O Estatuto da Cidade E OS ASPECTOS DA PARTICIPAO NA ELABORAO

DE PLANOS DIRETORES: A EXPERINCIA DE MACEI

| Karina Rossana de Oliveira Menezes, Regina Dulce Barbosa Lins

Arquiteta e urbanista | Mestranda em Dinmicas do Espao Habitado |
Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Federal de Alagoas | k_menezes@hotmail.com
Arquiteta e urbanista | Professora doutora do Programa de Ps-graduao
em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Alagoas

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PARTICIPAO NA ELABORAO DE PLANOS
DIRETORES: A EXPERINCIA DE MACEI
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Introduo
A crise do planejamento urbano tecnocrtico, associada ao panorama de transformaes
na acumulao capitalista, traduzida pela globalizao, proporcionou um cenrio favorvel
a mudanas nas formas de planejamento e gesto urbanos do pas desde meados da dcada
de 1980. A Constituio de 1988 marcaria o incio do processo de (re)democratizao do
Brasil, entretanto, em relao aos planejamento e gesto urbanos, isso somente aconte
cer aps alguns anos, com a regulamentao da poltica urbana no Brasil em 2001,
atravs do Estatuto da Cidade (EC).
Uma das mais importantes inovaes contidas no EC, alm das determinaes
para uma nova regulao do solo urbano e da criao dos instrumentos que auxi
liam o planejamento urbano, com nfase nas questes sociopolticas e ambientais, foi
o estabelecimento da Gesto Democrtica das cidades. Essa determinao tornou
obrigatria e imprescindvel a incluso da participao dos cidados nas etapas de
elaborao e implantao do Plano Diretor. De acordo com o Estatuto, tanto a Gesto
Democrtica quanto a participao tm como principal instrumento o Plano Diretor
Participativo, que por sua vez depende da iniciativa dos poderes pblicos municipais2
para a sua efetivao.
Todavia, e despeito dessas novas determinaes, a instituio da participao
no planejamento urbano como um processo no se faz de sbito, principalmente em

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sociedades com profundos problemas estruturais como a brasileira. De fato, autores

como Fedozzi (2001) e Pintadi (2003), entre outros, argumentam que o processo de
integrao da populao no planejamento urbano no alcanado facilmente, alm
de poder variar sobre alguns aspectos. Ainda de acordo com Fedozzi (2001), a qualida
de democrtica e a eficcia de um processo participativo dependem do contexto social,
poltico e institucional, mais ou menos favorvel s prticas participativas, no qual
esse processo se desenvolve. Conforme Pintadi (2003), para que a participao se
efetive plenamente na elaborao de um Plano Diretor Participativo e atinja o objetivo
de democratizao do planejamento urbano, faz-se necessrio construir uma nova ins
titucionalidade. Questiona-se ento, passados quase sete anos da outorga do Estatuto
da Cidade, se houve alguma mudana na prtica do planejamento e gesto urbanos
brasileiros, e, ainda, como os contextos e as institucionalidades existentes influencia
ram no tipo de participao resultante nos processos de planejamento e gesto urbanos
aps a aprovao do EC.
No presente artigo analisa-se a experincia da elaborao do Plano Diretor de Ma
cei com o objetivo de contribuir com algumas respostas para essas questes. O intuito
principal do artigo compreender as dinmicas que envolveram o processo de construo
da participao nas esferas do planejamento e gesto urbanos em Macei, evidenciando
assim alguns aspectos do contexto e identificando os tipos de participao resultantes
da tentativa de cumprir a lei do Estatuto da Cidade. O referencial terico e os aspectos
metodolgicos que fundamentaram a pesquisa incluram:
a) um estudo referente avaliao da qualidade e efetividade dos processos de planeja
mento urbano (Fedozzi, 2001) que engloba a observao de quatro elementos intrnsecos
aos processos de planejamento participativo (Quadro 1).

Quadro 1 Aspectos indicativos da efetividade e qualidades democrticas.

Nvel de associativismo e de cultura cvica

Capacidade da autonomia poltica e organizativa das comunidades

Capacidade de governana

Capacidade de gesto tcnica, poltica e financeira do municpio.

Arranjos institucionais

Dinmicas reguladoras das instituies participativas.

Cultura poltica local

de interesses e molda a interao entre os diversos atores do poder local.

