PREMBULOS DAS CONSTITUIES D O BRASIL

Dalmo

de Abreu Dallari

Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade de

So Paulo e Vice-Presidente da Comisso Internacional de Juristas

Resumo:
O Estado exerce influncia fundamental na vida de todas as pessoas e de todos
os grupos humanos. Esse u m fato do nosso tempo, independente da vontade de
cada, no havendo u m a s pessoa, rica ou pobre, poderosa ou humilde, que possa
ficar totalmente livre da influncia do Estado. Por esse motivo, o Estado tema
de extraordinria relevncia e m todos os estudos e pesquisas, de carter terico
ou visando objetivos prticos, relativos aos comportamentos humanos. Assim,
tambm, para a tomada das decises de maior importncia, de carter poltico,
econmico ou social, absolutamente necessrio considerar o Estado, como
atender s suas determinaes ou subtrair-se delas, como us-lo para auferir
benefcios ou para se defender de ameaas ou agresses de muitas espcies. Por
todos esses motivos, constante a preocupao com a evoluo do Estado, com
o papel que ele poder representar na histria da Humanidade, e m futuro prximo
ou remoto. Assim sendo, este trabalho baseado e m experincia histrica e
considerando as circunstncias presentes, levando e m conta os dados resultantes
de estudos e pesquisas e m mltiplas reas cientficas que se ocupam dos
comportamentos humanos, u m esforo de predio quanto ao futuro do Estado.
N o u m a proposta para o futuro n e m u m a especulao abstrata, m a s ,
diferentemente disso, u m a tentativa de predio do futuro do Estado com bases
cientficas.
Abstract:
The State exerts primordial influence in the life of ali the people and ali the
human groups. This is a fact of our time, independent of the will of each one, not
having anyone, rich or poor, powerful or humble person, w h o can be total free of
the influence of the State. For this reason, the State is subject of extraordinary
relevance in ali studies andresearches, of character theoretical or aiming
practical purpose, concerning to the h u m a n behaviors. Thus, also, for
the taking of the decisions of bigger importance, of political, economic
or social character, it is absolutely necessary to consider the State, as to
take care of to its determination or to deduct themselves from them, as to

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use it to gain benefits or to defend of threats or aggressions of many species. For

ali these reasons, the concern with the evolution of the State is constant, with the
paper that it will be able to represent in the history of the Humanity, in next or
remote future. Thus being, this work is based on historical experience and
considering the actual circumstances, leading in account the resultant data of
studies and research in multiple scientific reas which occupy of the human
behaviors, are an effort of prediction about the future of the State. It is not a
proposal for the future nor an abstract speculation, but, differently of this, it is an
attempt of prediction of the future of the State with scientific bases

Unitermos: Prembulo; Constituio; Histria Constitucional Brasileira; Brasil:

constituies; Eficcia das normas constitucionais

I. Prembulos reveladores
A simples leitura dos Prembulos das constituies que o Brasil j teve
suficiente para revelar, e m suas linhas fundamentais, a histria constitucional brasileira.
Essa revelao j resulta clara pelo fato de que no incio de cada Prembulo se encontra
a identificao da instituio, do rgo ou do personagem que fez a Constituio, por
onde j se tem a idia das circunstncias polticas e m que cada u m a das constituies
brasileiras foi gerada.
Pelo e x a m e dos Prembulos verifica-se que das oito constituies que o
Brasil j teve apenas quatro foram elaboradas por u m a Assemblia Constituinte.
t a m b m expressivo e revelador, demonstrando certa coerncia e contribuindo para a
percepo das circunstncias polticas, a peculiaridade de que s os Prembulos daquelas
constituies feitas por mtodo democrtico fazem referncias democracia e
liberdade c o m o objetivos a serem atingidos c o m apoio na Constituio.
Q u e m tiver c o m o referncia apenas o texto dos Prembulos poder chegar
a concluses equivocadas. C o m efeito, aquele dado - a referncia expressa democracia
e liberdade - poderia, ser tomado c o m o indicador da autoridade e da relevncia que as
lideranas polticas predominantes no m o m e n t o da edio pretendiam dar a cada u m a
das constituies ou que estas adquiriram e m seguida. Entretanto, o e x a m e da evoluo
dos acontecimentos no permite que se generalize essa ligao, considerando-a vlida
para todos os casos. N a realidade, c o m o ser esclarecido c o m mais pormenores quando
for feita a anlise do contedo dos Prembulos, ressaltando alguns pontos bsicos das

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circunstncias polticas e m que surgiu cada Constituio e das que se seguiram a elas,
houve constituies que foram igualmente decretadas por lideranas democrticas ou
antidemocrticas e que, no entanto, influram de m o d o diferente quanto ao
reconhecimento e respeito dos direitos fundamentais ou a alguns deles.
Assim, tambm, a origem democrtica ou autoritria revelada pelo
Prembulo no tem ligao c o m a durao das constituies. Basta assinalar que a
Constituio de 1824, imposta por u m decreto imperial, durou 65 anos, e m contraste
c o m a de 1934, elaborada por u m a Assemblia Constituinte eleita pelo povo, que durou
apenas trs anos. A de 1891, tambm produzida por u m a Assemblia eleita pelo povo,
foi mantida por 39 anos, ao passo que a de 1967, feita por mtodo antidemocrtico,
teve durao de apenas dois anos.
C o m o ltima observao preliminar, interessante assinalar que no Brasil
somente agora, depois da elaborao da Constituio de 1988, que se comeou a dar
importncia ao Prembulo da Constituio, reconhecendo seu carter de preceito
jurdico e, portanto, a exigncia jurdica de respeit-lo e de t-lo e m conta na
interpretao dos artigos da Constituio e no controle da constitucionalidade das leis
e dos atos jurdicos. N a realidade, os Prembulos sempre foram vistos c o m o simples
frmula retrica, desligada do corpo da Constituio e sem qualquer eficcia jurdica.
Nas ocasies de decretao autoritria de u m a nova Constituio o Prembulo foi
utilizado como u m a espcie de manifesto poltico, por meio do qual se procurou justificar
a imposio de u m a nova Carta Constitucional, tomando c o m o pretexto o interesse do
povo.
A exceo a essa prtica ocorreu c o m a Constituio de 1967, o que se
explica pelo fato de que ela foi, na realidade, u m a imposio autoritria m a s c o m a
pretenso de simular u m a deciso democrtica, tendo contado c o m a participao,
embora muito restrita, de quase todo o Parlamento nacional. Por esse motivo, ningum
quis assumir a responsabilidade de explicar no Prembulo a razo pela qual a
Constituio democrtica vigente at ento, a de 1946, que poderia ser aperfeioada,
atravs de emendas constitucionais, estava sendo substituda por outra.
U m sinal muito expressivo da pouca autoridade atribuda aos Prembulos
e de sua irrelevncia na prtica jurdica brasileira o fato de que as inmeras obras
publicadas por constitucionalistas, comentando as constituies brasileiras, nunca
incluram comentrios ou anlises dos Prembulos. O m e s m o se verifica nas obras
doutrinrias de Direito Constitucional brasileiro, que sistematicamente ignoraram os
Prembulos. Isso demonstra que m e s m o para os constitucionalistas o Prembulo no

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era considerado parte da Constituio ou pelo menos u m a diretriz para a interpretao

e aplicao dos artigos da Constituio.
Essa concepo comeou a mudar a partir da vigncia da Constituio
de 1988, c o m o expresso de u m novo constitucionalismo, que j chegou tambm ao
Pas, devendo ser reconhecida, para essa mudana, a grande influncia exercida,
sobretudo, pelo constitucionalista portugus Jos Joaquim G o m e s Canotilho. Outros
juristas eminentes tambm contriburam para essa atualizao do pensamento
constitucional brasileiro, mas a obra de Canotilho foi, sem dvida, a de maior
influncia, provavelmente pela grande repercusso que teve no Brasil a nova
Constituio de Portugal, de 1976, como tambm pelo fato de ter sido publicada e m
lngua portuguesa.
II. Os Prembulos das constituies passadas
1. Constituio de 1824
A primeira Constituio brasileira do ano de 1824. Proclamada
solenemente a independncia do Brasil, e m 7 de setembro de 1822, rompendo os laos
coloniais com Portugal, assumiu o Governo brasileiro o ento prncipe regente D o m
Pedro, filho do rei portugus D o m Joo VI. Influenciado por lderes polticos
brasileiros, como tambm pelo fato de que e m Portugal havia ocorrido u m a revoluo
liberal, tendo como resultado a converso da Monarquia Absoluta portuguesa e m
Monarquia Constitucional, D o m Pedro definiu o Brasil como Imprio, fez-se coroar
c o m o ttulo de D o m Pedro I, imperador do Brasil, e pouco depois convocou u m a
Assemblia Constituinte.
Eleita a Constituinte e m 1823, logo se verificou que ela adotava rumos
b e m diferentes daqueles desejados pelo imperador, que tinha nascido e sido educado
n u m a Corte absolutista. No tolerando as divergncias, sobretudo quanto extenso
dos seus poderes, e considerando-se desrespeitado, o imperador dissolveu a Constituinte,
mas preocupado e m manter o compromisso de dar u m a Constituio ao Brasil mandou
que u m grupo de polticos eminentes, de sua inteira confiana e mais afinados com seu
pensamento, elaborasse u m projeto.
Para atenuar o carter de imposio antiliberal, o imperador pediu e
obteve a aprovao de algumas Cmaras Municipais e depois disso, e m 25 de maro
de 1824, publicou u m decreto pondo e m vigor o projeto elaborado a seu pedido. Nesse

