Professional Documents
Culture Documents
MASSIMO FRAGOLA
ELEMENTI
DI
DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE
EUROPEA*
Edizioni XXX
Indice
INTRODUZIONE
Il diritto comunitario ed il diritto dellUnione europea
Capitolo Primo
FONDAMENTI DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1.
2.
3.
4.
5.
Considerazioni introduttive
Evoluzione delle Comunit europee
Cenni sulla natura delle Comunit europee e governance
Sovranit degli Stati e sovranit della Comunit
Lavvenire: il Trattato che istituisce la Costituzione dellUnione
Capitolo Secondo
LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Capitolo Terzo
LE NORME E GLI ATTI COMUNITARI
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Capitolo Quarto
LORDINAMENTO NAZIONALE NELLA PROSPETTIVA
DELLORDINAMENTO COMUNITARIO
1. Il riparto di competenze tra Comunit e Stati membri
2. Il rapporto tra ordinamento comunitario e ordinamento interno
3. Leffetto diretto delle norme comunitarie e il primato del diritto
comunitario sul diritto nazionale
4. Il potere sanzionatorio della Comunit per le violazioni del diritto
comunitario da parte degli Stati membri
5. La responsabilit dello Stato nei confronti dei singoli per
inadempimento degli obblighi comunitari
Capitolo Quinto
LORDINAMENTO GIUDIZIARIO DELLA COMUNITA
EUROPEA
1. Specificit del sistema comunitario di tutela giurisdizionale
2.
3.
4.
5.
6.
La procedura di infrazione
Il ricorso per lannullamento di un atto comunitario
Leccezione di invalidit dellatto comunitario
Il ricorso per linattivit di una istituzione comunitaria
Lazione di risarcimento dei danni e la responsabilit
extracontrattuale della Comunit
7. I ricorsi proponibili in via indiretta: il rinvio pregiudiziale e la
cooperazione con i giudici nazionali
8. Lattivit consultiva della Corte: i pareri sugli accordi
internazionali della Comunit
NOTA CONCLUSIVA
APPENDICE
- Schema del Trattato istitutivo della Comunit europea
- Formulario per le denunce al Mediatore europeo
Introduzione
Il diritto comunitario ed il diritto dellUnione europea
Nel sistema giuridico-politico scaturito dai Trattati istitutivi delle Comunit
europee (e successivamente, a partire dal 1992, dellUnione), il diritto della
cooperazione interstatale ha generato un ordinamento giuridico esclusivo,
che, attese le sue specificit, non appare riferibile unicamente al diritto
internazionale. Esso si colloca infatti a mezza via tra lo Stato e le
organizzazioni internazionali classiche, delineandosi come un
ordinamento giuridico di estrema complessit, con un proprio apparato
istituzionale, con la produzione di norme di eterogenea natura, non di rado
con una legislazione dettagliata (il c.d. diritto comunitario derivato) che
presenta un accentuato tecnicismo non sempre, invero, accessibile e
comprensibile ai non addetti ai lavori. Eppure sono proprio le persone
fisiche e giuridiche i maggiori destinatari del diritto comunitario, laddove si
consideri lobiettivo fondamentale del mercato unico europeo allinterno del
quale sono garantite la circolazione di merci, persone e servizi, in un
contesto di sana e leale concorrenza. A far data dal 2002, questo mercato
stato da ultimo perfezionato dallunione economica e monetaria (UEM) che,
com noto, ha comportato lintroduzione di una moneta unica leuro
e la conseguente cessazione delle monete degli Stati membri aderenti. Una
cessione di sovranit cos forte e definitiva non riscontrabile in nessun
ente internazionale di cooperazione, e nemmeno il sistema sovranazionale
comunitario che com noto presuppone costanti cessioni di quote della
sovranit nazionale, dagli Stati membri alle istituzioni, si spinto in passato
tanto oltre. Ci stato possibile grazie al peculiare status degli individui, i
quali sono soggetti dellordinamento comunitario accanto agli Stati membri
e alle istituzioni comunitarie. Questo un aspetto primario nellambito della
materia che ci occupa, giacch noto che nellordinamento internazionale,
di regola, soltanto gli Stati (e le organizzazioni internazionali), in quanto
soggetti dellordinamento, sono gli attori ed i destinatari delle norme da essi
della ricerca della pace e del benessere comune, peraltro oggi risposta
concreta, nellera della globalizzazione e dell unilateralismo.
Massimo Fragola
10
Importante!
Si tenga presente che il recente Trattato che istituisce una Costituzione per lEuropa
approvato dalla Conferenza dei Rappresentanti dei Governi degli Stati membri dellUnione
europea a Bruxelles il 13 ottobre 2004 e firmato a Roma il 29 ottobre 2004, una volta
entrato in vigore dopo le necessarie ratifiche dei 25 Stati membri ai sensi dellart. IV-447,
modifica sostanzialmente la struttura attualmente in vigore semplificando da un lato in un
solo strumento giuridico i Trattati delle Comunit europee (Ce, Euratom) e dellUnione;
include nella Parte II la Carta dei diritti fondamentali; rettifica la struttura istituzionale e le
modalit di composizione; rinomina gli atti delle istituzioni comunitarie, alcuni dei quali
diventano leggi; costituzionalizza taluni principi fondamentali dellordinamento
comunitario quali lefficacia diretta di taluni atti comunitari ed il primato sullordinamento
nazionale degli Stati membri; mette a punto alcune politiche specifiche. Non ci sar pi,
semplificando, la sempre difficile spartizione tra il diritto comunitario e il diritto
dellUnione che richiama la struttura dellattuale Unione a tempio greco promuovendo
un solo diritto ed un solo ordinamento giuridico di riferimento. Nei tratti salienti della
disciplina comunitaria, pur riferendosi le norme talvolta alla Costituzione, talaltra
allUnione, mantenuto lacquis comunitario, vale a dire le conquiste raggiunte nei pi di
quarantanni del processo di integrazione europea. Tuttavia, il Trattato che istituisce una
costituzione per lEuropa soggetto alle ratifiche degli Stati membri, in alcuni dei quali, nel
rispetto delle previsioni costituzionali, necessaria la consultazione popolare. Ci potrebbe
comportare una estensione dei tempi di approvazione e quindi di entrata in vigore. Fino a
quel momento, resta pertanto valido ed applicabile il Trattato di Nizza, con tutte le sue
modifiche portate ai trattati precedenti.
11
Capitolo Primo
FONDAMENTI DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
2. EVOLUZIONE DELLE COMUNIT EUROPEE
3. CENNI SULLA NATURA DELLE COMUNIT
EUROPEE E GOVERNANCE
4. SOVRANIT DEGLI STATI E SOVRANIT DELLA
COMUNIT
5. IL FUTURO: LA COSTITUZIONE DELLUNIONE
12
Capitolo 1
FONDAMENTI DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
Agli albori del Terzo Millennio, il contesto internazionale nel quale ci si
muove, tra globalizzazione e nuovo ordine mondiale, sollecita con forza una
crescente necessit di unEuropa integrata, alla luce delle numerose crisi
internazionali: il sistema sovranazionale comunitario pu contribuire alla
non facile soluzione del nuovo ordine mondiale e alla individuazione delle
cause che implementano il terrorismo internazionale.
E necessaria unUnione europea sempre pi integrata, oggi pi di ieri,
laddove si considerino i mutamenti e i nuovi equilibri del quadro politico
europeo, nonch il diversificato ruolo di Francia e Germania da sempre
considerati la locomotiva del treno comunitario, oggi pi impegnati sul
fronte interno che nellassolvimento della loro storica funzione di guida
dellintegrazione europea.