Aglutina historicamente a legitimidade do poder, induz formas de agregao

Fonte: Fedozzi (2001).

b) uma avaliao dos tipos de participao resultantes do processo de elaborao desse

plano que empregou como referncia a escala de avaliao da participao de Souza
(2002) (Quadro 2).

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Quadro 2 Escala de avaliao da participao.

Coero

Situaes de clara coero so encontradas em regimes ditatoriais ou totalitrios nos quais

a prpria democracia representativa no existe ou deixou de existir.

No-participao
Manipulao

Informao

A populao envolvida induzida a aceitar uma interveno estatal mediante o uso de

mecanismos que viabilizem tal interveno, como a propaganda.

As informaes sobre as intervenes planejadas so disponibilizadas pelo Estado podendo

ser mais ou menos completas ou mais ou menos ideologizadas.

A populao consultada pelo Estado e algumas vezes o processo de consulta pode ser til
Pseudoparticipao

Consulta

ao planejamento estatal, entretanto no h garantia de que as opinies da populao sero

realmente incorporadas.

Cooptao

Parceria

Participao
autntica

Delegao de poder

Autogesto

Associao de lderes populares ou segmentos ativistas a instncias participativas

permanentes criadas e integradas administrao pblica.

Estado e sociedade civil organizada colaboram, atravs do dilogo e da transparncia de

aes, para a implementao de uma poltica pblica ou viabilizao de uma interveno.

O Estado abdica de atribuies (antes exclusivamente suas) em favor da sociedade civil.

Implementao de polticas e intervenes de modo autogestionrio que implicaria a ausncia

do Estado; a sociedade decide quanto, quando e como o poder poder ser transferido.

Fonte: Souza (2002).

A avaliao dos elementos apontados por Fedozzi (2001) e a avaliao da participa

o tiveram como base emprica referencial uma coleta de dados que envolveu: pesquisa
bibliogrfica com autores e historiadores locais; pesquisa nos jornais Gazeta de Alagoas
e Tribuna de Alagoas (de 2002 a 2005) efetuada no Instituto Histrico e Geogrfico de
Alagoas e nas pginas da internet dos referidos jornais; pesquisa documental no Banco de
Dados da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento de Macei; e entre
vistas com a ex-gerente tcnica e a atual diretora do Plano Diretor de Macei.

Contexto sOciopoltico da realidade estudada

Como a maioria dos Estados brasileiros, Alagoas possui uma grande concentrao
populacional nas suas cidades, com aproximadamente 2 milhes de habitantes vivendo
no meio urbano (cf. www.ibge.gov.br). Cerca da metade desse nmero de habitantes
urbanos vive em Macei; mas em quais condies?
Muitos dos historiadores locais descrevem o Estado de Alagoas, que possui um
dos maiores ndices de desigualdade do pas (Carvalho, 2005), como reflexo de uma
sociedade patriarcal que teve no engenho de acar, hoje a usina, a base de sua cultura
socioeconmica e poltica. Isso porque o modelo do desenvolvimento de Alagoas decor
rente, e, tambm, do padro ocupacional do seu territrio, consolidaram desde o perodo da

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colonizao portuguesa sua principal caracterstica: a concentrao de terra, de renda e

de poder baseada na monocultura dos derivados da cana-de-acar (Lira, 2005). Como
capital do Estado, Macei no divergiu dessa regra. A concentrao de poder permane
ceu praticamente inalterada e garante at hoje uma forte interligao entre as elites e o
poder pblico, de tal modo que todos os poderes constitudos esto subordinados aos
antigos interesses, no cumprindo a funo social que lhes cabe (Lira, 2007). Isso gerou
problemas estruturais e conjunturais de difcil soluo. Em Alagoas existe uma combina
o perniciosa de pobreza aliada a indicadores sociais frgeis, tambm derivados desse
modelo de desenvolvimento poltico-econmico, socialmente opressor e concentrador
de renda. Segundo Carvalho (2005), o Estado de Alagoas possui um dos menores ndices
de desenvolvimento humano do pas,3 com uma renda per capita 20% menor que a mdia
nordestina (cf. www.ibge.gov.br) e mais de 60% abaixo da mdia nacional.
Nesse contexto explicita-se que o nvel de associativismo e de cultura cvica das
comunidades foi afetado diretamente pela cultura poltica do Estado, num sistema de
dominao da maioria por uma minoria ligada ao poder econmico e poltico, privile
giando poucos e intimidando os demais. Isso se deu, porm, em parte pela dependncia
econmica do Estado ao grupo econmico que sustenta suas finanas, a elite agroindus
trial da cana-de-acar:
o processo de produo do espao de Alagoas feito em benefcio de uma pequena frao
da populao, de uma oligarquia que estruturou o seu sistema de poder a partir do perodo
colonial, revelando-se bastante hbil para permitir a possibilidade de ascenso de pessoas
e grupos sociais enriquecidos para conviver com eles, desde que no ameacem sua estrutura
de poder. (Lira, 2007.)

