os y Asesores Tributarios

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Jornada de Derecho Procesal

Consideraciones sobre el amparo de garantas

constitucionales.
CONSIDERACIONES SOBRE EL AMPARO DE GARANTIAS CONSTITUCIONALES.
Conferencia dictada el 15 de noviembre de 2008, en la XIV Jornada de
Actualizacin en Derecho Procesal, Universidad Latina de Panam, Sede
Azuero.
En el da de hoy vamos a esbozar algunas consideraciones sobre el amparo de
garantas constitucionales. El amparo de garantas constitucionales es el instrumento
jurdico de proteccin reconocido a toda persona contra la cual, al haberse proferido o
expedido o se pretenda ejecutar o se ejecute una orden de hacer o no hacer en su contra
y que haya sido emitida por un servidor pblico, la cual va en detrimento, menoscabo
infraccin de sus derechos constitucionales, le va a permitir solicitar o pedir que la
misma sea revocada ya sea a peticin suya o de cualquier otra; tutela que se har
efectiva a travs o mediante un procedimiento sumario y de conocimiento o
competencia de los tribunales judiciales.
La regulacin legal del amparo de garantas constitucionales se encuentra
consagrada en el Artculo 54 de la Constitucin Nacional y en los artculos 2615 y
siguientes del Cdigo Judicial.
El Artculo 54 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Panam establece lo
siguiente:
Artculo 54: Toda persona contra la cual se
expida o se ejecute, por cualquier servidor
pblico, una orden de hacer o no hacer, que
viole los derechos y garantas que esta
Constitucin consagra, tendr derecho a que
la orden sea revocada a peticin suya o de
cualquier persona.
El
recurso
de
amparo
de
garantas
constitucionales a que este artculo se refiere,
se tramitar mediante procedimiento sumario
y ser de competencia de los tribunales de
justicia.
Por su parte, el Cdigo Judicial establece en el Artculo 2615 lo siguiente:

Artculo 2615. Toda persona contra la cual se

expida o se ejecute, por cualquier servidor
pblico, una orden de hacer o de no hacer,
que viole los derechos y garantas que la
Constitucin consagra, tendr derecho a que
la orden sea revocada a peticin suya o de
cualquier persona.
La
accin
de
Amparo
de
Garantas
Constitucionales a que se refiere este artculo,
se tramitar mediante procedimiento sumario
y ser de competencia de los tribunales
judiciales.
Esta accin de Amparo de Garantas
Constitucionales puede ejercerse contra toda
clase de acto que vulnere o lesione los
derechos o garantas fundamentales que
consagra la Constitucin que revistan la forma
de una orden de hacer o no hacer, cuando por
la gravedad e inminencia del dao que
representan requieren de una revocacin
inmediata.
La
accin
de
amparo
de
garantas
constitucionales podr interponerse contra
resoluciones judiciales, con sujecin a las
siguientes reglas:
1. La interposicin de la demanda de
amparo no suspender la tramitacin del
proceso en que se dict la resolucin
judicial impugnada o su ejecucin, salvo
que el tribunal a quien se dirija la demanda
considere indispensable suspender la
tramitacin o la ejecucin para evitar que
el demandante sufra perjuicios graves,
evidentes y de difcil reparacin;
2. Slo proceder la accin de amparo
cuando se hayan agotado los medios y
trmites previstos en la ley para la
impugnacin de la resolucin judicial de
que se trate;
3. En atencin a lo dispuesto en los artculos
137 y 204 de la Constitucin Poltica, no se
admitir la demanda en un proceso de
amparo
contra
las
decisiones
jurisdiccionales expedidas por el Tribunal
Electoral, la Corte Suprema de Justicia o
cualquiera de sus Salas.
La lectura de ambos textos legales permite concluir que existe una profunda
diferencia entre ambos textos legales. As tenemos que el legislador introdujo en el
Artculo 2615 del Cdigo Judicial la frase cuando por la gravedad e inminencia del dao

que representan requieren de una revocacin inmediata, que no est contemplada en

el texto constitucional. Pero la cosa no termina all, tenemos que cuando se interpone un
amparo de garantas constitucionales contra resoluciones judiciales, nuevamente el
legislador introduce restricciones que no estn contempladas en el texto constitucional:
1)

La suspensin de la resolucin judicial demandada en amparo

es discrecional del juzgador.

2)

Se deben de agotar todos los medios consagrados por la ley

para impugnar la resolucin.

3)

No

se

admite

amparo

de

garantas

contra

decisiones

jurisdiccionales del Tribunal Electoral, la Corte suprema de

Justicia o cualquiera de sus salas.
Aunado a lo anterior, tenemos que la Corte Suprema de Justicia ha establecido
tambin una serie de requisitos que no los contempla ni la Constitucin ni la Ley, que
han convertido al amparo de garantas constitucionales en un instrumento intil para la
proteccin de los derechos y garantas que la Constitucin consagra.
Y esta es una afirmacin que tiene su sustento en una revisin de los Registros
Judiciales y las estadsticas que publica el rgano Judicial, como lo podemos apreciar en
el cuadro que veremos a continuacin:
AMPAROS DE GARANTIAS
2002
200
TIPO DE NEGOCIO
R
2003
4
AMPAROS DE
GARANTIAS
CONSTITUCIONALES
255 309 367
Concede
17
14 33
Confirma
0
41
10
Confirma en
apelacin
50
7
74
Revoca en apelacin
6
0
0
Reforma
0
0
3
Deniega
18
10 29
No viable
19
23 22
No viable en
apelacin
0
28
0
No admite
128 174 177
Rechaza de plano
2
0
0
Sustraccin de
materia
8
1
2
Se inhibe
0
0
2
Admite desistimiento
6
11
6
Cese de
1
0
0

CONSTITUCIONALES
200
TOTA Porcenta
5 2006 2007 L
je

376
20
3

287
13
22

315 1909
10 107
57 133

71
10
0
12
31

55
10
3
5
11

41
14
0
13
15

298
40
6
87
121

15.61%
2.10%
0.31%
4.56%
6.34%

0
190
5

0
139
3

0
110
1

28
918
11

1.47%
48.09%
0.58%

3
1
14
0

2
1
13
0

5
1
25
0

21
5
75
1

1.10%
0.26%
3.93%
0.05%

5.61%
6.97%

procedimiento
Repasemos ahora algunas de las situaciones que a nuestro juicio han llevado a
convertir el amparo de garantas constitucionales en jurisprudencias que deniegan
justicia. En primer lugar tenemos la gravedad o inminencia del dao. Como vimos
anteriormente, el legislador establece en el Artculo 2615 del Cdigo Judicial como
requisito para que un amparo prospere que el acto sea grave o inminente, situacin esta
que no la contempla la Constitucin.
De acuerdo con Edgardo Molino Mola, la inminencia del dao significa que se
trate de un perjuicio actual, no pasado ni ocurrido hace mucho tiempo. Inminente quiere
decir que amenaza o est para suceder prontamente, y lo antnimo de inminente es
remoto, lejano como ocurre en el presente caso, en que la orden carece de actualidad,
de inminencia y por tanto, falta el elemento de urgencia que requiere una revocacin
inmediata.
Ahora bien, cual es tiempo mximo permitido para considerar la inminencia del
dao; un mes, dos meses, seis meses? Esta es una decisin que queda a discrecin del
juzgador, de all que si revisamos los Registros Judiciales nos encontraremos con
resoluciones judiciales que consideran que el transcurso de un mes no representa
inminencia, mientras que en otras se considera que el transcurso de seis meses es
atendible para la presentacin del amparo.
Esto representa un contrasentido, porque es suficiente acreditar la gravedad que
representa el acto para los derechos del demandante, para que se conceda el amparo,
porque la discrecionalidad que tiene el juzgador para considerar el aspecto de
inminencia puede conllevar otra violacin de los derechos constitucionales, para la
cual no existe remedio alguno.

