FUNDAMENTOS DEL RECHAZO

Cuenta de Inversin 2013

En primer lugar, el proyecto que se somete a consideracin no
ha sido objeto de una profunda discusin en el seno de esta
Comisin. Por el contrario, el proyecto fue producto de un
somero anlisis en una reunin de la Comisin, por lo que
debimos emitir este dictamen en un tiempo apremiante,
incompatible con la extensin, complejidad e importancia de
un instituto de raigambre constitucional.
La Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
(CPMRC) envi con fecha 4 de Septiembre la citacin a la
reunin de Comisin para el tratamiento de la Cuenta de
Inversin correspondiente al ejercicio 2013 para el da 9 del
mismo mes. En el transcurso de esos 5 das, la presidencia de
la Comisin pretendi la lectura de los extensos informes de la
Contadura General que contienen ms de 1.500 pginas y los
exmenes que sobre el particular realiza la Auditora General
de la Nacin.
De acuerdo a la normativa vigente, AGN emite dos
informes. Uno por los Estados Contables y otro por la
Ejecucin Presupuestaria.
EJECUCIN
PRESUPUESTARIA
ACTUACIN AGN N 289/15

EJERCICIO

2013

En el ejercicio 2013 se deveng un crdito del gasto de

$750.935 millones, lo que significa una variacin interanual
del 27,8%.
Respecto a las modificaciones presupuestarias del ao 2013,
las mismas sumaron $151.437 millones, de los cuales se
ejecutaron $122.222 millones.
Como correlato a la poltica de inyectar un nivel
creciente de subsidios, la estructura de gasto se vio
modificada en relacin al Presupuesto aprobado por el
Congreso Argentino para el Ejercicio 2013.
En efecto, la finalidad Sectores Econmicos increment
su participacin en 7 puntos porcentuales como
resultado de las modificaciones presupuestarias, en
contraposicin, los Servicios Sociales. Esto da una
pauta del cambio de prioridades del Gobierno respecto
a los presupuestos que eleva.

Actos Administrativos modificatorios del Presupuesto

A excepcin del ao 2006, el mayor porcentaje de
modificaciones en la gestin Kirchner se realizaron mediante
DNU. En el Ejercicio 2013 representaron el 68,44% del total de
modificaciones, tal como se desprende del siguiente cuadro:

Durante el Ejercicio 2013 el Poder Ejecutivo Nacional

promulg dos DNU que trataron aumentos netos del
presupuesto (ya que el Dto 2287/13 produjo un efecto neto
negativo):
- El DNU N 1170/2013 del 15 de agosto de 2013, ampli el
presupuesto de la administracin nacional para el ejercicio
2013 en $23.160 millones
- El DNU N 1757/2013 del 7 de noviembre de 2013, dictado
por el Vicepresidente de la Nacin Argentina en ejercicio del
Poder Ejecutivo en acuerdo general de Ministros, ampli el
presupuesto de la administracin nacional en $80.735
millones.
Segn explican los legisladores Tunessi y Albarracn en su
dictamen de minora en la Comisin Bicameral de Trmite
Legislativo (Ley 26.122) este incremento del gasto se
financia parcialmente con recursos adicionales por $10.426,7
millones. Es decir, que la ampliacin presupuestaria
representa un incremento del dficit financiero del Estado en
casi 70 millones de pesos. Este DNU firmado por el
vicepresidente de la Nacin en ejercicio del Ejecutivo, se
convierte en el mayor incremento nominal de la historia
presupuestaria...
Estos Decretos fueron dictados en uso de las atribuciones
emergentes del Artculo 99, inciso 3 de la Constitucin
Nacional.
Ambos Decretos de Necesidad y Urgencia cumplieron con los
requisitos formales exigidos por la Constitucin Nacional, es
decir: cuentan con el acuerdo general de ministros, la

