1

POLTICAS DE SALUD MENTAL

CON ENFOQUE DE DERECHOS
Autores
Dalile Antunez
Co-directora
Sebastin Pilo
Co-director
Mariela Galeazzi
Coordinadora del rea Discapacidad y Derechos Humanos
Mara Paula Garca
Abogada del rea Discapacidad y Derechos Humanos
Jimena Navatta
Investigadora del rea Derechos Econmicos Sociales, y Culturales

Diseo
Guido Dinardi
Diseador grfico

Octubre - 2015

Este material es publicado bajo la licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional License. Ms informacin en: http://creativecommons.
org/licenses/by-nc/4.0/
2

ndice
Captulo 1.........pg. 4
La salud mental desde un enfoque de derechos humanos
Captulo 2.........pg. 15
Directrices constitucionales y legales en la Ciudad de Buenos Aires
captulo 2.1.......pg. 15
Desinstitucionalizacin y vida en comunidad
captulo 2.2......pg. 19
Anlisis presupuestario con enfoque de derechos humanos
Captulo 3.........pg. 47
Salud mental, transparencia y acceso a la informacin pblica
captulo 3.1.......pg. 47
Introduccin
captulo 3.2......pg. 47
Polticas de transparencia activa
captulo 3.3......pg. 50
La provisin de la informacin pblica. Resistencias
captulo 3.4......pg. 52
La necesidad de revertir la opacidad. Hacia polticas que
transparenten la gestin de la salud mental en la Ciudad de Buenos Aires
Captulo 4.........pg. 53
La salud mental y un modelo permeable a la corrupcin
captulo 4.1.......pg. 53
Introduccin
captulo 4.2......pg. 54
El sistema de compras y contrataciones pblicas que
sostiene el modelo manicomial
captulo 4.3......pg. 57
El impacto de las asimetras de poder al interior del hospital
Anexo 1 ...........pg. 59
Anlisis grfico del objeto del gasto por hospitales monovalentes
de la Ciudad de Buenos AIres.
4

Presentacin
Este documento tiene como objetivos:
Analizar, en perspectiva presupuestaria y de transparencia del uso y
destino de recursos pblicos, el estado actual del sistema de salud mental en
la Ciudad de Buenos Aires, de cara a las obligaciones asumidas por el Estado
respecto del derecho a la salud mental de las personas con discapacidad
psicosocial.

Brindar informacin sobre la falta de transparencia y de informacin

del sistema de salud mental de la Ciudad de Buenos Aires, para aportar nuevos argumentos a la lucha por la definitiva sustitucin de los hospitales neuropsiquitricos monovalentes y la implementacin del nuevo paradigma de
abordaje de la salud mental y de atencin a las personas con discapacidad
psicosocial: interdisciplinario, en red y en la comunidad.

La corrupcin y la falta de transparencia, as como una inadecuada escala de prioridades

presupuestarias, impactan directamente en el goce de los derechos humanos, particularmente de los derechos econmicos, sociales y culturales, afectando principalmente a los
sectores ms vulnerables de la sociedad y, al mismo tiempo, posponiendo las posibilidades de desarrollo del pas.
Muchas de las razones por las cuales se llega a este escenario se relacionan con una falta
de control por parte de los organismos y poderes encargados de hacerlo. Atado a ello,
el valor de las instituciones democrticas se resquebraja producto del descreimiento que
generan los funcionarios pblicos en la ciudadana a raz de su actuacin irregular. La participacin de la ciudadana para enfrentar este panorama es una condicin indispensable
para obtener resultados positivos y sustentables.

La salud mental desde un

enfoque de derechos humanos

Una de cada cuatro personas, es decir el 25% de la poblacin, sufre en

algn momento de la vida de al menos un trastorno mental. Actualmente
hay 450 millones de personas con trastornos mentales en pases tanto
desarrollados como en desarrollo. Los problemas de salud mental constituyen cinco de las diez principales causas de discapacidad en todo el
mundo, lo que supone casi un tercio del total de la discapacidad mundial.

Programa Mundial de Accin en Salud Mental,

Organizacin Mundial de la Salud, 2002

En la historia de las hoy llamadas discapacidades mentales y psicosociales, el captulo

de los derechos humanos es relativamente reciente. Hasta no hace mucho tiempo, las
enfermedades mentales y los problemas vinculados a ellas pertenecieron al campo de
la medicina y la psiquiatra, y all se discutieron y se resolvieron. El derecho cumpla su rol
ordenador y legitimante, encargndose de definir categoras de personas1, de disponer la
limitacin de la capacidad jurdica de quienes se consideraba que constituan un peligro
para s, para terceros o para el patrimonio familiar, de ordenar medidas de seguridad
para quienes no podan ser condenados por no haber comprendido el crimen cometido
y de convalidar la internacin psiquitrica (sin revisin) de quien lo requiriese (por s o por
medio de sus familiares).

Cambios en la prctica: Basaglia en Trieste. A mediados del siglo XX, Franco Basaglia, uno de los psiquiatras ms influyentes de su poca, lider en Italia un movimiento
intelectual y poltico en salud mental que logr la clausura de los hospitales psiquitricos
italianos en 19782. A travs del movimiento que llam Psiquiatra democrtica, impuls
por vez primera en la historia de la psiquiatra la desinstitucionalizacin del tratamiento de
las alteraciones mentales. Su obra consisti en convertir en centros de apoyo los sitios
que hasta entonces haban sido lugares de encierro, de tratamientos inhumanos y medicacin forzosa.

1
Como dementes e inhabilitados (cap X, Cdigo Civil, ley 340), insanos (arts. 624 y sgtes., Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin).
2
Ver: La condena de ser loco y pobre. Revista Topia: http://www.topia.com.ar/editorial/libros/condena-ser-loco-y-pobre y La reforma psiquitrica en Trieste, Italia. Revista Topia: http://www.topia.com.ar/articulos/la-reforma-psiquiatrica-en-trieste-italia.

Promovi el desmantelamiento de la infraestructura mdica (cultural, organizativa y prctica) de los manicomios para convertirlos en centros de acogida, de encuentro y creacin
cultural. Su propuesta fue esencialmente permitir la libre autodeterminacin a las personas internadas, reintegrarlas a una vida digna sin cautiverio. Su consigna bsica fue: la
libertad es lo que sana. En Argentina, se promovieron experiencias semejantes, aunque
an con deudas pendientes, en la Provincia de Ro Negro y luego en la de San Luis, iniciadas en la dcada de los 90.

Avances en la regin. En 1990 diferentes organizaciones, asociaciones, autoridades

de salud, profesionales de salud mental, legisladores y juristas, se reunieron en Caracas
en la Conferencia sobre la Reestructuracin de la Atencin Psiquitrica en Amrica Latina dentro de los Sistemas Locales de Salud (SILOS). De all surgi la Declaracin de
Caracas 3, que inst a los diferentes Ministerios de Salud, Parlamentos y prestadores de
servicios locales a que promovieran el cambio en el sistema de salud mental vigente hasta
el momento, a fin de salvaguardar invariablemente la dignidad personal y los derechos del
usuario/a y promover la permanencia del mismo en su medio comunitario, tras garantizar
servicios de salud mental a tal efecto. El eje de los modelos de salud deba enfocarse en
asegurar servicios de salud comunitaria y la internacin psiquitrica en hospitales generales y no en monovalentes.
La Declaracin de Caracas fue revalidada en el ao 2005, momento en que se celebr en
Brasilia la Conferencia Regional para la Reforma de los Servicios de Salud Mental, quince
aos despus de Caracas. All se adoptaron los Principios de Brasilia o Principios
Rectores para el Desarrollo de la Atencin en Salud Mental en las Amricas. En
dicha declaracin, se reivindic el papel central que corresponde a la proteccin de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas afectadas por trastornos mentales. Se reiter, adems, la necesidad de establecer redes de servicios comunitarios que reemplazaran los hospitales psiquitricos y aseguren servicios de atencin
primaria con capacidad resolutiva, servicios de prevencin y atencin integral y multidisciplinaria. Se subray que contina siendo excesivo el nmero de camas en los hospitales
psiquitricos y demasiado exiguo el nmero de servicios alternativos en la comunidad.
Finalmente, se advirti, entre otras cosas, que an ra insuficiente, en general, la capacidad
de documentacin, monitoreo y evaluacin.
En 1991 la Asamblea General de la ONU, en su Resolucin N 46/119, estableci

los Principios que deben regir para la proteccin de los enfermos mentales y el
mejoramiento de la salud mental4. Adems de sentar directivas bsicas referentes a
las libertades fundamentales y derechos bsicos de las personas con patologas psiquitricas, insisti en la necesidad de ajustar los esfuerzos por evitar la internacin del paciente, cuando exista otro tratamiento que resulte menos restrictivo a su libertad personal.
3
4

Disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/Declaracion_de_Caracas.pdf.

Disponible en: http://www.un.org/spanish/documents/instruments/docs_subj_sp.asp?subj=32.

Los principios N 7 y 9 del documento establecen que Todo paciente tendr derecho

a ser tratado y atendido, en la medida de lo posible, en la comunidad en la que

vive y a ser tratado en un ambiente lo menos restrictivo posible y a recibir el tratamiento menos restrictivo y alterador posible que corresponda a sus necesidades de salud
y a la necesidad de proteger la seguridad fsica de terceros.
La comunidad internacional comenz a tomar conciencia de la necesidad de buscar nuevos mecanismos orientados al tratamiento ambulatorio de los/as usuarios/as de servicios
de salud mental, sin recluirlos/as ni aislarlos/as del mundo en el que vive. El hospital
psiquitrico, as como las polticas de internacin, dejaron de concebirse como el nervio
central del sistema de salud mental y se recomend la creacin de redes que lograran dar
contencin general al usuario, sin apartarlo de su medio social.
Diversos tratados y documentos internacionales, algunos de los cuales tienen jerarqua
constitucional en la Argentina desde el ao 1994, consagran el derecho a la salud de las
personas, y en especial de los nios, nias y adolescentes y de las personas con discapacidades mentales o psicosociales, colocan en el Estado el deber de promover el disfrute
del ms alto nivel posible de salud y servicios para el tratamiento de las enfermedades y
la rehabilitacin de la salud.
Entre ellos se hayan la Convencin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art.
11); la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (art. 25.1), el Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (art. 12), la Convencin de los Derechos
del Nio (arts. 3.1, 23.2 y 23.3) y la Convencin sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad5 (arts. 14, 19, 25 y 26).
Esta ltima convencin, que tiene jerarqua constitucional desde el ao 2014, reconoce el

derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad. Tambin afirma el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona con discapacidad, aclara que la existencia de una discapacidad en ningn caso justificar
la privacin de la libertad art. 14 y 19. Este derecho es fundamental para el movimiento de la desmanicomializacin 6 , ya que se parte de la idea de que la persona con
discapacidad debe ser atendida en la comunidad, y no aislada y recluida en instituciones
mediante modalidades y lgicas que atentan contra sus derechos fundamentales.
5
Aprobada por la Asamblea de las Naciones Unidas, ao 2006. Actualmente cuenta con la ratificacin
de 153 pases. En Argentina tiene jerarqua constitucional por Ley Nacional N 27.044, de 2014, y fue ratificada
sin reservas ni declaraciones interpretativas por el Estado Argentino. Disponible en: http://www.un.org/esa/
socdev/enable/documents/tccconvs.pdf.
6
Implica la sustitucin de una atencin que se enfoca en el padecimiento y en la reclusin y segregacin
de las personas con problemas de salud mental o discapacidad psicosocial para pasar a un modelo de atencin
comunitaria que refuerce los lazos sociales y las capacidades de dichas personas para el desarrollo de una vida
independiente y con los apoyos adecuados. El trmino fue acuado a partir de la experiencia en la Provincia de
Ro Negro http://www.pagina12.com.ar/diario/psicologia/9-228809-2013-09-12.html.

10

Esto se corresponde, a su vez, con la moderna concepcin de la internacin psiquitrica

como el ltimo recurso al cual acudir ante la ineficacia de otro tratamiento, cuya duracin
debe limitarse, sin excepcin, al tiempo estrictamente necesario, bajo el cumplimiento de
ciertos requisitos mdico-legales y en hospitales generales.
De acuerdo a un estudio temtico de la Oficina del Alto Comisionado de las Na-

ciones Unidas para los Derechos Humanos7, sobre el derecho de las personas
con discapacidad a vivir de forma independiente y a ser incluidas en la comunidad, del 12 de diciembre de 2014, , el artculo 19, ledo conjuntamente con el art. 12 y
14, tiene por objeto prevenir el abandono, el internamiento en instituciones y la segregacin en el contexto domstico mediante la promocin de entornos propicios e inclusivos
para todos y la supresin de las disposiciones legislativas que priven a las personas con
discapacidad de su facultad de elegir forzndolas a vivir en instituciones u otros entornos
segregados. Contina:

La desinstitucionalizacin es un proceso por el que se cambia el sistema de

vida de las personas con discapacidad, que pasan de estar internadas en instituciones u otros entornos segregados a un sistema que posibilita la participacin social en que los servicios se prestan en la comunidad con arreglo
a la voluntad y las preferencias de la persona.
Tal cambio supone recobrar el control de la propia vida y exige que se presten
servicios de apoyo individualizados a las personas con discapacidad (art. 19 b)
y que estas tengan a su disposicin instalaciones y servicios destinados a la
poblacin en general y puedan acceder a ellos (art. 19 c).

Los Estados parte tienen una diversidad de opciones para dar cumplimiento a este derecho, pero deben respetar como principios rectores que las personas con discapacidad
deben controlar su propia vida y no deben ser segregadas de la comunidad.
Dicho estudio temtico tambin precis las siguientes caractersticas de la interna-

cin, que atentan contra el derecho de las personas con discapacidad a vivir de
forma independiente y a ser incluidas en la comunidad: el aislamiento y la segregacin de la vida comunitaria; la falta de control sobre decisiones que afectan a la vida cotidiana; la rigidez de la rutina, sin tener en cuenta preferencias o necesidades personales;
la realizacin de actividades idnticas en el mismo lugar organizadas para un grupo de
personas bajo una autoridad central; un enfoque paternalista en la prestacin de servicios;
la supervisin de los sistemas de vida sin consentimiento; y el nmero desproporcionado
de personas con discapacidad que viven en el mismo entorno. As pues, el internamiento
no solo tiene que ver con vivir en un entorno determinado; es, sobre todo, la prdida de
control como consecuencia de la imposicin de un sistema de vida determinado. En ese
sentido, los entornos pequeos, como los hogares para grupos, no son necesariamente mejores que las instituciones grandes si el control general lo siguen teniendo los supervisores.
11

En nuestro pas, la Constitucin Nacional establece la obligacin estatal de promover

medidas de accin positiva que garanticen el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos
humanos. Seala, con relacin a ello, que debe prestarse especial atencin a las personas con discapacidad (art. 75 inc. 23).
En 2010, luego de un largo recorrido y de debates participativos con la intervencin de
diversos actores, se sancion la Ley Nacional de Salud Mental N 26.657, reglamentada tres aos despus por el decreto 603/13. Luego de indagar la legislacin en la Ciudad, abordaremos esta ley.

