Presidenta da Repblica

Dilma Rousseff
Vice-Presidenteda Repblica
Michel Temer
Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto
Miriam Belchior
Secretria Executiva
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Secretria de Gesto Pblica
Ana Lcia Amorim de Brito
Secretria Adjunta de Gesto Pblica
Catarina Batista
Diretora do Departamento de Inovao e Melhoria da Gesto
Valria Alpino Bigonha Salgado
Gerente do GesPblica
Bruno Carvalho Palvarini
Equipe Tcnica do GesPblica
Ana Cristina Silva Dantas
Francisco Jos Pompeu Campos
Helvis Araujo Fonseca
Janete Balzani Marques
Lobivar Barros de Matos Filho
Luciana de Oliveira Garcia
Nelcilndia Pereira de Oliveira
Roseli Dias Barbosa Farias

PARCIPAO E
CONTROLE SOCIAL

Instrumentos Jurdicos e
Mecanismos Institucionais

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE GESTO PBLICA
ESPLANADA DOS MINISTRIOS, BLOCO K 4 ANDAR
CEP: 70040-906 BRASLIA DF
FONE: (61) 2020-4905 FAX: (61) 2020-4961
STIO:www.gespublica.gov.br
Correio Eletrnico: gespublica@planejamento.gov.br

RESPONSABILIDADE TCNICA
SECRETARIA DE GESTO PBLICA (SEGEP)
Departamento de Inovao e Melhoria da Gesto - DENOV
Coordenao do GesPblica

SECRETARIAS COLABORADORAS
Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao SLTI
Secretaria de Oramento Federal - SOF
Secretaria do Patrimnio da Unio SPU
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI

PERMITIDA A REPRODUO TOTAL OU PARCIAL, DESDE QUE CITADA A FONTE.

NORMALIZAO: DIBIB/CODIN/SPOA

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Secretaria de Gesto Pblica.
Programa Gespblica - Participao e
Controle Social: Instrumentos jurdicos e
mecanismos institucionais; Braslia; MP,
SEGEP, 2013. Verso 1/2013.
xx p.
1. Gesto Pblica 2.Participao social 3. Controle social
4.Administrao Pblica
5. Atendimento 6. Qualidade de atendimento
I.Ttulo.CDU

SUMRIO
Introduo ................................................................................................. 6
1 Princpios, direitos e instrumentos que garantem o controle e
participao social ..................................................................................... 8
1.1

O direito informao ......................................................................... 8

1.2

Poder de denncia ............................................................................... 8

1.3

Recursos jurdicos que garantem o controle social ........................... 12

2 Principais mecanismos de participao social existentes na

Administrao Federal ............................................................................ 18
2.1

Os Conselhos de polticas pblicas .................................................... 22

2.2

Conferncias Nacionais...................................................................... 23

2.3

Ouvidorias .......................................................................................... 24

3 Algumas ponderaes acerca dos mecanismos de participao e

controle social ......................................................................................... 27

Introduo
O aprofundamento da democracia no Brasil tem exigido dos rgos e
entidades pblicas a adoo de modelos de gesto que ampliem a sua
capacidade de atender, com mais eficcia e efetividade, as novas e
crescentes demandas da sociedade brasileira. No obstante os
significativos avanos alcanados nos anos recentes, a Administrao
Pblica ainda necessita aperfeioar seus sistemas e tecnologias de
gesto, com vistas prestao de servios pblicos de melhor
qualidade.
Simplificar a vida do cidado e ampliar a capacidade de atendimento do
governo s demandas da sociedade em geral, com qualidade e eficcia,
so dois desafios centrais da Administrao Pblica Brasileira. Para
super-los, requer-se mobilizao, orientao e adequada
instrumentalizao de lideranas e servidores pblicos para o
investimento contnuo e crescente na melhoria e na inovao dos
servios pblicos.
Por essa razo, a Secretaria de Gesto Pblica SEGEP do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto MPOG, na qualidade de
coordenadora oficial do Programa GesPblica, relana a Carta ao
Cidado, pela sua importncia e destaque dentro de uma agenda de
governo voltada para a eficincia administrativa.
A Carta ao Cidado resulta da reviso da metodologia de Carta de
Servios, instituda pelo Decreto n 6.932, de 11 de agosto de 2009,
com a incorporao de paradigmas e mtodos participativos e de
controle de resultados especialmente no que tange ao foco na fixao
de padres de desempenho institucional.
A implantao da Carta ao Cidado pelos rgos e entidades pblicas
implica em um processo de transformao institucional, sustentado no
princpio de que as instituies pblicas devem atuar em conformidade
com o interesse da sociedade e com os padres de desempenho por ela
estabelecidos.
A deciso de implantar a Carta ao Cidado induz ao rgo ou entidade
pblica uma mudana de atitude na maneira de operar seus processos
institucionais, especialmente, o processo de atendimento, na medida
em que passa a contar com o olhar exigente dos pblicos alvos e do
setor produtivo sobre os resultados que lhes so entregues. E introduz a
participao social como mecanismo de concertao entre o governo e

os seus respectivos pblicos

compromissos assumidos por ela.

alvos para

estabelecimento

de

Nesse sentido, o presente guia contm informaes gerais acerca das

principais bases legais, instrumentos jurdicos e mecanismos
institucionais que garantem e viabilizam o controle social e a
participao pblica1.