Otro presupuesto exigido por el artculo 2615 del Cdigo Judicial

para acceder al amparo de garantas constitucionales, guarda relacin
con la necesidad de agotar los medios y trmites previstos en la ley
para la impugnacin de la resolucin judicial de que se trate, la norma
procesal no se satisface con exigir la gravedad e inminencia del dao,
ni con la suspensin potestativa del acto por parte de la autoridad
jurisdiccional, sino que, agrega la necesidad que se hayan agotado los
medios y trmites previstos en la ley para la impugnacin de la
resolucin judicial de que se trate.
Que debemos entender? Que frente a un acto arbitrario contenido en una
resolucin

judicial

es

necesario

agotar

los

incidentes,

recursos

ordinarios

extraordinarios que concede la ley para enervar los efectos de esa resolucin y slo
cuando se haya cumplido con este requisito podremos acceder a la jurisdiccin

constitucional del amparo. Pero hipotticamente pensemos: cmo se puede acreditar la

gravedad e inminencia del dao de un acto contenido en una resolucin judicial, si
debemos hacer uso de todos los medios de impugnacin ordinarios y extraordinarios, y
obtener la respuesta (que en la mayora de los casos se prolonga por ms de dos
meses), para presentar la accin de amparo?. Esto significa, que cuando interpongamos
el amparo, habremos cumplido con un requisito y dejado perecer el otro?, (gravedad e
inminencia del dao). Realmente es un dilema, lo cierto es, que debemos cumplir con
ambos presupuestos para lograr la admisin del amparo, slo la admisin, porque no se
garantiza, en modo alguno, el reconocimiento de la garanta constitucional afectada y la
correspondiente concesin del amparo, as como tampoco la revocacin del dao
ocasionado.
Otro aspecto en el que debo detenerme a comentar, es el relativo a la prctica
inveterada de los tribunales de justicia, al exigir el agotamiento de la va frente a los
actos administrativos, pese a que la norma no lo reclama, ella es clara, precisa y directa,
en el sentido que este requerimiento es slo para las resoluciones judiciales.
Sobre este aspecto, es vale la pena meditar sobre las innumerables actuaciones
violatorias cometidas por los servidores pblicos, que han quedado impunes por exigir
un requisito de procedibilidad que la Constitucin, ni la propia ley consignan; y que ha
sido el aporte jurisprudencial de nuestro mximo Tribunal de Justicia.
Pero la tutela de las garantas que consagra la Constitucin, no son protegidas
mediante el amparo de garantas constitucionales por la simple y sencilla razn de que
la Corte Suprema de Justicia ha elaborado un catlogo de actos que bajo su ptica no
constituyen rdenes de hacer o no hacer susceptibles de ser atacadas mediante el
amparo

de

garantas

constitucionales.

Ello

se

debe

fundamentalmente

una

interpretacin subjetiva de lo que se debe entender por orden de hacer y de no hacer. El

Doctor Jos Dolores Moscote expres claramente en su obra Instituciones de Garanta lo
siguiente:
Qu es una orden de hacer o de no hacer
que da derecho al recurso de amparo? Si las
palabras se toman en su recto, lgico y
natural sentido, no puede ser otra cosa que el
mandato emanado de una voluntad arbitraria
dirigida a procurar de parte de aquella a quien
se impone la ejecucin o la no ejecucin de un
acto del cual resulte disminuido con el goce de
algn derecho que la constitucin le reconoce
y garantiza.
As tenemos que la Corte considera que no son recurribles en amparo los
siguientes actos:

a)

Oficios

b)

Orden de detencin preventiva

c)

Auto de llamamiento a juicio

d)

Resolucin que ordena indagatoria.

e)

Resolucin que resuelve fianza de excarcelacin

f)

Resolucin que resuelve el reemplazo de penas cortas

privativas de la libertad

g)

Autos inhibitorios.

h)

Resolucin que resuelve la caducidad de la instancia

i)

Resolucin que fija fecha de remate

j)

Resolucin que resuelve incidente de nulidad

k)

Resolucin de mero tramite

l)

Contra autos de mejor proveer

m) Autos que decretan la nulidad de lo actuado

n)

Resolucin que ordena pruebas de oficio

o)

Auto que decreta medida cautelar

p)

Resolucin que resuelve amparo de garantas constitucionales.

Analizados estos actos desde la ptica constitucional se podr concluir que en

todos contienen una orden de hacer o de no hacer, que es susceptible de ser atacada
por la va del amparo de garantas constitucionales, porque no tienen solucin en otra
va

judicial,

porque

en

su

esencia

contienen

una

vulneracin

de

garantas

constitucionales como el estado de inocencia, el debido proceso, el derecho de

propiedad, la libertad individual, etc.
Uno de los elementos fundamentales del proceso debido es el derecho a
presentar pruebas y que las mismas sean practicadas en el proceso. Sin embargo, la
Corte no admite amparos cuando se cuestiona que los tribunales no admiten las pruebas
con lo cual se violenta la garanta constitucional del proceso debido, bajo el argumento
de que es una facultad del juez y no se puede hacer un anlisis probatorio en un recurso
de amparo porque no constituye una instancia del proceso.
Son innumerables las situaciones en que mediante tecnicismos se desconocen
los garantas constitucionales que buscan ser tuteladas mediante un amparo de
garantas constitucionales. Por ello, creo que los Tribunales de Justicia deben en primer
lugar al momento de resolver un amparo partir desde el texto de la constitucin que no
impone los requisitos que ha establecido el legislador y la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, porque la gran cantidad de amparos que son negados por los
Tribunales no es porque los abogados no saben argumentar la violacin constitucional,
sino porque se aplican criterios que no han sido establecidos por el constituyente.

Ello es as, porque Panam es un Estado Constitucional de Derecho. El Estado

constitucional y democrtico de derecho se caracteriza por la existencia de una norma
suprema,

cuyos

principios

postulados

irradian

todo

el

sistema

normativo,

disponindose a su vez como mximas, a las que se encuentran vinculados todos los
poderes del Estado. De esta suerte, al tiempo que se proclama el gobierno de la
constitucin sobre toda la actividad del Estado, el propio constituyente ha prohijado
acciones, remedios e instrumentos para asegurar la efectividad del texto constitucional
frente a cualquier intento por disminuir, atenuar, cercenar o censurar la vigencia de la
Norma Fundamental del Estado.
Sobre esta lnea, la consagracin de la constitucin como el venero primario y
supremo de todo el ordenamiento jurdico, es necesario destacar adems, que en las
naciones con vocacin democrtica, la Norma Normarum se distingue por la fuerte carga
de prerrogativas, prohijadas y puestas a disposicin de todas las personas sometidas a la
jurisdiccin del Estado, las que se ubican, a su vez, como elementos que legitiman y
justifican la funcin de los poderes pblicos. Esos derechos, conocidos de ordinario como
fundamentales, que se sostienen y originan racionalmente en la dignidad del ser
humano, cuyo contenido, concepto y alcance rige toda gestin pblica, han sido dotados
de herramientas o remedios especficos que pueden ser invocados frente a cualquier
acto desviado o arbitrario que intente anulados, cercenarlos o negarlos, destacndose
entre estos, la accin de amparo de garantas constitucionales.
As las cosas, la accin de amparo de garantas constitucionales se ubica, dentro
del

ordenamiento

jurdico

panameo,

como

un

autntico

genuino

remedio

constitucional del que dispone la persona para recabar ante un Tribunal especfico, el
reconocimiento, restitucin, reintegro y satisfaccin de un derecho fundamental tutelable
frente a actos prohijados por un dignatario de la administracin pblica que contenga
una ofensa o amenaza a esas prerrogativas, al tiempo que se constituye en un fidedigno
instrumento de apologa constitucional.
Frente a este paradigma, una justicia constitucional anclada en una vida vocacin
pro libertate debe distinguirse por una gestin hurfana de obstculos y frenos
formalistas, asegurando el acceso a un remedio gil, oportuno y certero frente a la
posibilidad de ofensas irremediables ocasionadas a cualquier derecho fundamental a
travs de un acto realizado por algn representante oficial de la administracin pblica.
Y bajo esta ptica se debe abandonar el criterio de rdenes de hacer y de no
hacer y establecer que el amparo de garantas constitucionales o la pretensin de tutela
procede contra cualquier accin u omisin de las autoridades pblicas que impliquen
vulneracin o amenaza de los derechos que por ella puedan protegerse, teniendo en
cuenta siempre su objeto, por cuanto hay que recordar que la expresin derechos

fundamentales ha trado algunas confusiones e imprecisiones conceptuales. Adems se

debe adecuar la legislacin para que proceda contra los actos u omisiones de los
particulares, sin importar, en uno u otro caso, que exista o no un acto jurdico escrito en
el que se evidencie la transgresin o amenaza.

