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EL CAMBIO ESTRUCTURAL
A TRAVS DE LOS SECTORES
La economa uruguaya 1900-1955 (II)
Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam, Jaime Yaff
Noviembre de 2001

INSTITUTO DE ECONOMA
Serie Documentos de Trabajo

DT 6/01

EL CAMBIO ESTRUCTURAL
A TRAVS DE LOS SECTORES
La economa uruguaya 1900-1955 (II)
Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam, Jaime Yaff
histo@iecon.ccee.edu.uy

RESUMEN
La evolucin de la economa uruguaya en la primera mitad del siglo XX evidencia
un desempeo sectorial dispar. La importancia de llevar a cabo el anlisis de los distintos
sectores econmicos estriba en la posibilidad de identificar los fenmenos asociados al
importante proceso de cambio estructural que vivi el pas entre 1900 y 1955. El sector
agropecuario es analizado enfatizando el doble fenmeno que caracteriza su desempeo en
el largo plazo: el predominio en la estructura de las exportaciones y la prdida de peso en la
estructura productiva. En el desarrollo de la industria se identifica un primer esfuerzo de
construccin de la industria temprana y un proceso de industrializacin que tiene lugar
en el pas despus de 1930. Se concluye con una interpretacin de los factores que
condujeron al agotamiento del fenmeno al promediar los aos cincuenta. La evolucin del
sector terciario, que increment notoriamente su participacin en la estructura econmica
del pas en la primera mitad del siglo, es muy difcil de cuantificar. Se ha optado por
presentar la evolucin de dos servicios que jugaron un papel decisivo en la articulacin de
un mercado nacional: los servicios financieros y el transporte. La participacin del Estado
en la vida econmica y su particular dinmica es analizada a travs del desarrollo del sector
pblico. Finalmente, se estudian las finanzas pblicas en la conviccin de que el
resultado de las cuentas fiscales fenmeno tan ligado a la labor de los economistas de la
coyuntura tiene una utilidad relevante como variable a analizar en el largo plazo. El
mismo grado de convencimiento permite afirmar que para la historia econmica es de
fundamental importancia indagar sobre el origen y el destino de los dineros pblicos.

NDICE

1. Introduccin .................................................................................................................... 4
2. El sector agropecuario ..................................................................................................... 5
2.1. La ganadera ............................................................................................................. 5
2.2. La agricultura ......................................................................................................... 12
3. El sector industrial......................................................................................................... 13
3.1. La industria temprana ............................................................................................ 13
3.2. Crecimiento industrial e industrializacin ............................................................. 16
3.3. La industrializacin: base del cambio estructural ................................................. 17
4. El sector servicios.......................................................................................................... 20
4.1. El transporte........................................................................................................... 20
4.2. Emisin monetaria y sistema bancario (1900-1930) .............................................. 21
4.3. Emisin monetaria, poltica cambiaria y sistema bancario (1930-1955) ............. 24
5. El sector pblico ............................................................................................................ 28
5.1. La expansin del Estado (1900-1930) .................................................................... 28
5.2. Cambios en la expansin del sector pblico (1930-1955) ..................................... 31
6. Las finanzas del Estado ................................................................................................. 35
6.1. El balance fiscal ..................................................................................................... 35
6.2. La deuda pblica .................................................................................................... 37
6.3. Evolucin y estructura............................................................................................ 39
7. Conclusiones ................................................................................................................. 42
BIBLIOGRAFA Y FUENTES ........................................................................................ 46

1. Introduccin
La evolucin de la economa uruguaya en la primera mitad del siglo XX ha sido
presentada en trminos generales como una larga marcha en el primer avance de esta
serie 1 . Como all se ha dejado establecido, el desempeo sectorial fue dismil a lo largo del
medio siglo estudiado y tuvo como resultado un importante proceso de cambio estructural.
En estas pginas se intenta brindar al lector una sntesis de la trayectoria seguida por los
distintos sectores de la economa.
En el punto 2 se analiza el sector agropecuario y el doble fenmeno que caracteriza
su desempeo en el largo plazo: por un lado, su permanencia como fuente de divisas, dado
el papel que ocupa la produccin derivada del sector en las exportaciones; por otro, la
prdida de peso en la estructura productiva ante el avance de la industria manufacturera y
los servicios. Al interior de la agropecuaria se estudia de manera particular la ganadera
(con sus rubros de produccin especficos: carne, lana, leche) y la agricultura. Finalmente,
se discute la cuestin del estancamiento agropecuario.
En el tercer punto se trata el desarrollo de la industria manufacturera partiendo del
proceso de construccin de la industria temprana y analizando, a continuacin, las
condiciones y particularidades del proceso de industrializacin que vivi el pas despus de
la crisis de 1930. Se concluye con una interpretacin de los factores que condujeron al
agotamiento del fenmeno al promediar los aos cincuenta.
El punto 4 aborda el estudio del sector terciario. Este aument notoriamente su
participacin en la estructura econmica del pas, pero medir este fenmeno es muy difcil.
Se ha optado, entonces, por presentar dos servicios que realizaron un aporte decisivo a la
articulacin del mercado nacional: los servicios financieros y el transporte. En efecto, la
configuracin de las redes bancaria, vial y ferroviaria contribuy a la efectiva integracin
fsica y financiera de un mercado hasta entonces marcadamente fragmentado.
El punto 5 se dedica en exclusividad al sector pblico, cuyo crecimiento constituye
un fenmeno constante en este medio siglo. La participacin del Estado en la vida
econmica y la particular dinmica de esa intervencin son especialmente tratadas.
Finalmente, se dedica atencin especial a las finanzas pblicas. La decisin se
fundamenta en la conviccin de que el resultado de las cuentas fiscales fenmeno tan
ligado a la labor de los economistas de la coyuntura tiene una utilidad relevante como
variable a analizar en el largo plazo. El mismo grado de convencimiento permite afirmar
que para la historia econmica es de fundamental importancia indagar sobre el origen y el
destino de los dineros pblicos.

Bertino, M.; Bertoni, R.; Tajam, H.; Yaff, J. (2001): El desempeo econmico global: del modelo agroexportador a la industrializacin sustitutiva de importaciones, Documento de Trabajo 5/01, Instituto de
Economa, Montevideo.

2. El sector agropecuario
Asistimos en la primera mitad del siglo XX a un proceso de diversificacin
econmica que hace que la principal actividad, la agropecuaria, pierda peso relativo en la
estructura del PBI de representar ms de la mitad de ste antes de 1930 pasa a menos de
un tercio en 1955 (Bertino-Tajam 1999). La razn radica en el progresivo estancamiento
de la ganadera, cuya tasa de crecimiento anual en este medio siglo es slo del 1,1%,
mientras que la agricultura crece al mismo ritmo que el PBI en su conjunto (3,4%),
aumentando su participacin en el total del agro desde 15% en 1900 a 38% en 1955. El
estancamiento ganadero es atribuible a la produccin exportable, principalmente la de
carnes. En cambio, actividades ms intensivas como lechera, porcinos y aves registran un
crecimiento continuo.
Se debe remarcar la incidencia del estancamiento ganadero en el proceso econmico
del pas porque el 90% de los recursos naturales estaba dedicado a la explotacin pecuaria y
por su papel primordial en la generacin de excedentes con relacin al comercio exterior.
Adems, en el caso de la carne, el mercado interno fue absorbiendo una parte cada vez ms
grande de la produccin: en las primeras tres dcadas del siglo el consumo interno se
situaba en torno al 30% y hacia fines de la dcada de 1950 alcanzaba el 60%.
2.1. La ganadera
La ganadera tuvo un papel fundamental en las exportaciones 2 , pero fue perdiendo
peso relativo en la economa del pas (55% del PBI en 1900, 33% en 1930 y disminuy al
17% en 1955).
Como se muestra en el Cuadro 1, las unidades ganaderas (un bovino equivalente a
cinco ovinos)3 crecen en los primeros aos del siglo, hasta llegar en 1908 a lo que parece
ser el lmite de la pradera natural. En los aos siguientes la alternancia de sequas, grandes
lluvias y plagas disminuye las existencias, lo que fue compensado durante la Primera
Guerra Mundial, en cuanto al valor de produccin, por los altos precios obtenidos. Lo
contrario sucedi en los aos veinte: cada de precios y aumento de la extraccin de ganado
y de la produccin de lana para compensar dicha cada.
Durante los aos treinta las existencias se recuperaron hasta llegar a casi 12
millones, pero sufrieron una gran disminucin en los aos cuarenta debido a la sequa de
1943 y a las epizootias de los aos siguientes que causaron la muerte de dos millones de
vacunos y dos millones de ovinos. Segn el comentario que acompaa al Censo de 1943,
desde antes de la sequa ya incidan negativamente en la conservacin del stock otros
factores de orden econmico, como la gran demanda y los altos precios de la carne al
iniciarse la Segunda Guerra Mundial, que llevaron a los ganaderos a la matanza de mayor
porcentaje de vacas y a disminuir el nmero de terneros para dar lugar a la preparacin de
2

La inmensa mayora de los productos exportados tena su origen en la ganadera, se tratara de materias
primas o productos con diferente grado de industrializacin.
3
El coeficiente tcnico de unidad ganadera es utilizado en funcin del alimento necesario para producir un
ejemplar de cada especie.

los animales adultos para la faena. Tambin incidi , en 1940, el fracaso de los avenales
para pastoreo.
La recuperacin recin lleg en 1947, alcanzando el mximo del perodo estudiado
en este trabajo en 1951, cuando el censo registr 12,9 millones de unidades ganaderas. En
estos ltimos aos se reiter la excelente coyuntura de principios de siglo: fuertes
existencias y altos precios internacionales por los productos.
CUADRO 1
Existencias ganaderas
(millones de cabezas)

1900
1908
1916
1924
1930
1937
1943
1946
1951
1956

Vacunos

Ovinos

6.8
8.2
7.8
8.4
7.1
8.3
6.3
6.8
8.1
7.4

18.6
21.5
11.5
14.4
20.5
17.9
15.4
19.6
23.4
23.3

Unidades
ganaderas
10.5
12.5
10.1
11.3
11.2
11.9
9.4
10.7
12.9
12.1

Fuente: Bertino-Tajam, D.T.3/00 y Censos Agropecuarios.

En este panorama de estancamiento, la alternancia en el predominio de bovinos y de

ovinos fue la respuesta de los productores a las condiciones del mercado internacional: en
los aos en que crecan las existencias de una de las especies de cra, se produca la
retraccin en el stock de la otra. Es lo que sucedi hasta mediados de los aos veinte,
expansin del bovino productor de carnes y retraccin de la cra del ovino. El fenmeno en
sentido contrario se puede apreciar en los resultados del Censo de 1930 y se explica por el
alza en la cotizacin del precio de las lanas, que determin una mayor rentabilidad de la
produccin ovina. El Censo de 1937 registra el proceso inverso, alza del stock vacuno y
baja del ovino, debido a la cada de los precios de la lana durante los aos de la gran crisis.
Luego de ese episodio la lana se afirm hasta los aos sesenta como el sector dinmico
dentro de la ganadera exportable frente al estancamiento de la produccin de carne. Pero
este crecimiento de la produccin de lana no debe oscurecer la visin del estancamiento
ganadero. La produccin total en trminos de carne equivalente se mantuvo incambiada 4.
Aunque al finalizar la Primera Guerra Mundial ya se presentaban los primeros
sntomas de ese estancamiento, se puede afirmar que el comportamiento de la ganadera fue
muy diferente durante el desarrollo de los dos modelos de crecimiento identificados en este
trabajo. La disminucin de su tasa de crecimiento anual del 1,8 %, en el primero, a 0,3%
entre 1930-1955, lo muestra con toda claridad. Es muy ilustrativa la observacin del
Grfico 1, que representa la evolucin del PBI total y los productos sectoriales (industrial y
4

De acuerdo con las estimaciones de CONEAT se supone que la produccin de un kilogramo de lana sucia
requiere 2,48 veces ms forraje que la de un kilogramo de carne bovina u ovina en pie (Astori 1979:11).

del ganadero). El producto ganadero, hasta 1930, acompaa cada vez menos el crecimiento
del producto total; despus de esta fecha el estancamiento de sus volmenes hace que siga
una trayectoria divergente.
GRFICO 1
3.20
PRODUCTO BRUTO INTERNO TOTAL Y DE LOS SECTORES 1900-1955
ndices de volumen fsico log.1900=100
3.00

2.80

Total
2.60

Pecuario
Ind. Man.

2.40

2.20

2.00
Fuente: Bertino-Tajam 1999

1.80
1900

1905

1910

1915

1920

1925

1930

1935

1940

1945

1950

1955

La expansin ganadera en los primeros aos del siglo fue estimulada por la
instalacin de los frigorficos y la suba de precios tanto de la carne como de la lana que
encontr su punto culminante durante la Primera Guerra Mundial. Este auge no dur
mucho. Debido al desarrollo tardo de la ganadera moderna en el Uruguay, poco tiempo
despus de la instalacin de los frigorficos y del boom de demanda de la Primera Guerra,
el modelo de pas basado en las exportaciones ganaderas fue cuestionado, no slo desde el
punto de vista de las ideas, sino tambin por las limitaciones provenientes de los mercados
de comercializacin. La aplicacin progresiva de un nuevo modelo tecnolgico en la
agropecuaria de los pases centrales, junto con el creciente proteccionismo aplicado por
stos, condujo a la sobreproduccin y a la baja de los precios.
2.1.1. El estancamiento dinmico: bovinos y ovinos
El principal cambio tecnolgico se centr en la inversin en el refinamiento del
ganado vacuno. El estmulo de la demanda llev a acelerar el proceso de refinamiento que
se vena realizando lentamente durante las ltimas dcadas del siglo XIX. El ganado
criollo, adecuado por su flacura y el grosor de su cuero a la produccin de tasajo y cuero,

dej de ser significativo en los aos veinte. La casi totalidad del ganado haba sido
mestizada con reproductores finos especializados en la produccin de carnes para
frigorfico. Es significativo en este proceso la inauguracin en 1913 de la Exposicin
Nacional de Ganadera, realizada por la Asociacin Rural en el local construido por el
Estado en el Prado.
La mestizacin logr mejorar la calidad de las carnes y aumentar ligeramente el
peso de las reses, as como la obtencin de mayor cantidad de lana por animal, pero no
impidi el estancamiento de la ganadera. ste se evidenci en la estabilidad de las
existencias ganaderas y en los lentos avances en la extraccin de ganado para matanza, y se
convirti en retroceso a partir de 1930 (Bertino-Tajam 2000).
Luego de la crisis de los aos treinta, ni el nmero de animales extrados ni las
toneladas de ganado en pie lograron recuperar su nivel anterior. El estancamiento no puede
ser atribuido a la disminucin de la demanda de carnes y de cueros ; por el contrario , su
requerimiento, tanto para la exportacin como para el consumo interno, fue cada vez ms
intenso.
La preocupacin por esta problemtica de la ganadera vacuna fue ganando terreno
y una serie de medidas dan cuenta de la atencin que mereci por parte de los gobiernos.
En 1929 se cre la seccin Plantas Industriales y Forrajeras de La Estanzuela. Al comienzo
de la dcada de los aos treinta, la evidencia del estancamiento, a pesar de los avances en el
mejoramiento gentico y quiz tambin el mayor acercamiento de los ganaderos y el
gobierno, estimul la investigacin. A. Boerger, J. R. Yahn, G. E. Spangenberg y tambin
Rosergurtt y su equipo sealan la falta de investigaciones y el empirismo de los
conocimientos existentes sobre el suelo (Millot-Bertino 1995: Cap. 3). Por otra parte,
retomando las ideas de Van de Venne, crean que para el pas en su conjunto la solucin al
problema consista en el mejoramiento sistemtico de las praderas naturales, considerando
antieconmico cualquier otro mtodo para aumentar la cantidad de forraje.
En 1935, el flamante Ministerio de Ganadera y Agricultura designa la Comisin
Nacional de Estudios del Problema Forrajero, la que elabor un plan de accin que se
realizara en colaboracin con La Estanzuela. Este comprenda estudios bsicos y
soluciones de aplicacin prctica para el mejoramiento de la pradera. Los primeros
imponan la realizacin de un mapa del tapiz natural del pas, el estudio de los diferentes
tipos de suelos y pasturas y de los medios de propagacin de las mejores especies. Los
resultados prcticos no fueron significativos ni en el mejoramiento de la pradera ni en la
extensin de los cultivos forrajeros.
La disminucin, desde 1940, de la produccin de novillos en invierno muestra un
proceso de extensificacin ganadera y de reduccin de las invernadas en praderas
artificiales de invierno; en sntesis, una tendencia al retroceso de la ganadera vacuna. Los
campos de invernada no alcanzaban a cubrir el 10% de la superficie total dedicada a la
ganadera. En esta dcada, quiz bajo la impresin causada por la destruccin producida
por la sequa en momentos de aumento de la demanda y del precio de la carne, se tom
mayor conciencia de las limitaciones y los problemas que enfrentaba el sector primario de
la economa. En ese contexto, el Plan Agropecuario de 1947 sealaba:

La edad promedio en que se faenan nuestros novillos es de 4 aos

y medio, promedio para todo el pas. La edad de faena est en
estrecha correlacin con el porcentaje de terneros y novillos;
observando la variacin de esos porcentajes a travs de 6 censos,
se comprueba que en treinta aos no hemos logrado reducir la
edad en que se faenan, a pesar de la propaganda y estmulos que se
han hecho para favorecer la produccin de novillos jvenes, lo que
demuestra tambin que no hemos podido aumentar el porcentaje de
matanza. (MGA 1947:165)
En los aos cincuenta, en la adopcin de tecnologa para mejorar la nutricin no se
puso nfasis en el mejoramiento de los pastos sino en la implantacin de praderas
artificiales, segn el ejemplo neozelands. Los experimentos realizados, en su mayor parte,
fracasaron, a pesar de lo cual el paquete neozelands volvi a ser impulsado en los aos
sesenta con el apoyo financiero del Banco Mundial.
La puesta en prctica de medidas de sanidad animal y mejoras tcnicas en el manejo
del ganado, que deberan haber sido realizadas simultneamente con su refinamiento, se
realiz con extrema lentitud. Al final de los aos cincuenta la lucha contra la aftosa con la
que estaba contaminada la mayor parte de los vacunos y contra la brucelosis estaba en
paales y el combate contra la garrapata haba avanzado muy poco.
El refinamiento del ovino que se vena procesando desde mediados del siglo XIX
mediante el cruce con razas merinas, haba culminado en lo fundamental a principios de
siglo. Cuando la instalacin de los frigorficos volvi atractiva la produccin de carne
congelada, se inici un proceso de desmerinizacin, cruzando los ovinos con reproductores
de razas inglesas especializadas en la produccin de carne. Posteriormente, la preferencia
de los frigorficos por la faena de vacunos y las variaciones de la demanda por diferentes
tipos de lana (en cuanto a su grosor y su peso), fueron determinando rpidos cambios en la
mestizacin que originaron una gran heterogeneidad en la zafra lanera, lo cual perjudicaba
su cotizacin en los mercados internacionales.
Desde fines de los aos veinte, el stock ovino se ma ntuvo estabilizado en alrededor
de 20 millones de cabezas hasta los aos cincuenta en que se eleva a 23 millones. La
estabilidad del nmero de cabezas ovinas fue el resultado de un mayor control de las
enfermedades, en el que tuvo un papel importante la Direccin de Polica Sanitaria Animal
as como una seleccin ms cuidadosa de los reproductores y de las majadas, impulsada por
los criadores agremiados en sociedades de razas. En la lucha contra la sarna ovina se logr
avances importantes a partir de la conversin en ley en 1935 de las reglamentaciones
vigentes. Se consigui disminuir la magnitud de la enfermedad, que finalmente fue
controlada en los aos cincuenta.
La mayor importancia relativa de la lana en los aos treinta y la conciencia sobre los
perjuicios de la heterogeneidad de la zafra, motivaron la creacin en 1935 de la Comisin
Honoraria de Mejoramiento Ovino, con recursos provenientes de un impuesto sobre la lana
sucia exportada. Su actuacin fue importante en el logro de una raza de doble propsito que
se impuso en los aos cuarenta; se consigui mejorar la calidad de la lana y aumentar el

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rendimiento por animal. A partir de los aos cuarenta fue notorio el crecimiento de la zafra
lanera; se puede afirmar, entonces, que la produccin de lana no particip del
estancamiento de la ganadera de carne.
2.1.2. Explicacin del estancamiento ganadero
La clave para comprender el estancamiento de la ganadera se encuentra en la
capacidad productiva de la pradera natural que, por otra parte, no poda ampliarse por la
incorporacin de nuevas tierras pues, a diferencia de lo que suceda en otros pases como
Argentina, todo el territorio estaba incorporado a la produccin. La deficiente alimentacin
por falta de forrajes y de mejoramiento de la pradera natural, mantuvo baja la tasa de
procreo y lento el crecimiento de los animales, e impidi el mantenimiento de un mayor
nmero de cras por hectrea. A estos problemas en la alimentacin se agreg la lentitud en
la puesta en prctica de medidas de mejoramiento sanitario (contra las enfermedades que
diezmaban el ganado o que disminuan su rendimiento) y de mejoras tcnicas en el manejo
(subdivisin de potreros, aguadas artificiales, etc.), que deberan haberse aplicado en forma
simultnea con el refinamiento. Era notorio el desequilibrio entre la calidad de ste y las
deficiencias de la produccin.
La situacin de la ganadera que se ha descrito, parece indicar que la actitud de los
ganaderos (aun de los ms poderosos, que disponan de crdito y de acceso a la
informacin) fue poco receptiva a los cambios que no les significaran un rpido aumento de
la rentabilidad o que no les fueran impuestos compulsivamente por el mercado (como es el
caso de la mestizacin para adecuar al ganado a las necesidades del frigorfico). Esta
resistencia a la inversin, que intentaba llevar hasta sus ltimas consecuencias las ventajas
de la pradera natural, no debe ser opacada por la visin de la elite rural ms progresista
que expresaba sus opiniones a travs de las revistas especializadas.
2.1.3. La lechera
El proceso de acumulacin desarrollado en el complejo agro-exportador de carne y
lana y el intervencionismo estatal de ndole proteccionista, crearon las condiciones para la
gradual expansin del mercado interno. ste, adems de promover la industrializacin,
provoc el crecimiento de la produccin agrcola (especialmente hortcola y frutcola), de
aves y cerdos y, en forma muy importante, de la produccin lechera.
La lechera se distingui, por sus caractersticas, de la ganadera vacuna productora
de carnes. Su carcter permanente, no zafral, en contacto diario con el mercado, unida a su
escala reducida y a una mayor ocupacin de fuerza de trabajo, determinaron que fuera
contemplada por los contemporneos como una herramienta para poblar el campo y
combinar la ganadera extensiva con la agricultura y la granja. Fue la primera forma de
explotacin ganadera dependiente del mercado interno, por lo que su desarrollo fue
considerado favorable para la limitacin de la dependencia de los ganaderos respecto de los
frigorficos. Por otra parte, su crecimiento fue continuo; no sufri el estancamiento
sealado respecto a la ganadera extensiva.

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El desarrollo de la ganadera lechera fue consecuencia del crecimiento de

Montevideo. Hasta el ltimo cuarto del siglo XIX, la leche consumida por su poblacin
provena de tambos situados en la planta urbana o en los suburbios. La extensin de las vas
frreas permiti transportar la leche desde distancias mayores, y el desarrollo de la cuenca
lechera de Montevideo, que hacia 1911 abarcaba un radio de 100 km alrededor de la
ciudad.
El insuficiente cultivo de forrajes en los tambos haca fuertemente estacional el
volumen de la produccin, ya que se reduca mucho en invierno por la disminucin de las
pasturas, con la consiguiente escasez de leche y aumento de su precio. La excesiva
utilizacin de afrechillo y de otros complementos alimenticios aumentaba el costo de
produccin y disminua, por tanto, la rentabilidad de los establecimientos. Adems, como
los tambos y los vagones del ferrocarril no posean sistemas de refrigeracin para la leche,
la cuenca lechera no poda extenderse muy lejos del centro de consumo, lo que implicaba
situar la produccin en tierras de altos arrendamientos. El atraso en las tcnicas de
produccin, los altos arrendamientos que se pagaba y la organizacin de la distribucin por
una multitud de comisionistas, eran la causa del alto precio de la leche en los aos treinta
(Bertino-Tajam 2000b).
No obstante, el aumento del consumo estimul en los aos veinte la aparicin de las
primeras pasteurizadoras que, junto con los abastecedores de la cuenca de Montevideo,
fueron conformando una agroindustria lechera. Su importancia intensific la toma de
conciencia sobre la necesidad de una poltica lechera que se constituy sobre la base de la
fijacin del precio de la leche.
En 1934 se decret la obligatoriedad de la pasteurizacin de la leche destinada al
consumo montevideano y al ao siguiente se estableci por ley los precios al productor y al
consumidor y se cre la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE),
que empez su produccin, en 1937, utilizando las instalaciones de las dos mayores
pasteurizadoras expropiadas. Su puesta en funcionamiento signific la centralizacin de la
higiene de la leche, el control de su produccin y el cumplimiento de los diferentes precios
fijados por el Estado. La forma de cooperativa que adopt el rgano regulador evidenciaba
el retroceso de los planteos estatistas del batllismo frente a la concepcin dirigista de la
economa predominante en el perodo terrista: intervencin estatal pero propiedad en el
mbito privado, aunque fuera el Estado el que suministraba el capital para su fundacin.
En los aos cuarenta se inici la subvencin estatal a la leche, lo que, conjuntamente
con el mejoramiento de la distribucin del ingreso entre la poblacin, acrecent su consumo
y permiti mejorar el precio al productor. El aumento de la leche producida (se triplic
entre 1935 y 1955) se debi a un crecimiento similar del rea utilizada, con muy leve
incremento de la dotacin animal por hectrea. El estancamiento de la productividad, tanto
referida a la produccin de leche por animal como por hectrea y por trabajador empleado,
se debi, al igual que en la ganadera de carne, a las deficiencias alimenticias y al mal
manejo de los animales. Esto restringi la oferta de leche e impidi encarar la exportacin,
tal como se haba encomendado a CONAPROLE en su ley fundacional.

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2.2. La agricultura
Desde fines del siglo XIX el rea agrcola se haba venido extendiendo, al mismo
tiempo que se diversificaba con el crecimiento de los cultivos industriales (principalmente
lino) y los cultivos intensivos en trabajo (viedos, fruticultura y horticultura, combinados
con la cra de aves). De acuerdo con el Censo de 1908 la agricultura ocupaba el 5,2% del
territorio nacional y el 60% de la poblacin activa empleada en el agro.
En la agricultura cerealera, compuesta principalmente del cultivo de trigo y maz,
las cosechas eran irregulares por efecto del clima y las plagas, y la productividad baja
debido a las primitivas tcnicas de cultivo. El atraso no era slo atribuible a la ignorancia
tcnica del agricultor. La agricultura cerealera en predios demasiado pequeos impeda a la
mayor parte de los agricultores la acumulacin necesaria para realizar inversiones. Esta
situacin se agravaba cuando la tierra se posea bajo el rgimen de arrendamiento, y esa era
la situacin en aproximadamente la mitad de los establecimientos agrcolas. El acceso a la
propiedad era muy difcil para el agricultor porque las tierras pblicas haca mucho tiempo
que estaban ocupadas por particulares y dedicadas a la ganadera. La no disponibilidad de
tierras estuvo en la base del fracaso de la mayor parte de los planes de colonizacin
agrcola. Tampoco exista un sistema de crdito barato accesible al agricultor, puesto que a
los prstamos contra hipoteca del Banco Repblica slo accedan los grandes propietarios.
El nico recurso del agricultor eran los pulperos e intermediarios.
Al alto costo de la produccin de cereales, atribuible al atraso en las tcnicas de
cultivo, se agregaba el encarecimiento del producto por las malas condiciones de los
caminos y los altos fletes del ferrocarril. Esto pona lmites a la necesaria expansin de la
agricultura a tierras ms frtiles pero situadas lejos de la capital.
El rea agrcola que se haba duplicado en los primeros aos del siglo creci muy
lentamente en las dos dcadas siguientes. Esta parsimonia se debi a causas de fondo,
vinculadas en lo estructural con la dificultad para la mayor parte de los agricultores de
acceder a la propiedad de la tierra, y en lo coyuntural con las caractersticas del perodo,
signado por el auge ganadero exportador de los aos de la Primera Guerra Mundial. En esos
aos el rea agrcola retrocedi en trminos absolutos, retomando su modesto ritmo de
crecimiento hacia el final de los aos veinte, cuando la debilidad del modelo pecuario exportador se hizo ms evidente con la baja de precios que antecedi a la crisis de 1929.
Este lento crecimiento se mantuvo en las dcadas siguientes, y fue acompaado de una
mayor diversificacin de cultivos, disminuyendo la importancia relativa del sector
cerealero. En cambio, en los aos cincuenta se produjo un rpido crecimiento de la
extensin cultivada (60%), que se debi principalmente a la expansin de la produccin
triguera.
En forma coincidente tendi a aumentar el tamao promedio de los predios y las
hectreas por trabajador agrcola. Los propietarios continuaron siendo minora entre los
agricultores, pero el minifundio cerealero no avanz, como lo haran pensar las fuentes de
la poca que centraban su atencin en los problemas del agricultor cerealero tradicional.
Por otra parte, el avance de la mecanizacin fue la causa principal de que la cantidad de

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trabajadores ocupados por la agricultura no creciera, como lo hizo el rea cultivada y en

especial el volumen de la produccin (Bertino -Bucheli 2000).
La produccin agrcola tuvo un crecimiento considerablemente mayor que el de la
superficie dedicada al cultivo. Esto fue causado por dos fenmenos. Por un lado, el avance
de la diversificacin de los cultivos alentado por un modesto pero real crecimiento del
mercado interno (los cereales slo significaban la mitad del valor de la produccin agrcola
hacia 1930; el lino y los cultivos intensivos mencionados otro tanto). Por otra parte, el
mejoramiento de la productividad en algunos cultivos como el trigo, especialmente desde el
final de los aos veinte, que se debi a algunos progresos en las tcnicas vinculadas con
una accin ms activa del Estado y a la expansin de estos cultivos sobre tierras nuevas de
mayor fertilidad y en predios de mayor tamao, situados al Oeste del pas.
La diversificacin tuvo su concrecin con los cultivos de girasol, remolacha
azucarera, cebada cervecera y arroz. El desarrollo de estos cultivos industriales fue
protegido por el Estado y form parte de la poltica de sustitucin de importaciones, similar
a la desarrollada hacia la industria, que se hizo imperativa ante el relativo cierre del
comercio internacional y la cada de las exportaciones luego de la crisis del treinta.
Tambin con el avance del transporte creci la produccin de hortalizas y tubrculos.
Desde fines de los cuarenta el estmulo estatal se centr principalmente en la
expansin del trigo, cuya produccin se multiplic por cuatro entre 1946 y 1955, alentada
por la poltica proteccionista a travs de diversos mecanismos, crditos, control de la
comercializacin y en especial, la fijacin de precios sostn por parte del Estado. Esta
expansin fue de tipo extensivo, y se bas en una importante mecanizacin (el nmero de
tractores se multiplic por siete en esos aos). La productividad triguera por hectrea creci
debido al mejoramiento de las semillas y al uso de fertilizantes.
El comportamiento de la agricultura reflejaba las transformaciones que se iban
operando en la economa uruguaya. A pesar de la dependencia de la economa en su
conjunto respecto de las divisas generadas por el sector ganadero exportador, del muy lento
crecimiento del rea agrcola (salvo en los aos cincuenta), de la muy escasa
competitividad de la produccin agrcola en el mercado externo, el aumento de sta, muy
por encima del crecimiento de la poblacin, es una manifestacin del modelo de pas que se
estaba conformando.