Este documento foi elaborado usando como referncia principal os trabalhos

desenvolvidos por Cunill Grau (2010) no mbito da parceria entre o Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto da Brasil, World Bank e PNUD

1 Princpios, direitos e
instrumentos que garantem o
controle e participao social
Diferentes dispositivos constitucionais e legais do base para as
iniciativas de controle social e participao social.

1.1 O direito informao

O acesso a informao um direito constitucional garantido pela
Constituio de 1988. O art. 5 em seu inciso XXXIII dispe que:
...todos tm o direito de receber dos rgos pblicos
informaes de interesse pessoal ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestados no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.

A Lei 12.527 de 2011, conhecida como Lei de Acesso Informao

Pblica, traz o marco regulatrio do acesso informao pblica. Tal
norma estabelece procedimentos para que a Administrao Pblica
responda ao cidado e define como regra o acesso informao
pblica, tornando o sigilo, a exceo (CGU, 2011). Vale destacar entre os
vrios dispositivos da lei, a previso de meios para assegurar o acesso a
informaes pblicas como a criao de servios adequados de
prestao de informao ao cidado nos rgos e entidades e a
realizao de audincias, consultas pblicas e outras formas de
divulgao como o incentivo participao popular (artigo 9 da Lei
12.527/11).

1.2 Poder de denncia

O 2 do art. 74 da Constituio garante o direito a qualquer cidado,
partido poltico, associao ou sindicato de apresentar denncias de
eventuais irregularidades ou ilegalidades relativas s contas da Unio ao
Tribunal de Contas, direito este que, por analogia, concedido tambm
com relao s contas dos Municpios e dos Estados (Siraque, 2009:
101).

Segundo a CGU (2008), o cidado, no exerccio do controle social, deve

estar atento ao cumprimento dos objetivos das polticas pblicas,
denunciando possveis irregularidades encontradas aos diversos rgos
que possuem competncia para atuar. No nvel federal, conforme o
caso, podem ser contatados vrios rgos conforme demonstra o
quadro abaixo.

Quadro 1 rgos que recebem denncias

rgos

Funo

Recebe denncias relativas defesa do

patrimnio pblico e ao controle sobre a
aplicao dos recursos pblicos federais. A
denncia pode ser apresentada por meio do
Controladoria-Geral da Unio (CGU).
preenchimento e envio do formulrio eletrnico
de denncia disponvel no site da CGU
(www.cgu.gov.br/denuncias);
e
por
2
correspondncia (CGU, 2008).

Tribunal de Contas da Unio

(TCU)3.

Ao TCU cabe a fiscalizao dos atos que

envolvam a utilizao de recursos pblicos
federais. As denncias que cabem ao TCU
podem ser encaminhadas das seguintes
maneiras: a) Denncia formal mediante
entrega da documentao junto ao protocolo do
TCU, no Edifcio Sede ou nas Secretarias
Regionais; b) Reclamao via Ouvidoria
mediante
preenchimento
de
formulrio
eletrnico, disponvel no site do TCU,
www.tcu.gov.br link "Ouvidoria"; c) Central de
Atendimento; e d) Correspondncia4 (CGU,
2008).

2 Durante o exerccio de 2008, foram recebidas pela CGU 3.762 denncias e

representaes. Dessas, 2.497 demandaram ao de controle especfica por parte da
CGU, objetivando identificar e apurar a procedncia dos fatos apontados como
irregulares na aplicao dos recursos pblicos federais (CGU, 2009: 9).
3

A Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, Lei Orgnica do TCU, dispe em seu artigo 53
que Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.
4 Todos os estados brasileiros possuem Tribunais de Contas dos Estados (TCE) que
realizam fiscalizaes e auditorias, por iniciativa prpria ou por proposta do Ministrio
Pblico, alm de examinar e julgar a regularidade das contas dos gestores pblicos
estaduais e municipais (nos estados onde no existem Tribunais de Contas de
Municpios). Esses gestores podem ser governadores, prefeitos, secretrios estaduais e

rgos

Ministrio Pblico Federal

(MPF).

Funo
Os promotores de justia, integrantes do
Ministrio Pblico, defendem os interesses da
sociedade, portanto tambm recebem e
investigam denncias de desvios de dinheiro
pblico e denunciam os envolvidos Justia para
o julgamento e a punio. Atua nos casos que
envolvem recursos federais (CGU, 2008). 5
Recebe tambm denncias sobre qualquer
infrao ou ameaa aos direitos dos brasileiros
que envolvam rgos, servidores e agentes
polticos federais, governadores e outras
autoridades.
Devem ser noticiados ao MPF todos os casos
inconstitucionais, de ilegalidade e de abuso de
poder cuja competncia para julgar seja da
Justia Federal. Os relatos podem ser
encaminhados para: as Procuradorias da
Repblica nos estados e municpios; as
Procuradorias Regionais da Repblica; a
Procuradoria Geral da Repblica; a Procuradoria
Federal dos Direitos do Cidado (PFDC); a uma
das seis Cmaras de Coordenao e Reviso que
atuam em reas especficas (MPF, s/f)6

Poder Judicirio (juzes e

Tribunais de Justia).