Riflettendo su quanto realizzato fino ad oggi, non pu disconoscersi che il
processo di integrazione europea stato finora realizzato grazie al rispetto
13
14
15
16
17
Grecia
Irlanda
Italia
Lettonia
Lituania
Lussemburgo
Malta
Olanda
Polonia
Portogallo
Repubblica Ceca
Slovacchia
Slovenia
Spagna
Svezia
Ungheria
18
19
20
21
22
Capitolo Secondo
LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
23
24
Capitolo Secondo
LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
25
26
coerenza, lefficacia e la continuit delle sue politiche e delle sue azioni. Tale
quadro istituzionale comprende: - il Parlamento europeo, - il Consiglio
europeo, - il Consiglio dei ministri (in appresso "Consiglio"), - la
Commissione europea (in appresso "Commissione"), - la Corte di giustizia
dell'Unione europea. 2. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle
attribuzioni che le sono conferite dalla Costituzione, secondo le procedure e
condizioni da essa previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale
cooperazione. Nel successivo CAPO II Le altre istituzioni e gli organi
consultivi dell'Unione lARTICOLO I-30 completa il quadro richiamando
la Banca centrale europea e la Corte dei Conti.
Il Consiglio europeo, sebbene formalizzato soltanto dallart. 2 dellAtto
Unico europeo nel 1986, affonda le radici nella prassi delle riunioni
periodiche che i Capi di Stato o di governo delle Comunit europee
tenevano regolarmente a partire dagli anni 60 (c.d. Vertici diplomatici).
Siffatte riunioni hanno sempre avuto un grande impatto politico sullagire e
sullo sviluppo dellintegrazione europea, cos da indurre i Capi di Stato e di
governo delle Comunit europee a formalizzare queste importanti riunioni
nellambito del sistema comunitario. Durante il vertice di Parigi del 9-10
dicembre 1974, quindi istituito un organo permanente denominato
Consiglio europeo, come supremo forum di impulso e di indirizzo
politico che non si sovrappone sul piano legislativo alle istituzioni
comunitarie, in particolare al Consiglio dei Ministri, bens esprime il
necessario consenso (o dissenso) politico degli Stati membri allo sviluppo (o
allinvoluzione) del sistema comunitario e alla precisazione delle posizioni
generali. Ai Capi di Stato e di governo assistiti dai ministri degli Affari esteri,
si consideri la presenza del Presidente della Commissione europea, in
quanto capo dellesecutivo comunitario, coadiuvato anchesso da un
commissario. Il Consiglio europeo si riunisce di regola a Bruxelles almeno
due volte lanno e i suoi lavori non sono sottoposti a rigide regole
procedurali o di votazioni. Essendo un organo sostanzialmente
diplomatico, la natura delle sue decisioni sono di natura politica e gli atti
utilizzati talvolta prendono denominazioni diverse (comunicati,
27
28
29
30
31
TOTALE
21
12
9
7
6
5
317
32
I suoi membri sono nominati su proposta degli Stati membri per quattro
anni; tuttavia essi esercitano le loro funzioni in piena indipendenza dagli
Stati. Il loro mandato rinnovabile. Il CES si riunisce in sessione plenaria e
delibera sulla base dei lavori svolti da sei sezioni specializzate ciascuna in
un particolare settore di intervento. Designa fra i suoi membri il presidente
e due vicepresidenti per una durata di due anni. Tre sono i suoi compiti
fondamentali: a) formulare pareri destinati alle tre istituzioni legislative, il
Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, sia su loro richiesta sia
di sua iniziativa; b) consentire una maggiore adesione e partecipazione della
societ civile organizzata al processo decisionale della Comunit; c)
rafforzare il ruolo della societ civile nei paesi terzi e promuove listituzione
di strutture consultive ispirate al suo modello. Pur continuando in genere a
esercitare le rispettive attivit professionali nel paese di origine, i membri
del Comitato, che hanno titolo di consiglieri, sono suddivisi in tre gruppi:
datori di lavoro, lavoratori dipendenti e attivit diverse. Il primo
gruppo composto da esponenti del settore pubblico e privato, delle
piccole e medie imprese, delle camere di commercio, del commercio
all'ingrosso e al dettaglio, delle banche e delle assicurazioni, dei trasporti e
dell'agricoltura. Il secondo gruppo rappresenta tutte le categorie di
lavoratori dipendenti, dagli operai ai dirigenti. I suoi membri sono
esponenti dei sindacati. Il terzo gruppo rappresenta una vasta gamma di
interessi: ONG, organizzazioni di agricoltori, artigiani e professioni liberali,
cooperative e associazioni senza scopo di lucro, organizzazioni
consumeristiche e ambientalistiche, comunit scientifiche e accademiche e
associazioni in rappresentanza delle famiglie, delle donne e dei disabili.
ARTICOLO 257 CE: E' istituito un Comitato economico e sociale, a
carattere consultivo. Il Comitato costituito da rappresentanti delle varie
componenti di carattere economico e sociale della societ civile
organizzata, in particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori,
commercianti e artigiani, nonch delle libere professioni, dei consumatori
e degli interessi generali. ARTICOLO 258 CE: Il numero dei membri
del Comitato economico e sociale non pu essere superiore a
33
34
TOTALE
24
21
12
9
6
21
15
12
9
7
6
5
344
35
36
37
IL
Terminata lanalisi degli organi comunitari, entriamo nel vivo del nostro
discorso in ordine allapparato istituzionale della Comunit europea. Le
istituzioni comunitarie, come detto, sono: Parlamento europeo, Consiglio
38
39
40
41
42
43
44
45
progetto di bilancio stabilito dal Consiglio sia superiore alla met del tasso
massimo, il Parlamento europeo, nell'esercizio del proprio diritto di
emendamento, pu ancora aumentare l'importo totale di tali spese nei
limiti della met del tasso massimo. Quando il Parlamento europeo, il
Consiglio o la Commissione ritengono che le attivit delle Comunit
esigono che il tasso stabilito secondo la procedura definita al presente
paragrafo sia superato, pu essere fissato un nuovo tasso mediante
accordo tra il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, e il
Parlamento europeo, che delibera alla maggioranza dei membri che lo
compongono e dei tre quinti dei suffragi espressi. 10. Ciascuna istituzione
esercita i poteri ad essa attribuiti dal presente articolo nel rispetto delle
disposizioni del trattato e degli atti adottati a sua norma, in particolare in
materia di risorse proprie delle Comunit e di equilibrio delle entrate e
delle spese.
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
TRIBUNALE
DELLA
FUNZIONE
Cos come nella riforma dellAtto unico europeo del 1996 per alleggerire il
lavoro della Corte di giustizia fu istituito il Tribunale di primo grado,
analogamente oggi istituito il Tribunale della funzione pubblica
dellUnione europea, che si affianca al Tribunale di primo grado. Da
tempo, infatti, negli ambienti della Corte di giustizia e del Tribunale, si
avvertiva lesigenza di ridurre il carico di lavoro del Tribunale, in ordine ai
ricorsi presentati in materia di pubblico impiego comunitario e dei suoi
agenti. Cos gli Stati membri nella Dichiarazione n. 16 allegata al Trattato
di Nizza, segnatamente allarticolo 225 A del Trattato della Comunit
europea, invitano la Corte di giustizia e la Commissione a presentare
quanto prima un progetto di decisione sullistituzione di una Camera
giurisdizionale competente a deliberare in primo grado in materia di
64
65
66
67
68
Capitolo Terzo
LE NORME E GLI ATTI COMUNITARI
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
69
Capitolo Terzo
LE NORME E GLI ATTI COMUNITARI
1. LE NORME COMUNITARIE IN GENERALE
Abbiamo gi detto in precedenza che non agevole delimitare i contorni
del sistema giuridico comunitario, giacch eterogenea la genesi delle sue
norme. Esse disciplinano i rapporti tra le persone (fisiche e giuridiche)
cittadini dellUnione, lavoratori residenti, le istituzioni comunitarie e gli
Stati membri, vale a dire, tra i soggetti dellordinamento. Siffatte norme
hanno una natura tricefala: a) internazionale se si considerano i Trattati
istitutivi delle Comunit europee e dellUnione, e delle successive revisioni,
ivi includendo anche i trattati delle nuove adesioni di Stati europei; b)
comunitaria propriamente detta, giacch implica la produzione di atti
adottati dalle istituzioni nel rispetto delle loro competenze espressamente
nominate nei trattati; c) nazionale per quanto riguarda il diritto nazionale
degli Stati membri in esecuzione del diritto comunitario. Occorre pertanto
ordinare due fonti di produzione giuridica della norme comunitarie dalle
quali scaturisce il diritto comunitario generale: I) fonti di primo grado, anche
dette fonti primarie, che costituiscono il c.d. diritto comunitario
primario o pattizio ovvero, alla luce dei futuri sviluppi,
costituzionale; II) fonti di secondo grado, anche definite secondarie o
derivate che costituiscono il c.d. diritto comunitario derivato,
giacch deriva dalle previsioni dei trattati e quindi dalle norme primarie.