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projeto estavam presentes alguns preceitos liberais, inclusive u m a declarao de direitos

e a separao de poderes, ao m e s m o tempo e m que eram assegurados amplos poderes
ao imperador, que e m relao a determinadas matrias teria poder absoluto. Assim
nasceu a primeira Constituio brasileira, c o m o seguinte:
Prembulo
Dom

Pedro I, Por Graa de Deus, e Unnime Aclamao dos Povos,

imperador Constitucional e Defensor Perptuo do Brasil: Fazemos saber a todos os

Nossos Sditos, que tendo-Nos requerido os Povos deste Imprio, juntos em Cmaras,
que Ns quanto antes jurssemos efizssemosjurar o Projeto de constituio, que
havamos oferecido s suas observaes para serem depois presentes Nova
Assemblia Constituinte; mostrando o grande desejo, que tinham, de que ele se
observassej como constituio do Imprio, por lhes merecer a mais plena aprovao,
e dele esperarem a sua individual, e geral felicidade Poltica: Ns Juramos o sobredito
Projeto para o observarmos e fazermos observar, como constituio, que d'ora. em
dianteficasendo deste Imprio; a qual do teor seguinte: Em Nome dd Santssima
Trindade.
C o m o se verifica, D o m Pedro I assume a autoria do projeto, mas o
Prembulo contm u m a ambigidade, quando afirma qu" os povos do Imprio "juntos
em Cmaras" pediram que o imperador jurasse o projeto que ele havia oferecido para
receber observaes, para serem depois apresentadas nova Assemblia Constituinte.
Diz tambm o Prembulo que as Cmaras aprovaram integralmente o projeto e pediram
que ele fosse imediatamente convertido e m constituio do Imprio, para "geral
felicidade Poltica". A s Cmaras a referidas de m o d o muito vago foram apenas algumas
Cmaras Municipais, que, sem outra perspectiva, decidiram manifestar sua concordncia
c o m os termos do projeto, sugerindo que ele fosse logo publicado e posto e m vigor
c o m o Constituio.
N a realidade, no havia outra possibilidade para a limitao do poder
absoluto do imperador e a converso do Brasil e m Monarquia Constitucional, o que,
naquela circunstncia, era u m a aspirao poltica generalizada entre as lideranas
polticas brasileiras. A referncia a u m a "Nova Assemblia Constituinte", qual teria a
inteno de submeter o novo projeto, era apenas u m artifcio para sugerir o esprito
democrtico do imperador, pois tendo e m conta o pssimo desfecho da primeira
Assemblia ningum poderia acreditar que o imperador corresse o risco de convocar
u m a nova.

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Finalmente, importante notar que no final do Prembulo se diz que a

constituio ser "do teor seguinte", ou seja, ter a redao que v e m depois, o que
deixa evidente que o Prembulo no faz parte da Constituio, no podendo, assim,
ser invocado c o m o norma constitucional, vinculante e dotada de eficcia jurdica.
Esse procedimento seria adotado e m todas as constituies brasileiras que vieram depois.
Note-se, afinal, que o imperador decreta a Constituio "em nome da Santssima
Trindade". A tambm se contm u m a ambigidade, pois tal afirmao no foi o sinal
de u m a intensa religiosidade do imperador, que, na realidade, nunca demonstrou grande
fervor religioso. Pode-se interpretar essa invocao Santssima Trindade c o m o artificio
poltico, pois agradaria Igreja catlica, que exercia forte influncia no panorama
poltico brasileiro, mas, ao m e s m o tempo, aquela referncia lembraria que ao decretar
a Constituio o imperador estaria exercendo u m "direito divino" o que estaria de
acordo c o m sua formao absolutista e seria u m forte apelo obedincia incondicional
pelo povo, afirmando o "carter sagrado" da Constituio.
Apesar dessa retrica, o imperador encontrou grande resistncia entre as
lideranas polticas brasileiras, devendo-se observar que a imensido do territrio
brasileiro, cuja ocupao se fez a partir de pontos isolados, favorecendo u m a grande
diversidade econmica e social, sem a possibilidade da presena efetiva do Governo
central, resultou na formao de muitos ncleos polticos regionais, c o m interesse prprio.
Tais circunstncias dificultaram muito a afirmao da autoridade nacional de D o m Pedro
I, que e m 1831 foi obrigado a abdicar, deixando e m seu lugar seufilhoc o m apenas oito
anos de idade, que alguns anos depois assumiu o Governo do Imprio c o m o ttulo de
D o m Pedro II. Apesar dessas graves perturbaes, a Constituio foi mantida e e m grande
parte foi efetivamente aplicada, tendo sofrido algumas emendas significativas, visando
fortalecer as lideranas polticas regionais e estabelecer o equilbrio entre os poderes do
imperador e os do Parlamento. N o obstante as limitaes, pode-se dizer que houve
coerncia entre o Prembulo, a Constituio e as circunstncias polticas.
2. A Constituio de 1891
No dia 15 de novembro de 1889, em conseqncia de um conjunto de
circunstncias polticas, econmicas e sociais e por deciso de u m a coligao de foras
extremamente heterogneas, foi proclamada a Repblica no Brasil. Nesse m e s m o dia
assumiu o poder u m Governo Provisrio, que publicou u m a proclamao anunciando
a eleio de u m a Assemblia Nacional Constituinte, que deveria elaborar u m a

Prembulos das Constituies do Brasil

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Constituio "republicana efederativa", refletindo as idias de u m movimento poltico

de expresso nacional.
Embora c o m srias limitaes, a Assemblia Constituinte foi eleita pelo
povo. N o foi dado o direito de voto s mulheres n e m aos analfabetos, cujo nmero era
muito elevado na populao brasileira, utilizando-se o sistema de voto aberto, nosecreto, o que facilitou a intimidao dos eleitores mais pobres e criou constrangimento
para os que, do ponto de vista econmico ou ainda para terem acesso a posies
sociais mais elevadas, dependiam de lideranas polticas. Apesar dessas e de outras
limitaes, os constituintes foram eleitos e houve liberdade para que as convices
polticas fossem manifestadas, devendo-se ressaltar que as divergncias de carter
poltico eram, basicamente, a expresso de conflitos de interesses. D e u m lado estavam
os conservadores, na grande maioria ligados propriedade da terra e a privilgios que
vinham dos tempos coloniais ou tinham sido adquiridos durante o perodo monrquico.
D e outro lado estavam os que se qualificavam como liberais, influenciados pelos autores
que haviam inspirado as revolues burguesas dos sculos XVII e XVIII, b e m c o m o
pela experincia poltica dos E U A .
Desde o ano de 1870 vinha sendo desenvolvida u m a campanha a favor
da Repblica, tendo sido criados ncleos republicanos e m vrias Provncias brasileiras,
nunca se tendo chegado a u m a integrao nacional desses ncleos. Essa impossibilidade
de unificao era o reflexo de interesses regionais, diferenciados e muitas vezes
conflitantes, o que ficou muito evidente pelas divergncias, muito agudas e
expressamente manifestadas, quanto adoo do Federalismo. E m vrias Provncias
foram publicados Manifestos Republicanos, m a s enquanto as Provncias do Sul
propunham a organizao federativa, de modelo norte-americano, c o m o a soluo
natural e conveniente para a integrao brasileira, nas regies Norte e Nordeste, mais
atrasadas e com organizao social semifeudal e tambm mais dependentes do Governo
central, a proposta federalista era repudiada c o m grande veemncia. O s republicanos
dessas regies consideravam o Federalismo u m risco para a unidade brasileira e u m a
forma de outorgar plena liberdade s Provncias mais ricas e desenvolvidas,
comprometendo a solidariedade nacional.
Nesse ambiente de divergncias foi eleita e instalada a Assemblia
Nacional Constituinte, que debateu amplamente as principais propostas para a
Constituio e, no ano de 1891, concluiu sua tarefa. Nasceu, assim, a primeira
Constituio republicana brasileira, que foi promulgada e publicada c o m o
seguinte:

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Prembulo
Ns, os Representantes do Povo Brasileiro, reunidos e m Congresso
Constituinte, para organizar u m regime livre e democrtico, estabelecemos, decretamos
e promulgamos a seguinte constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil.
O primeiro ponto a ressaltar nesse Prembulo a afirmao da
legitimidade dos constituintes, por terem sido eleitos pelo povo brasileiro. A est
implcito o reconhecimento da soberania popular, pois foi e m n o m e do povo e como
seus representantes que os constituintes elaboraram a Constituio. Coerente c o m os
ideais republicanos, o Congresso Constituinte "estabeleceu, decretou epromulgou" a
Constituio, exercendo u m direito cujo titular o povo, do qual os membros do
Congresso eram representantes. A o m e s m o tempo e m que h esse reconhecimento de
que os constituintes eram apenas representantes e no elaboraram a Constituio e m
seu prprio n o m e ou no exerccio de u m direito individual de cada um, h tambm,
nesse Prembulo, a lembrana de que a Constituio era expresso da vontade do povo
e da vinha sua autoridade. O principal interessado na obedincia Constituio era o
povo, cuja vontade ela expressava.
Outro ponto fundamental desse breve Prembulo a afirmao de que os
representantes tinham sido eleitos "para organizar um regime livre e democrtico "
Nessa afirmao est a rejeio monarquia, ao absolutismo e a todas as formas de
tirania, mas tambm a afirmao da opo por u m tipo de sociedade na qual os indivduos
deveriam ter plena liberdade individual, ao lado da liberdade econmica, sem riscos e
limitaes para a propriedade privada e para o uso dos bens. Isso tudo fazia parte do
iderio liberal e republicano. importante lembrar, tambm, que o Brasil tinha mantido
legalmente a escravatura at 13 de maio de 1888, o que tinha contribudo para que os
ex-proprietrios de escravos, apesar de serem conservadores, se aliassem aos
republicanos, especialmente porque no tinham sido indenizados pela perda dos escravos.
A par disso, deve-se observar que, embora c o m divulgao apenas entre
alguns intelectuais e sem grande aceitao, j tinham chegado ao Brasil as idias
socialistas e anarquistas. Essas idias no chegaram a ser debatidas na Constituinte,
mas provavelmente sua lembrana tambm exerceu alguma influncia para que alguns
constituintes quisessem fazer a afirmao expressa da liberdade c o m o fundamento da
sociedade. Lembre-se, a propsito, que era recente a publicao da encclica "Rerum
novarum " do papa Leo XIII, o que havia despertado e m amplos setores da Igreja
catlica, muito influente no Brasil, o temor de que a "questo social" pudesse despertar
idias revolucionrias inconvenientes para a liberdade econmica e religiosa.

Prembulos das Constituies do Brasil

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Outro ponto muito significativo desse Prembulo a referncia

Constituio da "Repblica dos Estados Unidos do Brasil", por ondeficapatente a grande
influncia exercida pelos E U A . Essa influncia foi expressamente mencionada por vrios
constituintes e m muitas oportunidades. Foi especialmente importante, a esse respeito, o
desempenho do constituinte R u y Barbosa, advogado de grande prestgio que havia
participado ativamente da campanha abolicionista e que era profundo conhecedor da
histria poltica e da Constituio dos E U A . E m sua opinio, a riqueza e o poderio dos
E U A , visveis apesar de seu pouco envolvimento no plano internacional, deviam-se, e m
grande parte, sua Constituio, republicana, c o m separao dos Poderes, e federativa.
Quanto opo republicana havia amplo consenso, o que se confirma
pelo fato de que no chegou a ocorrer luta no Brasil para a implantao da Repblica,
no tendo havido tambm qualquer movimento significativo, buscando restaurar a
monarquia. N o tocante opo federativa, houve alguns debates m a s os federalistas
tinham grande maioria na Constituinte. A o lado disso, existe o fato de que o manifesto
publicado por expressivas lideranas civis e militares, e m 15 de novembro de 1989,
proclamando a Repblica no Brasil, j dizia que a futura Constituio seria "republicana
e federativa", condicionando, desse modo, a ao dos constituintes.
O que se decidiu, ento, foi transformar as antigas Provncias brasileiras
e m Estados autnomos e dizer que estes se uniam para formar o Estado brasileiro. Era
u m a fico, porque o Brasil j existia c o m o Estado, mas foi u m a forma de tomar mais
evidente a utilizao do modelo norte-americano. N a opinio de muitos constituintes a
frmula "Estados Unidos do Brasil" era a que mais convinha para a organizao poltica
de u m a sociedade livre e democrtica. Desse modo, embora muito sinttico o Prembulo
expressou as idias polticas bsicas predominantes na Constituinte, devendo-se admitir
que aquelas eram as idias predominantes entre os brasileiros que tiveram o direito de
votar para eleger os constituintes.
3. A Constituio de 1934
A Constituio de 1891 durou at 1930, quando u m golpe de Estado ps
fim Primeira Repblica brasileira. Nos primeiros anos de vigncia essa constituio
s foi aplicada e m parte, pois embora a Constituio estabelecesse que o presidente da
Repblica seria eleito pelo povo, os constituintes decidiram, no final dos trabalhos,
que o primeiro presidente seria eleito pela Constituinte e no final de seus trabalhos
escolheu o general Deodoro da Fonseca, que havia sido signatrio da Proclamao da
Repblica, para presidente.

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Dalmo de Abreu Dallari

Por motivo de fortes divergncias polticas, manifestadas e m vrios

pontos do pas, o presidente da Repblica, inexperiente e sem fora para embates
polticos, renunciou ao mandato antes de ter chegado metade do perodo presidencial
e q u e m assumiu a Presidncia foi o vice-presidente, Floriano Peixoto, tambm militar,
m a s c o m bastante energia e c o m vocao para o exerccio do poder. Foi contestada a
constitucionalidade de sua permanncia no cargo, u m a vez que, naquela circunstncia,
era prevista na Constituio a realizao de novas eleies e o vice-presidente s deveria
ficar no cargo at a escolha, pelo povo, do novo presidente. M a s Floriano Peixoto
permaneceu na chefia do Governo, caracterizando-se formalmente, quanto ao Poder
Executivo, u m a ditadura. Isso restringiu bastante a aplicao da Constituio, mas
no impediu que o Legislativo continuasse funcionando e fizesse vrias leis necessrias
instalao do regime republicano.
N o final do mandato de Floriano Peixoto realizaram-se eleies,
encerrando-se o que foi chamado de "perodo militar" da Primeira Repblica. Esta foi
bastante conturbada, pois nos primeiros anos do sculo X X teve incio a criao de u m
parque industrial no Brasil, especialmente no Estado de So Paulo. J no final do
sculo X I X haviam chegado ao Brasil muitas famlias de imigrantes europeus,
contratados para substituir os trabalhadores escravos na agricultura. C o m essas famlias
chegaram novas idias e novos costumes, sendo especialmente importante assinalar
que muitos desses imigrantes, sobretudo italianos e espanhis, passaram a viver nas
cidades e a trabalhar na indstria. C o m eles chegou a noo de direito dos trabalhadores.
A Primeira Repblica brasileira foi marcada por muitos conflitos, tendo
havido vrias intervenes federais e m alguns Estados-membros, chegando-se a afirmar
no Parlamento nacional que alguns Estados estavam confundindo autonomia c o m
soberania. Cada Estado adotou sua prpria Constituio e vrias constituies estaduais
continham dispositivos que eram contrrios Constituio federal. Havia a novidade
da organizao federativa, gerando problemas, ou pela inexperincia ou porque as
antigas lideranas provinciais, convertidas aps 1891 e m lideranas estaduais, queriam
mais liberdade de ao e no aceitavam restries e sacrifcios impostos pelo Governo
central para proteger os Estados menos desenvolvidos.
A primeira experincia brasileira de federalismo, que durou de 1891 a
1930 revelou aspectos positivos e negativos. O s Estados das regies Sul e Centro-Sul
aproveitaram a autonomia para acelerar seu desenvolvimento econmico e social. A
influncia dos imigrantes foi significativa nessas regies, e m vrios sentidos. Assim,
por exemplo, foi inevitvel o estabelecimento de novas condies nas relaes de

