Trabalho de Concluso de Curso

Ps Graduao em Gesto de Pessoas

Ttulo: DISFUNES BUROCRTICAS EM GESTO DE

PESSOAS
Autores: Francisco Srgio Nobre Maia
Maria Vanda Lima Pinto

Orientador:

Prof. Patrcia Portella Prado Galhano

Braslia Dezembro 2007

AGRADECIMENTOS
Agradecemos aos nossos familiares, pela
pacincia, suporte e compreenso durante o
perodo em que estivemos ausente e, aos colegas
da SEGEP, que contriburam com o nosso
trabalho, respondendo o questionrio da nossa
pesquisa.

RESUMO

As organizaes pblicas, ao longo do tempo, vm ajustando as suas estruturas

e experimentando novas formas de gesto visando a melhoria contnua na diminuio das
disfunes na gesto de pessoas. Este trabalho apresenta um estudo da organizao
burocrtica no Setor Pblico, com nfase na anlise das disfunes burocrticas e suas
conseqncias na Secretaria de Gesto de Pessoas. apresentado um estudo de caso da
Secretaria de Gesto de Pessoas do Tribunal de Contas da Unio, localizada no SAFS quadra
4 - lote 1, Braslia. A pesquisa desenvolvida buscou agregar novos conhecimentos sobre o
tema, principalmente ao apontar as disfunes mais relevantes e os possveis caminhos para
melhoria dos processos em uso naquela Secretaria. A pesquisa revelou, conforme anlises e
comentrios citados, percepes importantes. Pode-se verificar que os servidores esto
determinados, no s a mudarem processos, mas tambm a quebrarem paradigmas. As
pessoas esto sendo sensibilizadas para adotarem novas posturas de comportamento e de
trabalho. Isto nos revela que o processo de inovao da gesto, com a introduo de conceitos
modernos de gesto, algo irreversvel.
Palavras-chave: Disfunes, Gesto de Pessoas.

ABSTRACT
The public organizations, over time, are adjusting their structures and
experimenting new forms of management aimed at continuous improvement in the reduction
of dysfunctions in the management of people. This paper presents a study of the bureaucratic
organization in the Public Sector, with emphasis on analysis of bureaucracys dysfunctions,
and its consequences in the organization. It presented a case study of the Department of
Management of People of the Court of Accounts of the Union, located at SAFS kind 4-lot 1,
Brasilia. The research developed sought add new knowledge on the subject, mainly pointing
the dysfunctions more relevant and possible ways to improve the processes in use at the
Department.The survey showed, as reviews and comments above, perceptions important. You
can see that the servers are determined not only to change processes, but also breaking
paradigms. People are sensitized to adopt new postures of behavior and work. This shows that
in the process of innovation management, with the introduction of modern management
concepts, it is something irreversible.
Keywords: Dysfunctions, Management of People

LISTAS
QUADRO 1: TEORIA DA BUROCRACIA ADMINISTRATIVA DE WEBER

SUMRIO

1. INTRODUO-----------------------------------------------------------------07
2. REVISO BIBLIOGRFICA-----------------------------------------------11
2.1.BUROCRACIA-----------------------------------------------------------------11
2.2.DISFUNO BUROCRTICA---------------------------------------------19
2.3.COMPORTAMENTO ORGANIZACIONAL-----------------------------27
2.4.GESTO DE PESSOAS------------------------------------------------------37
2.5. GESTO DE PESSOAS NO TCU-----------------------------------------42
3. ESTUDO--------------------------------------------------------------------------46
3.1.METODOLOGIA--------------------------------------------------------------46
3.2 PESQUISA----------------------------------------------------------------------46
3.2.RESULTADO------------------------------------------------------------------48
4. CONCLUSO-------------------------------------------------------------------53
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS----------------------------------------55
ANEXOS----------------------------------------------------------------------------57
1. QUESTIONRIO--------------------------------------------------------------57
2. RESULTADO DA PESQUISA----------------------------------------------60

1. INTRODUO
Este trabalho tem como objetivo geral identificar e analisar a existncia ou no
de disfuno burocrtica na Secretaria de Gesto de Pessoas da Secretaria-Geral de
Administrao do Tribunal de Contas da Unio, situada em Braslia-DF. A Secretaria de
Gesto de Pessoas tem como finalidade propor e conduzir polticas de gesto de pessoas, alm
de gerenciar e executar atividades inerentes gesto de clima organizacional, de servios de
pessoal, de desempenho, promoo e assistncia sade, de qualidade de vida e de alocao e
movimentao de pessoas no mbito do Tribunal de Contas da Unio. A Secretaria
subdividida em Diretorias e Servios, cuja estrutura departamentalizada, onde os processos
de trabalho, por envolverem direitos, deveres e benefcios de servidores de todo o Tribunal,
necessitam de resposta rpida e eficiente, requerendo ou demandando uma maior agilidade no
processo decisrio.
As organizaes, sejam elas privadas ou pblicas, tm as suas razes de ser,
tm objetivos a serem alcanados e metas para alcanar os resultados esperados. No entanto, o
crescimento da especializao, nveis hierrquicos rgidos, normas, regulamentos, como
conseqncia, podem provocar distores que pem em risco seus objetivos e resultados.
Assim, segundo Motta e Pereira (2004, p. 2):
, (...), lcito afirmar que a sociedade moderna se caracteriza pelas
organizaes. Entre as caractersticas que tornam nica a poca em que
vivemos, o grande nmero de organizaes, a predominncia desse tipo de
sistema social em relao aos demais uma das mais significativas. Deriva
da a importncia do estudo das organizaes. Antes, elas podiam ser
contadas nos dedos, em cada pas; hoje elas se contam aos milhares nos
pases desenvolvidos e mesmo naqueles em processo de desenvolvimento,
como o Brasil.
No , todavia, apenas a predominncia das organizaes que torna
particularmente importante seu estudo. H outras razes. Por um lado, as
organizaes tm um papel essencial na formao da personalidade do
homem moderno; por outro, as organizaes e sua boa administrao so
condies do desenvolvimento de qualquer pas.
A medida crescente em que as organizaes contribuem para a definio da

personalidade de um indivduo e condicionam seu comportamento tem sido

motivo de interesse e preocupao de muitos estudiosos modernos. Alguns,
como Max Weber e Robert Merton, limitaram-se apenas a estudar o problema
do ponto de vista cientfico.

Max Weber no teve a preocupao de definir burocracia, apenas enumerou

suas caractersticas, onde os sintomas mais ostensivos da patologia burocrtica so: apego
rotina, a cega obedincia a normas e procedimentos padronizados, a formalidade e no a
essencialidade, a eficincia e no a eficcia, o processo e no o resultado, a fabricao e no o
produto, a aparncia e no o contedo, o relatrio e no o plano de ao, o passado, o
presente, mas quase nunca o futuro.
As caractersticas enumeradas por Weber foram chamadas, em sentido popular,
como os defeitos do sistema burocrtico. Robert K. Merton, em seus estudos, chamou estas
caractersticas de disfunes burocrticas, isto , as caractersticas de uma organizao
burocrtica e os fatores que desvirtuam as regras estabelecidas, transformando a organizao
numa escrava de suas prprias normas.
Neste trabalho, temos ainda como objetivos especficos: efetuar a anlise da
existncia ou no de disfunes burocrticas na Secretaria de Gesto de Pessoas do Tribunal
de Contas da Unio (SEGEP), a partir da percepo dos servidores lotados na prpria
Secretaria.
O trabalho procurar identificar se existe excesso de formalismo, de papis em
circulao, de normas que atrapalham o desempenho de tarefas, dificuldades no atendimento
ao cliente, dificuldade de adaptao s mudanas e se h problemas de comunicao dentro da
Secretaria.
Nos ltimos anos tem-se verificado muitos estudos de melhoria e avanos
sobre o tema de Gesto de Pessoas nas organizaes, cujo foco essencial impulsionar a
mquina administrativa pblica, no atingimento de metas e obteno de melhores resultados,
bem como na modernizao dos seus servios e no atendimento dos anseios da sociedade.
Como o tema do trabalho o estudo das disfunes da burocracia na gesto de
pessoas a partir das teorias quanto aos fundamentos da organizao burocrtica estudadas por
Max Weber e suas conseqncias imprevistas (disfunes) estudadas por Robert Merton, o
que pretendemos empreender um esforo de entender a dimenso da disfuno burocrtica

dentro da Secretaria de Gesto de Pessoas, pois sendo a burocracia um fenmeno complexo,

precisa ser entendida em todos os seus aspectos.
O Tribunal de Contas da Unio uma organizao bicentenria na rea do
controle externo e gesto dos recursos pblicos federais, cujo maior cliente o governo
federal. O embrio para a criao do Tribunal de Contas da Unio foi a Constituio de 1824,
outorgada em 25 de maro de 1824, em seu artigo 170, onde se verificou um sentimento e
uma necessidade de criao de um rgo especfico que acompanhasse a administrao
financeira do Pas.
A discusso sobre a criao de um Tribunal de Contas durou quase um sculo,
pois a idia de ter um rgo independente para examinar as contas pblicas no agradava,
pois entendia-se que quem realizava a despesa deveria continuar a control-la.
Somente aps a queda do Imprio e as reformas poltico-administrativas da
agora Repblica, tornou-se realidade a criao do Tribunal de Contas da Unio. Em 7 de
novembro de 1890, por iniciativa do ento Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto n
966-A criou o Tribunal de Contas da Unio, norteado pelos princpios da autonomia,
fiscalizao, julgamento, vigilncia e energia.
O Tribunal de Contas da Unio foi institucionalizado pela Constituio de
1891, a primeira republicana, ainda por influncia de Rui Barbosa, em seu art. 89. A
instalao do Tribunal, entretanto, s ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graas ao empenho
do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra.
Pela Constituio de 1934, o Tribunal recebeu, entre outras, as seguintes
atribuies: proceder ao acompanhamento da execuo oramentria, registrar previamente as
despesas e os contratos, julgar as contas dos responsveis por bens e dinheiro pblicos, assim
como apresentar parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica para posterior
encaminhamento Cmara dos Deputados.
Com exceo do parecer prvio sobre as contas presidenciais, todas as demais
atribuies do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937.
A Constituio de 1946 acresceu um novo encargo s competncias da Corte
de Contas: julgar a legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses.

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A Constituio de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969,

retirou do Tribunal o exame e o julgamento prvio dos atos e dos contratos geradores de
despesas, sem prejuzo da competncia para apontar falhas e irregularidades que, se no
sanadas, seriam, ento, objeto de representao ao Congresso Nacional.
Finalmente, com a Constituio de 1988, o Tribunal de Contas da Unio teve a
sua jurisdio e competncia substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxlio
ao Congresso Nacional, exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade e a fiscalizao da aplicao das subvenes e da renncia de
receitas.
O Tribunal de Contas da Unio, decidido a permanecer como referencial de
excelncia da administrao pblica, assume o papel, conforme descrito em seu Plano
Estratgico 2006-2010, na atuao da preveno, deteco, correo e punio da fraude, do
desvio, da corrupo e do desperdcio do dinheiro pblico, reconhece a necessidade de
interagir com as atuais mudanas e na forma de atuao, influenciando de modo profundo sua
estrutura organizacional e buscando difundir por toda a organizao um novo conceito de
administrao.
Na busca pelos seus objetivos e resultados desejados, vem o Tribunal de
Contas da Unio desenvolvendo uma poltica de competncias e de melhorias nos seus
processos de trabalho, principalmente na rea de gesto de pessoas, orientados de acordo os
objetivos estratgicos definidos.
Com este estudo e com a pesquisa realizada, pretendeu-se identificar a
existncia de burocratizao e sua percepo pelos servidores, e ainda, onde se localiza e as
conseqncias visveis das disfunes burocrticas existentes na Secretaria de Gesto de
Pessoas do Tribunal de Contas da Unio.
Esperamos que esse trabalho venha contribuir para detectar ou no e avaliar a
existncia de disfuno burocrtica, e que possamos produzir conhecimento novo sobre a
matria, em relao Secretaria de Gesto de Pessoas, e suas possveis conseqncias
adversas que as disfunes burocrticas, caso existam, possam trazer para a poltica de gesto
de pessoas a ser implantada na Secretaria de Gesto de Pessoas do Tribunal de Contas da
Unio, dando um suporte para uma mudana e melhoria nos processos de trabalho.

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2. REVISO BIBLIOGRFICA
No presente captulo, discorrer-se- acerca dos temas principais desta
monografia,

quais

sejam:

Burocracia,

Disfuno

Burocrtica,

Comportamento

Organizacional, Gesto de Pessoas e Gesto de Pessoas no TCU.

2.1. BUROCRACIA
Burocracia, segundo o dicionrio Houaiss, o poder, influncia e rotina dos
funcionrios no andamento dos servios pblicos, ou seja, administrao da coisa pblica
por funcionrios (de qualquer rgo pblico) sujeitos a hierarquia e regulamentos rgidos e a
uma rotina inflexvel. A palavra, em sua definio, ressaltou o seu sentido pejorativo,
refletindo a idia de inflexibilidade, desperdcio, demora, mau atendimento, isto ,
morosidade no desempenho dos servios pblicos, o que acarreta um entrave ao
funcionamento da mquina pblica administrativa.
O problema da burocracia no exclusivo da administrao pblica, apesar de
que para o cidado comum o contato maior com a idia de burocracia se d quando ele se v
obrigado a enfrentar filas, balces, excesso de papis, protocolos e exigncias, entendendo a
burocracia como uma organizao que impede solues rpidas e ou eficientes.
O termo burocracia tem recebido uma conotao negativa nas organizaes
atuais, sendo associado a infinitas regras e problemas burocrticos. Frustra-se ao esperar em
longas filas ou seguir procedimentos burocrticos aparentemente tolos. Por outro lado, regras
e outros procedimentos burocrticos proporcionam padres de como lidar com empregados.
Todos recebem igual tratamento e sabem quais so as regras. Isto permite a muitas
organizaes tornarem-se extremamente eficientes (Daft, 2006, p. 33).
A definio da palavra retirada do dicionrio Houaiss faz com que o cidado
passe a dar o nome de burocracia s anomalias do sistema, pois o conceito dado no
exatamente de burocracia mais de suas disfunes, o que pode constituir em uma ameaa para
qualquer organizao, seja pblica ou privada. Embora a burocracia se verifique com maior
freqncia e intensidade na administrao pblica, o que se deve combater no o sistema da
burocracia em si mesmo, mas a existncia que evidenciam os sintomas das anomalias da
burocracia.