Siffatto paniere di norme comunitarie ha quali soggetti creatori del
diritto gli Stati membri e le istituzioni, con il concorso fondamentale della
Corte di giustizia: essi costituiscono il legislatore comunitario. Un
legislatore particolare quindi, che rispecchia appieno la peculiarit
dellordinamento nel quale esplica la propria azione normativa, che ha
come obiettivo lintegrazione europea, che necessita sul piano
dellapplicazione ed esecuzione lazione positiva degli Stati membri che
sono tenuti, in virt della loro appartenenza allUnione, alla corretta e
tempestiva attuazione di quelle norme comunitarie che necessitano di
70
71
72
legislativo della Comunit; il rafforzamento dellintero sistema giuridicopolitico. Per questo si tende ad affermare che il fenomeno relativo
allintegrazione europea appare sempre pi come un processo inarrestabile.
Alcuni lo ritengono al punto in cui si giunti irreversibile. La procedura di
revisione prevista tra le disposizioni finali (e comuni a tutti i pilastri)
del Trattato sullUnione europea allart. 48. Siffatto articolo sostituisce le
previsioni specifiche dei Trattati istitutivi delle Comunit europee: qualora si
voglia modificare i Trattati Ce o Euratom ricordo che il Trattato della
CECA non pi in vigore occorre attivare la procedura di cui allart. 48
TUE. Si tratta di una procedura sostanzialmente intergovernativa, vale a
dire saldamente nelle mani degli Stati membri. In questa occasione
legittimo parlare di deficit democratico laddove il Parlamento europeo
partecipa alla procedura con un mero parere consultivo, obbligatorio ma
non vincolante, e la Commissione, pur godendo di un dichiarato diritto di
iniziativa il suo peso politico nel proporre la procedura ben diverso da
quello degli Stati partecipa di fatto con una semplice consultazione non
vincolante. E il Consiglio, organo di Stati, ad avere le prerogative maggiori,
potendo esso soltanto convocare una Conferenza intergovernativa degli
Stati membri che, in via diplomatica, negozier un accordo nel rispetto delle
regole del diritto internazionale non avvalendosi di una via interna al
sistema comunitario che successivamente sar ratificato dagli stessi
secondo le proprie norme costituzionali. Questa procedura evidenzia il
collegamento con lordinamento internazionale e ne configura in parte la
natura di talune norme comunitarie: i trattati istitutivi, i trattati delle
successive revisioni, i trattati delle adesioni di nuovi Stati europei (art. 49
TUE). E infatti da considerare che anche quando un nuovo Stato europeo
aderisce allUnione occorre modificare la struttura istituzionale in ordine alla
composizione, al numero di componenti, al peso del voto ponderato, si da
modificare sostanzialmente il precedente regime. Si tratta pertanto di
norme primarie che fungono da parametro di legittimit per il diritto
derivato prodotto dalle istituzioni: queste ultime, allorch adottano un atto
obbligatorio e vincolante devono tenere in debito conto due parametri: a) la
norma primaria di riferimento e b) i diritti fondamentali della persona cos
come richiamati nellart. 6 TUE.
73
74
75
76
77
Commissione
(proposta)
Parlamento europeo
78
(previo parere )
Consiglio
(approvazione)
Va per specificato che nel rispetto della giurisprudenza della Corte di
giustizia, il Parlamento deve esprimere sostanzialmente la propria
consultazione, s da spingere il Consiglio ad approvare il testo definitivo,
quale risulta dalla proposta della Commissione cos come espressione del
parere del Parlamento.
Giurisprudenza Nel leading case sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69,
Chemiefarma (Produttori di china), in Raccolta, 1970, p. 690, la Corte ha
affermato in proposito che una nuova consultazione del Parlamento
europeo richiesta ogni colta che latto infine adottato, considerato
complessivamente, sia diverso quanto alla sua stessa sostanza da quello sul
quale il Parlamento gi stato consultato, eccetto i casi in cui gli
emendamenti corrispondono essenzialmente al desiderio espresso dallo
stesso Parlamento.
La procedura di cooperazione istituita dallAtto unico europeo, nella
prospettiva della realizzazione del mercato unico, risponde allesigenza di
coinvolgere maggiormente il Parlamento europeo per attenuare il deficit
democratico. Ritroviamo siffatta procedura codificata nellart. 252 CE.
Oggi applicabile nei casi previsti dal trattato segnatamente lunione
economica e monetaria. Sempre su proposta della Commissione e previo
parere del Parlamento, il Consiglio esprime una posizione comune a
maggioranza qualificata. La trasmette quindi al Parlamento che ha tre mesi
di tempo per approvarla ovvero per rigettarla a maggioranza assoluta dei
suoi membri. Qualora il Parlamento non si esprima entro i tre mesi ovvero
che il Consiglio decida di non tenere conto della posizione del Parlamento,
pu adottare latto ma soltanto allunanimit. Sempre a maggioranza
79
80
Partendo dalle disposizioni contenute nellart. 252 CE, ecco come appare
lo schema della procedura di cooperazione cos come modificativa della
tabella precedente (di colore viola le novit della cooperazione).
Commissione
(proposta)
(riesame e nuova proposta entro un mese)
Parlamento europeo
(previo parere)
(posizione comune del Consiglio)
(entro tre mesi respinge o propone emendamenti a maggioranza assoluta)
Consiglio
(posizione comune a maggioranza qualificata)
(seconda lettura: approva allunanimit o riesame della Commissione)
(entro tre mesi approva la seconda proposta a maggioranza qualificata o la
modifica e vota allunanimit)
(approvazione)
81
82
83
84
85
86
Madera e alle isole Canarie. Tuttavia, tenuto conto della situazione socioeconomica
strutturale dei dipartimenti francesi d'oltremare, delle Azzorre, di Madera e delle
isole Canarie, aggravata dalla loro grande distanza, dall'insularit, dalla superficie
ridotta, dalla topografia e dal clima difficili, dalla dipendenza economica da alcuni
prodotti, fattori la cui persistenza e il cui cumulo recano grave danno al loro
sviluppo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della
Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, adotta misure
specifiche volte, in particolare, a stabilire le condizioni di applicazione del presente
trattato a tali regioni, ivi comprese politiche comuni. Il Consiglio, all'atto
dell'adozione delle pertinenti misure di cui al secondo comma, prende in
considerazione settori quali politiche doganali e commerciali, politica fiscale, zone
franche, politiche in materia di agricoltura e di pesca, condizioni di fornitura delle
materie prime e di beni di consumo primari, aiuti di Stato e condizioni di accesso ai
fondi strutturali e ai programmi orizzontali della Comunit. Il Consiglio adotta le
misure di cui al secondo comma tenendo conto delle caratteristiche e dei vincoli
specifici delle regioni ultraperiferiche senza compromettere l'integrit e la coerenza
dell'ordinamento giuridico comunitario, ivi compresi il mercato interno e le
politiche comuni. 3. I paesi e i territori d'oltremare, il cui elenco figura nell'allegato
II del presente trattato, costituiscono l'oggetto dello speciale regime di associazione
definito nella quarta parte del trattato stesso. Il presente trattato non si applica ai
paesi e territori d'oltremare che mantengono relazioni particolari con il Regno
Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord non menzionati nell'elenco precitato. 4.