El amparo en Panam*

The Writ of Amparo in Panama

Salvador Snchez G.**

** Centro de Iniciativas Democrticas de Panam(salvasan30@hotmail.com).

* Recibido: 20 de febrero de 2011.

Aceptado: 25 de abril de 2011.

Resumen
El presente artculo aborda los aspectos histricos relativos a la implantacin en 1941 y la posterior
evolucin del amparo de garantas constitucionales como institucin de garanta de los derechos
fundamentales en la Repblica de Panam. En ese sentido, examina en detalle las disposiciones
constitucionales y legales que regulan esa institucin en el ordenamiento jurdico panameo actual, y
concluye con la revisin de las peculiaridades del desarrollo jurisprudencial del amparo, en particular el de
la Corte Suprema de Justicia de Panam.
Palabras Clave: Justicia constitucional, Corte Suprema de Justicia, derechos fundamentales, derecho
procesal constitucional, Panam.

Abstract
This article presents the historical aspects concerning the implementation in 1941 and the subsequent
evolution of the protection of the constitutional guarantees as an institution of fundamental rights
guaranteed in the Republic of Panama. In that sense it is discussed in detail the constitutional and legal
provisions regulating the institution in the current Panamanian law, and the article concludes with the
revision of the peculiarities of jurisprudential development of this safeguard, in particular the Supreme
Court of Justice.
Key words: Constitutional justice, Supreme Court, fundamental rights, constitutional procedural law,
Panama.

Sumario
1. Notas sobre la evolucin del amparo en Panam
2. Caractersticas de la regulacin constitucional del amparo
3. Rasgos del amparo a partir de la regulacin legal
4. Peculiaridades del desarrollo jurisprudencial del amparo
5. Reflexiones finales

1. Notas sobre la evolucin del amparo en Panam

La Constitucin de 1941 introdujo la institucin del amparo en Panam, con la denominacin de recurso
de amparo de garantas constitucionales. Desde entonces es una importante pieza de nuestro sistema de
garantas.1
La redaccin inicial del artculo que consagr el amparo de garantas en Panam dice as:
Artculo 189. Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier funcionario pblico, una
orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantas que esta Constitucin consagra, tendr
derecho a que la orden sea revocada a peticin suya o de cualquier persona. La ley determinar la forma
de este procedimiento sumario de AMPARO DE LAS GARANTAS CONSTITUCIONALES.
La paternidad de tan significativa incorporacin, como muchas otras del constitucionalismo panameo del
siglo XX, se atribuye con razn al movimiento de reforma constitucional, y en particular al doctor Jos
Dolores MOSCOTE.2
MOSCOTE expresamente reconoci la influencia directa del amparo mexicano en la introduccin en
Panam de esta institucin, a pesar de que difiere de aqul, y perfil varias de las interpretaciones que
sobre el texto del artculo 189 de la Constitucin Poltica de 1941 (replicado con algunas modificaciones en
las subsiguientes Constituciones) se hicieron cannicas.3
El texto adoptado en 1941 fue modificado en la Constitucin Poltica de 1946, en dos sentidos. En el
prrafo final se reemplaz "Poder Judicial" por "tribunales de justicia", lo que dio coherencia al artculo en
el contexto de la nueva Constitucin Poltica, que abandon la teora de los poderes pblicos y adopt la
de los rganos del Estado.
El segundo aspecto que se modifica en 1946 es la ubicacin del artculo que corresponde al amparo. En la
Constitucin Poltica de 1941 se ubicaba en el artculo 189, casi al final, en un ttulo denominado
"Instituciones de garanta". En la Constitucin Poltica de 1946 se ubic en el ttulo III, "Deberes y
derechos individuales y sociales", en el captulo denominado "Garantas fundamentales", en su artculo 51.
Esta ubicacin la mantendr hasta la actualidad, estando vigente la Constitucin Poltica de 1972 (artculo
54 segn la numeracin actual).
El texto que recogi el amparo en la Constitucin Poltica de 1946, adems, se modific levemente en la
Constitucin Poltica de 1972, "ya que los constituyentes consideraron que la frase <<la Ley
determinar>> insertada en la parte final del primer prrafo del artculo original estaba de ms,
<<porque la Ley 46 de 1956 [...] ya viene regulando con suficiencia el procedimiento de amparo>>". 4

El Cdigo Judicial vigente, que entr a regir en 1987, y cuyo libro IV desarrolla los instrumentos de
garanta, contiene el desarrollo legislativo de la figura del amparo.
Slo la aprobacin del Decreto de Gabinete No. 50, del 20 de febrero de 1990, signific un cambio
importante en el derecho positivo aplicable al amparo. Dicho Decreto de Gabinete desarrollaba la
posibilidad de utilizar el amparo contra decisiones jurisdiccionales. La regulacin entonces expedida dio un
marco explcito a esa posibilidad.
El asunto de la disponibilidad del amparo para impugnar resoluciones judiciales ha marcado la mayor parte
de la evolucin legislativa del amparo en Panam.
FBREGA identific tres periodos de esta evolucin: 19411970, 19701981, y 1981 en adelante. 5 El
primer periodo se caracterizaba por la infrecuencia de los amparos contra resoluciones judiciales; el
segundo porque los amparos se admitan contra todo tipo de actos, incluyendo los jurisdiccionales, y el
tercer periodo, por mandato del Cdigo Judicial, se caracterizaba porque se prohiba expresamente la
accin de amparo contra resoluciones judiciales.
Como he comentado, mediante Decreto de Gabinete No. 50 de 1990 se autoriz la accin de amparo
contra resoluciones judiciales en algunos supuestos, lo que abri de hecho una nueva etapa en la
periodizacin de FBREGA.
No puede dejar de mencionarse la experiencia de la Sala Quinta. Mediante Ley 32 de 1999 se reform el
Cdigo Judicial para establecer una nueva Sala en la Corte Suprema de Justicia, a la que se asignaban,
entre otras cosas, los procesos de garanta antiguamente resueltos por el Pleno de la Corte. Entre ellos se
incluan los amparos de garanta contra rdenes de hacer o no hacer expedidas por autoridades
nacionales. Durante el breve lapso de la existencia original de la Sala Quinta,6 el amparo se expandi para
poder ser utilizado incluso por violacin a los derechos reconocidos en convenios internacionales de
derechos humanos. La modificacin propuesta al artculo 16 del Cdigo Judicial seal:
Esta accin de amparo de garantas constitucionales puede ejercerse contra toda clase de acto que
vulnere o lesione derechos humanos o garantas constitucionales, que consagren la Constitucin Poltica o
los tratados de derechos humanos ratificados por la Repblica de Panam, que revistan la forma de
mandato de obligatorio cumplimiento emanados de una autoridad o servidor pblico (nfasis mo).
La Ley de la Sala Quinta tambin impeda que los amparos interpuestos fueran inadmitidos por razones de
forma (artculo 19). Pero, como se ha advertido, la vigencia de la Sala Quinta fue originalmente breve.
Debe advertirse, sin embargo, que un fallo de inconstitucionalidad reciente declar la inconstitucionalidad
de la derogatoria de dicha Sala, y expresamente seala su restablecimiento, as como la reviviscencia
(ms de diez aos despus!) de las normas concernientes al amparo.7
La Corte se apoy, para concluir que la Ley 49 de 1999 es inconstitucional, en el hecho de que implica la
extincin de una instancia de administracin de justicia y la cesacin de tres magistrados de la Corte
Suprema de Justicia. Adems, se remiti a un fallo de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia (de
lo contenciosoadministrativo) que distingue los efectos de la inconstitucionalidad y la derogacin, ya que
las leyes declaradas inconstitucionales no podran producir efectos vlidos. As, al declarar inconstitucional
la derogacin de la Ley 32 de 1999 por la Ley 49 de 1999, se produca la reviviscencia de la Sala Quinta
de Garantas Constitucionales.
Al momento de escribir este artculo, sin embargo, no se ha publicado el fallo en la Gaceta Oficial (lo que,
en mi criterio, es una condicin para su eficacia) ni se han designado los nuevos magistrados de la Sala
Quinta, por lo que se ha extendido una profunda incertidumbre sobre la forma en que se operar respecto
del amparo y otros asuntos regulados por la Ley 32 de 1999.