3. El sector industrial
3.1. La industria temprana
Desde el punto de vista del desarrollo industrial del pas, las primeras tres dcadas
del siglo XX pueden considerarse la continuacin de un proceso iniciado en el ltimo tercio
del siglo XIX, cuando el sector industrial creci al influjo de la expansin del sector
pecuario, en el marco del modelo agro-exportador vigente. En una perspectiva de largo
plazo, la denominada industria temprana se inscribe en el proceso de desarrollo
industrial del pas que se consolid a mediados de la dcada de 1930, pudiendo afirmarse

14

que este desarrollo previo asegur la existencia de la mayor parte de las condiciones de
viabilidad fsica y econmica y una estructura social que posibilit el proceso de
industrializacin (Millot-Silva-Silva 1973:42).
Desde las ltimas dcadas del siglo XIX los establecimientos industriales se fueron
sumando, ampliando, diversificando, acumulando experiencia y recursos. La mayora de
ellos tena un carcter artesanal (dos o tres obreros por establecimiento), pero tambin se
instalaron fbricas de ciertas dimensiones que utilizaban principalmente materia prima
nacional.
Los saladeros fueron los pr imeros establecimientos industriales que procesaron la
carne del ganado criollo para la exportacin. Su instalacin, que respondi a la iniciativa de
capitales nacionales, requiri poca inversin en capital fijo y asegur un ncleo de
acumulacin importante hasta 1913.
En 1864 se haba establecido la fbrica Liebigs de extracto y conserva, dando
origen a las inversiones extranjeras en la industria de la carne para la exportacin. Con
fuerte inversin y un alto contenido tecnolgico para la poca demand, sin embargo, al
igual que los saladeros, slo materia prima de baja calidad (ganado criollo).
La era del frigorfico comenz en 1905 con la instalacin, por capitales nacionales,
del establecimiento La Uruguaya que, pocos aos despus, fue comprado por capitales
anglo-argentinos. Desde 1912, se asisti al auge de los frigorficos, incorporndose las
firmas Swift y Armour, filiales de los trusts internacionales de la carne. Se consumaba
con ello el proceso de extranjerizacin de esta industria.
La produccin y exportacin de carne congelada, alentada hasta fines de la segunda
dcada del siglo por una coyuntura extraordinaria de precios internacionales y la
intensificacin de las exportaciones de carne enfriada en los aos veinte, demand un tipo
de ganado de mayor calidad para la faena, y oblig a los ganaderos a culminar el proceso de
mestizacin del rodeo vacuno, que se haba iniciado en el ltimo cuarto del siglo XIX.
La diversificacin productiva de este perodo estuvo ntimamente ligada con la
produccin para el exterior, la inversin extranjera y la produccin pecuaria que provea la
materia prima. Esta conjuncin de intereses, frigorficos y ganaderos permiti la generacin
de divisas que, a su vez, hicieron posible la compra de bienes de inversin e insumos
industriales, as como una mayor capacidad de consumo que alent todava de manera
incipiente el desarrollo del mercado interno.
La carne no era la nica materia prima industrializable con la que contaba el pas.
Las sucesivas transformaciones del trigo haban dado lugar ya en el siglo XIX a la creacin
de un complejo productivo integrado por molinos, panaderas, confiteras, fbricas de
fideos y pastas. La industria textil lanera que comenz a desarrollarse en 1898 contaba
desde la instalacin de la hilandera de Salvo y Capomar en Juan Lacaze (en la primera
dcada del siglo XX) con los procesos de tejedura e hilandera. Otras industrias que
procesaban insumos nacionales tales como las del vino, las curtiembres y el calzado se
venan desarrollando, desde las ltimas dcadas del siglo anterior, a medida que el mercado
interno se ampliaba. Pero tambin la industria manufacturera procesaba materias primas

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importadas. Tal era el caso de las tejeduras que importaban hilados de algodn, las fbricas
de papel, las imprentas, las cerveceras, las confeccionadoras de prendas de vestir y las
muebleras, entre otras.
Hacia 1930, los 6.570 establecimientos, clasificados como industrias
manufactureras por el Censo Industrial, ocupaban 46.189 obreros, lo que arroja un
promedio de 7 obreros. Los datos reflejan el carcter esencialmente artesanal de estas
industrias: el 70% de los establecimientos eran talleres de reducidas dimensiones que
ocupaban slo tres obreros; otros eran grandes e incluso con una importante mecanizacin.
Estas fbricas sumaban 178 establecimientos (2.5% del total) y representaban el 60,8% del
capital invertido en el sector manufacturero (Jacob 1991:96).
La industria temprana desarroll, en buena medida, las condiciones necesarias para
el futuro crecimiento industrial. Su viabilidad fsica se sustentaba en la disponibilidad de
fuerza de trabajo, medios de produccin y empresariado.
Con respecto a la disponibilidad de fuerza de trabajo, la poblacin econmicamente
activa creci en este perodo ms que la poblacin total. Este fenmeno se debi a una
fuerte inmigracin entre 1904 y 1913, a lo que se sum la baja absorcin de mano de obra
por el sector agropecuario. Con relacin a la inversin, pese a que el saldo en cuenta
corriente dej de ser superavitario despus de 1920, el pas pudo financiar las crecientes
necesidades de combustibles importados y un considerable aumento de la importacin de
bienes de capital, que cuadriplicaron hacia el final del perodo el valor corriente de las
importaciones de principios de siglo (Tajam 2000). Respecto al empresariado, su presencia
como grupo social organizado databa de la creacin de la Liga Industrial en 1879, renovada
con la fundacin de la Unin Industrial Uruguaya en 1898 (Cmara de Industrias del
Uruguay, desde 1914), en respuesta a la necesidad de expresin de los intereses ms
complejos provenientes de la diversificacin industrial 5 .
Tambin las condiciones de rentabilidad, indispensables para todo proceso de
reproduccin capitalista, se desarrollaron durante las primeras dcadas del siglo XX. Sobre
la base de los estudios en relacin con la evolucin del PBI y de los salarios, se puede
estimar para el conjunto de la industria, y para la industria manufacturera en particular, las
utilidades brutas6 . stas crecieron en forma moderada entre 1906 y 1911 y, luego de un
deterioro de aproximadamente una dcada, tuvieron un gran crecimiento a partir del ao
1922. Lo sealado estara indicando que la industria dispuso, ms all de oscilaciones
coyunturales, de un cierto nivel de acumulacin y ahorro 7 . En ello fue decisiva la accin del
Estado.
La poltica econmica del primer batllismo tuvo mucho que ver en la formacin de
la demanda: por un lado, intensificando los niveles de proteccin, que se venan
desarrollando desde 1875 y que facilitaron ocupar el mercado preexistente (dominado por
5

Debe recordarse que en la dcada de 1870 se ubica el nacimiento de la Asociacin Rural de Uruguay (1871)
y la Cmara de Comercio (1875).
6
La utilidad bruta se calcula como la diferencia entre el valor agregado por el sector y la masa salarial pagada
por el mismo.
7
En un trabajo de Ral Jacob (1981:385-386) se puede apreciar balances de empresas con importantes
utilidades, como porcentaje del capital invertido, en los aos veinte.

16

la oferta importada); por otro, promoviendo el desarrollo del mercado interno a travs de
polticas sociales que elevaron el poder de compra de la poblacin en los aos veinte,
ampliando el aparato estatal que aument la ocupacin y la demanda interna y, finalmente,
desarrollando los servicios y las obras pblicas que fomentaron la produccin y facilitaron
la distribucin y el consumo.
La industria manufacturera capt ingresos de otros sectores, favorecida por la
relacin de precios internos durante todo el perodo, excepto durante los aos de la Primera
Guerra Mundial. Esto sucedi en particular en desmedro del sector pecuario. Antes y
despus del conflicto blico los precios de la produccin manufacturera crecieron ms que
los precios de los productos agropecuarios, generndose con ello una transferencia de un
sector a otro. Pero no hubo un financiamiento directo del agro a la industria. La razn
residi en que el excedente ganadero fue crecientemente invertido en la especulacin
financiera e inmobiliaria, as como frecuentemente orientado hacia el consumo suntuario.
El origen del capital invertido provino de la propia acumulacin del sector manufacturero y
de los comerciantes.
3.2. Crecimiento industrial e industrializacin
Se puede hablar de industrializacin en el Uruguay durante las tres primeras
dcadas del siglo? Un proceso de industrializacin consiste en que la industria se convierte
en motor del crecimiento de la economa. Ello es el reflejo de que el sector industrial crece
a un ritmo ms rpido que el resto de los sectores y por lo tanto aumenta su participacin en
el producto nacional. Aunque en 1930 la industria manufacturera haba triplicado el
volumen de su produccin de 1900, su participacin en el producto total del pas se
encontraba en un nivel similar al de principios de siglo.
Sin embargo, la estructura interna del sector industrial sufri importantes
modificaciones. Despus de la Primera Guerra Mundial, las ramas vinculadas a la
alimentacin, donde predominaban la industria de la carne y la molinera, mostraron un
crecimiento ms lento que el conjunto de la industria manufacturera, al tiempo que se
constataba una fuerte dinmica en el crecimiento de ciertas actividades sustitutivas de
importaciones y, especialmente, en la rama de los minerales no metlicos, arrastrada por el
auge de la industria de la construccin.
Esta disparidad de situaciones determin un retroceso relativo de la industria de la
alimentacin, donde predominaba la industria frigorfica para la exportacin, en la
estructura del sector manufacturero, y un avance de la produccin para el mercado interno
que era resultado, en parte, de cierta recuperacin del ingreso.
Pero, a fines de la dcada de 1920, algunas de estas industrias se encontraron con
problemas, ya que los niveles de proteccin comenzaron a perder eficacia frente a la
competencia extranjera (aun con la aplicacin de los nuevos aforos desde 1924). Un factor
importante para explicarlo es que los pases industrializados avanzaron tecnolgicamente
sin pausas, para producir a escalas superiores y por ende a costos unitarios menores.

17

Si se considera la industrializacin un fenmeno que debe necesariamente

expresarse como un cambio en la estructura productiva del pas, en el sentido de un avance
sustancial del sector secundario de la economa, no existi este tipo de proceso antes de
1930. Si se acepta que los cambios en la estructura interna de la industria manufacturera
constituyen un signo de industrializacin, hacia 1930 este fenmeno ya estaba en marcha.
En sntesis, si bien la economa uruguaya entre 1900 y 1930 no cambi su carcter
agro-exportador, se asisti hacia el final del perodo a un incipiente proceso de
diversificacin productiva que sent las bases del futuro desarrollo del sector industrial.
3.3. La industrializacin: base del cambio estructural
Durante el perodo 1930-1955 la industria manufacturera creci con una intensidad
como no lo haba hecho antes, junto a un proceso de diversificacin que cambi
estructuralmente la economa del pas. Dicho desarrollo fue de tal importancia que
podemos afirmar que la industria se transform en el sector impulsor del crecimiento
econmico, manifiesto en el peso proporcional que adquiri dentro de la estructura del
producto (Grfico 1).
Se inici entonces un proceso de industrializacin que fue tomando forma a medida
que sustituy el consumo importado y luego abasteci un mercado interno ampliado por la
redistribucin del ingreso. En 1955 el grado de industrializacin ascendi al 22%, como
resultado de un crecimiento acumulativo anual de la industria manufacturera, en los
veinticinco aos, del orden del 4.7% frente a un crecimiento del 3.3% del producto total.
Condiciones internacionales cambiantes, polticas econmicas que respondieron
recuperando el papel del Estado propio de la doctrina batllista, relaciones sociales de clases
a veces coincidentes, otras contrapuestas, determinaron que ese proceso de industrializacin
no fuera lineal, aunque s acumulativo.
La crisis internacional que comenz en 1929 impact fuertemente sobre la industria,
cuyo nivel de actividad cay durante tres aos consecutivos, pero se recuper rpidamente
iniciando un perodo de crecimiento que se mantuvo hasta 1938. El temprano desarrollo a
que aludamos antes fue decisivo para explicar esta respuesta, basada en la utilizacin de
capacidad instalada subutilizada 8 y en el proteccionismo de nuevo tipo (control de cambios
y de importaciones). Bajo este amparo se fundaron nuevas empresas como ILDU (1933) y
Textil Uruguaya (1932), integrantes de un sector el textil que junto a la industria lctea
fueron los nicos que continuaron creciendo pese a la crisis.
La recuperacin y el crecimiento hasta 1938 se basaron en el desempeo de las
producciones que utilizaban materia prima nacional, en un perodo marcado ms por el
crecimiento que por la diversificacin, ya que la nica industria nueva aparte de ANCAP
fue FUNSA (productora de cubiertas de caucho), que se apoy en el proteccionismo para
realizar un proceso de fuerte sustitucin del consumo importado por produccin nacional.
8

Finch (1980) afirma que no hubo importacin de bienes de capital hasta 1936, salvo los equipos pesados
para la refinera de La Teja.

18

La sustitucin se dio con fuerza tambin en otras producciones que procesaban materias
primas importadas, en particular la textil algodonera, papel y metalrgicas.
Los niveles de rentabilidad en la industria fueron altos en este perodo. En 1935 ya
estaban un 30% por encima de los que primaban en 1930; en 1938 lo superaban en un 60%
(Millot-Silva-Silva 1973: Cuadro 3, Anexo estadstico). En el marco de la crisis, el salario
real haba descendido presionado por la desocupacin, y luego continu cayendo con la
poltica antisindical de la dictadura de Terra. El crecimiento, por lo tanto, estuvo asociado a
una redistrib ucin regresiva del ingreso. A ello hay que sumarle los precios relativamente
bajos de las materias primas y equipos importados, de las materias primas nacionales
desvalorizadas por los bajos tipos de cambio a las exportaciones, por el cierre de la
competencia extranjera mediante polticas de contencin de importaciones, y por la
devaluacin de la moneda.
No parece haberse dado una traslacin de ingresos desde el agro hacia la industria
por la va del mecanismo de precios relativos como sucedi en el perodo anterior, sino a
travs de los tipos de cambio diferenciales 9 . Tampoco hubo movilidad de capitales en gran
escala del sector ganadero a la industria (Finch 1980:96). Lo que s comienza es un desvo
de recursos desde el propio aparato del sector pblico va precios subsidiados,
especialmente a travs de la produccin de servicios y energa (transporte, electricidad, gas,
agua y combustibles), cuyo principal beneficiario fue la industria manufacturera.
El perodo de la Segunda Guerra Mundial fue de estancamiento para la industria y
para toda la economa en su conjunto, a pesar de que el proteccionismo se vio reforzado por
la inflacin internacional. Este estancamiento fue resultado del desabastecimiento, la crisis
del agro (1942-43) y la regresiva distribucin del ingreso que limitaba la demanda interna
hacia la cual se diriga la mayor parte de la produccin manufacturera. Mientras se iba
sustituyendo lo que antes se consuma importado, esta limitacin no tuvo la relevancia que
presentara desde este momento. Los salarios haban contribuido ms a preservar las
ganancias de los empresarios, que a gestar un mayor mercado de consumo para su
produccin.
Por las causas antedichas, tanto las industrias que dependan de insumos nacionales
como las que utilizaban insumos importados fueron afectadas. Solamente la industria textil
continu su crecimiento, basado en la exportacin de hilados y tejidos de lana y en la
sustitucin de los hilados de algodn.
Habra que esperar nuevas condiciones para continuar con este tipo de
industrializacin, entre ellas, una recuperacin del comercio exterior que amplificara el
poder de compra de las exportaciones y permitiera la importacin de equipos y maquinaria
para aumentar la capacidad instalada, y una redistribucin del ingr eso que absorbiera la
creciente produccin.

Excepto durante el perodo 1930-33, los precios internos de la produccin manufacturera crecieron
prcticamente a la par que los precios de los productos derivados de la ganadera.