Procuradoria Federal dos

Direitos do Cidado, PFDC
(Ministrio Pblico Federal)

So eles que do a ltima palavra: decidem

quem vai ou no para a cadeia, quem perde ou
no o mandato, etc. Mas eles s podem agir se
forem acionados por algum, pelo promotor de
Justia, por exemplo, ou por qualquer pessoa,
mas neste caso precisa ser assistida por um
advogado (CGU, 2008).
Recebe queixas, denncias e representaes de
qualquer cidado, rgo pblico ou entidade no
governamental, em matrias relacionadas
defesa dos direitos humanos.
Essas
reclamaes/queixas/denncias
so
encaminhadas s Procuradorias da Repblica nos
estados, de acordo com a origem do
demandante. No caso das queixas relativas a

municipais, ordenadores de despesas e dirigentes de autarquias, fundaes, empresas

pblicas ou sociedades de economia mista.
Existem, ainda, Tribunais de Contas dos Municpios (TCM) nos estados da Bahia,
Cear, Gois e Par e dois municpios, Rio de Janeiro e So Paulo, possuem tribunais
de contas prprios. Tais tribunais analisam e julgam anualmente as contas das
prefeituras (CGU, 2008).
5
O Ministrio Pblico Estadual (MPE) atua quando os recursos forem estaduais
6
O MPF atua nas reas constitucional, civil (especialmente na tutela coletiva),
criminal e eleitoral. Age judicialmente ou fora de esfera judicial, por meio de aes
civis e penais, recomendaes, termos de ajustamento de conduta e audincias
pblicas (MPF, s/f).

10

rgos

Funo
direitos
individuais
disponveis,
o
cidado/entidade orientado a buscar
instituies que atuem nesse campo especfico,
tais como Delegacia de Polcia, Servios de
Proteo ao Consumidor, Defensoria Pblica e
7
Juizados Especiais.
um rgo que compe a estrutura da
Controladoria-Geral da Unio, cabendo-lhe ouvir
o cidado e as entidades representativas da
sociedade
civil
organizada
nas
suas
manifestaes, queixas, reclamaes, elogios e
sugestes, sobre os servios que so prestados
pelos rgos e entidades que integram a
8
estrutura do servio pblico federal.

Ouvidoria-Geral da Unio

De acordo com o artigo 10 do Decreto n. 4.785,

de 21 de julho de 2003, entre outras tarefas
compete-lhe: produzir estatsticas indicativas do
nvel de satisfao dos usurios dos servios
pblicos prestados no mbito do Poder
Executivo Federal, a partir de manifestaes
recebidas; contribuir com a disseminao das
formas
de
participao
popular
no
acompanhamento e fiscalizao da prestao
dos servios pblicos; e congregar e orientar a
atuao das demais unidades de ouvidoria dos
rgos e entidades do Poder Executivo Federal
(Souza Miranda, 2004).
A Ouvidoria-Geral, ao atuar como mediadora
entre o cidado e os rgos e entidades do
Poder Executivo Federal, tem como objetivo
encontrar solues que sejam, para os rgos
envolvidos, exeqveis, e que atendam aos
interesses do cidado e da sociedade.
Constatada a falha no servio prestado, caso a
ao mediadora da Ouvidoria-Geral chegue ao
impasse, por recusa do rgo em solucionar o
problema, o assunto submetido ao Ministro de
Estado do Controle e da Transparncia, que
definir as providncias a serem adotadas (Souza
Miranda, 2004).

Fonte: Elaborado a partir de Cunill Grau (2010)

O nmero real de reclamaes/queixas/denncias recebidas em 2009 foi de 2.719.

Entre os principais assuntos levados pelo cidado/entidade a PFDC em 2009 esto:
concurso pblico (34,2%), questes relacionados a outras cmaras da Procuradoria
Geral da Repblica (13,7%) e educao (8%) (PFDC, 2010:8). A maioria dos cidados
recorre mensagem eletrnica para o contato com a PFDC (83% em 2009) (PFDC,
2010:9)
8
Em 2003, a Ouvidoria-Geral da Unio analisou 1.446 manifestaes de cidados, das
quais 1.061 (73%) foram concludas no mesmo ano (Souza Miranda, 2004).

11

1.3 Recursos jurdicos que garantem o controle social

O quadro abaixo descreve as principais caractersticas dos recursos
jurdicos existentes para o exerccio do controle social.

Quadro 2 Controle social - Recursos Jurdicos disponveis

Recursos

Quem o
exerce?
Qualquer
pessoa

Ante

O que ?

Onde est previsto?

quem?
Judici
rio,
Legisla
tivo e
Execut
ivo

Peties
(Direito
de
petio)

o direito de amplo
acesso ao Judicirio.
O direito de petio
o direito de pedir algo
a
algum.
A
Constituio
no
definiu
nenhuma
forma
para
o
exerccio do direito
de petio. Logo, a
petio poder ter a
forma
de
requerimento, ofcio,
carta,
etc.
No
entanto, cada rgo
poder regulamentar
a forma para efeitos
de praticidade, mas
nunca com o intuito
de restringir o direito.

CF, artigo 5,, XXXIV, a.

No Brasil, qualquer
pessoa poder fazer o
pedido ou petio s
autoridades dos trs
Poderes e das trs
esferas de governo
para o exerccio de
direitos
pblicos
subjetivos (Siraque,
2009: 184).
Qualquer
pessoa
Certide
s (direito
de
certido)

Todos
os
rgos
ou
reparti
es
pblicas
,
dos
trs
Poderes

O direito de certido
serve tanto para a
defesa de interesses
individuais
quanto
para a defesa de
interesses coletivos e
difusos da sociedade.

CF, art. 5, XXXIV, b

um desdobramento
do
direito
de
informao, uma vez

12

Recursos

Quem o
exerce?

Qualquer
cidado

Ao
popular

Ante

O que ?

Onde est previsto?

quem?
e
das
trs
esferas
de
governo
,
ou
quem
faa as
suas
vezes

que as informaes
requeridas dos rgos
pblicos, conforme
assegurado pelo art.
5, XXXIII, devem ser
respondidas
em
forma de certido
(Siraque, 2009: 184).