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Segundo o conceito popular, a burocracia visualizada geralmente como uma

empresa, repartio ou organizao onde o excesso de papis se multiplica e se avoluma,
impedindo as solues rpidas e eficientes. O termo empregado tambm com o sentido de
apego dos funcionrios aos regulamentos e rotinas, nmero excessivo de tramitaes,
causando ineficincia organizao. O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos
do sistema, no qual Merton chamou de disfuno (Motta e Pereira-2004, p. 6).
Entretanto, para Max Weber a burocracia exatamente o contrrio. a
organizao eficiente por excelncia e para conseguir esta eficincia, a burocracia precisa
detalhar antecipadamente e nos mnimos detalhes como as coisas devem acontecer.
A burocracia uma forma de organizao humana que se baseia na
racionalidade administrativa, isto , na adequao dos meios aos fins pretendidos, a fim de
garantir a mxima eficincia possvel no alcance desses objetivos. Essa eficincia uma forma
especfica de racionalidade, na qual a coerncia dos meios em relao com os fins visados se
traduz no emprego de um mnimo de esforos (meios) para a obteno de um mximo de
resultados (fins), segundo Motta e Pereira (2004, p. 32).
Burocracias so encontradas na poltica, na religio, nos negcios, no
militarismo, na educao e em muitas outras organizaes. Pode ser entendida, segundo Motta e
Vasconcelos, 2006, p. 130, como sendo:
[...] um sistema que busca organizar, de forma estvel e duradoura, a
cooperao de um grande nmero de indivduos, cada qual detendo uma
funo especializada. Separa-se a esfera pessoal, privada e familiar da esfera
do trabalho, visto como esfera pblica de atuao do indivduo. Nas
sociedades tradicionais, normalmente a esfera familiar e a esfera trabalho se
confundiam, dado o carter pessoal das relaes. Na sociedade industrial h
uma ruptura destes padres.

A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da Administrao ao redor dos

anos 40, em funo principalmente dos seguintes aspectos (Chiavenato, 2003, p. 258):
a) A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clssica como da Teoria das
Relaes Humanas, ambas oponentes e contraditrias entre si, mas sem
possibilitarem uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas
organizacionais. Ambas revelam dois pontos de vista extremistas e

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incompletos sobre a organizao, gerando a necessidade de um enfoque mais

amplo e completo, tanto da estrutura como dos participantes da organizao.
b) Tornou-se necessrio um modelo de organizao racional capaz de
caracterizar todas as variveis envolvidas, bem como o comportamento dos
membros dela participantes, e aplicveis no somente fbrica, mas a todas
as formas de organizao humana e principalmente s empresas.
c) O crescente tamanho e complexidade das empresas passaram a exigir
modelos organizacionais mais bem definidos. Alguns historiadores
verificaram que a indstria em grande escala depende da sua organizao, da
Administrao e do grande nmero de pessoas com diferentes habilidades.
Milhares de homens e mulheres devem ser colocados em diferentes setores
de produo e em diferentes nveis hierrquicos: os engenheiros e
administradores no alto da pirmide e os operrios na base. Devem executar
tarefas especficas, devem ser dirigidos e controlados.
d) O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos
trabalhos de Max Weber, o seu criador. Segundo essa teoria, um homem
pode ser pago para agir e se comportar de certa maneira preestabelecida, a
qual lhe deve ser explicada com exatido, muito minuciosamente e em
hiptese alguma permitindo que suas emoes interfiram no seu
desempenho. A Sociologia da Burocracia props um modelo de organizao
e os administradores no tardaram em tentar aplic-lo na prtica em suas
empresas. A partir da, surge a Teoria da Burocracia na Administrao.

Foi a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber (1864-1920),

socilogo alemo, onde a Sociologia da Burocracia props um modelo de organizao,
surgindo, a partir da, a Teoria da Burocracia na Administrao, que foi considerada como
um tipo ideal de gesto. A burocracia como forma de organizao, que se baseia na
racionalidade, isto , na adequao dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de
garantir a mxima eficincia possvel no alcance dos objetivos.
A preocupao central da obra de Weber a racionalidade instrumental,
compreendida como sendo uma equao dinmica entre meios e fins. O paradigma do tipo
ideal de burocracia criado por Weber constitudo de trs caractersticas que formam as
organizaes formais, representadas segundo Maximiano (2000, p. 95), como sendo:

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Formalidade

Impessoalidade
Profissionalismo

As burocracias so essencialmente sistemas de normas. A

figura da autoridade definida pela lei, que tem como
objetivo a racionalidade da coerncia entre meios e fins.
Nas burocracias, os seguidores obedecem lei. As figuras
da autoridade so obedecidas porque representam a lei.
As burocracias so formadas por funcionrios. Como
fruto de sua participao, os funcionrios obtm os meios
para sua subsistncia. As burocracias operam como
sistemas de subsistncia para os funcionrios.
Quadro 1

Max Weber, tambm considerado participante da abordagem estruturalista,

preocupou-se com a hierarquia de pessoas na organizao, defendendo os critrios de mrito
para contratao e promoo, com papis precisamente definidos para cada cargo, no
denominado "Modelo Burocrtico".
Weber identificou diversos fatores que favorecem o desenvolvimento da
burocracia: a economia monetria, com a racionalizao das transaes econmicas,
eliminando os pagamentos em espcie; o aumento da complexidade das tarefas
administrativas; a maior eficincia da administrao burocrtica; o desenvolvimento
tecnolgico, a necessidade crescente de previsibilidade (Chiavenato, 2003, p. 262).
Weber props a burocracia como sinnima de organizao eficiente por
excelncia. Para conseguir eficincia, a burocracia mostra nos mnimos detalhes como as
coisas devero ser feitas. O tipo ideal de burocracia se tratava de um sistema racional, um
instrumental que procurava organizar de forma estvel (invarivel) e duradoura (constante) a
cooperao humana (equipe de trabalho) para o atingimento de objetivos explcitos e
formalizados.
O interessante que Weber, apesar de ser considerado o maior terico da
burocracia, nunca emitiu um conceito do que seria burocracia. Weber definiu uma srie de
caractersticas da burocracia, salientou os traos da personalidade burocrtica e as vantagens
tcnicas da administrao burocrtica. Portanto, Weber criou um "modelo" de organizao
burocrtica, qual seja, uma descrio tipolgica, um esquema ideal que mostra a estrutura da
organizao.
O tipo ideal proposto por Weber, assim sendo, serve para avaliar at que ponto
uma organizao mais ou menos burocratizada. A respeito desse modelo, Gouldner apud

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Maximiano (2000, p. 97) critica a rigidez do conceito de tipo ideal:

[...] um tipo ideal no qual certas tendncias de estruturas concretas so
postas em evidncia pelo fato de terem sido enfatizadas. Nem toda
associao formal possuir o conjunto de caractersticas incorporadas no tipo
ideal de burocracia. O tipo ideal pode ser usado como uma medida que nos
possibilita determinar em que aspecto particular uma organizao
burocratizada. O tipo ideal de burocracia pode ser usado como o uma rgua
de doze polegadas. No se pode esperar, por exemplo, que todos os objetos
medidos pela rgua tenham exatamente 12 polegadas alguns tero mais e
outros menos.

A burocracia se sustentou sob o arrimo da eficincia, cujo objetivo era corrigir

o desperdcio de at ento. Pressups-se que os vrios papis bem definidos e as tarefas
especializadas eram suficientes para se garantir a estabilidade. As estruturas burocrticas se
sustentavam com nfase nas normas, leis e regulamentos inflexveis, especializao,
hierarquizao e impessoalidade nas relaes.
No modelo de Weber, a burocracia uma espcie de sistema legal, o qual d
nfase fidelidade aos regulamentos, ao procedimento correto e s jurisdies definidas.
Portanto, Weber chamava a autoridade burocrtica de racional-legal. Ele a distinguia da
autoridade tradicional pela qual um lder exigia obedincia pessoal, sancionada pelo costume;
e da autoridade carismtica, que se apia na crena de qualidades especiais de um chefe
poltico, espiritual ou organizacional (Broom e Selznick, 1979, p. 234).
A contribuio weberiana relaciona-se com a organizao burocrtica, ou seja,
com o estudo da Administrao como um fato institucional. A sua concepo constitui uma
das bases fundamentais da doutrina clssica, qual acrescentou nova dimenso, pois retirou a
Administrao do quase total envolvimento que at ento mantinha com a indstria, para
ampliar-lhe o escopo, dando-lhe um carter mais amplo e geral, e aproximando-a, sobretudo
do Estado, do Governo e da Administrao Pblica.
Convm ressaltar que as concepes enfocadas por Weber tiveram influncia
fundamental no estudo da Administrao Pblica que, por ser uma instituio e adotar a forma
de organizao burocrtica nas suas atividades tpicas e essenciais, constitui o campo lgico e
natural de aplicao do enfoque weberiano. Mas no s nas reparties pblicas que o
fenmeno burocrtico se manifesta. Todos os tipos de atividade administrativa utilizam a

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burocracia como forma de se organizar, ou seja, partem de um conjunto bsico de normas de

funcionamento, onde os processos e as funes so explicitados, cuja finalidade principal a
consecuo dos objetivos propostos por essas organizaes.
O Setor Pblico, em geral, pode-se dizer que visto como o esteretipo da
burocracia, em face de sua indefinio quanto estrutura de objetivos. Seu objetivo se volta
para a prestao do bom servio, buscando a consecuo de seus objetivos e metas por meio
de processos, tarefas e especializao rgida. A reverncia inconsciente autoridade e
especializao traduz-se numa burocracia que no estimula o dilogo, a criatividade, as
competncias individuais e as relaes dos grupos. A percepo da burocracia, tecnicamente,
quer que tudo acontea conforme o previsto, de acordo com as suas crenas e regras, sem
incorrer nas situaes no-previstas que leve ao desmoronamento de suas estruturas.
Assim, pressupe a burocracia ento que o comportamento do indivduo
previsvel e que todos se comportam de acordo com as regras, normas e regulamentos da
organizao. Todas as atividades so estabelecidas e previstas com antecipao,
principalmente por meio de manuais, diretrizes de procedimentos, planos de rotinas de
execuo e de ocorrncias. Tudo isso visa eficincia e efetividade do sistema.
No obstante o juzo que se possa fazer acerca da adequao do modelo
burocrtico weberiano s necessidades da moderna administrao pblica, o fato que este
constitui um trao expressivo da realidade do setor pblico brasileiro. Sendo assim,
imperativo se faz o conhecimento acerca de suas caractersticas e de seus aspectos
determinantes.
Mesmo no tendo se preocupado em definir burocracia, Max Weber (Bergue,
2005, p. 64/67), preferiu conceituar a burocracia atravs da extensa enumerao de suas
caractersticas, que so as seguintes:
1. A legitimidade das normas
Esse postulado afirma que, em uma burocracia, as normas de procedimento
esto estabelecidas na forma de lei, lato sensu (leis, decretos, portarias, instrues
normativas, etc.), reconhecidas pelos gestores e administrados. Assim se processa na
administrao pblica: as pessoas conferem legitimidade s normas, observando-as, por
acreditarem que so emanadas de autoridade competente.

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2. A natureza formal das comunicaes

No servio pblico, como trao caracterstico da administrao
burocrtica, figura o imperativo dos comunicados e das cientificaes formais (escritos,
documentados, preferencialmente com aposies de 'Ciente', 'Visto', 'Recebido', 'De
acordo', entre outras formas de confirmao). A edio de circulares, ofcios,
memorandos, guias de pedido de material, formulrios em geral, etc. so exemplos dessa
caracterstica do modelo burocrtico.
3. A diviso racional do trabalho
A diviso do trabalho, inclusive como condio de racionalidade
(economicidade), constitui tambm aspecto caracterstico da administrao pblica
brasileira. Esse princpio burocrtico est materializado na diviso do aparelho
administrativo em reas especficas (Secretarias, Departamentos, Sees, etc.), com o
propsito de abrigar em cada um desses subsistemas organizacionais os processos e as
atividades correlatas (Educao, Sade, Obras e saneamento, Desenvolvimento Econmico,
etc.).
4. A impessoalidade das relaes
Especialmente por envolver direta e intensamente a dimenso humana da
organizao, essa caracterstica constitui-se em um ideal. Trata-se de algo que se deve buscar.
Tanto assim, que elevado categoria de princpio constitucional da administrao pblica
(art. 37, caput). Diante desse princpio, os atos de gesto no devem considerar vnculos ou
afinidades pessoais, impondo-se sempre que seja atribuda ao ato uma orientao geral e no
particular.
5. A hierarquia da autoridade
Esse outro trao bastante caracterstico das organizaes burocrticas,
enfatizado no setor pblico - a nfase na definio de estratos hierrquicos bem definidos, aos
quais so associados os correspondentes nveis de autoridade. Esse aspecto faz prevalecer a
noo de hierarquia como fundamento do processo decisorial, ou seja, as decises so
tomadas pelo dirigente situado em posio superior - verticalizando esse processo independentemente das efetivas condies tcnicas do gestor.