19

En el perodo 1944-55 se dio un crecimiento acelerado de la industria

manufacturera, que cambi estructuralmente la economa del pas. Mientras la industria
creci a una tasa acumulativa del 7.8% a precios constantes, el PBI lo hizo en el orden del
6.8%.
La situacin internacional de posguerra determin un aumento de los precios de las
exportaciones, en particular de la lana, pero al mismo tiempo la proteccin adicional
derivada de la guerra comenz a desaparecer. La produccin nacional perdi
competitividad frente a los productos importados. Se reforzaron entonces los instrumentos
proteccionistas (restricciones y prohibiciones) que, junto a la sobrevaluacin del peso que
abarat los medios de produccin importados, mantuvieron los niveles de rentabilidad.
stos, que haban alcanzado su pico en 1941, comenzaron a descender como consecuencia
de la recuperacin del salario real a partir de 1944. Cuando la suba de los salarios cuestion
la rentabilidad esperada, se instrument una poltica de subsidios directos e indirectos al
salario (asignaciones familiares, subsidio a alimentos bsicos y al transporte, etc.),
buscando distribuir las cargas de su impacto.
De todas maneras el aumento de la productividad fue muy alto y permiti sostener
la redistribucin del ingreso y la ampliacin de la demanda interna. La oferta de trabajo,
que provena fundamentalmente de la emigracin rural, era amplia pero el incremento de la
produccin fue muy superior. El aumento del producto y de la ocupacin fue una respuesta
a una poltica de industrializacin mucho ms definida, que impuls el crdito a travs del
BROU y de subsidios que reorientaron recursos hacia la industria. Durante este perodo,
todo el aparato estatal traslad ingresos hacia la produccin material (agro, industria
manufacturera y construccin) a travs de los precios relativos de los servicios pblicos.
En un contexto de alto crecimiento, encontramos desempeos muy dispares al
interior de la industria (Brtola 1991: Cap. 7). Las ramas vinculadas a la exportacin
crecieron poco, excepto las favorecidas por altos precios internacionales: la textil lanera
(principalmente tops) que ofreci, adems, una salida alternativa a la produccin ganadera,
y la industrializacin del lino (aceite). Las ramas transformadoras de materias primas
nacionales crecieron acorde al promedio de la industria en su conjunto, destacndose los
productos lcteos, la industria molinera y la refinacin de azcar que reemplaz totalmente
a la importaci n. Las que ms crecieron fueron las producciones dependientes de insumos
importados, sobresaliendo la industria algodonera (tejidos), papel, caucho y metalurgia.
En sntesis, en el perodo 1930-1955 se dio un proceso de industrializacin que
cambi estructuralmente la economa del pas. La industria se transform en el sector
dinmico, promovi una mayor y mejor utilizacin de los recursos humanos y materiales, y
contribuy a la redistribucin del ingreso nacional. Su mayor peso en la estructura
productiva se debi al crecimiento y diversificacin en las actividades transformadoras de
insumos nacionales e importados, de escaso valor agregado, y su destino fue
prioritariamente el mercado interno. La forma proteccionista utilizada, manifiesta en el
encarecimiento de las importaciones de bienes finales para subsidiar la importacin a
precios accesibles de insumos intermedios y maquinaria, se constituy en un obstculo
adicional a la estrechez del mercado interno para el intento de producir internamente esos
bienes de ms compleja tecnologa.

20

El resultado final fue una industria muy vulnerable a la disponibilidad de divisas y a

los cambios en el ingreso nacional y su distribucin. Salvo la industria de la carne y la
textil, ninguna otra actividad industrial fue capaz de generar las divisas necesarias para su
funcionamiento. Crecieron hacia adentro, y no desde adentro para generar espacios
competitivos externos. La industria no fue capaz de preservar las ventajas comparativas que
provenan de la produccin agropecuaria (competitividad externa), ni sta tampoco de
mantenerlas en el largo plazo (estancamiento ganadero).
En este ltimo perodo se manifiestan desequilibrios externos por aumento de las
importaciones, que ya no son neutralizados por la sustitucin, agotada unos aos antes, sino
que se estaba en un nuevo estadio de industrializacin que necesitaba de mayores insumos
importados. A partir de 1951, los efectos negativos de esa nueva realidad se vieron
reforzados por la cada de los precios de exportacin y un aumento de los precios de
importacin, con drsticos resultados en la relacin de intercambio y el poder de compra de
las exportaciones.
La dependencia del comercio exterior no haba sido modificada. El pas segua
dependiente de los precios internacionales y de su capacidad para implementar mecanismos
proteccionistas; pero con una composicin social muy diferente, fortalecida la clase obrera
(en nmero y en sindicalizacin), con mayor poder de la burguesa industrial y un gran
crecimiento del aparato estatal.

4. El sector servicios
A lo largo del perodo estudiado la expansin del sector servicios result ser un
componente significativo del crecimiento global de la economa. La participacin
porcentual del sector terciario en el PBI total muestra una contribucin creciente. Revisten
particular inters los servicios financieros y el transporte. Se trata de dos servicios que
realizaron un aporte decisivo a la articulacin del mercado nacional. En efecto, durante los
treinta primeros aos del siglo, al configuracin de las redes bancaria, vial y ferroviaria
contribuy a la efectiva integracin fsica y financiera de un mercado hasta entonces
marcadamente fragmentado (Jacob 1996). Por tal razn son estos los dos servicios que
consideraremos brevemente.
4.1. El transporte
Los servicios de transporte terrestre experimentaron una gran expansin que,
medida como la magnitud de los volmenes transportados (carga y pasajeros), muestra un
crecimiento del 670% entre 1900 y 1930 y se duplica entre 1930 y 1955.
Hasta 1914 continu la expansin del ferrocarril en manos de las empresas
britnicas; se construyeron cerca de 900 kilmetros de vas frreas. Eran aos de
prosperidad econmica y de disponibilidad de capitales en Europa y, en el contexto
nacional, de crecimiento econmico y pacificacin poltica. El aumento de la carga asegur
la rentabilidad de las empresas, las que usufructuaban desde 1884 de la subvencin estatal,

21

que garantizaba a las compaas un determinado inters sobre su inversin (definido sobre
un valor ficto por kilmetro construido). Esta expansin tena un solo punto de llegada,
Montevideo, principal centro de consumo, transformacin y exportacin de los productos
pecuarios. La decadencia del transporte fluvial y la instalacin de los frigorficos en la
capital reforzarn esta situacin.
En las dcadas siguientes la inversin britnica se paraliza y el Estado construye los
ltimos 150 km de la red ferroviaria. Ante la imposibilidad de adquirir los ferrocarriles, el
Estado llevar adelante la construccin de una red paralela de puentes y caminos, dando
paso a la expansin del transporte automotor en los aos veinte. Esta expansin implic
crecientes importaciones de combustibles y de automotores y sus repuestos, principalmente
de Estados Unidos. El transporte automotor competa con los ferrocarriles y tranvas en
manos de empresas britnicas y ligaba ms estrechamente al pas al nuevo centro
hegemnico mundial.
Desde 1924 los camiones comienzan a competir con el ferrocarril en el transporte de
carga, superndolo hacia 1930 en el valor de la carga transportada. A esta competencia se le
agregara la de los mnibus interdepartamentales a partir de los aos treinta. Cuando
finalmente en 1948 el Estado adquiere los ferrocarriles en 7.150.000 libras, su participacin
en el transporte terrestre de carga y pasajeros se haba reducido al 11%. La ltima
renovacin realizada por los ingleses del material de traccin databa de 1929. La
obsolescencia de las vas hizo que la parcial renovacin del material de traccin luego de la
nacionalizacin resultara poco efectiva. Para 1955 la participacin del ferrocarril era
marginal y alrededor de la mitad de su costo de mantenimiento provena de la subvencin
estatal.
En el transporte de pasajeros montevideano el mnibus compite con el tranva a
partir de 1925; lo superar como medio de transporte en los aos treinta, hasta la
desaparicin de los tranvas a mediados de los cincuenta.
En 1936 comienza el transporte areo en el Uruguay con la formacin de las
empresas CAUSA y PLUNA. sta, originariamente empresa privada, pasa luego a empresa
de economa mixta y se convierte en ente autnomo estatal en 1951.
4.2. Emisin monetaria y sistema bancario (1900-1930)
A principios de siglo la emisin de moneda estaba determinada por un respaldo, o
encaje metlico (oro, plata). La unidad monetaria se defina por una determinada relacin
con el oro (un peso = 1,697 g). La disponibilidad de este metal era el respaldo para la
emisin y dependa del comercio exterior, como contrapartida de las exportaciones, de los
prstamos externos, y de la inversin extranjera en propiedades y papeles pblicos. De esta
manera, el circulante que mova la economa uruguaya estaba sujeto a los
acontecimientos externos y a la capacidad productiva de bienes exportables,
independientemente de la necesidad interna de moneda que el desarrollo nacional
demandara. Esto era lo que separaba a oristas de cursistas: los primeros, vinculados al
comercio exterior con acceso directo al metal; los segundos, representantes de los
sectores de actividad orientada al mercado interno, con necesidad creciente de circulante.

22

A partir de la creacin del Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU) en

1896, la emisin se regul adems en funcin de una proporcin del capital del banco. La
ley que lo cre le otorg el monopolio de la emisin, que no se hizo realmente efectivo
hasta que en 1905 venci el plazo de la concesin otorgada al Banco de Londres y en 1907
la del Banco Italiano.
La vigencia del patrn oro a escala planetaria todas las monedas tenan un
equivalente en oro, eran convertibles y el oro gozaba de libre movimiento internacional
determinaba una cotizacin de la moneda nacional en trminos de las monedas de
circulacin mundial. Hasta 1914, los saldos comerciales superavitarios permitieron que la
moneda uruguaya, manteniendo la convertibilidad y el libre movimiento de oro, tuviera una
cotizacin en torno a la paridad legal, asegurando prcticamente un sistema de cambio fijo.
La Primera Guerra Mundial interrumpi los movimientos de oro, lo que llev a
decretar la inconversin, que se mantendra a travs de sucesivas prrrogas. Haba
importantes fondos en el exterior producto de las exportaciones, pero su movimiento estaba
prohibido. Ante esta situacin se introdujeron modificaciones en la emisin, autorizando a
emitir contra depsitos de oro en custodia y oro depositado en el exterior. Adems, para
facilitar la salida de los productos exportables se otorgaron crditos a Francia e Inglaterra,
cuya contrapartida fue una emisin especial (Nahum 1999).
La capacidad emisora del BROU creci constantemente (se multiplic por cinco
entre 1914 y 1928). Sin embargo, dicha capacidad potencial no se reflej en la emisin de
moneda, aunque s en su valor, en el tipo de cambio, que aument hasta 1920. Luego los
dficit comerciales provocaron la desvalorizacin de la moneda que ya no recuperar su
nivel anterior.
La evolucin del sistema bancario se puede analizar a travs de sus instituciones
(banca nacional pblica y privada, bancos extranjeros) y a travs del volumen de depsitos
y de crdito que procesaban. Antes de 1911, este volumen de negocios solamente puede ser
estimado a travs de la actividad del BROU, el cual prcticamente lleg a triplicar en ese
ao el nivel de sus colocaciones de 1900. Una evolucin que fue fiel reflejo de un perodo
de expansin econmica, y que nos muestra en 1912 una estructura financiera en la cual el
BROU concentraba el 49% de los crditos.
El volumen de negocios medido por la evolucin de las colocaciones y de los
depsitos de la banca pblica y privada, creci fuertemente entre 1914 y 1920 (9%
acumulativo anual) 10 , fundamentalmente por la expansin de los depsitos a plazo (15%
anual), asociados probablemente a la acumulacin de los excedentes ganaderos generados
por los altos precios internacionales del perodo blico. En los aos siguientes la actividad
bancaria sufri la crisis de posguerra, y se recuper a partir de 1925, desde cuando creci
nuevamente, sin alcanzar el ritmo anterior, pero ahora como consecuencia del desarrollo del
crdito, una seal de que la actividad interna se intensificaba.

10

El sistema financiero tendr que esperar hasta 1945-50 para crecer nuevamente a este ritmo, sin duda
asociado al crdito que demand el desarrollo industrial de la poca (Damonte y Sarchaga 1971).

23

Si tomamos como indicador de la evolucin del sector financiero el cociente del

volumen total de negocios por habitante, podemos sealar que desde 1914, en que
contamos con informacin, los negocios bancarios se expandieron en todo el perodo dando
lugar a un uso ms intensivo del sistema y de sus instrumentos, y que dicha expansin
conoci dos perodos bien destacados de crecimiento: 1914-19 en el cual el sistema actu
principalmente como agente de acumulacin captando depsitos a plazo, y 1925-30 donde
tanto la banca oficial como la privada fueron protagonistas importantes del crecimiento por
la expansin del crdito.
Cabe preguntarse si el desarrollo del sistema financiero impuls la actividad
econmica, o si obr con una conducta adaptativa o simplemente oportunista a medida que
los negocios rentables surgan11 . Si comparamos la evolucin del volumen total de los
negocios bancarios con la evolucin del crecimiento del PBI, en ambos perodos, 1914-19 y
1925-30, el nivel de actividad de los servicios financieros creci a una tasa muy superior al
PBI. No parecera entonces que aquella conducta empresarial se debiera a problemas en la
oferta de crditos, mxime si tenemos en cuenta que a partir de 1914 la inconversin
distendi la iliquidez monetaria propia del patrn oro ortodoxo. Sin embargo, la restriccin
se habra establecido, no en el volumen sino en el tipo de crdito disponible. Jacob ha
considerado que el tipo de crdito que necesitaban los industriales, de largo plazo (por lo
pronto ms que la ganadera, si se pensaba en instalar una industria y amortizar sus
instalaciones y maquinarias), no se adaptaba a las modalidades operativas de la banca
privada. Por su parte, el crdito del BROU era caro y exiga hipoteca sobre el inmueble y,
de ser necesario, la inclusin como garanta del prstamo de las maquinarias, tiles e
instalaciones de la fbrica o taller (Jacob 1981:305).
A principios de siglo la banca estaba casi por completo extranjerizada, y su principal
negocio estaba vinculado al comercio exterior. Esta situacin comenz rpidamente a
cambiar. Desde 1902 a 1915 se fundaron seis bancos nacionales, pero an estaba poco
desarrollada la intermediacin financiera y se usaba ms el billete que los cheques (visible
en el estancamiento de la proporcin de los depsitos a la vista en el total de los medios de
pago). Es el perodo en el cual la banca se consolida ms como instrumento de la
acumulacin que de la circulacin.
El Departamento de Crdito Rural del BROU se cre en 1912, y en 1925 se le
agreg el de Crdito Industrial, con atribuciones de un banco de fomento. Recin en 1919
se reglament la circulacin de cheques, y en 1918 la ley de prenda agraria expandi la
actividad del BROU con esta nueva forma de crdito. En la dcada de los aos veinte el
sistema bancario crece cuantitativa y cualitativamente. En 1928 el BROU contaba con 50
sucursales en el interior y 5 filiales en Montevideo, y haba 26 bancos privados en cuyos
directorios predominaban los representantes del gran comercio. En 1930, junto a los tres
bancos oficiales (BROU, BHU, BSE), funcionaban 11 bancos privados nacionales, 9
extranjeros y 6 cajas populares.

11

Jacob (1991) se plantea este tema, retomando la afirmacin de Beretta (1987) respecto a que entre 1875 y
1930 el 87% de los empresarios haba recurrido a la autofinanciacin, y se pregunta: esto se debi a una
opcin de los industriales o a problemas en la oferta de crditos? No es fcil dar una respuesta concluyente.