Poder
Judici
rio

Trata
das
possibilidades
de
censura direta dos
atos dos governantes
na esfera da tica
poltica. Permite que
qualquer
cidado
desde
que
seja
eleitor, recorra ao
Poder Judicirio para
exercer diretamente
a
funo
de
fiscalizao dos atos
do poder pblico.

CF, art. 5, LXXIII.

Importa
em
fundamental defesa
jurisdicional
do
cidado frente
ilegalidade
e
lesividade de ato
praticado
ao
patrimnio pblico,
moralidade
administrativa,
ao
meio ambiente e ao
patrimnio histrico e
cultural.
A utilizao da ao
popular importa em
agilidade funo
jurisdicional, j que o
Poder Judicirio tem
a oportunidade, nessa
modalidade
processual coletiva,
por meio de uma
nica
sentena,
resolver controvrsia
que demandaria uma

13

Recursos

Quem o
exerce?

Ante

O que ?

Onde est previsto?

quem?
diversidade
de
sentenas individuais.
Ademais, tal tutela
coletiva materializa o
direito fundamental
ao devido acesso
jurisdio, inclusive
para aqueles que se
encontram
na
situao ftica, em
razo de sua condio
econmica,
marginalizados (Souza
Lehfeld y Lpore ,
s/f).

Mandad
o de
seguran
a
coletivo

Pode ser
impetrad
o por
partido
poltico
com
represent
ao no
Congresso
Nacional
e por
organiza
o
sindical,
entidade
de classe
ou
associa
o
legalment
e
constitud
a e em
funciona
mento h
pelo
menos
um ano,
em defesa

Definese
pela
catego
ria da
autori
dade
coator
a e/ou
pela
sua
sede
funcio
nal

instrumento que
protege
direito
9
lquido e certo , no
amparado por habeas
corpus ou habeas
data, sempre que,
ilegalmente ou com
abuso de poder,
qualquer pessoa fsica
ou jurdica sofrer
violao ou houver
justo receio de sofrla por parte de
autoridade, seja de
que categoria for e
sejam quais forem as
funes que exera.

CF, art. 5, LXX

Lei n 12.016, de
07/08/2009, art. 1

Considera-se lquido e certo o direito, independentemente de sua

complexidade, quando os fatos a que se deva aplic-lo sejam demonstrveis de
plano; dizer, quando independam de instruo probatria (Mello, 2002 citado por
Siraque: 2009: 188).

14

Recursos

Quem o
exerce?

Ante

O que ?

Onde est previsto?

quem?

dos
interesses
de seus
membros
ou
associado
s
Qualquer
pessoa

Mandad
o de
seguran
a
individu
al

Ao civil
pblica

Definese
pela
catego
ria da
autori
dade
coator
a e/ou
pela
sua
sede
funcio
nal

O
mandado
de
segurana individual
instrumento apto
para a proteo de
inmeros
direitos
individuais.
Acrescente-se ainda
que o interessado
pode impetrar tal
medida
contra
diversos atos do
Poder
Pblico
considerados
inconstitucionais, em
sua maioria, atos
administrativos
(Siraque, 2009: 188).
O direito de petio
para a obteno de
informaes
junto
aos rgos pblicos e
para o exerccio do
direito de certido,
no raras vezes,
somente exercido
por meio do mandato
de segurana, o qual
passa a ser, assim, a
garantia das garantias
constitucionais
(Siraque, 2009: 190).

Ministrio
Pblico e
Unio,
estados e
municpio
s,
autarquia
s,
empresas
pblicas,
fundaes
e

Poder
Judicirio

o
instrumento
processual, previsto na
Constituio Federal
brasileira e em leis
infraconstitucionais,
de que podem se valer
o Ministrio Pblico e
outras
entidades
legitimadas para a
defesa de interesses
difusos, coletivos e

CF, art. 129 e

Disciplinada pela Lei
n. 7.347, de 24 de
julho de 1985.

15

Recursos

Quem o
exerce?

Ante

Mandado
de
injuno

Onde est previsto?

quem?

sociedade
s de
economia
mista,
associa
es que
estejam
constitud
as h pelo
menos
um ano e
que
incluam,
entre suas
finalidade
s
institucio
nais, a
proteo
ao meio
ambiente,
ao
consumid
or e/ou
ao
patrimni
o
histrico
e cultural.

Qualquer
pessoa
(fsica
ou
jurdica)

O que ?

individuais
homogneos.
Em
outras palavras, a ao
civil pblica no pode
ser utilizada para a
defesa de direitos e
interesses puramente
privados e disponveis.
O instituto, embora
no
possa
ser
chamado de ao
constitucional,
tem,
segundo a doutrina,
um
"status
constitucional", j que
a Constituio coloca a
sua propositura como
funo institucional do
Ministrio Pblico (art.
129, II e III da
Constituio Federal),
mas
sem
dar-lhe
exclusividade (art. 129,
1, da Constituio
Federal), pois sua
legitimidade

concorrente
e
disjuntiva com a de
outros colegitimados
(Lei n. 7.347/85, art.
5).

Poder
Judicirio

ao constitucional
utilizada no combate
inconstitucionalidade
por omisso.

CF, art. 5, inciso LXXI

e Lei n 8.038/90,
art. 24.