Entre la derogacin y la reviviscencia de la Ley que cre la Sala Quinta se dieron otros eventos de
importancia en cuanto a la regulacin de la justicia constitucional. En concreto: la reforma de 2004 a la
Constitucin Poltica. Son significativos, por ejemplo, los cambios introducidos al artculo 17 de la
Constitucin, a la regulacin del hbeas corpus, a la introduccin de los artculos referentes al derecho de
la autodeterminacin informativa y el recurso de hbeas data.
Puede recordarse que en las ltimas dcadas se haba consagrado jurisprudencialmente el carcter
programtico del artculo 17 de la Constitucin.8 Sin embargo, esa disposicin consagra la obligacin de
las autoridades de proteger la vida, honra y bienes de los nacionales y extranjeros, la obligacin de
asegurar la efectividad de los derechos y deberes, y la obligacin de cumplir y hacer cumplir la
Constitucin y la ley. En lo referente a la reforma de 2004 al artculo 17 de la Constitucin, el cambio
admite una reinterpretacin de esa jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que potencie los
aspectos garantistas de la Constitucin:
Artculo 17. Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a
los nacionales dondequiera se encuentren y a los extranjeros que estn bajo su jurisdiccin; asegurar la
efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, y cumplir y hacer cumplir la Constitucin y la
ley.
Los derechos y garantas que consagra esta Constitucin, deben considerarse como mnimos y no
excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.
Como puede observarse, el ltimo prrafo, que se adiciona, formaliza una apertura de la Constitucin al
enriquecimiento del catlogo de derechos fundamentales y al ejercicio de las instituciones de garanta. Sin
embargo, el reto principal es la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
El amparo tambin fue parte del debate nacional sobre el estado de la administracin de justicia en el
pasado quinquenio. Martn Torrijos Espino, entonces presidente de la Repblica, convoc en marzo de
2005 a la firma de un "Pacto de Estado por la Justicia", para enfrentar una grave crisis en ese importante
servicio pblico.9 A consecuencia del Pacto se design una Comisin con el objetivo de "definir una agenda
de la reforma judicial y orientar en forma sistemtica los esfuerzos permanentes dirigidos a la ejecucin
de dicha agenda".10 Una de las primeras acciones de la Comisin fue la designacin de subcomisiones de
trabajo, una de las cuales fue la deAcceso a la Justicia y Jurisdiccin Constitucional.11
La Comisin de Estado present su informe final y recomendaciones sobre las reformas judiciales al
presidente de la Repblica el 28 de septiembre de 2005, luego de seis meses de trabajo. En su Informe, la
Comisin identific varias reas prioritarias para enfrentar los problemas de la administracin de justicia.
Entre las propuestas presentadas en esta rea se incluy el "rediseo de la justicia constitucional,
especficamente sobre instituciones de garantas".12 La Comisin de Estado indic que se esperaba como
resultado del rediseo de la justicia constitucional que:
Para el ao 2007, los panameos y extranjeros podrn acudir a defender sus derechos y garantas
fundamentales a la Sala de Garantas de la Corte Suprema de Justicia, que tendr competencia legal para
resolver los procedimientos de amparo, sin excesivo formalismo, lo que significar mejorar el acceso a la
justicia de las personas de forma ms expedita, directa y a menor costo.13
Para alcanzar este resultado se propuso una actuacin paralela: administrativa, para establecer "medidas
de gestin que garanticen la simplificacin de los procedimientos y el cumplimiento de los trminos en los
procesos de garanta constitucionales", y legislativa, para crear "una Sala de Garantas, dotada de la
infraestructura, del capital humano y de los recursos financieros y materiales para el debido cumplimiento
de sus funciones".14

En otra de las reas identificadas como prioritarias la de reforma integral de la jurisdiccin penal se
propuso una reforma del Cdigo Judicial para autorizar a los defensores pblicos la presentacin de
acciones de inconstitucionalidad y otros medios de defensa de los derechos fundamentales:
Artculo 429. En el ejercicio de sus funciones, el defensor de oficio podr promover recursos y acciones
que estime convenientes para la mejor defensa de los intereses de sus patrocinados. Ello incluye la
presentacin de las acciones de amparo de garantas constitucionales e inconstitucionalidad, as como las
advertencias de inconstitucionalidad, para ello no se le exigir poder y bastar que presente copia
autenticada de la providencia donde se designa como defensor principal del imputado.15
La Comisin de Estado tambin reflexion en Pleno sobre la introduccin, va reforma a la Constitucin
Poltica, de un Tribunal Constitucional.16
En la Concertacin Nacional para el Desarrollo se estableci, como parte de la mesa de Modernizacin
Institucional, una submesa de Justicia, tica y Seguridad Ciudadana. Los acuerdos generados por esa
mesa, y validados por el conjunto de la Concertacin Nacional, incluyeron en primer lugar el compromiso
de ejecutar lo dispuesto en el Pacto de Estado por la Justicia. Adicionalmente, qued plasmado el acuerdo
de reformar las normas legales sobre hbeas corpus y amparo de garantas constitucionales a fin de
eliminar el formalismo judicial y reducir los trminos legales de estos procesos.17
La estadstica oficial del rgano Judicial nos ofrece un panorama de la actividad que desarrolla la Corte
Suprema de Justicia en materia de amparo, comparada con otros procesos extraordinarios (vase anexo).

2. Caractersticas de la regulacin constitucional del amparo

La norma constitucional que consagra el amparo de garantas constitucionales dispone:
Artculo 54. Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor pblico, una orden
de hacer o de no hacer que viole los derechos y garantas que esta Constitucin consagra, tendr derecho
a que la orden sea revocada a peticin suya o de cualquier persona.
El recurso de amparo de garantas constitucionales a que este artculo se refiere, se tramitar mediante
procedimiento sumario y ser de competencia de los tribunales judiciales.
Existen diversas limitaciones constitucionales a la utilizacin del amparo de garantas contra los fallos de la
Corte Suprema de Justicia o de sus salas (artculo 207 de la Constitucin). Veamos la disposicin
correspondiente: "Artculo 207. No se admitirn recursos de inconstitucionalidad ni de amparo de
garantas constitucionales contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o sus salas".
Tambin hay lmites constitucionales a la utilizacin de la accin de amparo contra las resoluciones en
materia electoral del Tribunal Electoral (artculo 143 de la Constitucin):
Artculo 143. El Tribunal Electoral tendr, adems de las que le confiere la ley, las siguientes atribuciones
que ejercer privativamente, excepto las consignadas en los numerales 5, 7 y 10:
1. [...]
11. Conocer privativamente de los recursos y acciones que se presenten en contra de las decisiones de los
juzgados penales electorales y de la Fiscala General Electoral.
Las decisiones en materia electoral del Tribunal Electoral nicamente son recurribles ante l mismo y, una
vez cumplidos los trmites de ley, sern definitivas, irrevocables y obligatorias.

Contra estas decisiones slo podr ser admitido el recurso de inconstitucionalidad.