Prembulos das Constituies do Brasil

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trabalho e apesar da represso policial surgiram os sindicatos e se desenvolveu a noo

de direitos dos trabalhadores.
A par disso, e m poucas dcadas os descendentes dos imigrantes
comearam a ter acesso a cargos pblicos e conseguiram u m a ascenso social que lhes
permitiu ocupar posies que anteriormente eram reservadas s elites tradicionais. Desse
modo, nos Estados mais desenvolvidos foi inevitvel certa modernizao, favorecendo
a mobilidade social, enquanto nos outros Estados a autonomia favoreceu a manuteno
de grupos oligrquicos privilegiados, c o m absoluto domnio da vida poltica. Nessa
perspectiva pode-se dizer que o federalismo contribuiu para a preservao dos desnveis
regionais e para a ampliao dos desnveis sociais.
Nos centros e m que era maior a concentrao de trabalhadores urbanos,
c o m o Rio de Janeiro e So Paulo, surgiram no incio do sculo X X vrias organizaes
de trabalhadores e c o m elas as primeiras greves, violentamente reprimidas pelas foras
policiais, tornando-se palavra de ordem dos governos a expresso "a questo social
questo de Polcia" Assim, a liberdade e a democracia, previstas no Prembulo da
Constituio, sofreram srias restries, especialmente quanto s camadas mais
modestas da populao e para aqueles que falavam e pretendiam agir e m favor da
liberdade e da democracia.
A manuteno do sistema de voto aberto, c o m a manuteno da
marginalizao das mulheres e dos analfabetos, alm de outros vcios eleitorais, tudo
isso tomou b e m precria a democracia. N ofinalda dcada de 20 os graves problemas
sociais e polticos levaram aglutinao de foras polticas heterogneas, incluindo
aspiraes moralidade pblica, autenticidade eleitoral e Justia social. E assim,
e m 1930, u m golpe de Estado encerrou essa fase republicana e constitucional.
Instalado u m Governo provisrio, chefiado por Getlio Vargas, teve incio
u m perodo de Governo ditatorial, que logo comeou a ser contestado por muitas das
foras polticas que haviam colaborado para sua implantao. A contestao ditadura
foi mais forte no Estado de So Paulo, onde j havia u m significativo desenvolvimento
industrial e uma liderana poltica muito ativa. Comeou-se a exigir a realizao de eleies
e a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, tendo havido, inclusive, u m
movimento armado que foi denominado "Revoluo Constitucionalista", atravs do qual
o Estado de So Paulo, com u m exrcito de voluntrios e o apoio de sua Fora Policial
estadual, enfrentou o Governo federal. Esse movimento acabou sendo dominado pelas
foras federais, mas o resultado desejado foi conseguido e no ano de 1933 foi convocada
a Assemblia Nacional Constituinte e seus membros foram eleitos pelo povo.

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Dalmo de Abreu Dallari

A Constituinte, de 1934, apresentou vrias inovaes de grande

importncia, a comear pelo novo sistema eleitoral implantado pelo Governo provisrio
e que j foi utilizado para a eleio dos constituintes. A s mulheres receberam o direito
de votar e de serem eleitas e o voto passou a ser secreto, o que deu enorme
independncia ao eleitorado. Pela primeira vez o Brasil teve u m a Assemblia
Constituinte, na qual estava presente a mulher, ao lado de representantes dos operrios,
declaradamente a favor do socialismo. A o m e s m o tempo, refletindo as propostas
polticas e m voga na Europa, havia corporativistas, influenciados sobretudo pelos
acontecimentos da Itlia, e adeptos de u m nacionalismo elitista que fazia lembrar o
nazismo. M a s estavam presentes tambm os representantes das elites tradicionais,
apoiadas no latifndio e na atividade rural, b e m c o m o representantes do capitalismo
industrial e financeiro.
Essa Assemblia Nacional Constituinte aprovou, e m 1934, a nova
Constituio do Brasil, que foi apresentada c o m o seguinte:
Prembulo
Ns, os representantes do Povo Brasileiro, pondo a nossa confiana e m
Deus, reunidos e m Assemblia Nacional Constituinte para organizar u m regime
democrtico, que assegure Nao a unidade, a liberdade, a Justia e o bem-estar
social e econmico, decretamos e promulgamos a seguinte Constituio da Repblica
dos Estados Unidos do Brasil.
Esse Prembulo, embora sinttico, revelador da heterogeneidade de
foras polticas presentes na Assemblia e mostra que houve u m esforo para conciliar
idias, crenas, interesses e objetivos bastante diferenciados. O ponto c o m u m , e m
relao ao qual todos estavam de acordo e que se considerou importante ressaltar desde
logo, foi a afirmao da legitimidade da Assemblia Nacional Constituinte, que reunia
representantes do povo brasileiro. Isso deveria assegurar a autoridade da Constituio
e sua supremacia, o que naquele momento era importante deixar expresso, porque a
Assemblia Constituinte tinha sido, pode-se dizer, imposta ao governo provisrio
chefiado pelo presidente Getlio Vargas, que se considerava intrprete legtimo dos
interesses nacionais porque tinha chegado ao Governo c o m o apoio de u m leque de
opinies muito amplo e diversificado.
A expresso "confiana em Deus" que se encontra no Prembulo foi
inserida, muito provavelmente, por influncia dos constituintes catlicos tradicionalistas,
mas tambm daqueles que j estavam temerosos do crescimento do comunismo, do

Prembulos das Constituies do Brasil

255

avano "da Rssia" c o m o diziam no Brasil os padres catlicos e tambm a Imprensa

conservadora, que expressava o pensamento e o temor dos grandes proprietrios. E
oportuno lembrar que naquele momento j existia no Brasil u m Partido Comunista,
que estava crescendo e comeava a entrar e m conflito c o m os militantes da Ao
Integralista, verso abrasileirada do nazismo.
Conforme consta do Prembulo, os constituintes tinham recebido do
povo brasileiro a incumbncia de organizar u m regime democrtico, o que deixava
clara a rejeio da ditadura. Entretanto, refletindo e procurando conciliar as diferentes
correntes de pensamento poltico e os diferentes interesses representados na
Constituinte, o Prembulo faz u m a enumerao de objetivos especficos, compreendidos
na idia de regime democrtico. A referncia expressa "unidade" u m reflexo das
lutas polticas que tinham descambado para a luta armada. A s lideranas do Estado de
So Paulo tinham sido acusadas de "separatistas", havendo quem afirmasse que a
exigncia da convocao de u m a Assemblia Constituinte tinha sido apenas u m pretexto,
pois o objetivo era separar o Estado de So Paulo do resto do Brasil. E m tais
circunstncias, a afirmao da unidade c o m o objetivo nacional era importante.
A liberdade continuava sendo o primeiro dos direitos para a burguesia
liberal, mas todos estavam de acordo quanto sua necessidade. A s referncias Justia
e ao bem-estar social e econmico so, de u m lado, o reflexo de novas influncias que
haviam despertado novas aspiraes e, de outro lado, tinham a inteno de demonstrar
que no era necessrio fazer u m a revoluo comunista para que houvesse Justia e
bem-estar social e econmico. Pretendia-se mostrar ao povo que todos, inclusive as
elites tradicionais, estavam de acordo quanto a esses objetivos e que se dispunham a
trabalhar para sua realizao, tanto assim que eles estavam expressos no Prembulo da
Constituio. Esse referncia abstrata a tais objetivos, feita no Prembulo, no gerava
direitos n e m obrigaes e poderia ter efeito poltico, acalmando os insatisfeitos.
Finalmente, a reiterao da expresso "Estados Unidos do Brasil"
repetindo o que tinha sido feito, e m 1891, era u m a reafirmao da opo pela organizao
federativa e, ao m e s m o tempo, u m a confirmao da unio de todos os Estados brasileiros
sob a m e s m a Constituio.
4. A Constituio de 1937
O s fatos polticos ocorridos no Brasil depois de 1934 mostram que a
Assemblia Nacional Constituinte pode ter sido, efetivamente, muito mais a exigncia
de algumas lideranas polticas poderosas do que do povo brasileiro. N a realidade, o