En el mbito local. La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

establece que las personas con necesidades especiales tienen derecho a su plena integracin, a la informacin y a la equiparacin de oportunidades. La Ciudad, por mandato
constitucional, debe ejecutar polticas de promocin y proteccin integral, tendientes a
la prevencin, rehabilitacin, capacitacin, educacin e insercin social y laboral. Debe
asimismo desarrollar un hbitat libre de barreras. Estas barreras pueden ser naturales,
culturales, lingsticas, comunicacionales, sociales, educacionales, arquitectnicas, urbansticas, del transporte y de cualquier otro tipo (art. 42).
La Constitucin de la Ciudad es la primera en Argentina en ordenar la adopcin de polticas de desinstitucionalizacin, a travs de su art. 21 inc. 12. En lnea con ello, las polticas
de salud mental deben reconocer la singularidad de las personas asistidas y su condicin
de sujetos no objetos de derecho. Asimismo, deben garantizar la atencin en los establecimientos estatales. No tendrn como fin el control social, por lo cual debern erradicar el castigo. En definitiva, las polticas estatales que se implementen debern asegurar
la desinstitucionalizacin progresiva y crear para ello una red de servicios y de proteccin
social.
Cabe, en este contexto, resaltar consideraciones acerca del carcter progresivo de las
obligaciones del Estado, las cuales tienen, igualmente, una meta concreta en 20208 y no
conlleva que pueda omitir tomar medidas inmediatas. Segn el Comit sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales: La obligacin de los Estados Partes en el Pacto
(Internacional sobre los Derechos Econmicas, Sociales y Culturales) de promover la realizacin progresiva de los derechos correspondientes en toda la medida que lo permitan
sus recursos disponibles exige claramente de los gobiernos que hagan mucho ms

que abstenerse sencillamente de adoptar medidas que pudieran tener repercusiones negativas para las personas con discapacidad. En el caso de un grupo tan
vulnerable y desfavorecido, la obligacin consiste en adoptar medidas positivas
7
Estudio temtico, A/HRC/28/37. Disponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/
G14/241/69/PDF/G1424169.pdf?OpenElement.
8
Decreto reglamentario 603/13 de la Ley Nacional de Salud Mental, art. 27.

12

para reducir las desventajas estructurales y para dar el trato preferente apropiado a las personas con discapacidad, a fin de conseguir los objetivos de la plena
participacin e igualdad dentro de la sociedad para todas ellas 9.
En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, al momento de tratar los artculos mencionados de la Constitucin local, en el debate de la Asamblea General Constituyente10, distintos convencionales afirmaron la voluntad desmanicomializadora del espritu de la ley, y
despejaron ciertas dudas y temores que pareci haber despertado la idea de cerrar los
manicomios.
El convencional Eduardo Jozami manifest: Algunos que acostumbran a aterrorizarnos
desde su alta investidura hoy han estado asustndonos diciendo que vamos a abrir las
puertas de los manicomios. Piensan que as se va a preocupar a la poblacin. Nosotros
decimos que el manicomio, tal como lo conocemos en la actualidad en la Argentina y en
muchos pases del mundo, es absolutamente incompatible con todas las normas que esta
Convencin ha venido aprobando en materia de respeto de los derechos civiles y la dignidad de las personas Los manicomios no eran ni son lugares donde se protege a los
enfermos sino donde se los excluye para la proteccin de la sociedad....
Otro de los convencionales constituyentes, el Sr. Carlos Oviedo, dijo: Para los que trabajamos en salud es una lucha tratar de recuperar los derechos humanos y la dignidad
de los que padecen y sufren malestar psquico. La desinstitucionalizacin no solamente
abarca la deshospitalizacin sino que plantea como condicin la posibilidad de generar
una red de servicios que garantice la asistencia y la internacin en hospitales generales,
as como aquellas acciones de proteccin social necesarias para que no se reproduzca
lo ocurrido en algunos pases, como por ejemplo los homeless, en los Estados Unidos, o
alguna experiencia negativa en Italia. La nica manera de construir es dando las garantas
a travs de aquellas polticas de gobierno que permitan una desinstitucionalizacin progresiva y la asistencia del enfermo mental en todo su sentido.
Cuatro aos despus del dictado de la Constitucin de la Ciudad, la Legislatura Portea sancion la Ley N 448 de Salud Mental, que regula el Sistema de Salud Mental
para la Ciudad de Buenos Aires y que hoy debe adecuarse a la Ley Nacional de Salud
Mental, en lo que la desconozca . En ella se recogen algunos principios desarrollados
aos atrs por organismos y conferencias internacionales. Parte de una concepcin de la
salud mental como un proceso determinado histrica y culturalmente en la sociedad, cuya
preservacin y mejoramiento implica una dinmica de construccin social (art. 2, inc. b).

9
Observacin General N 5, 1994, Comit sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin referida a las personas con discapacidad. Pargrafo 9.
10
Disponible en: http://www.infoleg.gov.ar/basehome/constituyente_bsas/inicio.htm.

13

La ley propone, por un lado, lograr el desarrollo de redes de promocin, prevencin,

asistencia, rehabilitacin y reinsercin social (art. 2, inc. c) y dignificar a los usuarios del
sistema de salud mental como personas. Por ello:

Deber respetarse su dignidad, intimidad, singularidad,

autonoma, as como su genealoga y su historia.

Deber ser informado para que pueda tomar decisiones sobre

las alternativas para su tratamiento. Su atencin deber estar basada
en fundamentos cientficos ajustados a principios ticos y sociales.

Deber aplicarse la alternativa teraputica ms conveniente

y que menos limite su libertad, a favor de su efectiva rehabilitacin
y reinsercin familiar, laboral y comunitaria.
Acorde a la ley, uno de los sustentos del derecho a la salud mental es la articulacin
operativa de los servicios de salud mental con las instituciones, las organizaciones no
gubernamentales, las familias, los municipios del conurbano bonaerense y los gobiernos,
y otros recursos existentes en la comunidad (art. 2, inc. e y art. 5, incs. h e i). Asimismo,
hacia dentro de los servicios, se impone la intersectorialidad y el abordaje interdisciplinario (art. 2, inc. d). La internacin pasa a ser solo una modalidad de atencin, que deber
materializarse solo para el caso en que no exista la posibilidad de llevar adelante un tratamiento ambulatorio (art. 2 inc. f., en relacin con los arts. 13, inc. a y 19).
Por su parte, la Ley Bsica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires N 153, de
1996, ordena evitar modalidades teraputicas segregacionistas o masificantes que impongan al sujeto ideas sociales y culturales que no le fueran propios. Asimismo establece
la promocin de la desinstitucionalizacin progresiva, valindose de modalidades alternativas de atencin y reinsercin social, como casas de medio camino, talleres protegidos,
comunidades teraputicas y hospitales de da.

En el mbito nacional. Hacia fines de 2010 se dict la Ley Nacional de Salud Mental N 26.67511 (LNSM). Debe destacarse que tanto la ley nacional como la ley N 448
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires nacieron a partir de una fuerte militancia y un
fuerte compromiso desplegado por un gran colectivo de actores del campo de la salud
mental, con el objetivo de transformar las formas de atencin que arrastran un viejo paradigma de salud mental.
11
Sancionada en el 2010 y cuya reglamentacin se orden tres aos despus, mediante el Decreto
603/2013.

14

Fueron fruto, asimismo, de un similar proceso de construccin en cuanto a su debate

democrtico, participativo y plural.
El art. 1 de la ley nacional establece como objetivo fundamental asegurar el derecho a
la proteccin de la salud mental de todas las personas y el pleno goce de los derechos
humanos de aquellas con padecimiento mental que se encuentran en el territorio nacional . Recuerda que estos derechos se encuentran reconocidos en los Principios de
Naciones Unidas para la Proteccin de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de
la Atencin de Salud Mental, en la Declaracin de Caracas de la Organizacin Panamericana de la Salud y en la Organizacin Mundial de la Salud a partir de la Reestructuracin
de la Atencin Psiquitrica dentro de los Sistemas Locales de Salud y los Principios de
Brasilia Rectores para el Desarrollo de la Atencin en Salud Mental en las Amricas.
Los lineamientos establecidos en la ley nacional de salud mental son muy similares a los
esbozados por la ley de la Ciudad de Buenos Aires. En efecto, se reconoce a la salud

mental como un proceso determinado por componentes histricos, socio-econmicos, culturales, biolgicos y psicolgicos, cuya preservacin y mejoramiento implica una dinmica de construccin social vinculada a la concrecin
de los derechos humanos y sociales de toda persona y se parte de la presuncin
de que todas las personas son capaces.
El tratamiento debe estar guiado por un equipo interdisciplinario compuesto por profesionales de diversas reas que incluyan a especialistas en psicologa, psiquiatra, trabajo
social, enfermera, terapia ocupacional y disciplinas vinculadas.
Como lo hace la ley local, tambin se establece que el proceso de atencin debe

realizarse preferentemente fuera del mbito de internacin hospitalario y en el

marco de un abordaje interdisciplinario e intersectorial, basado en los principios
de la atencin primaria de la salud. Se orientar al reforzamiento, restitucin o
promocin de los lazos sociales. Como medios para la realizacin de ese objetivo se
establecen las consultas ambulatorias, los servicios de inclusin social y laboral para personas despus de haberles sido dado el alta; atencin domiciliaria supervisada y apoyo a
las personas y grupos familiares y comunitarios; servicios para la promocin y prevencin
en salud mental, as como otras prestaciones tales como casas de convivencia, hospitales
de da, cooperativas de trabajo, centros de capacitacin socio-laboral, emprendimientos
sociales, hogares y familias sustitutas.

15

La ley establece en su articulado que la internacin debe ser utilizada como ltimo recurso, ser lo ms breve posible y solo si las otras intervenciones realizables en su entorno
familiar, comunitario o social no fueran de utilidad. Debe promoverse el mantenimiento de
los vnculos de la persona internada con sus familiares, allegados y su entorno laboral y
social, a menos que sea perjudicial para el usuario.
El Decreto 603/2013, reglamentario de la ley de salud mental, faculta a la Direccin
Nacional de Salud Mental y Adicciones (DNSMyA) a disponer la promocin de otros dispositivos adecuados a la ley nacional, en articulacin con las reas que correspondan,
promoviendo su funcionamiento bajo la forma de una red de servicios con base en la
comunidad.
Dicha red deber incluir dispositivos y prestaciones tales como centros de atencin primaria de la salud, servicios de salud mental en el hospital general con internacin, sistemas de atencin de la urgencia, centros de rehabilitacin psicosocial diurno y nocturno,
dispositivos habitacionales y laborales con distintos niveles de apoyo, atencin ambulatoria sistemas de apoyo y atencin domiciliaria, familiar y comunitaria en articulacin con redes intersectoriales y sociales, para satisfacer las necesidades de promocin, prevencin,
tratamiento y rehabilitacin, que favorezcan la inclusin social.
La DNSMyA, como autoridad de aplicacin (art.31 de la LNSM), y en virtud de lo dispuesto
en el decreto reglamentario, es la encargada de establecer los requisitos que debe cumplir cada uno de los dispositivos mencionados para su habilitacin.
Sin embargo, en oportunidad de elaborar, en 2013, el Plan Nacional de Salud Mental,
la DNSMyA no abord integralmente la problemtica de los procesos de externacin, sino
que desmembr la cuestin entre lneas de accin y metas muy dismiles12.
Al da de la fecha la DNSMyA no ha regulado los recaudos para la habilitacin de los dispositivos establecidos en la ley y en el decreto. Ello significa un obstculo a su creacin y
puesta en funcionamiento, y deja abierto un margen de incertidumbre y desregulacin que
atenta contra la correcta atencin de las personas con discapacidad psicosocial, tanto
al comienzo de su tratamiento como al momento de su externacin, lo que reproduce y
refuerza la lgica del hospital monovalente y el abordaje manicomial de los tratamientos13.

12
Informe Anual de Derechos Humanos, 2015. Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS. Disponible
en: http://www.cels.org.ar/especiales/informe-anual-2015/. Cap. XII. El desafo de implementar la Ley Nacional
de Salud Mental Avances y deudas en el camino hacia el cambio de paradigma y el cierre de los manicomios.
13
En el marco de una accin judicial por informacin impulsada por ACIJ, el Hospital de Emergencias
Psiquitricas Torcuato de Alvear inform que En la Unidad de Internacin de Mujeres las pacientes con
alta mdica que permanecen internadas en el Hospital son tres En la Unidad Internacin Hombres cinco
de los usuarios con alta mdica continan internados por causas de orden social. Por su parte, el Hospital J. T.
Borda inform que No existen usuarios internados con alta mdica en el hospital.

16

Resistencias de la comunidad mdica. El cumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley ha ofrecido grandes resistencias por parte de ciertos sectores de la
comunidad mdica.
En el ao 2004, la Asociacin Gremial de Psiquiatras de la Capital Federal adheridos a
FEMECA, la Asociacin Argentina de Psiquiatras (AAP), la Confederacin Mdica de la
Repblica Argentina (COMRA) y la Asociacin de Mdicos Municipales de la Ciudad de
Buenos Aires (AMM), promovieron una demanda de inconstitucionalidad contra diversos
artculos de la ley N 448 de Salud Mental, de la Ciudad de Buenos Aires.
La misma se declar inadmisible por parte del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Las asociaciones consideraron que la ley atacada atribuye incumbencias profesionales distintas a las establecidas por las leyes nacionales que regulan
las profesiones de psicologa, trabajo social y enfermera universitaria, y que se afectaban
los derechos a la vida, a la integridad psicofsica, a la salud, a la libertad, se altera el orden jerrquico de las normas y se contraria el principio republicano de la divisin de los
poderes.
En su voto, el Dr. Julio Mayer seal que la demanda pone de manifiesto, centralmente,
un problema de carcter corporativo en el cual se disputa el alcance de las incumbencias
propias de cada profesional de la salud mental (lase mdicos psiquiatras, psiclogos,
trabajadores sociales y, eventualmente, enfermeros con ttulo de grado, cf. art. 10, inc. h,
decreto n 635). El carcter corporativo del conflicto resulta palmario al identificar los actores el ncleo de su inquietud como derivacin de la defensa de su espritu de cuerpo.
Por otro lado, la Asociacin de Psiquitras Argentinos (APSA) manifest su postura a favor
del manicomio, en un comunicado emitido el 18/12/201414 a consecuencia del lanzamiento del primer informe de gestin del rgano de Revisin Nacional (ORN)15, en donde se
denunciaba la persistencia de graves violaciones en instituciones psiquitricas y se sealaban lineamientos para el cierre de los monovalentes.
De la misma manera, al publicarse la recomendacin del ORN a las jurisdicciones para
que se erradique la prctica del electroshock, la APSA y la Asociacin de Mdicos Municipales reaccionaron deslegitimando la intervencin del organismo16.

14
Disponible en http://apsa.org.ar/declara181214.php
15
Dictamen anexo a resolucin Secretara Ejecutiva 17/2014 sobre El uso del electroshock. El ORN est
regulado en la LNSM a partir del art. 38.
16
En su comunicado de fecha 18/12/2014, la APSA estableci que Dictmenes como el Anexo RES. S.
E. 17/2014 sobre El uso del Electroshock, emitido por el OR se compadece ms de panfletos anti psiquitricos
de la dcada del 70 del siglo pasado que de un documento basado en los ms elementales conocimientos en la
bibliografa mundial sobre su aplicacin y sobre sus indicaciones precisas, como cabra esperar del OR.
17

En similar sentido, cuando el rgano de Revisin Nacional emiti su resolucin S. E. N

15/2014 sobre Muerte en Instituciones Monovalentes de Salud Mental, estableci que
toda muerte ocurrida en estas instituciones deba ser considerada como una muerte
dudosa y remitirse a la justicia penal, la APSA entendi que ello constitua un desconocimiento de dichas instituciones como parte del sistema de Salud, homologndolas con las
crceles y que tal desatino no puede menos que despertar nuestro repudio pues son
pronunciamientos falaces y discriminatorios de todas las profesiones y especialidades
de los equipos que trabajan en esas instituciones de Salud.17
En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, la Asociacin de Mdicos Municipales (AMM)
ejerce una fuerte resistencia al cese del paradigma manicomial. Sostiene que el art. 27 de
la ley, que prev la gradual desaparicin de los hospitales monovalentes de salud mentall,
la adecuacin y sustitucin por dispositivos comunitarios y que la sustitucin definitiva
deber cumplir el plazo del ao 2020, es lo ms negativo de la ley.18 Asimismo, a fines
de 2014 convoc a un paro en los hospitales psiquitricos Jos T. Borda y B. Moyano con
los objetivos de pedir el desagravio del ORN, luego de que este emitiera su correspondiente informe de gestin19.
Estos claros posicionamientos significan sin duda obstculos a la implementacin de una
nueva forma de abordaje, en la comunidad e interdisciplinar, de la problemtica de la
salud mental. Este paradigma se impone desde las normas locales, constitucionales y
convencionales, y tiene por base un movimiento de organizaciones de y para personas
con discapacidad, de derechos humanos y redes de usuarios y familiares de servicios de
salud mental que lo impulsan.
En el captulo siguiente abordaremos la situacin especfica de la Ciudad de Buenos Aires
y el manejo equvoco de recursos presupuestarios relacionados con servicios de salud
mental.

