
389. A criao do Gabinete do Coordenador Nacional da Estratgia de Lisboa e do Plano Tecnolgico

(GCELPT), na dependncia da Presidncia do Conselho de Ministros, corresponde emergncia de um
novo centro de racionalidade ao servio da coordenao de polticas e de instrumentos num domnio
considerado vital para o processo de ajustamento estrutural da economia portuguesa. Em nosso entender, da sua aco podero resultar importantes efeitos para a territorializao de polticas pblicas de
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inovao e competitividade, as quais carecem de centros de coordenao na vertente nacional-regional,

dada a incipincia de massa crtica de conhecimento que as CCDR apropriam no tempo presente.
390. O que importa destacar em termos de planeamento o facto do GCELPT assentar a sua aco
no quadro simultaneamente de uma ideia mobilizadora para o Pas, de uma agenda de prioridades e de
um compromisso poltico, sintetizados na frmula simples do no podemos chegar atrasados nova
plataforma do conhecimento e da capacitao tecnolgica. A coexistncia dos trs aspectos (ideias
mobilizadoras, prioridades e metas bem definidas e compromisso poltico) no de todo comum no
planeamento em Portugal.
391. Cinco prioridades transversais de aco focam a estratgia de implementao em curso do Plano
Tecnolgico, no mbito da procura de um novo modelo de crescimento para a economia portuguesa:
- Uma base cientfica e tecnolgica reforada, promovendo a cooperao e o desenvolvimento
de redes nacionais e internacionais e apostando no aumento do investimento pblico e privado
em I&D;
- Um melhor ordenamento da base competitiva, promovendo plos de competitividade e tecnologia
que reforcem a ligao universidade-empresa numa perspectiva de afirmao internacional;
- Uma administrao pblica moderna, usando as novas tecnologias para tornar os servios mais
eficientes, mais prximos e mais acessveis aos utilizadores;
- Um ambiente favorvel aos negcios, desburocratizando e adaptando os instrumentos de poltica
pblica s necessidades das empresas e dos empreendedores;
- Uma populao qualificada, apostando na requalificao de activos e na melhoria do sistema de
formao inicial.
392. seguramente no ordenamento da base produtiva que encontramos o maior potencial de gerao
de PPBT. Vrias possibilidades se abrem para que o ordenamento da base produtiva possa constituir
um impulso para uma nova famlia de PPBT: a racionalizao do espectro continental de oferta de infraestruturas de base tecnolgica, clarificando misses e recursos associados; as estratgias de eficincia
empresarial colectiva baseadas nas lgicas nacionais dos plos de competitividade e regionais dos
clusters; a criao de bases tecnolgicas coerentes para a competitividade regional, com hierarquizao rigorosa das diferentes tipologias de infra-estruturas de suporte ao acolhimento empresarial e
inovao. A agenda vasta e complexa e exige abundantes recursos de coordenao. Podemos
identificar esta agenda como a territorializao da poltica de inovao e a criao de condies para
a emergncia de sistemas regionais de inovao.
393. O GCELPT tem revelado uma prtica com profundo conhecimento das insuficincias do SNI j
oportunamente enunciadas no captulo IV e dos pontos fortes e fracos da curva de aprendizagem que
a gesto dos programas POE-PRIME tem acumulado sobre instrumentos e incentivos no domnio da
inovao e da competitividade. Por isso, a prioridade do Plano Tecnolgico centrada no ordenamento
da base produtiva, tal como est formatada, apresenta um elevado potencial de coordenao de
instrumentos de poltica orientada segundo objectivos de territorializao.
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394. Na data em que escrita esta reviso do documento, no possvel avaliar se os processos em
curso de candidatura ao QREN de constituio de plos de competitividade e de clusters regionais
constituiro um xito ou uma oportunidade perdida de reorganizao dos recursos para a competitividade no territrio continental. Dessa reorganizao depender fortemente o espao de criao de
novas PPBT na rea da inovao e da competitividade. A componente cientfica do SNI apresenta-se
hoje segundo um modelo de inteligncia distribuda no territrio nacional que no era assumida
at ao momento como uma potencialidade a explorar. verdade que a sua distribuio favorece
o territrio do litoral de Braga Pennsula de Setbal, com algumas expresses de excelncia nos
Aores e mais pontualmente nas regies mais deprimidas. No entanto, o que importa hoje destacar
o facto destas massas cientficas concentradas no litoral mais dinmico estarem hoje servidas por
potentes infra-estruturas de conexo em matria de TIC. Na verdade, no mbito da actuao da
Fundao para a Computao Cientfica Nacional (FCCN), as infra-estruturas do ensino universitrio
esto hoje ligadas de Braga a Lisboa (cabo de fibra ptica) por uma potente rede de investigao e
ensino nacional, com acesso a uma rede Internet de banda larga e padres de qualidade de servio
muito elevados. Neste contexto, os activos cientficos do SNI apresentam no s uma distribuio
espacial mais distribuda, como viram fortemente incrementada a sua conectividade interna e internacional. Por outras palavras, o SNI apresenta um potencial de territorializao ao nvel dos seus
activos cientficos que o robustece, tendo em conta os desafios que tem de enfrentar em termos da
sua mudana estrutural (ver captulo IV).
395. Acresce a este dado, uma outra forma de inteligncia distribuda no plano espacial que proporcionado pela implantao no territrio das infra-estruturas de base tecnolgica e dos inter-faces
Universidade-empresa. Com este modelo de inteligncia distribuda no plano espacial, esto criadas as
condies para a disseminao, contida e selectiva, de dinmicas regionais de inovao, que visam
sobretudo a generalizao de prticas de I&D em consrcio, com efectiva proximidade e envolvimento
empresariais. Os plos de competitividade e tecnologia procuram, assim, compatibilizar a ideia de
sistemas regionais de inovao com a vertebrao, internacionalizao e conexo de um SNI, criando
as condies adequadas para que este possa ultrapassar de forma consistente a divergncia estrutural
que mantm seja com os pases de fronteira tecnolgica, seja com os pases followers mais activos
e melhor sucedidos. Convm no esquecer que a distribuio no territrio continental dos interfaces
Universidade-empresa com capacidade efectiva de concretizao de despesas de I&D potencia largamente essa territorializao, com evidente destaque para as regies Norte e Centro que encontram
nestas organizaes um importante factor de diferenciao e de atractividade. Convm ainda no
ignorar que a massa crtica de empresas de base tecnolgica se alargou e que a sua distribuio
espacial tambm se alterou no mesmo sentido positivo, o da diversificao espacial.
396. O potencial de gerao de PPBT para a inovao e competitividade claro e promissor. Mesmo
assim, no est isento de interrogaes.
397. Em primeiro lugar, a compatibilizao das duas lgicas acima referidas, a das dinmicas regionais
de inovao e a de maior consistncia do SNI no um exerccio fcil e exige sobretudo uma forte
selectividade espacial, com escala crtica pertinente de consrcios de I&D e de parcerias. Seguramente,
exigir escalas territoriais mais abrangentes do que as reveladas pela interessante experincia das parcerias empresariais dinamizadas no mbito do PRIME. Seguramente ainda, exigir opes claras em
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termos de deciso poltica quanto s opes de domnios de inovao a promover, com especializao
dos plos de competitividade a promover.
398. Em segundo lugar e no menos importante, a distribuio da inteligncia cientfica do SNI penaliza
fortemente as reas mais deprimidas, precisamente aquelas em que os recursos do conhecimento,
da cincia e da tecnologia so mais estritamente necessrios (porque escasseiam as alternativas).
Por isso, necessrio criar condies para a emergncia de plos de competitividade nesses territrios, recuperando em moldes mais audaciosos o esprito de criao das instituies de ensino
superior universitrio e politcnico nesses territrios o seu potencial em termos de animao do
desenvolvimento regional. Tambm neste caso as opes de domnios de inovao a desenvolver
exigem clareza de deciso.
399. Em terceiro lugar, no est hoje ainda clara a questo da escolha ou promoo dos centros
de racionalidade estratgica que ho-de definir a alocao de recursos no mbito dos mencionados
sistemas regionais de inovao. Tais centros de racionalidade no devem confundir-se com unidades de gesto de Fundos Estruturais, mas podem com vantagem ser criadas com a mesma lgica
especial, dada a alavancagem que o QREN pode proporcionar. No entanto, dada a diversidade e
magnitude das parcerias que se espera promover, tais experincias exigem centros de racionalidade
e acompanhamento estratgicos. A sua localizao, contedo de interveno e modo de articulao
com os POR exigem ainda trabalho de aprofundamento. Abre-se aqui uma relevante oportunidade
de criao de massas crticas de recursos humanos avanados a nvel regional, potenciando entre
outros domnios o incremento da formao em recursos humanos avanados que Portugal tem
apresentado nos ltimos anos.
400. Finalmente, tal como resulta da reflexo do prprio GCELPT, a dinamizao da componente
de I&D inovao exige esforos srios de integrao da panplia de incentivos s empresas,
retirando-lhes o estatuto de lista de incentivos disposio das firmas em processos de candidatura
medida. O esforo de concentrao na firma como objecto de integrao, a mobilizao consistente
do quadro de incentivos ao servio das estratgias de dinamizao regional dos plos de competitividade e o reforo considervel do apoio ao empreendedorismo de base tecnolgica constituem
corolrios das opes em vias de ser assumidas. Esta mudana complexa, pois exige uma viragem
sistmica focada na empresa, com alterao de lgicas de comportamento organizacional de muitas
entidades no SNI em Portugal.
Polticas de ordenamento do territrio e de Cidades: um referencial que finalmente se completa

e um potencial de transversalizao de polticas pblicas que emerge
401. Em matria de ordenamento do territrio, destacamos sobretudo dois aspectos como susceptveis de configurar um contexto extremamente favorvel emergncia de um novo ciclo de PPBT: o
robustecimento do prprio quadro estratgico legitimador da poltica de ordenamento do territrio a
nvel nacional e regional e a poltica emergente de Cidades.
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402. Espera-se que a entrada em funcionamento de um novo quadro de polticas de ordenamento do