O
Mandado
de
injuno

um
remdio constitucional

disposio
de
qualquer pessoa (fsica
ou jurdica) que se
sinta prejudicada pela
falta
de
norma
regulamentadora, sem
a
qual
resulte
inviabilizado
o
exerccio de seus

16

Recursos

Quem o
exerce?

Ante

O que ?

Onde est previsto?

quem?
direitos, liberdades e
garantias
constitucionais.
Ou
seja, utilizada para
suprir a falta de uma
lei.
Segundo
o
Supremo
Tribunal
Federal (STF), uma
ao
constitucional
usada em um caso
concreto,
individualmente
ou
coletivamente, com a
finalidade de o Poder
Judicirio dar cincia
ao Poder Legislativo
sobre a omisso de
norma
regulamentadora que
torne
invivel
o
exerccio dos direitos e
garantias
constitucionais e das
prerrogativas
inerentes

nacionalidade,
soberania e cidadania.
O pressuposto para a
ao no haver
regulamentao sobre
o
direito
constitucionalmente
garantido.
Cabe
exclusivamente contra
o poder pblico, pois
tem
que
haver
omisso deste em
relao a legislar sobre
esse direito.

Fonte: Elaborado a partir de Cunill Grau (2010)

17

2 Principais mecanismos de
participao social existentes
na Administrao Federal
10

As diretrizes constitucionais de participao da sociedade nas decises

governamentais, especialmente nas polticas sociais, foram efetivadas a
partir de 1988 por meio da concepo e implementao de mecanismos
institucionais de participao (conselhos de polticas pblicas,
conferncias, oramentos participativos, etc.), que buscavam
operacionalizar princpios da democracia participativa consagrados na
Constituio. Cabe ressaltar que, at hoje, os mecanismos de
democracia direta presentes na Constituio (plebiscitos e referendos)
ainda no foram regulamentados.
A existncia de diversos canais e mecanismos que permitem a
participao social, embora seja um requisito fundamental para uma
governana democrtica, no necessariamente induz uma maior
qualidade na participao.
Um ponto fundamental destacado no estudo desenvolvido por Mark
Evans (2012) identificar com mais preciso os resultados pretendidos
com determinado processo de participao, ou seja, qual instrumento
ou metodologia participativa mais adequada a um determinado
processo decisrio ou processo poltico11.
Nesse mesmo sentido, estudo do IPEA sobre a participao social como
mtodo de governo, apresenta a idia da existncia de uma ecologia da
participao social no Brasil em que diferentes interfaces viabilizam o
contato entre Estado e sociedade em diferentes polticas pblicas para o
cumprimento de diferentes objetivos e papis. Isto , diferentes
10

As experincias de oramento participativo nos nveis subnacionais ficaram

conhecidas nacional e internacionalmente como referncias na rea de participao
social. Muitos estudos e debates foram realizados em torno de suas potencialidades,
limites e desafios. Contudo, tendo em vista o foco deste texto em experincias no
mbito federal, estes casos no sero aqui tratados.
11

Os principais momentos do processo de construo de uma poltica pblica seriam: 1)

Definio da estratgia: o que se quer atingir? Qual a viso poltica, princpios e
fundamentos que iro nortear a construo de programas, aes e a prestao do
servio pblico?; 2) Formulao da poltica: a traduo da estratgia formulada em
programas, objetivos, iniciativas e aes oramentrias. Essas aes contero metas e
resultados esperados destinadas a promover direitos assegurados no quadro normativo
vigente; 3) Prestao dos servios: quando se d a implementao da poltica pblica,
com a entrega de bens e servios populao; e 4) Avaliao e aprendizado (Evans,
2012; Ciconello, 2012).

18

instrumentos e mecanismos possuem diferentes vocaes e potenciais

para interferirem na gesto das polticas pblicas. Acredita-se que estas
concluses e interpretaes oferecem uma perspectiva til para
reflexes atuais sobre a conformao de um sistema ou poltica nacional
de participao social. (Pires e Vaz, 2012: 51 e 52).
Segue um quadro que descreve os principais espaos de participao
social e dilogo existentes na administrao pblica federal. Cada um
dos espaos ou mecanismos de participao existentes podem se
configurar de maneiras muito heterogneas e variar de forma
significativa de acordo com diferentes contextos. Contudo, ressalta-se a
importncia de descrev-los e defini-los de modo a criar uma base de
entendimento comum sobre seus formatos e caractersticas
constitutivas.
Tendo em vista sua crescente expressividade no mbito das experincias
participativas, o caso dos conselhos de polticas pblicas, conferncias
nacionais e ouvidorias sero tratados com mais detalhamento aps o
quadro sinttico abaixo.
Quadro 3 Principais espaos de participao social e dilogo existentes na
administrao pblica federal
Espao de
participao e
dilogo

Descrio

Conselhos
de
Poltica Pblica

Conselhos so espaos participativos, que podem ser tanto

consultivos como deliberativos, nos quais prevista certa
permanncia no tempo. So compostos por representantes do
poder pblico e da sociedade civil, esta podendo ser dividida em
diferentes segmentos. Os conselhos tm como finalidade incidir nas
polticas pblicas de determinado tema, e suas atribuies variam
nos diversos contextos (Pires e Vaz, 2012: 11)

Conferncias de
polticas pblicas

So eventos que ocorrem com periodicidade especfica (geralmente

bianual) nos quais as principais questes e direcionamentos
normativos de reas temticas em polticas pblicas so
determinadas. As conferncias ocorrem geralmente nos trs nveis
de governo, municipal, estadual e nacional, sendo que, a cada nvel,
problemticas correlatas so discutidas e, conforme o avanar das
negociaes, levadas ao prximo nvel. A participao aberta ao
pblico, ainda que, em geral, nos nveis estadual e nacional, apenas
delegados escolhidos no mbito das conferncias do nvel anterior
tenham poder de voto (Teixeira, Souza e Lima, 2012: 14 e 15)