refrenda de ellos y del jefe de Gabinete; han sido presentado

dentro del plazo previsto que el Jefe de Gabinete tiene para
hacerlo y han sido publicado en el Boletn Oficial.
En ambos casos, los legisladores del bloque UCR en minora
dictaminaron negativamente, aconsejando el rechazo y se
declare la invalidez del DNU tratado.
En sus fundamentos los legisladores de la UCR indicaron que
para que el presidente pueda hacer uso de esta atribucin
exclusiva y excepcional que posee para dictar DNU, deben
reunirse primeramente los siguientes requisitos: 1)
concurrencia de circunstancias excepcionales que hicieren
imposible seguir los trmites ordinarios previstos para la
sancin de las leyes; 2) que el objeto de la pretensin, la
necesidad y la urgencia, no pueda satisfacerse por ley, y 3)
que no se trate sobre las materia expresamente prohibidas
por el texto constitucional.
En consecuencia, siendo el principio constitucional general la
prohibicin de legislar por parte del Ejecutivo, y no la
excepcin, corresponde aplicar un criterio restrictivo cuando
se trata de juzgar la validez de decretos de necesidad y
urgencia dictados por dicho poder.
Y, sometindolos a este test de constitucionalidad,
concluyeron que estos DNU no reunieron los requisitos
sustanciales exigidos por la Carta Magna.
Compartiendo los argumentos esgrimidos por dichos
legisladores, consideramos que con estos decretos se
instrumentaron modificaciones de carcter presupuestario
que se podran haber realizado por una ley del Congreso
Nacional que se encontraba plenamente en funciones.
Efectivamente, el texto de los decretos en cuestin no
evidencia circunstancias excepcionales que configuren un
presupuesto habilitante para el dictado de este tipo de
normas. En efecto, estamos ante el abuso de la utilizacin de
este instrumento por parte del Poder Ejecutivo, que
constituye una de las mayores
Resultado Financiero
Las modificaciones presupuestarias analizadas impactaron en
el resultado financiero al cierre del Ejercicio, dejando un dficit
ejecutado de $ 85.058 millones, drsticamente mayor que el
supervit aprobado por el Congreso, estimado en el orden de
los $587 millones.

Ntese que entre 2012 y 2013 se pas de un Dficit

Financiero de $49.072 millones a uno de $85.058 millones
(+73%), tratndose del quinto ao consecutivo en el que se
obtiene un resultado financiero negativo que viene creciendo
de manera sostenida.
Anlisis
sobre
las
principales
correspondientes gastos

metas

sus

En este apartado se expondrn de manera resumida algunos

de los principales programas ejecutados en el ao y su nivel
de cumplimiento, tanto en lo referente a metas como al gasto.
Techo Digno (Ministerio de Planificacin).
Dentro del Ministerio de Planificacin, su objetivo es disminuir
el dficit habitacional mediante la construccin de nuevas
viviendas como as tambin la ejecucin de obras
complementarias. Los resultados son los siguientes:
Crdito Final

Gasto
Unidad de
% Ej.
Devengado
Medida

Meta
Final

Meta
Ejec.

% Ej.

Vivienda
4.521.395.1 4.520.538.2 100,
10.58
Terminad 20.091
52,7
79
12
0
2
a

Como puede apreciarse, este despilfarro que se viene

produciendo ao tras aos, demuestra que de las 20.000
viviendas a construir se terminaron la mitad, pero el gasto se
ejecut en un 100%.
En el interior del programa, es interesante observar cmo se
distribuy ese dinero entre las diferentes provincias:
Desarrollo de la Infraestructura Habitacional "TECHO
DIGNO"
-Transferencias para Financiar Gastos de Capital
Ejercicio 2013Provincia