17
Comunicado de fecha 18/12/2014 de la APSA, ya citado.
18
http://www.medmun.org.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=1574:gremiales-prueba&catid=110:mundo-hospitalario-ano-xviii-no155-agosto-2009
19
Ob. Cit. Derechos Humanos en Argentina, Informe CELS 2015, p. 518.

18

Directrices constitucionales y
legales en la Ciudad de Buenos Aires

Derecho a recibir tratamiento y a ser tratado con la alternativa teraputica ms conveniente, que menos restrinja sus derechos y libertades,
promoviendo la integracin familiar, laboral y comunitaria;
Queda prohibida la creacin de nuevos manicomios, neuropsiquitricos o
instituciones de internacin monovalentes, pblicos o privados. En el caso
de los ya existentes se deben adaptar a los objetivos y principios expuestos, hasta su sustitucin definitiva por los dispositivos alternativos.
Las internaciones de salud mental deben realizarse en hospitales generales. A tal efecto los hospitales de la red pblica deben contar con los
recursos necesarios.

Art. 7, 27 y 28 | Ley Nacional de Salud Mental

2.1

Desinstitucionalizacin y vida en comunidad

Como repasamos, Argentina ha incorporado a su sistema constitucional y a su legislacin

nacional normas y principios de derechos humanos que obligan al Estado en sus diversos
niveles a prestar servicios de salud mental que reconozcan y respeten la independencia,
autonoma e integridad y que garanticen el desarrollo de una vida libre y en comunidad.
Adems de la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
(CDPD), con rango constitucional, el Congreso Nacional sancion la LNSM en el 2010,
de orden pblico, aplicable a todos los efectores pblicos y privados, que establece un
umbral mnimo que deben satisfacer los servicios en todo el pas, sin perjuicio de las regulaciones ms beneficiosas que puedan establecer las dems jurisdicciones (art. 1 y 6).
Esencialmente, acorde al paradigma social, se orienta a la sustitucin de una atencin que
se enfoca en el padecimiento y en la reclusin y segregacin de las personas con problemas de salud mental o discapacidad psicosocial para pasar a un modelo de atencin
comunitaria que refuerce los lazos sociales y las capacidades de dichas personas para el
desarrollo de una vida independiente y con los apoyos adecuados.
19

Como ya vimos, tambin la Constitucin local y Ley de Salud Mental N 448 asignan al Estado la responsabilidad de promover la desinstitucionalizacin progresiva de los
usuarios de servicios de salud mental.
Pese a este claro marco normativo, an se mantienen los tres grandes neuropsiquitricos
monovalentes que tiene la Ciudad de Buenos Aires, hospitales Jos T. Borda, Braulio
Moyano y Tobar Garca, y el hospital de urgencias psiquitricas, Hospital Alvear20. Estos
establecimientos reciben importantes sumas de dinero en cada uno de los presupuestos
anuales y representan el mayor porcentaje del presupuesto especfico de la partida Salud
Mental, dentro del Ministerio de Salud.
Los hospitales monovalentes son aquellos enfocados en una sola especialidad mdica, en
este caso la referente a la salud mental, en contraposicin a los polivalentes u hospitales
generales. Estos ltimos prestan atencin y servicios propios de diversas especialidades.
De acuerdo con lo establecido en la legislacin, se deben prestar servicios de atencin
primaria, ambulatorios y de internacin referidos a la salud mental en hospitales generales.
La Declaracin de Caracas de 1990 ya cuestionaba el sistema de atencin basado en el
manicomio, porque obstaculiza la atencin digna: asla al usuario de su medio, generando
mayor discapacidad social, y crea condiciones desfavorables que ponen en peligro los
derechos de los usuarios y requieren la mayor parte de los recursos financieros y humanos
asignados a los servicios de salud mental21. Para garantizar la reformulacin del sistema
de salud mental, es necesario reorientar los recursos actualmente destinados a hospitales
monovalentes, los cuales absorben alrededor del 80% de lo destinado a Salud Mental.
La salud mental, en el marco de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), es comprendida en sentido positivo como una amplia gama de situaciones vinculadas con el bienestar mental y psicosocial.
Por otro lado, la OMS afirma que la estigmatizacin y la discriminacin de que son vctimas los enfermos y sus familiares disuaden a los pacientes de recurrir a los servicios de
salud mental. Este panorama es coherente con un sistema de salud mental que propone
servicios segregados, aislados y que alojan a personas con problemas de salud mental
y psicosocial de forma involuntaria, lo que corta sus lazos con la sociedad, refuerza su
exclusin social y niega su capacidad.

20
En respuesta a un pedido de informacin pblica realizado por ACIJ, indicaron que El presupuesto se
destina en su totalidad a Salud Mental. Expediente: 6349129.
21
Salud mental y derechos humanos. Vigencia de los estndares internacionales. 2009. Presentacin OMS/
OPS Argentina. Pgina 150, Dinmica de la aplicacin de la ley 26.657 en Argentina.

20

Desde un punto de vista sanitario, estadsticas mundiales indican que los trastornos mentales implican el primer factor de carga econmica y emocional personal para la familia y
para la sociedad. Luego, al analizar cuntas de estas personas reciben atencin de salud,
menos del 15% accede a tratamientos22. Garantizar los derechos de dichas personas desde un modelo social que se enfoque en las barreras a su inclusin social que impone el
contexto y que ofrezca servicios comunitarios de salud o insertos dentro de un esquema
de salud pblica de atencin descentralizada, participativa, preventiva y continua 23 contribuye a modificar los prejuicios y el imaginario social sobre las personas con problemas
de salud mental o discapacidad psicosocial.
Dentro de los principales objetivos y parmetros en materia de salud mental (segn documentos internacionales24 y la Ley Nacional de Salud Mental) se encuentran los
siguientes:
El cierre definitivo de Hospitales Monovalentes o Psiquitricos. La sustitucin
definitiva de estos centros de salud deber cumplir el plazo del ao 2020, de acuerdo al
Consenso de Panam 25 y la LNSM.
Completar un proceso de desinstitucionalizacin de personas con discapacidad
intelectual y psicosocial, prohibicin de abrir nuevos hospitales psiquitricos o instituciones de internacin monovalentes.
La internacin de salud mental con carcter restrictivo y debe realizarse en hospitales generales.
La generacin de una red de servicios de atencin de la salud mental con base
comunitaria, con nfasis en la atencin primaria y dispositivos intermedios.
La generacin de Equipos Interdisciplinares de Salud Mental en los efectores de
salud mental y para la prestacin de servicios de salud mental.
La adecuacin de los hospitales generales para garantizar la atencin en esta rea
Salud Mental. El rechazo de la atencin de pacientes por el solo hecho de tratarse de
una problemtica de salud mental ser considerado un acto discriminatorio26.
La proteccin de los derechos humanos de los usuarios de los servicios de salud
mental, en particular su derecho a vivir de forma independiente y a ser incluidos en la
comunidad.
22
Derecho y salud mental. Revista de Derecho Privado y Comunitario. 2013-1. Pg. 43. Ley 26.657: Fundamentos para la transformacin - Cap. De Hugo Cohen. Rubinzal Culzoni Editores.
23
Declaracin de Caracas, 1990. Organizacin Panamericana de la Salud Organizacin Mundial de la
Salud. Conferencia Reestructuracin de la Atencin Psiquitrica en Amrica Latina. Caracas, Venezuela, 11-14
de noviembre de 1990.

21

Todas las jurisdicciones deben respetar los presupuestos mnimos establecidos por la ley
nacional y la Constitucin Nacional, adems de los previstos en la Constitucin local. Por
lo tanto, la Ciudad est obligada a garantizar la desinstitucionalizacin de usuarios/as de
servicios de salud mental y a sustituir esos servicios por atencin en hospitales generales
y atencin primaria y mediante dispositivos comunitarios intermedios.
Sobre la internacin involuntaria, una modalidad de detencin, la CDPD reconoce en su
artculo 14 el derecho a la libertad y seguridad de la persona. Sobre este punto, el Comit
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad realiz observaciones al Estado argentino en el 2012 pargrafo 23 y 24, sealando que observa con preocupacin que
la internacin involuntaria y prolongada sigue prevaleciendo en el Estado parte, a pesar
de la adopcin de estrategias de desinstitucionalizacin y de que la Ley Nacional de Salud
Mental se centra en el modelo de derechos humanos de la discapacidad. Recomend
adoptar protocolos que garanticen el consentimiento libre e informado de todas las personas con discapacidad para recibir cualquier tratamiento mdico.
Acorde al informe de 201527 del rgano de Revisin Nacional, creado por la LNSM, entre
enero y agosto de 2014, de 1833 comunicaciones que recibi, el 94,8% correspondieron
a la Ciudad de Buenos Aires y el 89% se debieron a internaciones en hospitales monovalentes (pblicos, clnicas psiquitricas privadas, comunidades teraputicas).
En este contexto, el Comit tambin insta al Estado parte a implementar de manera
efectiva las estrategias de desinstitucionalizacin adoptadas, as como a desarrollar e
implementar planes de salud mental basados en el modelo de derechos humanos de la
discapacidad, as como medidas eficaces que promuevan la desinstitucionalizacin de las
personas con discapacidad.

24
CDPD (art. 1, 4, 14, 19); Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (art. 1 y
12), PIDESC; Consenso de Panam 2010, Principios de Brasilia 2005, Declaracin de Caracas 1990, Organizacin Panamericana de Salud (OPS) y Organizacin Mundial de la Salud (OMS); Principios para la proteccin
de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atencin de la salud mental 1991, Res. 46/119 de la
Asamblea General de la ONU; Ley Nacional de Salud Mental (LNSM) y decreto reglamentario.
25
Pauta incorporada en la reglamentacin del art. 27 de la Ley 26.657, decreto 603/2013. El Consenso
de Panam fue adoptado por la Conferencia Regional de Salud Mental convocada por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Organizacin Mundial de la Salud (OMS) 20 aos despus de la Declaracin de
Caracas en la Ciudad de Panam el 8 de octubre de 2010.
26
Art. 28, LNSM.
27
Resolucin Secretaria Ejecutuva N 05/2015; Buenos Aires, 31 de marzo de 2015; rgano de Revisin
Nacional.

22

2.2

Anlisis presupuestario con enfoque de derechos humanos

Para analizar la adecuacin del sistema de salud a las normas y principios de derechos
humanos vigentes en Argentina, una herramienta valiosa es anlisis presupuestario. Esta
perspectiva permite obtener un reflejo de los fondos destinados a acciones y programas
de salud mental. Adems de indagar cunto se destin a servicios de salud mental, es
pertinente analizar de qu manera se ejecutaron esos fondos.
El anlisis presupuestario es un indicador relevante para evaluar el grado de cumplimiento
de normas, estndares y principios que el Estado est obligado a cumplir al asignar, distribuir y ejecutar recursos. Sobre el punto, se ha dicho que hay que pasar del presupuesto
en cuanto institucin legal-parlamentaria al presupuesto en cuanto tcnica de la Constitucin en su conjunto28. La asignacin y ejecucin del presupuesto es fundamental para el
reconocimiento efectivo del derecho a la salud y dems derechos involucrados y para la
efectiva ejecucin de un plan de salud mental que sea respetuoso de los estndares de
derechos humanos.
A continuacin se analiza el gasto destinado a salud mental en la Ciudad de Buenos Aires, que comprende diferentes partidas dentro del Ministerio de Salud y del Ministerio de
Desarrollo Social.
El anlisis procura comprender si la asignacin y ejecucin refuerza un modelo de salud
mental hospitalocntrico y manicomializador o si, por el contrario, se orienta el gasto
pblico a reformar el sistema de salud mental, dar cumplimiento a la normativa vigente y
focalizar el gasto en servicios de atencin primaria y de salud comunitaria.

28
Corti, Horacio (dir.), El derecho constitucional presupuestario en el derecho comparado , Abeledo
Perrot, 2010, pgina 654

23

Aclaraciones metodolgicas
/ Ajustes por inflacin
A los efectos de contemplar las variaciones de los precios en los anlisis interanuales, se
presentan cifras ajustadas a precios constantes, a valores aproximados de 2015. Para los
aos 2011 y 2012 se tomaron los ndices publicados por consultoras privadas (24 y 23,9%
respectivamente) y para los aos 2013 y 2014 el ndice publicado por el GCABA (24 y 28%
respectivamente).

// Crdito: original | vigente | devengado

Cuando se habla de crdito original o crdito de sancin se hace referencia al crdito
aprobado originalmente por la Legislatura al sancionarse la ley de presupuesto, y cuando
esta es modificada por otras leyes. Con la expresin crdito vigente se hace referencia
al crdito asignado en el momento en que se presenta determinada informacin, teniendo
en cuenta las modificaciones realizadas a travs de reasignaciones de partidas (si el crdito no tuvo modificaciones durante el ao, el crdito vigente coincidir con el original). El
crdito devengado es lo que efectivamente se ha ejecutado durante el perodo.
Los datos del crdito vigente y la ejecucin final se toman de las Cuentas Anuales de Inversin, salvo para el ao 2015 para el cual los datos se toman de la ltima informacin
provista por el Ejecutivo local a travs de los informes de ejecucin trimestrales.

24

El presupuesto de salud mental en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

En el presente captulo se analizarn los fondos destinados a salud mental en la ciudad.
Esto comprende el presupuesto destinado a los cuatro hospitales monovalentes o neuropsiquitricos, a los centros de salud mental, a talleres protegidos, al rea administrativa
de salud mental y las partidas destinadas a salud mental dentro de los hospitales generales (dentro del Ministerio de Salud), a programas de externacin asistida (PREASIS) y al
Programa de Polticas Sociales en Adicciones, estos dos ltimos dentro del Ministerio de
Desarrollo Social.
Entre los hospitales monovalentes se encuentran los siguientes:
Hospital de Salud Mental Jos Tiburcio Borda: hospital psiquitrico dedicado a internacin y tratamiento ambulatorio de hombres mayores de 18 aos y servicios de corto
plazo para mujeres.
Hospital de Salud Mental Dr. Braulio A. Moyano: hospital psiquitrico dedicado a
internacin y tratamiento ambulatorio de mujeres mayores de 18 aos.
Hospital Infanto Juvenil Dra. Carolina Tobar Garca: hospital psiquitrico dedicado
a internacin y tratamiento ambulatorio para nios y adolescentes.
Hospital de Emergencias Psiquitricas Torcuato Alvear: hospital psiquitrico de agudos, dedicado a internaciones de corto plazo y atencin ambulatoria de hombres, mujeres
y adolescentes.
Adems, dos Centros de salud mental, entendidos como establecimientos monovalentes
que no prestan servicios de internacin. El N 1 Dr. Hugo Rosarios, especializado en
infancia y adolescencia, y el N 3 Dr. Arturo Ameghino, primer hospital ambulatorio de
salud mental.
Asimismo, las partidas destinadas a salud mental comprenden fondos destinados a los
Talleres Protegidos de Rehabilitacin Psiquitrica y al funcionamiento administrativo del
rea de Salud Mental. Adems, el gasto en salud mental tambin se integra con los fondos destinados a atencin de casos de salud mental dentro de hospitales generales o
polivalentes, rubro previsto tambin dentro del Ministerio de Salud.