Por outro lado, os dados da pesquisa histrico-bibliogrfica evidenciaram que

essa situao de certa forma atesta a incapacidade de governana das instncias esta
tais locais (Lira, 2007):
A crise de legitimidade que abate as instituies polticas de Alagoas revela impo
tncia do prprio estado na efetivao das suas funes, particularmente na apurao dos
crimes que envolvem relaes de poder no Estado de Alagoas. (Vasconcelos, 2006.)

Mas e em relao ao planejamento? Qual o reflexo desse panorama socioeconmico

e poltico no planejamento e gesto urbanos? E como o Estatuto da Cidade contribuiria
para o desenvolvimento das prticas de planejamento em Macei? Quando o Estatuto da
Cidade estabeleceu as novas regras para o planejamento urbano no Brasil, a trajetria
do planejamento em Macei foi de certa forma impulsionada pela obrigatoriedade da lei.
Segundo o Artigo 45 do Estatuto da Cidade, numa Gesto Democrtica:

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Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e
o pleno exerccio da cidadania. (Brasil, 2001; grifos nossos.)

Todavia, questiona-se a qual tipo de participao popular o Estatuto se referiu

partindo de um princpio de obrigatoriedade legal para sua aplicao, ele praticado
no seio de uma sociedade intrinsecamente desigual e com caractersticas heternomas
como a de Macei. Se, de acordo com Fedozzi (2001), a eficcia e a qualidade democr
tica de processos participativos so afetadas significantemente pelos aspectos da cultura
poltica, pelo nvel da cultura cvica, pela capacidade de governana e pelos arranjos das
instituies locais, ento como um processo participativo de planejamento urbano se de
senvolveria numa sociedade fortemente influenciada pelo seu histrico de concentrao
de poder e dominao de classes?

Estatuto da Cidade e participao na elaborao do Plano Diretor de Macei

Em Macei, as primeiras aes em relao reviso do plano diretor iniciaram-se no
ano de 2002, obedeciam s exigncias de modernizao administrativa do Programa
Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros
PNAFM, e objetivavam a obteno de recursos para poder cumprir as obrigaes da lei
do Estatuto da Cidade. Entre outras medidas, deveria ser formulada a Proposta de
Reelaborao do Plano Diretor de Macei (PDM), com o detalhamento das etapas,
atividades e aes a serem desenvolvidas no processo, e que serviria de base para a
elaborao do Termo de Referncia do Plano Diretor (TR). De fato, a proposta, con
cluda em novembro de 2002, incluiu a estruturao administrativa necessria para a
elaborao do Plano e a metodologia de trabalho para a equipe que conduziria os tra
balhos: o Grupo Gestor (constitudo por tcnicos da prefeitura e consultores contrata
dos). No TR, o processo participativo se efetuaria em quatro etapas da elaborao do
Plano: as atividades preliminares; o conhecimento da realidade; as pr-propostas; e
apresentao do Plano (audincias pblicas).
As atividades preliminares objetivavam a divulgao da elaborao do PDM
e a formao do seu Conselho (PMM, 2003). Inicialmente com as campanhas 4 de
divulgao e marketing nas quais se pretendia: popularizar o Plano Diretor, informar a
populao sobre os trabalhos de elaborao do Plano e convocar a sociedade para parti
cipar do processo. Em seguida, foram realizadas reunies de sensibilizao nas Regies
Administrativas (RAs), elas serviriam para a mobilizao de entidades em geral e para
a eleio e a capacitao do Conselho do PDM que marcaria o incio do processo
participativo da sociedade como um todo (PMM, 2003). Entretanto, a participao
nessa fase dizia respeito eleio dos representantes do Conselho. O registro dessa