Crdito
%
de
Devengad Distribu
o
cin

Buenos Aires

495.339.01
11,0
4

Provincia
Chaco

del 441.075.68
9,8
0

Salta

374.466.82
8,3
9

Entre Ros

340.959.84
7,5
2

La Pampa

324.590.12
7,2
0

Tucumn

270.502.04
6,0
9

Ro Negro

267.147.78
5,9
3

Mendoza

255.788.70
5,7
8

Misiones

234.290.58
5,2
5

Catamarca

213.484.56
4,7
1

Formosa

195.158.80
4,3
7

San Juan

195.053.40
4,3
8

La Rioja

184.449.25
4,1
3

Provincia
Neuqun

del 162.105.39
3,6
2

Provincia
Chubut

del 130.803.11
2,9
7

Tierra
Fuego

del 129.024.91
2,9
7

Jujuy

103.965.61
2,3
1

Santa Cruz

97.241.222 2,2

Santiago
Estero
San Luis

del

38.450.858 0,9
35.772.490 0,8

Crdoba

13.364.706 0,3

Ciudad
Autnoma de 11.368.110 0,3
Buenos Aires
Santa Fe

6.135.148 0,1

Total

4.520.538
100,0
.213

Como puede observarse, no solo se ejecut el programa de

manera ineficiente, sino que tambin se perjudicaron a las
jurisdicciones que no tienen el color poltico del gobierno
nacional.
Formulacin y Ejecucin de Polticas de Transporte
Ferroviario (Ministerio del Interior y Transporte).
El objetivo de este programa es intervenir en la elaboracin
de polticas ferroviarias.

Crdito
Final

Tipo
de
Unidad Met Met
Gasto
Producci
%
de
a
a
%
Devengad
n:
Ej.
Medid Fin Eje Ej.
o
Servicios
a
al c.
o Bienes

4.870.737. 4.487.769. 92,

Obra
Renovaci
414
995
1
Habilita 33
n de Vas
da

12

36,
4

Obra
Electrificac
Habilita 4
in de Vas
da

0,0

Ejecucin
de Obras
de
Obra
Comunicac Habilita 13
in
y da
Sealamie
nto

15,
4

Ejecucin Obra
84
de Obras Habilita
Civiles
da

30

35,
7

Ferroviaria
s
Ejecucin Obra
de Obras Habilita 3
Integrales da

0,0

Optimizaci
Obra
n
de
Habilita 9
Centros de
da
Transbordo

0,0

Otro ejemplo de la desidia con la que acta el gobierno a la

hora de realizar obras, pero no as al momento de gastar el
dinero presupuestado, tiene que ver con la ejecucin de la
poltica ferroviaria. Se gast el 92% del presupuesto, pero solo
se ejecutaron 44 de las 146 obras planificadas.
Proyectos Vialidad Nacional
La Direccin Nacional de Vialidad (DNV) tiene por objetivo
administrar la red troncal nacional de caminos a travs de
tareas de mantenimiento, mejoramiento y construccin,
necesarias para brindar al usuario seguridad en el trnsito,
economa de transporte y confort en las rutas.
Dentro de la estructura administrativa del pas, es uno de los
organismos que mayores erogaciones tiene, dado el tipo de
tareas en las que se encuentra involucrada.
Durante el perodo 2013 tuvo un crdito inicial de
$10.000 millones para la construccin y mejora de la
red vial, aunque termin ejecutando $12.300 millones,
23% superior a lo previsto.
Sin embargo, cuando se analiza en qu se gast, o sea en
cuntas obras se ejecut, las cifras no aumentan sino que
disminuyen drsticamente. Por tomar un ejemplo, de las obras
destinadas a la provincia de Buenos Aires deveng $1.163
millones de pesos, lo que representa un 96% del crdito
vigente, aunque en el total de las obras, de las 125
programadas, 76 de ellas no tuvieron avance fsico. De esta
manera, se ejecut todo el presupuesto de la jurisdiccin,
avanzando slo en el 60% de las obras.

ESTADOS CONTABLES CUENTA DE INVERSION 2013ACTUACION AGN N 288/15.

Los auditores Despouy, Pernasetti y Nieva dejaron asentados
los fundamentado del voto en el informe aprobado mediante
Resolucin AGN N 157/15 con las principales observaciones
en materia de Estados Contables. Estas observaciones se
pueden agrupar en tres grandes rubros: Contadura General
de la Nacin, Deuda Pblica y Administracin Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), las cuales pasamos a citar
resumidamente.
1.- CONTADURIA GENERAL DE LA NACION