Las restricciones constitucionales al amparo son notorias y muy conocidas por la doctrina local. Se refieren
primordialmente a la descripcin del acto sometido al contraste de constitucionalidad, como orden de
hacer o no hacer expedida por autoridad, lo que viene a ser el aspecto central de la restriccin.
No hay limitacin expresa en la Constitucin Poltica relativa al tipo de "orden de hacer o de no hacer"
sobre la base de la autoridad judicial, legislativa o ejecutiva que la expide. En ese sentido, el debate
plantea si las restricciones al amparo por va legal para excluir determinadas rdenes estn igual o
mejor legitimadas que las restricciones fabricadas por la jurisprudencia, toda vez que la Constitucin no
plantea limitacin alguna a este respecto.
Destaco el hecho de que nada prohbe en la Constitucin la creacin de recursos nuevos. Tomemos como
ejemplo el recurso contenciosoadministrativo de proteccin de los derechos humanos, una creacin legal
de 1991, en el marco de la competencia contenciosoadministrativa de la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia, o la accin de tutela del derecho a la honra, creada en 2005. Nada
constitucionalmente hablando impide la creacin de un recurso complementario del amparo o el
establecimiento legal de una modalidad de amparo que se extienda a supuestos no contemplados
expresamente en la Constitucin (la Ley de la Sala Quinta haba expandido el amparo a la proteccin de
derechos consagrados en convenios internacionales, como ya hemos visto). Por supuesto, lo ideal es tener
acciones con perfiles claros, y que las acciones constitucionalizadas no sean desfiguradas en la legislacin
que las desarrolla.

3. Rasgos del amparo a partir de la regulacin legal

La primera observacin que debe hacerse es que el amparo de garantas debe tomar en consideracin la
regulacin legal que se ha aplicado hasta la introduccin de la Sala Quinta (Ley 32 de 1999) y,
nuevamente, desde la expedicin de la Ley 40 de 1999 y hasta 2010 inclusive.
Por otro lado, debe tomarse nota de la legislacin introducida por la Ley 32 de 1999, que rigi brevemente
en 1999, y que en 2011 parece reaparecer al amparo de un polmico fallo de la Corte Suprema de
Justicia, cuyos alcances an estn por determinarse.
La regulacin legal estndar ha restringido la utilizacin del amparo ms all de los lmites sealados en la
Constitucin Poltica, ya comentados. Originalmente, el Cdigo Judicial aprobado en 1986 estableca que la
accin de amparo "no procede contra las decisiones jurisdiccionales". Con posterioridad se autoriz la
interposicin contra decisiones jurisdiccionales, atendiendo a una serie de reglas. 18
No deja de ser discutible la forma en que esa reforma se realiz. El instrumento utilizado fue el Decreto de
Gabinete No. 50 del 20 de febrero de 1990, tan slo unos das antes de iniciarse las sesiones ordinarias de
la Asamblea Nacional. Sin embargo, a los decretos de gabinete expedidos entre el 20 de diciembre de
1989 y el 1o. de marzo de 1990 se les ha reconocido fuerza de ley.19
La accin de amparo contra resoluciones judiciales se autoriza legalmente slo en algunos supuestos:
Artculo 2615...
[...] La accin de amparo de garantas constitucionales podr interponerse contra resoluciones judiciales,
con sujecin a las siguientes reglas:
1. La interposicin de la demanda de amparo no suspender la tramitacin del proceso en que se dict la
resolucin judicial impugnada o su ejecucin, salvo que el tribunal a quien se dirija la de manda considere

indispensable suspender la tramitacin o la ejecucin para evitar que el de mandante sufra perjuicios
graves, evidentes y de difcil reparacin;
2. Slo proceder la accin de amparo cuando se hayan agotado los medios y trmites previstos en la ley
para la impugnacin de la resolucin judicial de que se trate;
3. En atencin a lo dispuesto en los artculos 137 y 204 de la Constitucin Poltica, no se admitir la
demanda en un proceso de amparo contra las decisiones jurisdiccionales expedidas por el Tribunal
Electoral, la Corte Suprema de Justicia o cualquiera de sus salas.
De forma similar, es de rango legal la disposicin que convierte la prohibicin constitucional de impugnar
mediante amparo los fallos de la Corte Suprema y sus salas (artculo 207 de la Constitucin) en la
prohibicin legal de impugnar mediante amparo las decisiones jurisdiccionales de la Corte Suprema y sus
salas (artculo 2615 del Cdigo Judicial).
El detalle es importante: mientras que la Constitucin impide impugnar las sentencias, el Cdigo prohbe
impugnar todas las resoluciones judiciales de las instancias mencionadas.
Tambin encontramos el caso de que, pese a la ausencia de texto constitucional de referencia, el Cdigo
Judicial exige que la accin de amparo se presente "[...] cuando por la grave dad e inminencia del dao
que represen tan requieren de una revocacin inmediata" (artculo 2615). La posibilidad de modular
legalmente el diseo de la accin de amparo ha ido as instalndose, pese al mandato constitucional. Esa
modulacin legal, adems, ha ido alcanzando confirmacin jurisprudencial.20
El amparo, paralelamente, est muy limitado jurisprudencialmente. Los tribunales han decidido excluir la
posibilidad de que se utilice el amparo contra diversos actos de autoridad que se presentan en la forma y
con los contenidos previstos en la Constitucin (medidas cautelares por ejemplo, pero hay muchos otros
casos).21
La situacin de las Juntas de Conciliacin y Decisin merece mencin aparte. Segn la ley, las Juntas
tienen jurisdiccin nacional, por lo que los amparos contra sus pronunciamientos son resueltos por la
Corte Suprema de Justicia.22 Esto genera un volumen significativo de casos de cuantas bajas que pudieran
ser atendidos por los tribunales y juzgados inferiores si se definiera geogrficamente la competencia de las
Juntas de Conciliacin y Decisin.23
Otras normas de inters son las que atribuyen la competencia para conocer de determinados amparos o
de hbeas corpus (jurisdiccin de familia, jurisdiccin penal de adolescentes artculo 23 de la Ley 40 de
1999, modificada por la Ley 26 de 2003, que establece la competencia del Tribunal Superior de Infancia y
la Adolescencia para resolver hbeas corpus y amparos de garanta).
La prescripcin de la accin de amparo, va jurisprudencia, debe tambin ser abordada y corregida. Si bien
no estara mal que la jurisprudencia ahondara en su reflexin sobre el plazo razonable para lo cual el
sistema interamericano de proteccin a los derechos humanos tiene una interesante jurisprudencia no
deja de ser til contar con un plazo objetivo que sirva de referencia a la generalidad de los casos. 24
En el amparo no hay claridad en aspecto tan importante como el de la prescripcin. La jurisprudencia se
ha decantado por declararla en los amparos.25
El agotamiento de las vas ordinarias de impugnacin como condicin para la admisin del amparo es un
requisito construido a partir de casos de impugnacin de resoluciones judiciales, y ha producido algn
desasosiego al operar contra las resoluciones administrativas. Soy del criterio de que el resultado de
inadmitir los amparos contra actos administrativos violatorios de derechos fundamentales est originado
en una interpretacin derivada de las normas que rigen el amparo contra resoluciones judiciales, es decir,
normas cuyo objeto es otro.