territrio em que o PNPOT e os PROT constituam elementos de suporte da gesto territorial a diferentes
escalas possa constituir um factor de estabilidade de uma nova viso territorial para o pas.. Por mais
paradoxal que possa parecer, a transio democrtica iniciada pelo 25 de Abril de 1974 no trouxe
consigo uma viso consolidada para o territrio nacional, susceptvel de legitimar em termos alargados
as polticas de ordenamento do territrio. O regime anterior tinha com os Planos de Fomento, sobretudo
o terceiro e o quarto, alicerado uma viso para o territrio nacional, sobretudo para o Continente.
Ora, essa viso nunca foi objecto de um contraponto simultaneamente validado e consolidado atravs
de polticas de ordenamento do territrio. Como vimos no segundo captulo deste relatrio, a lgica de
abordagem ao territrio continental baseado na perspectiva litoral interior hoje permanentemente
questionada por um modelo de mosaico de dinmicas territoriais e urbanas, o qual no dispe ainda de
um quadro de polticas a ele ajustado e orientado para a sua qualificao.
403. Na ausncia de uma viso estratgica para o territrio e de PPBT orientadas para a sua concretizao, as dinmicas de iniciativa e de investimento pblico e privado foram construindo um determinado modelo territorial e o mosaico que hoje emerge , assim, um resultado no necessariamente
consistente de vises de territrio que diferentes servios pblicos e os projectos privados de maior
envergadura foram construindo atravs da sua prpria dinmica de territorializao. Simultaneamente,
o contexto envolvente da economia a nvel internacional foi-se alterando, tornando-se cada vez mais
premente a construo de uma viso estratgica para o territrio nacional que tenha em conta o lugar
que queremos ocupar no s no ordenamento do espao europeu, como tambm no espao no
euclidiano das redes de comunicao e de cooperao no mundo. Os trabalhos do EDEC foram
uma oportunidade de questionar o lugar de Portugal no ordenamento espacial europeu, mas os
trabalhos de investigao produzidos nesse mbito dificilmente teriam eco nas polticas pblicas de
ordenamento do territrio dada a inexistncia de um referencial integrador das vises territoriais dos
diferentes Ministrios com interveno possvel nesta matria.
404. O PNPOT e a sua territorializao nos PROT constitui uma oportunidade nica de preencher um
dos principais vazios da sociedade portuguesa democrtica, estabilizando propostas de modelo
territorial para as NUTS II e possibilitando por essa via a definio de um corpo de investimentos
pblicos e de polticas associadas de longo prazo, capazes de consolidar os referidos modelos.
fundamental que o debate sobre os investimentos pblicos da prxima dcada no passem ao
lado deste referencial, sob pena de introduo de nveis de entropia incompatveis com a dignificao
desse quadro de planeamento.
405. No PNPOT, h um pronunciamento claro sobre os territrios sobre os quais reside a responsabilidade de funcionar como portas (gateways) da internacionalizao competitiva do territrio continental
e, consequentemente como ncoras de amarrao de territrios mais amplos:
i) O Arco Metropolitano do Noroeste, em que o Porto emerge como capital do Noroeste e como
ncleo de um novo modelo de ordenamento da conurbao do Norte Litoral;
ii) O Sistema Metropolitano do Centro Litoral, polgono policntrico, em que se destacam Aveiro,
Viseu, Coimbra e Leiria, que importa estruturar e reforar como plo de internacionalizao;
iii) O Arco Metropolitano de Lisboa, centrado na capital e respectiva rea metropolitana, mas com
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uma estrutura complementar crescentemente policntrica, da Nazar a Sines, com quatro

sistemas urbanos sub-regionais em consolidao (Oeste, Mdio Tejo, Lezria e Alentejo Litoral)
e prolongando a sua influncia directa em direco a vora;
iv) O Arco Metropolitando Algarve, polinucleado e tendencialmente nuclear, projectando o seu
dinamismo, segundo modelos de desenvolvimento diferenciados, para o interior e ao longo da
Costa Vicentina e do rio Guadiana. (MAOTDR, 2006).
possvel que os processos em curso de elaborao dos PROT introduzam alguns matizes na
definio destas portas de internacionalizao, mas o seu significado escala nacional no ser
decisivamente alterado.
406. A concretizao em simultneo de todo este quadro estratgico territorial, alm de preencher um
vazio de h longo tempo no planeamento territorial em Portugal, constitui, por si s, um contexto indutor
de uma nova gerao de PPBT. Pode dizer-se que os Programas de Execuo que acompanham os
PROT nas suas verses hoje conhecidas no preenchem ainda essa caracterstica de um novo corpo
de polticas pblicas territorializadas segundo este novo modelo de ordenamento. Essa dificuldade
reflecte as dificuldades de adaptao de uma mquina de planeamento de pendor sectorial. Mas a
vigncia dos PROT como suportes da gesto territorial pode proporcionar condies para que, com
mais lentido do que o necessrio, possa emergir esse novo ciclo de PPBT.
407. A poltica de Cidades (POLIS XXI 2007-2013) constitui, um outro contexto institucional fortemente
indutor de PPBT, marcando uma evoluo de paradigma de interveno relativamente a perodos
de programao anteriores. A sua consagrao em termos de prioridade poltica coerente com
a relevncia dos temas da inovao na actual programao e com o requisito de solidez de base
urbana que toda a poltica de inovao exige. Trs nveis de interveno so reconhecveis neste
referencial de polticas urbanas:
i) Regenerao urbana;
ii) Competitividade/diferenciao;
iii) Integrao regional.
408. A componente da regenerao urbana corresponde dimenso intra-urbana das polticas e
vem na linha de uma vasta e diversificada experincia de interveno (URBAN, POLIS, URBCOM
e PROSIURB), seja na reabilitao do parque habitacional, seja no combate excluso social de
matriz urbana em reas ou bairros crticos, seja ainda no ensaio de intervenes integradas com
o enquadramento comunitrio URBAN. Trata-se, sem dvida, do captulo em que existe um maior
capital de aprendizagem, dada a diversidade dos instrumentos j ensaiados. A territorializao da
poltica urbana passa, neste caso, pela transformao do potencial de transversalizao em capacidade de coordenao de diferentes Ministrios sectoriais com interveno na Cidade. A experincia,
altamente selectiva dos bairros crticos, constitui o grande ensaio de coordenao de polticas,
envolvendo para alm do MAOTDR principalmente os Ministrios com interveno na rea social.
A participao do IHRU no processo sob a tutela da Secretaria de Estado do Ordenamento do
Territrio e das Cidades (SEOTC) constitui um importante factor de integrao e canalizao de
experincia acumulada. O grande desafio desta componente conseguir implantar as polticas de
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regenerao urbana no mainstreaming das intervenes intra-urbanas, abandonando progressivamente a componente dos projectos piloto e fazendo com que a natureza das parcerias e a filosofia de
integrao da interveno se ajustem normalmente dimenso dos problemas intra-urbanos a atacar.
409. A componente de competitividade/diferenciao assume a concepo moderna de encarar
a Cidade como n de redes de inovao e competitividade de mbito nacional ou internacional
e coloca-se em pleno alinhamento com as mais modernas concepes da competitividade urbana.
Ajusta-se, por isso, a uma viso territorial que privilegie cidades-porta a diferentes escalas territoriais,
embora sendo particularmente exigente do ponto de vista das parcerias constitudas e do contedo de
projectos de inovao a mobilizar para as redes a constituir. Esta componente potencia a articulao
de polticas no domnio da economia (investimento e desenvolvimento tecnolgico, indstrias criativas,
sustentabilidade energtica, por exemplo) com o territrio constituindo um campo adicional de transversalizao e integrao de polticas em contextos territoriais bem definidos.
410. Finalmente, a componente de integrao regional introduz na lgica das PPBT o conceito de
cidades-regio e viabiliza, a nosso ver, a emergncia de polticas de associativismo inter-municipal
orientadas para a valorizao concertada e complementar de sistemas urbanos para territrios especficos caracterizados por situaes diferenciadas de policentrismo urbano. A operacionalizao deste
instrumento de PPBT pode revelar-se fundamental para proporcionar ao associativismo inter-municipal
um campo de aprofundamento do planeamento estratgico de concertao, criando as bases para
modelos mais operacionais, com cobertura e financiamento de PPBT, de cooperao inter-municipal,
com alargamento potencial do sistema de actores identificados com os projectos urbanos. A lgica da
cidade-regio pode conduzir emergncia de novos centros de racionalidade e de impulso de polticas
regionais, dispondo para isso do capital de aprendizagem de algumas experincias de associativismo
inter-municipal.
A persistncia e continuidade da programao das polticas permitem antever reformas consistentes potenciadoras de uma territorializao mais eficaz das polticas activas de emprego e de
combate excluso social
411. A poltica de emprego, formao e desenvolvimento social apresenta no quadro das polticas
pblicas com potencial de territorializao caractersticas de persistncia e continuidade que lhe
garantem boas condies de aprendizagem e focagem estratgica. Duas razes so invocveis para
justificar este potencial. Por um lado, desde o perodo de programao 1994-1999 que as orientaes
em matria de estratgia europeia de emprego (EEE) comearam a marcar as polticas nacionais,
introduzindo uma linha de continuidade, sujeita a monitorizao europeia, com metas definidas e
exigncias de coordenao de polticas (designadamente de educao, formao e emprego) que
produziram efeitos positivos na programao nacional. Por outro lado, trata-se de um sistema de
polticas pblicas com instituies relevantes como o IEFP dotadas de capacidade oramental prpria (em funo do oramento da segurana social) que lhe permite moldar um sistema de polticas
pblicas com instrumentos prprios no necessariamente dependentes do contributo do FSE.
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412. A influncia normalizadora da EEE e o seu efeito de induo de coordenao de polticas que o
esprito da coordenao aberta imprime poltica de emprego devem ser realados, pois nesse quadro
de orientaes a questo territorial est claramente identificada como um dos domnios em que h
margens de progresso ainda no plenamente aproveitadas.
413. A existncia de um potencial de territorializao deste tipo de polticas no significa necessariamente que ele seja concretizado. Em nosso entender, a principal razo consiste na inexistncia de
centros de racionalidade e impulso para essas experincias a nvel regional.. A criao de medidas
desconcentradas para a poltica de emprego no mbito dos POR (2000-2006) no logrou afirmar a
consistncia desses centros e a articulao com algum conhecimento estratgico existente nas CCDR
sobre esta matria revelou-se inexistente ou muito dbil. Por outro lado, a articulao com os Planos
Regionais de Emprego sob a liderana institucional do IEFP revelou-se tambm muito precria, no
sendo visveis os efeitos do ensaio realizado em termos de territorializao. As unidades constitudas
mantiveram-se demasiado dependentes de uma dinmica de financiamento fortemente dominada por
instituies de oferta de formao e revelaram-se sem proactividade para contrariar inrcias de procura
e alocar recursos aos territrios efectivamente carenciados de coordenao de polticas.
414. A territorializao da poltica de emprego e formao carece assim de centros de racionalidade
estratgica que, embora no limitadas gesto de intervenes FSE no terreno a cargo do IEFP,
possam delas tirar partido como factor de alavancagem, afectando recursos em funo de uma leitura
territorializada dos problemas do mercado de trabalho e em coordenao estreita com outras PPBT.
A existncia desses centros de racionalidade estratgica, no necessariamente susceptveis de fcil
identificao ou criao, tambm essencial para que a aco dos PRE se mantenha viva e actuante e
no internalizada pela lgica de funcionamento e alocao de recursos da estrutura do IEFP.
415. Finalmente, esto criadas as condies para que avance tambm a territorializao da poltica
social. A robustez tcnica e humana das redes de interveno social de mbito municipal tem vindo a
intensificar-se, com evidncias localizadas de que o terreno est mais maduro para acolher processos
localizados de interveno social com forte participao de agentes e populaes locais. A existncia
de uma carta social a nvel nacional garante a diferenciao de problemticas sociais, sendo necessrio
completar esse quadro com uma avaliao das redes sociais em actividade, para a qual o contributo
das estruturas regionais da segurana social parece determinante.
Relevncia estratgica do espao do associativismo inter-municipal e modelos de governana

de polticas pblicas
416. A margem de manobra para construir um corpo mais proactivo de PPBT no actual perodo de
programao no depende apenas dos progressos que se antevem na concepo de algumas
polticas, particularmente das que se centram nos temas da inovao e competitividade, do ordenamento do territrio e das cidades e de emprego, formao e desenvolvimento social. necessrio
que se produzam avanos simultaneamente nos domnios da governance dos espaos inter e supra-municipais, criando condies para que os Municpios possam delegar ascendentemente algumas
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competncias para centros de racionalidade temtica e estratgica de mbito supra-municipal.