19

Espao de
participao e
dilogo

Descrio

Ouvidoria Pblica

A ouvidoria pblica deve ser compreendida como uma instituio

que auxilia o cidado em suas relaes com o Estado. Deve atuar no
processo de interlocuo entre o cidado e a Administrao Pblica,
de modo que as manifestaes decorrentes do exerccio da
cidadania provoquem contnua melhoria dos servios pblicos
prestados.
A existncia de uma unidade de ouvidoria na estrutura de um rgo
pblico pode estreitar a relao entre a sociedade e o Estado,
permitindo que o cidado participe da gesto pblica e realize um
controle social sobre as polticas, os servios e, indiretamente, os
servidores pblicos.
A ouvidoria tem por propsito, portanto, buscar solues para as
demandas dos cidados; oferecer informaes gerenciais e
sugestes ao rgo em que atua, visando o aprimoramento da
prestao do servio, alm de contribuir para a formulao de
polticas pblicas. (Ouvidoria-Geral da Unio, 2012)

Audincias
pblicas

Consultas pblicas

Audincias pblicas so encontros pblicos presenciais, promovidos

pelo governo em torno de temticas especficas, com o objetivo de
discutir aspectos concernentes a uma determinada poltica, sendo
aberta a participao dos indivduos e grupos interessados. muito
comum, por exemplo, a realizao de audincias pblicas na rea
ambiental, quando, em geral, o governo est obrigado a analisar os
impactos no apenas ambientais, mas tambm sociais, de
determinados projetos e, por isso, resolve consultar a sociedade
acerca de suas principais opinies e demandas para o caso
especfico. (Pires e Vaz, 2012: 13)

As consultas pblicas so instrumentos bastante semelhantes s

audincias pblicas, principalmente no que tange compreenso
das principais demandas e reclamos da sociedade em questes
bastante especficas. No entanto, a principal diferena da consulta
pblica que sua estruturao no se d presencialmente, mas
atravs de ferramentas de votao e colaborao a distncia, como
internet e telefone.
Grosso modo, possvel observar sua utilizao relativamente
frequente por parte de agncias reguladoras e tambm na rea da
sade. (Pires e Vaz, 2012: 13)
A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia tem
utilizado processos de consulta online para viabilizar o debate com e
entre todos os cidados interessados nas propostas legislativas em
anlise naquele rgo. Desde 2009, j foram objeto de consulta
neste novo formato, o marco civil da internet, alm dos temas
classificao indicativa, proteo de dados pessoais, o Cdigo de
Processo Civil e o Cdigo Comercial (Ministrio da Justia, 2012).

20

Espao de
participao e
dilogo

Descrio

Grupos
de
Trabalho

Espao de debate e proposio sobre um tema especfico ou de

acompanhamento de um processo poltico. Podem existir grupos de
trabalho estritamente governamentais (com a presena de
representantes da sociedade civil como convidados); grupos de
trabalho paritrios; e grupos de trabalho cuja maioria dos integrantes
so representantes da sociedade. Em geral, so criados por algum
instrumento normativo (decreto, portaria etc) que define seus
objetivos, prazo de funcionamento e composio. Dois exemplos de
grupos de trabalho: Grupo de Trabalho formado para organizar a 11
Conferncia Nacional de Direitos Humanos que produziu diretrizes
para a construo do III Programa Nacional de Direitos Humanos e
Grupo de Trabalho sobre o Marco legal das organizaes da
sociedade civil.

Reunies

So espaos comuns de participao no institucionalizada nos

quais organizaes da sociedade civil, sindicatos, movimentos
sociais, empresrios, entre outros, estabelecem um dilogo
presencial com representantes do poder pblico sobre determinada
agenda. Esse espao permite a interao com grupos especficos,
apresentao de demandas, negociao, recebimento de
informaes etc.

Mesas de
negociao ou
Mesas de dilogo

Essa nova interface estabelecida entre os mbitos do Estado e da

sociedade constitui, via de regra, iniciativa do prprio governo em
resposta representao e/ou demandas de entidades ou
movimentos sociais com fins de solucionar eventuais e/ou potenciais
conflitos (...) Esse tipo de experincia tem carter de ineditismo no
pas. Trs tipos de mesas ocorreram no governo Lula, variando tanto
em temtica quanto em desenho e/ou dinmica: a Mesa Nacional de
Negociao Permanente com os Servidores Pblicos, instituda em
2003; a Mesa de Negociao do Salrio Mnimo, instituda em 2005;
e a Mesa de Dilogo para Aperfeioar as Condies de Trabalho na
Cana-de-Acar, instituda em 2008. (Pires e Vaz, 2012: 12)

PPAs
participativos

Em 2003, o governo federal estabeleceu, em conjunto com diversas

redes e fruns de organizaes da sociedade civil e movimentos
sociais, um processo participativo pioneiro de participao popular
no Plano Plurianual (PPA 2004-2007). Foram realizadas plenrias nos
27 estados da federao. Em 2011, o governo federal iniciou um
novo processo participativo na formulao da dimenso estratgica
e no estabelecimento de uma sistemtica de monitoramento
participativo do PPA 2012-2015. Esse processo tem se dado por
meio da criao de um espao de participao chamado Frum
Interconselhos, que conta com a presena de representantes da
sociedade civil de diversos Conselhos Nacionais, assim como outras
organizaes, redes e movimentos sociais.