24

4.3. Emisin monetaria, poltica cambiaria y sistema bancario (1930-1955)

En el perodo 1930-1955 la moneda nacional sufre los efectos de la Gran
Depresin, y luego los de la Segunda Guerra Mundial. Para una estructura agroexportadora como la uruguaya el impacto de la crisis iniciada en 1929 fue muy oneroso.
Mientras la emisin dependa de las reservas en oro, el tipo de cambio 12 estaba determinado
por la oferta y demanda de divisas ya no por las relaciones en torno al contenido metlico
de la unidad monetaria. Los factores que contribuyeron a agravar la crisis fueron: la cada
de las exportaciones en precio y volumen, el mayor descenso de los precios de los
productos primarios con relacin a los precios de las manufacturas y la suspensin de los
movimientos de capital.
En este marco, se produce un giro en la poltica econmica ante la necesidad de
manejar las divisas y las reservas internacionales del pas con un triple objetivo: responder
a las necesidades de la circulacin monetaria en el nuevo contexto, mantener un tipo de
cambio que no se apartara demasiado de las reservas monetarias existentes, y a la vez
asignar los menguados recursos alentando las exportaciones sin paralizar la produccin
interna ni desplomar el consumo. El resultado fue una permanente intervencin estatal a
travs de la poltica cambiaria, que fue adquiriendo un tono cada vez ms proteccionista a
medida que se constituye en un rgimen de impuestos implcitos a las importaciones para
subsidiar las exportaciones.
En 1929 el nivel de emisin del BROU estaba determinado por ley nicamente
basndose en el encaje oro. La crisis que comienza ese mismo ao, redujo drsticamente las
reservas aurferas en la medida que aquel encaje fue utilizado para atender las obligaciones
con el exterior. Por lo tanto, se volvi imprescindible definir nuevos puntales de emisin.
Dejar atrs el oro como puntal fue una especie de desconexin del sistema emisor con el
sector externo.
Tambin se necesitaba una mayor emisin para responder a la poltica cambiaria,
orientada a otorgar mayores ingresos a los exportadores por esta va y a las mayores
necesidades de circulante, en particular a partir de la implementacin del cambio
compensado por parte de la dictadura terrista en 1933.
En 1935 se cre el Departamento de Emisin del BROU, y se revalu 13 el oro sobre
la base del tipo de cambio oficial. El resultado fue una devaluacin del peso y una
duplicacin de la capacidad emisora. Se determinaron como puntales alternativos de
emisin el capital del BROU, las reservas metlicas (oro y plata) y el redescuento 14 , pero

12

El tipo de cambio es el valor de la moneda nacional con relacin a las monedas fuertes (divisas).
La subida internacional del precio del oro permiti revaluar las reservas metlicas, esto es, computar el
stock de oro por un valor superior, multiplicndolo por 2.2. Ahora $ 37 millones de oro respaldan $ 81.148
millones de emisin. Una devaluacin implcita de la moneda nacional.
14
El descuento es la operacin por la cual un banco adelanta el valor de un documento, realizando una
quita al valor nominal del mismo, como cobro de intereses por el adelanto. En el redescuento es la
autoridad monetaria la que adelanta a otros bancos dinero sobre documentos ya descontados. En ambos
casos descuento y redescuento se amplan los medios de pago.
13

25

hasta 1938 se emiti fundamentalmente sobre la base del oro (60%) y del capital del banco
(27%).
En 1937-38 se van diluyendo los signos de la recuperacin econmica y regresan
los problemas de comercio exterior. Se instauran los cambios mltiples que elevan los tipos
de cambio para la lana y la carne, y ejercen nuevas presiones sobre el circulante. En 1938
se duplic el capital autorizado del BROU (de 35 millones a 70 millones de pesos) y se
devalu nuevamente el peso mediante el segundo revalo15 que ampli aun ms las bases
de la emisin. Hasta 1942 se emiti fundamentalmente con el aumento del capital del
BROU.
Durante la Segunda Guerra Mundial los exportadores se beneficiaron de los altos
precios internacionales de sus productos y porque el peso se mantuvo subvaluado. De tal
porte era la subvaluacin del peso que, aun al cambio oficial, se pagaba por encima del
valor real las divisas ofertadas por los exportadores. El aumento de las reservas determin
que el oro fuera nuevamente el puntal de emisin principal, y el BROU afront sin
dificultades la demanda monetaria.
Luego de la guerra, el empuje industrializador presiona a la suba las importaciones y
adems un importante flujo de capitales se retira a sus lugares de origen. Las necesidades
de circulacin monetaria ante el crecimiento acelerado de la economa deberan resolverse
nuevamente sobre la base de puntales de emisin internos. En los aos 30 dicho papel lo
cumpli el capital del BROU; ahora lo har el mecanismo del redescuento, que jugar un
doble papel: base de la emisin y asignacin de recursos a la industria mediante el crdito.
La intervencin en el mercado cambiario comenz a ser implementada en el ao
1931. Ante la crisis del balance de pagos, el Consejo Nacional de Administracin instaur
el control de cambios, el contralor de exportaciones, la elevacin de aranceles y la
prohibicin de importaciones competitivas con la produccin nacional. El BROU qued a
cargo del control del mercado cambiario y los exportadores fueron obligados a negociar sus
divisas en plaza a un tipo de cambio fijado por aqul.
Desde aqu en adelante la operativa del mercado cambiario se hizo muy compleja.
Oper un sistema de cambios mltiples que generaron dos submercados (Damonte y
Sarchaga 1971:276-296): uno oficial con tipo de cambio fijado por el BROU, en el cual se
ofertaban las divisas de los exportadores para pagar las importaciones y el servicio de la
deuda externa, y otro libre para el resto de las operaciones.
En 1932 la moneda se encontraba sobrevaluada, mantenida por encima de su valor
real. En el marco de la operatoria del cambio oficial, esto significaba una traslacin de
ingresos de los exportadores (que reciban un menor valor en pesos por sus divisas) hacia
los importadores comerciales e industriales (que compraban dlares ms baratos). Esto
desemboc en una presin de los ganaderos, que tuvo resultados en 1933 cuando se cre
otro submercado: el tipo de cambio compensado. Fue realmente una compensacin a lo s
15

Esta vez el revalo del oro se hace redefiniendo la proporcin de respaldo de oro del peso, que pasa de
1,697 g a 0.58518 g.

26

ganaderos, a los cuales el valor de sus letras se les pagaba un 40% por sobre el tipo de
cambio oficial.
Pese a todas las medidas adoptadas la escasez de divisas continu. En 1934 se
autoriz a los exportadores a negociar parte de sus letras en el mercado libre a un tipo ms
alto bajo el control del BROU. Ahora existan tres submercados: el oficial, el libre
dirigido y el libre absoluto. En 1937 se fusionaron los dos primeros en uno solo que pas a
denominarse nico dirigido. Se establecieron entonces tipos de cambio para los
exportadores y para los importadores, con una diferencia entre el tipo comprador y el
vendedor que absorba el Estado.
Desde 1935 el BROU administr el Fondo de Divisas, cuyo papel era regular el tipo
de cambio oficial y mantene rlo estable. El fondo qued sin recursos en 1937, por lo que en
1938 se realiz el segundo revalo que permiti, como vimos, una mayor emisin. Este
sistema se mantuvo y consolid durante los aos de la guerra, apoyado en los altos precios
internacionales y las entradas de capital extranjero. Hasta 1955 el dlar se mantuvo a 1.519
para la compra y 1.90 para la venta en el denominado mercado libre dirigido 16 .
Al terminar la guerra, la escasez de divisas regresa ante la interrupcin de la entrada
de capitales y el crecimiento de las importaciones. Se reorganiza nuevamente el mercado
cambiario, sumando al anterior mercado dirigido el mercado libre comercial. En este ltimo
se compraban las divisas en poder de los exportadores a un tipo superior al dirigido (2,35
por dlar), y se vendan ms caras para las importaciones prescindibles (2,45 por dlar). De
esta manera se fomentaron algunas exportaciones industriales, como aceites y cueros.
El volumen de negocios bancarios creci a una tasa inferior a la del conjunto de la
economa. Luego del auge financiero a partir de la Primera Guerra Mundial (1914-30),
perodo durante el cual el sistema bancario absorbi los excedentes acumulados en el
comercio exterior, se sucedi un estancamiento hasta 1937. Nuevamente un perodo blico
benefici a la actividad bancaria. Entre 1937 y 1945 los negocios bancarios crecieron con
los depsitos de los exportadores y de capitales extranjeros que huan del conflicto europeo.
La situacin se revierte en 1946, pero la industrializacin ofreci nuevas perspectivas y la
actividad bancaria vuelve a crecer.
El sistema bancario se desarroll hasta 1942 respondiendo ms a las necesidades de
acumulacin de ciertos sectores que en funcin de la evolucin econmica. Por dos veces
consecutivas crece cuando el PBI decrece (1930-34) o cuando se estanca (1938-42), y
responde tardamente al crecimiento econmico cuando ste comienza en 1944. La
excepcin la constituyeron las cajas populares que, diseminadas por el interior del pas,
operaban con pequeos ahorristas (con menores controles que los bancos). A partir de 1946
los bancos comenzaron a expandirse y acompaaron el crecimiento de la actividad interna
que impulsaba la industrializacin.

16

Banco de la Repblica Oriental del Uruguay. Departamento de Inves tigaciones Econmicas. Suplemento
Estadstico de la Revista Econmica. Varios nmeros.

27

En 1930 operaban 11 bancos privados nacionales y 9 extranjeros, 6 cajas populares

y los 3 bancos oficiales. La situacin se mantuvo prcticamente incambiada durante la
dcada siguiente 17, pero en 1955 el pas contaba con 33 bancos privados nacionales, 8
extranjeros, 31 cajas populares y los 3 bancos oficiales.
El BROU creci, aunque no con la misma intensidad; en 1939 contaba con 39
sucursales en el interior del pas, y en 1955 con 59. Hacia 1955 haba perdido posiciones:
de representar un 55% del total de depsitos y colocaciones pas al 41%.
Tambin el nmero de funcionarios bancarios da cuenta de la evolucin del sector.
En 1930 ascenda a 1.956, en 1940 eran 4.088, se duplican en 1950 (8.793), y en 1955
sumaban 11.911 (Instituto de Economa 1969: cuadros 80 y 82). Esto quiere decir que
mientras que el volumen fsico de los negocios bancarios se multiplicaba por 2, los
funcionarios bancarios se multiplicaban por 6. Sin duda que ello obedeci, en buena
medida, a la complejidad creciente de la actividad financiera que demandaba ms personal,
pero tambin indica que el negocio de la intermediacin financiera dejaba un margen de
ganancias muy alto.
El volumen de negocios bancarios analizado se compone de depsitos y
colocaciones. Los depsitos a la vista son considerados como un medio adicional de pago,
luego de los billetes en poder del pblico. Solamente durante los primeros aos del impacto
de la crisis (1930-33) y el perodo de posguerra (1943-46), los depsitos a la vista crecieron
ms que la emisin monetaria primaria. Fueron los bancos privados, nacionales y
extranjeros, y las cajas populares los que captaron en mayor proporcin este tipo de
depsitos. Sin embargo, los que ms crecieron fueron los depsitos a plazo, revelando que
el aparato bancario tomaba caractersticas de sistema de acumulacin financiera. La banca
extranjera pierde posiciones en este aspecto, se consolida el sistema bancario nacional y el
BROU se mantuvo a expensas de su tradicional garanta de banco estatal.
La autoridad monetaria (el BROU) fue entonces determinante en lo que hace a la
creac in de medios de pago. El mayor uso del billete parecera indicarnos un bajo
desarrollo de las estructuras financieras; sin embargo, hubo un uso ms intensivo del
cheque, de la cuenta corriente bancaria, de los valores descontados y de los giros.
En cuanto a las colocaciones, la operativa de crdito se estanca hasta 1940,
bsicamente como consecuencia de una baja pronunciada de la actividad del BROU. Pero
ste se va especializando progresivamente, tomando el perfil de banco de fomento. A
principios de los aos 30 el crdito rural representaba el 79% del total de las colocaciones
del banco y hacia 1955 el crdito industrial era el 49%. Con este perfil, los crditos con
prenda agraria e industrial sustituyeron al crdito con garanta hipotecaria, lo que significa
que el BROU se hace cargo de las actividades con mayor riesgo. Del otro lado, la banca
privada nacional, que desplaza a la extranjera, se hace cargo del crdito ms operacional, de
giro, de corto plazo, con menor riesgo, y termina al final de nuestro perodo absorbiendo
ms de la mitad de las colocaciones del sistema.

17

Con la excepcin de la proliferacin de cajas populares: 33 en 1944.

28

5. El sector pblico
En Uruguay, la expansin del sector pblico de la economa, a partir de la
constitucin de empresas estatales por medio de las que el Estado pas a participar
directamente de la actividad productiva y de la comercializacin de ciertos bienes y
servicios, es un proceso cuyo origen se remonta a la ltima dcada del siglo XIX. El
batllismo, al hacerse cargo de la conduccin del Estado en los primeros aos del siglo XX,
vino a profundizar un proceso de expansin que estaba en curso. Antes de 1903 el Estado
haba comenzado a practicar la intervencin en ciertas reas de la actividad econmica. Los
elencos polticos que haban llevado adelante el gobierno del pas durante el ltimo tramo
del siglo XIX evidenciaron en su obra una ruptura pragmtica con el liberalismo. En
verdad, aun cuando ideolgicamente se tratara de liberales puros al viejo estilo clsico, la
experiencia de la crisis de 1890 haba provocado tal conciencia de la necesidad de un
Estado econmica y socialmente activo que el estatismo prctico que llevaron adelante
contrasta con el discurso liberal predominante.
En 1890, se produjo la quiebra del Banco Nacional en el marco de la grave crisis
econmica y financiera que estall aquel ao. El Estado pas a administrar la seccin
hipotecaria del mismo, que luego sera transferida a sus accionistas, constituyndose el
Banco Hipotecario, mientras que su seccin comercial fue liquidada. En 1896 fue fundado
el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay, originalmente concebido como empresa
mixta cuyo capital se integrara en partes iguales por el Estado y por el capital privado
nacional. En 1897 el Estado asumi, en principio transitoriamente, la administracin de la
compaa elctrica de Montevideo (bajo administracin municipal desde 1894), otra
herencia de la crisis del 90, ya que su propietario era el quebrado Banco Nacional.
La ampliacin del sector pblico de la economa viene de atrs de la ltima dcada
del siglo XIX y en las primeras dcadas del siglo XX el batllismo desarrollar
notablemente esta tendencia. El desarrollo del estatismo es uno de los aspectos ms
conocidos de la actuacin econmica de los gobiernos del perodo batllista. Sin embargo,
lamentablemente, no contamos con mediciones que permitan cuantificar el peso del
expansivo sector pblico en el conjunto de la actividad econmica. De cualquier forma, es
indudable que la poltica econmica de este perodo dej en este punto una de las
realizacione s ms notorias del programa batllista de reformas econmicas. El Estado mont
un conjunto de instituciones que pasaron a desarrollar funciones econmicas de
importancia estratgica. La instalacin y expansin de numerosas empresas y servicios
pblicos dotaron al Estado de instrumentos y capacidades para el control nacional pblico
de reas y actividades claves de la economa: crdito, seguros, comunicaciones y energa.
5.1. La expansin del Estado (1900-1930)
En el sector financiero, se mont en estos aos el conglomerado bancario estatal que
perdurara a lo largo del siglo XX. Ante la no concurrencia del capital privado, el Estado
integr el 100% del capital del BROU (1911). Se estatiz el BHU (1912) y, por ltimo, se
estableci el Banco de Seguros (1912), concedindosele el monopolio de buena parte de los
servicios de seguros.

