Introduo ao Oramento Pblico

Ao final deste estudo, voc dever:

Identificar a origem dos recursos para a execuo de obras e prestao dos
servios ofertados sua comunidade;
Descrever a importncia dos princpios oramentrios, bem como identificlos no texto constitucional;
Reconhecer as razes da discusso sobre o carter autorizativo versus
impositivo do oramento no Brasil.
De onde vm os recursos para a execuo das obras e prestao dos servios
ofertados sua comunidade? Vm do oramento pblico que, guardadas as devidas
propores, na sua essncia assemelha-se ao oramento familiar. A construo de
obras, a prestao de servios, a concesso de benefcios, entre outras aes
executadas pelo governo federal, estadual, municipal dependem do oramento
pblico. Atravs dele que os governantes estimam o que vo arrecadar e como
devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. por
meio dele, ainda, que so decididas as obras prioritrias, as promessas de
campanha a serem cumpridas, e quais as reivindicaes sociais da populao sero
atendidas.
A vida da comunidade e a economia em geral so afetadas diretamente
pelas tomadas de deciso por parte dos dirigentes, governador ou
prefeito.
O estudo do oramento faz parte de uma disciplina mais ampla denominada
Finanas Pblicas, cujo objeto de estudo a atividade financeira do Estado visando
obter e utilizar bens e servios para atender s necessidades da sociedade a serem
satisfeitas por meio da administrao pblica, ou seja, a interveno do Estado
para prover o atendimento das necessidades da populao.
Para executar essa atividade, o Estado necessita de recursos financeiros, obtidos
de vrias fontes, dentre as quais a tributao, que representa uma transferncia de
recursos
da
sociedade,
pessoas
e
empresas,
para
o
Estado.
O objeto das Finanas Pblicas , portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada
em duas direes: poltica tributria, para captao de recursos, e poltica
oramentria, para a aplicao dos recursos.
Oramento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de
computar, de avaliar, de calcular, em relao previso
(realizao de estimativas) do comportamento provvel das
receitas e dos gastos, de qualquer atividade econmica de um ente
pblico ou privado, num certo perodo de tempo. Sanches (2004,
p. 234)
O conceito que ser adotado neste curso : Oramento o documento que trata,
em termos financeiros, do programa de trabalho do governo para cada ano, estima

os recursos que devem ser arrecadados para financiar as despesas fixadas para a
execuo do programa de trabalho.
Oramento pblico uma conta que o governo faz para saber
onde vai aplicar o dinheiro que j gastou. (Baro de Itarar)

anual: o oramento, no Brasil, inicia-se em 1 de janeiro e encerra-se em

31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. H pases que adotam datas
diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador e
presidente da Repblica) deve elaborar a proposta de oramento e envi-la
para discusso e votao na Cmara Municipal, no caso do municpio; na
Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no Congresso Nacional, quando
se tratar do Pas.

um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas,

o oramento um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem
alcanados.

Estima os recursos: observe que os recursos so programados para serem

arrecadados ao longo do ano; portanto, uma expectativa e no uma
certeza de obteno. claro que a estimativa, ou previso, da receita exige
um mnimo de tcnica e de conhecimento do comportamento da arrecadao
nos anos anteriores. O acerto na estimativa importante para garantir a
continuidade dos servios e obras j iniciados e para que no haja cortes
inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do funcionalismo e
dos aposentados e pensionistas, por exemplo.

Fixa a despesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada, no sentido de

que estabelecido um teto que no pode ser ultrapassado.

obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal; todo estado tem

o oramento estadual; e na esfera federal, h o oramento da Unio.

