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Paris, le
2 8 JUIL. 2015
LE PREMIER MINISTRE
Par une dcision du 6 juillet 2015, le Conseil d'Etat a renvoy au Conseil constitutionnel
la question de la conformit la Constitution de l'article 33 de la loi no 2009-1436 du
24 novembre 2009 qui prvoit que la participation des personnes dtenues aux activits
professionnelles organises dans les tablissements pnitentiaires donne lieu l'tablissement
d'un acte d'engagement par l'administration pnitentiaire.
II est soutenu qu' en ne dterminant pas les conditions dans lesquelles les personnes
incarcres peuvent tre amenes travailler au cours de leur peine, le lgislateur a priv de
garanties lgales les droits collectifs en principe reconnus tout travailleur, sur le fondement [ ... ]
du prambule de la Constitution de 1946 .
Le Conseil d'Etat a estim que le moyen tir de ce que ces dispositions porteraient atteinte
aux droits et liberts garantis par la Constitution, notamment au droit l'emploi, la libert
syndicale, au droit de grve et au principe de participation des travailleurs, soulevait une question
srieuse.
Cette question appelle de ma part les observations suivantes.
1. Sur l' tendue de la comptence du lgislateur.
1.1. Il convient d'abord de relever que la plupart des alinas du Prambule de la
Constitution de 1946 qui sont invoqus au soutien de la prsente question ne comportent pas de
disposition relative la comptence du lgislateur.
Il en est ainsi du cinquime alina consacrant le droit l'emploi, du sixime alina relatif
la libert syndicale, du huitime alina affirmant le principe de ,participation, ainsi que des
principes sociaux noncs aux diximes et onzimes alinas. La . seule exception rsulte du
septime alina qui dispose que Le droit de grve s'exerce dans le cadre des lois qui le
rglementent, le renvoi la lei ayant d'ailleurs ici notamment pour objet d'habiliter
expressment le lgislateur restreindre et, le cas chant, interdite l'exercice de ce droit en
certaines circonstances ou pour certaines catgories de travailleurs.
1.2. La comptence du lgislateur pour la mise en uvre de ces principes rsulte donc
essentiellement de l'article 34 de la Constitution, en particulier de ses dispositions qui se rfrent
aux garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts publiques 1,
aux garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat 2 , ou
aux principes fondamentaux [ .. .] du droit du travail 3, du droit syndical et de la scurit
sociale.
Le Conseil constitutionnel prectse ainsi que la mise en uvre de ces principes
incombe, le cas chant, au lgislateur comme l'autorit rglementaire, selon leurs
comptences respectives 4, dfinies par les articles 34 et 3 7 de la Constitution.
1.3. S' agissant du travail des personnes dtenues, le lgislateur a exerc sa comptence,
non pas sur le fondement des dispositions prcites de l'article 34 de la ConstitutionS, mais en
vertu des dispositions qui lui confient la fixation des rgles concernant le droit pnal et la
procdure pnale.
A ce titre, en effet, il appartient au lgislateur de dterminer les conditions et les
modalits d'excution des peines privatives de libert (dcision n 2009-593 DC du
19 novembre 2009, cons. 3).
Or le Conseil constitutionnel a jug, par sa dcision n 2013-320/321 QPC du
14 juin 2013, que le rgime de travail des personnes dtenues, tel qu'il a t fix par les
dispositions des articles 22 et 33 de la loi pnitentiaire no 2009-1436 du 24 novembre 2009 et de
l'article 717-3 du code de procdure pnale (lequel figure dans un chapitre intitul De
l'excution des peines privatives de libert ), ne pouvait pas tre dtach de 1' excution des
peines privatives de libert , selon les termes du commentaire aux cahiers. Ainsi, aprs avoir
cit les cinquime, sixime, septime et huitime alinas du Prambule de 1946, le Conseil
constitutionnel s'est exclusivement rfr, lorsqu'il s'est agi de dfinir le fondement de la
comptence du lgislateur, la disposition de l'article 34 donnant ce dernier la comptence
pour fixer les rgles concernant le droit pnal et la procdure pnale et donc pour
dterminer les conditions et les modalits d'excution des peines privatives de libert
(cons. 5). Le Tribunal des conflits a jug dans le mme sens, par une dcision du
14 octobre 2013, que l'activit de travail s'inscrit dans l'excution de la peine privative de
libert et procde de la prparation la rinsertion du condamn , et que la relation de
travail se rattache l'accomplissement de la mission de service public de l'administration
pnitentiaire )) (n C3918).
Spcialement la libert d'entreprendre, pour ceux qui ne relvent pas du droit du travail ni du droit de la
fonction publique. V., pour le droit l' emploi, la dcision n 83-156 DC du 28 mai 1983, cons. 4 et la dcision
n 85-200 OC du 16 janvier 1986, cons. 4.
2
V., pour le principe de participation, la dcision n 2010-91 QPC du 28 janvier 2011, cons. 3.
3
V., pour le droit l'emploi, la dcision n20 12-232 QPC du 13 avril2012, cons. 5.
4
Dcision n 89-269 OC du 22 janvier1990, cons. 26.
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A 1'exception, sans doute, de la disposition relative aux principes fondamentaux de la scurit sociale, le
lgislateur ayant fait le choix de dfinir les droits des personnes dtenues en la matire au code de la scurit
sociale, ainsi qu' il sera soulign ci-aprs.
2. Sur les droits et liberts invoqus au soutien du grief tir de l'incomptence ngative
du lgislateur.
2.1. En ce qui concerne le droit l' emploi.
Si le droit d'obtenir un emploi, consacr par le cinquime alina du Prambule de 1946,
figure au nombre des droits et liberts que la Constitution garantit6 , ce droit ne permet toutefois
l'exercice que d' un contrle de constitutionnalit restreine, dans la mesure o, d'une part, il
s' agit d'abord d' un objectif qu' il appartient au lgislateur de mettre en uvre8 et, d'autre part,
que, dans ce domaine, le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir gnral
d'apprciation et de dcision de mme nature que celui du Parlement 9 Le Conseil
constitutionnel veille alors, notamment, ce que le lgislateur n'opre pas une conciliation
manifestement dsquilibre entre deux exigences constitutionnelles10.
En l'occurrence, le lgislateur a pos des rgles propres assurer, conformment aux
dispositions du cinquime alina du Prambule, le droit pour chaque personne dtenue d'obtenir
un emploi en permettant 1'exercice de ce droit par le plus grand nombre, en assurant une
conciliation qui n'est pas manifestement dsquilibre entre ce droit et l'objectif de valeur
constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public ainsi que les finalits qui sont assignes
l'excution des peines privatives de libert.
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Dcision n 79-105 DC du 25 juillet 1979, cons. 1 ; dcision n 86-217 DC du 18 septembre 1986, cons. 78;
dcision n 87-230 DC du 28 juillet 1987, cons. 7.
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V. notamment les dbats au sein de la commission de l' Assemble nationale constituante lors de la sance du
8 aot 1946.
Pour l'ensemble des raisons qui prcdent, j'ai l'honneur d' inviter le Conseil
constitutionnel dclarer l'article 33 de la loi no 2009-1436 du 24 novembre 2009 conforme la
Constitution.