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eleio revela que se efetivou uma votao entre os representantes das RAs e das
entidades de classe presentes, para designar os conselheiros do Plano ou as pessoas
que acompanhariam o processo (PMM, 2005).
A etapa de conhecimento da realidade inclua a participao na elaborao do
Plano atravs da leitura comunitria da cidade real (PMM, 2005). A metodologia
da leitura comunitria do PDM foi organizada em duas fases. A primeira constituiu de
pesquisas de opinio pela internet (PMM, 2003). A segunda fase dizia respeito s
reunies participativas e se realizou atravs de reunies com os representantes das
RAs, oficinas por segmento de classe e reunies na Cmara de Vereadores, entre os
meses de setembro e outubro de 2004 para: registrar as impresses, vivncias coti
dianas da populao e as necessidades prementes da mesma (sic), bem como levantar
potencialidades, traar objetivos especficos e linhas de ao prioritrias de cada eixo
identificado (PMM, 2003).
A primeira reunio, com os representantes das RAs aconteceu no auditrio do
Sindicato dos Bancrios da cidade, mas logo de incio foi constatado pela ento gerente
tcnica do Plano Diretor de Macei que:
As RAs nunca tiveram efetivamente o papel que deveriam Embora [alguns]
administradores que estavam no comando fossem fontes preciosas de informaes por
serem da comunidade e, sobretudo, atuarem como lderes a maioria [estava] com
prometida politicamente. Inicialmente a nossa metodologia de trabalho participativo
partiria das RAs, mas descobrimos logo que no ia dar muito certo. (Informao obtida
em entrevista via e-mail.)

Dessa forma, o Grupo Gestor do Plano decidiu iniciar as oficinas temticas por
segmento, realizadas no auditrio da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvol
vimento (SMPD) e que passaram a configurar o processo participativo do Plano Diretor
de Macei. Os principais objetivos dessas oficinas eram apresentar a lei do Estatuto,
levantar informaes sobre oportunidades e problemas em Macei, alm de suscitar
discusses sobre as principais questes a serem includas no PDM (PMM, 2003). Na
pesquisa efetuada na SMPD encontraram-se os registros de sete dessas oficinas.5 Con
forme a ex-gerente tcnica do Plano Diretor de Macei, nelas a
lgica era sempre um nivelamento de conceitos sobre [PD e EC] e depois a aplicao
de uma metodologia participativa de grupos de trabalho sobre os temas predefinidos
a serem tratados pelo [PD]. A convocao era por convites formais reforados com
contato telefnico, para as reunies e oficinas, e as audincias tinham chamamentos
atravs de jornais locais, rdios, faixas e Dirio Oficial. (Informao obtida em entre
vista via e-mail.)

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Mais adiante, na etapa relativa s proposies, foi estabelecido pelo TR que o

Grupo Gestor e outros tcnicos da prefeitura ficariam encarregados da elaborao de
propostas a serem apresentadas posteriormente atravs das audincias pblicas (PMM,
2003). As informaes colhidas na segunda etapa do processo participativo foram incor
poradas num Diagnstico Compartilhado (etapa 2), com o cruzamento de dados obtidos
pela leitura tcnica da cidade, executada pelos tcnicos do Grupo Gestor, e pela leitura
comunitria, ou seja, as pesquisas de opinio pela internet e as oficinas por segmento.
Desse processo resultaram duas propostas distintas: o Macrozoneamento com o respec
tivo Projeto de Lei e a adequao de outros instrumentos, como Lei Orgnica, Cdigo
Tributrio e Instrumentos Oramentrios Municipais. Posteriormente essas propostas
foram analisadas, modificadas e aprovadas pelo Conselho do Plano Diretor (etapa 3).
Nessa etapa, a participao se efetivou atravs de uma metodologia participativa a ser
transmitida para a populao como um todo, atravs dos meios de comunicao, a exem
plo de TVs, rdios e jornais e Internet (PMM, 2003, grifos nossos).
Aprovadas as pr-propostas, a ltima etapa do processo participativo do PDM
foi a apresentao do Plano Diretor para a populao de Macei atravs das Audincias
Pblicas (APs). Realizaram-se trs APs no auditrio da Escola de Cincias Mdicas
de Alagoas ECMAL, nos dias 19 de fevereiro, 29 de maro e 16 de abril de 2005,
contando cada uma com a presena de aproximadamente 500 pessoas. De acordo com
o Regulamento da 1. AP do Plano Diretor de Macei, a finalidade das audincias era
discutir os caminhos e as prioridades para desenvolvimento de Macei contidos nas
propostas para plano diretor (PMM, 2004). Os temas para discusso foram divididos
em cinco:
1. Habitao de interesse social (moradia, polticas sociais associadas habitao e
xodo rural);
2. Meio Ambiente (patrimnio natural, patrimnio cultural e saneamento ambiental);
3. Mobilidade (sistema virio urbano e sistema de transporte);
4. Uso e Ocupao do Solo (cidade legal, cidade legal e a utilizao dos espaos pblicos);
5. Sistema Produtivo (turismo, produo local, setores produtivos e atividade agroin
dustrial).
As trs APs duraram todo o dia. No turno da manh houve uma exposio intro
dutria sobre o PD e o EC e uma apresentao geral do processo da elaborao do Plano,
alm dos esclarecimentos sobre as cmaras temticas, que aconteciam no restante da
manh e tarde. Os grupos de participantes de cada cmara temtica podiam:

avaliar as alternativas apresentadas nos painis, aprovando ou sugerindo ajustes, supres

ses e acrscimos;

acrescentar, suprimir, ajustar ou detalhar alternativas, mesmo rearrumando os painis;

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avaliar legendas/espacializaes apresentadas ou sugerir alteraes nas legendas

dos mapas; e

escolher os representantes para apresentar os resultados em sesso plenria.

No fim do dia eram apresentados resultados pelos grupos das cmaras temticas

numa sesso plenria, tendo cada grupo 15 minutos para sua exposio. Entretanto,
conforme a ex-gerente tcnica do Plano Diretor de Macei, no houve votao nas audi
ncias porque no era um foro deliberativo. Os grupos dariam as suas sugestes e elas
seriam estudadas. A atual diretora do Plano Diretor de Macei explicitou que essa
deciso foi tomada por uma questo de logstica:
Como as reunies seriam muito extensas e o prazo muito curto para aprovar ou
modificar as propostas, seria mais vivel tomar nota das informaes obtidas nas cmaras
temticas que foram apresentadas no fim do dia, na sesso plenria. (Informao obtida
em entrevista gravada.)

Segundo a atual diretora, as propostas aprovadas nas cmaras temticas e encami

nhadas para a sesso plenria passavam a constituir as diretrizes do Plano. Em seguida
foi elaborado o Projeto de Lei do Plano Diretor a ser encaminhado para a aprovao na
Cmara Municipal.

AVALIAO DA PARTICIPAO NO PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO

Nas etapas que constituram o processo participativo do Plano Diretor de Macei,
identificaram-se dois tipos do que Souza (2002) conceitua como pseudoparticipa
o. Observou-se que nas atividades preliminares havia indcios da pseudopartici
pao do tipo informao. A etapa 2, de conhecimento da realidade, configurou o
que se chamou de processo participativo no PDM, sendo a participao efetivada
atravs da leitura comunitria da cidade real. Entretanto, tambm se identificou a
pseudoparticipao, dessa vez do tipo consulta. No caso da participao via
internet levanta-se uma questo: qual parcela de uma populao, numa cidade com
mais de 60% de seus habitantes sem emprego, teria acesso internet para opinar
sobre o PD? Talvez uma minoria pertencente s classes mdia e alta que viesse a se
interessar pelo processo. De fato a equipe do Grupo Gestor constatou a ineficcia
desse modelo nessa etapa devido desinformao a respeito do que seria um Plano
Diretor. De acordo com a atual diretora do PDM, as pessoas que mandaram mensa
gens eletrnicas no tinham o intuito de opinar ou sugerir diretrizes para o plano: a
grande maioria reivindicava servios urbanos pontuais, como asfaltamento de ruas
ou soluo para problemas de falta de gua e energia (informaes obtidas em
entrevista gravada).