Le disposizioni del presente trattato si applicano ai territori europei di cui
uno Stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l'estero. 5. Le
disposizioni del presente trattato si applicano alle isole _land conformemente alle
disposizioni contenute nel protocollo n. 2 dell'atto relativo alle condizioni di
adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di
Svezia. 6.
In deroga ai paragrafi precedenti: a) il presente trattato non si
applica alle Faerer, b) il presente trattato non si applica alle zone di sovranit del
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a Cipro, c) le disposizioni del
presente trattato sono applicabili alle isole Normanne ed all'isola di Man soltanto
nella misura necessaria per assicurare l'applicazione del regime previsto per tali isole
dal trattato relativo all'adesione di nuovi Stati membri alla Comunit economica
europea e alla Comunit europea dell'energia atomica, firmato il 22 gennaio 1972.
87
88
5. I REGOLAMENTI COMUNITARI
Larticolo 189 del Trattato istitutivo della Comunit economica europea
(CEE) del 1957 una norma in vigore sin dalla prima redazione del
trattato senza essere stata mai modificata. Cos lattuale formulazione
dellart. 249 CE rispecchia fedelmente e letteralmente la disposizione. Si
tratta, come vedremo, di una norma normarum, nel senso che riassume
in se alcune importanti elementi distintivi della Comunit sovranazionale,
quali lobbligatoriet degli atti e la diretta applicabilit.
ARTICOLO 249 CE: Per lassolvimento dei loro compiti e alle
condizioni contemplate dal presente trattato il Parlamento europeo
89
90
91
92
93
94
95
96
97
favore dei singoli, dallaltro, come misura punitiva dello Stato che non ha
trasposto la direttiva nel termine previsto, privando cos le persone dei
diritti che scaturiscono dalla direttiva stessa. Ecco perch, il rimedio pu
essere fatto valere nei confronti dello Stato disubbidiente (effetto
verticale) e non gi nei confronti del rapporto persona-persona (orizzontale)
che nulla ha n da beneficiare per linadempimento; n da sanzionare in
quanto estraneo alla vicenda. I soggetti (privati) diversi dallo Stato dovranno
necessariamente attendere la corretta attuazione della direttiva in parola, per
potere beneficiare delle disposizioni comunitarie. Nel caso Marshall,
sentenza 26 febbraio 1986, causa 152/84, Raccolta, 1986, p. 723, ma anche
14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori, in Raccolta, 1994-7, p. I-3325, la
Corte ha ricavato la dottrina degli effetti verticali delle direttive partendo dal
presupposto che opportuno evitare che lo Stato possa trarre vantaggio
dalla sua trasgressione del diritto comunitario.
Giurisprudenza - Nel caso Ratti, sentenza 5 aprile 1979, causa 148/78,
Raccolta, 1979, p. 1629, la Corte ha statuito che uno Stato membro non
pu invocare una propria inadempienza, nel caso di specie la mancata
attuazione della direttiva, come eccezione contro unazione fondata su di
una direttiva iniziata avanti ad uno dei suoi tribunali. questo il principio
generale dellestoppel, specifico del diritto inglese, secondo il quale un
soggetto non pu fondarsi su di un proprio atto per reclamare un diritto
nei confronti di un altro soggetto che aveva confidato legittimamente su
tale atto (non licet venire contra factum proprium). Ne sono esempi, in diritto
italiano, la perdita dei possibili vantaggi legati allesistenza di una
condizione, disposta a carico di chi ne abbia reso impossibile lavverarsi
(art. 1359 c.c.), il divieto per il debitore che ha eseguito la prestazione di
impugnare il pagamento a causa della propria incapacit (art. 1191 c.c.), la
regola dellart. 157 c.p.c. per cui la nullit non pu essere opposta dalla
parte che vi ha dato causa etc.
Si pu quindi concludere che, se da un lato la Corte ha consentito effetti
diretti alla direttiva non trasposta a motivo di sanzione nei confronti dello
Stato inosservante, dallaltro i beneficiari possono farli valere nei soli
98
che, secondo l'art. 189 del trattato, la natura cogente della direttiva sulla quale basata la
possibilit di farla valere dinanzi al giudice nazionale, esiste solo nei confronti dello Stato
membro cui rivolta. Ne consegue che la direttiva non pu di per se creare obblighi a
carico di un singolo e che una disposizione di una direttiva non pu quindi essere fatta
valere in quanto tale nei confronti dello stesso. E quindi opportuno accertare se, nel caso
di specie, si debba ritenere che il resistente ha agito in quanto singolo. A questo proposito,
va posto in rilievo che gli amministrati qualora siano in grado di far valere una direttiva nei
confronti dello Stato, possono farlo indipendentemente dalla qualit nella quale questo
agisce come dato re di lavoro o come pubblica autorit. In entrambi i casi infatti
opportuno evitare che lo Stato possa trarre vantaggio dalla sua trasgressione del diritto
comunitario. L'applicazione di questa condizione alle circostanze del caso di specie spetta
al giudice nazionale il quale ha d'altronde detto su questo punto nell' ordinanza di rinvio
che il resistente, Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority
(Teaching), e una pubblica autorit. () Quanto all'argomento rivolto dal governo
britannico, secondo il quale la possibilit di far valere la direttiva nei confronti del
resistente, nella sua qualit di ente di Stato, avrebbe come conseguenza una distinzione
arbitraria ed iniqua fra i diritti dei dipendenti dello Stato e quelli dei dipendenti privati,
esso non pu giustificare una valutazione diversa. Una distinzione del genere potrebbe,
infatti, esser agevolmente evitata se lo Stato membro interessato avesse correttamente
trasposto la direttiva nel suo diritto nazionale.
99
100
101
102
103
104
Capitolo Quarto
LORDINAMENTO NAZIONALE NELLA PROSPETTIVA
DELLORDINAMENTO COMUNITARIO
1. IL RIPARTO DI COMPETENZE TRA COMUNIT E
STATI MEMBRI
2. IL RAPPORTO TRA ORDINAMENTO COMUNITARIO E
ORDINAMENTO INTERNO
3. LEFFETTO DIRETTO DELLE NORME COMUNITARIE
E IL PRIMATO DEL DIRITTO COMUNITARIO SUL
DIRITTO NAZIONALE
4. IL POTERE SANZIONATORIO DELLA COMUNIT PER
LE VIOLAZIONI DEL DIRITTO COMUNITARIO DA
PARTE DEGLI STATI MEMBRI
5. LA RESPONSABILIT DELLO STATO NEI CONFRONTI
DEI SINGOLI PER INADEMPIMENTO DEGLI
OBBLIGHI COMUNITARI
105
Capitolo Quarto
LORDINAMENTO NAZIONALE NELLA PROSPETTIVA
DELLORDINAMENTO COMUNITARIO
106
107
108
109
110
111
112
113
1997.