(CGN)

a) Incumplimiento de la normativa del Decreto N 1344/07

b) Otras Deficiencias en la Informacin Consolidada
Todo ello, afecta la razonabilidad de la valuacin y/o
integridad de Aportes y Participaciones de Capital, rubro que
representa el 67% del Activo.
2. DEUDA PBLICA
Se determinaron los siguientes desvos en su valuacin:
Las salvedades determinadas ($ 18,8 mil millones) y las
indeterminadas ($ 110,2 mil millones) que afectan a la
valuacin implican, entre ambas, una omisin total de pasivos
por un monto del orden de los $ 129,0 mil millones (9,3 % de
la deuda total).
3.- ANSES
En la Actuacin N311/14-AGN se trata el dictamen al
balance de la ANSES al 31/12/13, producido por la
Gerencia del Sector Financiero y que forma parte de los
informes intermedios que integran la Cuenta de Inversin.
Al respecto existen dos dictmenes en la Comisin de
Supervisin, cada uno con dos votos. Uno de ellos
postula una opinin favorable con salvedades sobre el
balance de la ANSES. El otro presenta una opinin
distinta sustentada por los Dres. Despouy y Pernasetti,
quienes consideran que la Opinin debe ser
ABSTENCION DE OPININ.

La disidencia se basa fundamentalmente en estos temas:

a.- Los estados contables de la ANSES no registran ni
revelan informacin relacionada con las obligaciones
futuras del rgimen previsional pblico que puedan
originarse del derecho de los actuales beneficiarios
(clase pasiva actual)
Tampoco los estados contables registran ni revelan la
informacin relacionada con las obligaciones futuras
del rgimen previsional pblico que puedan originarse
del derecho de los aportantes activos (futuros
beneficiarios).
Al respecto la ANSES no ha exhibido a la AGN los
clculos actuariales sobre la sustentabilidad del
sistema, por lo cual con la acotada informacin
disponible actual no resulta posible realizar una
cuantificacin razonable, objetiva y verificable del
pasivo contingente que representa este gasto, pero que
se aprecia como altamente significativo y de tal magnitud que
podra resultar superior al activo total actual del estado
contable de la ANSES.
b.- Se mantienen las deficiencias en el sistema de
control interno referidos a la informacin contable.
c.- Con relacin a los saldos de los estados contables,
el informe de auditora de la Gerencia y las notas a los
estados contables informan de diversas situaciones
que impactan en la razonabilidad de la informacin que
suministra el citado estado financiero.
En sntesis, tenemos una omisin estimada total de pasivos en
la ANSES del orden de los $ 44.1 mil millones, que
incrementara en ese monto, equivalente al 3,1%, los pasivos
totales considerados en la Cuenta de Inversin 2013 ($
1.404,9 mil millones).
En ese sentido la opinin de los Doctores Leandro O.
Despouy y Horacio Pernasetti sobre los Estados
Contables de la ANSES 2013 concluye:
Por ello, atento a la magnitud de las deficiencias y
omisiones determinadas antes expuestas se considera
que la AGN no posee evidencias concretas suficientes
para estar en condiciones de opinar sobre la
razonabilidad de los Estados Contables presentado por
la ANSES respecto del ejercicio 2013.