256

Dalmo de Abreu Dallari

povo, e m sua grande maioria, tinha mais razes para estar satisfeito c o m o Governo
provisrio do que para lamentar a queda do anterior Governo constitucional. O que
todos sabiam que havia corrupo administrativa, favorecimento de amigos e
correligionrios, falsidade eleitoral, alm de muitos privilgios estabelecidos por lei
e m benefcio das elites sociais e econmicas, que representavam no mais do que dez
por cento da populao. A s relaes de trabalho eram injustas e no havia proteo
para os direitos dos trabalhadores. A l m disso, as mulheres no tinham o gozo de
direitos polticos e estavam impedidas de ter acesso aos cargos pblicos de maior
importncia. Tudo isso comeava a ser m u d a d o e o Governo encontrava facilidade
para introduzir as inovaes, porque o Parlamento tinha sido dissolvido e no havia
oposio ativa, a no ser por meio de alguns jornais que atingiam pequenssima parte
do povo.
U m fato poltico de grande importncia, c o m graves conseqncias no
futuro imediato, foi a deciso da Assemblia Constituinte de eleger o primeiro presidente
da Repblica a ser escolhido depois de promulgada a Constituio, repetindo o que
tinha feito a Constituinte de 1891.0 presidente eleito pelos constituintes foi justamente
o chefe do Governo provisrio, Getlio Vargas, o que demonstra que ele gozava de
prestgio popular e estava sendo considerado u m b o m governante. E evidente que essa
deciso dos constituintes foi produto, tambm, da habilidade poltica de Getlio Vargas,
que seria vrias vezes comprovada at sua trgica morte, por suicdio, e m 1955, quando
ele ocupava outra vez a Presidncia da Repblica, eleito pelo povo.
Aps a promulgao da Constituio de 1934, o Parlamento e os partidos
polticos voltaram a funcionar normalmente. N a seqncia do ambiente de euforia
poltica provocado pela Constituinte, duas organizaes polticas radicais passaram a
agir intensamente: o Partido Comunista e a Ao Integralista. Houve conflitos violentos
nas ruas e foi sendo criado u m clima de temor e insegurana. N o ano de 1935, o Governo
federal anunciou ter descoberto e desmantelado u m plano dos comunistas para o
assassinato simultneo de chefes militares, e m vrios pontos do Pas, e para a imediata
tomada do poder pelas armas. Houve muitas prises e o presidente da Repblica obteve
a concordncia do Congresso Nacional para assumir poderes excepcionais e suspender
garantias constitucionais. N o ano de 1937, valendo-se da situao de instabilidade e
supervalorizando o "perigo comunista" que aterrorizava as elites sociais, os grandes
proprietrios e a Igreja catlica, Getlio Vargas conseguiu o apoio de praticamente
todos os governadores dos Estados para implantar u m sistema ditatorial, que denominou
"Estado N o v o "

Prembulos das Constituies do Brasil

257

Para formalizar a implantao do novo sistema, o presidente Getlio

Vargas publicou u m decreto, revogando a Constituio de 1934 e publicando u m a
nova, preparada e m segredo por juristas de sua confiana, contendo o seguinte:
Prembulo
O presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil: atendendo s
legtimas aspiraes do povo brasileiro paz poltica e social, profundamente perturbada
por conhecidos fatores de desordem, resultantes da crescente agravao dos dissdios
partidrios, que u m a notria propaganda demaggica procura desnaturar e m luta de
classes, e da extremao de conflitos ideolgicos, tendentes, pelo seu desenvolvimento
natural, a resolver-se e m tennos de violncia, colocando a Nao sob a funesta iminncia
da guerra civil;
Atendendo ao estado de apreenso criado no Pas pela infiltrao
comunista, que se toma dia a dia mais extensa e mais profunda, exigindo remdios de
carter radical e permanente;
Atendendo a que, sob as instituies anteriores, no dispunha o Estado
de meios normais de preservao e de defesa da paz, da segurana e do bem-estar do
povo;
C o m o apoio das foras armadas e cedendo s inspiraes da opinio
nacional, umas e outras justificadamente apreensivas diante dos perigos que ameaam
a nossa unidade e da rapidez com que se v e m processando a decomposio das nossas
instituies civis e polticas;
Resolve assegurar Nao a sua unidade, o respeito sua honra e sua
independncia, e ao povo brasileiro, sob u m regime de paz poltica e social, as condies
necessrias sua segurana, ao seu bem-estar e sua prosperidade, decretando a seguinte
Constituio, que se cumprir desde hoje e m todo o Pas: Constituio dos Estados
Unidos do Brasil.
Antes de tudo, o texto publicado pelo decreto de Getlio Vargas no era,
evidentemente, u m a autntica e legtima constituio, no sendo mais do que u m a
imposio ditatorial. A ltimafrasedo Prembulo deixa evidente esse carter, quando
determina o cumprimento imediato das regras contidas naquele texto, que s
representava a vontade do ditador. Alm disso, n u m dos ltimos artigos dessa falsa
constituio estava disposto que ela seria submetida ao povo, para que fosse referendada,
o que, na realidade, jamais ocorreu, embora Getlio Vargas tenha permanecido no
Governo at 1945, quando foi destitudo por u m movimento poltico-militar.

258

Dalmo de Abreu Dallari

Esse Prembulo, e m sntese, apenas u m manifesto poltico, por meio do

qual o ditador procura convencer o povo, sobretudo as camadas superiores que tinham
interesse na conservao de seus privilgios e temiam a perda de seu patrimnio, de que
as violncias polticas tinham criado oriscode u m a guerra civil. Denunciando a infiltrao
comunista crescente, chama a ateno para o "perigo comunista" - o m e s m o argumento
que seria utilizado e m 1964 para a implantao de outra ditadura e conclui que se
tomava indispensvel o estabelecimento de novas instituies, porque as que existiam
no davam ao Estado os meios necessrios para garantir a paz e o bem-estar do povo.
Note-se que o Prembulo no faz referncia aos partidos polticos, dando
c o m o justificativa para o decreto ditatorial as "inspiraes da opinio nacionaF
expresso vaga que procura ocultar o fato de que no houve consulta a qualquer rgo
representativo ou entidade que expressasse a vontade e os interesses da populao.
Houve, sim, o apoio das foras armadas, expressamente mencionado no Prembulo,
mas isso, evidentemente, no pode ser confundido c o m a manifestao da concordncia
do povo n e m legitima u m golpe de Estado. Apesar dos artifcios retricos, o Prembulo
deixa claro que estava sendo implantada u m a ditadura e que esta procurava disfarar
sua verdadeira natureza escondendo-se atrs de u m texto que foi c h a m a d o
impropriamente de Constituio.
5. A Constituio de 1946
A ditadura de Getlio Vargas foi a confirmao de que "todas as ditaduras
se parecem". Recebida sem entusiasmo e tambm sem qualquer manifestao vigorosa
de oposio, teve u m incio tranqilo, entre outras razes pelo fato de que o Congresso
Nacional tinha sido fechado no m e s m o dia da publicao do decreto implantando a
ditadura, os partidos polticos deixaram de existir, foram proibidas as manifestaes
pblicas de carter poltico e o Poder Judicirio estava impedido de assegurar os direitos
fundamentais.
Durante esse perodo ditatorial foi modernizada a Administrao Pblica,
introduziu-se o planejamento no setor pblico, procurou-se racionalizar o sistema
tributrio e o Estado comeou a ter presena mais forte na sociedade brasileira, inclusive
dando apoio s atividades econmicas bsicas. A par disso, desenvolveu-se u m a
organizao sindical, protegida pelo Estado. Entretanto, c o m o sempre acontece nas
ditaduras, todas as formas de oposio foram proibidas, criando-se u m aparato de
vigilncia e segurana, que agia arbitrariamente, sem regras n e m limitaes legais. Foi
criada u m a Polcia Especial para dissolver manifestaes pblicas de carter