Siamo cos giunti al primato. Di recente, con la modifica del Titolo V della
Costituzione italiana a seguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, il nuovo art. 117 costituzionalizza la normativa derivante dal sistema
comunitario e la stessa appartenenza dellItalia allUnione europea. La
norma comunitaria diventa cos il parametro normativo di riferimento,
nonch limite costituzionale della potest legislativa sia dello Stato sia delle
regioni. Larticolo 117, primo comma, sancisce infatti che La potest
legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali. Si tratta di una disposizione
innovativa di tutto rilievo, se si considera che fino a questo momento
lunica norma costituzionale di riferimento per legittimare lappartenenza
dellItalia allUnione europea erano, necessariamente, gli articoli 10 e 11
che, com noto, aprono lordinamento interno allordinamento
internazionale senza alcun riferimento specifico al processo di integrazione
europea e allordinamento sovranazionale che la governa.
Art. 11 Costituzione italiana. - L'Italia ripudia la guerra come strumento
di offesa alla libert degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle
controversie internazionali; consente, in condizioni di parit con gli altri
Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri
la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni
internazionali rivolte a tale scopo.
Sicch il novellato art. 117 Cost., in lettura coordinata (c.d. combinato
disposto con lart. 11, costituzionalizza non soltanto lordinamento
comunitario scritto, ma anche quei principi fondamentali che la
giurisprudenza della Corte di giustizia ha ricavato dallinterpretazione dei
trattati. Il primato, ad esempio, che lo ricordo un qualit precipua delle
114
115
116
117
118
119
120
121
122
123
carico dello Stato e il danno subito dal soggetto leso. La violazione del
diritto comunitario deve essere inoltre chiara e manifesta (sentenza 5
marzo 1996, cause C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pcheur e Factortame III,
Raccolta, 1996, p. I-1029). Ancora la Corte nella sentenza Dillenkofer, che
per quanto riguarda il principio generale della responsabilit dello Stato
perfeziona laffermazione della giurisprudenza rilevante, ha ulteriormente
chiarito che la valutazione di tali condizioni dipende da ciascun tipo di
situazione, nel senso che deve essere valutata caso per caso (sentenza 8
ottobre 1996, cause riunite C-178-179, 188-190/94, Raccolta, 1996, p. I4845). La Corte ha anche dichiarato che questo principio ha valore in
riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario
commessa da uno Stato membro, qualunque sia l'organo di quest'ultimo
la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione (sentenze
Brasserie du pcheur e Factortame, cit., punto 32; 1 giugno 1999, causa C302/97, Konle, Racc. pag. I-3099, punto 62, e Haim, cit., punto 27). La
responsabilit dello Stato coinvolge quindi tutti i poteri dello Stato;
rientrano nella sfera della responsabilit, quindi, anche i danni causati dal
potere esecutivo e dalla decisione di un organo giurisdizionale che
viola una norma di diritto comunitario. In linea di principio la fattispecie
disciplinata dalle stesse condizioni indicate dalla Corte. Per quanto
riguarda pi in particolare le condizioni e la sua applicazione al fine di
stabilire un'eventuale responsabilit dello Stato per una decisione di un
organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, occorre tener conto della
specificit della funzione giurisdizionale nonch delle legittime
esigenze della certezza del diritto e dellautorit della cosa giudicata,
come hanno fatto valere gli Stati membri che hanno presentato
osservazioni nel procedimento Kobler (sentenza 30 settembre 2003, causa
C-224/01, Raccolta, p. I-10239). Secondo la Corte, la responsabilit dello
Stato a causa della violazione del diritto comunitario nel caso di una
decisione di un organo giurisdizionale di ultima istanza pu sussistere, ma
solo nel caso eccezionale in cui il giudice abbia violato in maniera
manifesta il diritto vigente. Emerge quindi, il principio dellunit dello
Stato, con riguardo alla responsabilit in ordine allattivit degli organi
nazionali del potere legislativo, esecutivo e giudiziario. Ne deriva che il
124
125
126
127
accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., poich occorre altres
che risulti leso, per effetto dell'attivit illegittima (e colpevole) della
P.A., l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla,
e che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce
dell'ordinamento positivo. Qualora sia stata dedotta davanti al giudice
ordinario una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei confronti della
P.A. per illegittimo esercizio della funzione pubblica, il detto giudice,
onde stabilire se la fattispecie concreta sia o meno riconducibile nello
schema normativo delineato dall'art. 2043 c.c., dovr procedere, in
ordine successivo, a svolgere le seguenti indagini: a) in primo luogo,
dovr accertare la sussistenza di un evento dannoso; b) proceder quindi
a stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come danno ingiusto, in
relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento,
che pu essere indifferentemente un interesse tutelato nelle forme del
diritto soggettivo (assoluto o relativo), ovvero nelle forme dell'interesse
legittimo (quando, cio, questo risulti funzionale alla protezione di un
determinato bene della vita, poich la lesione dell'interesse al bene che
rileva ai fini in esame), o altro interesse (non elevato ad oggetto di
immediata tutela, ma) giuridicamente rilevante (in quanto preso in
considerazione dall'ordinamento a fini diversi da quelli risarcitori, e
quindi non riconducibile a mero interesse di fatto); c) dovr inoltre
accertare, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei noti criteri
generali, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta (positiva o
omissiva) della P.A.; d) provveder, infine, a stabilire se il detto evento
dannoso sia imputabile a dolo o colpa della P.A.; la colpa (unitamente al
dolo) costituisce infatti componente essenziale della fattispecie della
responsabilit aquiliana ex art. 2043 c.c.; e non sar invocabile, ai fini
dell'accertamento della colpa, il principio secondo il quale la colpa della
struttura pubblica sarebbe in re ipsa nel caso di esecuzione volontaria di
atto amministrativo illegittimo.
128
Capitolo Quinto
LORDINAMENTO GIUDIZIARIO DELLA COMUNIT
EUROPEA
1. SPECIFICIT DEL SISTEMA COMUNITARIO DI
TUTELA GIURISDIZIONALE
2. LA PROCEDURA DI INFRAZIONE
3. IL RICORSO PER LANNULLAMENTO DI UN ATTO
COMUNITARIO
4. LECCEZIONE
DI
INVALIDIT
DELLATTO
COMUNITARIO
5. IL RICORSO PER LINATTIVIT DI UNA ISTITUZIONE
COMUNITARIA
6. LAZIONE DI RISARCIMENTO DEI DANNI E LA
RESPONSABILIT EXTRACONTRATTUALE DELLA
COMUNIT
7. I RICORSI PROPONIBILI IN VIA INDIRETTA: IL
RINVIO PREGIUDIZIALE E LA COOPERAZIONE CON I
GIUDICI NAZIONALI
8. LATTIVIT CONSULTIVA DELLA CORTE: I PARERI
SUGLI
ACCORDI
INTERNAZIONALI
DELLA
COMUNITA
129
Capitolo Quinto
LORDINAMENTO GIUDIZIARIO DELLA COMUNIT
EUROPEA
COMUNITARIO
DI
130
2. LA PROCEDURA DI INFRAZIONE
Un tipico esempio di controllo diretto della Corte di giustizia il ricorso
rivolto a sanzionare linadempimento di uno Stato membro. E questa la c.d.
procedura di infrazione prevista dal Trattato CE agli articoli 226, 227 e
228. Possono adire la Corte, la Commissione (art. 227) e ciascuno Stato
131
membro che reputi che un altro Stato membro abbia violato un obbligo
comunitario (art. 228). Questa seconda disposizione, la procedura da Stato a
Stato, non stata spesso applicata, giacch appare verosimile che nessuno
Stato voglia accusare un altro Stato per la sua violazione, stante il pericolo
sempre presente di una sua eventuale e futura violazione. Sicch il ricorso
giurisdizionale in caso di infrazione del diritto comunitario da parte degli
Stati membri, pressoch di esclusiva competenza dalla Commissione. La
procedura stata ampiamente analizzata in precedenza nel Cap. 4, parag. 4
in ordine al potere sanzionatorio della Comunit. Giova soltanto aggiungere
che la competenza di controllo della Commissione, e suo successivo ricorso
alla Corte di giustizia, mostra chiaramente uno degli aspetti salienti della
sovranazionalit dellintero sistema. Una procedura sanzionatoria nei
confronti degli Stati membri, che sottolinea un importante trasferimento di
sovranit, giacch esercitata dalla Commissione, organo di individui, titolare
di una sovranit che gestisce a nome e per conto della Comunit europea.