25

Finalmente, tambin se tiene en cuenta la informacin relativa a salud mental dentro del
Ministerio de Desarrollo Social. Se incluye el presupuesto destinado al Programa de Externacin Asistida para la Integracin Social (PREASIS), formalmente orientado a fines de
reinsercin social de usuarios de servicios de salud mental, y al Programa de Polticas
Sociales en Adicciones.
No se incluyen en este anlisis las partidas, en caso de haber, previstas para los Centros
de Salud de Atencin Comunitaria (CeSAC), a los cuales la Ley Nacional de Salud Mental
les otorga responsabilidades de atencin y prestacin de servicios de salud mental. Ello
se debe a que el bajo grado de desagregacin de la informacin presupuestaria existente
no permite conocer en detalle qu proporcin de los recursos destinados a dichos centros se orienta a servicios de salud mental.
En el art. 25 la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
se reconoce el derecho a la salud de las personas con discapacidad estableciendo que
los Estados Partes deben asegurarles programas, atencin de salud gratuitos o

a precios asequibles, de la misma variedad y calidad que las dems personas.

Para asegurar dichos servicios el Estado debe implementar un sistema de salud mental
pblico con capacidad para satisfacer la demanda de usuarios de servicios de salud mental, mxime si se tiene en cuenta que existe una correlacin marcada entre discapacidad
mental y psicofsica y condicin socioeconmica.
En este sentido, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la Observacin General N5, seal que: Los Estados deben velar por
que las personas con discapacidad [] reciban atencin mdica de igual calidad y dentro
del mismo sistema que los dems miembros de la sociedad.
El derecho a la salud fsica y mental implica tambin el derecho a tener acceso a los servicios mdicos y sociales [] y a beneficiarse de dichos servicios, para que las personas
con discapacidad puedan ser autnomas, evitar otras discapacidades y promover su integracin social. De manera anloga, esas personas deben tener a su disposicin servicios
de rehabilitacin a fin de que logren alcanzar y mantener un nivel ptimo de autonoma y
movilidad.

29
Para acceder a un anlisis de la situacin de los CeSAC en relacin con los servicios de Salud Mental,
puede consultar el Documento de Trabajo de la Asesora Tutelar, del MPT, de CABA: De la ley al barrio, la
implementacin de la Ley Nacional de Salud Mental en los efectores de atencin primaria de salud en la zona
sur de la Ciudad de Buenos Aires. Ver en: http://mptutelar.gob.ar//sites/default/files/dtn20_de_la_ley_al_barrio.pdf.

26

El sistema de salud mental debe orientarse al cierre progresivo y definitivo de hospitales

psiquitricos monovalentes y ofrecer servicios pblicos y garantizar que sean accesibles sin discriminacin por razones socioeconmicas de atencin de salud mental en
hospitales generales, servicios de atencin primaria y comunitaria y servicios de atencin
intermedia, desde una perspectiva de derechos humanos, que garantice el pleno derecho
a vivir incluidos en la sociedad, sin discriminacin. En este sentido, de acuerdo a la LNSM,
art. 27 y su reglamentacin, el Estado est obligado a lograr esos objetivos para el 2020.
A cinco aos de la fecha lmite, el presupuesto del Ministerio de Salud se sigue enfocando
prioritariamente en los hospitales monovalentes. Para el 2015, se presupuest el 77% de
lo destinado a salud mental a los cuatro psiquitricos de la Ciudad.

A
Falta de transparencia
Un obstculo fundamental que se presenta al analizar y monitorear las acciones y polticas
que lleva a cabo la Direccin de Salud Mental es la escasa transparencia, claridad y precisin con la que se presenta informacin, presupuestaria y no presupuestaria, que debe
ser de acceso pblico.

La informacin disponible no permite conocer con precisin el destino concreto de los recursos destinados a salud mental, y se desconoce informacin
bsica indispensable para evaluar la asignacin que sera necesaria de acuerdo a normas y principios de derechos humanos y de la LNSM.
La falta de informacin impide que la Legislatura tome decisiones adecuadas sobre la
asignacin de recursos para salud mental y atenta directamente contra la puesta en marcha de mecanismos de rendicin de cuentas sobre la utilizacin de recursos pblicos.
La Direccin de Salud Mental no responde a los pedidos de informacin o los
responde de forma insuficiente y vaga. A modo de ejemplo, se les solicit que indicaran
cul es la diferencia entre el programa acciones en salud mental y el de atencin en
salud mental y qu actividades realiza cada uno de ellos. La respuesta obtenida fue: Las
acciones en Salud Mental son aquellas que se producen con el objetivo de mejorar los
distintos aspectos de la atencin del paciente.
Del mismo modo, cuando se busc indagar con mayor precisin sobre las polticas de
salud mental y sobre los programas existentes, indicaron que se llevan a cabo distin-

tas polticas de salud mental bajo un adecuado y buen nmero de programas.

Esta actitud atenta directamente contra los derechos de los ciudadanos y la rendicin de
cuenta de los gobernantes.
27

Uno de los elementos fundamentales para analizar los niveles de transparencia de una
poltica pblica o rea de gobierno se relaciona con los grados de apertura que muestran
quienes la llevan adelante, en la difusin y provisin de toda la informacin pblica relevante en torno al tema. Que los/as ciudadanos/as puedan acceder a la informacin que
requieran, de un modo sencillo y gil, y que esa informacin cumpla con el requisito de
ser completa, veraz y adecuada, puede ser muchas veces la variable que distingue una
poltica cuyos niveles de opacidad son alarmantes de otra que no. A su vez, el acceso a la
informacin no es solo una herramienta eficaz en pos de la transparencia, sino que es un
derecho indispensable para el ejercicio adecuado del resto de los derechos.
Lo expuesto implica, por un lado, que el propio gobierno debe adoptar polticas activas
de difusin de la informacin ms relevante de cada una de sus polticas a travs de
medios masivos, incluyendo internet y, a su vez, que debe suministrar sin omisiones
ni dilaciones innecesarias toda la informacin que en forma espontnea se le requiera
por parte de cualquier ciudadano/a.

B
Participacin de los fondos destinados a salud mental dentro del presupuesto
de salud y del presupuesto total de la Ciudad
La LNSM estipula en su art. 32 que el Ejecutivo debe prever un incremento en las partidas destinadas a salud mental hasta alcanzar un mnimo del DIEZ POR CIENTO (10 %)
del presupuesto total de salud y promueve que las provincias y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires adopten el mismo criterio.
Al analizar la proporcin del presupuesto del Ministerio de Salud de la Ciudad con destino
a salud mental y, luego, del presupuesto total de la Ciudad, en ambos casos se puede
observar que el porcentaje asignado se mantiene estable entre los aos 2008 y 2015 (el
dato no comprende programas que estn fuera del Ministerio de Salud, dentro del Ministerio de Desarrollo Social).
Para el caso de la comparacin entre el presupuesto destinado a salud mental con el presupuesto total de CABA, se produce una leve cada en el ao 2011 (1.2%). Si se compara
con el presupuesto del Ministerio de Salud, el ao que menor porcentaje representa es el
2008 (7.2%). Adems, en el 2014 alcanza el 7,8% y baja a 7,6% en el presupuesto para el
ao 2015. Ahora bien, si se realiza una comparacin con respecto al crdito devengado
en los ao 2008 a 201330, podemos observar que en ambos casos aumenta el porcentaje
con respecto al crdito original.
30
Para los aos 2014 y 2015 tomamos el crdito original porque en el caso del ao 2014 no se encuentra
disponible aun la Cuenta Anual de Inversin y el ao 2015 es el ao en curso.

28

Porcentaje de salud mental en el Ministerio de Salud

Crdito original y Devengado (2008 - 2015)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de las Cuentas de Inversin 2008-2013 y del presupuesto sancionado 2014 y 2015.

Es decir que todos los aos el Ejecutivo destina un mayor porcentaje a salud mental que
lo estipulado en la ley de presupuesto. Sin embargo, como se advierte, la Ciudad no
alcanza la pauta nacional del 10%.

C
Priorizacin de hospitales monovalentes
Al analizar el presupuesto total con destino a servicios de salud mental durante el 2015 se
advierte que los efectores de salud monovalentes absorben el 77% del presupuesto
original. Del restante 23%, un 7% se destina a los centros de salud mental que ofrecen
atencin especializada pero ambulatoria. Las Polticas Sociales en Adicciones absorben el
5%31. Los talleres protegidos representan un 4% mientras que la oferta de servicios de salud
mental en hospitales generales y en dispositivos intermedios, rubros que deben ser la regla,
constituye presupuestariamente una excepcin. Cada una de dichas secciones no alcanzan
a representar un 1% del presupuesto. Esta distribucin es similar en los aos anteriores.
La desagregacin de partidas especficas para salud mental en hospitales generales comienza recin desde el ao 2014. En el caso del Programa de Externacin Asistida (PREASIS) del Ministerio de Desarrollo Social, recibe fondos desde el ao 2010, momento en el
cul se reglament dicho programa.
31
Para el 2015, para la partida del Ministerio de Desarrollo Social asignada al Programa de Polticas Sociales
en Adicciones, se presupuestaron $ 66.675.163 (pesos corrientes), con una meta fsica de 33.913 personas. De ese
total de pesos, la mayor proporcin se transfiere al sector privado para financiar gastos corrientes (43.348.247$).

29

Distribucin del presupuesto

de salud mental (2015)

Alvear: 10%
Borda: 28%
Moyano: 28%
Talleres protegidos: 4%
Tobar Garca: 11%
Centro de salud Ameguino 5%
Centro de salud Hugo Rosario: 2%
Area salud metal: 7%
Externacin asistida: 0%*
Monto salud mental
hospitales generales: 0%**
Polticas sociales
en adicciones: 5%

Fuente: Se elabor con la informacin provista en la Ley de Presupuesto 2015, CABA, para la Jurisdiccin del
Ministerio de Salud y de Desarrollo Social.
*/** Los valores que dicen 0% se refieren a valores que no alcanzan el 1%, pero no implican 0.

D
Aumento de la participacin de los Servicios de internacin
en los Hospitales monovalentes
Si tenemos en cuenta la normativa local que establece la desinstitucionalizacin progresiva de las personas usuarias del servicio de salud mental y la obligacin de que las internaciones por motivos de salud mental se hagan en hospitales generales, el porcentaje
destinado a los servicios de internacin dentro de cada hospital monovalentedebera ir
disminuyendo.
Sin embargo, en el siguiente grfico se puede observar una progresiva disminucin desde
el ao 2010 a 2013 para luego aumentar nuevamente en el 2015.
30

Evolucin del porcentaje de

Servicios de Internacin (2008-2015)

servicios de internacin

Fuente: Se tom el crdito vigente. Elaboracin propia en base a datos de las Cuentas de Inversin 2008-2013
y del presupuesto sancionado 2014 y 2015.

A continuacin se comparan el porcentaje del presupuesto sancionado que se destina a

internacin con los dems rubros de gasto dentro de los hospitales monovalentes, entre
los aos 2008 y 2015. Segn se puede advertir, los servicios de internacin son los que
absorben la mayor proporcin de recursos. En el Anexo I podrn encontrar informacin
similar sobre cada uno de los hospitales psiquitricos de la Ciudad.
4

Evolucin de cada rea del total de los

hospitales de salud mental (2008-2015)

conduccin y administracin
servicios de internacin
atencin ambulatoria
diagntico y tratamiento
mantenimiento,
reparacin y limpieza
urgencias
programas residenciales

Fuente: Se tom el crdito vigente. Elaboracin propia en base a datos de las Cuentas de Inversin 2008-2013
y del presupuesto sancionado 2014 y 2015.

31

E
Evolucin interanual de lo destinado al rea Salud Mental
El rea de Salud Mental es un rea que est ubicada dentro del Ministerio de Salud (no
comprende las partidas asignadas a monovalentes, a talleres protegidos, PREASIS ni gasto en salud mental en hospitales generales) y se ha ido modificando a lo largo de los aos,
en lo que respecta al Programa y al proyecto donde se encuentra ubicada32.
El presupuesto asignado al rea vara a lo largo del periodo analizado (2008-2015), con
una tendencia a la suba. Tambin hay una fuerte variacin entre el crdito sancionado
originalmente y el crdito vigente al finalizar cada ejercicio, en todos los casos el rea de
Salud Menta aumenta con la excepcin del 2008. Por ejemplo, para el ao 2013 el presupuesto vigente fue un 538% del sancionado. El crdito devengado, se ejecuta casi la
totalidad de lo asignado en todos los aos.
Si bien en la descripcin del programa en el presupuesto jurisdiccional33 surgen variados
objetivos y actividades no es posible analizarlos dentro del presupuesto detallado y constatar su efectiva implementacin.

rea Salud Mental Credito original,

vigente y devengado

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de las Cuentas de Inversin 2008-2013 y del presupuesto sancionado y 4to trimestre de ejecucin 2014 y sancionado 2015. No se incluyen datos correspondientes a los aos
2009 y 2010 porque en esos aos no se individualiz una partida para esa rea

32

F
Insuficiencia de recursos asignados a la creacin de
dispositivos intermedios y comunitarios
La LNSM reconoce entre los derecho de las personas con discapacidad mental o psicosocial el derecho a recibir tratamiento y a ser tratado con la alternativa teraputica

ms conveniente, que menos restrinja sus derechos y libertades, promoviendo

la integracin familiar, laboral y comunitaria (art. 7).
La norma tambin establece que por regla el proceso de atencin debe realizarse
preferentemente fuera del mbito de internacin hospitalario []. Se orientar al
reforzamiento, restitucin o promocin de los lazos sociales.
Para ello, el Estado debe asignar los espacios y recursos necesarios para garantizar que
efectivamente la internacin siempre en hospitales generales sea usada como ltimo
recurso teraputico, que se realice por el menor tiempo posible y que se presten servicios
de salud mental de carcter primario y comunitario.

Sin embargo, dentro del Ministerio de Salud no aparecen desagregados los

recursos que se destinan a proveer dispositivos intermedios de salud mental
en la Ciudad Autnoma de Buenos aires. Por lo tanto, hay un fuerte problema de
transparencia que impide, por un lado, analizar con precisin cules son los montos, destinados a proveer servicios de salud mental en dispositivos intermedios y en qu medida
se ejecutan.
Se espera que esos servicios contribuyan a la atencin preventiva o posterior a la internacin y que permitan un tratamiento que garantice la inclusin social de los usuarios,
su autonoma y una vida independiente. La falta de informacin adecuada genera serias
dificultades para los procesos de rendicin de cuentas por parte de los gobernantes. Por
otro lado, impide disear, aplicar y monitorear las polticas pblicas que puedan estarse
ejecutando y que busquen esos objetivos.
32
Para el ao 2008, la partida se encuentra dentro del Programa Acciones en Salud de Coordinacin
Centralizada en la Subsecretaria de Atencin Integral de Salud. Para el ao 2011, la partida se encuentra individualizada como Acciones de Salud Mental dentro del Programa de Promocin, Prevencin, y Proteccin
en Salud en la Subsecretara de Atencin Integral de Salud. Para el ao 2012, la partida se encuentra individualizada como Acciones de Salud Mental dentro de la Subsecretara de Atencin Integral de Salud.
Para los aos 2013, 2014 y 2015, las partidas se encuentran individualizadas como Atencin de Salud Mental
dentro de la Subsecretara de Atencin Integral de Salud.
33
Presupuesto jurisdiccional MSal, 2015, Unidad ejecutora. 551, programa 85. Pg. 284.
Disponible
en
http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/presupuesto2015_final/11052015/Presu-Jur/40-Ministerio-de-Salud.pdf. Ver Anexo distributivo de crdito. Pg. 463 http://www.buenosaires.gob.ar/
areas/hacienda/presupuesto2015_final/11052015/Anexo-Distributivo-2015.pdf.