Esta delegao ascendente , alis, indispensvel para que os Municpios possam descentralizar
a sua prpria interveno, tendo em conta a necessidade de diferenciar polticas locais em funo
da diversidade de tipologias de problemas de desenvolvimento que a grande dimenso de alguns
municpios acolhe. Para que os municpios possam aprofundar polticas de proximidade, necessrio que a componente do desenvolvimento econmico ganhe escala supra-municipal. tambm
fundamental reconhecer que h domnios (inovao e competitividade, por exemplo), em que o
associativismo inter-municipal no constitui o melhor quadro de governance.
417. A concepo prevalecente em Portugal inibe a existncia de associaes obrigatrias de municpios, embora se admita que o quadro legal possa conferir atribuies e competncias prprias
s estruturas associativas. O voluntarismo da adeso cooperao inter-municipal marca a prtica
portuguesa, circunstncia que deve ser tida em conta na avaliao das experincias que tm sido
dinamizadas no quadro deste modelo de adeso voluntria.
418. Ora, neste contexto que a experincia do associativismo inter-municipal assume no quadro dos
modelos de governance uma relevncia mpar, sobretudo pela persistncia, continuidade e estabilidade do quadro de cooperao territorial entre municpios que as experincias mais conseguidas e
duradouras tenderam a proporcionar. Entre outros aspectos, h que salientar que as experincias mais
avanadas de associativismo inter-municipal resistiram s perturbaes e instabilidade introduzidas
pela legislao de 2003 sobre as comunidades inter-municipais e urbanas, assegurando por isso a
estabilidade de condies de governance supra-municipal.
419. um facto que a incidncia territorial e a qualidade dos processos de associativismo inter-municipal
so bastante desiguais e heterogneas no Pais e que nas Regies Autnomas se encontram ainda num
estdio mais recuado de interveno. No entanto, o facto de algumas dessas experincias coincidirem
com territrios pertinentes de PPBT constitui um trunfo que no pode ser desperdiado. tambm
verdade que o modelo de gnese do associativismo inter-municipal fortemente diferenciado a
norte e a sul do Pas, apresentando aquele a caracterstica de ter emergido com maior integrao
com a aco da CCDR-Norte, o que lhe d especificidades em matria de possvel participao
nas dinmicas da programao regional. No entanto, em nosso entender, a aplicao e a governance das PPBT no podem passar margem da prtica do associativismo inter-municipal, como
espaos crticos de transferncia e formao ascendente de uma maior racionalidade estratgica
em domnios de interveno autrquica no tradicional. Mais concretamente, os novos equilbrios
entre polticas de coeso e competitividade requerem espaos de aplicao com participao dos
municpios e escala de interveno. O associativismo inter-municipal constitui um activo especfico
para a sua criao.
420. Tal como j foi anteriormente referido, a programao QREN 2007-2013 e o seu modelo de
governao associam as Comunidades Intermunicipais que cobrem territrios de NUTS III contratualizao de subvenes globais de investimento municipal e intermunicipal, alis desde a Resoluo
do Conselho de Ministros n 25/2006 de 10 de Maro que enquadrou os trabalhos de preparao
do QREN. Trata-se de uma iniciativa no sentido da descentralizao (contratualizada) da gesto dos
Fundos Estruturais que pode constituir um relevante factor de robustecimento tcnico e humano de
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algumas destas CIM, mesmo considerando que deve verificar-se uma rigorosa separao de funes
entre as estruturas tcnicas de gesto da subveno e a estrutura das prprias CIM.
421. Resta saber, os trabalhos de avaliao do QREN o diro, se a articulao entre os processos de
gesto contratualizada da subveno global e a elaborao de planos territoriais de desenvolvimento
tenderam a robustecer o conhecimento estratgico dos territrios NUTS III, com reflexos na valorizao
dos trabalhos de concertao estratgica inter-municpios.
Alteraes relevantes do quadro legislativo com fortes implicaes na governance das polticas
territoriais
422. A amplitude da reforma legislativa produzida aprecivel e tender, em nosso entender, a transformar de modo significativo o modelo de governance das polticas territoriais, apresentando partida
a grande vantagem de vir associada reforma e modernizao do Estado e, sobretudo, num contexto
em que a consolidao das contas pblicas constitui um imperativo inadivel.
423. A Resoluo do Conselho de Ministros n 36/2006 (que aprova o Programa de Reestruturao da
Administrao Central do Estado) refere que no domnio da reorganizao estrutural da Administrao,
o Governo aprovou, atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n. 124/2005, de 4 de Agosto, o
Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado, a seguir designado por Programa ou PRACE, tendo como objectivo a promoo da cidadania, do desenvolvimento econmico e
da qualidade dos servios pblicos, com ganhos de eficincia, pelas simplificao, racionalizao
e automatizao que permitam a diminuio do nmero de servios e dos recursos a eles afectos.
Esta resoluo estabelece como orientaes gerais para a reorganizao de todos os ministrios:
i) A reorganizao dos servios centrais dos ministrios para o exerccio de funes de apoio
governao, de gesto de recursos, de natureza consultiva e coordenao interministerial e
operacionais;
ii) A reorganizao dos servios desconcentrados de nvel regional, sub-regional e local;
iii) A descentralizao de funes.
424. As linhas estratgicas do PRACE so as seguintes:
1) Reestruturar/Racionalizar a Administrao Directa e Indirecta em funo das Misses dos
Ministrios, e respectivas entidades, e do Programa de Governo;
2) Reforar as Funes Estratgicas, Estudo e Avaliao/Controlo de Resultados de Apoio
Governao;
3) Reforar as Funes Normativa, Reguladora e Fiscalizadora do Estado;
4) Racionalizar, e eventualmente externalizar, as Funes Produtivas e de Prestao de Servios;
5) Desenvolver Servios Partilhados, de nvel ministerial ou interministerial, de forma a reduzir
estruturas e processos redundantes;
6) Flexibilizar, desburocratizar e aumentar a comunicao horizontal e vertical atravs da reduo de
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7)
8)
9)
10)
cadeias de comando e criao de estruturas horizontais e matriciais de projecto e forte recurso a

tecnologias de informao e comunicao;
Clarificar e uniformizar as Funes da Administrao Directa do Estado de nvel Regional, de
acordo com o modelo NUTS II;
Reforar a Proximidade aos Cidados quer atravs de processos de desconcentrao e descentralizao fsicas, quer atravs de novos canais de comunicao e prestao de servios
(Call-centers, Internet, contratualizao local de servios) e desenvolver numa lgica de onestopshoping, solues estruturais que possibilitem respostas globais, e num s momento, aos
Cidados (Balces nicos);
Melhorar as Qualificaes de Processos, Trabalho e, consequentemente, dos Funcionrios da
Administrao Central do Estado;
Implementar as novas Estruturas de acordo com uma estratgia de gradualismo e testagem em
pilotos.
425. Em termos de reorganizao dos servios desconcentrados de nvel regional, sub-regional e local,
a Resoluo estabelece que:
a) Os servios desconcentrados da administrao central ao nvel regional devem conformar
a sua circunscrio territorial s NUTS II do Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e
Algarve, estabelecidas pelo Decreto-Lei n. 46/89, de 15 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei
n. 317/99, de 11 de Agosto;
b) A reorganizao dos servios desconcentrados ao nvel regional ser efectuada assegurando
uma equilibrada distribuio dos organismos do Estado no mbito das regies, nos termos de
plano de localizao dos servios desconcentrados a elaborar, ouvidos os governadores civis
de cada NUTS II;
c) O plano de reorganizao dos servios desconcentrados no mbito regional respeita os seguintes
princpios:
i) Equilbrio na distribuio dos servios pblicos entre os diversos centros urbanos no mbito
da regio;
ii) Optimizao de recursos fsicos e humanos e minimizao do impacte na mobilidade regional
dos funcionrios;
ii) Partilha de servios e criao de balces de atendimento multi-servios ao nvel sub-regional
e local;
d) Os servios desconcentrados de mbito regional, designadamente no domnio do planeamento,
do ordenamento do territrio, da coordenao estratgica e do desenvolvimento econmico,
social e ambiental so coordenados pelas comisses de coordenao e desenvolvimento regional;
e) Cabe aos governadores civis, ao nvel dos distritos, enquanto nvel sub-regional no mbito das
NUTS II, a representao do Governo, a coordenao dos servios de segurana e proteco civil
e a articulao entre os servios perifricos da administrao central;
f) Mantm, em regra, a organizao territorial distrital os servios de segurana, de proteco civil,
de finanas e segurana social;
g) Os servios perifricos ao nvel sub-regional e local so articulados e progressivamente inte-
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grados mediante a adopo do princpio do balco integrado multi-servios no quadro do