3. IL RICORSO PER LANNULLAMENTO DI UN ATTO
COMUNITARIO
Si tratta del controllo giurisdizionale della Corte di giustizia e del Tribunale
di primo grado sulla legittimit degli atti adottati dalle istituzioni
comunitarie, e quindi del loro annullamento, qualora adottati in violazione
del diritto comunitario. La presentazione del ricorso non ha effetti
sospensivi dellatto. E possibile, tuttavia, richiederne la sospensione in via
cautelare alla Corte ai sensi dellart. 242 CE, qualora ricorrano fondati dubbi
sulla sua validit (c.d. fumus boni iuris) che presume il pericolo di un danno
futuro irreparabile (c.d. periculum in mora).
ART. 242 CE - I ricorsi proposti alla Corte di giustizia non hanno effetto
sospensivo. Tuttavia, la Corte pu, quando reputi che le circostanze lo
richiedano, ordinare la sospensione dellesecuzione dellatto impugnato).
132
133
ogni caso deve trattarsi di atti definitivi e non atti preparatori (o intermedi),
i quali possono essere successivamente modificati durante liter legislativo,
resi noti dalla pubblicazione in Gazzetta UE o, se del caso, a seguito di
notifica. Nellesercizio della giurisdizione di annullamento, i giudici
comunitari non si occupano del merito degli atti impugnati, bens della loro
conformit al diritto comunitario con riguardo a quattro categorie (i cc.dd.
vizi dellatto): a) incompetenza, b) violazione delle forme sostanziali,
c) violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua
applicazione, ovvero, d) sviamento di potere. Lincompetenza pu essere
I) assoluta, qualora la Comunit non dispone in nessun caso di una
competenza legislativa che gli Stati hanno affidato alle istituzioni
comunitarie (principio delle competenze di attribuzione). Ovvero, II)
incompetenza relativa, quando unistituzione adotta latto in luogo di
unaltra (esempio: la Commissione invece del Consiglio). La violazione
delle forme sostanziali riguarda lassenza di almeno uno degli elementi
fondamentali di tutti gli atti comunitari: mi riferisco in particolare allobbligo
di motivazione, alla mancata consultazione; allindicazione della corretta
base giuridica. Per violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto
relativa alla sua applicazione, deve intendersi il mancato rispetto delle norme
dei Trattati, del diritto comunitario derivato (inclusi gli atti di approvazione
di accordi internazionali) e dei principi costituzionali dellordinamento
comunitario. Lo sviamento di potere, infine, evidenzia un uso distorto
della competenza da parte delle istituzioni e/o organi comunitari ovvero
dellamministrazione in senso ampio,
a causa di un eccesso di
discrezionalit che trascende lobiettivo che la norma comunitaria intende
perseguire. Rientra nello sviamento di potere anche lo sviamento di
procedura. Quanto alla legittimazione ad impugnare abbiamo una diversit
di approccio, laddove si tratti di ricorrenti privilegiati (Stati e istituzioni) e
persone fisiche e giuridiche. Tra i ricorrenti privilegiati occorre
ulteriormente distinguere gli Stati membri (ricorrenti superprivilegiati)
in quanto legittimati ad impugnare qualsiasi atto comunitario sempre e
comunque, anche se si tratta di atti destinati ad altri Stati o a individui. Il
Consiglio, la Commissione ed il Parlamento europeo sono legittimati ad
impugnare gli atti prodotti delle altre istituzioni in via reciproca. Pur
134
rientrando nel novero dei ricorrenti attivi, non sono considerate ricorrenti
privilegiati le persone fisiche e giuridiche. Esse sono legittimate ad
impugnare soltanto determinati atti comunitari in primo grado dinanzi al
Tribunale ed, eventualmente, in appello dinanzi alla Corte di giustizia per i
soli motivi di diritto. La nozione di persona giuridica ai sensi del diritto
comunitario pi ampia di quella nazionale, e prescinde dalla natura
pubblica o privata fino a spingere la Corte ad affermare qualsiasi soggetto
dotato dellautonomia necessaria per agire come entit responsabile nei
rapporti giuridici (Corte di giustizia sentenza 28 ottobre 1982, causa
135/81, Group. agences voyages, Raccolta, 1982, p. 3799). Sicuramente il
singolo pu impugnare dinanzi al Tribunale di primo grado le decisioni a
lui espressamente indirizzate e notificate. La questione sorge con riguardo ai
regolamenti che come detto hanno una portata generale. Afferma lart. 230
CE, quarto comma, che qualsiasi persona fisica o giuridica pu proporre,
alle stesse condizioni, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti
e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una
decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed
individualmente. Il singolo pu impugnare finanche un regolamento, ma
ha lonere di dimostrare che latto in questione lo riguardi direttamente e
individualmente, vale a dire, che sia il destinatario sostanziale. E che
quindi latto, nella sostanza non appare di portata generale ma anzi sembra
adottato per la persona o per una specifica situazione connessa. In questo
caso, la persona direttamente ed individualmente riguardata, legittimata ad
impugnare il regolamento, che potremmo cos definire un atto nei fatti e
negli effetti sostanzialmente ad personam.
GIURISPRUDENZA La Corte di giustizia nella sentenza del 15 luglio
1963, causa 25/62, Plaumann, Raccolta, 1963, pag. 199 ha affermato: A
questo proposito va detto che l'articolo 173, secondo comma, del Trattato
ammette in modo molto generico le impugnative dei singoli dirette contro
le decisioni che, pur essendo destinate ad altre persone, li riguardino
direttamente e individualmente. Il senso di questa espressione non
ulteriormente precisato n limitato. Il significato letterale delle parole e la
connessione di esse giustificano la pi ampia interpretazione. Se ci non
135
136
DI
INVALIDIT
DELLATTO
137
138
139
pronunciarsi sui ricorsi proposti dalla BCE nei settori che rientrano nella
sua competenza o proposti contro di essa.
Oggetto del ricorso dunque un obbligo di condotta dellistituzione
previsto dal diritto comunitario, ancorch non sia esplicitamente sancito,
bens ricavabile dalla interpretazione di una norma, ovvero elaborato dai
principi generali dellordinamento comunitario. E unulteriore giurisdizione
di legittimit, come il ricorso di annullamento ex art. 230, con la differenza
che nel primo la questione verte sullannullamento di un atto comunitario,
mentre, nel ricorso in carenza, si intende obbligare listituzione in questione
ad agire nel rispetto di una regola comunitaria. E quindi una manifestazione
diversa, autonoma rispetto alla precedente contestazione, ma corollario
dello stesso rimedio giuridico (Corte di giustizia 18 novembre 1970, causa
15/70, Chevalley, Raccolta, 1970, p. 975). Sono legittimati a ricorrere tutti i
soggetti dellordinamento comunitario, ma con delle specifiche, come nel
caso del ricorso di annullamento. Anzitutto gli Stati membri, che possono
ricorrere alla Corte di giustizia sempre e comunque, anche qualora non
siano per niente coinvolti dalla inazione dellistituzione. Poi le istituzioni,
ivi inclusa la Corte del Conti; la BCE per le materie di sua competenza, in
ultimo le persone fisiche e giuridiche con delle precisazioni. In primo luogo
necessario che listituzione abbia omesso di emanare nei confronti della
persona (nei suoi confronti) un atto che non sia una raccomandazione o
un parere. Un atto obbligatorio e vincolante quindi, ex art. 249 CE, ovvero
qualsiasi atto che produca al di la del nomen iuris effetti giuridici vincolanti
nei suoi confronti. Sarebbero escluse le direttive in quanto atti indirizzati
agli Stati membri (Corte di giustizia 28 marzo 1979, causa 90/78, Granaria,
Raccolta, 1979, p. 1081; 1 marzo 1966, causa 48/65, Lutticke, Raccolta,
1966, p. 25). Giova inoltre ricordare che non possibile presentare ricorso
nei confronti della Commissione per non aver attivato la procedura di
infrazione ex art. 226 CE, stante lampia discrezionalit dellistituzione, e,
com comprensibile, nei confronti dellaCorte di giustizia e del Tribunale
di primo grado! Leffetto della sentenza ex art. 232 CE non produce il
mutamento della situazione giuridica precedente, come si verifica invece nel
ricorso ex art. 230 CE con lannullamento dellatto, bens un obbligo a
140
carico dellistituzione di porre fine alla violazione nel rispetto della sua
sensibilit politica e morale. E possibile tuttavia procedere nei confronti
dellistituzione reticente, usufruendo di un ulteriore itinerario previsto dal
trattato: si tratta del giudizio di responsabilit extracontrattuale della
Comunit generalmente intesa, e quindi delle sue istituzioni, organi, agenti
(art. 288 CE).