33

En un sentido similar, que revela las falencias en la asignacin presupuestaria de salud

mental y su transparencia, el informe de la Auditora General de la Ciudad sobre la Direccin de Salud Mental34 observa que: El Presupuesto de Salud Mental no cuantifica demandas ni Metas Fsicas para la totalidad de sus Programas Presupuestarios. No cuentan
con registros y anlisis de demanda real o necesidad revelada (explicitada).
El art. 11 de la LNSM establece que la Autoridad de Aplicacin debe promover que las
autoridades de salud de cada jurisdiccin, en coordinacin con las reas de educacin,
desarrollo social, trabajo y otras que correspondan, implementen acciones de inclusin social, laboral y de atencin en salud mental comunitaria. Adems, debe
promover el desarrollo de dispositivos intermedios y servicios de inclusin social y laboral
para personas despus del alta institucional.
Por otro lado, la Ley 448 de Salud Mental reconoce entre sus principios rectores el desarrollo con enfoque de redes de la promocin, prevencin, asistencia, rehabilitacin,
reinsercin social y comunitaria [] y, como contrapartirda, la insercin comunitaria es
uno de los derechos explcitamente previstos en dicha norma. Sin embargo est obligacin estatal no se ve reflejada en las partidas presupuestarias destinadas a salud mental,
dentro del presupuesto de la Ciudad. Por ejemplo, al Programa de Externacin Asistida,
dependiente del Ministerio de Desarrollo Social (art. 15 Ley 448), se destina, menos de un
1% en relacin con el resto de los rubros de salud mental.
El Comit sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en las Observaciones Finales sobre Argentina (2012), inst al Estado parte a implementar de
manera efectiva las estrategias de desinstitucionalizacin adoptadas, as como
a desarrollar e implementar planes de salud mental basados en el modelo de derechos
humanos de la discapacidad, as como medidas eficaces que promuevan la desinstitucionalizacin de las personas con discapacidad35.
La LNSM tambin indica expresamente que la internacin en ningn caso puede ser indicada o prolongada para resolver problemticas sociales o de vivienda. Para ello, el Estado
debe proveer los recursos adecuados a travs de los organismos pblicos competentes.
Es decir que no es admisible que an haya personas que ya tienen el alta mdico, que
estn en condiciones de ser externadas y que permanezcan en hospitales por estar en
situacin de vulnerabilidad social o econmica. Es an ms grave que esa internacin se
implemente en hospitales psiquitricos monovalentes.

34
Informe final de Auditoria, AGCBA. Proyecto N 3.13.10. Publicado en 2015 y disponible en: http://
www.agcba.gov.ar/docs/inf-20150421_1523---Direccion-General-de-Salud-Mental..pdf.
35
Observaciones finales sobre el informe inicial de Argentina, aprobadas por el Comit en su octavo
perodo de sesiones, 17 a 28 de septiembre de 2012), CRPD/C/ARG/CO/1.

34

De acuerdo a informacin pblica provista por el Ministerio de Salud sobre el ao 2014,

en el Hospital Borda haba cinco usuarios con alta mdica que continuaban internados
por causas de orden social en la Unidad de Internacin de Hombres. En la Unidad de
Adolescencia, haba dos jvenes en condiciones de alta clnica pero que an esperaban la
derivacin a hogar. Suceda igual con tres usuarias de la Unidad de Internacin de Mujeres.
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires presenta an una profunda deuda en relacin con
la disponibilidad de dispositivos intermedios, ya que son insuficientes para responder a
necesidades de salud mental luego de periodos de internacin o entre esta y el regreso
a su hbitat, o servicios de salud mental de atencin comunitaria centrados en los lazos
sociales y que no impliquen internaciones.
La desinstitucionalizacin no es la reduccin de camas de internacin sin dar propuestas
alternativas. Antes de externar a una persona tenemos que tener en claro a dnde, cmo
y quines son los responsables de su traslado y su proceso de tratamiento y rehabilitacin
[] (no) es dejar a las personas con trastornos mentales severos librados a su destino en
la calle.36

Cuando hay recursos pero se distribuyen en violacin de derechos fundamentales y se priorizan gastos superfluos. El GCBA decide concentrar los recursos pblicos
con los que cuenta en mantener y profundizar un sistema de internacin en hospitales
monovalentes, en desmedro de la creacin de dispositivos intermedios, en contraste a
lo que exige la normativa local, constitucional e internacional. La distribucin y ejecucin
de dichos recursos refuerza un modelo de salud mental manicomializador. En lugar de
ello, dichos recursos podran y deberan ser utilizados para reformar el sistema de salud
mental y reorientar el gasto pblico para dar cumplimiento a las obligaciones asumidas
por el Estado.
En palabras de Hugo Cohen, en general lo que recibe la salud mental en los pases de la
regin es de un 1% o 2%. Sin embargo estos son muchos millones de dlares, entonces
no es que no haya dinero en nuestros pases para la salud mental. Una cama en un hospital psiquitrico de la ciudad de Buenos Aires representa miles de pesos por mes, lo cual
est indicando que s hay dinero.37
En ese sentido, an si los Estados se ampararan en falta de recursos, en el caso Olmstead vs. L.C (527 US 581), la Suprema Corte de los Estados Unidos indic que los
recortes presupuestarios no justifican la falta de provisin de servicios integrados a la
comunidad a personas con discapacidad porque aun en situaciones de limitaciones a
36
Salud mental y derechos humanos. Vigencia de los estndares internacionales. 2009. Presentacin
OMS/OPS Argentina. Cap. Hugo Cohen: La creacin de los sistemas de salud mental basados en la comunidad,
en el contexto de experiencias exitosas en la regin de las Amricas. Pg. 111.
37
Idem, pg. 113.

35

personas con discapacidad porque aun en situaciones de limitaciones presupuestarias,el

Estado puede razonablemente modificar sus programas y redistribuir recursos de establecimientos segregados a establecimientos integrados.
A su vez, en el caso Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo
(Fallos: 335:452, 24 de abril de 2012), la Corte Suprema de Justicia de la Nacin seal:
la inversin del Estado debe ser adecuada, lo que no depende nicamente del monto
que ste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogacin para superar la
situacin o paliarla en la medida de lo posible (considerando 15).
En segundo lugar, la otra conclusin principal que emerge de la informacin presupuestaria oficial es que muchos de los recursos presupuestarios con los que cuenta el GCBA
son desperdiciados en gastos superfluos, innecesarios o al menos no prioritarios en comparacin con los derechos fundamentales de las personas con discapacidad psicosocial.
Para mencionar un ejemplo, la inversin en publicidad oficial creci exponencialmente
entre los aos 2012 y 2015.
Asimismo, del Plan Plurianual de Inversiones 2015-2017 surge que el Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico es el ministerio que cuenta con la mayor asignacin para obras
($3.631.179.993) y supera enormemente la asignacin para el Ministerio de Salud ($
873.712.999). Es importante destacar que dentro del presupuesto del Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico para el ao 2015 una gran cantidad de recursos estn asignados
a gastos evidentemente no prioritarios, tales como: una partida para la decoracin navidea del microcentro ($8.000.000); una partida para barrios de Buenos Aires, que slo
incluye a Puerto Madero ($30.000.000) y Las Caitas ($5.000.000); y una partida para la
instalacin de bares en parques pblicos ($3.000.000)38.
6

Plan Plurianual de inversiones

2015 - 2017

$ corrientes

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Plan Plurianual de inversiones 2015-2017.

36

En este contexto, la omisin de desarrollar y proveer dispositivos intermedios, adems de

ser contraria al derecho de las personas con discapacidad a vivir de forma independiente
y a ser incluidas en la comunidad, viola el deber del GCBA de utilizar el mximo de los
recursos disponibles para garantizar su derecho a la salud, en los trminos del artculo 4.2
de la CDPD y el artculo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales.
Al respecto, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha sostenido que
cuando no se adoptan medidas o stas son de carcter regresivo, corresponde al Estado
Parte probar que la decisin pertinente se bas en el examen ms exhaustivo posible y
que est debidamente justificada en relacin con la totalidad de los derechos enunciados
en el Pacto y por el hecho de que se utilizaron plenamente los recursos disponibles39.
Tambin cabe tener presente que el Juzgado en lo Contencioso Administrativo N 1 de
La Plata, en el caso Asociacin Civil Miguel Bru y otros c/ Ministerio de Desarrollo
Social Pcia Bs As y otro/a s/ amparo (R-15928, 22 de mayo de 2012), identific como
conductas contrarias al deber de usar el mximo de los recursos disponibles los gastos
no prioritarios, como los fondos empleados para hacer publicidad oficial que exaltaba la
figura de funcionarios pblicos. Ello fue considerado demostrativo de la existencia de recursos econmicos suficientes y de la falta de voluntad de asegurar los derechos de las
personas.
En conclusin, de los datos reseados, que surgen de documentos presupuestarios oficiales, agravan la situacin planteada y la tornan ms inexplicable, toda vez que no slo
se incumple una clara obligacin constitucional y legal, sino que adems se cuenta con
recursos disponibles, que no se utilizan con la finalidad establecida normativamente.

Un fallo reciente de primera instancia por falta de dispositivos intermedios. En

abril de 2015, la Justicia Nacional40 hizo lugar a una accin de amparo colectivo y orden
al Ministerio de Salud de la Nacin y al Ministerio de Salud de la Ciudad adoptar las medidas necesarias para cumplir con lo dispuesto por la Convencin sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad y en la LNSM y a proveer dispositivos comunitarios aptos
para brindar tratamiento a las personas con posibilidades de externacin.
38
Ms informacin sobre anlisis presupuestario del GCBA con relacin a Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en el informe julio 2015, presentado por ACIJ: El presupuesto en la Ciudad de Buenos Aires
Se toman en serio los derechos sociales?. Disponible en: http://acij.org.ar/blog/2015/07/15/informe-el-presupuesto-en-la-ciudad-de-buenos-aires-se-toman-en-serio-los-derechos-sociales/.
39
Evaluacin de la obligacin de adoptar medidas hasta el mximo de los recursos de que disponga de
conformidad con un protocolo facultativo del pacto, E/C.12/2007/1, 21 de septiembre de 2007, prrafo 9.
40
Juzgado Nacional, 1era instancia, en lo Contencioso Administrativo Federal N 9, en S., A.F. Y OTROS
C.EN-M SALUD DE LA NACION Y OTROS S. AMPARO LEY 16.986, La sentencia no se encuentra firme. Se
complementa la informacin sobre el caso a partir de entrevistas con las curadoras que promovieron el caso:
Dras. Soledad Fernndez Mele y Adelina Navarro Lahitte, de la Defensora General de la Nacin.

37

El amparo se present en diciembre de 2014, en representacin de cuatro afectados y de

los/as usuarios/as de servicios de salud mental que estn en condiciones de acceder a la
externacin y que requieren continuar el tratamiento en dispositivos alternativos e intermedios, por la falta de dichos dispositivos comunitarios. El problema estructural, la falta de
dispositivos intermedios, fue ampliamente probado y reconocido mediante diversas respuestas brindadas por el GCBA, el Ministerio de Salud de la Nacin y ante el requerimiento
de las personas afectadas41.
Adems se pretendi que el Ministerio de Salud, como autoridad de aplicacin de la LNSM,
regule la habilitacin sanitaria de este tipo de instituciones. El decreto reglamentario de la
LNSM establece que la autoridad de aplicacin es la encargada de establecer los requisitos
que debe cumplir cada dispositivo para su habilitacin. Sumado a la solicitud de medidas
que beneficien a los casos particulares y a todo el grupo que representan, las amparistas
demandan que se generen y regulen los dispositivos intermedios, un paso necesario para
asegurar los servicios que posibilitan transitar de la internacin a la vida en comunidad.
El cierre de los hospitales monovalentes y la aplicacin de la internacin con carcter restrictivo debe necesariamente estar acompaada de la oferta de servicios adecuados de
salud comunitaria. Una prctica recurrente en la Ciudad es la de ofrecer alternativas de
atencin que no son las que requieren los usuarios, como por ejemplo en geritricos o
en comunidades teraputicas, cuando no se trata de adultos mayores dependientes o de
personas con problemas de adicciones. Esto agrava an ms la violacin de los derechos
a la salud y al bienestar.
Uno de los puntos denunciados por la Asesora General Tutelar del Ministerio Pblico de la
Ciudad en un informe, es precisamente la falta de dispositivos alternativos en la Red
de Salud Mental para favorecer los egresos de los usuarios/as internados/as y favorecer su
reinsercin en la comunidad42.
A partir de la informacin provista en las Cuentas de Inversin de respuestas a pedidos
de informacin realizados43 a la Direccin encargada de implementar y coordinar los programas de salud mental creada por la ley 448, est claro que el Estado no garantiza la
prestacin de servicios de salud para todos las personas usuarias que lo necesitan, sin
discriminacin y en igualdad de condiciones.

41
Los cuatro usuarios de servicios de salud mental estaban en condiciones de ser externados y asistir a
establecimientos de medio camino o residencias protegidas.
42
Documento de Trabajo N 21 | Febrero de 2014. SALUD MENTAL. Internaciones por salud mental
en hospitales generales de agudos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. http://mptutelar.gob.ar//sites/default/files/dtn21_internaciones_0.pdf.
43
En abril de 2014, en ocasin de un pedido de acceso a la informacin pblica realizado por ACIJ
(E.E.2013-06349670-MGEYA), respondi que Existen un nmero [sic] de casas de medio camino y centros
de capacitacin sociolaborales y se incrementan en forma permanente. Los profesionales de los equipos interdisciplinarios asignados estn a cargo del Gobierno de la Ciudad.

38

Tambin en este punto es grave la falta de transparencia en relacin con las polticas
implementadas. En ocasin de responder a un pedido de informacin sobre la cantidad
de casas de medio camino y si se encuentran tercerizadas o a cargo del Gobierno de la
Ciudad, la Direccin de Salud Mental se limit a indicar que Existen un nmero de ca-

sas de medio camino y centros de capacitacin sociolaborales y se incrementan en forma permanente. Los profesionales de los equipos interdisciplinarios
asignados estn a cargo del Gobierno de la Ciudad. Asimismo, dentro de la rbita
del Ministerio de Desarrollo Social, en el registro que ofrecen en su pgina web44 solo es
posible encontrar una casa de medio camino, llamada Julieta Lanteri.
Las modalidades alternativas se encuentran enumeradas en el artculo 14 de la Ley N
448 de Salud Mental, bajo la denominacin de efectores. Nada menos que diecinueve
modalidades alternativas prev la ley para el tratamiento de las personas con algn tipo
de discapacidad mental o psicosocial. Acorde a informacin oficial, la Direccin de Salud
Mental cuenta con una serie de programas de salud mental45 aunque no necesariamente estn todos implementados.
Sin embargo, ninguno de esos programas supone ni prev la regulacin ni la creacin,
dentro de la red de servicios de salud mental a cargo de la Direccin, de algunas modalidades teraputicas alternativas legisladas en el art. 14 de la ley 448. Entre estas modalidades que se encuentran ausentes tenemos: residencias protegidas, casas de medio
camino, talleres protegidos, hogares y familias sustitutas.
Estas son fundamentales para seguir el tratamiento de aquellos usuarios que estando en
condiciones de ser externados de los hospitales monovalentes, requieren continuar su
atencin bajo alguna de aquellas modalidades. Su ausencia impide que se cumpla con lo
dispuesto por la normativa superior anteriormente referenciada y que se desconozcan los
derechos de las personas con discapacidades psicosociales que aquella normativa viene
a consagrar y garantizar.