programa de nova gerao de lojas do cidado, em concertao com as autarquias locais,
sob coordenao estratgica da Agncia para a Modernizao Administrativa, I. P..
426. Em matria de descentralizao, a Resoluo estabelece que:
a) Durante a fase de anlise das estruturas dos servios da administrao central do Estado,
deve a comisso tcnica do PRACE, em articulao com os ministrios competentes, identificar
as competncias, funes e estruturas orgnicas a descentralizar para a administrao local, o
que dever constar de relatrio a elaborar at Junho de 2006;
b) A inventariao de competncias a descentralizar ser feita visando a optimizao dos recursos pblicos, a proximidade e a qualidade do servio pblico, identificando, de acordo com
o princpio da subsidiariedade:
i) Competncias de planeamento, de gesto e de deciso de investimento tipicamente regionais,
as quais, enquanto no existirem regies administrativas, devem ser exercidas pelos servios
desconcentrados de mbito regional;
ii) Competncias que, pela sua natureza e escala de interveno, devem ser descentralizadas
para as reas metropolitanas de Lisboa e do Porto ou para associaes de municpios
correspondentes a NUTS III ou agregao da NUTS III;
iii) Competncias de gesto, de investimento, de fiscalizao e de licenciamento de mbito local,
de natureza essencialmente executiva ou prestadora de servios, a descentralizar para os
municpios ou, mesmo, em condies a definir, para as freguesias de dimenso adequada.
427. Desta matriz de deciso ressaltam algumas ideias fundamentais com repercusso no modelo
de governance das polticas territoriais. Em primeiro lugar, quando se refere que os servios desconcentrados de mbito regional, designadamente no domnio do planeamento, do ordenamento
do territrio, da coordenao estratgica e do desenvolvimento econmico, social e ambiental so
coordenados pelas comisses de coordenao e desenvolvimento regional, o modelo opta por
manter em aberto a questo da coordenao dos servios desconcentrados que no se inscrevem
nas reas de competncia do MAOTDR. Dificilmente neste quadro as CCDR podero ser centros de
racionalidade estratgica de outras PPBT, como por exemplo as polticas de emprego. Em segundo
lugar, quando estabelece que competncias que, pela sua natureza e escala de interveno, devem
ser descentralizadas para as reas metropolitanas de Lisboa e do Porto ou para associaes de
municpios correspondentes a NUTS III ou agregao da NUTS III, a Resoluo n 36/2006 est
a dar alguns passos decisivos para a atribuio de contedo operacional a estas experincias de
cooperao horizontal entre os municpios. Em terceiro, quando estabelece competncias de gesto,
de investimento, de fiscalizao e de licenciamento de mbito local, de natureza essencialmente
executiva ou prestadora de servios, a descentralizar para os municpios ou, mesmo, em condies
a definir, para as freguesias de dimenso adequada, a Resoluo caminha no sentido da descentralizao potenciada pelo completamento da arquitectura do planeamento e do ordenamento territoriais
(articulao entre PROT e planos municipais de ordenamento do territrio, por exemplo).
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428. A Lei das Finanas Locais e do Regime Jurdico do Sector Empresarial Local (Lei n. 53-F/2006,
de 29 de Dezembro), constituem realizaes legislativas da reforma atrs mencionada com reflexos na
governana das polticas territoriais. Para alm da preocupao de situar a actividade municipal em
estreita consonncia com o objectivo de consolidao das contas pblicas, generalizando os objectivos
de disciplina oramental, a nova verso da Lei das Finanas Locais introduz algumas alteraes com
repercusses no contexto de aplicao de PPBT. Tais alteraes procuram, em primeiro lugar, adaptar
os critrios de transferncia para as autarquias s novas condies observadas na actividade local,
definindo a participao daquelas nos recursos pblicos segundo objectivos de equilbrio financeiro
horizontal e vertical. Outra ideia relevante a introduo de objectivos de sustentabilidade local, a
qual assegurada:
a) Pela discriminao positiva dos municpios com rea afecta rede NATURA 2000 ou rea
protegida no includa na Rede NATURA 2000, no mbito do Fundo Geral Municipal;
b) Pela excluso das dvidas contradas para desenvolvimento de actividades de reabilitao
urbana, dos limites ao endividamento municipal;
c) Pela concesso de isenes e benefcios fiscais relativos a impostos a cuja receita os municpios tm direito, a contribuintes que prossigam as suas actividades de acordo com padres de
qualidade ambiental e urbanstica;
d) Pela utilizao de instrumentos tributrios orientados para a promoo de finalidades sociais,
urbansticas e ambientais, designadamente taxas (artigo 6 da Proposta de Lei que veio dar
origem Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro).
429. No que respeita repartio de recursos pblicos entre o Estado e as autarquias locais, emergem
sobretudo algumas novas opes de que se destacam:
i) A criao de uma subveno especfica associada a um Fundo Social Municipal correspondente s despesas relativas a novas competncias transferidas para o nvel local;
ii) O estabelecimento de uma participao varivel no IRS at 5%;
iii) A repartio equitativa do Fundo de Equilbrio Financeiro entre Fundo Geral Municipal e Fundo
de Coeso Municipal;
iv) O estabelecimento da componente de compensao fiscal em funo da situao acima
ou abaixo de 1,25 vezes a capitao mdia nacional da soma das colectas dos impostos
municipais e da participao no IRS;
v) A introduo de uma nova tipologia de freguesias integradas em reas predominantemente
urbanas, mediamente urbanas e predominantemente rurais, correspondente a informao j
coligida pelo INE na classificao das reas urbanas.
Destas alteraes, avulta sobretudo a maior relevncia atribuda componente de capacitao
fiscal como critrio de perequao, introduzindo um critrio de capacidade de arrecadao fiscal
com maior peso. Esta alterao surge mais ajustada s novas dinmicas territoriais do que uma
simples perequao baseada em critrios demogrficos.
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Focagem de territrios especficos
430. Da leitura combinada dos captulos II, III e IV resulta a necessidade das PPBT focarem territrios
especficos nos prximos ciclos legislativos e de programao de investimento pblico. A interpretao
apresentada no captulo II da evoluo recente dos indicadores sintticos de competitividade e coeso
sugere essa necessidade, bem como o mosaico das dinmicas urbanas. No entanto, tal como oportunamente o sublinhmos, a combinao de processos de cooperao horizontal e vertical constitui
uma condio de viabilizao e de xito das PPBT. Essa combinao conduzir, por si s, a novas
propostas de focagem de territrios especficos, segundo um critrio de escolha dos que apresentem
condies mais favorveis sua experimentao, aprendizagem e sustentao.
431. De qualquer modo, a focagem de territrios especficos no poder ignorar uma tipologia dos
territrios que tenha em conta a capacidade de empreendimento e iniciativa instalada e a espessura
do tecido institucional, designadamente em termos de cooperao horizontal local. O quadro seguinte
exemplifica essa diferenciao de tipologias:
432. As PPBT encontraro na tipologia 1 um excelente campo de disseminao. Na tipologia 2, no

podem ser implementadas sem uma profunda reviso do quadro institucional do desenvolvimento local,
devendo incluir na sua concepo o apoio a processos de capacitao institucional local. Na tipologia
3, a dinamizao do empreendedorismo institucional essencial. Na tipologia 4, a situao mais
desesperada, as PPBT tm um maior desafio, no prescindiro de aces de forte discriminao
positiva e tero que ter nos municpios locais o seu maior aliado, encontrando as escalas territoriais
pertinentes para reforar a cooperao inter-municpios. Esta tipologia pode ser ainda enriquecida com
a incluso de uma varivel que considere a massa crtica existente nos territrios em termos de recursos
mobilizveis para as polticas de competitividade.
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O ajustamento estrutural da regio urbana litoral norte: questes de governana e de coerncia

sistmica de polticas de inovao e de coeso
433. A leitura dos captulos anteriores permite identificar a regio urbana litoral norte como um territrio
crtico em matria de focagem de PPBT. Neste territrio, convergem necessidades de territorializao
das polticas de emprego e formao, de combate excluso social e de mobilizao de recursos para
a competitividade. No entanto, no fcil assegurar partida a existncia de centros de racionalidade
estratgica de suporte afectao de recursos no mbito daqueles tipos de PPBT, sobretudo que
apresentem experincia acumulada e aprendizagem de boas prticas anteriores ou de avaliao de
insucessos. Existe um problema de governana, para cuja resoluo a CCDRN pode contribuir, requerendo no caso das polticas de emprego e de coeso social intervenes complementares. A figura dos
plos de competitividade no permite equacionar conjuntamente os trs tipos mencionados de PPBT.
A figura das OID para alguns sub-espaos deste vasto territrio pode constituir uma alternativa
que permita reunir num mesmo centro de racionalidade estratgica aquelas tipologias de PPBT.
De qualquer modo a focagem das PPBT no territrio da regio urbana litoral norte no pode passar
margem, ignorando as experincias mais consolidadas de associativismo inter-municipal e de
cooperao horizontal com outras instituies locais.
A transio para novos equilbrios entre polticas de coeso e de competitividade em territrios

carenciados de iniciativa empresarial e massa crtica demogrfica
434. Mas a situao mais complexa em termos de focagem de territrios especficos para efeito de
PPBT , sem dvida, configurada pelos territrios carenciados de iniciativa empresarial e massa crtica
demogrfica, onde praticamente os recursos bio-fsicos (ambientais, paisagsticos e naturais) constituem
a nica tipologia de recursos mobilizveis. Nestes territrios, s uma grande aposta na investigao e
produo de conhecimento susceptvel de valorizar esse mundo bio-fsico poder criar condies para
a emergncia de novos recursos de desenvolvimento. A mobilizao do sistema cientfico para essa
tarefa e a imperiosa necessidade de fazer estes territrios partilhar da explorao da economia do
conhecimento constituem prioridades absolutas de focagem de PPBT. Esse esforo de mobilizao
de complementaridades essencial que se concretize como condio prvia definio do potencial de desenvolvimento turstico desses territrios. Consideramos esta matria uma prioridade
fundamental da elaborao dos Planos Regionais de Ordenamento do Territrio nas regies Norte,
Centro e Alentejo.
435. Os territrios de baixa densidade do territrio continental exigiro nas prximas duas dcadas, pelo menos, um novo paradigma de interveno e de concertao de polticas pblicas, tendo
em conta o cenrio demogrfico antevisvel e a limitada capacidade que esses territrios revelaro,
pelo menos como um todo, para atrair fluxos significativos de populao jovem e empreendedora.
Um domnio de poltica pblica tender a revelar-se fulcral: a poltica de equipamentos e servios
pblicos. Em nosso entender, as experincias ganhadoras tendero a ser aquelas que apostarem
em polticas de maior polivalncias de servios numa lgica de cooperao intra e intermunicipal,
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no deixando de adicionar a essas estratgias novos modelos de mobilidade e de transportes para

este tipo de territrios. O desenvolvimento de marcas-territrio para uma srie de produtos endgenos
poder revelar-se um complemento crucial, garantindo alguma injeco de rendimento nessas comunidades sem presena relevante nas chamadas fileiras competitivas agrcolas.
436. Pelo menos os trabalhos do PROT-Centro alertaram para a necessidade urgente deste novo ciclo
de territorializao de polticas pblicas para esta tipologia de territrios, desdramatizando a baixa densidade como fenmeno que ir manter-se por dcadas em certas parcelas do territrio continental.
437. neste contexto que se sada efusivamente a aplicao das abordagens das estratgias de
eficincia empresarial colectiva ao objectivo de conquistar mais territrios para as estratgias de
competitividade. essa a matriz de concepo do Programa de Valorizao Econmica de Recursos
Endgenos (PROVERE), cujo alcance consiste em promover aces integradas de valorizao mercantil dos recursos endgenos e inimitveis dos territrios, com elevado grau de inovao, contribuindo
de forma decisiva para uma maior competitividade da base econmica dos territrios abrangidos,
para a criao sustentada de emprego e, por essa via, para a sua sustentabilidade social.
438. Na altura em que se estas notas so redigidas, no existe ainda material de informao e avaliao
das candidaturas PROVERE apresentadas por todo o territrio continental que nos permita situar qual
o valor acrescentado que esta componente de co-financiamento QREN ir representar em termos da
consistncia da extenso das estratgias de eficincia empresarial colectiva aos territrios. A qualidade
de uma estratgia de eficincia colectiva territorial mede-se no s pela dimenso estratgica das
apostas mas sobretudo pela selectividade dos projectos de investimento privado que for possvel
mobilizar para integrar tais opes. No seguro que essa selectividade tenha sido a preocupao
central da constituio de frentes de investimento privado que, por essa via, iro adquirir uma majorao nos sistemas de incentivos luz dos quais buscam esse auto-financiamento. De qualquer modo,
o PROVERE, embora no sendo um programa com co-financiamento prprio, vem acrescentar s
polticas territoriais o referencial das estratgias de eficincia empresarial colectiva, marcando assim
um novo ciclo de polticas ao servio da valorizao dos recursos endgenos.
Expectativas em torno da programao do QREN 2007-2013
439. Existem razes suficientemente vlidas para alimentar expectativas de que o perodo de programao 2007-2013 possa constituir uma ruptura em matria de equilbrios a estabelecer entre polticas
de coeso e de competitividade e em termos de modelo de governao da aplicao dos Fundos
Estruturais.
440. Impressiona a abundncia de referenciais de alcance estratgico que a programao tem actualmente ao seu dispor, que pode ser percepcionada pela figura seguinte. Dificilmente ser possvel
encontrar no passado recente da programao do desenvolvimento um conjunto to valioso de
referenciais, que apelam indiscutivelmente emergncia de centros de racionalidade estratgica,
que assegurem a transversalizao e integrao de tais referenciais. Essa aco ser essencial para
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concretizar os pontos de sinergia entre os POR e os POT, definindo no s as delimitaes necessrias