Prembulos das Constituies do Brasil

259

oposicionista, praticando-se violncias, prises ilegais e tortura, instalando-se u m

tribunal especial para os casos de segurana nacional. O s governos dos Estados foram
entregues a Interventores, que eram meros agentes do Governo central, sem autonomia.
N a Administrao Pblica instalou-se u m a casta privilegiada, comandada por amigos
efiisseguidores do ditador. O sistema sindical descambou para u m sindicalismo
controlado pelo Ministrio do Trabalho.
Adotando u m a atitude populista, Getlio Vargas procurava aparecer
perante a opinio pblica como "pai dos pobres", preocupado c o m o bem-estar dos
trabalhadores e a assistncia s camadas mais pobres da populao. Desenvolveu-se o
culto da personalidade e e m todas as reparties pblicas era obrigatria a colocao
de u m a fotografia do ditador e m lugar de destaque. Nas escolas os estudantes eram
treinados para elogiar "o presidente Getlio Vargas" c o m o o grande benfeitor da Ptria.
Coroando tudo isso, foi estabelecido u m rgido sistema de censura da Imprensa,
comandado pelo Departamento de Imprensa e Propaganda.
Aps a ecloso da segunda guerra mundial, Getlio Vargas tomou atitude
ambgua, deixando intervir que tinha mais simpatia pelo nazifascismo. Entretanto, o
afundamento de alguns navios mercantes brasileiros, atribudo a submarinos alemes
que visavam impedir que o Brasil suprisse os Aliados anti-nazistas e anti-fascistas de
bens essenciais e matria-prima de carter estratgico, tomou inevitvel a entrada do
Brasil na guerra, ao lado dos Aliados. Nesse ambiente, favorecido pelas circunstncias,
Getlio Vargas construiu u m a grande usina siderrgica, que foi de grande importncia
para o desenvolvimento do parque industrial brasileiro, e iniciou a explorao do
petrleo, o que tambm favoreceu muito a economia brasileira.
Terminada a guerra, os militares brasileiros que tinham convivido c o m
os militares dos pases que defendiam a democracia juntaram-se oposio democrtica,
que, embora impedida de se organizar e de manifestar se publicamente, j era muito
forte no Brasil. Assim, e m 1945, Getlio Vargas foi tirado do Governo, sem que houvesse
luta, iniciando-se a redemocratizao do pas. U m Governo provisrio convocou u m a
Assemblia Nacional Constituinte, partidos Polticos foram rapidamente organizados
sem qualquer restrio ideolgica, n u m espectro que inclua partidos ultraconservadores,
outros moderados e tambm adeptos da esquerda mais extremada, c o m o o Partido
Comunista. Adotou-se u m sistema eleitoral democrtico, c o m voto secreto e ampla
extenso dos direitos polticos, ficando excludos, entretanto, os analfabetos.
Instalada a Assemblia Constituinte, seus trabalhos foram desenvolvidos
n u m ambiente de entusiasmo pelo restabelecimento da liberdade e pela possibilidade

260

Dalmo de Abreu Dallari

de implantao de u m a ordem jurdica democrtica. Desse modo, no ano de 1946,

aps alguns meses de intensa atividade, foi aprovada a nova Constituio, c o m o
seguinte:
Prembulo
Ns, os- representantes do povo brasileiro, reunidos sob a proteo de
Deus, e m Assemblia Constituinte para organizar u m regime democrtico, decretamos
e promulgamos a seguinte Constituio dos Estados Unidos do Brasil.
C o m o se verifica, os constituintes de 1946 optaram por u m breve
Prembulo, reproduzindo, quase na ntegra, o Prembulo da Constituio de 1934. Foi
lembrada a condio de representantes do povo, que dava legitimidade aos constituintes
e Constituio por eles aprovada. Mais u m a vez foi invocada a proteo de Deus,
sendo oportuno lembrar que j se iniciativa a disputa entre o sistema capitalista e o
comunismo sovitico, continuando a existir no Brasil o pavor do comunismo, apresentado
c o m o o anti-cristo, o inimigo da liberdade e da propriedade privada. Reafirmou-se que
a Assemblia Constituinte tinha sido convocada para organizar u m regime democrtico,
mas a predominncia de conservadores e liberais burgueses, contrrios interveno
do Estado e extenso dos direitos sociais, fez c o m que no sefizessea enumerao de
objetivos especficos. Afirmou-se que a liberdade estava implcita na afirmao do carter
democrtico do regime, considerando-se, por outro lado, que a referncia "Justia e o
bem-estar social e econmico" seria u m a concesso s propostas socialistas e, e m ltima
anlise, poderia servir de apoio a u m avano comunista.
Finalmente, foi adotada a frmula "Estados Unidos do Brasil" para
reafirmar a opo pela organizao federativa. N o houve meno Repblica nesse
Prembulo, porque se'considerou que, sendo democrtico o regime, estaria implcita a
preservao do sistema republicano, alm do que naquela Constituinte no houve
reivindicaes monarquistas. Direitos e garantias fundamentais foram suspensos e se
instalou u m a ditadura, parecida c o m todas as outras, c o m violncias, prises arbitrrias,
tortura, corrupo e favoritismo. N a realidade, a constituio deixou de existir c o m o
verdadeira Constituio c o m a publicao do Ato Institucional, pois j no tinha a
eficcia de norma superior. Vieram depois outros comandos militares, denominados
Atos Institucionais ou Atos Complementares, determinaes arbitrrias sem qualquer
legitimidade impostas como leis superiores.
C o m a inteno de criar u m a aparncia de legitimidade e de normalidade
constitucional, o general, que ocupava a Presidncia da Repblica, enviou ao Congresso

Prembulos das Constituies do Brasil

261

Nacional u m projeto de Constituio. importante esclarecer que o Congresso Nacional

tinha sido fechado pela fora e foi depois reaberto, mas muitos de seus membros,
eleitos pelo povo, tiveram arbitrariamente caados seus mandatos e o Congresso, rgo
do Poder Legislativo, estava proibido de "contestar o regime" e de discutir os Atos
Institucionais e Complementares, devendo subordinar-se a eles.
C o m o se pode imaginar, o Congresso aprovou formalmente o texto
enviado pelo general-presidente e assim foi aprovada e publicada a Constituio de
1967, c o m o seguinte;
Prembulo
O Congresso Nacional, invocando a proteo de Deus, decreta e promulga
a seguinte Constituio do Brasil.
Os prprios termos do Prembulo deixam expressa a falta de legitimidade
da Constituio aprovada e m 1967. Se estava e m vigor a Constituio de 1946, c o m o
foi dito no Ato Institucional, no tinha base jurdica u m ato do Congresso Nacional
que s tinha competncia para fazer leis ordinrias e complementares e para aprovar
emendas constitucionais, mas sempre subordinado s normas da Constituio. O
Congresso Nacional no tinha sido eleito c o m os poderes de Assemblia Constituinte
e assim tanto o Prembulo quanto a pretensa constituio a que ele se refere, no tm
consistncia e no valem juridicamente.
Assim, pois, esse u m falso Prembulo de u m a falsa Constituio. A
referncia expressa ao Congresso Nacional u m a confisso da ilegitimidade, a
invocao proteo de Deus simples frmula retrica, pois naquele momento
6. A Constituio de 1967
Embora no Prembulo da Constituio de 1946 no houvesse meno
Justia e ao bem-estar social e econmico, durante sua vigncia houve considerveis
avanos no sentido da democratizao da sociedade brasileira, b e m c o m o da maior
eficcia da Constituio. Assim, foi restabelecida a autonomia dos Estados-membros e
dos Municpios, os direitos trabalhistas tiveram aplicao efetiva e e m vrios aspectos
importantes foram ampliados, e m grande parte graas ao surgimento de u m sindicalismo
autntico, livre do controle do Governo. O dado poltico mais ambguo foi a extino
do Partido Comunista por u m ato do Governo, fortemente influenciado pela Igreja
catlica. O argumento que se usou para justificar esse ato foi que a existncia de u m
Partido Comunista seria incompatvel c o m o regime democrtico, identificado c o m o

262

Dalmo de Abreu Dallari

capitalismo. Esse argumento foi acolhido pelo Supremo Tribunal Federal, devendo-se
tambm assinalar que grande parte da populao tinha pavor do comunismo e concordou
c o m as aes do Governo, visando coibir qualquer manifestao comunista.
A partir do final da Segunda Guerra Mundial, e m grande parte sob
influncia da propaganda e das tentativas de expanso da Unio Sovitica, a questo
dos direitos sociais e econmicos passou a ter grande nfase nos debates sobre
democracia e Justia social. A aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos
pela Organizao das Naes Unidas, e m 1948, foi o ponto de partida para u m a
intensificao das aes e m favor daqueles direitos, b e m como de outros direitos
fundamentais, como a liberdade e a igualdade. Esses movimentos tiveram repercusso
no Brasil, onde surgiram vrias organizaes catlicas tendo por objetivo lutar pela
superao das injustias, tendo sido criadas c o m esse propsito, entre outras, u m a
organizao denominada Juventude Universitria Catlica, J U C e outra chamada
Juventude Operria Catlica, JOC. N o quadro do sindicalismo operrio surgiram
lideranas socialistas e comunistas que tambm seguiam essa linha.
A partir de 1959, c o m o xito da Revoluo Cubana, esse debate foi
intensificado no Brasil, onde muitos estavam convencidos de que a interferncia do
capitalismo internacional, especialmente dos E U A , era u m obstculo Justia social.
Aplaudidos c o m entusiasmo, Fidel Castro e o "Che" Guevara estiveram no Brasil e
foram condecorados pelo Governo Federal brasileiro, o que foi recebido c o m entusiasmo
por muitos militantes polticos, inclusive por pessoas ostensivamente contrrias ao
comunismo. Houve, entretanto, reaes indignadas de parlamentares dos partidos de
direita ou conservadores, b e m como de militares convencidos de que o comunismo
ameaava a liberdade e a soberania nacional, de empresrios que viam ameaadas a
liberdade econmica e a propriedade privada e, sobretudo, dos bispos mais influentes
na hierarquia catlica, o que repercutiu fortemente entre os catlicos de todo o Pas.
E m setembro de 1961 o presidente da Repblica, Jnio Quadros, que
tinha sido eleito nofinalde 1960 com grande maioria de votos, mas enfrentava forte
oposio no Congresso Nacional, renunciou ao mandato sem ter sofrido qualquer
coao para isso, tudo levando a crer que sua inteno era provocar a ida do povo para
as ruas pedindo sua volta, dando-lhe condies para assumir plenos poderes. O povo
ficou indignado c o m a renncia do presidente e no foi para as ruas. E m conseqncia,
assumiu a Presidncia da Repblica o vice-presidente, Joo Goulart, afilhado de Getlio
Vargas, ligado ao trabalhismo, mas sem grande preparo e sem autoridade poltica,
acusado de ser muito ligado s lideranas sindicais comunistas. N u m primeiro momento