Fonte: Elaborado com base em Cunill Grau (2010)

21

2.1 Os Conselhos de polticas pblicas

Vrias lutas sociais a partir do final dos anos 80 (movimento sanitarista,
movimento em defesa dos direitos da criana e do adolescente,
assistncia social, reforma urbana, meio ambiente) direcionaram suas
energias para a construo e defesa de polticas pblicas universais e
garantidoras dos direitos humanos por meio da criao de sistemas
descentralizados e participativos nas polticas pblicas (Ciconello, 2012).
A Constituio Federal de 1988, tambm conhecida como Constituio
Cidad, veio a consolidar direitos e a prever, em diversos dispositivos, a
participao do cidado na formulao, implemetao e controle social
das polticas pblicas. Em especial os artigos 198, 204 e 206 da
Constituio deram origem a criao de conselhos de polticas pblicas
no mbito da sade, assistncia social e educao nos trs nveis de
governo. Tais experincias provocaram a multiplicao de conselhos em
outras reas temticas e nveis de governo12.
Os Conselhos de Polticas Pblicas so definidos por Siraque (2009: 128)
como instrumentos concretos de partilha de poder entre os
governantes e a sociedade para a democratizao da elaborao e
gesto das polticas pblicas, servindo de mecanismos de controle social
das atividades estatais. Moroni (2009: 114-115), por sua vez, entende o
conselho de polticas pblicas como espao fundamentalmente
poltico, institucionalizado, funcionando de forma colegiada, autnomo,
integrante do poder pblico, de carter deliberativo, composto por
membros do governo e da sociedade civil, com as finalidades de
elaborao, deliberao e controle da execuo das polticas pblicas.
Os conselhos de polticas pblicas tm, entre outras caractersticas, as
que seguem:
Criao por iniciativa do Estado.
Sua composio deve ser integrada por representantes de Poder Pblico
e da sociedade.
Sua finalidade principal servir de instrumento para garantir a
participao popular, o controle social e a gesto democrtica das
polticas e dos servios pblicos, envolvendo o planejamento e o
acompanhamento da execuo dessas polticas e servios pblicos.
As decises, naquilo que tange ao acatamento ou no do resultado por
quem tem a capacidade de execuo da deciso, podero ser de carter
deliberativo ou consultivo. As decises deliberativas so aquelas
decises de acatamento obrigatrio pela autoridade responsvel pela
12

No mbito federal, at 2009, foram criados 40 conselhos nacionais acerca dos mais
diversos temas como da Segurana Pblica,do Meio Ambiente, de Combate
Discriminao / LGBT, entre outros (Secretaria Geral da Presidncia, 2010). De acordo
com Souza (2008) em 2001 j existiam mais de 22.000 conselhos municipais no pas.

22

execuo da deciso, portanto geram direitos pblicos subjetivos

passveis de reivindicao judicial por qualquer interessado (....).
As atividades dos conselhos esto sujeitas a controle institucional e
social (Siraque, 2009: 123-124).
Presente nas trs esferas de governo, funcionando em forma de sistema
descentralizado (Moroni, 2009: 114)
Como canais institucionalizados de participao, os conselhos marcam
uma reconfigurao das relaes entre Estado e sociedade e instituem
uma nova modalidade de controle pblico sobre a ao governamental
e, idealmente, de co-responsabilizao sobre o desenho,
monitoramento e avaliao de polticas. Podem, dessa forma, serem
considerados como instrumentos de accountability societal. Tem-se
como base analtica que os conselhos podem ser vistos como
mecanismos de participao e agentes de accountability, ao se
apresentarem como canais de vocalizao e como instncias de
formulao de polticas e de acompanhamento do desempenho do
governo e de controle, por parte da sociedade, de seus atos (Carneiro y
Costa, 2001).
Os conselhos podem desempenhar conforme o caso, funes de
fiscalizao, de mobilizao, de deliberao ou de consultoria.
A funo fiscalizadora dos conselhos pressupe o acompanhamento e o
controle dos atos praticados pelos governantes.
A funo mobilizadora refere-se ao estmulo participao popular na
gesto pblica e s contribuies para a formulao e disseminao de
estratgias de informao para a sociedade sobre as polticas pblicas.
A funo deliberativa, por sua vez, refere-se prerrogativa dos
conselhos de decidir sobre as estratgias utilizadas nas polticas pblicas
de sua competncia.
A funo consultiva relaciona-se emisso de opinies e sugestes
sobre assuntos que lhe so correlatos (CGU; 2008).

2.2 Conferncias Nacionais

Ao lado dos Conselhos, foi criado outro espao institucional
participativo, de natureza distinta, mas complementar s Conferncias.
As conferncias de polticas pblicas, em geral, ocorrem em perodos
regulares (de quatro em quatro anos, ou a cada dois anos) reunindo
milhares de pessoas em todo o pas. Mais do que um evento, as
conferncias so um processo convocada com uma finalidade
especfica - que se inicia na esfera municipal, onde para alm do debate
propositivo sobre a poltica, elegem-se delegados/as para as