em termos de tipologias de projectos e de condies de elegibilidade, mas fundamentalmente o quadro
viabilizador de um novo ciclo de PPBT.
(Elaborao Quaternaire Portugal)
441. Tal como aconteceu no mbito do QCA 2000-2006, no qual a ausncia de plataformas de
coordenao estratgica entre polticas muito penalizou o alcance da programao, tambm na
ruptura operada pelo QREN 2007-2013 as mesmas necessidades iro fazer-se sentir, colocando
de novo no centro da agenda a questo do modelo institucional facilitador da integrao de polticas e
garante da racionalidade necessria s PPBT.
O novo contexto de concepo e implementao das polticas de desenvolvimento rural
442. Tal como resulta das consideraes produzidas na seco anterior, as alteraes observadas nos
regulamentos comunitrios e nas polticas de coeso determinaram que a poltica de desenvolvimento
rural seja objecto de financiamento prprio no FEADER, sendo por isso desinserida da programao
dos fundos estruturais. De facto, as propostas da Comisso Europeia para 2007-2013, acolhidas pelo
Conselho Europeu, retiram dos instrumentos da poltica de coeso os fundos que se dirigem especificamente ao desenvolvimento rural (FEOGA Orientao at final de 2006, FEADER aps 2007) e s pescas
(respectivamente IFOP e FEP). Ora, o domnio do desenvolvimento rural que mais afectado pelas
novas orientaes, colocando um desafio adicional programao de 2007-2013.
443. Quanto aos domnios de elegibilidade do FEDER (e FSE) e do FEADER no mbito da Qualidade
de Vida nas Zonas Rurais e Diversificao da Economia Rural, a proposta apresentada pelo Grupo de
Trabalho do QREN sustenta que o FEDER e o FSE tero a responsabilidade de apoiar a dotao em
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bens e servios pblicos, promovendo assim de modo inovador o financiamento de externalidades em

meio rural. O FEADER intervir no apoio ao tratamento de efluentes e resduos agrcolas, caminhos
rurais e electrificao rural.
444. O modelo de governao do QREN 2007-2103 estabelecido pelo Decreto-Lei n 312/2007 de 17
de Setembro contempla a necessidade de articulao dos processos de coordenao, monitorizao e
gesto das diferentes intervenes estruturais e a aplicao do FEADER. Essa necessidade tambm
acusada pelo prprio PRODER que prev a possibilidade de estabelecimento de protocolos entre
a Autoridade de Gesto do PRODER e as Autoridades de Gesto do PO, sendo essa possibilidade
extensiva ao enquadramento nacional dos sistemas de incentivos s empresas.
445. assim que cabe referir a existncia do protocolo de colaborao FEDER e FEADER respeitante
aos sistemas de incentivos do QREN (FEDER) e do PRODER (FEADER) de 2 de Outubro de 2008. Este
protocolo fixa o campo de interveno do FEADER nas seguintes situaes:
i) Projectos de transformao e comercializao por grosso para um conjunto de actividades e
dimenses definidas em anexo prprio;
ii) Projectos de investimento de turismo em espao rural e turismo natureza localizados em zonas
rurais abrangidas por estratgias locais de desenvolvimento, com investimento elegvel entre
5000 e 200000 euros;
iii) Projectos de investimento no mesmo limiar de elegibilidade e no mesmo enquadramento
apresentados por micro empresas;
iv) Projectos respeitantes a factores dinmicos de competitividade que tenham impacto a curto
ou mdio prazo na competitividade do sector agro-florestal ou com impacto a longo prazo
quando relacionados com o ciclo de vida de povoamentos florestais. O referido protocolo
completa este quadro com referncia especfica a domnios de interveno do FEDER.
14 O PRODER um instrumento estratgico
e financeiro de apoio ao desenvolvimento
rural do continente no perodo 2007-2013,
co-financiado pelo FEADER. As intervenes
estratgicas previstas no PRODER encontramse arrumadas nos seguintes subprogramas:
Subprograma
1- Promoo da competitividade; Subprograma
2- Gesto sustentvel do espao rural; Subprograma
3- Dinamizao das zonas rurais e Subprograma 4- Promoo do conhecimento e
desenvolvimento de competncias.
446. O PRODER14 constitui o referencial mais adequado anlise prospectiva do potencial de gerao
de PPBT que o novo ciclo de polticas de desenvolvimento rural representa. A estratgia proposta incide
na compatibilizao de duas abordagens, uma de carcter horizontal orientada para a modernizao
dos sistemas de produo agrcolas e silvcolas e uma outra, de carcter territorial, dirigida a valores
especficos de conservao da biodiversidade e da paisagem. Do ponto de vista da revitalizao econmica e social de zonas rurais (com forte proximidade e articulao com a interveno PROVERE
em zonas de baixa densidade), importante assinalar a opo de assegurar continuidade lgica de
interveno LEADER, deciso que confirma uma vez mais a relevncia que esta iniciativa comunitria
acabou por ter, dada a sua persistncia e continuidade, na promoo de uma cultura institucional do
desenvolvimento rural em Portugal.
447. Trs objectivos estratgicos e quatro eixos prioritrios de aco dominam esta interveno.
Os objectivos estratgicos consistem no:
i) Aumento da competitividade dos sectores agrcola e florestal;
ii) Melhoria do ambiente e da paisagem rural;
iii) Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificao da economia rural, correspondentes
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grosso modo aos trs primeiros eixos prioritrios, aos quais se junta o eixo 4 centrado nas
intervenes LEADER.
O objectivo da competitividade (eixo 1) constitui a opo estratgica central do programa e o esforo
de desenvolvimento e consolidao de fileiras como o vinho, azeite, florestas e de produtos de qualidade certificada tender a gerar efeitos territoriais importantes, renovando o potencial de gerao
de rendimento local a partir destes recursos. O objectivo centrado na melhoria do ambiente e da
paisagem rural (eixo 2) constituir, em nosso entender, o domnio de maior contedo de inovao em
matria de PPBT. A gesto dos espaos florestais e agro-florestais e particularmente a gesto da
REDE NATURA 2000, que representa 21% do territrio continental, tendero a alargar consideravelmente a panplia de instrumentos ao servio das PPBT. particularmente relevante a referncia
realizada no PENDR definio de estratgias locais de desenvolvimento integrado em torno de
um eixo ambiental, materializadas em Intervenes Territoriais Integradas. Observa-se aqui, tambm, a percepo de que o ambiente pode configurar no s um potencial eixo estruturante de
desenvolvimento, mas tambm o estatuto de factor de coordenao estratgica de intervenes mais
amplas, assegurado a partir das medidas agro-ambientais. H aqui pontos de contacto bvios com
o programa PROVERE, sendo de destacar por isso o relevo que pode assumir no prximo perodo
de programao a valorizao competitiva de territrios de baixa densidade com valia ambiental
inequvoca e singular.
448. A mesma filosofia de integrao est presente no eixo 3 dedicado melhoria da qualidade de
vida nas zonas rurais e diversificao da economia rural, quando se refere a aplicao preferencial
segundo a abordagem LEADER ou outras parcerias pblico-privadas, atravs de estratgias de
desenvolvimento local, assentes em diagnsticos fundamentados que reflictam as potencialidades
e necessidades dos territrios, materializadas nos Planos de Desenvolvimento Local ou outras
Intervenes Territoriais Integradas.
449. O PRODER prev um programa especfico para a Rede Rural Nacional, concebido como um espao de valorizao de uma rede de todos os eixos e para todos os actores do desenvolvimento rural,
com um leque alargado de parcerias e das entidades a envolver no trabalho de rede. Os domnios de
interveno so variados, envolvendo disseminao de boas prticas, assistncia tcnica, qualificao
e formao, informao e promoo e apoio implementao da prpria poltica de desenvolvimento
rural. Estas redes podem contribuir para alargar as parcerias iniciadas com a prtica dos Grupos de
Aco Local (GAL) no mbito da experincia LEADER.
450. No que respeita a esta ltima, o Grupo de Reflexo Estratgica que assistiu tecnicamente o
MADRP na preparao do PRODER 2007-2013 (MADRP, 2005) valorizou inequivocamente a necessidade de dar sequncia, consolidando e ampliando, experincia LEADER desenvolvida em anteriores
perodos de programao. Nessa referncia, so sobretudo valorizados os ganhos conseguidos em
termos de abordagens integradas inovadoras do desenvolvimento local, o estmulo participao
de agentes locais, a valorizao de recursos endgenos e a preservao de formas de identidade
regional. Esta linha de continuidade e de persistncia de uma lgica de descentralizao e de envolvimento bottom-up de agentes locais, alicerada num claro processo de aprendizagem institucional,
constituir um ponto-chave da progresso das polticas de desenvolvimento rural. Esto criadas as
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condies para que o tecido institucional criado em torno de intervenes de desenvolvimento rural
(fundamentalmente do tipo LEADER) e de desenvolvimento local (do tipo das parcerias animadas pelo
PPDR e pelos POR) possa progressivamente estabelecer entre si sinergias e complementaridades,
deixando de vincular rigidamente a sua actividade a instrumentos de poltica diferenciados entre si.
Aqui, de novo, as expectativas abertas pelo PROVERE so altas. Desenvolvimento rural e desenvolvimento local devem progressivamente caminhar para um referencial nico de interveno, dando
origem a um quadro institucional local mais coeso e menos segmentado em funo dos instrumentos
de poltica pblica e comunitria.
451. Dada a relevncia que os recursos bio-fsicos assumem para a valorizao econmica de territrios de baixa densidade e considerando a experincia acumulada em torno das intervenes LEADER,
seria de esperar uma articulao mais consistente entre as PPBT de desenvolvimento regional e rural
no quadro do actual perodo de programao. Ora, apesar dessa preocupao poder ser referenciada
em documentos preparatrios da actual programao, observam-se insuficincias claras nessa
articulao, o que constitui um factor de penalizao adicional para um conjunto de territrios, os
de baixa densidade, j de si largamente penalizados em termos de afectao de recursos e de
energias disponveis para dinamizar processos de desenvolvimento.
452. Na actual programao, esto disponveis diferentes instrumentos mobilizveis para intervenes
de valorizao integrada dessa tipologia de territrios:
i) O sub-programa 2 do PRODER contempla intervenes territoriais integradas em territrios
da rede NATURA e medidas agro-ambientais;
ii) O sub-programa 3 do PRODER apoia medidas de diversificao em zonas rurais segundo
a abordagem LEADER;
iii) O PROVERE apoia aces integradas de valorizao econmica de recursos endgenos,
com expressiva cobertura territorial, assumindo-se tambm como um instrumento de alargamento da base territorial de competitividade a territrios menos familiarizados com esse
tipo de estratgias.
No so claros os mecanismos de articulao destas oportunidades de interveno. Acresce que o
PROVERE, no dispondo de meios oramentais prprios em matria de apoio ao investimento, pode
em certos casos depender de financiamento PRODER, o que constitui fonte adicional de articulao
necessria.
453. A insuficincia de mecanismos de articulao ao nvel dos espaos de oportunidade atrs
identificados gera duas consequncias penalizadoras: por um lado, dificulta a emergncia de uma
abordagem consistente aos territrios de baixa densidade, comprometendo aces de reequilbrio
territorial; por outro lado, tende a dificultar a convergncia entre os paradigmas de interveno em
matria de desenvolvimento rural e de desenvolvimento local, com reflexos na gerao de processos consistentes de cooperao territorial horizontal.
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ANEXOS
ANEXO I
Ficha de Programa
ANEXO II
Quadro Sntese das AIBT dos 3 Quadros
Comunitrios de Apoio
ANEXO III
Delimitao da Ruralidade no Continente
Portugus (mapa)
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ANEXO 1
Ficha de programa
Programa: Promoo do Desenvolvimento Regional (PPDR)