Prembulos das Constituies do Brasil

263

os militares se opuseram posse de Goulart na Presidncia, mas acabaram concordando

desde que o sistema presidencial de Governo fosse substitudo pelo parlamentarismo,
o que foi feito mediante emenda constitucional, havendo u m a acomodao apenas
aparente.
N o dia Io. de abril de 1964 u m golpe militar destituiu Joo Goulart e a
Presidncia da Repblica foi entregue a u m militar, o general Castelo Branco. Nesse
m e s m o m o m e n t o os chefes militares publicaram u m documento intitulado Ato
Institucional, declarando que continuava e m vigor a Constituio de 1946, mas que
e m caso de conflito de normas deveria sempre prevalecer o Ato Institucional. Direitos
e garantias fundamentais foram suspensos e se instalou u m a ditadura, parecida c o m
todas as outras, c o m violncias, prises arbitrrias, tortura, corrupo e favoritismo.
N a realidade, a constituio deixou de existir como verdadeira Constituio c o m a
publicao do Ato Institucional, pois j no tinha a eficcia de norma superior. Vieram
depois outros comandos militares, denominados Atos Institucionais ou Atos
Complementares, determinaes arbitrrias sem qualquer legitimidade impostas c o m o
leis superiores.
C o m a inteno de criar u m a aparncia de legitimidade e de normalidade
constitucional, o general, que ocupava a Presidncia da Repblica, enviou ao Congresso
Nacional u m projeto de Constituio. importante esclarecer que o Congresso Nacional
tinha sido fechado pela fora e foi depois reaberto, mas muitos de seus membros,
eleitos pelo povo, tiveram arbitrariamente caados seus mandatos e o Congresso, rgo
do Poder Legislativo, estava proibido de "contestar o regime" e de discutir os Atos
Institucionais e Complementares, devendo subordinar-se a eles.
C o m o se pode imaginar, o Congresso aprovou formalmente o texto
enviado pelo general-presidente e assim foi aprovada e publicada a Constituio de
1967, c o m o seguinte:
Prembulo
O Congresso Nacional, invocando a proteo de Deus, decreta e promulga
a seguinte Constituio do Brasil.
Os prprios termos do Prembulo deixam expressa a falta de legitimidade
da Constituio aprovada e m 1967. Se estava e m vigor a Constituio de 1946, c o m o
foi dito no Ato Institucional, no tinha base jurdica u m ato do Congresso Nacional
que s tinha competncia para fazer leis ordinrias e complementares e para aprovar
emendas constitucionais, mas sempre subordinado s normas da Constituio. O

264

Dalmo de Abreu Dallari

Congresso Nacional no tinha sido eleito c o m os poderes de Assemblia Constituinte

e assim tanto o Prembulo quanto a pretensa constituio a que ele se refere, no tm
consistncia e no valem juridicamente.
Assim, pois, esse u m falso Prembulo de u m a falsa Constituio. A
referncia expressa ao Congresso Nacional u m a confisso da ilegitimidade, a
invocao proteo de Deus simples frmula retrica, pois naquele momento n e m
o povo n e m a Igreja catlica tinham condies para influenciar u m a deciso poltica
do comando militar, verdadeiro autor do novo texto apresentado como Constituio. E
a referncia sinttica "Constituio do Brasil" deixou evidente que no se pretendia
respeitar os preceitos do federalismo, pois todos os governantes, rgos e
administradores pblicos estavam subordinados s determinaes arbitrrias do
comando militar superior.
7. A Constituio de 1969
C o m o regra nas ditaduras, e m 1969 a Imprensa estava rigorosamente
censurada, qualquer manifestao pblica de carter poltico que pudesse ser interpretada
como crtica a Governo seria enquadrada como crime e as decises do comando militar
superior eram tomadas e m segredo. Por todos esses motivos, embora muita gente tivesse
a convico de que havia divergncias entre os militares que dominavam politicamente
o Brasil, foi com surpresa que o povo brasileiro recebeu do comando militar a informao
de que o Brasil passava a ter u m a nova Constituio.
N a realidade, o que se comunicou foi que o texto da Constituio de
1967 estava sendo substitudo por outro, que recebeu a denominao de "Emenda
Constitucional nmero 1" e que, na realidade, alterava grande parte do texto de 1967,
restringindo ainda mais os direitos e alterando outros pontos substanciais. O novo
texto, que na prtica geralmente referido como Constituio de 1969, foi publicado
c o m o seguinte:
Prembulo
O s ministros da Marinha, de Guerra, do Exrcito e da Aeronutica Militar,
usando das atribuies que lhes confere o artigo 3o. do Ato Institucional nmero 16, de
14 de outubro de 1969, combinado com o pargrafo Io do artigo 2 o do Ato Institucional
nmero 5, de 13 de dezembro de 1968,e,
Considerando que, nos termos do Ato Complementar n. 38, de 13 de
dezembro de 1968, foi decretado, a partir dessa data, o recesso do Congresso Nacional;

Prembulos das Constituies do Brasil

265

Considerando que, decretado o recesso parlamentar, o Poder Executivo

Federalficaautorizado a legislar sobre todas as matrias, conforme o disposto no Io
do art. 2o. do Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro de 1968;
Considerando que a elaborao de emendas Constituio, compreendida
no processo legislativo (art. 49,1), est na atribuio do Poder Executivo Federal;
Considerando que a Constituio de 24 de janeiro de 1967, na sua maior
parte, deve ser mantida, pelo que, salvo emendas de redao, continuam inalterados os
seguintes dispositivos;
Considerando as emendas modificativas e supressivas que, por esta forma,
so ora adotadas quanto aos demais dispositivos da Constituio, b e m como as emendas
aditivas que nela so introduzidas;
Considerando que, feitas as modificaes mencionadas, todas e m carter
de Emenda, a constituio poder ser editada de acordo c o m o texto que adiante se
publica,
Promulgam a seguinte Emenda Constituio de 24 de janeiro de 1967:
O Congresso Nacional, invocando a proteo de Deus, decreta e promulga
a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
O s termos do Prembulo no deixam dvida de que se trata de u m ato
ditatorial, desprovido de valor jurdico, contendo m e s m o alguns absurdos que vale a
pena ressaltar. E m primeiro lugar, os trs ministros militares que assinam texto invocam,
como fundamento para o seu ato, os Atos Institucionais, isto , comandos militares
arbitrrios anteriores e no a Constituio, o que, obviamente, significa u m a
autolegitimao, ou seja, nenhuma legitimao.
A segunda prola a afirmao de que, tendo u m Ato Institucional
determinado o fechamento do Congresso Nacional, e m 1968, o Poder Executivo Federal
ficava autorizado a legislar sobre todas as matrias. Essa atribuio de competncia
legislativa plena ao Poder Executivo, como decorrncia do ato de fora que determinou
o fechamento do Congresso, j seria u m absurdo, mas o absurdo ainda maior quando
pretendem confundir trs ministros militares c o m o Poder Executivo. E m seguida se
diz que a elaborao de emendas Constituio, compreendida no processo legislativo,
est na atribuio do Poder Executivo Federal. O que a Constituio estabelecia era
que o presidente da Repblica, no o Poder Executivo ou os ministros militares, poderia
fazer o encaminhamento de propostas de emenda constitucional ao Congresso Nacional.
C o m o evidente, encaminhar u m a proposta de emenda b e m diferente de elaborao
de emendas e imposio delas sem discusso n e m votao no Congresso.