G
Presupuesto asignado a talleres protegidos
Una de las iniciativas que busca dar respuesta a modalidades de atencin alternativa para
la inclusin social son los talleres protegidos y a estos se destina un porcentaje muy reducido en comparacin con lo asignado a hospitales monovalentes.
44
Informacin disponible en la pgina del GCBA, Ministerio de Desarrollo Social: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/des_social/establecimientos/?menu_id=12493.
45
Para acceder a los objetivos y caractersticas propuestos para la oferta de programas, ingresar a la pgina
oficial del Gobierno de la Ciudad, Direccin de Salud Mental: http://www.buenosaires.gob.ar/salud/saludmental/programayredesdesaludmental.

39

Dichos espacios, regulados por la Ley 955, son efectores estatales de la Red de Salud
Mental y ejes esenciales en la implementacin de las polticas de atencin ambulatoria,
reinsercin y rehabilitacin de las personas con problemas de salud mental o discapacidad psicosocial.
De acuerdo a un informe de la Auditoria General de la CABA45, emitido en 2014 y que analiza el ciclo 2012, desde la Administracin Central falta la conformacin de una subred

de Talleres Protegidos de Rehabilitacin Psiquitrica que articule los talleres

hospitalarios, los vinculados a efectores ambulatorios de salud mental y organizaciones sin fines de lucro dentro de la red de Salud Mental de la Ciudad. Adems, destaca que esa omisin impacta de forma negativa en el sistema de derivaciones
y apoyo de los diferentes dispositivos ambulatorios de la Ciudad. Dichas observaciones
surgen tambin del informe anterior e implican el incumplimiento sistemtico de la obligacin estatal establecida en el art. 3 de la ley 955.
Reaparece en este punto la falta de transparencia que existe en la informacin presupuestaria que ofrece el Gobierno de la Ciudad, ya que, por ejemplo, tampoco es posible
indagar y conocer qu proporciones de fondos dentro de los hospitales van a talleres hospitalarios. De esta forma, la informacin se torna insuficiente por falta de desagregacin.
El mismo informe destaca las dificultades para el acceso al programa. En ese sentido
indica que es necesario aumentar la cantidad de pacientes en los diferentes talleres; los
efectores se concentran en un solo barrio de la CABA (Barracas); el horario de la prestacin es limitado (turno matutino) para el aumento de la prestacin se debe incrementar el
recurso humano.
Sobre el punto y las diversas alternativas de inclusin social y laboral, el Comit sobre

los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en la Observacin General

N5, sobre los derechos de las personas con discapacidad (1994), al referirse al derecho
al trabajo, indic que: El derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse
la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado (prrafo 1 del artculo 6) no
se lleva a la prctica en los casos en que la nica verdadera oportunidad que tienen los
trabajadores con discapacidad consiste en trabajar en los denominados talleres o lugares
protegidos en condiciones inferiores a las normales. Los arreglos mediante los cuales
las personas que padezcan determinadas clases de discapacidad quedan realmente limitadas a desempear determinadas ocupaciones o a fabricar determinados artculos
pueden violar el mencionado derecho.

45
Informe final de auditoria. AGCBA. Proyecto N 3.13.01. Sobre Talleres de rehabilitacin psiquitrica. Publicado en 2014. Disponible en: http://www.agcba.gov.ar/docs/inf-20150206_1513---Talleres-de-Rehabilitacion-Psiquiatrica..pdf.

40

Algunos datos que se desprenden del informe de

la Auditora General de la Ciudad (2014)
sobre las personas asistentes a los Talleres Protegidos

Las problemticas socio-familiares son diversas, bsicamente corresponden a

familias con algn grado de vulnerabilidad social (carencias econmicas,
problemas laborales y / o de vivienda).

El 28,07% no tiene ningn tipo de familia o red que lo contenga

.
Con respecto a la vivienda, el 29,82% no posee un lugar donde vivir.

Con respecto a los ingresos un 72,81% no tiene ingresos, ni pensin. En el

del 27,19% que posee ingresos, stos corresponden en general
a la pensin por discapacidad.

El 59,65% no tiene Obra Social.

Muchos de los usuarios que estn internados, no lo estn por una necesidad de
su salud mental, sino que se debe a que son pacientes con un alto grado de
vulnerabilidad social, que estn solos y no tienen donde vivir, por lo tanto viven
o duermen en el H. Borda (trece pacientes) y en el H. Moyano (siete pacientes), lo
que representa el 22,8 % del total de la muestra.

La modalidad de asistencia psquica es ambulatoria en el 67,54% de los casos y

en el 32,46% estn internadas (no obstante en su mayoria han estado
internadas en algn momento).
41

H
Transferencias al Sector Privado a partir del ao 2013. Falta de
transparencia sobre el destino concreto de esos recursos.
A partir del ao 2013 y durante los aos siguientes se incorpora el inciso de Transferencias para ONGs con el objetivo de Reinsercin social, dentro del programa de Atencin
de Salud Mental.

$ En el caso del ao 2013, entre el crdito sancionado y el vigente dichas transferencias

aumentaron 148%, pasando de $18.000.000 a $44.698.385, y presentaron una ejecucin
total del 99.3%. La nica descripcin que existe con respecto a estas transferencias, en
la distribucin de crditos en el presupuesto del rea, es que se destinan a Programas
Residenciales y de Reinsercin Social, a Instituciones de Asistencia a la Niez, sin que se
indique de qu tipo de programas se trata o en qu consisten.

$ Para el ao 2014, lo destinado a transferencias aument de $33.000.000 a $78.024.397

(un 133%) y se ejecut el 92.3% ($72.088.700).

$ Para el ao 2015, se sancion un crdito de $7.211.700 para Programas Residenciales,

y $89.174.000 para Reinsercin Social. De este ltimo monto, $76.250.000 corresponden
a Transferencias al sector Privado.
En este sentido, el art. 21 inc. 13 de la Constitucin de la Ciudad, en ocasin de
establecer los lineamientos que debi seguir la Legislatura al sancionar la Ley Bsica de
Salud Mental, indica expresamente que no se pueden ceder los recursos de los

servicios pblicos de salud a entidades privadas con o sin fines de lucro, bajo
ninguna forma de contratacin que lesione los intereses del sector, ni delegarse
las tareas de planificacin y evaluacin de los programas de salud que en l se
desarrollen.
Para el 2015, similar a aos anteriores, el 86% de los fondos destinados a Reinsercin Social se transfieren al sector privado, lo que implica a primera vista una
poltica de privatizacin y tercerizacin de los servicios de salud mental, que refuerza
barreras para el acceso al derecho a la salud mental comunitaria. Cabe resaltar adems,
que no se suministra informacin adecuada que permita comprender con precisin qu
tipo de actividades se financian con estas transferencias, quines las reciben, ni quines
son los destinatarios finales.

42

I
Insuficiencia de recursos para el Programa de
Externacin Asistida PREASIS
En el 2010, el Ejecutivo emiti el decreto N 608/ 1046 mediante el cual se cre el Programa
de Externacin Asistida para la Integracin Social (PREASIS) dependiente del Ministerio
de Desarrollo Social, para dar cumplimiento al art. 15 de la Ley de Salud Mental de la Ciudad. El decreto prev que, como modalidad de rehabilitacin y reinsercin, las personas
que en el momento de la externacin no cuenten con un grupo familiar continente, sern
albergadas en establecimientos que al efecto dispondr el rea de Promocin Social.
Dentro del presupuesto el PREASIS figura como el programa 61 dentro de la Unidad
Ejecutora 477, dependiente de la Subsecretaria de Promocin Social. punto final. Como
vimos, los dispositivos intermedios para garantizar el derecho a servicios de salud mental
comunitaria, que promuevan la inclusin social y el desarrollo de una vida independiente,
son insuficientes para la poblacin que los necesita.
Como puede advertirse en el siguiente cuadro, durante los aos 2013 y 2014 se produjeron modificaciones a la asignacin presupuestaria original del programa, disminuyendo de
manera significativa el crdito vigente. La asignacin prevista para el 2015, por su parte,
es inferior a la correspondiente a los aos 2013 y 2014.

Programa de externacin asistida

($ constantes)

46
El programa funcion desde el 2006 al 11/01/11 sin marco normativo que regule las actividades. Segn informe de la Auditoria General de la CABA, 2014: http://www.agcba.gov.ar/docs/
inf-res20140827_1472---Externacion-Asistida..pdf

43

Sobre el aumento casi del doble entre lo presupuestado para el ao 2012 y el total presupuestado para el ao 2013, un aspecto relacionado aunque no suficiente es la aparicin de un rubro que antes no estaba: Servicios no personales (tcnicos, operativos,
profesionales y otros servicios) con una partida de $3.567.925, rubro que se replica en los
aos siguientes.
Por otro lado, de las metas fsicas propuestas en cada uno de los presupuestos jurisdiccionales del Ministerio de Desarrollo Social (partida n 45) presupuesto sancionado surge que la cantidad de personas bajo la denominacin de Pacientes alojados y
reinsertados a las que se pretende llegar asciende, mientras que el presupuesto real del
programa desciende.
9

Externacin asistida

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Datos del Presupuesto Jurisdiccional del Ministerio de Desarrollo Social de los aos 2011 a 2015.

Otro aspecto importante que surge del presupuesto sancionado para cada ao es que
una proporcin, que si bien se reduce fuertemente entre el 2012 y el resto de los aos,
significa alrededor de una quinta parte de los recursos que se destinan al programa. Lo
que no es absorbido por el Apoyo a la externacin como transferencias al sector privado
se orienta a Unidades Convivenciales. Sin embargo, no es posible conocer de forma accesible, clara y completa cules son esas unidades convivenciales ni cules son las organizaciones o centros que reciben fondos para la implementacin de los fines del PREASIS.

J
Participacin de cada efector de salud mental dentro del
presupuesto destinado a salud mental
En la CABA como principales efectores de salud mental existen tres grandes neuropsiquiatricos, Borda, Moyano y Tobar Garca, y el Hospital Alvear. Adems se encuentran los Centros de Salud Ameghino y Rosario y los Talleres Protegidos de Rehabilitacin Psiquitrica.
A cinco aos de la fecha lmite para la sustitucin de los hospitales monovalentes por
un sistema de salud mental comunitario (art. 27 LNSM), el presupuesto del Ministerio de
Salud se sigue enfocando prioritariamente en los hospitales psiquitricos. Para el 2015,
se presupuest el 77% de lo destinado a salud mental a los 4 psiquitricos de la Ciudad.
44

El porcentaje destinado a cada hospital monovalente dentro del presupuesto de salud

mental (incluyendo PREASIS los programas para personas con problemas de adicciones
y salud mental en hospitales generales) es prcticamente el mismo a lo largo de los aos
(2008-2015). El Hospital Borda y el Moyano son los que reciben ms presupuesto. Luego
el Tobar Garca, el Hospital Alvear, los Centros de Salud y los Talleres Protegidos.
La distribucin de los montos al interior de cada efector tambin suele ser similar, siendo

los Gastos en Personal el inciso que mayor presupuesto tiene asignado (para el
2015 es de 76%). Ese inciso es estable a lo largo del perodo analizado, pero no sucede
lo mismo con otros rubros.
El caso ms paradigmtico es el del inciso Construcciones, que presenta un comportamiento errtico no solo en la asignacin de recursos sino tambin en su ejecucin, como
veremos en el siguiente punto. Este es un tema central si se tiene en cuenta que el estado
edilicio de los principales hospitales de salud mental de la Ciudad ha sido denunciado en
reiteradas oportunidades como el de peor calidad dentro de los hospitales pblicos.
En el caso del Hospital Alvear, adems del gasto en Construcciones, los gastos que
presentan una asignacin ms irregular son los gastos en limpieza y en productos farmacuticos y medicinales. Lo mismo sucede en el Hospital Borda, Moyano y Tobar Garca.
En este ltimo, para el ao 2009 y 2013 disminuye el porcentaje de las partidas asignadas
para Productos farmacuticos y medicinales.
En el caso del Centro de Salud Ameghino, recin a partir del ao 2011 se registran partidas para Gastos en refrigerio y en el caso del Centro de Salud Rosario, no se encuentran
partidas para gastos en personal en el ao 2011 y se produce una fuerte cada en el 2010.
En el siguiente grfico se puede observar la clasificacin por objeto del gasto del total de
hospitales y centros de salud mental para el ao 2015. En el Anexo I se puede observar
un grfico para cada hospital sobre los recursos distribuidos a lo largo de todo el perodo
analizado 2008-2014 (para realizar el anlisis se utiliz el crdito sancionado a precios
corrientes).

45

10

Clasificacin por objeto

del Gasto ao 2015
Producos
cos

farmaceuti-

Gasto en Servicios de comidas,

viandas y refrigerios: 8%
Gastos en personal: 76%
Gastos en limpieza: 5%
Equipo Sanitario
y de Laboraorios
Otros Bienes de
Consumo 1%
Construcciones: 5%
Otros: 2%

Fuente: Elaboracin propia en base al presupuesto sancionado ao 2015.

K
Construcciones y Puesta en Valor
Como se seal anteriormente, un dato importante a analizar corresponde a los montos
asignados al inciso Construcciones y Puesta en Valor, teniendo en cuenta el estado edilicio de los efectores de salud mental, especialmente de los grandes hospitales neuropsiquitricos.
Como puede observarse en los siguientes grficos, los valores asignados a Construcciones van decayendo a medida que pasan los aos si tenemos en cuenta los crditos
originales. El ao que presenta mayor ejecucin es el 2012.

46

11

Total construcciones y puesta

en valor ($ constantes 2008 - 2015)
*2010: para el ao 2010 no se sancionaron
montos para construcciones.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de las Cuentas de Inversin 2008-2013 y del presupuesto sancionado y ejecutado al 4to trimestre de 2014 y sancionado 2015. Comprende el presupuesto destinado a hospitales,
centros de salud mental y talleres protegidos.

A su vez, como puede observarse, en los aos, 2013 y 2014 se subejecutaron partidas
en el inciso de Construcciones con respecto al crdito sancionado Esto es contraintuitivo cuando la situacin edilicia de los efectores de salud mental presentan un escenario
crtico y que requiere inversiones para mejorar la calidad de las instalaciones. Si bien en
los aos 2008 y 2009 se sancionaron partidas elevadas con relacin al resto de aos, las
mismas se subejecutaron ampliamente.

L
Insuficiencia de lo asignado a servicios de salud mental
en hospitales generales
La Ciudad est obligada a ofrecer atencin en salud mental, en hospitales generales, en los
cuales tambin se ofrece atencin en otras especialidades mdicas. Actualmente, es posible advertir en la pgina del Gobierno local la existencia de guardias hospitalarias integradas a la Red Metropolitana de Servicios de Salud Mental y la presencia de servicios en salud
mental en dichos hospitales en las descripciones del Presupuesto Jurisdiccional 2015 .
Adems, en la discusin presupuestaria de los ltimos aos, se indica que se abrieron y se
abrirn camas para usuarios de servicios de salud mental en hospitales generales. Sin embargo, estas declaraciones no se reflejan en el presupuesto sancionado para los aos 2014
y 2015, ni en la realidad de los hospitales de la Ciudad.
47

12

Presupuesto asignado a salud mental

en hospitales generales ($ corrientes)

Fuente. Elaboracin propia con datos del presupuesto sancionado 2014 y 2015

Si se analiza la informacin que brinda el Gobierno en los documentos presupuestarios,

solo hay presupuesto asignado para servicios de salud mental en cinco hospitales generales, partidas que disminuyen abruptamente entre el 2014 y el 2015 en la mayora de los
casos48. En trminos totales, en pesos corrientes, el rubro de salud mental en los

hospitales polivalentes de la ciudad disminuy un 52% entre el 2014 y el 2015.