141
142
p. I-6211; 22 marzo 1990, causa C-201/89, Le Pen, Raccolta, 1990, p. I1183). Per ottenere il risarcimento del danno a seguito di responsabilit della
Comunit, devono verificarsi tre componenti sostanziali: a)
comportamento illegittimo; b) danno reale ed effettivo; c) nesso
causale tra il comportamento dellistituzione e/o lorgano comunitario e il
pregiudizio per il quale si chiede il risarcimento. Incombe quindi al
ricorrente lonere di provare il danno risarcibile, sia esso patrimoniale sia
morale, questultimo quantificabile anche in equit, nonch il danno
emergente ed il lucro cessante. Il termine per proporre unazione di
responsabilit di 5 anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto
che da origine allazione (art. 43, Protocollo allo Statuto della Corte di
giustizia).
143
144
questione. Il. La funzione che l'art. 177 del Trattato affida alla Corte di
Giustizia quella di fornire ai giudici della Comunit gli elementi di
interpretazione del diritto comunitario loro necessari per la soluzione di
controversie effettive loro sottoposte. Se, mediante accorgimenti del tipo di
quelli sopra descritti, la Corte fosse obbligata a pronunziarsi, si
arrecherebbe pregiudizio al sistema dell'insieme dei rimedi giurisdizionali di
cui dispongono i singoli per tutelarsi contro l'applicazione di leggi fiscali
contrarie alle norme del Trattato. Ne consegue che le questioni poste dal
giudice nazionale, tenuto conto delle circostanze della fattispecie, non
rientrano nell'ambito dei compiti giurisdizionali assegnati alla Corte di
Giustizia dall' art. 177 del Trattato. La Corte di Giustizia non quindi
competente a pronunziarsi sulle questioni proposte dal giudice nazionale.
Lautomatismo giuridico contenuto nellart. 234 stabilisce un diverso regime
per i giudici nazionali, siano essi magistrati dei livelli inferiori, ovvero di
ultima istanza [Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte
Costituzionale quando decide dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello
Stato], allorch interrogano la Corte in via pregiudiziale per far verificare,
a) la validit oppure per ottenere, b) la esatta interpretazione di una
norma comunitaria. Il primo comma dellart. 234 mostra infatti due
possibilit: il rinvio di interpretazione ed il rinvio di validit. Non
sempre tuttavia possibile ottenere una decisione dalla Corte in via
pregiudiziale. In pi occasioni infatti la Corte ha respinto ricorsi
pregiudiziali fondati su questioni artificiose (11 marzo 1980, causa
104/79, Foglia c. Novello, Raccolta, 1980, p. 745); ovvero questioni
puramente ipotetiche (o teoriche), comunque non necessarie al giudice
nazionale per risolvere il caso concreto (16 luglio 1992, caso C-83/91,
Meilicke, Raccolta, 1992, p. I-4871; ordinanza 26 gennaio 1990, causa
286/88, Falciola, Raccolta, 1990, p. I-191).
GIURISPRUDENZA - sentenza dell'11 marzo 1980, Pasquale Foglia c.
Mariella Novello, causa 104/79, Raccolta, 1980, pag. 745.
() Appare cos che le parti della causa di merito intendono ottenere la
145
146
147
148
luce dei futuri sviluppi, costituzionale; II) fonti di secondo grado, anche
definite secondarie o derivate che costituiscono il c.d. diritto
comunitario derivato, giacch deriva dalle previsioni dei trattati e quindi
dalle norme primarie.
Dalle disposizioni dellart. 234 si evince che per rinviare gli atti alla Corte
occorre essere una giurisdizione: si tratta quindi di una nozione
comunitaria di giurisdizione, determinata in modo autonomo rispetto al
diritto nazionale. Per valutare se un organo giurisdizionale nazionale ha le
qualit specifiche di una giurisdizione ai sensi dellart. 234 CE, la Corte
tiene conto di un insieme di fattori quali: a) lorigine legale dellorgano; b)
il suo carattere permanente; c) lobbligatoriet della sua giurisdizione; d)
la natura contraddittoria del procedimento; e) lapplicazione di norme
giuridiche; f) lindipendenza. In Italia lunica questione di rilievo
sullapplicazione dellart. 234 CE riguarda la Corte costituzionale, in
quanto giurisdizione ai sensi del diritto comunitario. In questa fattispecie,
la Corte costituzionale nella sua giurisprudenza ha mantenuto un
andamento altalenante e disomogeneo. E da ritenere tuttavia che quando la
Corte costituzionale giudice della controversia di ultima (e unica) istanza,
cio allorch decide nel conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni e rilevi il
diritto comunitario, sarebbe obbligata dal Trattato a rinviare gli atti alla
Corte di giustizia, non in quanto corte superiore, ma perch il trattato ad
essa assegna la competenza esclusiva in materia di rinvio pregiudiziale.
ATTENZIONE! Si tenga conto che la Corte di giustizia nel precisare la
facolt dei giudici nazionali e lobbligo dei giudici nazionali di ultima istanza,
ha previsto alcune importanti eccezioni. Ad esempio, nel caso Foto-Frost,
sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Raccolta, 1987, p. 4199, la Corte
ha specificato che la sua funzione centralizzata comporta che il giudice
nazionale pu soltanto dichiarare la validit dellatto comunitario,
confermandone la legittimit, ma non compete ad esso la dichiarazione di
annullamento. Quanto ai giudici di ultima istanza, la portata del terzo
149
150
151
152
153
ove ritenga che la causa richieda una decisione di principio che potrebbe
compromettere lunit o la coerenza del diritto comunitario, pu rinviare la
causa dinanzi alla Corte di giustizia affinch si pronunci. Le decisioni
emesse dal Tribunale di primo grado su questioni pregiudiziali possono
eccezionalmente essere oggetto di riesame da parte della Corte di giustizia,
alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto, ove sussistano gravi
rischi che l'unit o la coerenza del diritto comunitario siano compromesse.
154
155
156
157
158
159
quale indica integralmente tutti i titoli e gli articoli del Trattato della
Comunit europea. Due politiche tuttavia, per dovere di chiarezza,
vanno qui quanto meno precisate. In primo luogo il c.d. ravvicinamento
delle legislazioni ex art. 94 e 95, secondo il quale nei settori di
competenza concorrente, il Consiglio, deliberando all'unanimit su
proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento
europeo e del Comitato economico e sociale, stabilisce direttive volte al
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed
amministrative degli Stati membri che abbiano un'incidenza diretta
sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato comune (art. 94) e (art.