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Nas oficinas por segmento, os participantes foram instrudos sobre a impor

tncia do PD e, apesar do desenvolvimento de uma metodologia bem estruturada,
a contribuio de cada grupo serviu basicamente como um meio para a coleta de
informaes a respeito das vivncias, potencialidades, problemas e alternativas da/e
para a cidade. Contudo, no houve garantias concretas sobre quais problemas seriam
priorizados ou quais propostas apresentadas nessas oficinas seriam, de fato, incorpora
das ao Plano, visto que a etapa das pr-propostas (etapa 3) foi incumbncia do Grupo
Gestor. Nesse contexto, identificou-se novamente a pseudoparticipao, mais uma
vez do tipo informao, pois as propostas foram posteriormente disponibilizadas para
a populao pela internet.
As audincias pblicas (etapa 4) foram efetuadas no fim do processo, com o
Plano praticamente pronto. Na poca, as autoras do presente artigo tiveram a oportu
nidade de participar de duas dessas audincias,6 possibilitando tecer algumas observa
es importantes. Entre os temas discutidos havia um subtema recorrente, a Estrutura
organizacional e canais de participao. Entretanto, e conforme se constatou in loco,
pouco se debateu sobre o assunto. De fato, segundo averiguado nas fichas do Banco de
Dados da SMPD, nas quais se descreviam carncias, sugestes e propostas nas audin
cias, no houve nenhum registro relativo a esse subtema. Por outro lado, observou-se
que as reunies sobre o tema Uso e ocupao do solo ganharam destaque. Foram as
mais concorridas e nas quais aconteceram as discusses mais acaloradas. Ficou cons
tatado, nas fichas utilizadas nessas cmaras e arquivadas na SMPD, que eram as que
mais continham propostas e sugestes, principalmente relativas ao uso e ocupao do
solo no litoral norte de Macei.7
Quanto frequncia dos participantes ao longo da audincia identifica-se que,
na parte da manh, as salas onde ocorriam as cmaras temticas estavam praticamente
lotadas. Contudo, tarde, quando eram redigidas as sugestes para propostas e ajustes nas
diretrizes do Plano, menos da metade dos participantes estava presente. Nesse momento,
constatou-se mais uma vez a pseudoparticipao do tipo consulta.

ASPECTOS SOCIAIS E POLTICOS NO PROCESSO DE ELABORAO DO PDM

Evidenciaram-se os aspectos sociais e polticos do processo de elaborao do Plano
Diretor de Macei atravs da pesquisa nos artigos de jornais cotidianos da cidade,
entre os anos de 2002, incio do processo, at o seu fim, em 2005. Nas notcias publi
cadas ficou patente a fraca mobilizao social em torno do PDM. Embora algumas
delas assinalassem a manifestao de alguns moradores a respeito do uso e ocupao
do solo no litoral norte da cidade, constatou-se que no se tratava de movimentos
sociais em sua essncia, tanto pela falta de organizao quanto pelo carter pontual
dessas manifestaes, caracterizando-se mais como ativismos de bairros especficos
(cf. Souza, 2002) que ocorreram quando o processo participativo estava praticamente

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encerrado. Por outro lado, ressaltam-se trs situaes que envolveram aspectos polti
cos referentes ao processo de elaborao do Plano.
Primeiro, alguns artigos demonstram o aparente despreparo do poder pblico
municipal, principalmente dos vereadores, com relao ao processo em curso. O pre
domnio da viso individual e, por muitas vezes, a falta de informao/conhecimento
sobre o que se passava dos edis, conferia ao Plano Diretor um carter de idealizao,
atribuindo-lhe capacidades e futuras realizaes fantasiosas, como, por exemplo, a
gerao de dez mil empregos diretos e indiretos (Gazeta de Alagoas, 2003). Depois,
identificou-se a utilizao do processo de elaborao do PDM como forma de pro
paganda das aes daquela administrao municipal, e no como resultado de qual
quer processo de planejamento urbano fomentado pelas diretrizes do EC. O uso das
expresses do tipo participao da sociedade, participao de todos os segmentos
da sociedade ou participao popular serviram, aparentemente, ao propsito de
legitimao do carter democrtico daquele governo municipal.
Por fim, mas no menos importante, constatou-se a dificuldade de superar a
ligao estreita entre o poder pblico e os interesses privados, a despeito de outras
ligaes e em detrimento de um planejamento urbano mais inclusivo. De acordo com
a atual diretora do Plano, no perodo de apresentao e aprovao do PL na Cmara,
os vereadores elaboraram algumas emendas que diziam respeito, prinicipalmente,
ao uso e ocupao do litoral norte de Macei, favorecendo especialmente setores
privados, como o incorporao imobiliria e o da construo civil. Conforme a dire
tora, nessas emendas havia propostas de liberao do gabarito da altura dos edifcios
a serem construdos e a permisso para remembrar as reas residenciais existentes
nessa poro do municpio. Ainda conforme a diretora: as propostas contidas nas
emendas trariam enormes prejuzos ambientais, alm do aumento da especulao
imobiliria para a cidade, que, felizmente, aps uma longa fase de explicaes e acor
dos, no chegaram a ser includas no PL aprovado em 2006 (informao obtida em
entrevista gravada).
Esses aspectos sociopolticos reforam o resultado da avaliao dos tipos de
participao resultantes do processo de elaborao do PDM. Teoricamente, a apli
cao dos princpios do EC, relativos ao planejamento urbano participativo, estabe
leceria canais de participao na elaborao daquele Plano. Nesse novo processo, o
poder pblico e a sociedade participariam desde as discusses sobre as formas mais
adequadas de elaborao do Plano at a negociao de suas diretrizes e prioridades.
Entretanto, a falta dos movimentos sociais, ou ainda de representaes organizadas da
sociedade para alm daquelas especficas dos setores imobilirio e da construo civil,
especificamente preparados para atuar na elaborao do Plano, e a conduta poltica
observada durante o processo do Plano Diretor de Macei podem ter influenciado a
consolidao da pseudoparticipao na sua elaborao.