CONCLUSIONES
Ms all de la funcin de legislar, en el Congreso radica la
funcin de control de gestin: la aprobacin o rechazo del
proyecto de ley de Presupuesto Nacional y, luego del
vencimiento de cada ejercicio, la aprobacin o rechazo de la
Cuenta de Inversin, es decir, lo que sucedi frente a lo que
se estim.
En un trabajo reciente elaborado por la Auditora General de la
Nacin, respecto de la ejecucin de presupuestaria y la
Cuenta de Inversin de los perodos 2003-2013, se
desprenden conclusiones ms que desalentadoras, a saber:
Hay un desajuste considerable entre el Presupuesto
aprobado por el Congreso y el efectivamente ejecutado.
Las modificaciones al Presupuesto durante su ejecucin no
son instrumentadas por el Congreso, sino por el Poder
Ejecutivo, principalmente a travs de decretos y decisiones
administrativas.
El disminuido rol del Congreso ha puesto en jaque el
principio republicano de control entre poderes, y ha dado
lugar a una mayor discrecionalidad en la asignacin de los
recursos pblicos.
En los veintids aos desde que se sancion la Ley 24.156,
que regula el sistema presupuestario y su control, no se ha
completado su instrumentacin, y en la ltima dcada se han
profundizado ciertos mecanismos de elusin de procesos y
controles all previstos. Tampoco se ha sancionado la
adaptacin de esa ley al contexto normativo de la reforma de
la Constitucin Nacional de 1994 (proyecto que presentamos
y que fue acompaado por diferentes bancas, pero nadie del
oficialismo).
La planificacin es una de las tareas pendientes en la
Administracin Nacional; se comprueba que no hay objetivos
y metas adecuados para realizar su seguimiento, lo cual, a su
vez, impide evaluar la gestin, aprender de errores cometidos
y realizar correcciones de rumbo.
En los procesos de registro contable hay una larga serie de
omisiones, errores e imprecisiones. Tanto es as que, en gran
parte del perodo, la AGN se abstuvo de opinar sobre la
Cuenta de Inversin al no poder comprobar fehacientemente
la veracidad de la informacin contable y financiera
presentada por el Poder Ejecutivo.
Contina diciendo el informe En los aos analizados se ha
afianzado una forma de administracin pblica improvisada

donde, adems, todos los actos se consideran extraordinarios,

se dan en situaciones de emergencia o requieren
instrumentos que, habiendo sido ideados para excepciones,
se han enquistado en la gestin cotidiana. As, durante cada
ejercicio, el Poder Ejecutivo realiza modificaciones al
Presupuesto aprobado por el Congreso que, por su frecuencia
y significatividad, atentan contra el espritu de las leyes
generales que regulan la institucin presupuestaria. Esta
prctica se lleva a cabo ao tras ao mediante decretos de
necesidad y urgencia (DNU), decisiones administrativas,
resoluciones y disposiciones.
Este cuadro de situacin se enmarca en un perodo en que la
estructura estatal no solo se expandi en trminos nominales
sino que creci a mayor tasa que el resto de las actividades.
De hecho, los gastos de la Administracin Nacional con
relacin al producto nacional aumentaron de 15% en 2003 a
ms de 25% en 2012. La lgica indicara que a mayor tamao
del Estado, se acenta la necesidad de mecanismos para
asegurar la eficiencia, eficacia y transparencia en la
aplicacin de recursos. Por el contrario, la delegacin
creciente de las potestades legislativas, de alguna manera ha
ido convalidando el empobrecimiento de los controles. La
modificacin a la Ley de Administracin Financiera en 2006,
por ejemplo, otorg al jefe de Gabinete de Ministros
facultades que antes estaban reservadas al Poder Legislativo,
entre ellas, la potestad de reasignar partidas presupuestarias
a gusto y piacere. Esta reforma, conocida popularmente como
Ley de Superpoderes, no se dio en un contexto de
inestabilidad sino que fue aprobada por el Congreso cuando la
Argentina an disfrutaba de un gran auge econmico,
superada ya la crisis de principios de la dcada anterior.
Las leyes de Presupuesto se han vaciado as de su valor de
compromiso, y solo es posible evaluar las prioridades y el
rumbo de un gobierno cuando se procede al examen anual de
la Cuenta de Inversin.
Otro aspecto relevante del anlisis del gasto en los ltimos
diez aos es la creciente incidencia de las transferencias
identificadas como discrecionales, es decir, sujetas a la
decisin del Poder Ejecutivo y no a criterios preestablecidos
de distribucin. Mientras que en 2003 el 34% de las
transferencias con destino a las gobernaciones provinciales y
municipales eran discrecionales, hacia 2012 estas ascendan
a 62%. Esto disminuye la autonoma de los gobiernos
provinciales, debilitando el federalismo que nuestra
Constitucin pregona. La ejecucin presupuestaria se ha

convertido as en una poderosa herramienta susceptible de

ser usada con fines electorales o disciplinamiento poltico.
Por todo lo expuesto, es que venimos a plantear nuevamente,
como lo venimos haciendo desde el 2007, el rechazo de la
Cuenta de Inversin.