95) in deroga all'articolo 94 e salvo che il trattato non disponga
diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione
degli obiettivi del mercato interno. Il Consiglio, deliberando in conformit
della procedura di cui all'articolo 251 (cio la codecisione) e previa
consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative
al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed
amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed
il funzionamento del mercato interno. Altra politica trasversale la
politica di concorrenza (politica antitrust), che definirei lessenza
stessa dellintero processo di integrazione europea. Qui si richiamano
soltanto gli ambiti essenziali: a) regole applicabili alle imprese e, b)
regole applicabili agli Stati. Gli articoli 81 e 82 sul versante delle
imprese, stabiliscono che sono incompatibili con il mercato comune e
vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di
imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il
commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di
impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del
mercato comune; e che (art. 82) incompatibile con il mercato comune e
vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra
Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o pi imprese di
una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale
di questo. Sul versante degli Stati, invece, lart. 87 sancisce che il principio
generale che sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in
cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati,
160
ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune
imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Il medesimo articolo tuttavia indica, in deroga al principio generale, quali
possono essere considerati aiuti compatibili e ne stabilisce limiti e
condizioni. In ultimo, appare utile citare brevemente una recente
acquisizione nel Trattato della Comunit europea dellimportante politica
dei visti, asilo ed immigrazione di cui agli articoli 61-69 Ce. Questo
recente inserimento il frutto della comunitarizzazione di questa
materia introdotta, com noto, dal Trattato di Maastricht nel terzo pilastro
dellUnione europea nellambito della cooperazione intergovernativa. Il
Trattato di Amsterdam del 1997 ha trasfuso la materia in un nuovo Titolo
IV del Trattato della Comunit europea articoli 61-69, essendo la stessa
fortemente collegata alla libera circolazione delle persone. E questo un
esempio di come una politica prevista inizialmente nei due pilastri
intergovernativi, possa successivamente essere comunitarizzata e, quindi,
ceduta alla gestione delle istituzioni comunitarie. Come detto in
precedenza, la tabella in appendice pu chiarire la struttura attuale, e
quindi le competenze e le procedure, del Trattato della Comunit europea
oggi in vigore.
161
APPENDICE
Schema del Trattato che istituisce la Comunit europea (CE)
(versione in vigore dopo le modifiche di Nizza nel 2000) il testo
integrale scaricabile dal sito ufficiale UE www.europa.eu.int
oppure da www.eurlex.eu.int
Trattato che istituisce la Comunit europea
Preambolo
Parte prima
Principi
Parte seconda
Cittadinanza dell'Unione
Parte terza
Titolo I
Capo 1
Capo 2
Unione doganale
Divieto delle restrizioni quantitative fra gli Stati
membri
Titolo II
Agricoltura
Titolo III
capitali
Capo 1
Capo 2
Capo 3
Capo 4
I lavoratori
Il diritto di stabilimento
I servizi
Capitali e pagamenti
Titolo IV
Titolo V
Trasporti
162
Titolo VI
Capo 1 -
Regole di concorrenza
Sezione 1
Sezione 2
Capo 2 Capo 3 Titolo VII
Disposizioni fiscali
Ravvicinamento delle legislazioni
Politica economica
Politica monetaria
Disposizioni istituzionali
Disposizioni transitorie
Titolo VIII
Occupazione
Titolo IX
Titolo X -
Cooperazione doganale
Titolo XI
giovent
Capo 1
Capo 2
Capo 3
Capo 4
Titolo XII
Cultura
Titolo XIII
Sanit pubblica
Titolo XIV
Titolo XV
Reti transeuropee
Titolo XVI
Industria
Titolo XVII
Titolo XVIII
Titolo XIX
Ambiente
Titolo XX
Parte quarta
Parte quinta
Titolo I
Disposizioni istituzionali
Capo 1 -
Le istituzioni
Sezione 1
Sezione 2
Sezione 3
Sezione 4
Sezione 5
Il Parlamento europeo
Il Consiglio
La Commissione
La Corte di giustizia
La Corte dei conti
Capo 2 -
Capo 3 -
Capo 4 -
Capo 5 -
Titolo II -
Disposizioni finanziarie
Parte sesta
Disposizioni finali
Allegati (parte integrante del trattato)
Allegato I
163
164
Allegato II
Paesi e territori d'oltremare cui si applicano le disposizioni
della parte quarta del trattato
II
Protocollo (n. 10) sullo statuto della Banca europea per gli investimenti (1957)
(1957)
Protocollo (n. 11) sullo statuto della Corte di giustizia delle Comunit europee
165
Protocollo (n. 13) relativo alle merci originarie e provenienti da taluni paesi che
beneficiano di un regime particolare all'importazione in uno degli Stati membri (1957)
Protocollo (n. 14) sulle importazioni nella Comunit economica europea di
prodotti del petrolio raffinati nelle Antille olandesi (1962)
(1985)
(1992)
Protocollo (n. 17) sull'articolo 141 del trattato che istituisce la Comunit europea
Protocollo (n. 18) sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della
Banca centrale europea (1992)
-
Protocollo (n. 21) sui criteri di convergenza di cui all'articolo 121 del trattato che
istituisce la Comunit europea (1992)
-
Protocollo (n. 24) sulla transizione alla terza fase dell'Unione economica e
monetaria (1992)
Protocollo (n. 25) su talune disposizioni relative al Regno Unito di Gran
Bretagna e Irlanda del Nord (1992)
-
166
(1997)
Protocollo (n. 29) sull'asilo per i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea
Protocollo (n. 32) sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri
Protocollo (n. 34) sui privilegi e sulle immunit delle Comunit europee (1965)
****
167
MEDIATORE EUROPEO
(per casi di cattiva o irregolare amministrazione da parte delle
istituzioni, organi, agenti della Comunit europea)
1. Presentata da (nome):
A nome di:
Indirizzo postale (compreso di CAP e Stato):
Tel.:
Fax:
e-mail:
168
|_|
La Banca centrale
europea
|_|
Consiglio dell'Unione
europea
|_|
|_|
Parlamento europeo
|_|
|_|
La Corte di giustizia
delle comunit
europee*
|_|
Europol
Comitato economico e
sociale europeo
|_|
|_|
|_|
169
|_|
No
|_|
170
|_|
No
|_|
|_|
No
|_|
171
richiesta. Le decisioni del Mediatore sulle denunce sono pubblicate nella sua
Relazione annuale e sul suo sito Web, previa rimozione del nome del denunciante.
Un denunciante ha il diritto di chiedere che la sua denuncia sia trattata in via
riservata. Qualora sia richiesto il trattamento riservato, non vi accesso del pubblico
alla denuncia o agli altri documenti summenzionati. Tuttavia, anche una denuncia
riservata deve essere inviata all'istituzione o all'organo dell'Unione interessato
qualora il Mediatore avvii un'indagine. Le decisioni del Mediatore su denunce
riservate sono pubblicate nella sua Relazione annuale e sul suo sito Web dopo avere
provveduto a rimuovere ogni informazione che possa permettere l'identificazione del
denunciante.
Le denunce al Mediatore possono contenere dati personali relativi alla denuncia
stessa o a terzi. Il trattamento dei dati personali da parte del Mediatore europeo
disciplinato dal regolamento (CE) n. 45/2001.(1) A meno che il denunciante non
chieda il trattamento riservato, si intende che egli consenziente, ai fini dell'articolo
5, lettera (d) del regolamento (CE) n. 45/2001, a che il Mediatore tratti
pubblicamente qualsiasi dato di natura personale contenuto nella denuncia.
(1) Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2000 concernente la
tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli
organismi comunitari, nonch la libera circolazione di tali dati - Gazzetta ufficiale L 8/1, 12/01/2001.
|_|
|_|
172
|_|
No
|_|
Data e firma: