Formacin de la agenda: El caso de la poltica de los ancianos Elder

y Cobb
La formacin de la agenda es el proceso a travs del cual ciertos problemas o
cuestiones llegan a llamar la atencin del gobierno como posibles asuntos de poltica
pblica.
La capacidad del gobierno es limitada: siempre hay ms asuntos por atender que
tiempo para considerarlos.
Los problemas de polticas pblicas no son datos a priori sino resultados de
definiciones.
Los problemas son elaboraciones de los hombres. Siempre existen concepciones
mltiples. No hay problemas definidos de manera nica porque las diferentes creencias
y valores juegan un rol importante.
Las decisiones que se adopten durante el proceso de formacin de la agenda tienen
consecuencias profundas, en el sentido de que pueden afectar la vida de las personas
e influir en su interpretacin de la realidad social.
1. La formacin de la agenda como proceso decisional
Como la formacin de la agenda implica elecciones importantes, por lo que debe ser
entendida como un proceso de toma de decisiones. Este es un proceso variable y
depende de su contexto.
Modelo bote de basura: Las decisiones son vistas como el resultado de una
confluencia de cuatro corrientes independientes: las personas, los problemas, las
soluciones y las oportunidades de eleccin. Las decisiones son vistas como el
resultado de las intersecciones de estas cuatro corrientes.
La formacin de la agenda implica todo un conjunto cambiante de actores, los cuales
vienen y van, determinando el tiempo que dedican al proyecto a la luz de los otros
asuntos que deben y quieren atender.
Siempre hay soluciones en busca de problemas a resolver.
El xito depende de la convergencia apropiada de personas, problemas, soluciones y
oportunidades de eleccin. Cada uno de estos elementos es incierto. Empero, se
puede reducir la incertidumbre por medio de factores contextuales que ayudan a
estructurar el proceso y a limitar el rango de las variaciones probables.

2. El flujo de las personas: la participacin en el proceso de formacin de la agenda

La formulacin de polticas pblicas se trata simultneamente de un esfuerzo colectivo
y de un proceso de varias etapas. Sin embargo, la formacin de agendas de las
instituciones tiende a inclinarse a favor de algunos grupos dejando otros intereses sin
representacin.
El origen de la predisposicin y preferencia del sistema poltico se encuentra en el
hecho de que existen grupos e intereses mejor organizados y con ms recursos. Su
organizacin y recursos hacen ms fcil su comunicacin con el gobierno y propician
que las autoridades los busquen y escuchen. Los nmeros y cantidades tambin son
importantes.
Comunidad de profesionales de las polticas: Profesionales que, debido a sus
conocimientos especializados y al premio que la sociedad otorga a las soluciones
racionales de los problemas, juegan un papel clave en la definicin de problemas. Su
influencia vara segn el alcance y la intensidad de la controversia alrededor de un
problema especfico. Conforme se ampla el inters del pblico en el problema, su
influencia disminuye. Pueden actuar para contrabalancear y minimizar los sesgos
introducidos por otros grupos, pero ellos tambin tienen sus puntos de vista e intereses.
Su lenguaje crea barreras contra la participacin popular haciendo que el proceso y
resultado sea menos inteligible para el pblico, lo que puede llegar a formular polticas
contrarias a los intereses populares. Se les confiere el derecho de representantes por
su posicin en la sociedad, su experiencia y conocimientos. Forman lo que se llama
subgobierno, que es el nmero reducido de personas alrededor del cual suele
institucionalizarse el tratamiento del asunto.
3. El flujo de las cuestiones en la formacin de la agenda
La mayor parte de la agenda del gobierno depende de los arreglos polticos que
ocurren en los subsistemas. Como consecuencia, los subsistemas tienen sesgos y
predisposiciones que filtran el acceso de los problemas a la agenda y delimitan el
nmero de las posibles soluciones consideradas. Algunos subsistemas estn ms
rgidamente estructurados que otros y el grado de control que ejercen sobre los
problemas y las definiciones es variable segn el acuerdo que exista entre sus
participantes. Algunos subsistemas pueden operar segn un paradigma bien articulado
mientras que otros se guan por las prcticas del pasado- Los problemas y soluciones
tienden a definirse a partir de modificaciones incrementales de las polticas existentes.
Los problemas nuevos y redefiniciones importantes de las polticas, si caen fuera del
dominio de los subsistemas, no podrn tener un lugar en la agenda gubernamental.

Los empresarios de asuntos se encuentran fuera y dentro del gobierno. Sus motivos
son varios (convicciones ideolgicas, necesidad de trabajo, etc.). Desempean un
papel fundamental en las actividades de apoyo y en la canalizacin de ideas y
demandas hacia la agenda del gobierno. Las autoridades elegidas y los aspirantes a
puestos de autoridad juegan un papel de empresarios y estn atentos a las nuevas
oportunidades.
El carcter de problema de un fenmeno suele ser el que ocasiona conflictos entre las
partes interesadas que luchan por definir un asunto que se considera objeto de accin
pblica.
Cuanto ms amplio sea el acuerdo sobre la definicin de un problema, ms amplio es
su alcance, su repudio moral, su ocupacin de un lugar prominente en la agenda
gubernamental. Los hechos y la interpretacin definen el problema. En el proceso de la
formacin de agenda, lo que se considera es el hecho y no necesariamente la realidad
misma del hecho como lo que importa. Para ganar acceso a la agenda, la definicin
debe ser creble y aceptable, no necesita ser correcta e incontrovertible.
4. El flujo de soluciones en el proceso de la formacin de una agenda
Definir una situacin como problema de polticas significa aceptar que tiene solucin y
delimitar sus soluciones posibles. Se presumen no solo que puede hacer algo sino que
la posible solucin cae dentro de la competencia de las autoridades legtimas del
gobierno.
La calidad de problema de un fenmeno depende de la posibilidad de percibir su
solucin. Las soluciones hacen posibles los problemas. Una situacin sin solucin
concebible no es un problema sino una situacin lamentable.
Los lmites de plausibilidad de una definicin estn determinados por restricciones
ideolgicas y de recurso. Las restricciones ideolgicas que predeterminan cules son
las soluciones aceptables y cules son los problemas dignos de ser considerados se
originan en los valores, en creencias culturales y en el conocimiento aceptado de la
sociedad.
Las nuevas soluciones se convierten a veces en problemas nuevos o no cumplen las
expectativas anunciadas y pueden desatar consecuencias indeseadas.
El aumento de los recursos disponibles y los cambios en el conocimiento contribuyen
tambin a que la agenda gubernamental crezca y se expanda como resultado de los
problemas que crean y de las soluciones que hacen posibles.

5. El flujo de las oportunidades de eleccin

Las condiciones que facilitan la entrada de un problema a la agenda son a veces
fugaces y pasajeras. Tienen que encontrarse en el mismo lugar el problema, su
solucin y las personas indicadas, para no dejar pasar una oportunidad que tal vez no
regrese en mucho tiempo.
Estas ventanas son oportunidades para hacer avanzar ciertas iniciativas.
Las ventanas llegan a su mximo durante el primer ao de gobierno y decaen en los
aos posteriores hasta que se aproximan las nuevas elecciones
Los empresarios de polticas tienen que tratar de establecer una conexin entre un
problema y su solucin, que sea poltica y econmicamente viable, a la vez que
movilizar el apoyo suficiente para que convenga a los dirigentes polticos prestar
atencin al problema.
La fuerza de los eventos puede abrir oportunidades de eleccin y catapultar un
problema hacia la agenda gubernamental (las crisis por ejemplo).