Admitamos que tiene sentido restringir el uso del amparo en sede judicial a las resoluciones judiciales
cuya revisin haya sido ya realizada por otras vas de impugnacin. Las caractersticas del proceso
contenciosoadministrativo no permiten, al menos no razonablemente, provocar el agotamiento de otros
recursos disponibles como condicin para concurrir a la va de amparo.
Someter sistemticamente al ciudadano a la disyuntiva entre la va contenciosoadministrativa o el
amparo (como si el fundamento de la pretensin fuera intercambiable) no favorece la garanta de los
derechos fundamentales.
En lo que respecta a algunos aspectos formales que condicionan la admisibilidad de los amparos, la ley
examina la necesidad de interponer el amparo mediante abogado (artculo 2618 del Cdigo Judicial).
Entre los lmites legales est igualmente el que exige que sea interpuesto en representacin de la persona
directamente afectada (segn el artculo 2615 del Cdigo Judicial, "toda persona contra la cual se expida o
se ejecute [...]"), el que la jurisprudencia ha ampliado slo hasta los afectados directos o potenciales.
Pese al mandato constitucional de "[...] a peticin suya o de cualquier persona", la ley ha dispuesto
adems que se designe abogado (artculo 2618 del Cdigo Judicial).
La jurisprudencia ha admitido, adems, la participacin de terceros interesados en los procesos de
amparo, pese a la falta de una autorizacin constitucional o legal para ello.26 Esto en consideracin a que
los posibles afectados no tendran otra forma procesal de intervenir en defensa de sus intereses. 27
Estos aspectos de forma estn abordados de forma diferente por la Ley 32 de 1999, recientemente
recuperada por la Corte Suprema de Justicia.
As, la importante modificacin del artculo 2606 del Cdigo Judicial (actual artculo 2615) presenta las
siguientes innovaciones, que tienden a diluir la importancia que la jurisprudencia tradicional le haba dado
al carcter de "orden" del acto impugnable:
Se entiende por orden de hacer o de no hacer, segn el caso, cualquier medida emanada de un servidor
pblico que implique su obligatorio cumplimiento por parte de un particular, sin atender a requisitos de
forma.
Se establece que el amparo puede interponerse contra todo acto que revista la forma de mandato de
obligatorio cumplimiento, emanado de una autoridad o servidor pblico.
Adems, se establece que el amparo puede interponerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione
derechos humanos o garantas constitucionales que consagren la Constitucin Poltica o los tratados de
derechos humanos ratificados por la Repblica de Panam, lo cual es una expansin significativa de los
derechos que pueden defenderse a travs de esta institucin de garantas.
Adems, la modificacin del artculo 2608 del Cdigo Judicial (actualmente artculo 2617) permite la
participacin de terceros interesados (ms all del desarrollo jurisprudencial previamente comentado), y
las modificaciones a los artculos 2610 y 2611 (actuales 2619 y 2620) establecen una clara intencin de
que las formas no sirvan como obstculo a la tutela judicial de los derechos fundamentales.
En este aspecto particular, es elocuente el texto de la modificacin al artculo 2610 (hoy 2619):
La accin de amparo de garantas constitucionales, sin embargo, constituye una accin sencilla y efectiva
cuyo fin es tutelar los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin Poltica y en los tratados
sobre derechos humanos ratificados por la Repblica de Panam. En consecuencia, no obstante los
anteriores requisitos, no se declarar inadmisible una accin de amparo por incumplimiento de dichos
requisitos. El Tribunal del amparo deber siempre pronunciarse sobre el fondo, acerca del reconocimiento

o no del derecho fundamental que se estime violado, por lo cual tampoco se admitirn fallos inhibitorios
en esta clase de acciones, salvo los que disponga expresamente la ley.
La reviviscencia de la Ley 32 de 1999, sin embargo, trae tambin algunos problemas especficos para el
amparo de garantas constitucionales. Por un lado, la atribucin de la competencia de amparo al Tercer
Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial en materia de proteccin y aseguramiento de libre
competencia econmica, libre concurrencia, propiedad industrial, derechos de autor y derechos conexos,
cuando se trate de actos que procedan de servidores pblicos con mando y jurisdiccin en una provincia, y
los juzgados de circuito correspondientes, a travs de la modificacin de la Ley 29 de 1996, derogada
ntegramente antes del fallo de 2011 (fue en efecto derogada mediante Ley 45 de 2007), o la atribucin a
los tribunales superiores y juzgados seccionales de familia y de menores de la competencia sobre amparos
(cuando tambin esas estructuras judiciales han evolucionado desde 1999). En este ltimo aspecto, por
ejemplo, la Ley 40 de 1999 ya atribuy al nuevo (entonces) Tribunal Superior de Niez y Adolescencia la
resolucin de los amparos contra de resoluciones emitidas por jueces penales de adolescentes, jueces de
niez y adolescencia y jueces de cumplimiento.

4. Peculiaridades del desarrollo jurisprudencial del amparo

Lo que resalt durante dcadas del desarrollo jurisprudencial fue la limitacin del alcance de este
instrumento de garanta de los derechos fundamentales. Por ejemplo, aunque ya ha quedado superado,
fue importante por mucho tiempo el relacionar los derechos garantizados por el amparo como aquellos
contenidos nicamente en el captulo I de la totalidad del libro III, o de la Constitucin en su totalidad (un
debate histrico).
Ms tiempo se ha prolongado el debate sobre la determinacin de cules son los derechos humanos
"justiciables". Aqu la jurisprudencia sobre normas "programticas" es un elemento importante de
restriccin, y que no tiene fundamento en el texto de la Constitucin.
Hasta ahora, la tendencia restrictiva del amparo en la Constitucin haba primado en la interpretacin
judicial, que incluso ha servido para restringir el marco regulatorio del amparo brindado por la legislacin.
Uno de los casos ms dramticos y persistentes lo ha sido la exigencia del agotamiento de la va
gubernativa para reclamar mediante amparo la tutela de derechos fundamentales.28
Sin embargo, a partir de la adopcin de compromisos internacionales en materia de derechos humanos,
las vas de garanta constitucional pueden y deben expandir su configuracin constitucional actual. El caso
ms evidente y prximo lo presenta nuevamente la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. En
la actualidad hay una colisin notable entre el recurso de amparo configurado en la Constitucin
panamea y el ordenado por la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Dicha Convencin
indica:

Artculo 25. Proteccin judicial

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los
jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida
por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales.
El "recurso sencillo y rpido" que "ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales" reconocidos por la Constitucin, la legislacin o la Convencin Americana, no ha estado
normalmente a disposicin de los ciudadanos panameos. Nuestra Constitucin restringe ese recurso al

ceir su utilizacin contra "rdenes de hacer o no hacer". Ni hablar de las posibilidades, implcitas en el
artculo 25 de la Convencin Americana y negadas por el texto actual de la Constitucin panamea, de
que el amparo se oriente contra actos violatorios de los derechos fundamentales expedidos por
particulares.
Es decir que, pese a los contenidos expresos de nuestra Constitucin Poltica, persiste una colisin con los
mandatos de la Convencin Americana que slo puede ser subsanada a travs de una reforma legal que
ample o adicione la figura del amparo de garantas.
Aqu se vislumbra, aunque deba uno ser cauto, un giro radical. En el amparo del 21 de agosto de 2008 se
elabora una lectura conjunta del artculo 54 de la Constitucin Poltica (que consagra el amparo) y el 25 de
la Convencin Americana, que extiende el catlogo de derechos tutelados por el amparo panameo a los
"reconocidos" en la Constitucin Poltica, la Convencin Americana y la ley. Obviamente, la alusin a los
derechos consagrados en la ley podra entenderse inclusiva de todos los derechos contemplados en todos
los convenios incorporados a nuestro derecho interno mediante la forma jurdica "ley". Vale recordar que
legislativamente sta fue una de las cosas positivas de la efmera "Ley de la Sala Quinta", cuya
reviviscencia ha sido recientemente declarada por la Corte Suprema de Justicia.
Pese a la importancia del giro jurisprudencial previo a la reviviscencia de la Sala Quinta dicho avance
se queda algo corto, porque mantiene la limitacin de que el amparo debe dirigirse contra los actos de
servidores pblicos. En la medida que implcitamente el artculo 25 de la Convencin incluye la proteccin
contra actos de particulares, la interpretacin que admite desatender la "orden de hacer o no hacer"
prevista en la Constitucin tambin podra decidir ignorar el "por cualquier servidor pblico".
Si bien en el marco de la jurisprudencia usual de la Corte Suprema de Justicia estas tesis son mucho ms
satisfactorias como marco para la garanta de los derechos fundamentales, sigue siendo imprescindible,
como mnimo, el desarrollo legislativo, y preferiblemente de otros instrumentos procesales
complementarios del amparo.
El fallo que declara la reviviscencia de la Ley 32 de 1999 (al declarar inconstitucional la Ley 49 de 1999,
que derog la Ley 32 ya mencionada) no aclara definitivamente el panorama respecto al amparo (y,
ciertamente, tampoco respecto al hbeas corpus, la autorizacin de las intervenciones telefnicas y
filmaciones en casos de delitos graves, y otros asuntos tratados por la Ley 32 de 1999, hace ms de diez
aos).
Pese a esto, tal y como he indicado en el apartado correspondiente, la Ley 32 de 1999 contiene material
legislado valioso para dar un sentido renovado al amparo de garantas constitucionales.
Sin embargo, la reviviscencia de la Ley 32 de 1999 genera, en la forma dispuesta por la Corte Suprema de
Justicia, numerosas observaciones que podran ser objeto de un estudio monogrfico aparte.29