I Apresentao
DESCRIO (ENQUADRAMENTO E OBJECTIVOS)
O Programa Operacional para a Promoo do Potencial de Desenvolvimento Regional (PO PPDR)
aprovado a 25 de Fevereiro de 1994, conforme Deciso da Comisso C(94) 382, com o n. FEDER
94.12.09.007, uma interveno operacional enquadrada no Eixo Prioritrio 4 - Fortalecer a Base
Econmica Regional, do Quadro Comunitrio de Apoio para Portugal 1994-1999.
Abrangeu todo o territrio do Continente e as Regies Autnomas no caso do regime de incentivos s
micro-empresas, e envolveu a comparticipao comunitria do FEDER, FSE e FEOGA-O.
Apresentou como principal objectivo a explorao das potencialidades da dimenso local dos
mercados internos, como elemento decisivo no combate ao desemprego em reas rurais ou urbanas,
no reforo da base empresarial regional e local, na promoo do ambiente, na melhoria da qualidade de vida e na correco das assimetrias regionais.
A concretizao desse objectivo foi efectuado atravs do:
1) Apoio a iniciativas de desenvolvimento local;
2) Reforo da base empresarial das regies do interior e dos servios de proximidade baseados
em micro e pequenas empresas;
3) Apoio a aces estratgicas correctoras das condies estruturais de desenvolvimento
regional.
MONTANTE E ESTRUTURA FINANCEIRA
*Fundos autnomos, empresas

pblicas, outros.
MODELO DE GESTO
O modelo de Gesto caracteriza-se pela descentralizao de funes, sendo constitudo pelo Gestor,
pelas Unidades de Gesto Nacionais, Regionais e Locais.
A composio destas Unidades de Gesto previa a participao de um conjunto considervel de
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actores locais, nomeadamente estruturas descentralizadas da Administrao Central com responsabilidades no Planeamento e Administrao do Territrio, e nos sectores de Emprego, Formao
Profissional, Economia (Comrcio e Turismo), Agricultura, bem como do sector privado.
DURAO DO PROGRAMA
A durao do programa foi a correspondente ao Quadro Comunitrio de Apoio 1994/99 (Janeiro de
1994 a Dezembro de 1999).
II Estratgias que influenciam a competitividade regional

II - 1. Competitividade local (aspectos a salientar)
Melhoria da capacidade produtiva e reforo do ambiente econmico onde as empresas locais
tm a sua actividade
Envolvimento da sociedade civil
Parcerias pblico-privadas
Relao institucional vertical e horizontal
> Avaliao: desempenho econmico e competitividade
> Exemplos representativos das estratgias, das dificuldades e dos resultados
> Evoluo nos ltimos 10 anos
As linhas de orientao no mbito da competitividade local apoiaram iniciativas de desenvolvimento
local e aces estratgicas correctoras das condies estruturais de desenvolvimento regional,
atravs de:
ACES DE VALORIZAO DAS PRODUES TRADICIONAIS
Teve como objectivos a valorizao das produes tradicionais, a comercializao de produtos de
artesanato e a revitalizao do comrcio a retalho nas lojas de tradio.
Desenvolveram-se um conjunto de aces que consistiram em:
- introduo de melhorias tecnolgicas nos processos produtivos tradicionais,
- aces de divulgao e apoios sua aplicao, e classificao de produtos tradicionais
(incluindo os agrcolas e agroalimentares) e respectiva certificao,
- criao de redes de escoamento de produtos tradicionais e desenvolvimento de novas estratgias
de comercializao
Com este enquadramento pretendeu-se possibilitar um melhor ambiente institucional para o aparecimento de novas micro-empresas (lanamento de aces-piloto que demonstrassem a importncia
que este sector pode ter na criao de novos empregos).
Na vertente mundo rural as aces envolveram a criao de actividades complementares agricul-
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tura, baseadas na transformao por tcnicas tradicionais de produtos agrcolas, numa perspectiva
de pluri-actividade e pluri-rendimento, em coordenao com os Centros Rurais (cf. Apoio ao
desenvolvimento econmico em ncleos rurais).
Em meio urbano apoiaram-se aces de recuperao do comrcio retalhista tradicional e de
oficinas tradicionais em centros histricos de vilas e pequenas cidades no interior do Pas.
O envolvimento da sociedade civil para a execuo destas aces revelou-se na participao de
pequenos lojistas, artesos e suas associaes.
APOIO AO DESENVOLVIMENTO ECONMICO EM NCLEOS RURAIS
Com objectivo especfico de atrair, fixar e melhorar as condies de vida das populaes em
meio rural, adaptando os pequenos ncleos populacionais s exigncias mnimas da vida moderna
em condies de habitabilidade e funcionalidade, beneficiando os seus elementos patrimoniais tradicionais, no sentido de potenciar novas actividades complementares a uma actividade agrcola
reformulada.
A concretizao de tal objectivo foi efectuada atravs da recuperao de Centros Rurais:
- interveno nos ncleos populacionais, apoiando projectos globais (conjunto da aldeia), parciais
(ncleos de interesse dentro da aldeia) ou pontuais (elementos isolados de valor ou interesse para
utilizao comunitria);
- melhoria das condies de rentabilidade das exploraes agrcolas envolvendo apoios a
pequenos projectos de investimento agrcola, integrados com posteriores transformaes
agro-industriais e apoios comercializao;
- melhoria das condies de habitabilidade dentro das exploraes agrcolas, nas construes
rsticas e no espao envolvente das habitaes e dos assentos da lavoura dentro das exploraes, segundo critrios arquitectonicamente harmoniosos e integrados na traa regional;
- explorao ordenada dos recursos naturais renovveis da caa, da pesca, de outros recursos
silvestres e de outras espcies raras no cinegticas.
Em cada Centro Rural seleccionado foi preparado e aplicado um Plano Global de Interveno que
consistia em pequenas transformaes no tecido econmico agrcola de modo a criar condies de
sustentao de uma populao agrcola estvel, dispondo de rendimentos adequados e atractivos face
s condies de vida oferecidas nos meios urbanos; apoiar os agentes econmicos na explorao
das potencialidades locais, nomeadamente pelo apoio a pequenos projectos de investimento
agrcola; mobilizar os agentes locais e suas organizaes.
As aces contidas nesses Planos constavam de:
- uma componente ligada execuo de infra-estruturas pblicas;
- uma componente ligada ao apoio de projectos produtivos de agentes econmicos privados;
- uma componente ligada a aces de dinamizao e promoo do centro rural.
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ACES DE DESENVOLVIMENTO RURAL

Apresentou como objectivo especfico a valorizao das caractersticas patrimoniais e dos elementos
de interesse histrico-cultural especficos das aldeias e lugares tursticos, no sentido de melhorar
os padres de vida e modernizar os seus servios de apoio econmico esocial, permitindo uma maior
capacidade de fixar a populao, atrair o turismo, incentivar novas actividades complementares da
agricultura e reactivar profisses em desaparecimento.
Estas aces caracterizaram-se em trs vertentes distintas:
- Aldeias Histricas
O Programa de Recuperao das Aldeias Histricas constitui uma aco-piloto de apoio a projectos integrados de recuperao de um pequeno conjunto de dez aldeias localizadas no interior centro do pas (Almeida, Castelo Mendo, Castelo Novo, Castelo Rodrigo, Idanha-a-Velha,
Linhares da Beira, Marialva, Monsanto, Pido, Sortelha).
Estas aldeias foram seleccionadas tendo em considerao o potencial de atraco do seu patrimnio edificado (simbolismo histrico ou interesse monumental). Os apoios concedidos
traduziram-se em investimentos em infra-estruturas sociais, culturais ou de apoio instalao
de actividades econmicas, em particular o turismo e o pequeno comrcio e conservao e
recuperao do patrimnio construdo, incluindo projectos integrados que contemplem a recuperao e adaptao para fins tursticos e a respectiva promoo, comercializao e insero nos
circuitos tursticos.
- Centros Rurais
O principal objectivo foi a criao de condies de sustentao do bem estar scio-econmico
de pequenos ncleos rurais, dotando-os de infra-estruturas ligadas s actividades econmicas, capazes deinduzirem o aparecimento de outras actividades assentes na valorizao do
mercado e do patrimnio local, que contribussem para promover e desenvolver a base econmica produtiva e que conduzissem simultaneamente criao de emprego e reanimao
do tecido social.
A Interveno de Recuperao de Centros Rurais baseou-se no apoio dinamizao econmica
de centros habitacionais rurais e foi efectuado atravs da melhoria das infra-estruturas bsicas
e de animao das actividades produtivas, sobretudo aquelas que contribuam para diversificar
as prticas tradicionais ligadas agricultura.
O objectivo ltimo foi o de contribuir para a fixao da populao, impedindo a desertificao
dos territrios em causa e atraindo visitantes atravs do aproveitamento das suas potencialidades a nvel turstico, o de incentivar novas actividades complementares da agricultura e a
reactivao de profisses em desaparecimento.
Estas aces foram implementadas em complementaridade e articulao com as aces de apoio
ao desenvolvimento econmico em ncleos rurais, sendo coincidentes as respectivas reas de
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interveno.
O envolvimento da sociedade civil para a execuo destas aces revelou-se atravs da celebrao de protocolos com Associaes de Desenvolvimento Local e/ou grupos de associaes
vocacionadas para a implementao dos projectos.
A interveno desta Medida realizou-se ao nvel de todo o territrio continental, abrangendo as
5 regies NUTSE II, e no interior destas nas reas delimitadas pela rea de interveno de cada
Centro Rural.
- A Minha Escola e o Mundo Rural
O principal objectivo desta aco foi conjugar o apoio a experincias-piloto que demons-trassem
a possibilidade de recuperao do mundo rural com o objectivo rea-Escola.
A escola pode desempenhar um papel importante na preservao da ruralidade, intervindo
como centro de divulgao dos valores rurais, na criao de competncias voltadas para as
artes tradicionais, na descoberta de novas tecnologias adaptveis ao meio rural, na participao em aces de inovao e desenvolvimento local integrado (concretizao dos saberes
atravs das actividades e projectos multidisciplinares e na articulao entre a escola e o
meio, e na formao pessoal e social dos alunos).
Esta articulo permitiu o envolvimento da sociedade civil na forma de alunos, professores,
pais e encarregados de educao, proporcionando um conhecimento mais profundo na temtica O Mundo Rural, bem como a descoberta das suas inmeras possibilidades.
A relao institucional/local especfica na tomada de deciso e na gesto foi vertida em protocolo de cooperao para implementao destas aces, celebrado entre o Departa-mento do
Ensino Secundrio (Ministrio da Educao), a Direco-Geral do Desenvol-vimento Regional e a
Gesto do programa (organismos do Ministrio do Planeamento e Administrao do Territrio).
APOIO A AGENTES E ASSOCIAES DE DESENVOLVIMENTO
Esta aco teve como objectivo especfico o incentivo constituio, implantao e funcio-namento
de iniciativas e animao de processos de desenvolvimento rural, em particular atravs de apoios
em assistncia tcnica.
A criao de uma dinmica de desenvolvimento a nvel local/rural em regies economicamente
retardadas, passa designadamente por processos de animao social que, atravs da revalorizao
da comunidade e das suas formas de organizao, sejam capazes de mobilizar capacidades de
iniciativa endgena e identificar potencialidades alternativas de investi-mento, promovendo a
criao de iniciativas economicamente viveis.
Pretendeu-se fomentar o aparecimento e apoiar o funcionamento de agentes ou instituies de
desenvolvimento originadas ou inseridas na realidade local e rural, que pudessem motivar e prestar
assistncia tcnica aos promotores individuais e, sobretudo, activar a capacidade endgena.
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O desenvolvimento destas aces foi possvel pela participao de actores locais na manu-teno e/
ou promoo de acesso aos servios pblicos de nvel local, e pelas relaes institucionais/locais
especficas (formais e informais) na tomada de deciso e na gesto das aces anteriormente descritas.
II - 2. Polticas sectoriais com efeito territorial importante (aspectos a salientar)