29

En el rea de los transportes y las comunicaciones, el Estado asumi un rol

crecientemente activo en los servicios portuarios, ferrocarrileros y telegrficos. Culminando
un largo proceso de tramitacin iniciado bajo el civilismo, en 1901 se pusieron en marcha
las obras de modernizacin del puerto de Montevideo. Las nuevas instalaciones fueron
inauguradas en 1909. En ese momento el Estado se hizo cargo directamente de algunos
servicios portuarios. Se cre la Administracin General del Puerto de Montevideo (1916), a
la que se concedi el monopolio de los servicios del puerto, pero ste no se hizo efectivo
sino hasta 1926. En cuanto al transporte ferroviario, se cre la Administracin de
Ferrocarriles y Tranvas del Estado (1920) con el cometido de administrar las lneas
estatales ampliadas con la compra de algunas privadas. En materia de comunicaciones,
adquiri en 1907 el tendido telegrfico de una compaa privada.
El Estado tambin comenz a intervenir en la generacin y distribucin de energa.
Se hizo cargo en forma definitiva de la administracin, hasta entonces considerada
provisional, de la compaa elctrica de Montevideo (1905); y se crearon las Usinas
Elctricas del Estado (1912), asignndoseles el casi monopolio de la produccin y
suministro de electricidad en todo el pas, exceptundose del mismo las concesiones
realizadas a las empresas tranviarias.
En varios de estos casos el Estado creci a costa del sector privado, como ser las
compaas extranjeras que desarrollaban actividades que fueron nacionalizadas. El capital
ingls y la representacin diplomtica del Imperio Britnico, y en menor medida sus
colegas franceses, ejercieron una fuerte presin frente a la poltica de nacionalizaciones y
estatizaciones desplegada por el batllismo. Sin embargo, ste no se retrajo. Si bien en
algunos casos, como el relativo a los seguros, sus proyectos originales se vieron
mediatizados, en trminos generales el avance del Estado a costa del capital ingls no
detuvo su marcha, pese a las fuertes resistencias y presiones desatadas.
En otros casos, la expansin institucional y funcional del Estado tuvo un rol
subsidiario y promotor del sector privado nacional de la economa. Por ejemplo, el
establecimiento de los organismos de carcter tcnico: los Institutos de Qumica Industrial,
de Geologa y Perforaciones, y de Pesca (1912); y las Estaciones Agronmicas (1911),
entre otros. Asimismo, el desarrollo de la banca estatal, constituida como red nacional,
permiti adems de cumplir funciones sociales la reorientacin parcial del capital hacia
actividades priorizadas, estableciendo lneas de crdito especficas para el fomento de la
actividad privada industrial y agropecuaria. Por ltimo, hacia fines del perodo, el Estado
inaugur una nueva modalidad de participacin en la actividad productiva y comercial que
supona una fuerte colaboracin con el sector privado: el Frigorfico Nacional (1928) se
estableci como una empresa mixta codirigida y gestionada por el Estado y los agentes
privados nacionales involucrados en el negocio de la carne.
Es indudable que el batllismo concret su programa de reformas orientadas al
redimensionamiento del rol econmico y social del Estado. El intervencionismo econmico
se increment a lo largo de todo el perodo aunque con momentos diferenciados, siendo, al
respecto, el perodo 1911-1916 el de mayor empuje. Este creciente intervencionismo est
referido claramente a la expansin del estatismo propiamente dicho, el Estado empresario,

30

mediante la construccin de instituciones pblicas que desarrollan funciones de

intervencin directa en la economa. En este perodo qued configurado el dominio
industrial y comercial del Estado que se ampliara en los treinta y cuarenta. Desde 1919,
cuando entr en vigencia la nueva Constitucin, las empresas del Estado, cuya existencia y
situacin legal no estaban previstas constitucionalmente, adquirieron a travs del artculo
100 el rango de entes pblicos con diversos grados de autonoma y tratamiento presupuestal
especficos, diferenciados de la administracin central del Estado.
El sector pblico no slo creci a travs de la expansin de las empresas estatales.
Tambin la Administracin Central (poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) se
diversific y desarroll a lo largo de estos treinta aos. Este crecimiento puede registrarse a
partir de la observacin de tres variables: la estructura de la administracin, su presupuesto
y el nmero de sus funcionarios.
La estructura muestra una creciente complejizacin y densidad. Para dar una idea
sinttica de esta evolucin puede observarse la expansin del Poder Ejecutivo: hacia 1900
se reduca a la Presidencia y los cinco departamentos (luego ministerios) bajo su
dependencia 18; hacia 1930 el Ejecutivo se ha escindido en dos rganos Presidencia de la
Repblica y Consejo Nacional de Administracin19 de los que dependen un total de siete
ministerios 20 . El presupuesto adjudicado a esta administracin crecientemente compleja,
creci notablemente, pasando de 9,8 a 25,9 millones de pesos entre 1905 y 1928 21 . El
nmero de funcionarios de la Administracin Central tambin creci en trminos
contundentes: el total de funcionarios presupuestados pas de 16.764 en 1907 a 28.918 en
1928, un crecimiento del 72% en unos 20 aos. El aumento principal que se registra al final
de los aos veinte es atribuible especialmente al mayor nmero de soldados rasos, lo que
podra relacionarse con la creciente desocupacin en el medio rural.
Sin embargo, estas cifras an no revelan en toda su magnitud el peso creciente del
Estado adquirido entre 1900 y 1930. Los funcionarios presupuestados de la Administracin
Central slo eran una parte del empleo pblico. En 1925 significaban el 60% de los 37.786
funcionarios pblicos. El resto estaba formado por los empleados de las administraciones
municipales, la asistencia pblica, cajas de jubilaciones y los organismos comerciales e
industriales del Estado.
El salario real pblico cay debido al proceso inflacionario que acompa a la
Primera Guerra Mundial y se recompuso en los aos siguientes, en especial los sueldos ms
bajos, que se incrementaron con la ley de 1919 que estableca en 600 pesos anuales el
salario pblico mnimo. En cambio, los sueldos de las altas jerarquas disminuyeron en
trminos reales, porque permanecieron nominalmente incambiados. Se podra afirmar que
la funcin social del empleo pblico estaba evolucionando en su significado de solucin
para el patriciado empobrecido, a roles ms modernos relacionados con la complejidad

18

Hacienda, Guerra y Marina, Relaciones Exteriores, Gobierno (denominado Interior desde 1908) y Fo mento.
Se trata del nuevo diseo institucional definido en la Constitucin de 1917 que entr en vigencia a partir de
1919.
20
Hacienda, Guerra y Marina, Relaciones Exteriores, Interior, Industrias (que inclua las Inspecciones de
Ganadera y Agricultura), Obras Pblicas e Instruccin Pblica.
21
Cifras calculadas como pesos constantes de 1913.
19

31

creciente de las funciones del Estado, la necesidad de creacin de empleo y el clientelismo

poltico.
5.2. Cambios en la expansin del sector pblico (1930-1955)
En el perodo 1930-1955, tanto las empresas estatales como la Administraci n
Central continan su expansin y complejizacin, en trminos de estructura, de
funcionariado y de presupuesto. Sin embargo, el ritmo de creacin de empresas pblicas es
algo menor si se lo compara con el perodo anterior. Si bien se crean nuevas empresas e
incluso hay una segunda tanda de nacionalizaciones y estatizaciones (entre 1947 y 1951), la
base de la expansin est dada ms bien por el crecimiento del volumen y la operativa de
las empresas ya existentes.
Al mismo tiempo, esta expansin incorpora una nueva modalidad que se suma a la
ya conocida empresa estatal tpica del perodo anterior. Bajo el terrismo se inaugura un
recorrido que se transitar tambin y con mucha frecuencia en los cuarenta y cincuenta. Se
trata de la creacin de instituciones pblicas con integracin mixta, vale decir,
organizaciones creadas por iniciativa estatal pero con participacin del sector privado.
Adems, muchas de estas instituciones, no todas, tienen atribuciones reguladoras
ms que productivas o comerciales. Y all hay una segunda innovacin que no hace al tipo
de institucin sino a sus cometidos. Desde los treinta buena parte de las instituciones
pblicas creadas, adems de tener integracin mixta, tienen cometidos claramente
reguladores y administradores de ciertas actividades econmicas o sociales, aspecto en el
cual nos detendremos al considerar la poltica econmica.
Como qued dicho, antes de 1930 (ltimo tramo del siglo XIX y primeras dcadas
del XX) el Estado uruguayo conoci un primer momento de expansin. Se dot de un
conjunto de empresas que le dieron una participacin decisiva en reas clave de la actividad
econmica. Al mismo tiempo, se expandi el Estado social propiamente dicho: la
legislacin laboral, la enseanza, la salud, la vivienda, y parcialmente la seguridad social
son aspectos que quedan dentro del campo de accin del Estado batllista.
En los aos treinta, la experiencia del Consejo Nacional de Administracin (que en
verdad arranca su despliegue en esta lnea aun antes a fines de los veinte) y el terrismo
constituyen un segundo momento de expansin del Estado empresario y social, aunque bajo
otra modalidad. En este caso el centro no est en el avance del estatismo, de la creacin de
empresas estatales productoras de bienes y servicios (aunque las hay e importantes:
ANCAP y UTE, establecidas legalmente en 1931), sino ms bien de la ampliacin de las
atribuciones regulatorias del Estado sobre los mercados. En estos aos se establece el
Control de Cambios (1931) y los respectivos contralores de exportaciones (1931) y de
importaciones (1934).
Se avanza por el camino de la creacin de empresas pblicas no estatales con
direccin mixta, as como de instituciones de cometidos reguladores que tambin incluyen
la participacin de representantes del sector privado a travs de las cuales el Estado
expande su capacidad regulatoria, comprometiendo simultneamente a la empresa privada.

32

Es el caso del mercado de carnes (Frigorfico Nacional, creado en 1928, pero que despliega
su actividad en los treinta) y del mercado lechero (CONAPROLE, 1935), as como de la
asignacin de divisas (Comisin Honoraria de Importacin y Cambios, 1934) y de la
emisin monetaria (Departamento de Emisin del BROU, 1934).
En materia de polticas sociales, tambin se producen agregaciones y
rearticulaciones de instituciones pblicas. La seguridad social es reorganizada en 1934,
dando lugar a la unificacin de las tres cajas existentes (de Industria, de Comercio, de
Servicios Pblicos) en una nica Caja de Jubilaciones con integraciones tripartitas en sus
diversas secciones, que inaugura una experiencia de gestin social corporativa 22 que sera
desarrollada ampliamente en el perodo posterior 23 . La Salud Pblica tambin es
reorganizada en 1933. Por su parte, la Educacin Secundaria es separada de la Universidad
de la Repblica en 1935 y se constituye como otro ente del Estado. Para terminar con el
rea social, digamos que dos nuevos organismos pblicos se agregan durante la dictadura
terrista para atender desde el Estado dos problemas sociales especialmente candentes en el
marco de la crisis de los treinta: el Instituto Nacional de la Alimentacin Cientfica del
Pueblo 24 y el Instituto Nacional de Viviendas Econmicas son establecidos en 1937.
El neobatllismo de los cuarenta y cincuenta constituye el tercer momento de
expansin del Estado social y empresario. Aqu el Estado se expande tanto bajo la
modalidad estatista25 (al estilo del primer batllismo) como en la ms puramente regulatoria
(al estilo del terrismo). Al tiempo que el Estado absorbe nuevas reas de la actividad
econmica a travs de nacionalizaciones y estatizaciones lisas y llanas (es el caso del
ferrocarril, los tranvas, las aguas corrientes, la lnea area), se construye un denso
andamiaje institucional orientado a la regulacin econmica (produccin, precios,
consumo, cambios, crdito, importaciones y exportaciones, salarios, construccin, etc.).
En el seno de ese andamiaje institucional regulatorio es que se generalizan las
modalidades corporativas (bi y tripartitas) de gestin. Una de las piezas clave de la poltica
econmica en el perodo estuvo centrada en la regulacin salarial a travs de los Consejos

22

Al aludir a las modalidades corporativas nos referimos aqu a aquellas formas institucionalizadas de
articulacin entre instituciones estatales y sectores sociales, a travs de las cuales estos ltimos participan en
forma organizada en aquellas, ejerciendo a la vez la representacin de intereses y la negociacin. De esta
forma algunos sectores sociales se inscriben en mbitos formalizados y legitimados a travs de los cuales
participan de alguna forma en la formulacin de polticas pblicas y en la asignacin de recursos. Aunque el
trmino tiene mala historia, por su identificacin con el nazi-fascismo, estas formas de inscripcin de
organizaciones sociales representativas en los mbitos pblicos de decisin y gestin puede darse tanto en
sistemas polticos democrticos como bajo regmenes autoritarios. El caso uruguayo es un buen ejemplo en tal
sentido, ya que varias relaciones de este tipo se gestaron en los treinta durante la dictadura terrista y se
desarrollaron plenamente una vez recuperada la democracia en los cuarenta y cincuenta. Para un estudio
especfico sobre este tema puede consultarse la obra de Jorge Lanzaro (1986).
23
En 1948 se producira una nueva reorganizacin institucional de la seguridad social consistente en la
particin de la Caja de Jubilaciones en tres cajas: Civil, Industria y Comercio, y Rural y Servicio Domstico.
24
Con potestades para intervenir en la fijacin de los precios de los artculos de consumo, similares a las que
luego del terrismo llevaran adelante las Juntas de Subsistencias primero y el Consejo Nacional de
Subsistencias a partir de 1947.
25
Es el caso de la fundacin o ampliacin de empresas pblicas a partir de nacionalizaciones y estatizaciones:
OSE y AFE en 1948, SOYP en 1945, AMDET en 1947, PLUNA en 1951.

33

de Salarios (estipulados por ley en 1943) 26 . Como veremos en detalle cuando abordemos el
estudio especfico de la poltica econmica, estos Consejos junto con el Contralor de
Exportaciones e Importaciones (establecido por ley en 1941) por medio del que el Estado
regul el comercio exterior, fueron pilares que configuraron el esquema institucional bsico
en que oper la regulaci n econmica en su momento de mayor intensidad (durante el
neobatllismo).
Al igual que lo hicimos para el perodo anterior a 1930, dedicaremos una breve
consideracin para describir la evolucin posterior de la Administracin Central. La misma
continu su complejizacin y expansin. La observacin de la evolucin del Poder
Ejecutivo da buena cuenta de este proceso. Al margen de su normal desarrollo y ajuste, la
recurrencia de la reforma constitucional (1934-1942-1951) da a su estructura institucional
una alta variabilidad durante estos aos en que rigieron cuatro esquemas constitucionales
distintos.
Aunque la reforma constitucional de 1934 pareca simplificar el sistema al restaurar
el ejecutivo unipersonal, la cantidad de ministerios sigui creciendo y, a partir de la ley de
reorganizacin de los ministerios, se elev su nmero a diez27 . Esta ser la estructura
ministerial que se mantendr hasta el final del perodo. Lo ms relevante de los cambios
puede apreciarse en la especificidad de aquellos ministerios que atendan lo referido a la
industria, ganadera y agricultura, y trabajo y previsin social, reas que anteriormente no
aparecan individualmente con rango ministerial, al igual que la salud pblica.
Estos cambios en la estructura tuvieron su reflejo en el aspecto presupuestal,
haciendo que el presupuesto de la Administracin Central se duplicara entre 1930 y 1955,
que alcanz en esta fecha los 65 millones de pesos 28 .
En lo referente al funcionariado, su incremento fue notable en estos aos. Habamos
dicho que el nmero de funcionarios de la Administracin Central ascenda en 1928 a
28.918; en 1955 se lleg a los 77.509 funcionarios presupuestados, a los que habra que
agregar unos 18.000 cargos contratados o con cargo a partidas globales. Ello implica un
crecimiento del 168% en veintisiete aos a una tasa acumulativa del 5,5% anual.
Para tener una visin completa del sector pblico correspondera dar un panorama
de otros mbitos distintos a la Administracin Central. sta segua reuniendo
aproximad amente el 60% de los funcionarios pblicos del pas. Su nmero se haba
duplicado entre 1936 y 1955. En cambio, en los entes autnomos y servicios
descentralizados (incluidos los entes comerciales e industriales del Estado) se multiplic
por seis la plantilla29 .
26

Al respecto de la proliferacin de articulaciones de tipo corporativo en el sistema poltico uruguayo y sus

implicancias desde el punto de vista de la regulacin econmica, vase el antes mencionado trabajo de Jorge
Lanzaro (1986).
27
Hacienda, Defensa Nacional, Industrias, Instruccin Pblica, Interior, Obras Pblicas, Relaciones
Exteriores, Salud Pblica, Trabajo y Previsin Social, y Ganadera y Agricultura.
28
Cifras calculadas como pesos constantes de 1913 a los efectos de hacer posible su comparacin en todo el
perodo.
29
El total de funcionarios pblicos en 1955 ascenda a 162.000.

34

A pesar de las crticas que se ha hecho a esta burocratizacin, al menos hasta fines
de nuestro perodo de estudio, el crecimiento del nmero de funcionarios parece estar
asociado al progresivo desarrollo de las actividades del Estado como empresario y tambin
como ente regulador de cada vez ms amplios aspectos de la vida econmica y social del
pas. Debe tenerse en cuenta no slo la nuevas creaciones y estatizaciones, sino tambin el
avance en la cobertura de los servicios ya existentes.
S se constata, a medida que avanzamos en la dcada de 1950, un paulatino
deterioro del salario real de los funcionarios pblicos, no necesariamente compensado por
algunos beneficios otorgados en ciertas reparticiones. Especialmente, en la Administracin
Central se aprecia una prdida de poder adquisitivo en los cargos ms bajos de la escala de
sueldos.
A lo largo de este recorrido el Estado uruguayo se fue articulando como una
compleja red de instituciones pblicas. Dentro de esa red es posible distinguir tres mbitos
de densidad estatal diferencial que se expanden hacia la sociedad. En primer lugar, el
ncleo central del gobierno y el Estado: la Administracin Central (Presidencia, Ministerios
y sus ramificaciones). En segundo lugar, los entes autnomos y servicios descentralizados
del Estado, con mrgenes variables de autonoma respecto a la conduccin gubernamental.
Por ltimo, aquellas instituciones pblicas no estatales en cuya conduccin participan los
representantes oficiales junto a los agentes privados involucrados. Aqu es posible
distinguir dos modalidades segn la participacin social se limite a los representantes de la
empresa privada junto a los del Estado (es el caso de mltiples comisiones abocadas al
seguimiento y regulacin de diversos rubros especficos: lana, carne, trigo, arroz, etc.; as
como los ya mencionados casos del Frigorfico Nacional y de CONAPROLE) o a esquemas
tripartitos que incorporan, adems, a los trabajadores, como sucede en el caso de las
diversas cajas administradoras de los fondos y los servicios de seguridad social30 , as como
en el caso de la negociacin salarial en el sector privado.
Esta entrada de los intereses sociales organizados gener una peculiar modalidad de
relacin Estado-sociedad, tpica del estado social de la segunda mitad del siglo XX. Se
trataba de un Estado cuya capacidad de conduccin y articulacin poltica y social tena
fuertes bases de sustentacin en la propia sociedad. No era un Estado que absorbiera e
inhibiera la iniciativa social al desplegar una presencia impresionante y excluyente.
Tampoco se trataba de un Estado colonizado y cooptado por intereses corporativos. Se
trataba, por el contrario, de un modelo estatal que supona un fuerte asentamiento y
enraizamiento en la propia sociedad sin inhibiciones ni cooptaciones.