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6. A padronizao das rotinas e dos procedimentos

No setor pblico, essa tendncia padronizao assume, ainda, outra
dimenso, qual seja, a de imprimir determinado grau de impessoalidade s relaes no
ambiente de trabalho e de oferta de bens e servios. Nesses termos, a impessoalidade exigida
na condio de princpio constitucional refora a manuteno desse trao inerente ao modelo
burocrtico na administrao pblica.
Assim, o encaminhamento de um pedido de licena para tratamento de
interesses particulares, por exemplo, processado formalmente, em geral, a partir do
preenchimento de um formulrio, que percorrer um fluxo determinado e ensejar tratamento
semelhante conforme as condies especficas de direito em relao solicitao, alm do
juzo de convenincia e oportunidade para a administrao.
7. A competncia tcnica e o poder do mrito
Na administrao pblica existe uma tendncia, essencialmente sob o ponto de
vista formal, de valorizao da competncia tcnica e dos mritos profissionais. Essa
caracterstica materializa-se j pela imposio do concurso pblico, como requisito geral de
ingresso no servio pblico, assim como nos critrios legais de promoo na carreira,
definidos nos planos de cargos e carreiras, complementando o critrio de antiguidade.
Ocorrem, todavia, desvios da regra geral, legalmente previstos, no somente
para privilegiar pessoas, mas para atender a situaes excepcionais onde os atributos de
competncia e mrito especficos no podem ser verificados ou aferidos com segurana
mediante processos formais de seleo. o caso das investiduras em cargos comissionados
especficos, onde a confiana um aspecto de mrito bastante particular.
8. A profissionalizao da administrao
As organizaes pblicas so instrumentos de atuao do Estado, cujo
funcionamento (gerncia e execuo) depende da participao de pessoas (agentes pblicos).
Assim, a composio humana do aparelho administrativo no detm a propriedade dos
recursos materiais de produo (financeiros, mquinas, equipamentos, instalaes, etc.), que
so pblicos (propriedade coletiva).
O corpo funcional permanente, segundo o modelo burocrtico, tende a

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apresentar um carter eminentemente profissional - pessoas que servem ao Estado, ainda que
com diferentes graus de comprometimento, mediante uma contraprestao pecuniria (ao que
se acrescem, como sabido, outros componentes, como segurana financeira, status social ou
profissional, etc.).
9. A plena previsibilidade de funcionamento
Como qualquer organizao, as estruturas do setor pblico - por estarem, como
as demais, permeadas por pessoas que, em ltima instncia, determinam sua dinmica de
funcionamento - buscam minimizar os efeitos da incerteza frente ao desconhecido. Para tanto,
as organizaes pblicas desenvolvem processos de trabalho observando os moldes
caractersticos

do

modelo

burocrtico

(formalizados,

padronizados,

especializados,

impessoais, profissionalizados, etc.), com o fim de tornar to previsvel quanto possvel seu
funcionamento.
Essa tendncia assenta-se em dois aspectos fundamentais. O primeiro possui
carter eminentemente pessoal, ou seja, deve-se ao fato de que as pessoas em geral tm
averso ao risco, especialmente quando este enseja perdas potenciais de espao ou poder em
sentido amplo. Nesse contexto, a previsibilidade de funcionamento tem o efeito de amenizar
esse sentimento.
O segundo aspecto est relacionado, essencialmente, s condies de gesto,
sobretudo no tocante necessidade de planejamento das aes da administrao. Ambientes
estveis, em tese, tendem a gerar cenrios futuros bastante previsveis (elevada probabilidade
de confirmao), condio que facilita a ao planejada, e, por conseguinte, eficiente e eficaz.
Por serem as disfunes burocrticas o tema principal e, ainda, que esta uma
conseqncia da burocracia, a ser tratada na nossa monografia, devemos agora estudar os
conceitos das disfunes burocrticas e suas conseqncias nas organizaes pblicas.

2.2. DISFUNES DA BUROCRACIA

As disfunes da burocracia residem basicamente no fato de que a burocracia
no leva em conta a chamada organizao informal, que existe fatalmente em qualquer tipo de
organizao, nem se preocupa com a variabilidade humana (diferenas individuais entre as
pessoas) que necessariamente introduz variaes no desempenho das

atividades

organizacionais. Em face da exigncia de controle que norteia toda a atividade organizacional

20

que surgem as conseqncias imprevistas da burocracia.

Merton (1970, p. 271/272), caracterizando a burocracia, mostrou seus aspectos
como sendo:
uma estrutura social racionalmente organizada;
normas claramente definidas de atividades, onde cada srie de aes
encontra-se funcionalmente relacionada com os objetivos da organizao;
uma srie de cargos e status hierarquizados; neles encontram-se implcitos
certo nmero de obrigaes e privilgios, ambos bem definidos, por meio de regras
especficas e limitadas;
aos cargos se atribuem certas reas de competncia e de responsabilidade;
inerente ao cargo, e no pessoa particular que desempenha o papel do
poder de controle, a autoridade que detm o poder de controle;
as regras preestabelecidas na organizao entre os diversos cargos que
determina a ao oficial, envolvendo ocupantes das posies num certo grau de formalidade;
um certo rito social antecede a formalidade; simbolizando a 'ordem das
bicadas' nos vrios cargos (referncia do autor aos costumes de certas aves, por exemplo: a
mais forte bica as outras que, por sua vez, bicam, em escala decrescente, as mais fracas);
essa formalidade, integrada distribuio da autoridade dentro do sistema,
tem a funo de reduzir ao mnimo o conflito, pois os contatos oficiais so inseridos, em larga
escala, nos moldes previamente definidos pelas regras da organizao;
o efeito dessa formalidade facilita a avaliao do comportamento dos outros
e criao de um conjunto estvel de expectativas mtuas;
ainda mais, a formalidade facilita a interao dos ocupantes dos cargos entre
si, apesar de suas atitudes particulares (possivelmente hostis);
ocasionando como resultado a proteo do subordinado de atos arbitrrios
de seu superior, uma vez que um conjunto de regras mutuamente reconhecidas limita as aes

21

de ambos.
Para Weber, a burocracia uma organizao cujas conseqncias desejadas se
resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior eficincia da
organizao. No entanto, ao estudar as conseqncias previstas (ou desejadas) da burocracia
que a conduzem mxima eficincia, notou tambm as conseqncias imprevistas (ou
indesejadas) e que a levam ineficincia e s imperfeies. A estas conseqncias
imprevistas, deu-se o nome de disfuno da burocracia, para designar as anomalias de
funcionamento da burocracia responsveis pelo sentido pejorativo que o termo adquiriu.
Robert K. Merton salienta que os cientistas tm dado muita nfase aos resultados positivos e
s funes da organizao burocrtica, descuidando-se das tenses internas de tais estruturas,
enquanto o leigo, ao contrrio, tem exagerado exatamente as imperfeies da burocracia
(Chiavenato, 2003, p. 268).
As disfunes como irregularidades ou anormalidades que se confundem nos
processos administrativos das organizaes, ocasionando confrontos at mesmo no
comportamento do indivduo no ambiente de trabalho, faz com que os objetivos pretendidos
pela organizao deixem de ser atendidos e a qualidade de vida dos indivduos da organizao
se torne insatisfatria (Oliveira, 2006, p. 291-292).
A transformao da burocracia de aparato administrativo caracterizado pela
eficincia, que corresponde ao tipo legal de dominao no qual Weber chama de burocracia,
de forma simplificada, um conjunto de funcionrios, distribudo em cargos hierarquizados e
especializados, cujas funes so especificadas por normas impessoais, bem como a forma de
relacionamento entre os mesmos, deve-se, segundo Merton, ao que se chama de disfunes da
burocracia.
Estas disfunes, por sua vez, surgiriam a partir do comportamento que a
burocracia exige do burocrata. Todo o processo tem como ponto de referncia no que diz
respeito ao estudo dos aspectos negativos da burocracia nos conceitos de incapacidade
treinada de Veblen, de psicose organizacional de Dewey, e de deformao profissional
de Warnotte (Merton, 1970). Merton por sua vez chama sua teoria de fontes estruturais de
superconformidade, segundo o qual haveria algum exagero de adequar o comportamento do
burocrata para cumprir as normas prescritas para seu cargo (Vasconcelos, 2004, p. 207).
Merton (1970, p. 277), em sua anlise das disfunes burocrticas, descreve-a

22

da seguinte maneira:
... inadequaes de orientao, que envolvem a incapacidade treinada,
derivam de fontes estruturais. O processo pode ser abreviadamente
recapitulado.(l) Uma burocracia eficiente exige confiana de reao e
estrita devoo aos regulamentos. (2) Tal devoo s regras conduz sua
transformao em absolutas; j no so concebidas como relativas a um
conjunto de propsitos. (3) Isto interfere com a adaptao rpida, sob
condies especiais no claramente visualizadas por aqueles que lanaram as regras gerais. (4) Assim, os mesmos elementos que favorecem
eficincia em geral, produzem ineficincia em casos especficos. Os
indivduos do grupo que no se divorciaram do significado que as
regras tm para eles, raramente chegam a perceber a inadequao. Essas
regras, com o correr do tempo, assumem carter simblico, em vez de
serem estritamente utilitrias.

O conceito de disfuno, como desenvolvido por Merton (1970, p. 275),

construdo a partir da idia elementar de que h um exagero no esforo de conformar a
burocracia s normas e valores necessrios burocracia:
H uma margem de segurana na presso exercida por tais sentimentos (os
de limitao da autoridade e da competncia de cada um, e a metdica
execuo das atividades de rotina), sobre o burocrata, para conform-lo s
suas obrigaes modeladas, que muito se parece com as tolerncias de
estimativa de precauo feitas por um engenheiro quando calcula os suportes
de uma ponte.

A conduta administrativa realizada dentro de normas preestabelecidas pela

organizao faz com que o homem, fator determinante do funcionamento da organizao, que
foi excludo dos estudos de Weber, quando participante do modelo burocrtico, passe a
assumir uma fidelidade de comportamento, exigncia de controle por parte da hierarquia de
comando. A previsibilidade do comportamento, ainda, quando se trata de comportamento das
pessoas no ambiente de trabalho, quando este esperado atravs do cumprimento das normas,
ou seja, limitados pelas onipresentes regras e regulamentos impostos pela organizao, pode
provocar uma rigidez dos comportamentos e, assim, conseqncias como o formalismo
burocrtico. De fato, o formalismo evidencia uma inconsistncia burocrtica, que tem como
principais vetores de explicao a cultura organizacional, o patrimonialismo e a complexidade

23

da estrutura normativa vigente.

O comportamento burocrtico faria disfuncionar a burocracia, tornando-a lenta
em seus procedimentos, excessivamente formal, resistente s mudanas. O exagerado apego
s normas distanciaria o comportamento burocrtico dos fins organizacionais trazendo, por
fim, a ineficincia. Cumprir normas valor pessoal. Como conseqncia, surgiria, segundo
Merton, o conservantismo e o tecnicismo. O burocrata, longe de ser estimulado ao
comportamento inovador, estimulado segurana e ao conforto oferecidos pela obedincia
cega aos regulamentos (Motta e Pereira, 2004, p. 32/34).
Em suma, a definio dessa tipologia de disfunes do modelo burocrtico
proposto por Weber constitui um parmetro de anlise para a compreenso dos padres de
comportamento humano passveis de serem observados nas organizaes pblicas. Vale
assinalar, nesse particular, que a compreenso dos fenmenos organizacionais, envolvendo
suas causas e conseqncias, representa estgio precedente e necessrio concepo do mais
singelo plano de ao destinado a transformar a organizao e melhorar seu desempenho
institucional (Bergue, 2005, p. 72).
Merton lembra ainda a nfase que dada na impessoalidade, o que traz
aborrecimentos para o pblico que desejaria uma ateno pessoal e individualizada.
Merton, em seus estudos, cita como uma das principais disfunes da
burocracia (Bergue, 2005, p. 69/72):
1. Internalizao e elevado apego s normas
Esse aspecto disfuncional decorre, fundamentalmente, do excesso e da
exacerbada importncia que as pessoas conferem s normas organizacionais, posio que
repele mesmo os esforos orientados para a necessria adaptao da norma a novas
realidades.
Esse fenmeno expressa, em essncia, um mecanismo de exerccio e
manuteno de poder na organizao. Mediante a adoo sistemtica desse expediente de
obstaculizao (especialmente dos processos de mudana), o especialista - detentor do
conhecimento pormenorizado da estrutura normativa da organizao - define o ritmo das
transformaes e, por conseguinte, do desenvolvimento organizacional.

24

2. Excesso de formalizao, rotinas e registros

Esse desvio de funcionamento conseqncia do excesso de formalizao e
mesmo

padronizao

dos

procedimentos

do

excesso

de

rotinas,

despachos,

encaminhamentos e controles aos quais passam a ser submetidos os atos administrativos,

mesmo nos procedimentos de natureza mais operacional. certo que deve haver controles,
rotinas, procedimentos, etc., mas na estrita medida da necessidade, observando as condies
de adio de valor ao produto no transcorrer do processo.
3. Resistncia s mudanas
Pode-se afirmar que a resistncia mudana encerra, em sua essncia, o temor
pela perda potencial de espao ou poder. Assim, as pessoas ou grupos, em geral, resistem a
qualquer movimento capaz de causar perturbao na ordem vigente, em razo do risco
potencial de que tal mudana possa comprometer suas conquistas j consolidadas, ou em
processo. Padro de comportamento diverso, no entanto, pode ser observado nas situaes em
que as pessoas aspiram mudana e se transformam em agentes ou entusiastas desse
processo, quando percebem a possibilidade de reflexos envolvendo melhorias no plano
pessoal ou para um grupo afim.
De qualquer forma, dado que o espao organizacional caracteriza-se por ser
um ambiente em constante conflito de poder envolvendo indivduos ou grupos, haver
geralmente pessoas em posio de destaque em termos de privilgios valorizados na cultura e
realidade da organizao. Sendo assim, existiro sempre indivduos ou grupos demandando
mudanas, ao passo que outros buscaro a manuteno das condies vigentes, com vistas a
garantir, tanto quanto possvel, sua condio destacada.
4. Despersonalizao dos relacionamentos
Esse reflexo disfuncional decorre da acentuada nfase na impessoalidade das
relaes preconizada pelo modelo burocrtico. Esse fenmeno se manifesta de forma explcita
nos casos de organizaes que atingem grandes dimenses, quando servidores so submetidos
a procedimentos de comunicao formais com a chefia superior; quando passam a ser
conhecidos como nmeros de matrcula, ou como o pessoal da rea tal. Enfim, so
manifestaes que, embora pouco se possa fazer para amenizar seus efeitos em grande
corporaes, caracterizam-se como conseqncias bastante comuns da despersonalizao dos

25

relacionamentos em ambientes organizacionais complexos.

5. Ausncia de inovao e conformidade s rotinas
Esse um fenmeno bastante comum em determinados segmentos da
administrao pblica, especialmente naqueles onde as rotinas de trabalho so mais
padronizadas e formalizadas. Nessas reas, como decorrncia especialmente de uma tendncia
natural dos indivduos em geral, de buscar a manuteno de um estado de segurana e de
constante reduo de esforos despendidos no trabalho, as inovaes nos processos
organizacionais tendem a ser reduzidas. As pessoas, nesses casos e situaes, acabam por
conformar-se com as atividades e os mtodos de trabalho vigentes, desconsiderando,
inclusive, as possibilidades e as necessidades de mudana.
6. Exibio de sinais de autoridade
A exibio excessiva de sinais de autoridade pode ser, tambm, associada a um
fenmeno disfuncional tpico das organizaes burocrticas - os smbolos de status
profissional. Sua origem pode ser atribuda tendncia que as pessoas tm de constituir
feudos, com o propsito de sinalizar e preservar determinado territrio de poder na
organizao.
Nesse particular, as organizaes pblicas mostram-se como ambientes
propcios para a proliferao desse indicador disfuncional. Podem ser citados como exemplos
de sinais de autoridade, que quando exibidos em excesso evidenciam disfuno, os seguintes:
a segregao por salas; equipamentos diferenciados (mesas maiores, equipamentos melhores,
veculos especiais, etc.); apresentao pessoal (trajes, roupas, acessrios, coletes,
equipamentos especiais, etc.); documentao funcional ou profissional (carteiras e cdulas de
identidade funcional, crachs, diplomas, certificados, etc.).
7. Dificuldades no atendimento a clientes e conflitos com o pblico
A dificuldade de relacionamento com o pblico constitui disfuno especfica
que atinge a administrao pblica. Manifesta-se pela imposio de obstculos para a
interao entre a administrao e o usurio dos bens e servios pblicos.
Essa interface necessria, condio de troca de informao entre Estado e
sociedade, fica prejudicada, em especial, pela excessiva padronizao e afirmao de valores

26

internos (interesses, cultura, etc.) que distanciam os agentes pblicos da compreenso acerca
do que sejam os efetivos objetivos institucionais do rgo ou da entidade. Como reflexo
principal dessa postura imprpria, tem-se uma organizao pblica voltada essencialmente
para seu interior, negligenciando a necessria observncia das demandas do ambiente.
8. Categorizao como base do processo de tomada de deciso
Uma das tendncias disfuncionais mais intensamente associadas ao processo
decisorial no mbito das organizaes pblicas a denominada categorizao. O carter
padronizado e normalizado dos processos administrativos em uma burocracia impe
determinada conformao estrutura organizacional, especialmente no que tange tomada de
decises.
Como decorrncia da intensa busca pela definio de esferas de competncia
de cargos e rgos (unidades administrativas de uma organizao), as pessoas tendem a
preservar espaos de poder, que podem ser traduzidos em vantagens ou nus da funo.
As organizaes modernas enfrentam a cada dia o desafio da competio, do
mercado de trabalho predador e tenta usar novas tcnicas de enfrentamento destes problemas
que se apresentam com o decorrer dos anos. Para encontrar o caminho certo entendemos que
importante o estudo da disfuno da burocracia dentro da Secretaria de Gesto de Pessoas do
TCU, para conhecermos, se existir, qual o grau de disfuno existente e como esta disfuno
tem afetado trabalho da mesma.
Este diagnstico, a nosso ver, servir para que os dirigentes possam corrigir
eventuais problemas encontrados, para conhecer se a mesma sofre de patologias que estejam
prejudicando ou coibindo o seu desempenho.
Como vimos acima, as disfunes burocrticas podem afetar as organizaes
no seu desenvolvimento e desempenho. Stimos que a necessidade de estudar um pouco do
Comportamento Organizacional fator primordial para percebermos onde esto as falhas e
qual a influncia dentro da Secretaria de Gesto de Pessoas destas e, ainda, embasados nas
teorias do comportamento como pode esta Secretaria agir de forma a mudar uma eventual
constatao de disfuno dentro do seu corpo funcional.

27

2.3. COMPORTAMENTO ORGANIZACIONAL

O comportamento humano apresenta um dinamismo muito grande, o que
justifica a quantidade de teorias conceituais que o tentam explicar. Segundo Bergue (2005,
p.42) as diretrizes bsicas de anlise do trabalho - processo no qual estava inserido o
indivduo como pea componente - orientavam-se pelos princpios da diviso do trabalho, da
especializao dos funcionrios, da padronizao e formalizao de procedimentos, da
hierarquia, entre outros.
Os primeiros sinais de esgotamento desse modelo obtiveram resposta no
campo terico j na dcada de 30 do sculo XX, a partir dos estudos conduzidos por Mayo,
nas pontuadas experincias de Hawthorne. Essa linha terica ficou conhecida como a escola
das relaes humanas. Os eixos centrais dessa corrente do pensamento administrativo
residiam no poder da dimenso informal da organizao e das relaes sociais a ela inerentes.
As contribuies advindas da escola das relaes humanas lanaram as
primeiras luzes sobre uma parte complexa e ainda bastante obscura das organizaes, qual
seja, o lado do comportamento humano. O estudo das relaes humanas lanou importantes
bases e marcos conceituais sobre os quais os importantes estudos de Maslow, Herzberg,
McGregor, entre outros, conferiram forma denominada teoria comportamental da
administrao. Os tericos da corrente comportamental concentraram suas contribuies
especialmente nas reas da motivao humana, da liderana, caractersticas individuais e dos
grupos no ambiente organizacional.
Falar do comportamento humano em uma organizao complexo, depende de
fatores internos (decorrentes de suas caractersticas de personalidade, como capacidade de
aprendizagem, aspiraes, frustraes, valores, crenas, motivaes, competncias, objetivos
e perspectivas, conhecimento e emoes) e externos (decorrentes do ambiente que o envolve
das caractersticas organizaes, como expectativas e presses superiores, mudanas
organizacionais, sistemas pessoais, fatores sociais, polticas organizacionais, coeso grupal,
entre outros), onde a influncia entre esses fatores direciona o comportamento do indivduo
em seu ambiente de trabalho.
A burocracia parte do pressuposto de que o comportamento burocrtico do
homem previsvel e que todos se comportam de acordo com as regras, normas e
regulamentos da organizao. Para se alcanar a mxima eficincia e efetividade do sistema,

28

todas as atividades so estabelecidas e previstas com antecipao, principalmente por meio de

manuais, procedimentos e planos de rotinas.
Este tipo de comportamento burocrtico que leva o homem burocrata,
chamado por Weber quando estudou as organizaes burocrticas, atravs de suas atitudes a
se orientar para o atingimento dos objetivos da organizao em que trabalha, de modo que
possa alcan-los de forma que considere racional.
Weber em seus estudos sobre o comportamento burocrtico do homem chamao de racionalidade formal ou racionalidade funcional, onde o indivduo inserido no contexto
organizacional incorpora os princpios desta, passando a tentar atingir os objetivos, sem
importar com os meios. As conseqncias desse tipo de comportamento burocrtico, ou seja,
da racionalidade funcional/formal, podem ser desastrosas.
O homem burocrata passa a ser limitado em suas relaes no trabalho, ou seja,
passa a individualizar-se, visando somente o cargo que ocupa na organizao. Este tipo de
comportamento no pode ser chamando de racional, pois o homem um ser social, e ao
persistir neste tipo de conformidade pode-se ter como conseqncia a rigidez no
comportamento do empregado da organizao, na medida em que este tipo de comportamento
leva o empregado a utilizar-se principalmente da razo.
Um dos tpicos do comportamento organizacional que estudaremos a seguir
a motivao, abordada como relevante item do comportamento organizacional, que pode levar
ao atingimento, ou no, das metas estabelecidas para cada organizao.
Motivao um tema que deve ser abordado para se compreender como uma
organizao deve agir para manter os seus funcionrios motivados e comprometidos com o
bom desempenho da empresa, pois as pessoas so diferentes umas das outras e
consequentemente seus objetivos e aspiraes no trabalho tambm so diferentes. Para a
maioria dos autores a motivao um processo que deve ser atacado e estimulado pelas
organizaes.
Para Daft (2005, p. 398) a motivao se remete s foras internas ou externas
que afetam as pessoas, sua motivao afeta a produtividade da organizao, levando ao
atingimento das metas organizacionais.
Estudar a motivao parte determinante do sucesso dos gerentes dentro de

29

uma organizao, pois deles depende o processo de estimulao das pessoas a iniciarem as
aes necessrias para o seu desenvolvimento e aprendizagem.
Do ponto de vista de Oliveira (2006, p. 149):
Motivao o conjunto de motivos que levam o indivduo a agir de uma
determinada forma. Se as pessoas forem foradas, estaro realizando o
trabalho apenas por presso.
(...)
Os motivos que levam os indivduos ao so as necessidades humanas
que produzem padres de comportamento, os quais variam de indivduo para
indivduo."

Segundo Robbins (2004, p. 46), motivao seria o interesse das pessoas em

realizar alguma ao, tendo como condicionante a satisfao de uma necessidade do
indivduo. Esta pode provocar determinados comportamentos do indivduo, que lhe causem
estado de tenso, insatisfao e desconforto.
Deparamos-nos, ento, com uma incgnita: quais necessidades humanas so
essas que tratam os autores? Todos os questionamentos nos remetem Teoria da Motivao
desenvolvida por Abraham Maslow, que trata da hierarquia das necessidades humanas. Esta
teoria representada pela figura de uma pirmide, onde as necessidades primrias estariam na
base e as secundrias no topo.
Segundo Robbins (2004, p. 46/47) tais necessidades so aquelas descritas por
Maslow, na qual foi chamada de teoria da hierarquia das necessidades. So elas:
- Fisiolgicas: fome, sede, abrigo, sexo e outras necessidades corporais;
- Segurana: segurana e proteo contra danos fsicos e emocionais;
- Sociais: afeio, sensao de pertencer a um grupo, aceitao, amizade;
- Estima: fatores internos (como respeito prprio, autonomia e realizao) e
fatores externos (como status, reconhecimento e ateno);
- Auto-realizao: a inteno de tornar-se tudo aquilo que se capaz de ser.
Inclui crescimento, conquista do prprio potencial e autodesenvolvimento.

A teoria de Maslow nos remete a compreender que tenha sido moldada sob a
premissa de que as pessoas tm necessidade de crescer e de se desenvolver. Os nveis

30

dispostos numa pirmide fazem com que a diferenciao leve as pessoas a satisfazer primeiro
as necessidades dos nveis mais baixos, ante de direcionar seu comportamento para satisfazer
as dos nveis mais altos.
Outros tericos como Douglas Mcgregor propem vises distintas do ser
humano: Teoria X, teoria negativa do comportamento humano e a Teoria Y, teoria positiva do
comportamento.
Segundo Robbins (2004, p.48), na Teoria X os executivos tem quatro
premissas:
- Os trabalhadores, por natureza, no gostam de trabalhar e, sempre que
possvel, tentaro evit-lo.
- Como no gostam de trabalhar, eles precisam ser coagidos, controlados ou
ameaados com punies para que atinjam as metas.
- Os trabalhadores evitam as responsabilidades e buscam orientao formal
sempre que possvel.
- A maioria dos trabalhadores coloca a segurana acima de todos os fatores
associados ao trabalho e mostram pouca ambio.

Na teoria Y, as quatro premissas positivas contrastam com a Teoria X:

- Os trabalhadores podem considerar o trabalho como algo to natural
quanto descansar ou divertir-se.
- As pessoas demonstram auto-orientao e autocontrole se estiverem
comprometidas com os objetivos.
- Na mdia, as pessoas podem aprender a aceitar ou at a buscar a
responsabilidade.
- Qualquer pessoa pode ter a capacidade de tomar decises inovadoras; no
se trata de privilgio exclusivo daquelas que ocupam posies hierrquicas
mais altas.

Outras teorias consideradas contemporneas tambm devem ser citadas, pois

esto em uso nos dias atuais. A teoria das necessidades de McClelland tambm citada por
vrios autores, como a atual representao da motivao dos trabalhadores. Robbins (2004, p.
50) cita que McClelland e sua equipe propuseram trs principais motivos ou necessidades no

31

trabalho. Essa proposta foi nomeada como Teoria das Necessidades de McClelland:
- Necessidade de realizao: busca da excelncia, de realizar-se em relao
a determinados padres, de lutar pelo sucesso.
- Necessidade de poder: a necessidade de fazer as pessoas se comportarem
de uma maneira que no prpria do comportamento delas.
- Necessidade de associao: o desejo de relacionamentos interpessoais
prximos e amigveis,

Segundo Bergue (2005, p. 265) a Teoria dos Dois Fatores, de Herzberg, revela
que a satisfao do indivduo no trabalho deve estar identificada com o cargo e o contexto em
que est inserido. A teoria afirma que h um conjunto de fatores que responde pela
insatisfao e outro pela satisfao.
O primeiro conjunto, o dos fatores higinicos, envolve a presena ou ausncia
de aspectos insatisfatrios no trabalho, como as condies de trabalho, pagamento, as
polticas da empresa e os relacionamentos interpessoais. Quando os fatores higinicos so
ruins, o trabalho insatisfatrio. No entanto, os fatores higinicos bons apenas removem
insatisfao; eles por si s no fazem com que as pessoas se tornem altamente satisfeitas e
motivadas no trabalho.
O segundo conjunto de fatores influencia a satisfao no trabalho. Os
motivadores so necessidades de alto nvel e incluem realizao, reconhecimento,
responsabilidade e oportunidade de crescimento. Herzberg acreditava que, quando os
motivadores esto ausentes, os funcionrios so neutros em relao ao trabalho, mas quando
os motivadores esto presentes, os funcionrios so altamente motivados e satisfeitos. Os
motivadores, como o desafio, a responsabilidade e o reconhecimento precisam existir antes de
os funcionrios ficarem altamente motivados para excederem nos seus trabalhos.
Seria, portanto, motivao um ciclo orientado pelas diferentes necessidades
que se alternam entre si. Assim conseguimos entender que o processo de motivao difcil e
muitas vezes contraditrio, e o que vemos que na maioria das vezes depende do gerente
motivar o seu subordinado.
Desta forma, a motivao consiste em alinhar o conhecimento terico com a
prtica nas organizaes, de forma que as aes sejam planejadas com maior coerncia em

32

seus propsitos, de maneira que aperfeioem os resultados que a organizao, os gestores, os

colaboradores, os lderes e os liderados estejam esperando. Motivar tolerar e lidar de forma
positiva com eventuais falhas; elogiar sempre que for pertinente; comemorar vitrias e
respeitar e cumprir acordos estabelecidos.
Outro componente do comportamento organizacional considerado, assim como
a motivao, de grande importncia dentro da organizao, pois est relacionado com a
cultura organizacional, bem como com o indivduo como parte integrante do sucesso da
organizao, diz respeito ao processo de mudana.
O mundo vive em constante transformao, exigindo das pessoas um grande
poder de adaptao, exigindo delas uma capacidade muito grande de adaptao e de aceitao
das mudanas. A mudana dentro das organizaes muitas vezes influenciada por fatores
externos, e muitas por necessidade sentidas pelos gerentes e dirigentes das empresas,
passando-se por uma mudana organizacional, qual devem seus funcionrios se adaptar.
Segundo Daft (2005, p 269), a mudana organizacional definida como a
adoo de uma nova idia ou um novo comportamento por uma organizao. A maioria das
pessoas na organizao no est disposta a abraar um processo de mudana. Este papel cabe
ao lder, gerente, que deve saber reconhecer a hora de enfrentar o processo de mudana, ou,
ainda, saber reconhecer que a sua empresa necessita de mudanas para se manter competitiva
dentro do mercado. Em muitos casos no se percebe que h crise, o gerente tem de estar
preparado para identific-la e guiar o seu subordinado.
Segundo Fischer (2002, P. 152):
A concepo e a implantao de um processo de mudana organizacional
exigem que se assuma um conjunto de pressupostos bsicos. O primeiro
que nas organizaes complexas que atuam no mbito do Estado, do
mercado ou do chamado terceiro setor a transformao organizacional um
dos processos organizacionais inerentes dinmica de funcionamento e s
estratgias de ao definidas pela organizao. Ela funciona como um
processo contnuo de construo e reconstruo do significado da
organizao, com o qual se busca aperfeioar sistemas, processos, polticas e
prticas que constituem sua gesto e desenvolver as competncias pessoais
e organizacionais que constituem seu mais valioso patrimnio. Como um
dos mais importantes processos organizacionais, a transformao no pode

33

ocorrer de forma imprevista e extempornea, ao sabor de acontecimentos

fortuitos, mas deve ser modelada e gerenciada com instrumentos que
assegurem sua internalizao nas esferas ntimas da organizao.
O pressuposto seguinte estabelece a conexo

entre

estratgia

transformao. Isto , o diagnstico de por que mudar e o que mudar

depende da clara compreenso de como interagem dois plos de qualquer
organizao: de um lado, o direcionamento estratgico, constitudo pelo
intento estratgico e pelos focos que direcionam as estratgias propriamente
ditas; de outro, o conjunto de elementos que integram o contedo de sua
gesto e cuja composio determina seu nvel de excelncia.

No setor pblico, o processo de mudana cultural e organizacional um

processo lento, demorado, que requer habilidade dos gerentes e deve quebrar barreiras
impostas pelos servidores, que, dentro de um padro preestabelecido, se fecham e tm medo
de sair da sua zona de conforto.
Segundo Bergue (2005, p. 283), a operao de mudanas no mbito das
organizaes do setor pblico costuma ser percebida pelos agentes de transformao como
processos complexos, que percorrem caminhos tortuosos e, sobretudo, lentos. Isso porque, em
geral, de incio, os processos de mudana organizacional expem um conflito entre o interesse
aparente e o oculto do administrador, que por vezes o prprio agente indutor do movimento.
Nesse caso, o interesse aparente aquele traduzido no discurso de mudana,
contido no plano de melhoria, ao que a dimenso oculta do processo de mudana
evidenciada nas intenes reais e aes centrais, que se orientam pela tendncia de
manuteno da situao vigente e continuidade do comportamento dominante, materializada
na preservao dos valores estruturantes fundamentais da dinmica organizacional.
Para Fischer (2002, p.154), o desafio de mudar uma organizao no se resolve
apenas com a percepo da necessidade de mudar, mas envolve o desafio de escolha do
modelo da mudana a ser adotado.
Oliveira (2006, p.185) lembra que nos estudos de DEAL E KENEDY, os
mesmos demonstram que a mudana cultural a parte mais difcil de uma transformao
organizacional e que muitos administradores subestimam esses dados, no s com relao ao
tempo, assim como em relao aos custos envolvidos. Estes observam que quanto mais forte a

34

cultura organizacional, mais difcil a sua mudana em razo dela ser o freio que resiste e
protege a organizao das respostas pouco slidas do momento e das flutuaes de curto
prazo.
A necessidade de mudana nem sempre sentida facilmente, as pessoas devem
estar preparadas para perceb-la e para reagir de forma a aceitar esta mudana. Quando
iniciamos um processo de mudana devemos passar por estgios de busca e compreenso do
processo.
Segundo Daft (2005, p.272):
A busca o processo de aprender sobre os desenvolvimentos atuais dentro
e fora da organizao que podem ser usados para satisfazer a necessidade
percebida de mudana. A busca tipicamente descobre o conhecimento
existente que pode ser aplicado ou adotado dentro da organizao. Os
gerentes falam com os amigos e colegas, lem os relatrios profissionais, ou
contratam consultores para aprender sobre novas idias usadas em outros
lugares.
(...)
J a criatividade a gerao de novas idias que podem satisfazer as
necessidades percebidas ou responder s oportunidades para a organizao.
A criatividade o primeiro passo essencial para a inovao, que vital para
o sucesso organizacional em longo prazo.

Para Bergue (2005, p. 284) a resistncia mudana precisa ser compreendida a

partir de um sistema de resultados, onde permeia o senso comum da noo de que as pessoas
nas organizaes pblicas so necessariamente resistentes s mudanas.
Cabe ao gerente a ao de minimizar esta resistncia. O gestor deve delinear
aes planejadas, divulgar estas aes e motivar as pessoas a participarem da mudana, com
transparncia, permitindo o engajamento das pessoas nessa mudana.
Entendemos o estudo do comportamento organizacional como sendo um
campo que se caracteriza pela sua natureza multidisciplinar, cujo foco est direcionado ao
estudo e a aplicao do conhecimento sobre como as pessoas agem na organizao.
Para Daft (2005, p. 346) o comportamento organizacional se dedica ao estudo

35

das atitudes, dos comportamentos e do desempenho humanos nas organizaes as maneiras

como os indivduos e os grupos tendem a agir nas organizaes.
Segundo Robbins (2004, p. 15), o foco do comportamento organizacional est
basicamente preocupado no exame do comportamento individual dos indivduos, voltado aos
elementos como personalidade, percepo, aprendizagem e motivao, e com o seu
comportamento em grupo, o que inclui normas, papis, formao de equipes e conflito.
Examinando as caractersticas individuais dos indivduos, estas so fatores que
influenciam os padres de comportamento dos lideres e seus subordinados, fazendo com que
eles percebam as pessoas, formem seus juzos sobre os outros, tenham personalidade j
estabelecida e aprendam enquanto esto trabalhando. Numa organizao as pessoas so
diferentes e estas diferenas necessitam de ajustamento para que estas pessoas possam
trabalhar, interagindo umas com as outras, pois ignorar estas diferenas individuais leva ao
fracasso dos objetivos da organizao. Assim, o indivduo tem de se adaptar organizao e
aos indivduos e grupos que integram a organizao, fazendo quando necessrio os ajustes.
O comportamento organizacional, sendo o estudo do comportamento da
dinmica das organizaes e estudando como os grupos e pessoas se comportam dentro delas,
uma cincia que integra vrias reas de conhecimento. Como a organizao um sistema
cooperativo racional, ela somente pode alcanar seus objetivos se as pessoas que a compe
coordenarem seus esforos a fim de alcanar algo que individualmente jamais conseguiriam.
Estudar o comportamento organizacional leva obteno de conhecimentos de
melhoria de processos de trabalho e como deve ser o comportamento dentro das organizaes
modernas, podendo-se, assim, decifrar um grande enigma que o indivduo, dentro e fora da
organizao. No nosso caso, o estudo do comportamento do indivduo dentro da organizao
servir para que se entenda como funcionam as organizaes e como podem funcionar melhor
se se aplicar as diversas tcnicas de melhoria dos processos de trabalho.
O comportamento organizacional ento um campo de vastssimo e de vital
importncia para o funcionamento de qualquer organizao moderna.
Um dos fatores de grande importncia do comportamento organizacional a ser
estudado a Comunicao organizacional. Entendemos que a comunicao um dos pontos
principais de conflito dentro de uma organizao e que sem uma forma de comunicao

36

adequada o desempenho de uma organizao est comprometido, podendo mesmo levar ao

insucesso.
Segundo Bergue (2005, p. 289) a comunicao organizacional pode ser
definida como um processo de transferncia de dados, informaes ou conhecimentos a partir
de um ponto de origem a um ponto de destino, seguido da devida compreenso.
Daft (2005, p. 289), por sua vez, define comunicao como o processo pelo
qual uma informao transmitida, entendida por duas ou mais pessoas, normalmente com o
intuito de influenciar o comportamento.
Vrios elementos necessitam estar perfeitos e ligados no processo de
comunicao: o transmissor da mensagem, que quem deseja passar ou transmitir a
informao e deve ser o codificador da mensagem em smbolos; o receptor que quem recebe
a informao enviada e o decodificador da mensagem enviada; a mensagem que o
contedo a ser transmitido a outros; o canal de transporte da mensagem, que pode ser um
memorando, um e-mail, uma reunio ou at mesmo um telefonema; e por ltimo o feedback
que deve sempre ser dado quando da finalizao do processo de comunicao.
O grande problema na comunicao organizacional reside na escolha dos
meios de comunicao, no canal de transmisso da mensagem, na linguagem adequada, na
escolha do pblico alvo. A falta de cuidado nas escolhas acima citadas causa, ou ainda, a
incidncia desse fenmeno disfuncional, conforme preceitua Bergue (2005, p. 291) deve ser
minimizada a fim de reduzir perdas decorrentes de compreenso equivocada, distorcidas ou
parciais.
A comunicao dentro da organizao tem diferentes direes: temos a
comunicao de cima para baixo que parte de indivduos em postos de hierarquia mais alto,
que em geral so comunicados formalmente para os receptores e nem sempre conseguem
cumprir perfeitamente o seu papel; a comunicao de baixo para cima, neste caso o
comunicador est em um nvel mais baixo e importante que seja eficaz; comunicao
horizontal que a troca de mensagens entre colegas de trabalho.
As barreiras a uma boa comunicao devem ser superadas encorajando a
comunicao positiva e eficaz. As barreiras impostas comunicao podem ser classificadas
como individuais e organizacionais, sendo as individuais aquelas impostas pelas emoes pela

37

forma de escrever do indivduo. As organizacionais so aquelas do todo da organizao, as

diferenas em nveis hierrquicos, em nveis departamentais, em muitos caso a falta de canais
formais de comunicao, de fluxo de coordenao e ainda de uma m coordenao da
comunicao dentro da organizao.
Para superar estas barreiras devemos contar com as habilidades individuais,
com aes organizacionais que possam minimiz-las.
Por trazerem conseqncias que podem ser desastrosas dentro das organizaes
a comunicao deve ser cuidada, precisa, deve ser clara e objetiva, a fim de evitar que por sua
falta a organizao perca o seu bom desempenho.
A seguir passaremos ao estudo dos conceitos, teorias, evoluo e modelos de
Gesto de Pessoas para que assim possamos elaborar melhor o estudo das disfunes
burocrticas na gesto de pessoas.

2.4. GESTO DE PESSOAS

No mundo atual, as organizaes necessitam estar estruturadas de forma
adequada e com um modelo que esteja alinhado sua estratgia de negcio, pensando nas
pessoas como parte integrante desta organizao. Para tanto, ao longo dos anos tm-se
estudado as organizaes e as formas de administrar as pessoas dentro dessas organizaes.
Encontramos a uma simples definio de gesto de pessoas.
A gesto de pessoas pode ser definida como um conjunto de polticas e prticas
que permitem a conciliao de expectativas entre a organizao e as pessoas, para que ambas
possam realiz-las ao longo do tempo. (Dutra, 2006, p. 17).
Segundo Arajo e Garcia (apud Lacombe, 2004, p. 1), gesto, de acordo com o
Dicionrio de Administrao, pode ser entendida pela definio de administrao, ou seja,
conjunto de esforos que tem por objetivo: planejar; organizar; dirigir ou liderar; coordenar e
controlar atividades de um grupo de indivduos que se associam para um resultado comum,
mas sempre considerando as variveis empresarial, ambiental e interativa.
Para Chiavenato (2004, p. 6), a gesto de pessoas uma rea muito sensvel
mentalidade que predomina nas organizaes. Ela contigencial e situacional, pois depende
de vrios aspectos, como a cultura que existe em cada organizao, da estrutura

38

organizacional adotada, das caractersticas do contexto ambiental, do negcio da organizao,

da tecnologia utilizada, dos processos internos e de uma infinidade de outras variveis
importantes.
Tambm Bergue (2005, p. 17) considera o termo gesto como sinnimo de
administrao. O processo administrativo ento resultante da interao de quatro elementos
ou fases essenciais: planejamento, organizao, direo e controle.
O tema gesto de pessoas visto como uma forma de orientar as organizaes
nas relaes entre a empresa e as pessoas que nela esto inseridas, e ainda, como deve estar
organizada esta empresa, para atingimento dos objetivos.
Fischer (2002, p. 12) entende por modelo de gesto de pessoas a maneira pela
qual uma empresa se organiza para gerenciar e orientar o comportamento humano no
trabalho. Para isso, a empresa se estrutura definindo princpios, estratgias, polticas e prticas
ou processos de gesto.
Falamos ento de direcionar e orientar as vrias formas de relacionamento das
pessoas dentro da organizacional. As pessoas hoje so vistas como parceiros dentro da
organizao, sendo seu principal ativo, necessitando assim estar mais atenta aos seus
empregados/funcionrios, porque estes podem ser os pontos fortes ou fracos da organizao,
devendo manter polticas e prticas que permitam o crescimento das pessoas, de forma a
atingir metas e resultados favorveis ao desempenho da empresa.
Necessrio se faz entender o porqu do estudo de gesto de pessoas e quais os
seus objetivos. O estudo da gesto de pessoas pode trazer para as organizaes maior
conhecimento sobre os vrios modelos e como lidar com as pessoas para o desenvolvimento
delas e a melhorar seu desempenho e ajudar esta organizao a elevar os seus resultados e
desempenho dentro do mercado.
Alguns dos objetivos da gesto de pessoas so, segundo Chiavenato (2004, p.
11/12), ajudar a organizao a alcanar seus objetivos e realizar sua misso; proporcionar a
competitividade organizao; proporcionar organizao pessoas bem treinadas e bem
motivadas; aumentar a auto-atualizao e a satisfao das pessoas no trabalho; desenvolver e
manter a qualidade de vida no trabalho; administrar e impulsionar a mudana e manter
polticas ticas e comportamento socialmente responsvel.

39

As empresas vm sendo pressionadas a uma mudana na forma de agirem e

tais mudanas podem ser vistas nas estruturas e formas de organizao de trabalho, passando
a ser mais flexvel e adaptado s exigncias externas; os processos decisrios passam a ser
mais geis e focados nas exigncias do mercado, pedindo pessoas comprometidas e
envolvidas com a misso da empresa; pessoas tm que estar em constante atualizao para
acompanhar a velocidade das mudanas de mercado e alto grau de competitividade dos
mercados exigindo aprimoramento e aperfeioamento constante. (Dutra, 2006, p. 15/16).
Este um cenrio que fez com que as organizaes buscassem a capacidade de
desenvolver pessoas e serem desenvolvidas por pessoas, fez com que as organizaes
buscassem integrar as suas prticas, para atender expectativas da empresa e das pessoas.
Necessitamos nesse ponto entender o processo porque passou a gesto de
pessoas ao longo dos anos. Verificamos que, embora j tivssemos uma viso de gesto de
pessoas desde a Antigidade, apenas no final do sculo passado que essa questo assumiu
uma relevncia necessria para merecer uma sistematizao dos conhecimentos acumulados
at ento. Verificamos a preocupao com a gesto de pessoas na Inglaterra da era da
Revoluo Industrial, por presses dos sindicatos e do parlamento, e nos EUA, por receio da
organizao dos trabalhadores, como ilustra Werther (apud Dutra, 2006, 27):
Alguns empresrios reagiram aos problemas humanos causados pela
industrializao e criaram o posto de secretrios do bem-estar. Esses
secretrios existiam para atender s necessidades dos trabalhadores e impedir
que eles formassem sindicatos. Assim, os secretrios sociais marcaram o
nascimento

da

administrao

especializada

de

recurso

humanos,

distintamente da superviso cotidiana de pessoal pelos gerentes operativos

(Werther, 1983: 25-26).

A administrao de pessoal no sculo XX tinha funes que eram

desenvolvidas simultaneamente: recrutamento e seleo. As pessoas procuravam emprego;
havendo vaga, o candidato era aprovado imediatamente e assinava o contrato de trabalho
que era, na verdade, o chamado Livro de Escrita do Pessoal, onde uma outra pessoa, a partir
do ingresso na empresa, fazia a contabilidade dos salrios devidos. Quem comandava o
trabalho de cada um era o encarregado de pessoal. (Arajo e Garcia, 2006, p. 2).
No sculo XX, a gesto de pessoas se estrutura baseando-se na Escola de
Administrao Cientfica. A Administrao Cientfica foi abordada por Taylor e Ford, e tinha

40

como principais abordagens os mtodos-padro desenvolvidos para execuo de servios:

trabalhadores selecionados com habilidade para certo tipo de trabalho; trabalhadores treinados
em mtodos-padro; incentivos salariais mediante aumento na produo. (Dutra, 2006, p. 28).
Em meados dos anos 60 passamos a perceber com mais clareza o surgimento
das relaes humanas nas empresas. Reconheceu-se, ento, que a relao empresa e pessoas
era intermediada pelos gerentes de linha. Entramos num perodo em que passou-se a investir
no gerente de forma que este fosse capaz de conduzir melhor o pessoal que estava
subordinado a ele. Focou-se no treinamento gerencial, em relacionamentos interpessoais,
avaliao desempenho. Os conceitos de motivao e liderana passaram a ser tratados como
elementos primordiais para um modelo humanista, distanciando-se dos famosos departamento
de pessoal.
O processo evolutivo, segundo Dutra (2006, p. 30), lido de forma diferente
por diversos autores. Alguns procuram classificar as vrias fases desse processo evolutivo
com base em funes desempenhadas na organizao pela gesto de pessoas. Na abordagem
funcionalista, podemos identificar trs fases:
- operacional: at a dcada de 60. Nessa fase, a gesto de pessoas preocupa-se
basicamente com a operacionalizao de captao, treinamento, remunerao, informaes
etc.;
- gerencial: dos anos 60 at o incio dos anos 80, em que a gesto de pessoas
passa a interferir nos diferentes processos da organizao, sendo requisitada como parceira
nos processos de desenvolvimento organizacional;
- estratgica: a partir dos anos 80, em que a gesto de pessoas comea a
assumir papel estratgico na internalizao de novos conceitos de pessoas na gerao de valor
para as organizaes (Fombrum, 1984; Rothwell, 1988).
Aos poucos, a cultura organizacional reinante nas empresas deixou de
privilegiar as tradies antigas e passadas e passou a concentrar-se no presente, fazendo com
que o conservantismo e a manuteno do status quo cedessem lugar inovao e mudana de
hbitos e de maneiras de pensar e agir. A velha concepo de relaes industriais foi
substituda por uma nova maneira de administrar as pessoas, a qual recebeu o nome de
Administrao de Recursos Humanos.

41

Os departamentos de recursos humanos (DRH) visualizavam as pessoas como

recursos vivos e inteligentes e no mais como fatores inertes de produo. RH tornou-se o
mais importante recurso organizacional e fator determinante do sucesso empresarial. A
tecnologia passou por um incrvel e intenso desenvolvimento e comeou a influenciar o
comportamento das organizaes e das pessoas que delas participavam. O mundo continuava
mudando. E as mudanas eram cada vez mais velozes e rpidas.
Na era da informao, as organizaes requerem agilidade, mobilidade,
inovao e mudana necessrias para enfrentar as novas ameaas e oportunidades em um
ambiente de intensa mudana e turbulncia. Dentro desse quadro, as pessoas e seus
conhecimentos, habilidades e competncias passam a ser a principal base da nova
organizao. A antiga Administrao de Recursos Humanos (ARH) cedeu lugar a uma nova
abordagem: a Gesto de Pessoas (GP). Nesta nova concepo, as pessoas deixam de ser
simples recursos (humanos) organizacionais para serem abordadas como seres dotados de
inteligncia, personalidade, conhecimentos, habilidades, competncias, aspiraes e
percepes singulares. So os novos parceiros da organizao. A cultura organizacional
recebe forte impacto do mundo exterior e passa a privilegiar a mudana e a inovao como
foco no futuro e no destino da organizao. (Chiavenato, 2005, p. 37/39).
A gesto de pessoas no setor pblico pouco tratada pelos autores, a maioria
s menciona a gesto de pessoas em empresas privadas. Para Bergue (2005, p. 18), o conceito
de gesto de pessoas no setor pblico :
Esforo orientado para o suprimento, a manuteno e o desenvolvimento de
pessoas nas organizaes pblicas, em conformidade com os ditames
constitucionais e legais, observadas as necessidades e condies do ambiente
em que se inserem. A gesto de pessoas envolve um conjunto de aes
preliminares de planejamento das necessidades mtuas entre a organizao e
as pessoas, o arranjo dos recursos necessrios satisfao dessas
necessidades, seguido dos esforos de direo desse conjunto, orientados
pelo vetor resultante do produto dos objetivos institucionais e individuais,
constantemente balizado pelo cotejo entre desempenho efetivo e previsto
com vistas asa correes de curso do processo.

Bergue trata da Reforma do Estado como sendo uma necessidade imposta pela
sociedade, que quer mais eficincia e eficcia. Dessa forma, o Estado necessita mudar a sua

42

forma de administrar, de planejar e, portanto, necessita mudar a forma de administrar as

pessoas, pautando sua estratgia em melhores resultados que adviro dessas mudanas.
Segundo o autor, essa mudana busca acelerar o processo de superao do
estgio patrimonialista da estrutura e do funcionamento do aparelho estatal; o
aperfeioamento do padro burocrtico vigente e a incorporao dos valores de eficcia e
efetividade preconizados pela perspectiva denominada gerencial. Tais mudanas foram
impulsionadas pelas exigncias dos meios sociais no aumento da qualidade dos bens e
servios pblicos.
A gesto de pessoas vem passando por um amplo processo de transformao,
na medida em que os sistemas tradicionalmente utilizados como referencial vem
demonstrando fragilidades diante do ambiente turbulento e mutvel pelo qual vem passando
as organizaes.
Num contexto em que mudanas ocorrem a todo o momento, a organizao
precisa estar alinhada em torno de definies estratgicas claras, sustentadas por uma gesto
com amplo envolvimento e participao. Uma organizao que pretende ter de si mesma uma
viso estratgica precisa levar em conta que h um fluxo de conhecimentos que afeta a
produo como um todo.
preciso, portanto, estabelecer um compromisso com a fora de trabalho,
baseado em respeito mtuo e uma comunicao aberta, ou seja, com o envolvimento dos
clientes internos e externos. O momento atual exige ampla transformao, uma nova "filosofia
de gesto", o que implica uma grande mudana no paradigma anterior. Torna-se fundamental
ao gestor aprender a criar novas formas organizacionais em torno de equipes e processo.
A seguir vamos trazer a este estudo o funcionamento da gesto de pessoas no
Tribunal de Contas da Unio, bem como o funcionamento da Secretaria de Gesto de Pessoas
do TCU, uma das Unidades responsveis pela poltica de gesto de pessoas nesse rgo.

2.5. GESTO DE PESSOAS NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No Tribunal de Contas da Unio, a primeira poltica de gesto de pessoas
normatizada foi instituda pela Resoluo n 187, DE 5 DE ABRIL DE 2006, e tem como
objetivos principais o que consta do seu art. 2:

43

Art. 2 A poltica de gesto de pessoas instituda no Tribunal de Contas da

Unio com o objetivo de estimular o desenvolvimento de profissionais
competentes e motivados para exercer suas responsabilidades, bem como
comprometidos com a efetividade do controle externo e com a melhoria da
gesto pblica.

Essa Resoluo criou tambm o Comit de Gesto de Pessoas conforme

disposto no art.7:
Art. 7 Fica criado o Comit de Gesto de Pessoas do TCU - CGP com a
finalidade de propor e assegurar a implementao da poltica de gesto de
pessoas no mbito do Tribunal e assessorar a Comisso de Coordenao
Geral - CCG e a Presidncia em matrias correlatas.
1 O Comit funcionar em carter permanente e ser coordenado por
servidor eleito anualmente entre seus membros.
2 O Comit realizar avaliaes peridicas das prticas de gesto de
pessoas e estabelecer diretrizes para a melhoria contnua, em consonncia
com o plano estratgico do TCU.
3 O Comit propor a criao de mecanismos de captao e anlise de
percepes e expectativas dos servidores com relao s prticas de gesto
de pessoas.
4 O Comit apresentar proposta para a instituio de novos espaos
ocupacionais de assessoramento e de consultoria tcnica.
5 Compete ao Presidente do Tribunal regulamentar o funcionamento do
Comit.

A coordenao e a proposio de regulamentao das atividades inerentes

gesto de pessoas no Tribunal competem Secretaria de Gesto de Pessoas e ao Instituto
Serzedllo Corra.
A Secretaria de Gesto de Pessoas tem como competncias principais as
dispostas na PORTARIA-SEGEDAM N 13, DE 5 DE MARO DE 2007, em seu art. 6:
Art. 6 A Secretaria de Gesto de Pessoas (Segep), unidade tcnicoexecutiva especializada, subordinada Secretaria-Geral de Administrao,
tem por finalidade propor e conduzir polticas de gesto de pessoas, alm de
gerenciar e executar atividades inerentes gesto de clima organizacional,

44

de servios de pessoal, de desempenho, de qualidade de vida e de alocao e

movimentao de pessoas no mbito do Tribunal.

A estrutura da Secretaria de Gesto de Pessoas est contida na Portaria-SEGEP

n 1954, de 29 de outubro de 2007, art. 4:
Art. 4 A Segep tem a seguinte estrutura:
I - Diretoria de Pagamento de Pessoal (Dipag):
a) Servio de Pagamento de Ativos (SPA);
b) Servio de Pagamento de Inativos e Pensionistas (SPI);
c) Servio de Conformidade de Pagamento (SCO).
II - Diretoria de Acompanhamento Funcional e Cadastro de Ativos (Direc):
a) Servio de Admisses e Avaliao de Desempenho (SAD);
b) Servio de Informao e Acomp. de Pessoal (SEINP);
III - Diretoria de Legislao de Pessoal (Dilpe):
a) Servio de Anlise e Concesso de Direitos (SCD);
b) Servio de Aposentadorias e Penses (SAP).
IV - Diretoria de Sade (Dsaud):
a) Servio de Promoo de Sade e Bem-Estar (SBE);
b) Servio de Sade Ocupacional e Percia (SOP);
c) Servio Ambulatorial de Sade (SAS);
V - Central de Atendimento ao Servidor (CAS);
VI - Assessoria (ASS);

Esta uma Secretaria que tem como papis principais as concesses de direitos
aos servidores do TCU, gerir a folha de pagamento, conceder benefcios, acompanhar o
desempenho dos servidores dentro do TCU, acompanhar a movimentao dos servidores
dentro do TCU, acompanhar o desempenho funcional e criar condies de adaptao dos seus
servidores.
A Secretaria uma unidade grande, que possui um quadro considervel de
servidores (140 ao total) e muitas vezes criticada pelo seu desempenho e pela demora no
atendimento das solicitaes, ou pela falta de acompanhamento que deve ser feito em casos
mais crticos de servidores que apresentam problemas no seu desempenho.
Por este motivo entendemos que discorrer acerca de suas atribuies, bem
como pesquisar os motivos das crticas ao desempenho, nos pareceu importante para
contribuir com o incremento e melhoria do seu desempenho e isso ser feito no captulo

45

seguinte.
Passaremos a seguir a discorrer acerca do estudo da existncia ou no de
disfunes burocrticas na Secretaria de Gesto de Pessoas, centro dos estudos deste trabalho.

46

3. ESTUDO

3.1. METODOLOGIA
Para a pesquisa foi utilizada a abordagem quantitativa baseando-se no estudo
de caso, atravs de aplicao de questionrio na Secretaria de Gesto de Pessoas do TCU. Na
anlise das questes utilizadas visamos ao estudo dos aspectos da disfuno burocrtica que
interferem no atendimento ao pblico, na agilidade dos processos internos e ainda, buscamos
identificar os comportamentos e condutas que esto em consonncia com os conceitos aplicados
burocracia.
Para que pudssemos alcanar uma interpretao dos resultados e suas implicaes,
utilizamos como ponto de partida e de observao o conhecimento dos autores da pesquisa da estrutura da
Secretaria de Gesto de Pessoas e sua familiaridade com a tramitao e controle dos processos internos,
isto dentro da aplicao do tema proposto.
3.2. PESQUISA
O mtodo de coleta utilizada para realizao da pesquisa foi o questionrio com
questes fechadas e com alternativas de mltipla escolha (sempre, muitas vezes, poucas vezes e nunca)
contendo cada uma quatro nveis de gradao. As perguntas foram elaboradas considerando o momento
atual em que se encontra estruturada a Secretaria de Gesto de Pessoas do Tribunal de Contas da
Unio, identificando os pontos crticos da burocracia que esto favorecendo ou dificultando o
atendimento e a conduo dos processos internos, bem como influenciando o comportamento das
pessoas. O principal objetivo foi constatar se havia ou no disfuno burocrtica.
Para que fosse possvel obter uma maior veracidade e clareza das respostas a serem dadas
pelos participantes da pesquisa, muitos ajustes foram feitos na formulao das perguntas. Passamos a um
enfoque cuja abordagem seria mais positiva, no deixando o participante com a impresso de que as respostas
negativas deveriam se sobrepor s positivas, pois os dados coletados seriam resumidos atravs de estatstica
descritiva, para que no ocorresse resultados distorcidos. Nos termos de Toledo e Ovalle (1988, p. 15):
... necessrio, portanto, que as informaes sejam reduzidas at o ponto
em que se possa interpret-las mais claramente. Em outras palavras,
indispensvel resumi-las, atravs do uso de certas medidas-snteses, mais
comumente conhecidas como estatsticas descritivas ou simplesmente
estatsticas. Por conseguinte, a estatstica descritiva um nmero que

47

sozinho descreve uma caracterstica de um conjunto de dados. Trata-se,

portanto, de um nmero-resumo que possibilita reduzir os dados a
propores mais facilmente interpretveis.

Aps a coleta dos dados, esses foram reunidos em grupos e tabulados atravs da
simples contagem e classificao. Foram utilizados mtodos estatsticos simples, ou seja, estatstica
descritiva para resumir os dados coletados, para que fosse possvel interpretar os dados mais
claramente, e enfoques dedutivos para avaliar e assegurar as concluses retiradas da pesquisa
disponibilizada abaixo.
A Secretaria de Gesto de Pessoas tem em seu quadro 140 servidores, assim
distribudos em sua estrutura:
I - Diretoria Tcnica de Pagamento de Pessoal (Dipag), 2 servidores:
a) Servio de Pagamento de Ativos (SPA), 13 servidores;
b) Servio de Pagamento de Inativos e Pensionistas (SPI), 7 servidores;
II - Diretoria Tcnica de Acompanhamento Funcional e Cadastro de Ativos
(Direc), 2 servidores:
a) Servio de Admisses e Avaliao de Desempenho (SAD), 10 servidores;
b) Servio de Informao e Acomp. de Pessoal (SEINP), 10 servidores;
III - Diretoria Tcnica de Legislao de Pessoal (Dilpe), 2 servidores:
a) Servio de Anlise e Concesso de Direitos (SCD), 10 servidores;
b) Servio de Aposentadorias e Penses (SAP), 8 servidores;
IV - Diretoria de Sade (Dsaud), 7 servidores:
a) Servio de Promoo de Sade e Bem-Estar (SBE), 10 servidores;
b) Servio de Sade Ocupacional e Percia (SOP), 13 servidores;
c) Servio Ambulatorial de Sade (SAS), 21 servidores;
V - Assessoria (ASS), 1 servidor;

48

VI Central de Atendimento ao Servidor (CAS), 8 servidores.

O local escolhido para o estudo de caso foi a Secretaria de Gesto de Pessoas
da Secretaria-Geral de Administrao do Tribunal de Contas da Unio situado em Braslia. A
SEGEP tem como competncias principais construir viso compartilhada alinhada com os
valores e as estratgias institucionais; planejar, organizar, dirigir, executar e controlar as
atividades inerentes gesto de pessoas do Tribunal de Contas da Unio; planejar, promover,
coordenar e acompanhar programas voltados para a promoo da sade, preveno de
doenas e para melhoria da qualidade de vida dos colaboradores do Tribunal; operacionalizar
os servios de pessoal do Tribunal dentre outras.
Para a anlise foram aplicados questionrios (instrumento de coleta de dados) junto a
60 servidores do quadro da Secretaria de Gesto de Pessoas, de forma aleatria e com participao
espontnea, no sendo considerado o exerccio ou no de funo comissionada pelos respondentes.
Tomamos o cuidado para que todos os setores da Secretaria fossem contemplados,
representados pelos servidores que se encontravam no momento da aplicao da pesquisa,
independentemente de seus nveis hierrquicos. A escolha da amostra teve um carter aleatrio,
buscamos servidores que passaram por algum processo de transio e que vivenciaram as diferentes
gestes administrativas no mbito da Secretaria de Gesto de Pessoas.
Como critrio, adotamos a no identificao dos servidores que responderiam
aos questionrios, garantindo-se assim uma maior confiabilidade e veracidade das respostas dos
entrevistados. A pesquisa foi aplicada entre os dias 18 e 19 de outubro de 2007, nas
dependncias da Secretaria de Gesto de Pessoas e no foram detectadas dificuldades no retorno
da pesquisa pelos participantes.

3.3. RESULTADO
Faremos neste tpico uma apresentao dos resultados da pesquisa realizada
junto aos servidores da Secretaria de Gesto de Pessoas, com o objetivo de analisar eventuais
existncias de disfunes burocrticas tomando como base os conceitos firmados pelos
autores pesquisados.
A anlise de algumas das questes aplicadas levou-nos concluso de que:

49

2 PERGUNTA: O seu superior hierrquico toma as decises relativas aos processos de

trabalho de seu setor individualmente?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
11 PERGUNTA: As aes empreendidas pelo seu Superior hierrquico impactam no
tempo de resoluo dos processos de trabalho?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
15 PERGUNTA: A sua chefia imediata toma decises consultando toda a equipe?

%
15,9
22,7
52,3
9,1
%
9,1
65,9
25,0
0
%

SEMPRE
18,2
MUITAS VEZES
47,7
POUCAS VEZES
31,8
NUNCA
2,3
- 61,4 % dos servidores da Secretaria concordam que as decises no so tomadas
individualmente por seu Superior Hierrquico e que as aes implementadas por ele reduz o
tempo de resoluo dos processos de trabalho, resposta dada por 75 % dos servidores, onde a
equipe consultada na hora de se tomar decises, 65,9 % responderam positivamente.
Neste caso, por ser a burocracia assentada em uma rgida hierarquizao da autoridade, ou
seja, quem toma deciso aquele que ocupa a mais elevada categoria hierrquica, as
respostas dadas foram muito positivas quanto a questo da tomada de deciso, acreditamos
que no h disfuno burocrtica, ao contrrio, a gesto participativa.

7 PERGUNTA: Voc toma conhecimento das mudanas propostas pelos seus

Superiores dentro da Secretaria?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
8 PERGUNTA: Voc percebe que as mudanas so facilmente implementadas na
Secretaria?

%
18,2
50,0
29,5
2,3
%

SEMPRE
0
MUITAS VEZES
38,6
POUCAS VEZES
54,5
NUNCA
6,8
9 PERGUNTA: Voc sente insegurana frente s mudanas de estrutura e eventuais
%
mudanas de processos de trabalho, que possam ocorrer na sua Secretaria?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

2,3
15,9
59,1
22,7

50

- 68,2 % dos servidores tm conhecimento das mudanas propostas, mas 61,3 % percebem
que elas no so facilmente implementadas na Secretaria. Quando perguntado sobre se
sentiriam insegurana numa eventual mudana 81,8 % respondeu que no se sentiriam to
inseguros numa implementao de mudana na estrutura ou nos processos de trabalho na
Secretaria.
Quando as normas e regulamentos so impostos pela burocracia, as pessoas passam a ser
simplesmente um executor das rotinas e procedimentos, os quais elas passam a dominar com
plena segurana. Percebemos, ento, que a possibilidade de mudana leva o indivduo ao
desconforto, ao desconhecido e traz o sentimento de perigo iminente quanto sua segurana
e tranqilidade. Observamos que pode ter havido desconhecimento dos participantes
quando da marcao da resposta quanto ao sentimento de insegurana na cogitao de
mudanas, pois quando a mudana no implementada como desejamos, acredita-se que
houve uma rejeio por parte dos colaboradores, isso nos leva a uma disfuno que a
resistncia a mudana. Segundo apontado por Robert Merton quando surge possibilidade de
mudana dentro de uma organizao, essa situao passa a ser interpretada pelas pessoas
como algo que causa insegurana, elas passam a resistir a qualquer tipo de mudana que se
pretenda implementar e com isso .

3 PERGUNTA: Voc percebe que o trabalho que realiza organizado em tarefas

operacionais?

SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
4 PERGUNTA: Voc percebe que o trabalho que realiza focado no atendimento ao
cliente?

9,3
55,8
30,2
4,7
%

SEMPRE
50,0
MUITAS VEZES
29,5
POUCAS VEZES
20,5
NUNCA
0
- 65,1% dos servidores tm a percepo de que suas atividades so mais operacionais do que
tcnicas e que em sua Secretaria o seu trabalho est voltado para atendimento ao cliente.
Nesta anlise verificamos que os servidores no esto focados somente para dentro da
Secretaria, ou seja, nas normas e regulamentos, pelo contrrio, h a necessidade de se prestar
um bom atendimento aos seus clientes, no sendo, portanto, observado uma relao direta
com a existncia de disfuno burocrtica.

1 PERGUNTA: No seu servio voc nota um excesso de formalismo, rotinas e

padronizao nas tarefas que executa?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
14 PERGUNTA: Voc percebe que h processos de trabalhos que dependem de
muitos papeis em circulao na Secretaria em que voc trabalha?

%
18,2
40,9
36,4
4,5
%

51

SEMPRE
20,9
MUITAS VEZES
53,5
POUCAS VEZES
23,3
NUNCA
2,3
59,1% dos servidores notam excesso de papis e formalidades, rotinas e padronizaes nas
tarefas em que executam;
- 74,4% percebem que h nos processos de trabalho um exagero de papis em circulao na
Secretaria.
- A tendncia de uma organizao burocrtica o apego exagerado na regulamentao de
tudo, desde a forma padronizada dos documentos, horrio do trabalho e at no
comportamento das pessoas. O excesso de papelrio constitui uma das mais graves
disfunes numa organizao segundo Merton, pois se acredita que em toda burocracia h a
necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicaes. Neste caso, notamos um
alto grau de disfuno dentro da Secretaria.

5 PERGUNTA: A aplicao rigorosa das normas e regulamentos faz com que voc
desempenhe melhor o seu trabalho?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
16 PERGUNTA: A quantidade de informaes que recebe suficiente para o
desempenho das suas atividades?

%
9,3
39,5
46,5
4,7
%

SEMPRE
2,3
MUITAS VEZES
79,1
POUCAS VEZES
16,3
NUNCA
2,3
- 48,8% acreditam que a aplicao rigorosa das normas e regulamentos melhora o seu
desempenho no trabalho e, ainda, 81,4% dos servidores afirmaram que as informaes
recebidas so suficientes para que elas possam desenvolver seus trabalhos.
Esta uma das tendncias da burocracia, onde o servidor acredita que a linha traada
conforme o previsto para que ela exera seu cargo aquela definida pela organizao, sem
importar se gera ou no impessoalidade nas relaes. As normas e regulamentos segundo
Merton passam a se transformar de meios em objetivos e os funcionrios passam a ser
especialistas, no por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer as normas e os
regulamentos. Esse tipo de exigncia da burocracia, superconformidade s regras,
regulamentos, rotinas e procedimentos leva a uma rigidez no comportamento do servidor.
Neste caso a organizao perde toda sua flexibilidade levando o servidor ao desempenho
mnimo.

6 PERGUNTA: Voc percebe que a comunicao clara dentro da sua Secretaria?

SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES

%
13,6
34,1
50,0

52

NUNCA
2,3
13 PERGUNTA: A avaliao de desempenho definida com critrios claros e bem
%
comunicados?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
17 PERGUNTA: Voc tem conhecimento das metas de sua Secretaria?

7,0
18,6
23,3
51,2
%

SEMPRE
9,1
MUITAS VEZES
34,1
POUCAS VEZES
45,5
NUNCA
11,4
- 53,3% dos servidores percebem que a comunicao no muito clara dentro da Secretaria;
74,5% afirmaram que a avaliao de desempenho no definida com critrios claros e bem
comunicados e 56,9% no toma conhecimento das metas estabelecidas para Secretaria.
A falta de comunicao acreditamos que leve a despersonalizao do relacionamento entre os
servidores, dando um carter impessoal nas relaes, levando com que a comunicao passe
a ser bloqueada por causa das divises hierrquicas. Entendemos que a Comunicao
Organizacional uma competncia essencial que as organizaes modernas necessitam
dominar, de modo a melhor compartilhar com os pblicos interno e externo suas intenes e
realizaes e que, portanto, a Secretaria de Gesto de Pessoas necessita aprimorar e
desenvolver para melhorar seus processos de trabalho.

Constatamos assim que existem algumas disfunes burocrticas na Secretaria

de Gesto de Pessoas, embora em alguns casos seja em menor grau.

53

4. CONCLUSO

Analisando o resultado da pesquisa foram identificadas algumas disfunes,

manifestadas, principalmente, quanto resistncia a mudanas, ao excesso de formalismo e de
papelrio e, ainda, na comunicao dentro da Secretaria de Gesto de Pessoas. Temos de
considerar a forma estrutural da Secretaria, departamentalizada, e subdividida em vrios
nveis hierrquicos.
A resistncia mudana tem muito a ver com a insegurana de manuteno do
status e das novas habilidades exigidas pelo cliente. Neste caso, caberia ao dirigente o papel
de incrementar essa mudana, pois a ele inerente o papel de lder, que deve buscar solues
e meios para motivar sues funcionrios a compreender o processo de mudana.
Cabe ao gestor de pessoas desenvolver polticas e prticas de gesto de
mudanas que conciliem expectativas e necessidades dos servidores, elevando-se o nvel de
motivao e comprometimento, gerando satisfao pessoal e melhoria no desempenho
profissional.
O excesso de formalismo e papelrio se caracteriza principalmente pelo fato de
que os processos internos da Secretaria ainda se baseiam na cultura do papel. O que se
percebe que a Secretaria est embasada na tramitao de papis em todo o seu escopo de
trabalho, conforme ficou comprovado pelos questionrios respondidos pelos servidores. Essa
situao est sendo tratada pela Secretaria no intuito de sistematizar e gerenciar os processos
internos de trabalho.
Est em andamento o projeto SEGEDAM SEM PAPEL, que tem como escopo
a adoo da gesto eletrnica de processos e documentos, em substituio tradicional
utilizao de documentos em papel. Entendemos que a partir da esta disfuno deve ser
diminuda, passando a ser um evento de menor importncia no desenvolvimento dos
trabalhos.
Percebeu-se que os servidores da Secretaria de Gesto de Pessoas entendem
que a comunicao um processo que no est sendo bem tratado e que necessita de
aprimoramento. A comunicao pode influenciar

54

A falta de comunicao leva a distoro na forma de trabalhar, leva

desmotivao por parte dos servidores, bem como causa rudos muitas vezes irreparveis, que
podem comprometer o bom desempenho individual e coletivo.
As disfunes observadas foram consideradas de mdia relevncia, levando-se
em conta o nvel de complexidade trabalhado e de diversidade na Secretaria, onde so
desenvolvidas diariamente atividades rotineiras, que requerem um certo grau de conhecimento
tcnico e uma perfeita relao servidor/cliente. Considerando essa complexidade existente nos
processos dessa Secretaria, a pesquisa mostrou alguns sintomas do que aqui denominamos de
disfuno burocrtica de acordo como os conceitos e linhas de pensamentos trabalhados nesta
monografia em relao a Merton.
Entendendo-se ser essa Secretaria direcionada para um segmento de
atendimento a cliente, faz necessrio que os processos sejam dinmicos e que demonstrem um
nvel de resposta que atenda de imediato s demandas to diferenciadas que so apresentadas
constantemente por seus clientes.
O Tribunal de Contas da Unio est implantando uma poltica de gesto de
pessoas mais estratgica, alinhada com o planejamento estratgico, exigindo cumprimento de
metas e resultados positivos e que exige esforo de suas Secretarias cumprirem o que lhes
imposto.
A Secretaria necessita passar da fase de departamento de pessoal, para um
modelo integrado e estratgico, onde a mesma deixe de restringir-se s rotinas inerentes
administrao de pessoal e passe fase de administrao de recursos humanos, passando a
abordar o elemento humano nos seus processos de trabalho.
Entendemos que as disfunes detectadas na Secretaria so limitadores de
implantao de uma poltica voltada formulao de estratgias, acompanhamento de
desempenho do seu corpo tcnico, sendo necessrio uma promoo de investimentos e aes
aliceradas em uma poltica consistente de qualificao e aprendizado continuado, com vistas
a implementao de programas de trabalho que valorizem a inovao e estimulo a criatividade
e a reflexo sobre a melhoria de processos.

55

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARAJO, Luis Csar G. de e GARCIA, Adriana Amadeu. Gesto de Pessoas: Estratgias e
Integrao Organizacional. So Paulo: Atlas, 2006.
BERGUE, Sandro Trescastro. Gesto de pessoas em organizaes pblicas. Caxias do Sul:
Educs, 2005.
BROMM, Leonard e SELZNICK, Philip. Elementos de Sociologia. Rio de Janeiro: Livros
Tcnicos e Cientficos, 1979.
CHIAVENATO, Idalberto. Gesto de Pessoas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
_______.Teoria Geral da Administrao.7ed. Rio de Janeiro: Elsevier,2003.
_______. Recursos Humanos. So Paulo: Compacta, 2002.
Dicionrio Eletrnico Houaiss da Lingua Portuguesa.
DUTRA, Joel Souza. Gesto de Pessoas: modelo, processos, tendncias e perspectivas. So
Paulo: Atlas, 2006.
FISCHER, Andr Luiz. FISCHER, Rosa Maria. Gesto de Pessoas na Organizao: Um
resgate conceitual e histrico dos modelos de gesto de pessoas. So Paulo: Gente, 2002.
http://www2.tcu.gov.br/portal/page?_pageid=33,208335&_dad=portal&_schema=PORTAL.
Acesso em 5 de novembro de 2007.
MAXIMINIANO, Antonio Cesar Amaru. Introduo Administrao. Atlas, 2000.
MERTON, Robert K. Sociologia: Teoria e Estrutura. Traduo de Miguel Maillet. So Paulo:
Mestre Jou, 1970.
MOTTA, Fernando C. Prestes e VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia de. Teoria Geral de
Administrao. 3 ed. So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2006.
OLIVEIRA, Silvio Luiz de. Sociologia das Organizaes: Uma Anlise do Homem e das
Empresas no Ambiente Competitivo. So Paulo: Thomson Learning, 2006.
TOLEDO, Geraldo Luciano e OVALLE, Ivo Izidoro, Estatstica Bsica. 2 ed. So Paulo:

56

Atlas 1988.
VASCONCELOS, Flvio Carvalho. RAP. Rio de Janeiro 38(2):199-220. Mar./Abr., 2004.

57

ANEXOS

1. QUESTIONRIO DE COLETA DE DADOS

1- No seu servio voc nota um excesso de formalismo, rotinas e padronizao nas tarefas que
executa?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

2 - O seu superior hierrquico toma as decises relativas aos processos de trabalho de seu
setor individualmente?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

3 Voc percebe que o trabalho que realiza organizado em tarefas operacionais?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

4 - Voc percebe que o trabalho que realiza focado no atendimento ao cliente?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

5 - A aplicao rigorosa das normas e regulamentos faz com que voc desempenhe melhor o
seu trabalho?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

6 - Voc percebe que a comunicao clara dentro da sua Secretaria?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

58

7 Voc toma conhecimento das mudanas propostas pelos seus Superiores dentro da
Secretaria?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

8 - Voc percebe que as mudanas so facilmente implementadas na Secretaria?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

9 Voc sente insegurana frente s mudanas de estrutura e eventuais mudanas de

processos de trabalho, que possam ocorrer na sua Secretaria?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

10 Voc tem conhecimento da existncia de programas e projetos claramente definidos para

a gesto de pessoas na Secretaria, como O Projeto Pessoa, o Projeto Atuar, o Projeto do SGP,
dentre outros?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

11 - As aes empreendidas pelo seu Superior hierrquico impactam no tempo de resoluo

dos processos de trabalho?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

12 - Voc considera que sua carga horria suficientemente adequada para que possa cumprir
as suas tarefas com responsabilidade?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

13 - A avaliao de desempenho definida com critrios claros e bem comunicados?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

59

14 Voc percebe que h processos de trabalhos que dependem de muitos papeis em

circulao na Secretaria em que voc trabalha?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

15 A sua chefia imediata toma decises consultando toda a equipe?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

16 - A quantidade de informaes que recebe suficiente para o desempenho das suas

atividades?
( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

17 Voc tem conhecimento das metas de sua Secretaria?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

18 A sua chefia negocia prazos para o cumprimento de tarefas?

( ) Sempre

( ) Muitas Vezes

( ) Poucas Vezes

( ) Nunca

60

2. RESULTADO DA PESQUISA

1 PERGUNTA: No seu servio voc nota um excesso de formalismo, rotinas e padronizao

nas tarefas que executa?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
18,2
40,9
36,4
4,5

2 PERGUNTA: O seu superior hierrquico toma as decises relativas aos processos de

trabalho de seu setor individualmente?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
15,9
22,7
52,3
9,1

3 PERGUNTA: Voc percebe que o trabalho que realiza organizado em tarefas

operacionais?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
9,3
55,8
30,2
4,7

4 PERGUNTA: Voc percebe que o trabalho que realiza focado no atendimento ao cliente?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
50,0
29,5
20,5
0

5 PERGUNTA: A aplicao rigorosa das normas e regulamentos faz com que voc
desempenhe melhor o seu trabalho?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
6 PERGUNTA: Voc percebe que a comunicao clara dentro da sua Secretaria?

%
9,3
39,5
46,5
4,7

61

SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
13,6
34,1
50,0
2,3

7 PERGUNTA: Voc toma conhecimento das mudanas propostas pelos seus Superiores
dentro da Secretaria?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
18,2
50,0
29,5
2,3

8 PERGUNTA: Voc percebe que as mudanas so facilmente implementadas na Secretaria?

SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
0
38,6
54,5
6,8

9 PERGUNTA: Voc sente insegurana frente s mudanas de estrutura e eventuais

mudanas de processos de trabalho, que possam ocorrer na sua Secretaria?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
2,3
15,9
59,1
22,7

10 PERGUNTA: Voc tem conhecimento da existncia de programas e projetos claramente

definidos para a gesto de pessoas na Secretaria, como O Projeto Pessoa, o Projeto Atuar, o
Projeto do SGP, dentre outros?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
22,7
40,9
34,1
2,3

11 PERGUNTA: As aes empreendidas pelo seu Superior hierrquico impactam no tempo

de resoluo dos processos de trabalho?
SEMPRE
MUITAS VEZES

%
9,1
65,9

62

POUCAS VEZES
NUNCA

25,0
0

12 PERGUNTA: Voc considera que sua carga horria suficientemente adequada para que
possa cumprir as suas tarefas com responsabilidade?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
59,1
36,4
4,5
0

13 PERGUNTA: A avaliao de desempenho definida com critrios claros e bem

comunicados?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
7,0
18,6
23,3
51,2

14 PERGUNTA: Voc percebe que h processos de trabalhos que dependem de muitos

papeis em circulao na Secretaria em que voc trabalha?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
20,9
53,5
23,3
2,3

15 PERGUNTA: A sua chefia imediata toma decises consultando toda a equipe?

SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
18,2
47,7
31,8
2,3

16 PERGUNTA: A quantidade de informaes que recebe suficiente para o desempenho

das suas atividades?
SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA
17 PERGUNTA: Voc tem conhecimento das metas de sua Secretaria?

%
2,3
79,1
16,3
2,3

63

SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
9,1
34,1
45,5
11,4

18 PERGUNTA: A sua chefia negocia prazos para o cumprimento de tarefas?

SEMPRE
MUITAS VEZES
POUCAS VEZES
NUNCA

%
4,5
61,4
29,5
4,5