Melhoramento da capacidade produtiva e da eficcia de empresas, grupos econmicos ou
sectores;
Reforo do ambiente econmico onde as empresas locais tm a sua actividade;
Relao institucional/local especfico;
Relao institucional/local especfico na tomada de deciso e na gesto;
Envolvimento da sociedade civil;
Parcerias pblico-privadas;
Participao de actores locais;
> Relao c/ instituies e programas internacionais;
> Avaliao: desempenho econmico e competitividade;
> Exemplos representativos das estratgias, das dificuldades e dos resultados;
> Evoluo nos ltimos 10 anos;
> Relao institucional vertical e horizontal;
> Participao de actores locais na definio de normas em termos de servios pblicos;
> MaNUTSeno e/ou promoo de acesso aos servios pblicos de nvel local
SIR / RIME Emprego, Criao DE Empresas
INCENTIVOS LOCAIS E REGIONAIS
Destinaram-se a contribuir para o reforo do potencial endgeno regional e local, atravs da dinamizao dos pequenos investimentos de iniciativa privada geradores de emprego e apresentou
como objectivos especficos:
- contribuir para a criao de emprego e para a melhoria da qualidade de vida em meios urbanos
e em meios rurais atravs do fomento de pequenas iniciativas de investimento, em especial, no
domnio dos servios de base local e de proximidade;
- contribuir para o desenvolvimento endgeno das regies desfavorecidas, aumentando a competitividade regional, apoiando a criao de empregos e a consequente fixao das populaes bem
como a diversificao na produo de bens e servios.
Os sistemas de incentivos sectoriais de apoio ao investimento privado esto, sobretudo, virados para
as actividades com alguma dimenso, visto que so essas que, em grande medida, contribuem para
a melhoria da competitividade global da economia. No entanto, o processo de desenvolvimento harmonioso ter que contar com as pequenas unidades que, no obstante estarem sobretudo ligadas ao
mercado local e satisfao das necessidades das populaes, podem ser tambm importantes para o
funcionamento e sobrevivncia de empresas de maior dimenso, num contexto de mercado alargado.
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Por tal, e porque a animao das zonas rurais e do interior passa, no apenas pela construo de
infra-estruturas pblicas e pela reabilitao de patrimnio, mas tambm por criar condies de trabalho
que fixem as populaes, verificou-se a necessidade de lanar novos sistemas de financiamento do
investimento produtivo privado, adaptados s especificidades das micro e pequenas empresas e
s realidades regionais e locais.
Esta nova abordagem surgiu da necessidade de construir instrumentos de combate ao desemprego
e de criao de riqueza nas regies desfavorecidas, consentneos com as novas realidades e designadamente no esprito do Livro Branco da Competitividade, Crescimento e Emprego, o que conduziu a
que se mobilizassem os esforos conjugados dos fundos estruturais e dos meios financeiros nacionais
nesse sentido.
Esta aco teve em considerao, de forma articulada, as potencialidades de actuao do FSE e do
FEDER, com um objectivo comum de criar emprego e riqueza escala local e regional, tendo sido
implementado atravs de:
APOIOS CRIAO DE EMPREGO (CO-FINANCIADA PELO FSE)
Teve por objectivo especfico:
- apoiar o lanamento de actividades econmicas viveis tendo em vista a criao de emprego,
atravs da promoo de investimentos de pequena dimenso, da iniciativa de micro-empresas,
em todas as actividades dossectores secundrio e tercirio ou de pequenas empresas e entidades
sem fins lucrativos, em actividades consideradas prioritrias nos termos dos apoios financeiros
criao de emprego;
- apoiar a criao de iniciativas de pequenas dimenso (INICIATIVAS LOCAIS DE EMPREGO) que
visassem a criao de postos de trabalho e incidissem sobre qualquer rea ou sector de actividade
econmica que demonstrasse ser relevante para as necessidades sociais e econmicas locais.
As aces desenvolvidas dizem respeito componente de apoio criao de emprego do RIME e
incluram, ainda, um conjunto de aces de carcter complementar sua implementao, que contribussem, designadamente, para a dinamizao, constituio e consolidao de pequenos projectos de
investimento geradores de emprego, bem como a implementao das Iniciativas Locais de Emprego.
A concretizao dos objectivos efectuou-se atravs de:
- Apoios financeiros criao de emprego
O Regime de Incentivos s Micro-Empresas destinou-se a apoiar pequenos investimentos de
iniciativa privada geradores de emprego e previa a concesso de apoios financeiros criao de
emprego e ao investimento.
- Apoios tcnicos e aces complementares criao de emprego
As aces directas de apoio criao de emprego carecem de ser complementadas por um
cuidadoso acompanhamento do seu desenvolvimento e consolidao que permitisse no s
potenciar novos projectos com sucesso, mas tambm alargar o universo dos seus potenciais
promotores. Neste sentido, foram desenvolvidas aces da responsabilidade do Ministrio para
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a Qualificao e Emprego, nomeadamente do Instituto de Emprego e Formao Profissional

(IEFP), assentes, essencialmente, na rede de centros de emprego.
- Iniciativas locais de emprego
As aces a desenvolver no mbito das Iniciativas Locais de Emprego, para alm de um
apoio financeiro criao de postos de trabalho, previam mecanismos de natureza operacional, designadamente no tocante formao tcnica dos promotores e apoio consultivo
durante e aps o lanamento das iniciativas, tendo em vista melhorar a respectiva taxa de
sobrevivncia e de sucesso.
APOIOS AO INVESTIMENTO
Apresentou como objectivos especficos:
- dinamizar e apoiar o desenvolvimento local e a criao de emprego, atravs da criao de micro
e pequenas empresas susceptveis de gerarem riqueza nas economias locais, contribuindo assim
para a fixao das populaes,
- suscitar o aparecimento de actividades inovadoras, designadamente, no domnio dos servios de
base local e de proximidade por forma a alargar o mercado destes servios e a contribuir para a
melhoria da qualidade de vida em meios urbanos e em meios rurais,
- contribuir para o desenvolvimento endgeno das regies desfavorecidas, aumentando a competitividade regional, bem como a diversificao na produo de bens e servios.
Foram lanados dois sistemas de incentivos ao investimento:
- O sistema de incentivos regionais
O Sistema de Incentivos Regionais (SIR) pretendeu contribuir para o progresso das regies
menos desenvolvidas, procurando complementar e compensar possveis efeitos das medidas
de polticas sectoriais de mbito nacional no desenvolvimento equilibrado do territrio. Por este
motivo e porque abrange apenas as regies com um ndice global de desenvolvimento inferior
mdia nacional, foi articulado com os regimes de incentivos de natureza sectorial que cobrem
todo o territrio nacional, designadamente o PEDIP, o PROCOM e o SIFIT.
Visando o reforo da base econmica das regies, este sistema de incentivos aplicava-se aos
sectores da indstria (divises 10 a 37 da CAE, rev.93), do comrcio (divises 50 a 52), alguns
tipos de empreendimentos do turismo, servios prestados s empresas, servios de gesto
de recursos hdricos e resduos slidos urbanos (divises 74 e 90). Apoiava igualmente
a transferncia de indstrias de zonas congestionadas ou do centro para a periferia de
ncleos urbanos, para reinstalao noutros locais adequados e conforme os planos de
ordenamento existentes.
Em termos de mbito geogrfico, o SIR abrangeu todas as regies do interior ou litoral menos
desenvolvido do territrio continental. A sua delimitao territorial foi feita a partir da aplicao
de uma metodologia baseada na construo de um ndice sinttico de desenvol-vimento a nvel
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concelhio, construdo sobre os valores de um conjunto de 21 variveis que pretendem traduzir

quatro aspectos essenciais do desenvolvimento scio-econmico:
i) A estrutura de povoamento;
ii) As condies de vida das populaes;
iii) O sistema produtivo;
iv) As acessibilidades.
Os instrumentos de apoio utilizados so subsdio a fundo perdido e forma mista de subsdio a
fundo perdido e de subsdio reembolsvel.
- O regime de incentivos s microempresas
O Regime de Incentivos s Microempresas surge como o primeiro sistema de incentivos a consagrar um apoio especfico e efectivo a este tipo de empresas, atendendo s necessi-dades
sentidas pelas microempresas e potenciais empresrios.
Consistiu num instrumento de poltica regional e local inovador, conjugando de uma forma
articulada a actuao de dois fundos estruturais: o FEDER, na vertente de estmulo ao investimento, e o FSE, no apoio criao de postos de trabalho.
Privilegiaram-se, atravs de majoraes do incentivo, as iniciativas de base local, criando-se o
conceito de servio de base local e de proximidade que abrangia o artesanato, o comrcio ligado
s artes e ofcios tradicionais, turismo em espao rural, e os servios de apoio social, de turismo
e lazer, actividades culturais, renovao urbana e segurana de edifcios, trans-portes, ambiente,
e de apoio spopulaes locais e s empresas locais. A diversidade de ramos de actividades era
assim bastante variada, pretendendo-se claramente estimular as iniciativas de e para as populaes locais, estando o conceito de localidade intrnseco a uma rea geogrfica restrita.
Este sistema de incentivos caracterizou-se por:
- ser um instrumento de muito fcil acesso do ponto de vista territorial, j que foram implementados pontos de informao e recepo de candidaturas com uma enorme cobertura geogrfica;
- Apresentar-se como instrumento simplificado ao nvel da constituio do processo de candidatura (que foi reduzida apresentao dos elementos mnimos necessrios anlise dos
projectos, tendo ainda assim sido apoiadas despesas de assistncia tcnica para a preparao
dos processos caso os promotores recorressem a entidades externas de contabilidade e
consultoria) e das empresas;
- poder ser facilitador do acesso ao crdito bancrio, sempre que o este fosse necessrio
enquanto fonte de financiamento do investimento, j que envolveu a participao das instituies financeiras;
- apresentar uma intensidade de auxlios a fundo perdido muito elevada;
- actuar de uma forma integrada na vertente de criao de emprego e de apoio ao investimento.
Os projectos apoiados deveriam proporcionar a criao lquida de emprego (excepto quando
consistem exclusivamente em projectos de investimento no directamente produtivo) e envolver
investimentos em capital fixo inferiores a 20 000 contos, promovidos por micro empresas localizadas
em qualquer regio do pas, cuja actividade se inscrevesse em qualquer sector de actividade
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econmica (excepto agricultura e pescas, j que so sectores com enquadramentos regulamentares comunitrios e nacionais muito especficos).
Previa-se ainda, dada a sua importncia para a criao de servios de base local e para o desenvolvimento local, o apoio a projectos de investimento em capital fixo inferiores a 75 000 contos,
promovidos por entidades sem fins lucrativos na rea do apoio social, desde que envolvessem a
criao lquida de emprego.
III - 4. Outras polticas