5. Reflexiones finales
En Panam, el debate sobre la justicia constitucional ha girado tradicionalmente sobre aspectos
relacionados con las estructuras asignadas a cumplir la funcin de control o guarda de la
constitucionalidad.30
En ese sentido, hoy se sigue debatiendo respecto a optar entre mantener el modelo actual, protagonizado
por una Corte Suprema de Justicia, o adoptar alguno de los modelos alternativos, de Sala Constitucional o
de Tribunal Constitucional.31

El panorama planteado abre las puertas a soluciones ingeniosas al reto de dar agilidad a los procesos de
guarda de la constitucionalidad, de notoria importancia pblica, y que en muchos casos son definidos
formalmente como sumarios, aunque en la prctica se resuelven con mucho retraso. se es precisamente
el caso del amparo de garantas constitucionales.
Tal y como lo he planteado en otro lugar, el proceso podra ser inverso al que usualmente se seala. 32 En
lugar de crear un nuevo Tribunal Constitucional o una sala especializada (como la Sala Quinta, o con
mayores facultades, mediando la reforma de la Constitucin), lo que podramos hacer es crear tribunales
de casacin y consolidar el carcter constitucional de la Corte Suprema de Justicia actualmente
existente.33 As, en ausencia de una reforma constitucional, considero adecuado un proyecto de ley de
reforma de los aspectos orgnicos y funcionales de la justicia constitucional, de la que el amparo de
garantas constitucionales forma parte.
Sin embargo, si nuevamente se presenta la oportunidad para introducir cambios en la Constitucin
Poltica, es pertinente plantearse si se puede avanzar en el proceso de desarrollo de nuestra jurisdiccin
constitucional, incluyendo los aspectos orgnicos y procesales, y entre estos ltimos, sin duda, en lo
referente al amparo de garantas constitucionales.
La incertidumbre jurdica y poltica que ha generado el fallo de la Corte Suprema de Justicia sobre la Sala
Quinta puede que no le haga favor alguno a la jurisdiccin constitucional, y una solucin construida desde
la reforma de la Constitucin Poltica podra servir para recuperar el orden perdido.

Notas
La doctrina panamea ha aclarado ya que el amparo no es propiamente un recurso, sino una accin,
pese a que las Constituciones panameas han conservado esa denominacin por la temprana
caracterizacin del amparo como "recurso extraordinario". De modo semejante ocurre con la expresin
"amparo de garantas", que puede resultar redundante hoy, por el hecho de que las garantas amparadas
son, en realidad, el catlogo de derechos fundamentales. Vase ARAZ, HERIBERTO. Panorama de la
justicia constitucional panamea, Universal Books, Panam, 2003, en especial pp. 106 y 107.
[ Links ]
1

MUOZ PINZN, ARMANDO. "En torno al origen del amparo de garantas constitucionales en Panam",
en Anuario de Derecho, Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Panam, No. 20,
1992, pp. 187191.
[ Links ]
2

Entre ellas, la de que el amparo nicamente garantizaba los derechos integrados en el ttulo III de la
Constitucin, denominado "De derechos y garantas fundamentales", y no derechos incluidos en otras
secciones de la Constitucin, que tendran otras "garantas orgnicas" para hacerse efectivos. MOSCOTE,
J. D. Instituciones de garanta, Imprenta Nacional, Panam, 1943, p. 53. Reportando la prctica
jurisprudencial que evidencia la expansin de este criterio inicial de MOSCOTE: MOLINO MOLA,
EDGARDO. La jurisdiccin constitucional en Panam en un estudio de derecho comparado, 2a. ed.,
Copicentro, Panam, 2000, p. 467.
[ Links ] De forma ms sutil, tambin se expresa en MOSCOTE la
doctrina de que siempre que estn disponibles otras vas de impugnacin no procede el amparo y que, en
general, el amparo no procede contra actos judiciales. MOSCOTE, J. D. op. cit., pp. 53 y 54.
3

MUOZ PINZN, ARMANDO. op. cit., pp. 190 y 191. El autor cita la sesin No. 2, del 13 de junio de
1972, de losAnales de los Debates de la Comisin de Reformas Revolucionarias a la Constitucin, Panam,
1972, t. III, p. 10. Sin embargo, no menciona al autor de esa reflexin, que fue el comisionado Arstides
Royo. Royo argumenta tambin respecto de la conveniencia de reiterar la frase "tribunales judiciales"
como una distincin til para evitar que tuvieran conocimiento del amparo "tribunales administrativos".
Pese a que la frase provena de la Constitucin de 1946, el debate en el seno de la Comisin a juzgar
4

por la intervencin del comisionado Murgas se orientaba a excluir a los corregidores del conocimiento de
los amparos.
Se observa en los Anales arriba indicados, la suposicin de los comisionados de que la regulacin legal del
amparo no exigira intervencin de abogado para su interposicin, dado que no se estableca ese requisito
en el texto constitucional. Vase sesin No. 3, del 13 de junio de 1972, de los Anales de los Debates de la
Comisin de Reformas Revolucionarias a la Constitucin, Panam, 1972, t. III, p. 1 (Resumen de lo
acordado, hecho por el comisionado Guiraud).
El estudio de FBREGA es de 1987, por lo que no abarca las evoluciones posteriores. Vase FBREGA P.,
JORGE. "Derecho constitucional procesal panameo", en FBREGA P., JORGE (comp.). Estudios de derecho
constitucional panameo, Editora Jurdica Panamea, Panam, 1987, pp. 887938.
[ Links ]
5

Dicha Sala fue creada mediante la Ley 32 del 23 de julio de 1999, derogada poco despus mediante la
Ley 49 del 24 de octubre de 1999.
6

Fallo del 25 de enero de 2011, que resuelve cuatro recursos de inconstitucionalidad presentados contra
la Ley 49 del 24 de octubre de 1999. La posibilidad de este desenlace ya haba sido mencionada en
SNCHEZ GONZLEZ, SALVADOR. "Apuntes sobre la historia de la guarda de la constitucionalidad en
Panam", en Revista Parlamentaria Debate, No. 12, junio de 2007, pp. 3134.
[ Links ]
7

Jurisprudencia constante. Fallo del 31 de enero de 2000, R. J., enero de 2000, p. 155; fallo del 9 de julio
de 1997, R. J., julio de 1997, p. 144; fallo del 29 de agosto de 1997, R. J., agosto de 1997, p. 39. Esta
jurisprudencia, sin embargo, contradice la referida al mismo texto, que s le reconoca valor normativo.
8

Informe de la Comisin de Estado por la Justicia, p. XII. El Pacto de Estado por la Justicia se firm en
marzo de 2005. Los firmantes fueron Martn Torrijos Espino, presidente de la Repblica; Jerry Wilson
Navarro, presidente de la Asamblea Nacional; Jos Troyano, magistrado presidente de la Corte Suprema
de Justicia; Ana Matilde Gmez Ruiloba, procuradora General de la Nacin; scar Ceville, procurador de la
Administracin; Juan Antonio Tejada, defensor del Pueblo, y Carlos Vsquez Reyes, presidente del Colegio
Nacional de Abogados.
9

La Comisin de Estado por la Justicia estuvo integrada por scar Ceville, procurador de la
Administracin (coordinador); Jos Troyano, magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia
(comisionado); Elas Castillo, presidente de la Asamblea Nacional (comisionado); Ana Matilde Gmez
Ruiloba, procuradora General de la Nacin (comisionada); Olga Golcher, viceministra de Gobierno y
Justicia (comisionada); Juan Antonio Tejada, defensor del Pueblo (comisionado); Mercedes Araz de
Grimaldo, presidenta nacional del Colegio Nacional de Abogados (comisionada); Magaly Castillo, por la
Alianza Ciudadana Pro Justicia (comisionada), y el reverendo Roberto Bruneau, en representacin del
Comit Ecumnico, como observador con derecho a voz.
10

La Subcomisin de Acceso a la Justicia y Jurisdiccin Constitucional estuvo coordinada por Guillermo

Ros, de la Defensora del Pueblo.
11

Otras propuestas fueron: creacin de la jurisdiccin de paz; ampliacin del servicio y mecanismos de
resolucinalternativa de conflictos (RAC); reestructuracin del modelo de defensa pblica, y el
mejoramiento de los instrumentos que tutelan los derechos de los grupos vulnerables.
12

13

Informe de la Comisin de Estado por la Justicia, cit., p. 4.