O oramento uma lei - a lei oramentria - que autoriza o Poder Executivo a

gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos os
rgos e entidades da administrao pblica. A programao e as respectivas
despesas que no estiverem autorizadas na lei oramentria no podero ser
realizadas. Alm disso, a elaborao do oramento deve seguir determinados
princpios.
Princpios oramentrios
Uns esto implcitos nos dispositivos da Constituio Federal, outros derivam da
doutrina que rege a matria.
Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:
Deve-se recordar que, historicamente, o oramento pblico

apresenta-se como forma de restringir e de disciplinar o

grau de arbtrio do governante. Dessa forma, procura impor
algum tipo de controle legislativo sobre a ao desses
governantes, visto que estes possuem prerrogativas para
cobrar tributos dos cidados.
Pode-se afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu
para cumprir uma funo de controle da atividade financeira
do Estado. Para a efetivao desse controle torna-se
necessrio que, no processo de elaborao da proposta
oramentria, sejam respeitados determinados princpios
oramentrios. Assim, os princpios oramentrios se
apresentam como as premissas bsicas de ao a serem
cumpridas na elaborao da proposta oramentria.
ANUALIDADE: o princpio estabelece que a previso da receita e a fixao da despesa
devem referir-se a um exerccio financeiro. No caso do Brasil, o exerccio financeiro
coincide com o ano civil, ou seja, tem incio em 1 de janeiro e se encerra em 31
de
dezembro.
A lei oramentria tem um prazo de validade, quer dizer, o oramento fica em
vigor por um perodo limitado. Significa que, para o prximo ano, tero de ser
tomadas todas as medidas necessrias para a elaborao e execuo de um novo
oramento. Na prtica, podem e devem constar as aes e projetos em fase de
execuo ao lado de novos projetos e novas aes. Portanto, ateno! O novo
significa novos clculos para a receita e para a despesa. Assim, esperado que os
valores sejam diferentes dos do ano anterior.
UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um oramento. Nenhum
governante pode elaborar e executar mais de um oramento para o mesmo
perodo.
A histria recente do oramento no Brasil registra poca em que conviviam vrios
oramentos, por exemplo: oramento da previdncia, oramento monetrio, alm
de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programao e o
controle da despesa. Em boa hora a Constituio de 1988 ps um fim nessa
histria.
EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei oramentria deve conter
apenas matria financeira e oramentria, isto , no pode cuidar de assunto que
no esteja relacionado com a previso da receita e com a fixao da despesa para
o ano seguinte.
Em alguns pases, e no Brasil tambm, existiu, por um tempo, um tipo de
oramento que recebeu o apelido, ou a denominao, de oramento rabilongo.
Quer dizer: o oramento inclua no texto da lei matrias de interesse dos
governantes, mas que no diziam respeito propriamente ao oramento. Muitas
vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decises
efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam ter
sido objeto de leis. Como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza

de aprovao pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar carter
legal a tais atos e corrigir as situaes irregulares?
UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na
lei oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de gasto pode ser feita por
fora do oramento. Isso vlido para todos os rgos e entidades da
administrao pblica direta e indireta. Toda e qualquer instituio que receba
recursos oramentrios ou gerencie recursos pblicos deve ser includa no
oramento, com seus respectivos valores e programao, para o perodo de um
ano, inclusive os fundos que porventura existam, tanto na esfera da Unio quanto
na do Estado e do municpio.
PUBLICIDADE: a lei oramentria precisa ser amplamente divulgada, para
permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu contedo e saiba como
so empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de
receita. Como o prprio nome diz, o oramento pblico pblico.
O oramento do Governo Federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio logo
que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da Repblica. Os oramentos do
Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades tambm devem ser publicados
nos respectivos dirios oficiais.
At nas prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal prprio ou
internet para dar publicidade lei estas podem distribuir o texto da lei nos locais
mais frequentados pela populao ou afixar a lei oramentria em um quadro de
avisos entrada da prefeitura.
CLAREZA: de nada adianta dar divulgao ao contedo do oramento se a
linguagem for incompreensvel para a populao.
EQUILBRIO: por este princpio, o oramento dever estar sempre equilibrado, ou
seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual ao valor da receita
estimada para o ano a que se refere.
Constituio Federal 1988
O princpio da unidade est implcito no 5 do art. 165 e o 8 consagra o
princpio da exclusividade.
Os princpios servem, fundamentalmente, como instrumento de controle
social, posto que fornecem as condies para que os atos financeiros do
Estado sejam conhecidos e avaliados pela sociedade.
O carter autorizativo do oramento no Brasil e suas controvrsias
A lei oramentria constitui um instrumento de controle poltico do Poder
Legislativo sobre o Poder Executivo.
controle poltico, porque do Congresso Nacional, da assembleia legislativa e da
cmara de vereadores a competncia privativa para autorizar, em nome da

sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar as despesas

necessrias ao funcionamento dos servios pblicos e outras que objetivem o bemestar coletivo.
Apesar de autorizadas no oramento, o prefeito no obrigado a executar
as aes previstas no oramento!
No Brasil, o oramento autorizativo, ou melhor, no impositivo, obrigatrio. Na
prtica, o prefeito pode executar toda a programao, uma parte dela, ou nada. O
dirigente est "autorizado" a executar o que consta no oramento, mas no est
"obrigado" a isso.
Contudo, o oramento no totalmente autorizativo, dada a existncia de grande
parte da despesa que possui carter obrigatrio. Alis, como se ver adiante, as
despesas obrigatrias representam a maior fatia do oramento da Unio.
A execuo das aes includas no oramento, as quais no possuem carter
obrigatrio, dependem da vontade poltica do Poder Executivo, uma vez que no
so obrigatrias em virtude de lei. Por outro lado, o Poder Executivo queixa-se da
rigidez oramentria e de que o oramento extremamente engessado, pois a
Constituio Federal, alm de outras leis, o obrigam a destinar determinados
percentuais da receita para despesas especficas, como o caso de educao e
sade.
As despesas que, ao contrrio das obrigatrias, o Poder Executivo pode executar
livremente so chamadas de discricionrias.
Mdulo II - Receita e Despesa
Ao final do seu estudo, voc compreender o oramento na sua totalidade e estar
apto a:
conceituar receita pblica e identificar seus estgios;
conceituar despesa pblica e identificar seus estgios.
A receita o conjunto de recursos que o governo federal, estadual e
municipal - espera arrecadar para fazer face s despesas a serem realizadas no
exerccio. A maior parte da receita arrecadada de forma compulsria.
A receita engloba todos os crditos de qualquer natureza que o governo tem
direito de arrecadar em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer
ttulos de que derivem direitos a favor do Estado. o recebimento efetuado pelo
Estado com a finalidade de financiar as despesas pblicas.
O oramento da receita constitudo de um quadro analtico com as
estimativas de arrecadao de cada um dos tipos de receita, alm de alguns poucos
quadros sintticos. Ao contrrio da despesa, que programada, autorizada e
controlada, a receita apenas estimada em termos oramentrios, sendo seus
demais procedimentos regulados na legislao tributria.

A receita passa pelos seguintes estgios : previso, estimativa do valor que ser
arrecadado no ano com base no comportamento da arrecadao efetivada no ano
anterior; lanamento, a informao prestada sociedade sobre o valor e a data
do pagamento; arrecadao que o efetivo pagamento do imposto e recolhimento,
que se d quando os recursos arrecadados ingressam na conta do Tesouro e esto
aptos a ser gastos.
Modernamente, a administrao pblica trabalha com o que se convencionou
chamar de Conta nica, tanto na Unio quanto nos Estados, Distrito Federal e
municpios. uma conta bancria onde ficam depositados os recursos pblicos e de
onde sero retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos
assumidos.
Classificao da receita e as receitas municipais
a classificao por categoria econmica, estabelecida pela Lei n 4.320, de 1964,
que divide a receita em:
Receita corrente
Receita de capital
Esta classificao utilizada pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
O termo "corrente" significa transferncia de recursos do setor privado para o setor
pblico. Ao receber esse tipo de receita, o Estado no se obriga a dar nada em
troca, ou seja, no h obrigatoriedade de dar alguma contrapartida, embora se
saiba que os recursos sero destinados ao financiamento das obras e servios
pblicos (impostos, como, por exemplo, o IR, o IPTU, o IPVA, entre outros. Bem
como as Contribuies, como a previdenciria, o salrio-educao e outras).
A Receita de Capital formada, principalmente, pelos recursos originados de
emprstimos, mais conhecidos como operaes de crdito. Quando o governo
necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele pode
recorrer a esse tipo de operao. a sociedade famlias e empresas que
empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. muito comum o emprego
desse tipo de operao pelo setor pblico. Certamente, voc j leu ou ouviu
falar sobre a dvida pblica, no?
A receita tambm pode ser:
Receita prpria - aquela arrecadada pela prpria unidade da Federao;
Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.
O municpio brasileiro conta com vrias fontes de receita. a CRF que determina
os componentes da receita, tanto no mbito da Unio, quanto dos estados, Distrito
Federal e municpios.
Receita prpria a arrecadada diretamente pela prefeitura, como os tributos, e
receita transferida a que recebida de outro ente da Federao, ou seja, Estado e

Unio.
De acordo com o art. 156 da Constituio Federal, compete aos municpios instituir
impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do

IPTU, que incide sobre

localizados no municpio.

propriedade

dos

imveis

Para as capitais e grandes municpios, o valor arrecadado significativo; contudo,

para os pequenos e mdios, o imposto gera pouca receita e de difcil cobrana,
pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condio do imvel e no se
relaciona com a renda do proprietrio.
II - transmisso de bens imveis: o imposto decorrente
da transao de compra e venda de imvel. Para que haja
a receita, preciso que a prefeitura tome conhecimento da
transao. Nesse caso, tambm, a receita insignificante
nos pequenos municpios.
III - servios de qualquer natureza, desde que tais servios
no estejam sendo tributados pelo estado
A Constituio Federal estabelece que os municpios podero instituir e cobrar
taxas pelos servios pblicos prestados ao contribuinte, ou postos disposio, e
tambm uma contribuio para o custeio da iluminao pblica.
Enquanto na receita tributria receita prpria - o municpio exerce o seu poder de
tributar, na receita partilhada ou transferida - ocorre a sua participao no
produto daarrecadao de tributos de competncia exclusiva do Estado e da Unio.
Assim, o Estado obrigado a transferir para seus municpios, de acordo com
critrios definidos em lei, vinte e cinco por cento da arrecadao do Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS e cinquenta por cento
da arrecadao do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA
para o municpio onde o veculo est licenciado.
No caso da Unio, o municpio recebe cinquenta por cento da receita do Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural ITR arrecadada no municpio e a parcela de
22,5% daarrecadao do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vo compor
o Fundo de Participao dos Municpios - FPM.
O Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional n 55, de 20 de
setembro de 2007, adicionando um por cento ao FPM, que entregue aos
municpios no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano. A receita do
FPM contnua e certa, permitindo o planejamento mais racional das despesas
municipais e dos desembolsos, ou seja, da programao oramentria e financeira.
Para a grande maioria dos municpios brasileiros, o FPM a principal fonte de
receita sendo os pequenos e mdios municpios extremamente dependentes do

FPM.
O FPM tem suas cotas calculadas pelo TCU, que tambm atua como rgo
fiscalizador dos repasses. A participao de cada municpio determinada pela
aplicao de coeficientes que variam de acordo com o nmero de habitantes,
reajustados por meio de recenseamento demogrfico geral.
ainda o art. 155 da Constituio Federal que define a competncia dos Estados
em matria tributria, estabelecendo que lhes compete instituir:
o ICMS - imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e
sobre prestaes de servio de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao;
o IPVA - imposto sobre a propriedade de veculos automotores; e
o imposto sobre a transmisso "causa mortis" e doao de quaisquer bens
ou direito.
Os Estados e o DF tambm participam da partilha do IR e do IPI por meio do Fundo
de Participao dos Estados - FPE, que recebe 21,5% do total arrecadado pela
Unio com os dois impostos.
No Portal do Tribunal de Contas da Unio/Transferncias Constitucionais e
Legais, pode-se conhecer os coeficientes e os valores transferidos para Estados e
municpios.
A receita prpria muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar
a programao de trabalho, posto que a atividade econmica do municpio
pode no ser capaz de gerar receita em valor suficiente. Da a necessidade
das transferncias governamentais, que, se, por um lado, resolve o
problema da receita, por outro, agrava a dependncia financeira do
municpio.