30

Es el caso de las Asignaciones Familiares, creadas por ley en 1943 junto con los Consejos de Salarios,
siguiendo el mismo esquema de integracin tripartita y fragmentacin por ramas de actividad. A diferencia de
los Consejos de Salarios, las Asignaciones Familiares fueron centralizadas en 1950, crendose al efecto el
Consejo de Asignaciones Familiares.

35

6. Las finanzas del Estado 31

El resultado de las cuentas fiscales, un fenmeno tan ligado a la labor de los
economistas de la coyuntura, tiene tambin una utilidad relevante como variable a analizar
en el largo plazo. El balance fiscal y el nivel de endeudamiento pueden constituirse en
factores determinantes de las posibilidades de desarrollo por las restricciones que imponen
a la actividad econmica en general.
Por otra parte, para la historia econmica es de fundamental importancia indagar
sobre el origen y el destino de los dineros pblicos: en quines recae el peso de la poltica
impositiva y quines son los beneficiarios del gasto?32 Esto corresponde al estudio de la
estructura de los ingresos y de los gastos y permite sacar conclusiones sobre los
compromisos sociales de los diferentes gobiernos.
6.1. El balance fiscal
Una primera visin de largo plazo sobre el comportamiento de las finanzas pblicas
puede tenerse a travs de la evolucin del balance fiscal. El Estado uruguayo se encontr, al
comenzar el siglo XX, con el pesado fardo de mantener el servicio de la deuda pblica
generada en el siglo anterior. En el siglo XIX, debido a la inestabilidad poltica, al costo de
las guerras civiles y al desorden de las finanzas del Estado, el dficit fiscal era habitual y se
enjugaba con la emisin de deuda, cuyo servicio pesaba en las finanzas del Estado durante
los aos siguientes, ante lo cual se recurra a nuevos emprstitos.
El Grfico 2 permite seguir el comportamiento de los recursos y gastos del Estado y
a partir de ello apreciar los resultados fiscales. Es interesante observar los momentos en que
se producen dficit y supervit y su correlacin con los escenarios histricos en que se
producen.
La situacin floreciente de la economa en los primeros aos del siglo, la posibilidad
de concertar emprstitos en el mercado internacional de capitales y el esfuerzo en el
ordenamiento de las finanzas pblicas, permitieron que el dficit fiscal crnico se
convirtiera en supervit que, en general, fue dedicado a inversiones en obras pblicas.
A partir de 1915, ante la disminucin de las rentas y la imposibilidad de recurrir al
crdito internacional en cantidades significativas, los dficit se sucedieron hasta 1923,
alcanzando en este ao una cifra acumulada cercana a los 27 millones de pesos
(aproximadamente un presupuesto anual de gastos de la poca). En noviembre de 1914 se
haba suspendido la amortizacin de la deuda pblica, restablecindose su pago recin en

31

Para recopilar y construir la evidencia estadstica sobre cuya base estudiamos este tema, contamos con la
valiosa colaboracin de Carolina Valmaggia, quien durante meses se sumergi en los Presupuestos Generales,
Balances de Ejecucin Presupuestal y otras fuentes que, hasta donde llegan nuestros conocimientos, han sido
compulsadas por primera vez para el abordaje histrico del perodo que aqu estudiamos.
32
Resulta ilustrativo al respecto observar, por ejemplo, el peso relativo de los impuestos directos e indirectos,
o la participacin del gasto social y el gasto en seguridad en el total.

36

1921 33 . La difcil situacin financiera de esos aos de guerra y posguerra fue paliada
emitiendo bonos de tesorera a corto plazo que se pagaban emitiendo deuda interna a mayor
plazo.
Entre 1924 y 1929 el aumento de las rentas permiti cubrir los gastos corrientes y,
por tanto, volver a generar supervit al tiempo que la concertacin de emprstitos a nivel
internacional permiti llevar a cabo importantes inversiones nacionales y municipales. Es
en este marco que se pudo sustentar el segundo impulso reformista del batllismo.
La crisis mundial, que entr por la ventana del comercio exterior, tuvo
consecuencias inmediatas en la recaudacin aduanera, provocando una reduccin
importante de los ingresos del Estado. Esto no fue acompaado de manera inmediata por
una reduccin de los gastos dada la inelasticidad a la baja de la mayora de ellos y porque
hubiera tenido un efecto depresivo agravando la crisis y dio por resultado ejercicios
deficitarios entre 1930 y 1934. Los dficit se enjugaron, una vez ms, con emisin de deuda
interna.
GRFICO 2
2.60
2.50

Recursos y gastos del Estado

ndice a precios constantes
(Log de 1913=100)

2.40
2.30
2.20
2.10
2.00
1.90

Recursos

1.80

Gastos

1.70
1.60

19
07

19
10

19
13

19 19
16 19

19
22

19
25

19
28

19
31

19
34

19
37

19
40

19
43

19
46

19
49

19
52

19
55

Elaboracin propia basada en: E. Acevedo Anales Histricos del Uruguay Tomos V y VI. Montevideo, 1934,
1936; BROU Sinopsis Econmica y Financiera. Montevideo, 1933; Sociedad Uruguaya de Crdito y Ahorro
(SUCASA) Nuestro pas por J.M. Aguirre Gonzlez. Montevideo, 1949; Asociacin de Bancos del Uruguay
Resumen de los principales aspectos de la actividad econmica del Uruguay en el ao 1957. Montevideo, 1958.

El ajuste fiscal del terrismo permiti un efmero perodo de supervit fiscal, pero
desde el comienzo de la Segunda Guerra Mundial y hasta su finalizacin, todos los

33

Se trataba de la tercera suspensin de la amortizacin de la deuda (las anteriores haban ocurrido en 1875 y
1891). En 1932 se produce la cuarta suspensin, en este caso restringida a la deuda pblica externa.

37

balances vuelven a cerrar con dficit, siendo el monto acumulado hasta 1945 equivalente al
presupuesto de gastos del Estado.
La inmediata posguerra mostr un panorama ms alentador para las finanzas
pblicas; algunos cambios en la estructura impositiva (impuesto a las ganancias elevadas) y
la revitalizacin de la actividad econmica interna dieron por resultado un aumento de la
recaudacin y con ello la posibilidad de balances superavitarios. Sin embargo, el importante
crecimiento de las rentas se vio acompaado rpidamente de un crecimiento aun mayor del
gasto desde fines de los aos cuarenta, cuando se instrumenta el nuevo andamiaje de
intervencin del Estado y de ampliacin de sus funciones. Los dficit se suceden como
reflejo de ese desequilibrio y su monto acumulado entre 1950 y 1955 alcanz nuevamente
la magnitud de un presupuesto del gobierno central. La emisin y el endeudamiento externo
se impusieron cada vez ms como las soluciones menos dolorosas, al menos en lo
inmediato.
Para tener una idea de su peso en el conjunto de la actividad econmica del pas,
puede sealarse que en 1955 el dficit fiscal lleg al 0.7% del PBI. Si bien importante para
la poca, era insignificante en trminos actuales. En el ao 2000 el dficit fiscal trep al 4%
del PBI.
6.2. La deuda pblica
La deuda pblica emitida tuvo un crecimiento real entre 1900 y 1955 del 97%, a lo
cual deben sumarse los prstamos externos directos, contrados en la ltima dcada, que
ascendan a 44 millones de dlares en 1955. Incluyendo estos ltimos, el crecimiento
alcanz el 124%.
La emisin de deuda constituye un instrumento para captar ahorro con el objeto de
hacer frente a obligaciones inmediatas por parte del Estado o para invertir en obras
pblicas. El Estado entrega al inversor un bono de deuda que implica el pago de una tasa de
inters anual y una frmula de amortizacin del capital. La colocacin de la emisin en el
mercado local de capitales o en el mercado internacional, define el carcter de deuda
interna o externa de la misma.
En los primeros treinta aos del siglo el monto circulante de la deuda creci un 17%
a precios constantes, alcanzando hacia 1930 un monto equivalente a tres presupuestos del
Estado 34. Entre 1930 y 1955 el monto creci un 91%, representando en este ltimo ao el
equivalente de dos presupuestos del Gobierno Central. Con el mismo criterio adoptado
anteriormente, puede estimarse el endeudamiento en relacin con el PBI: el resultado es
que la deuda pblica total era equivalente a un tercio del PBI uruguayo en 1955 (33.6%).

34

La deuda pblica considerada en este trabajo no incluye las deudas concertadas por los municipios. A va
de ejemplo: en 1930 el monto circulante de la deuda del Municipio de Montevideo era de 48 millones de
pesos (equivalente a la sexta parte de la deuda pblica nacional), y se haba contrado, principalmente, en los
aos veinte para obras de vialidad, saneamiento, ramblas, parques, etctera.

38

En el curso de los 55 aos que nos ocupan hubo, en materia de endeudamiento

pblico, una reduccin de la dependencia externa del pas: no slo porque la mayora de la
emisin fue en deuda interna, sino porque parte de la deuda externa fue adquirida por
residentes en el pas. En 1900 la deuda externa equivala a ms de tres aos de
exportaciones, en 1930 a un ao y medio y en 1955 a cinco meses.
Despus de un importante crecimiento a comienzos de siglo, por la conversin de
deuda interna aprovechando las ventajas de una tasa menor de inters en el mercado
internacional de capitales, la deuda externa disminuy a partir de la Primera Guerra
Mundial y recin se evidencia un nuevo crecimiento desde 1926. Un aspecto a destacar en
esos aos es el cambio de origen de los capitales, producto de la sustitucin de Inglaterra
por Estados Unidos como centro financiero a nivel mundial.
La deuda interna, que no llegaba al 20% del total en los primeros aos del siglo,
disminuy aun ms a partir de 1905, cuando se contrata el emprstito externo de conversin
al que ya se hizo mencin. El nuevo escenario creado por el estallido de la Primera Guerra
Mundial invierte la tendencia al existir muy fuertes restricciones en el mercado
internacional de capitales. A partir de entonces, el monto de la deuda interna se incrementa
notablemente llegando a duplicarse el circulante entre 1914 y 1918; esto era el reflejo de
una mayor confianza en la administracin del Estado, ms all de los temores que el
reformismo batllista pudiera infundir en los inversionistas. Los ttulos de deuda se
convirtieron en una inversin atractiva para quienes estaban en condiciones de hacerla y
cabe suponer que durante la guerra fueron los ganaderos. Para 1930 la deuda interna ya
representaba la tercera parte de la deuda pblica.
La situacin del mercado internacional de capitales despus de la crisis de 1930, la
moratoria de la deuda externa decretada en 1932, la Segunda Guerra Mundial y la posterior
reconstruccin europea hicieron poco accesibles, por casi veinte aos, las posibilidades de
financiamiento externo; como consecuencia, la marcada tendencia al incremento de la
deuda interna continu. No obstante, durante la Segunda Guerra Mundial se consigui
contratar emprstitos de gobierno a gobierno con los Estados Unidos, no bajo la forma
clsica de colocar bonos de deuda pblica cotizables sino como crditos directos a travs
del EXIMBANK. Tambin desde 1951 se cont con la posibilidad de participar de los
programas de ayuda financiera de algunos organismos internacionales como el BIRF 35. A
pesar de ello, en 1955 la deuda interna representaba el 81% de la deuda pblica total.
Un fenmeno importante a destacar en este ltimo perodo es que la deuda pblica,
interna y externa, fue quedando predominantemente en manos de los organismos de
previsin social y de otros organismos pblicos, a los que por ley se obligaba a la compra
de ttulos pblicos 36 . Mientras que en 1945 dichos organismos tenan el 44% de los ttulos
de la deuda, en 1955 haban pasado a detentar el 79%. Los tenedores particulares, en
cambio, pasan en esos aos del 33% al 20% de los ttulos.
35

El destino principal de estos prstamos fue el desarrollo de UTE (represa de Rincn del Bonete y
ampliacin de la Central Batlle) y otras obras pblicas. Esta forma de endeudamiento externo pas a ser
progresivamente la ms importante. En 1955 representaba ms del 60% de la deuda externa pblica.
36
Vase el artculo 7 de la Ley N 9.154 de 3 de diciembre de 1933 que organiza el Instituto de Jubilaciones
y Pensiones del Uruguay.

39

6.3. Evolucin y estructura

No resulta tarea fcil seguir la evolucin de los ingresos y egresos del Estado en el
largo plazo. Una aproximacin, solamente parcial, se logra despus de transitar por un
engorroso camino de leyes, cuentas e identidades contables cuyo tecnicismo a veces escapa
a la modesta imaginacin de los que no somos especialistas.
Incursionar en la manera en que el Estado recauda sus recursos y organiza sus
gastos obliga a conocer, detalladamente, la forma en que se programa, disea y elabora el
Presupuesto General de Gastos, de qu manera se ejecuta el mismo y cmo se lleva a cabo
el control respectivo. Adems, para abordar el tema se hace imprescindible un mnimo
manejo de los criterios contables que rigen el campo financiero.
Como si el complejo entramado referido no ofreciera suficientes obstculos, la
historia del Uruguay se encarga de agregar uno ms. Lo que los expertos consideran
principios elementales de tcnica presupuestal, como lo son la unidad, universalidad y
anualidad, estuvieron ausentes en la mayor parte del perodo bajo estudio, especialmente
hasta 1934. Esto fue el resultado de la existencia de una multitud de presupuestos
parciales, que representaban sumas millonarias que oscurecan la apreciacin de la
Hacienda Nacional, acentuado ello por la votacin de presupuestos parciales y la revisin
parlamentaria de planillas aisladas (Puppo 1942).
La conclusin inevitable es que la mayora de las cifras que se manejarn en lo que
sigue son una mera aproximacin a la realidad y obligan a manejarse con las tendencias
ms que con los datos concretos.
Una ltima aclaracin se impone. Cuando se habla en este apartado de los ingresos
del Estado, se hace referencia a lo recaudado con destino a Rentas Generales y a aquellas
rentas que hasta 1934 se califican como rentas afectadas a servicios especiales y luego de
esa fecha como rentas de los entes autnomos y servicios descentralizados37 . En lo que
tiene que ver con los gastos se hace alusin casi exclusivamente a los gastos corrientes.
Huelga decir que no se consideraron los presupuestos de los entes industriales y
comerciales del Estado ni de los municipios.
En ese escenario acotado puede sealarse que entre 1900 y 1955 los gastos del
Estado crecieron algo ms que las rentas, como puede apreciarse en el Cuadro 2. Con
relacin al PBI, los gastos crecen algo ms y las rentas algo menos que el producto.

37

A partir de la segunda mitad de la dcada de 1930 se irn incorporando como Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados los siguientes: Consejo Nacional de Enseanza Primaria y Normal, Universidad de la
Repblica, Corte Electoral, Tribunal de Cuentas de la Repblica, Caja de Pensiones Militares, Instituto de
Jubilaciones y Pensiones, Consejo Nacional de Enseanza Secundaria, Universidad del Trabajo y Tribunal de
lo Contencioso Administrativo.

40

CUADRO 2
Evolucin de las rentas, el gasto pblico y el PBI
ndice 1900 = 100
1900
1930
1955

Rentas
100
231
499

Gastos
100
226
643

PBI
100
194
621

Elaboracin propia basada en Anuarios Estadsticos de la Direccin General de Estadstica

y Estados Generales de la Administracin Pblica de la Contadura General de la Nacin.