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Concluso
Os dados da pesquisa explicitaram, atravs do estudo realizado sobre Alagoas e sua capital,
um quadro de incapacidade de governana e uma cultura poltica concentradora de
poder (Lira, 2007) que influenciou a cultura cvica da sociedade local (Vasconcelos,
2006), de forma que os interesses daqueles que nunca se beneficiaram da existncia de
um espao pblico distinto do estatal continuassem excludos. Como ponto de partida
para a anlise, levantaram-se as seguintes questes: se no contexto social, poltico e
econmico de Macei aconteceriam mudanas nas prticas participativas de planeja
mento e gesto urbanos a partir da instituio do Estatuto da Cidade e qual o tipo de
participao resultante da elaborao do Plano Diretor.
Os resultados encontrados possibilitaram observar que as dinmicas dos arranjos
institucionais locais no chegaram a contribuir com a efetivao de tipos de participao
condizentes com os princpios da Gesto Democrtica em sua totalidade. Entretanto,
uma nova institucionalidade parece ter sido criada e a elaborao do Plano Diretor de
Macei realizou-se a partir de algumas das principais regulamentaes contidas no Esta
tuto da Cidade, mesmo considerando todas as suas limitaes, at mesmo em relao
interpretao da lei federal. Identificaram-se, desde o incio do processo de elaborao
do Plano Diretor de Macei, sinais da pseudoparticipao do tipo informao nas
etapas de atividades preliminares e do diagnstico; e consulta na etapa das leituras
comunitrias e audincias pblicas.
Entretanto, deve ser ressaltado que, de acordo com Souza (2006), em sociedades
complexas como a brasileira, dificilmente tm-se desenvolvido processos de planeja
mento urbano que cheguem a atingir graus de participao autntica, como a auto
gesto, por exemplo. De acordo com esse autor, em certos casos (como no Oramento
Participativo de Porto Alegre) pode haver aproximaes da parceria que, no entanto,
exigem um certo grau de comprometimento e atuao por parte dos grupos e interesses
envolvidos. O problema que numa sociedade heternoma como a brasileira, o pro
cesso participativo, por depender das instncias governamentais para se implementar,
pode resultar num tipo de participao que nem sempre tem sido uma participao mais
plena (Souza, 2006). Em outros casos:
ao estar o corpo dos cidados subjugado tutela estatal, a participao, em alguma
medida, pode at ser conquistada, na base da presso, ao mesmo tempo em que, em
ultimssima instncia, no deixar de ser, sempre, uma participao consentida e subor
dinada. (Souza, 2006.)