266

Dalmo de Abreu Dallari

Afinal, reconhecendo que eram tantas as emendas que o resultado era

u m texto novo, o Prembulo acrescenta, ambiguamente, que "a Constituio poder
ser editada de acordo com o texto que adiante se publica " Qualquer pessoa que tenha
algum conhecimento de Direito Constitucional sabe que, aprovada u m a emenda
constitucional, ela se incorpora ao texto existente, no sendo necessria nova publicao
formal da ntegra do texto constitucional. E m resumo, esse Prembulo importante
por ser u m reconhecimento expresso de que o texto da constituio de 1969 era apenas
u m a farsa, procurando ocultar, sem sucesso, a realidade da ditadura.
III. A Constituio brasileira de 1988
A s violncias e arbitrariedades, a corrupo, o favoritismo e outras
prticas antidemocrticas que caracterizaram o regime militar implantado e m 1964
levaram ao seu esgotamento. N ofinalda dcada de 70 j no havia condies polticas
para a manuteno daquele regime, pois grande parte da populao que o apoiara no
incio j reconhecia que a alegao da necessidade de proteo da liberdade, dos direitos
fundamentais e dos valores cristos tinha sido enganosa. A s imposies ditatoriais, a
negao dos direitos, as prises ilegais, as invases arbitrrias de residncias de
oposicionistas, a prtica de tortura, b e m como a criao de u m a casta privilegiada
envolvida e m corrupo, nada disso confirmava o propsito de salvar o Brasil do
perigo do comunismo e resguardar os direitos e valores fundamentais do povo brasileiro.
Por tudo isso foi crescendo internamente u m movimento, unindo no m e s m o propsito
muitas organizaes de espcies diferentes e envolvendo quase todo o povo, exigindo
a redemocratizao do Pas. A repercusso internacional negativa de tudo o que vinha
acontecendo no Brasil tambm influiu para que ficasse insustentvel o regime militar.
Assim, nofinalda dcada de 60 teve incio o retomo normalidade
constitucional. O Congresso Nacional, acrescido de mais algumas pessoas ocupantes
de altos cargos pblicos, comps u m colgio eleitoral, que elegeu u m civil para a
Presidncia da Repblica e este, depois de superadas algumas dificuldades imprevistas,
enviou projeto de emenda constitucional ao Congresso, propondo que o Congresso
Nacional a ser eleito logo e m seguida tivesse poderes para elaborar u m a nova
Constituio. N o era a frmula ideal, pois o que muitos queriam era u m a Assemblia
Nacional Constituinte, que seria eleita pelo povo c o m a finalidade exclusiva de elaborar
u m a Constituio. M a s as condies polticas ainda eram difceis e o povo e as lideranas
polticas queriam que o Brasil retomasse normalidade democrtica e constitucional o
mais rpido possvel. Por isso foi aceita e aplicada a frmula proposta e o povo elegeu

Prembulos das Constituies do Brasil

267

deputados e senadores que integrariam o Congresso Nacional, que antes de comear a

atuar c o m o Poder Legislativo teria a funo de Assemblia Nacional Constituinte.
Houve ampla liberdade para a organizao de partidos polticos, o
processo eleitoral desenvolveu-se com ampla liberdade, procedendo-se eleio e sendo
imediatamente iniciado o trabalho de elaborao da nova Constituio. U m dado muito
importante e altamente positivo foi o intenso envolvimento do povo nos trabalhos da
Constituinte, que, entre outras coisas, admitiu que u m certo nmero de eleitores
apresentasse emendas ao Projeto de Constituio, tendo havido muitas propostas de
origem popular, influindo nas decises dos representantes. A l m disso, muitas
organizaes representativas dos mais diversos interesses e de todas as camadas da
populao mantiveram pennanente contacto com os constituintes, oferecendo sugestes,
fazendo crticas, defendendo certas propostas e manifestando oposio a outras. Afinal,
e m 1988, foi aprovada a nova Constituio do Brasil, atualmente e m vigor, c o m o
seguinte:
Prembulo
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos e m Assemblia Nacional
Constituinte para instituir u m Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio
dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a Justia como valores supremos de u m a sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida,
na ordem interna e internacional, c o m a soluo pacfica das controvrsias,
promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa
do Brasil.
O Prembulo comea ressaltando o fato de que a Constituio foi
elaborada por representantes do povo, reunidos e m Assemblia Nacional Constituinte,
o que era muito importante, naquela circunstncia, para deixar b e m evidente que era o
povo quem estava decidindo, atravs de seus representantes e pelo mtodo reconhecido
como essencialmente democrtico, que a Assemblia Nacional Constituinte.
O que v e m e m seguida u m a afirmao muito clara de compromisso
c o m as exigncias dos Direitos Humanos, constantes da Declarao Universal de 1948,
dos Pactos de Direitos Humanos aprovados pela O N U , e m 1966, e de muitos outros
documentos bsicos que compem o acervo normativo dos Direitos Humanos que hoje
v e m determinando os rumos para a criao de u m a nova sociedade, livre, justa e regida
pelo Direito. Assim que, depois de ressaltar que o objetivo da Assemblia Nacional

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Dalmo de Abreu Dallari

Constituinte era instituir u m Estado Democrtico, o Prembulo faz duas enumeraes,

u m a referente aos direitos e valores fundamentais e outra relativa ao tipo de sociedade
que os constituintes, expressando a vontade do povo, tiveram e m mira.
N a primeira enumerao indica-se c o m o objetivo "assegurar o exerccio
dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a Justia ". muito importante notar que o Prembulo
fala e m assegurar o exerccio dos direitos, o que tem significao mais concreta do que
u m a simples declarao dos direitos, sem preocupao c o m seu exerccio. A segunda
enumerao refere-se ao tipo de sociedade que se pretende atingir e manter c o m base na
Constituio, ou seja, "uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada
na harmonia social". A esses direitos, valores e objetivos caractersticos de u m a sociedade
democrtica se acrescenta o comprometimento, na ordem interna e internacional, c o m
a soluo pacfica das controvrsias, rejeitando-se os mtodos violentos a que muitas
vezes recorrem os Estados ou grupos organizados, quando usam a guerra, a represso
violenta ou a prtica de terrorismo c o m o instrumentos de superao de conflitos, de
controle social ou de preservao de interesses, o que, na realidade, leva sempre ao
aumento da violncia e no preservao dos direitos e conquista da paz.
Depois disso, invocando a proteo de Deus, o que u m sinal de que a
maioria dos constituintes estava convencida de que o povo brasileiro rejeita ambas as
espcies de materialismo de que fala o papa Joo Paulo II na encclica "Laborem
Exercens" isto , o materialismo terico do marxismo e o marxismo prtico inerente
ao capitalismo. Por ltimo, o Prembulo insere a expresso "Repblica Federativa do
Brasil" deixando expressas as opes pelo sistema republicano e pela organizao
federativa do Estado.
O Prembulo da atual Constituio brasileiro b e m adequado a u m a
Constituio democrtica, segundo as modernas concepes. Ele ressalta que a
Constituio foi elaborada por processo democrtico, m a s acrescenta que a Constituio
u m instrumento para a consecuo de objetivos fundamentais da pessoa humana e de
toda a Humanidade. U m dado final que tem grande importncia que na obra de
vrios constitucionalistas brasileiros contemporneos, assim c o m o na jurisprudncia,
j referido o Prembulo c o m o norma constitucional, de eficcia jurdica plena e
condicionante da interpretao e da aplicao das normas constitucionais e de todas as
normas que integram o sistema jurdico brasileiro.
U m a constatao preocupante que os principais rgos do Estado
brasileiro responsveis pela guarda e aplicao dos mandamentos constitucionais, a

Prembulos das Constituies do Brasil

269

incluindo o Congresso Nacional, a Presidncia da Repblica e o Supremo Tribunal

Federal, no v m mantendo estrito respeito constituio e vrias vezes, por ao ou
omisso, tomaram posio contrria ao que ela determina. M a s a constatao,
indiscutvel, de que essa u m a constituio verdadeiramente democrtica, a mais
democrtica que o Brasil j teve, alimenta a esperana de que ela resista s agresses e
tenha plena e efetiva aplicao, atuando eficazmente como instrumento de garantia da
liberdade, de proteo da dignidade humana, de promoo de Justia, de consecuo
da paz.
So Paulo, maio de 2001.

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Dalmo de Abreu Dallari

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