Los gastos se incrementan de manera diferencial a las rentas entre 1930 y 1945, lo
que se corresponde con un papel ms dinmico del Estado en la regulacin de la economa
y la sociedad uruguayas. El gasto pblico se hace cada vez ms inelstico a la baja y su
gran crecimiento se registra desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta 1951 (11%
acumulativo anual) para estancarse desde entonces.
En cuanto a la composicin de los ingresos, al comenzar el siglo XX las rentas de
aduana, y dentro de ellas los derechos de importacin, continuaban siendo el pilar
fundamental de las finanzas pblicas. La apertura de la economa y la dificultad para
imponer y fiscalizar impuestos directos significativos, explican este predominio. El Estado
se sustentaba en este impuesto que los comerciantes trasladaban al consumo y que
corresponda a la estructura del pas y a la importancia del comercio exterior.
Los impuestos indirectos estaban compuestos, adems de los impuestos de aduana,
por impuestos internos que pagaban determinados productos, la mayor parte de los cuales
haba pasado a ser producida en el pas. Salvo los derechos de exportacin, que eran muy
poco significativos, todos estos impuestos recaan sobre el consumo.
A lo largo del medio siglo bajo estudio, es notoria la disminucin del porcentaje
correspondiente al comercio exterior en los ingresos del Estado. Las rentas recaudadas por
la aduana que representaban ms del 60% de los ingresos en 1900, se redujeron al 13% en
1955. La explicacin de semejante cada se encuentra en el creciente desarrollo de las
actividades internas y en la sustitucin de importaciones. En forma paralela crecieron los
impuestos internos, que en 1955 daban cuenta de ms del 25% de la recaudacin y que al
igual que los impuestos aduaneros gravaban el consumo.
En contraposicin con esta tendencia creciente de los impuestos indirectos, no hubo
en este medio siglo un crecimiento importante de la carga impositiva sobre la propiedad,
porque los propietarios, especialmente los rurales, cerraron filas contra el impuesto
progresivo a la tierra.
La contribucin inmobiliaria rura l tuvo un incremento significativo hasta la crisis de
1913; luego las grandes ganancias de los ganaderos, que incidieron en el alza de los precios
de la tierra, no se reflejaron consecuentemente en un aumento significativo en la
recaudacin de la contribucin inmobiliaria. Por el contrario, las fuerzas vivas del campo
se las ingeniaron para presionar a los gobiernos de turno, haciendo que la recaudacin no

41

creciera a precios constantes hasta los aos de la Segunda Guerra Mundial. El nico
impuesto sobre al propiedad que aument en forma significativa fue el impuesto a las
herencias, pero su participacin en la estructura de ingresos del Estado no fue importante.
En 1930 ambos impuestos slo significaban el 11% de las rentas del Estado.
A partir de la coyuntura generada por la guerra y el progresivo papel
redistributivista del Estado neobatllista, se registr un importante incremento de la
imposicin directa, no slo afectando a la propiedad inmueble rural, sino tambin otras
formas de riqueza, a travs de la recaudacin del impuesto a las ganancias elevadas 38 . En
1955 los tres impuestos mencionados significaban un tercio de las rentas del Estado.
En lo referente a la composicin de los gastos, la complejidad de las funciones que
el Estado fue desarrollando a lo largo del medio siglo, cada vez ms lejos de la concepcin
liberal del Estado juez y gendarme, se evidenci en el crecimiento de determinados
servicios.
Mientras que lo dedicado a las funciones de seguridad se duplic al igual que el
total del gasto, lo asignado a salud se quintuplic y lo referido a educacin se cuadruplic
en los primeros treinta aos del siglo. En el perodo siguiente la salud acompaa el
crecimiento del total del gasto mientras que seguridad crece por debajo de ste y la
educacin tiene un incremento mucho mayor.
Aunque la enseanza secundaria tuvo un importante desarrollo con la creacin de
los liceos departamentales, durante el primer perodo el nfasis estuvo an puesto en la
extensin de la enseanza primaria. Fue durante los aos del neobatllismo que el mayor
crecimiento se registr en la enseanza media, especialmente en la tcnica (convertida en
Universidad del Trabajo) y en la enseanza superior.
Aunque no se cuenta con cifras presupuestales correspondientes a inversin estatal
en obras pblicas, fuentes de la poca y nuestros clculos del PBI en construccin pblica
permiten afirmar su importancia en todo el perodo 39 .
Como fuera sealado, el servicio y la amortizacin de la deuda pblica ocuparon
una parte variable de las obligaciones del Estado; sin embargo, a lo largo del perodo esta
carga pas del 34% al 16% del total del gasto. A principios de siglo lo asignado a salud y
educacin slo equivala a la tercera parte del servicio de la deuda pblica. El doble
proceso de reduccin de la significacin de la deuda y de extensin de estos servicios hace

38

Este impuesto slo se aplic a las ganancias derivadas de la actividad agropecuaria entre 1944 y 1946 (Ley
N 10.597 de 28 de diciembre de 1944 y Ley N 10.756 de 27 de julio de 1946).
39
Segn cifras provenientes de la Contadura General de la Nacin (citadas en Eduardo Acevedo 1936b:169),
se gast alrededor de 157 millones de pesos entre 1903 y 1932 en vialidad, saneamiento, ferrocarriles y
edificios pblicos, incluyendo construccin de escuelas, edificios universitarios y Palacio Legislativo, adems
de 82 millones gastados por el Municipio de Montevideo en vialidad y saneamiento. En total, lo gastado en
estos veinte aos equivala a siete presupuestos (promedio) del Gobierno Central. Entre 1930 y 1955
mencionamos los aspectos ms relevantes: la vialidad nacional y montevideana que permiti la sustitucin
progresiva de ferrocarriles y tranvas por el transporte automotor, la electrificacin del Interior, la
construccin de la represa de Rincn del Bonete y de la refinera de ANCAP.

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que en 1955 lo asignado a salud y educacin representara aproximadamente una vez y

media el servicio de deuda.
Como elemento de comparacin con el endeudamiento que se producir en dcadas
posteriores de la historia del pas, es interesante sealar que el servicio de la deuda pblica
equivala, en 1955, al 2% del PBI.

7. Conclusiones
En el documento anterior de esta serie, dedicado al anlisis del desempeo global de
la economa uruguaya entre 1900 y 1955, sealamos que, hacia 1913, comenzaba la crisis
del modelo pecuario -exportador heredado del siglo XIX. Se inici as una larga marcha
que concluy hacia 1943 con la consolidacin de otro modelo, basado en la
industrializacin sustitutiva de importaciones y orientado al mercado interno. Durante la
vigencia de este segundo modelo la economa uruguaya alcanz un desempeo exitoso que,
en pocos aos, revelara su fragilidad.
Ese derrotero necesita ser especificado y explicado a travs del estudio del
comportamiento sectorial. El cambio estructural operado en la economa uruguaya entre
1913 y 1943 slo pudo estudiarse en forma focalizada, a partir del estudio de los sectores
econmicos involucrados en esa transicin: la agropecuaria, la industria y los servicios. De
igual forma, para estudiar el creciente rol del Estado en la economa, se requiri de un
anlisis especfico del sector pblico y de las finanzas pblicas. Esos fueron los objetivos
que perseguimos en este documento, abordando en forma particularizada cada uno de los
cinco aspectos sealados.
Este recorrido por medio siglo de desarrollo sectorial de la economa uruguaya
concluye con algunas reflexiones sobre el desempeo particular de cada uno de los sectores y
con una afirmacin de carcter general: el crecimiento econmico moderno no est asociado al
desempeo exclusivo de un sector; el motor del crecimiento puede hallarse en ciertas
actividades, pero slo el ensamblaje armnico entre la produccin y la distribuci n de los
bienes econmicos y por ende entre los actores sociales, responsables de su concrecin, puede
hacer sustentable el desarrollo. El anlisis realizado en este documento ofrece la posibilidad de
observar, no slo los resultados de la actividad sectorial, sino tambin la actitud de los agentes
ante la actividad econmica y el efecto de las polticas aplicadas. Puede percibirse, adems,
que, en muchos casos, la ausencia de una visin de conjunto de la economa por parte de los
responsables de las decisiones polticas, condujo a medidas sectoriales que contrapusieron
intereses que, en funcin del crecimiento y el desarrollo econmico y social, necesariamente
deberan haberse complementado.
Con respecto a la agropecuaria, muchas interpretaciones del desempeo de largo
plazo de la economa uruguaya han hecho hincapi en la falta de dinmica del sector
ganadero para explicar el estancamiento global que se instala en el pas en la segunda mitad
de la dcada de 1950. La evidencia manejada en el presente trabajo fortalece la hiptesis de
un temprano estancamiento del producto ganadero: un primer quiebre en la tendencia de
crecimiento puede apreciarse hacia 1913, dando lugar a un perodo de muy tmido

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incremento; despus de 1930 el crecimiento es casi nulo. El carcter perverso de las

transferencias de recursos no parece una explicacin suficiente para explicar semejante
fracaso. Un elemento a tener en cuenta en la bsqueda de una explicacin razonable es la
dificultad con que el sector se relacion con la dinmica tecnolgica asociada a la
produccin. La escasa receptividad de los ganaderos con respecto a la introduccin de
cambios que no le significaran un rpido aumento de la rentabilidad, o que no les fueran
impuestos compulsivamente por el mercado, gener una tendencia a explotar hasta sus
ltimas consecuencias las virtudes de la pradera natural y asoci, estrechamente, el
desempeo del sector en el largo plazo a ventajas comparativas estticas. En ese marco, las
posibilidades de insercin en la economa mundial estaban sensiblemente erosionadas; el
cerramiento de los mercados tradicionales y el deterioro de los precios internacionales
complet un escenario sumamente complicado al promediar la dcada de 1950.
Con relacin al desarrollo del sector industrial, si bien la economa uruguaya entre
1900 y 1930, no revirti su carcter predominantemente agro-exportador, inici un proceso
de diversificacin que sent las bases del desarrollo de la industria manufacturera en el
perodo siguiente. Entre 1930 y 1955 el pas experiment un proceso de industrializacin
que concret un cambio estructural de la economa. La industria se constituy entonces en
el sector dinmico, promoviendo una mayor y mejor utilizacin de los recursos humanos y
materiales al tiempo que contribuy a la redistribucin del ingreso nacional. Sin embargo,
su orientacin a la produccin de bienes de consumo con escaso valor agregado para el
estrecho mercado interno y el tipo de proteccionismo utilizado, se constituyeron en
obstculos para el intento de producir internamente bienes de ms compleja tecnologa.
Ello condicion fuertemente las posibilidades de desarrollo sustentable de una industria que
resultaba ser altamente dependiente de la disponibilidad de divisas externas y de la
capacidad adquisitiva de los consumidores uruguayos. En definitiva, el desarrollo industrial
no modific la dependencia del comercio exterior. Por el contrario, el pas sigui
subordinado a la relacin de precios internacionales y aferrado al proteccionismo. Sin
embargo, la estructura econmica y social as como el tamao y rol del Estado haban
cambiado sustancialmente.
El sector terciario aument notoriamente su participacin en la estructura econmica
del pas. Medir este fenmeno en todas sus dimensiones es muy difcil. Al estudiar
exclusivamente los servicios financieros y el transporte nos centramos en dos actividades
que realizaron un aporte decisivo a la integracin del mercado nacional. Con respecto al
transporte se registr un gran incremento de la capacidad de carga de mercancas y traslado de
pasajeros, al tiempo que se diversificaron los medios utilizados (a la expansin ferroviaria se
sum el desarrollo camionero y automotriz y el inicio de la navegacin area). En lo que
respecta a los servicios financieros, el sistema bancario se expandi en su red fsica y en su
capacidad operativa. El Estado ocup un lugar preponderante a travs de los tres bancos
pblicos, y en particular del BROU que cumpli el doble papel de banco comercial y
autoridad monetaria. La banca privada tambin se desarroll en forma notoria,
complementando la expansin del sistema financiero pblico en un esquema de
especializacin de negocios. En el perodo posterior a los treinta, al tiempo que se reforz el
rol orientador y regulador del BROU en el sistema financiero, se produjo un mayor
crecimiento de la banca privada nacional con relacin a la extranjera, en volumen de negocios
de captacin y colocacin.

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El sector pblico de la economa creci a lo largo de todo el perodo ampliando la

capacidad intervencionista del Estado, aunque con momentos diferenciados, siendo los
tramos 1911-1916 y 1947-1951 los de mayor empuje. Antes de 1930, este creciente
intervencionismo se bas en el desarrollo del Estado empresario: en esos aos qued
configurado el dominio industrial y comercial del Estado que se ampliara en los treinta y
cuarenta. Tambin la Administracin Central se diversific y desarroll: la estructura de la
administracin se complejiz, creci su presupuesto y el nmero de sus funcionario s. Al
mismo tiempo, se desarroll el Estado social: la legislacin laboral, la enseanza, la salud,
la vivienda y la seguridad social pasaron a ser, total o parcialmente, parte del espectro de
actuacin del Estado. En el perodo 1930-1955, las empresas estatales y la Administracin
Central continuaron su expansin y complejizacin. Se crearon nuevas empresas, al tiempo
que se increment el volumen y la operativa de las ya existentes. Esta expansin revela dos
innovaciones relativas a su carcter y cometidos: desde los treinta buena parte de las
instituciones pblicas creadas, adems de tener integracin mixta, tienen cometidos
claramente reguladores y administradores de ciertas actividades econmicas o sociales.
Esto dio al Estado uruguayo una gran capacidad de intervencin basada en la combinacin
de sus funciones empresariales y regulatorias (aspecto en el cual nos detendremos al
considerar la poltica econmica en el ltimo documento de esta serie).
La historia de las finanzas pblicas en el Uruguay es un campo de investigacin
poco transitado hasta el momento. Esta es una primera aproximacin, de nuestra parte, que
permite marcar tendencias; pero an debe trabajarse mucho en lo que respecta a las cifras
absolutas para ampliar la cobertura de servicios pblicos y compatibilizar los resultados
perodo a perodo. La presencia de escenarios de dficit fiscal y el origen de estos
desequilibrios, constituyen factores explicativos que ayudan a la comprensin de los
procesos histricos. Es indudable que, a pesar del constante aumento de los ingresos, la
tendencia al dficit se pronunci despus de 1930, producto del incremento del gasto
pblico y de su comportamiento inelstico a la baja. Para financiarlo el Estado uruguayo
recurri a la emisin monetaria y al endeudamiento. La deuda pblica casi se duplic en
trminos reales entre 1900 y 1955. Asimismo, al tiempo que el pas cambi las fuentes de
su crdito externo desde los centros europeos hacia los Estados Unidos, la deuda interna
cobr creciente importancia frente a la externa. En cuanto a la estructura del gasto, queda
claro el mayor crecimiento relativo del gasto social (educacin, salud, seguridad social y
obras pblicas) que acompaa a la expansin de las funciones del Estado en el perodo. En
cuanto a la composicin de los ingresos, estos tambin acompaan la transicin desde el
modelo agro-exportador hacia el sustitutivo de importaciones ya que se evidencia un
creciente peso de los impuestos que gravan la economa domstica rompiendo con la
tradicional centralidad de la imposicin al comercio exterior. Sin embargo, los impuestos
indirectos siguieron siendo el eje del esquema fiscal, no observndose una participacin
decisiva de la imposicin a la propiedad o la renta, excepto en los ltimos aos de la
peculiar coyuntura generada en torno a la Segunda Guerra Mundial.
Al finalizar el anlisis sectorial de la economa uruguaya en la primera mitad del siglo
XX, se confirman las principales conclusiones expuestas al considerar el desempeo
econmico global. La agropecuaria, la industria manufacturera, los servicios financieros y el
transporte, el sector pblico y las finanzas pblicas revelan, en su evolucin, las

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especificidades y diversidades que asumi la larga transicin desde la economa agroexportadora hacia la industrializacin sustitutiva de importaciones, as como los resultados y
fragilidades de ambos. De igual forma, este estudio sectorial evidencia en cada mbito
especfico el progresivo avance del lugar del Estado en el proceso econmico. Su creciente
peso vuelve ms relevante el estudio de las polticas econmicas desplegadas. A ese tema
estar dedicado el tercer y ltimo documento de esta serie.

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