Por otro lado, no se advierte que se destinen fondos para la atencin de dichos casos a
otros hospitales generales.

Si se analiza la proporcin que representa la atencin en salud mental dentro

de los hospitales generales que reciben presupuesto especfico para esta rama
de la salud, en ningn caso alcanza el 1% del presupuesto total de los cinco
hospitales y tambin va en notorio descensover cuadro siguiente.
A su vez, aun cuando algunos de los hospitales generales reciben presupuesto y han hecho adecuaciones estructurales, an no se prestan servicios de internacin en varios de
ellos. La Asesora General Tutelar, del Ministerio Pblico Tutelar de la Ciudad, indic que
si bien en los ltimos 20 aos, el Gobierno local asumi compromisos para la apertura
de camas de internacin por salud mental en los hospitales generales Pirovano, Duran,
Torn, Rivadavia y Argerich, la creacin de Unidades de Internacin por Salud Mental an
es tarea pendiente. S cuentan con estos servicios, desde la dcada del 70, los hospitales
lvarez y Piero.

48

Adems de la falta de servicios de internacin suficientes en hospitales generales, tampoco se cumple con los estndares mnimos de derechos humanos que establecen las
normas internacionales de derechos humanos en salud mental o la Ley Nacional de Salud
Mental. Por ejemplo, se efectan internaciones involuntarias en guardias de hos-

pitales generales que alcanzan hasta los 20 das, por la falta de camas de internacin en hospitales generales. Lo mismo ocurre con internaciones evitables en
guardias por falta de dispositivos intermedios o con internaciones en la sala del hospital
no especializada en salud mental por ms de un ao, por dicha falta de dispositivos para
servicios ambulatorios.49
13

Porcentaje destinado a atencin de salud mental sobre

el total del presupuesto del hospital ($ corrientes)

Hospitales generales
Fuente. Elaboracin propia con datos del presupuesto sancionado 2014 y 2015

48
Para acceder a un anlisis pormenorizado del funcionamiento de servicios de salud mental en hospitales generales puede consultarse el Documento de Trabajo N 21 de la Asesora Tutelar del Gobierno de la
Ciudad publicado en febrero de 2014. Internaciones por Salud Mental en Hospitales Generales de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires: http://mptutelar.gob.ar//documentosdetrabajo
49
Informe de la Asesora Tutelar General, del Ministerio Pblico Tutelar: Internaciones por salud mental
en hospitales generales de agudos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Febrero de 2014. Documento de
Trabajo N 21 | SALUD MENTAL.

49

3
3.1

Salud Mental, Transparencia y

Acceso a la Informacin Pblica

Introduccin

Para analizar los niveles de transparencia de una poltica pblica o rea de gobierno es
fundamental analizar el grado de apertura existente en la difusin y provisin de toda la
informacin pblica relevante en torno al tema.
Es indispensable que los/as ciudadanos/as puedan acceder a la informacin que requieran, de un modo sencillo y gil y que esa informacin sea completa, veraz y adecuada. El
acceso a la informacin no es slo una herramienta eficaz en pos de la transparencia, sino
que es un derecho indispensable para el ejercicio adecuado del resto de los derechos.
Lo expuesto implica, por un lado, que el propio gobierno debe adoptar polticas activas
de difusin de la informacin ms relevante de cada una de sus polticas a travs de
medios masivos, incluyendo internet y, a su vez, que debe suministrar sin omisiones
ni dilaciones innecesarias toda la informacin que en forma espontnea se le requiera
por parte de cualquier ciudadano/a50.
A continuacin analizaremos el modo en que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
cumple o incumple sus obligaciones con relacin a la difusin de informacin pblica
sobre sus polticas en materia de salud mental.

3.2

Polticas de transparencia activa

En materia de transparencia y lucha contra la corrupcin es vital que la ciudadana, los

polticos y quienes disean e implementan y evalan polticas pblicas tengan acceso a
la informacin que necesitan para enfocar la atencin en las violaciones ms graves a la
50
El derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado admite restricciones. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que las restricciones deben, en primer trmino, estar previamente
fijadas por leyes dictadas por razones de inters general. Adems, la restriccin debe responder a objetivos
permitidos por la Convencin Americana de Derechos Humanos, tales como el respeto a los derechos o a la
reputacin de los dems o la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrtica, lo que
depende de que estn orientadas a satisfacer un inters pblico imperativo. Entre varias opciones para alcanzar
ese objetivo, debe escogerse aqulla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restriccin
debe ser proporcional al inters que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legtimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho (Caso Claude Reyes y otros
vs. Chile, sentencia del 19 de septiembre de 2006, puntos 88,89,90 y 91).

50

confianza pblica y disear las estrategias y mecanismos que disuadan de cualquier conducta indebida. Respecto de los hospitales pblicos y el sector de salud en general, se
trata de un desafo esencial porque estas instituciones manejan grandes cantidades de
recursos, proporcionan servicios que son de gran trascendencia y contribuyen en gran
medida a conservar la confianza en las instituciones pblicas.
La ciudadana debe contar con datos detallados, completos y veraces sobre la situacin
del sistema de salud y especficamente del sistema de salud mental, que suele ser uno
de los que se encuentra menos visibilizado y expuesto y que solo se asoma en las notas
de los diarios cuando las violaciones a los derechos humanos son propias de una pelcula
de terror o de una poca de restriccin absoluta y generalizada de derechos y libertades
fundamentales.
La implementacin de una poltica pblica estructural requiere la realizacin de diagnsticos. Con mayor razn, cuando la poltica pblica requiere el desarrollo de un nuevo
paradigma.

En este sentido, la LNSM establece en su art. 35 la realizacin de un censo a

nivel nacional en todos los centros de internacin en salud mental del mbito pblico y
privado, para relevar la situacin de las personas internadas, discriminando datos personales, sexo, tiempo de internacin, existencia o no de consentimiento, situacin judicial,
situacin social y familiar y otros datos que se consideren relevantes.
En los hechos este censo no fue realizado y fue reemplazado arbitrariamente, por decisin
de la Direccin de Salud Mental y Adicciones, por la creacin de un Registro (Registro Nacional de Personas Internadas por Motivos de Salud Mental - ReSaM), el cual no cumple
con la finalidad buscada por el censo51.
Tambin prev en su art. 31 la realizacin de un Plan Nacional de Salud Mental. Por su
parte, la ley 448 que rige en la Ciudad de Buenos Aires, establece en cabeza de la autoridad de aplicacin la atribucin de formular, planificar, ejecutar y controlar las polticas
de salud mental y, asimismo, la elaboracin del Plan de Salud Mental. Ambas actividades
requieren para su realizacin seria y efectiva de informacin completa, actualizada y veraz,
que se encuentre accesible tanto a las autoridades como al pblico.

51
Informe Derechos Humanos en Argentina, CELS, 2015, p.469. All se explica que La DNSMyA
inform que reemplazara el censo con la herramienta de relevamiento epidemiolgico en salud mental (Registro Nacional de Personas Internadas por motivos de Salud Mental, ReSaM) porque esta podra cumplir las
dos funciones. El ReSaM y el censo tienen objetivos y estructuras metodolgicas diferentes que no se reemplazan entre s. El censo es imprescindible para hacer una caracterizacin demogrfica cuantitativa y cualitativa de las personas encerradas en instituciones psiquitricas en todo el pas y conocer los factores sociales que
imposibilitan su externacin. El objetivo del ReSaM es sistematizar y procesar datos que permitan el seguimiento epidemiolgico.

51

Si se analiza la informacin que difunde la Direccin de Salud Mental local en su sitio

web52, se advierte que toda la informacin que aparece se relaciona con explicaciones
en torno a la oferta de ciertos programas y algunas de sus caractersticas, que apuntan
exclusivamente a facilitar la orientacin de la demanda de usuarios/as y potenciales usuarios/as (con la sola excepcin de informes de datos epidemiolgicos que datan de 2012 y
de la Ley aplicable en la materia).
Es decir que no existen polticas de transparencia activa en salud mental, que faciliten el
acceso a informacin pblica vinculada al modo en que se implementan las polticas pblicas, y que no impliquen la realizacin de pedidos de acceso a la informacin pblica,
con las complejidades y limitaciones que veremos en el siguiente apartado.
A modo de ejemplo, parte de la informacin valiosa que podra estar disponible para el
acceso pblico si se adoptara una poltica satisfactoria de transparencia activa en materia
de salud mental en la Ciudad pero que, en cambio, es hoy de casi imposible acceso
se relaciona con:

La informacin que debera producirse de acuerdo al artculo 35 de la

LNSM;

- La cantidad de pacientes atendidos por cada hospital cada ao incluyendo monovalentes y polivalentes, distinguiendo ambulatorios e internados;

- Las duraciones promedio y mxima de las internaciones en cada hospital;

- Las cantidad de personal asignado a cada hospital por profesin y/o tipo
de tareas y el modo en que prestan el servicio;

- La cantidad de presupuesto que se destina a cada hospital y programa,

y sus niveles de ejecucin;

- La totalidad de las compras y contrataciones que se llevan adelante, incluyendo toda la informacin relativa a sus costos, empresas oferentes y proveedoras seleccionadas, grados de ejecucin y cumplimiento de los contratos;

- Las variaciones en los niveles de demanda de medicamentos en general, y

psicofrmacos en particular;

52

Disponible en http://www.buenosaires.gob.ar/salud/saludmental

52

- La cantidad de personas externadas;

- El detalle de los dispositivos intermedios disponibles (necesarios para asegurar la externacin de personas internadas y como alternativa a la internacin);

Las transferencias de recursos al sector privado y los controles que se

implementen;

Y la evolucin en el tiempo de todos estos datos; sin perjuicio de toda otra

informacin relevante.

La ausencia de dicha informacin, su apartamiento del debate pblico, obtura toda posibilidad de control eficaz de estas polticas por parte de la ciudadana, e implica por ende una falla letal en el sistema de rendicin de cuentas gubernamental en torno a esta poltica pblica.

3.3

La provisin de la informacin pblica. Resistencias.

La carencia de una poltica activa de difusin de la referida informacin pblica sobre

salud mental genera que aquellos que necesiten o quieran acceder a ella deban en cada
oportunidad requerir su suministro al gobierno.
En la Ciudad de Buenos Aires, la Ley N 104 establece que toda persona tiene derecho
de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno a solicitar y
a recibir, en forma gratuita, informacin completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier rgano de gobierno incluyendo por supuesto a aquellos que, como en este caso,
integran la Administracin Central. La propia ley establece que el plazo mximo para
suministrar la informacin requerida es de diez das hbiles, prorrogables por un plazo
mximo igual por parte de la administracin en caso de existir motivos fundados. A su vez,
deja expedita la va de la accin de amparo en caso de denegatoria, silencio o respuesta
parcial o ambigua.
Desde ACIJ se realizaron pedidos de informacin sobre diferentes aspectos de la poltica
de salud mental, a diversos hospitales y centros de la Ciudad y a la Direccin de Salud
Mental. Los hospitales requeridos fueron el Hospital de Emergencias Psiquitricas Torcuato de Alvear, el Hospital Psico-asistencial Interdisciplinario Jos T. Borda, el Centro de
Salud Mental Ameghino y el Hospital General de Agudos Ramos Meja.

53

Estos pedidos no fueron respondidos y tras meses de insistencia infructuosa, fue necesario realizar una accin judicial en la que se demand al Estado local la provisin de la
totalidad de la informacin bsica que haba sido requerida a las distintas dependencias.
Una vez presentada la demanda, algunas oficinas requeridas comenzaron a revertir su
actitud reticente a brindar respuestas. Sin embargo, en diversos casos las contestaciones
obtenidas resultaron sumamente parciales, cuando no irrisorias.
A la DGSM se le requiri, por ejemplo, que indique cules son las polticas de salud mental
que se estn llevando a cabo desde el Ministerio y bajo qu programas se realizan. Su
nica respuesta a este punto fue que Atento lo requerido se informa que se llevan

a cabo distintas polticas de salud mental bajo un adecuado y buen nmero de

programas. Tambin se le requiri que informe, en particular, qu polticas ha implementado el Ministerio de Salud para lograr un mayor grado de asistencia ambulatoria, a
lo que respondi que la asistencia ambulatoria se ha incrementado notablemente en los
ltimos 2 aos.
Tambin se le solicit informacin acerca de cuntas casas de medio camino y centros
de capacitacin sociolaborales se encontraban en funcionamiento, as como qu tipo de
profesionales estn a cargo y si stos se encontraban tercerizados o a cargo del gobierno de la Ciudad. La respuesta de la DGSM fue: Existen un nmero de casas de medio
camino y centros de capacitacin sociolaborales y se incrementan en forma permanente.
Los profesionales de los equipos interdisciplinarios asignados estn a cargo del Gobierno
de la Ciudad.
Las resistencias a brindar informacin relevante, vencidas slo parcialmente a partir de
la interposicin de una demanda judicial, muestran cun lejos nos encontramos de una
situacin aceptable de transparencia en torno a estas polticas. Los actuales niveles de
opacidad no hacen ms que sumar preocupacin con relacin al modo en que se ejecutan estas polticas, que por ser tan sensibles tanto por el tipo de derechos en juego,
como por la situacin de especial vulnerabilidad de la poblacin atendida merecen niveles de atencin y cuidado mucho mayores.

3.4

La necesidad de revertir la opacidad. Hacia polticas que

transparenten la gestin de la salud mental en la Ciudad.

Para que la inversin en el subsistema de salud mental pueda ser evaluada por usuarios/
as y trabajadores/as es necesario que los criterios de buena gobernanza se constituyan
en regla, lo cual facilita que se provea del mejor servicio de salud disponible con los recursos destinados a l.
54

Es por ello que para ajustar el sistema de salud al nuevo paradigma de la discapacidad y a
la normativa vigente es necesario tener acceso a informacin completa, adecuada y veraz,
brindar incentivos para quien cumple con su trabajo y crear una poltica sobre rendicin
de cuentas efectiva.
Polticas ambiciosas de transparencia activa sobre los programas de salud mental, combinadas con el cumplimiento acabado de las obligaciones de suministro de informacin en
los casos que se requiera constituyen un primer paso -seguramente insuficiente, pero sin
dudas imprescindible- en pos de mejorar los niveles de transparencia de estas polticas,
y con ello los grados de cumplimiento de los derechos en juego.