Isso quer dizer que, apesar da obrigatoriedade da insero de prticas participativas

no planejamento e gesto urbanos, a partir do EC ainda existem muitos obstculos para
a instituio da participao no planejamento e gesto urbanos que certamente deman

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Karina Rossana de Oliveira Menezes, Regina Dulce Barbosa Lins

dam outros processos para alm daqueles formais e institucionais. No caso de Macei,
evidenciou-se que os aspectos sociopolticos e histricos, a estrutura de poder conserva
dora com traos de oligarquia aliada inexistncia de movimentos sociais organizados e
atuantes no processo de elaborao do Plano Diretor podem ter determinado prticas da
pseudoparticipao no planejamento urbano. Por outro lado, constatou-se tambm que,
com a outorga daquela lei federal, o processo de planejamento em Macei, mesmo sem
atingir uma qualidade democrtica satisfatria, representou um avano, caracterizado
como o incio de um processo em que a participao ainda uma meta a se alcanar.

NOTAS
1. Agradecimentos Capes pela bolsa de mestrado e
a Chris Scott pela verso em ingls do resumo.
2. Representados pelos poderes Executivo e Legisla
tivo. Cf. Estatuto da Cidade, Artigo 40, pargrafo
4 (Brasil, 2001).
3. Numa ordem de 0,649 em 2003 (www.ibge.gov).
4. As campanhas de divulgao compreendiam os
meios de comunicao e mdia, como rdio, jornal,
televiso, outdoors e internet.
5. Esses registros fazem parte dos cinco volumes do
arquivo do Plano Diretor de Macei, que renem os
ofcios e as listas de frequncia dos diversos eventos
que fizeram parte da elaborao do Plano. O segundo
volume desse arquivo contm os ofcios e a lista de
presena de cada oficina, bem como as cpias das
cartas-convites enviadas para cada rgo, entidade
ou instituio convidada (PMM, 2005).
6. Por diferenas de ponto de vista quanto condu
o do processo, na primeira audincia pblica, a
professora Regina Dulce Lins Barbosa foi impe
dida de participar pelo ento Secretrio Municipal
de Planejamento, mesmo sendo representante do
Ministrio das Cidades no Estado e tendo partici
pado anteriormente como consultora na elabora
o do Plano. Reconhecido o erro crasso, a profes
sora fora convocada para participar das duas
ltimas audincias.
7. rea de expanso urbana da cidade, muito visada
pelos setores imobilirio e da construo civil.

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O E statut o da Ci da de E O S AS PEC T OS DA PARTICIPAO N A ELABOR AO DE PL ANO S

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Resumo
A aprovao do Estatuto da Cidade, em julho de 2001, impulsionou o incio de um pro
cesso de democratizao do planejamento urbano no Brasil, atravs da obrigatoriedade da
participao popular na elaborao de Planos Diretores. Entretanto, os profundos proble
mas estruturais da sociedade brasileira evidenciam que so grandes as dificuldades
enfrentadas para a instituio da participao como um instrumento de controle social no
planejamento urbano local. Este artigo pretende contribuir com a discusso sobre a cons
truo de prticas participativas no planejamento e gesto urbanos, atravs de um estudo
sobre o processo de elaborao do Plano Diretor de Macei. Neste estudo buscou-se
evidenciar, inicialmente, os principais elementos que contriburam direta ou indireta
mente no processo de elaborao do Plano Diretor de Macei, como os aspectos sociais,
econmicos e polticos locais. Em seguida, apontaram-se as dificuldades enfrentadas para
o exerccio de um planejamento participativo e o tipo de participao resultante da tenta
tiva de seguir os princpios postos no Estatuto da Cidade.
Palavras-chave: Estatuto da Cidade, planejamento urbano, gesto urbana, Plano Diretor, participao
societal.

The Statute of the City and the participatory process in the making
of the Plano Diretor of the municipality of Macei, capital of the State
of Alagoas, Brazil
Abstract
The approval of the Statute of the City, in July 2001, led to the start of a process of democ
ratization of urban planning in Brazil, by making popular participation a compulsory element
in the preparation of Planos Diretores [Master Plans]. However, the deep structural problems
of Brazilian society served to highlight the fact that there are great difficulties in introducing
participation as an instrument of social control in local urban planning. This article intends
to contribute to the discussion on the construction of participatory practices in planning and
urban management, through a study of the process of making the Plano Diretor of Macei.
Initially, the study seeks to highlight the principal elements, such as local social, economic
and political conditions, which contribute directly or indirectly to the process of the making
the Plano Diretor of Macei. Following this the difficulties faced when implementing
participatory planning, and the type of participation which results from an attempt to follow
the principles laid out in the Statute of the City, are presented.
KEYWORDS: Statute of the City, urban planning, urban management, Master Plan, participatory planning.

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