III 4.3. Regies com atraso de desenvolvimento (aspectos a salientar)
Melhoria da capacidade produtiva e reforo do ambiente econmico onde as empresas locais
tm a sua actividade;
Envolvimento da sociedade civil;
Parcerias pblico-privadas;
Relao institucional vertical e horizontal;
Relao institucional/local especfico na tomada de deciso e na gesto;
> Avaliao: desempenho econmico e competitividade;
> Exemplos representativos das estratgias, das dificuldades e dos resultados;
> Evoluo nos ltimos 10 anos;
ACES ESPECFICAS DE REEQUILBRIO / ACES PILOTO DE VALORIZAO DO POTENCIAL
ENDGENO
As aces especficas de reequilbrio (territorial) apresentaram como objectivos:
- o lanamento de iniciativas especiais de demonstrao das potencialidades das iniciativas de
desenvolvimento local;
- lanamento de projectos complementares de infra-estruturas de interesse regional com uma
zona de influncia relativamente vasta.
A concretizao destes objectivos traduziu-se em duas vertentes distintas de actuao:
- garantir as condies necessrias ao surgimento de um conjunto de aces de tipo e dimenso
varivel que complementassem ou completassem os instrumentos gerais de apoio ao desenvolvimento previstos nas intervenes operacionais sectoriais ou regionais do programa, atravs de um direccionamento particular para a resoluo de bloqueios estruturais da organizao
econmica e social das regies mais deprimidas, com o objectivo de relanamento das suas
bases econmicas;
- lanar aces baseadas em conjuntos coerentes e articulados de iniciativas de desenvolvimento local, complementares de outros investimentos estruturantes da Administrao Central
e envolvendo reas de dimenso regional.
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Para alcanar estes objectivos foram lanados conjuntos coerentes de Iniciativas de Desenvolvimento
Local em reas de dimenso regional complementares de projectos estruturantes, assentes na
valorizao das potencialidades paisagsticas, culturais, ambientais e tursticas das regies.
Alm disso, foram ainda criados instrumentos especficos de apoio ao arranque de iniciativas regionais ou locais de dinamizao do desenvolvimento, promovendo-se a mobilizao e articulao dos
agentes econmicos e sociais com as instituies e servios pblicos sediados na regio.
Neste contexto, foram definidas quatro aces de base territorial:
PRODOURO
PROCA
AVNA
ODIANA
- Programa de Aces Especficas para o Douro,

- Programa de Desenvolvimento Integrado do Vale do Ca
- Aco de Valorizao do Norte Alentejano
- Aco de Valorizao do Baixo Guadiana
- PRODOURO - Programa de Aces Especficas para o Douro

Desenvolvida em complementaridade com o Programa de Desenvolvimento do Douro, foi constituda por um conjunto de intervenes integradas, com o objectivo de promover o investimento
em reas ligadas ao potencial endgeno da regio e criao de emprego, viabilizadas pela
dimenso local do mercado regional.
Para tal, foram concedidos apoios:
- s actividades artesanais;
- valorizao das potencialidades das exploraes agrcolas do Douro, nas suas vertentes
agro-artesanal, turstica, cinegtica e patrimonial, o que envolveu a promoo e a operacionalizao de circuitos e de projectos de alojamento e animao turstica;
- a investimentos complementares s actividades tursticas, nomeadamente a construo de
pequenos cais fluviais, a reabilitao de linhas de comboios histricas, a recuperao de
edifcios de interesse patrimonial e a construo de uma pousada;
- construo de um caminho rural a meia encosta, com vista a melhorar o acesso s exploraes agrcolas e florestais.
- PROCA - Programa de Desenvolvimento Integrado do Vale do Ca
Esta aco apresentou como objectivos principais:
- a criao do Parque Arqueolgico do Vale do Ca, como gerador de investimentos e riqueza
no s atravs das actividades directamente ligadas arqueologia (Museu /Centro de Investigao/Centros de Acolhimento) como tambm em actividades tradicionais da regio e outras
que contribussem para diversificar a sua base econmica e qualidade de vida;
- criar emprego que permitisse fixar a populao jovem e assim combater a desertificao,
atravs do apoio s artes e ofcios tradicionais e ao lanamento de micro-empresas e outras
iniciativas econmicas que pretendessem responder s necessidades locais;
- reforar e melhorar as acessibilidades da regio de modo a facilitar e valorizar as relaes
daquela zona do interior com o litoral do Pas e com o resto da Europa;
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- promover a criao de equipamentos de apoio s actividades culturais e tursticas, com vista

a melhorar as condies de acesso e permanncia dos visitantes,
- preservar e potenciar o valor do patrimnio arqueolgico, histrico e natural da regio, para
consolidao do esplio cultural da zona e do Pas e para satisfao dos restantes objectivos do
programa;
- ser uma zona de apoio juventude, nas suas vertentes educativa, cultural e recreativa, atravs
da promoo de infra-estruturas de alojamento para a juventude e de aces de formao
e divulgao do patrimnio local, a ministrar em ligao com as escolas como uma forma de
assegurar que as geraes futuras continuem e reforcem o trabalho feito.
- AVNA - Aco de Valorizao do Norte Alentejano
Esta interveno pretendeu produzir um impacto de natureza estrutural e de carcter duradouro na respectiva zona de actuao, mediante a concretizao de um conjunto de aces de
natureza estruturante e grande capacidade sinergtica, direccionadas para o aproveitamento,
valorizao e desenvolvimento de potencialidades e recursos identificados, nomeadamente nos
domnios paisagstico, ambiental, cultural e turstico.
- ODIANA - Aco de Valorizao do Baixo Guadiana
Esta aco foi criada como forma de reduzir as assimetrias regionais, particularmente acentuadas no territrio que integra a bacia do Rio Guadiana, territrio este que ser profundamente
afectado devido construo da Barragem de Alqueva.
Apresentou como principais objectivos:
- dinamizar a estrutura econmica, atenuando a tendncia para a desertificao e o envelhecimento
da populao, tendo em vista a melhoria do nvel e qualidade de vida das populaes e procurando atrair pessoas, investimentos e actividades com o objectivo de gerar riqueza em actividades
tradicionais ou decorrentes da diversificao da base econmica;
- promover a utilizao sustentvel dos recursos naturais e a valorizao do patrimnio natural e
cultural existente;
- assegurar a preservao e a valorizao do patrimnio do rio Guadiana e criar condies para a
navegabilidade e para a respectiva promoo turstica;
- instalar e reabilitar equipamentos colectivos e infra-estruturas bsicas;
- promover a participao da populao e dos agentes econmicos e sociais na definio de estratgias e na execuo de aces de desenvolvimento territorial.
Bibliografia:
Deciso do Programa PPDR
Relatrio Final de Execo
191
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ANEXO 2
Quadro Sntese
192
10/08/11 12:29:03
193
10/08/11 12:29:03
ANEXO 3
(anexo 1 do Plano Estratgico Nacional de
Desenvolvimento Rural 2007-2013)
194
10/08/11 12:29:04
DELIMITAO DA RURALIDADE
NO CONTINENTE PORTUGS
Freguesias Urbanas (629)
Freguesias Periurbanas (627)
Freguesias Rurais ( 2.972)
195
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A Territorialização de Politicas Públicas em Portugal

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6182 - P. Relatorio Port_AF_2.

6182 - P. Relatorio Port_AF_2.indd 2

1 DPP, INE, DGAL, DGADR, Direco Regional

Jos Santos Soeiro

6182 - P. Relatorio Port_AF_2.indd 3

6182 - P. Relatorio Port_AF_2.indd 4

Modelo de desenvolvimento, dinmica de

Coordenao, governana e quadro institucional

Uma viso prospectiva

6182 - P. Relatorio Port_AF_2.indd 5

6182 - P. Relatorio Port_AF_2.indd 6

impacto territorial apresenta;

da Regio Autnoma da Madeira. A coordenao do trabalho agradece sensibilizada os contributos

6182 - P. Relatorio Port_AF_2.indd 10

A territorializao de polticas pblicas

1. Neste relatrio, designaremos de territorializao de polticas pblicas a concepo e implementao

Competitividade e atractividade territoriais

4. A anlise combinada de polticas pblicas territorializadas e de polticas ascendentes de base municipal

2 Ver, por exemplo, Michael Kitson, Ron Martin

Figura 1: Uma perspectiva sistmica dos factores de competitividade

Fonte: Abordagem formalizada por Mrio Rui

8. Porm, se a territorializao de polticas de inovao e competitividade acomodvel por um esquema

Competitividade e coeso scio-econmica e territorial

9. A evoluo das polticas territoriais em Portugal e de desenvolvimento regional em particular coloca

Factores infraestruturais, factores imateriais, atmosferas e empreendimento privado e social:

12. A discusso dos resultados alcanados em Portugal em matria de territorializao de polticas

Polticas de desenvolvimento regional e racionalidade do modelo de ordenamento do territrio

Estado no distrito, o qual assume essencialmente o estatuto de unidade desconcentrada, dependente

21. As tendncias regionais de evoluo da economia portuguesa no perodo que corresponde

23. O quadro seguinte sistematiza alguma informao macroeconmica relevante:

Fonte: The Conference Board and Groningen

27. No entanto, a interrupo do processo de convergncia real da economia portuguesa no

Taxa de cobertura das

28. A evoluo da estrutura do comrcio externo e do perfil de competitividade das exportaes

31. Ao contrrio dos constrangimentos associados s baixas condies gerais de produtividade

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego,

Fonte: INE, Pas em Nmeros_1991-2006

Centralidade do processo de mudana estrutural

tinuidade de um modelo de crescimento que tendeu a privilegiar a lenta progresso qualitativa em

Fonte: INE, Inqurito Utilizao de Tecnologias

Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao de Tecnologias de Informao e Comunicao pela

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

Fonte: INE, Anurio de Portugal, 2007

Fonte: INE, Anurio de Portugal, 2007;

45. Assim, os j mencionados territrios da desqualificao, embora partilhem uma caracterstica

4 Pressupondo que nos nossos principais

Fonte: INE - Conta satlite do turismo

e no mercantis. Os dois dfices de mudana estrutural cruzam-se parcialmente. Na verdade, uma

Principais impactos territoriais da transio para um novo modelo de crescimento da economia

5 Ncleo central de concelhos da AMP (Porto,

Dinmicas de competitividade e coeso nas regies portuguesas

tncia de processos de convergncia ou divergncias entre as regies portuguesas (NUTS II e III).

tema da competitividade e a concretizao de patamares mnimos de condies de vida, face s

de degradao em termos de coeso;

Fonte: DPP e INE; (*) O ISDR um indicador

Fonte: DPP e INE

- Cidades como, por exemplo, Famalico, Guimares ou Leiria, inseridas no urbano-industrial de

lideradas pela interveno municipal e na dinamizao de servios que resultam de um modelo

Regio Autnoma dos Aores (RAA)

115. O comportamento do emprego particularmente ilustrativo da performance regional. A evoluo

Regio Autnoma da Madeira (RAM)

organizam o corao da economia regional, configurando um padro de especializao regional