55

4
4.1

La salud mental y un modelo

permeable a la corrupcin

Introduccin

Como en todas las reas del gobierno, es posible que en la prctica los fondos de los
hospitales pblicos sean ilegalmente usados para la la obtencin de beneficios privados.
La existencia de corrupcin en este sector puede ser particularmente daina para la sociedad, no slo por el significativo volumen de los recursos destinados sino sobre todo
por la naturaleza del servicio que presta.
En los sistemas de salud mental, una pobre gobernanza es una de las causas de la ineficiencia en la provisin del servicio o la falta de provisin en su totalidad53. La falta de
informacin confiable, incentivos y rendicin de cuentas deriva en un pobre rendimiento
del sistema de salud, pudiendo dar lugar a situaciones de falta de transparencia o corrupcin al interior del sistema el uso de la condicin de funcionario pblico para provecho
individual.
La mejora en la administracin de los sistemas de salud busca aumentar su eficiencia
para mejorar sus ndices y finalmente generar mejoras en la salud de la poblacin.
Para que ello suceda los fondos deben estar correctamente previstos presupuestariamente y distribuidos en base a criterios transparentes; el personal (mdicos, enfermeros,
tcnicos, administrativos y dems) debe ser seleccionado utilizando criterios objetivos,
debe trabajar las horas establecidas y deben existir incentivos para promover su buen
desempeo; los medicamentos y equipamiento deben estar disponibles, ser adquiridos
en la cantidad y calidad adecuada y cumpliendo las leyes de compras vigentes.
Algunos ejemplos recurrentes en los sistemas de salud alrededor del mundo que demuestran las falencias en los sistemas de salud son: el ausentismo debido a la falta de rendicin
de cuentas de los mdicos y enfermeros para con sus pacientes; fugas presupuestarias
en donde el dinero destinado para los contribuyentes no llega a destino; informacin
escasa que impide asegurar que los fondos lleguen a los contribuyentes y ausencia de
mecanismos para que los funcionarios rindan cuentas54.
53
Maureen Lewis and Gunilla Pettersson, Governance in Health Care Delivery Raising Performance,
Policy Research Working Papers. October 2009 The World Bank Development Economics Department.
54
Maureen Lewis and Gunilla Pettersson, Governance in Health Care Delivery Raising Performance,
Policy Research Working Papers. October 2009 The World Bank Development Economics Department.

56

4.2

El sistema de compras y contrataciones pblicas

que sostiene el modelo manicomial

Como hemos mostrado a la hora de analizar el presupuesto destinado a las polticas

de salud mental en la Ciudad, la mayor parte de los recursos asignados a salud mental
se destinan a sostener el modelo manicomial, extremadamente costoso para el erario
pblico. A modo de ejemplo, el presupuesto asignado para servicios de internacin en
el Hospital Jos T. Borda para el ao 2015 fue de $159.573.43855. Considerando que el
neuropsiquitrico cuenta con 789 camas disponibles56, resulta que cada cama en el Borda en 2015 le cuesta al Gobierno de la Ciudad $202.247, lo que da una suma mensual,
por cama, de $16.853,98. Los recursos asignados a la implementacin de dispositivos
intermedios son escasos, pese a los claros mandatos que surgen de la CDPD, la LNSM y
la ley local de salud mental.
Los fondos destinados prioritariamente a estas polticas implican el sostenimiento de las
violaciones a los derechos humanos de miles de usuarios/as.
La necesidad de salir del modelo manicomial no est motivada en el objetivo de generar
un ahorro econmico para la administracin: una buena poltica de salud mental, respetuosa de los estndares legales vigentes, implicara tambin destinar recursos significativos a programas alternativos de prevencin, contencin, seguimiento, etc. El dilema
no est principalmente en el cunto, sino fundamentalmente en el cmo.
Ahora bien, lo cierto es que, en cualquier caso, las cuantiosas sumas de dinero que se
destinan actualmente a estas polticas deben poder someterse a un escrutinio especialmente cuidadoso, que incluya mecanismos transparentes, competitivos y no arbitrarios
de contratacin y seleccin de oferentes, as como instancias de control adecuadas por
parte de los organismos especializados y la ciudadana en general.
A los efectos de determinar el modo en que se llevan adelante las compras y contrataciones por parte del Gobierno de la Ciudad, la Legislatura Portea sancion en el ao 2006 la
Ley N 2.095. Si bien posteriormente especialmente a partir del ao 2014 sta sufri
modificaciones significativas que parcialmente han desnaturalizado su espritu, establece
la regla general de la Licitacin Pblica como procedimiento adecuado para la seleccin
de contratistas57 y solo deja la posibilidad de mecanismos alternativos de determinacin
de oferentes para supuestos particulares que debieran tener carcter sumamente excepcional58.

55
Presupuesto 2015, Boletn Oficial N4554, Anexo III Dec. 3/2015, p. 510.
56
Informacin brindada por el Hospital Jos T. Borda en respuesta a un pedido de informacin (Expediente N 6350727).

57

Ello significa que el procedimiento de seleccin debe garantizar que se cumplan adecuadamente principios fundamentales de la contratacin pblica, como lo son el de concurrencia, libre competencia, legalidad, publicidad, transparencia. Ellos se satisfacen en
forma acabada precisamente mediante la licitacin pblica, siempre que sta se realice
sin alterar su sentido y las reglas que la rigen.
En materia de salud mental, algunos de los gastos ms relevantes, adems de los de personal mdico y no mdico, lo constituyen los de infraestructura, equipamiento, insumos
hospitalarios, medicamentos, seguridad privada y servicio de alimentacin.59
En algunos casos, dichas contrataciones se realizan en forma centralizada por parte del
Ministerio de Salud, como la mayor parte de los insumos farmacolgicos (sin perjuicio de
que la posterior provisin se realice a partir de los requerimientos de cada nosocomio), o
bien de otros ministerios, como la correspondiente a la empresa de seguridad-. En otros
casos, son los propios hospitales a travs de sus oficinas internas de compras los que
llevan adelante el procedimiento de seleccin de contratistas.
Las medidas de centralizacin de gran parte de las contrataciones, desde los hospitales
hacia las oficinas ministeriales que intentaron implementarse durante la actual gestin
gubernamental, tienen la potencialidad de constituir polticas positivas en tanto faciliten
el control y logren reducir costos60; pero tambin pueden transformarse en decisiones
nocivas en este mismo aspecto, si no son acompaadas por polticas que incrementen la
transparencia, el control y la rendicin de cuentas sobre estos gastos.61
En la prctica, lo que ha ocurrido en el subsistema de salud mental a lo largo de los ltimos
aos es que los niveles de cumplimiento del mandato general de realizacin de licitaciones pblicas para la seleccin de oferentes se han reducido drstica y alarmantemente.
Tanto es as que, por ejemplo, en un nosocomio de la envergadura del Hospital Borda han
reconocido62 que en los ltimos aos no realizaron licitacin pblica alguna respecto de
las compras y contrataciones que ste realiza per se. Es decir que la totalidad de estas
contrataciones se concretaron eludiendo el procedimiento que debe ser regla en la materia y valindose de mecanismos alternativos que deben ser de particular excepcin, por
cuanto no garantizan los mismos niveles de transparencia, libre competencia e igualdad
que ofrece la licitacin pblica.
En resumen, se trata de cuantiosas sumas de dinero derivadas a contratistas seleccionados la mayora de las veces mediante mecanismos distintos al de la licitacin pblica,

57
58
59

Art. 25 ley 2.095 de la C.A.B.A.

Art. 28 ley 2.095 de la C.A.B.A.
Ver grfico Clasificacin por Objeto del Gasto Ao 2015 del captulo II de este informe-

58

sin una adecuada difusin de la informacin correspondiente, ni la implementacin de

mecanismos idneos de rendicin de cuentas y por ende con niveles prcticamente nulos
de control social.
Lo expuesto constituye una situacin de suma gravedad que, sumada al hecho de que ni
siquiera los/as propios/as usuarios/as y sus familias suelen conocer cules son las empresas proveedoras que brindan los servicios o suministran los bienes que los hospitales
requieren, presenta un escenario sumamente permeable a situaciones de corrupcin -a
pequea o gran escala, segn el caso-.
Este escenario solo puede revertirse en la medida en que, adems de modificarse el
tipo de gasto con el fin de transformar el paradigma de abordaje de la problemtica, se
implementen medidas adecuadas para transparentar fuertemente los gastos que realiza
el Estado en la materia, se generen mecanismos de participacin ciudadana en las distintas instancias de diseo y ejecucin de las polticas incluyendo la representacin en
los rganos decisorios y se implementen instancias eficaces de rendicin de cuentas,
tanto por parte de los organismos tcnicos especializados como por la ciudadana en su
conjunto, especialmente los/as usuarios/as y sus familias.63

60
Hasta 1996 los 33 hospitales pblicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires adquiran sus
insumos en forma descentralizada, evidencindose una dispersin de precios. En septiembre de ese ao, la
Secretara de Salud del GCBA implement una poltica de monitoreo de precios de compra. Al introducir
el monitoreo de precios los precios bajaron en promedio un 12% en los primeros meses del programa. Sin
embargo, los beneficios de este monitoreo no fueron sostenidos en el tiempo atento a que los funcionarios encargados de las compras en los hospitales advirtieron que el programa se basaba en la persuasin moral y no
en sanciones efectivas, haciendo redituable volver a las prcticas irregulares (v. Ernesto Schargrodsky, Jorge
Mera y Federico Weinschelbaum, Transparencia y rendicin de cuentas en los hospitales pblicos de Amrica
Latina: El caso de Argentina, 2000).
61
En respuesta al pedido de informacin (N expediente 6349670) la Direccin General de Salud Mental no brind ninguna respuesta a la pregunta acerca del nivel de desagregacin de la informacin con el que
contaba, respecto del tipo de medicamentos adquirido, o acerca de si tuviere informacin sobre la cantidad
adquirida por tipo de medicamento para cada hospital y centro de salud.
62
En respuesta a uno de los puntos del pedido de informacin, el Hospital Borda puso a disposicin
la consulta en el propio hospital de los expedientes relacionados con las compras y contrataciones. Cuando
el equipo de ACIJ a cargo de esta investigacin concurri para tomar vista de dichos expedientes, un miembro del rea de Compras del Hospital inform que haca aos que no se realizaban licitaciones pblicas en el
mismo.
63
La participacin de los ciudadanos en los rganos decisorios ha sido, en experiencias anteriores, una
buena propuesta. En Bolivia, de hecho, se crearon Directorios de Salud Local que generaron una disminucin
en los sobreprecios que pagaban las unidades de contratacin (Gray-Molina, Perez de Rada, and Yez 2001).
Estaban conformados por miembros del gobierno local y representantes de la ciudadana, y tenan como objetivo controlar los hospitales y centros de salud. Los resultados fueron sumamente positivos: los hospitales que
eran supervisados por los directorios pagaban 40% menos en promedio por la solucin de dextrosa (Savedoff
2008). En estos casos, la supervisin a nivel local combinada con la vigilancia ciudadana mejor la transparencia en las contrataciones.

59

4.3

El impacto de las asimetras de poder al interior del hospital

Lo expuesto hasta aqu con relacin a la situacin de las compras y contrataciones del
subsistema de salud mental es particularmente grave, pero se torna mucho ms grave si
se analizan los vnculos que suelen construirse al interior de los hospitales monovalentes
de salud mental.
.
Ello responde a que, si bien toda relacin entre un/a profesional y su consultante (cliente,
paciente, etc.) es susceptible de provocar asimetras de poder significativas, en la relacin
que se genera entre mdicos/as o, por caso, enfermeros/as y personas usuarias de
servicios de salud mental esta asimetra puede tornarse particularmente daina. Y ello es
as, especialmente, por la situacin de vulnerabilidad extrema en que suelen encontrarse
las personas usuarias, frente a la posicin relativa de poder de los/as profesionales.
A su vez, como resulta obvio, estas asimetras se ven seriamente agravadas en los contextos de encierro crceles, etc.. Al interior de los manicomios, ello no slo se traduce
en violaciones sistemticas de derechos de los/as usuarios/as, sino que de la mano de
ello o incluso como generador de ello se advierten situaciones de corrupcin que, si
bien podran ser calificadas como de pequea escala si se las mide como hechos aislados, se tornan de especial gravedad cuando se las analiza en funcin de sus niveles de
masificacin.
Esa pequea-gran corrupcin de los/as denominados burcratas de la calle 64 se traduce muchas veces, segn surge de distintas entrevistas realizadas, en desviaciones de
variada gravedad, tales como: incumplimientos de las responsabilidades laborales, malos
tratos, acuerdos irregulares con laboratorios, sobremedicacin y/o experimentacin con
psicofrmacos, despersonalizacin en el diagnstico, resistencias a proveer informacin
significativa y a fundar adecuadamente las prescripciones, prolongacin de las internaciones o precipitacin de las altas en base a criterios distintos a los mdicos, entre otras
problemticas.
Desde un abordaje tradicional, puede verse fcilmente el modo en que esas situaciones
se traducen en violaciones masivas de derechos a los/as usuarios/as y/o sus familias.
Ahora bien, proponemos sumar a dicho diagnstico una nueva razn: las situaciones descriptas no slo deben ser repudiadas por resultar violatorias de derechos, sino tambin

64
El concepto de una burocracia de nivel callejero fue propuesto originalmente en un ensayo preparado para la reunin anual de la Asociacin Estadounidense de Ciencias Polticas, en 1969, Haca una teora
de la burocracia de nivel callejero. Despus, fue revisado y publicado en Willies Hawley y Michael Lipsky
(comps.), Theoretical Perspectives on Urban Politics, Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1977, pp. 196-213.

60

merecen ser atacadas por cuanto implican desvos indebidos en el cumplimiento de las
funciones pblicas de los/as agentes estatales, la mayor parte de las veces en beneficio
de s mismos/as, los cuales constituyen hechos de corrupcin.
Como tambin suele ocurrir en otros mbitos, disminuir los niveles de corrupcin, mediante su prevencin y combate, tiene la potencialidad de reducir las violaciones a derechos
humanos y viceversa. Implementar polticas que tiendan a aminorar las asimetras de
poder existentes al interior de estos hospitales constituye, sin dudas, una contribucin
fundamental en este cometido. Ello solo puede conseguirse a partir de fuertes decisiones
de gobierno dirigidas en tal sentido, que tiendan a transformar las culturas institucionales
descriptas.

61

Anexo 1
A continuacin se presentan los datos desagregados para cada hospital monovalente sobre la
evolucin porcentual del objeto del gasto entre 2008 y 2014.
Los grficos son de elaboracin propia con datos de las Cuentas de Inversin (2008, 2013) y de
los Informes Trimestrales de Ejecucin en el caso del 2014.

% Gastos en servicios de comida

viandas y refrigerios
% Productos farmaceuticos
y medicinales
% Gastos en personal
% Gastos en limpieza
% Equipo sanitario y de laboratorio
% Otros bienes de consumo
% Construcciones
% Otros

% Productos farmaceuticos
y medicinales
% Gastos en servicios de comida
viandas y refrigerios
% Gastos en personal
% Gastos en limpieza
% Equipo sanitario y de laboratorio
% Otros bienes de consumo
% Construcciones
% Otros

62

% Productos farmaceuticos
y medicinales
% Gastos en servicios de comida
viandas y refrigerios
% Gastos en personal
% Gastos en limpieza
% Equipo sanitario y de laboratorio
% Otros bienes de consumo
% Construcciones
% Otros

% Productos farmaceuticos
y medicinales
% Gastos en servicios de comida
viandas y refrigerios
% Gastos en personal
% Gastos en limpieza
% Equipo sanitario y de laboratorio
% Otros bienes de consumo
% Construcciones
% Otros

63

64

Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)

Discapacidad y Derechos Humanos
Av. de Mayo 1161 5 9 - (C1085ABB) Buenos Aires
[54 11] 4381 2371 - info@acij.org.ar
www.acij.org.ar | @ACIJargentina |facebook.com/ACIJ.ORG

65

E l rea Discapacidad y Derechos Humanos de ACIJ tiene como objetivo la defensa y promocin de los derechos humanos de las personas con discapacidad,
para la construccin de una sociedad ms justa, igualitaria e inclusiva de la diversidad, mediante acciones que tiendan a la eliminacin de barreras existentes en
el entorno.
Desde ese rea se desarrolla el programa Salud Mental. Su objetivo es promover
los derechos de personas con discapacidad psicosocial y usuarias de servicios de
salud mental, desarrollando acciones y argumentos que contribuyan a la lucha por
la desmanicomializacin, y por la implementacin de polticas publicas que den
pleno cumplimiento a los derechos humanos de personas usuarias de servicios de
salud mental.

66