14

Ibidem, p. 18.

Propuesta de modificacin del artculo 429 del Cdigo Judicial, incluida en el Proyecto de Ley de
Agilizacin de la Justicia Penal, que aparece como Anexo No. 3 del Informe de la Comisin de Estado por
la Justicia.
15

La Comisin recomend ampliar el debate sobre el Tribunal Constitucional, contemplando como punto de
partida los siguientes parmetros: integracin por tres magistrados, para la guarda de la integridad y de la
supremaca de la Constitucin, conociendo tambin del juzgamiento de los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia por la comisin de delitos dolosos y por la ejecucin de faltas gravsimas. La Comisin
de Estado tambin seal que seran designados considerando el mtodo propuesto para la seleccin de
magistrados de la Corte Suprema en 2005. Vase Informe de la Comisin de Estado por la Justicia, cit., p.
57.
16

17

Acuerdos de la Concertacin Nacional para el Desarrollo, Panam, 2007, p. 140.

Reforma del artculo 2606 del Cdigo Judicial, actual artculo 2615, mediante el Decreto de Gabinete No.
50, del 20 de febrero de 1990.
18

Existen escenarios formalizados para utilizar esta modalidad normativa (por ejemplo, en ejercicio de las
funciones sealadas en el artculo 200 de la Constitucin Poltica al Consejo de Gabinete). Sin embargo,
los decretos de gabinete que menciono corresponden a los autorizados por el Estatuto de Retorno
Inmediato al Orden Constitucional de 1989, Estatuto que la Corte Suprema de Justicia "integr" a la
Constitucin mediante su doctrina del bloque de la constitucionalidad.
19

Fallo de la Corte Suprema de Justicia del 2 de octubre de 1991, ante demanda de inconstitucionalidad
presentada por Carlos Ivn Ziga, en representacin de Hernn Bonilla Guerra, contra los incisos tercero
y ltimo del artculo 2654 de la Ley 18 del 8 de agosto de 1986, y del artculo 2606 del Cdigo Judicial de
entonces, ahora artculo 2615 del Cdigo Judicial.
20

Vale la pena examinar la relacin de actos excluidos por la jurisprudencia de la impugnacin mediante
amparo, al respecto vase MOLINO MOLA, EDGARDO. La jurisdiccin constitucional en Panam..., cit., pp.
467486.
21

El artculo 5o. de la Ley 7 de 1975 estipula que "Las juntas tendrn competencia en todo el territorio
nacional". Concordando este artculo con la atribucin a la Corte Suprema de Justicia de la resolucin de
los amparos contra resoluciones expedidas por autoridades nacionales, se ha admitido que es ella la
competente para tramitarlos.
22

Actualmente existen 19 Juntas de Conciliacin y Decisin: las No. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16 y 17
en la provincia de Panam; la No. 8 en Aguadulce; la No. 9 en Coln; las No. 10 y 11 en Chiriqu; la No.
12 en Chitr; la No. 18 en Changuinola y la No. 19 en Santiago. Tienen competencia privativa para
conocer y decidir sobre las demandas por razn de despidos injustificados; las demandas por cuantas
hasta de mil quinientos balboas, y las demandas de los trabajadores domsticos (de cualquier naturaleza
o cuanta).
23

Siguiendo a la Corte Europea de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha

aplicado tres criterios para determinar la razonabilidad del plazo de un proceso judicial: 1) La complejidad
del asunto; 2) La actividad procesal del interesado, y 3) La conducta procesal de las autoridades
judiciales. Vase Genie Lacayo vs. Nicaragua, sentencia de fondo, 29 de enero de 1997.
24

Vase, por ejemplo, amparo de garantas constitucionales contra el director General de Arrendamientos
del Ministerio de Vivienda, del 24 de marzo de 1995, en el que la Corte seal: "Luego de transcurridos
seis (6) meses acude en amparo ante los tribunales de justicia, lo que implica la carencia de gravedad e
inminencia requerida por la norma mencionada". Esta prctica se extiende desde 1990, pero hay
excepciones.
25

26

Fallo del 18 de abril de 1997.

27

Hay que considerar tambin los efectos de la caducidad de la instancia en este tipo de procesos.

Aunque, vale reconocer, la Corte ha empezado a corregir este desatino, es prematuro concluir que el
giro se ha completado, o mucho menos que se haya consolidado. Vase el fallo del 4 de septiembre de
2008, ante amparo de garantas constitucionales (apelacin), en el que la Corte niega que para accionar
mediante amparo deba agotarse la va gubernativa.
28

Entre ellas, sin duda, la extensin de la reviviscencia a materias derogadas por la Ley 49 de 1999 que
no estaban afectadas por los vicios de inconstitucionalidad sealados en la fundamentacin del fallo; la
pretensin de dar eficacia a un fallo de inconstitucionalidad de una ley sin ordenar su publicacin en
la Gaceta Oficial, o el argumento de que la Asamblea Nacional no est facultada constitucionalmente para
derogar cierto tipo de leyes.
29

De forma paralela al debate europeo de principios del siglo XX referido a quin deba ser el guardin de
la Constitucin (Schmitt vs. Kelsen), se impulsaba (y finalmente se implant) el control de
constitucionalidad concentrado en la Corte Suprema de Justicia de Panam, siguiendo el ejemplo de la
reforma colombiana de 1910. Destacan en ese empeo Eusebio A. Morales y Jos Dolores Moscote.
30

Algunos estudios previos sobre la implantacin en Panam de un Tribunal Constitucional son los
siguientes: MOLINO GARCA, EDWIN. "Criterios para la creacin de un Tribunal Constitucional", en Revista
Lex, abrilagosto de 1993; y MARGUIELYS, JAIME R. Un Tribunal Constitucional en Panam, Editorial
Portobelo, Panam, 2000. Tambin, MOLINO MOLA, EDGARDO. op. cit., p. 205. Una sala especializada
formaba parte de la Propuesta de Constitucin del Instituto Latinoamericano de Estudios Avanzados
(ILDEA), de 1993. Adicionalmente, es importante la breve experiencia de la Sala Quinta como sala de
garantas y de casacin laboral.
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SNCHEZ GONZLEZ, SALVADOR. "Dilogo pblico y reforma legal de la justicia constitucional

panamea", enRevista Panamea de Poltica, No. 7, Centro de Iniciativas Democrticas (CIDEM), Panam,
enerojunio de 2009, pp. 3351.
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Se podran trasladar algunas de las funciones de la Corte Suprema de Justicia a otros tribunales,
fortaleciendo las competencias estrictamente constitucionales. Para eso podran crearse tres tribunales de
casacin, uno civil, uno penal y otro laboral (creado en realidad desde el 1o. de enero de 1974 por el
Cdigo de Trabajo, pero que ha quedado en el papel). Las funciones de casacin de las salas Civil y Penal,
as como las funciones de casacin laboral actualmente ejecutadas por la Sala ContenciosoAdministrativa
de la Corte Suprema de Justicia se les trasladaran.
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Informacin sobre el autor

Salvador Snchez G.
Especialista en derecho constitucional y ciencia poltica por el Centro de Estudios Constitucionales de
Madrid, Espaa. Cofundador de la Asociacin Panamea de Derecho Constitucional (APADEC); fundador
del Centro de Iniciativas Democrticas de Panam (CIDEM).