23

conferncias estaduais e sucessivamente para a conferncia nacional

(Ciconello, 2012).
Em relao a sua forma de constituio, algumas conferncias so
estabelecidas por lei (como as da sade e assistncia social), as quais
so obrigatrias no apenas para o nvel federal, mas tambm para os
nveis estadual e municipal de governo. Outras conferncias so
convocadas pelo poder executivo ou pelos prprios conselhos de
polticas pblicas da rea que definem previamente a agenda temtica a
ser discutida. Por fim, existem conferncias que ocorrem sem
obrigaes normativas.
Uma das principais potencialidades desse mecanismo a possibilidade
de seus participantes contriburem para a criao de pautas polticas e
de uma agenda de prioridades que iro influenciar a poltica pblica
determinada no prximo perodo de sua vigncia. Essa agenda ser
posteriormente monitorada pelas organizaes da sociedade civil em
diversos espaos polticos, incluindo os conselhos (Ciconello, 2012).
Segundo informaes da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica,
entre 2003 e 2010, foram realizadas 74 conferncias nacionais. Dessas,
28 foram realizadas pela primeira vez. Dos 34 ministrios, 22
envolveram-se na realizao de ao menos uma conferncia, o que
representa 64% dos rgos. Estima-se que mais de 5 milhes de pessoas
tenham participado desses processos onde foram produzidas mais de
5.000 resolues/ deliberaes durante a etapa nacional, sendo que a
maioria delas referiam-se a temas de competncia do Governo Federal.
Muitas deliberaes foram integradas no planejamento da
administraao federal, assim como foram identificados pelo menos 566
projetos de lei e 46 projetos de emenda Constituio, que tinham
ligao direta com as diretrizes das conferncias (Souza, 2012; Cunill,
2010; Pogrebinschi et al., 2010)13.

2.3 Ouvidorias
Segundo Siraque (2009: 137), as ouvidorias foram institudas para ouvir
os reclamos da sociedade, analisar a veracidade destes e encaminh-los
aos rgos competentes para as providencias que se fizerem
necessrias. Normalmente, o objeto de avaliao das ouvidorias a
qualidade dos servios e dos produtos que so prestados ou oferecidos
pelas entidades.
Sob a tica da melhoria do servio pblico o papel da ouvidoria tambm
se destaca por trazer atuao interna da administrao pblica as
demandas do cidado, usurio do servio pblico, que evidencia
13

Para mais informaes sobre o impacto das deliberaes das conferncias na

produo legislativa, ver pesquisa produzida por Pogrebinschi et al( 2010).

24

problemas, apresenta adequaes e solues que devem ser

consideradas. um interessante canal de acesso do cidado e de
participao, porm permite um feedback para a organizao que deve
ser tratado sob olhar estratgico de desenvolvimento e aprimoramento
de polticas pblicas mais eficazes. A ouvidoria, por meio de seus dados,
acessos, e reclamaes favorece uma viso global do rgo pblico ao
qual est vinculada sendo relevante para as decises estratgicas do
gestor ou dirigente pblico (Lippi y Vald, 2009).
Para as entidades de direito pblico as ouvidorias so institudas por lei.
Nesse caso, podero ser um misto de controle institucional com o
controle social, ou um misto de controle institucional interno com o
controle institucional externo14, ou somente mais um rgo de controle
institucional interno, sem autonomia e com indefinio de poderes ou
atribuies. Tudo depende da lei que as institua, a qual dar a forma de
sua organizao, da escolha de seus gestores, da autonomia
oramentria, do nmero de cargos disponveis, das suas atribuies e a
forma de exerc-las (Siraque, 2009: 137-138).
H vises diferenciadas em termos do arranjo mais adequado para
garantir as condies para o desempenho das ouvidorias. Observa-se
pela multiplicidade dos modelos que as questes relativas
representatividade, autonomia e ao poder necessrio para obter
sucesso nas melhorias organizacionais esto presentes nas escolhas dos
diferentes modelos.
seus papis de ser canais de representao e participao do
Com base no estudo de Lippi y Vald (2009)15 sobre os casos da cidade de
Santo Andr e o estado de Minas Gerais, pode-se destacar algumas
consideraes acerca do modelo organizacional a ser adotado para as
ouvidorias:
Em relao diviso do trabalho, a opo por unidades centralizadas de
ouvidoria possibilita a gesto de todo um processo de trabalho que se
inicia com uma manifestao e encerra-se com uma recomendao de
melhoria na prestao dos servios. A opo por estruturas capazes de
abarcar todo um processo tem sido destacada na administrao pblica
como um mecanismo que contribui para a superao da fragmentao
14

Nesse caso, o ouvidor deve ter autonomia administrativa e funcional em

relao ao rgo a ser fiscalizado: garantia de mandato do ouvidor por determinado
perodo, investidura no mandato por meio de eleio, quadro prprio de servidores,
disponibilizao de equipamentos necessrios para o livre exerccio das suas
atribuies, oramento prprio, publicidade e divulgao de suas recomendaes
(Siraque, 2009: 138).
15
Selecionou-se entre experincias variadas no pas as Ouvidorias de um
municpio, Santo Andr, cujas caractersticas da gesto local evidenciam a busca da
promoo de participao e representao da sociedade civil, e de um Estado, o de
Minas Gerais, com processo de desenvolvimento de uma gesto focada em resultados
e melhoria dos servios pblicos.

25

dos trabalhos e decises. Nessa perspectiva, a ouvidoria como um canal

nico favorece a gesto de todo o processo, reforando o
acompanhamento da interao com o cidado e o encaminhamento
final de sua manifestao.
A participao da sociedade civil na eleio e nomeao do ouvidor
constitui elemento importante para fortalecer a capacidade das
ouvidorias em obterem respostas das unidades prestadoras de servios
e para impulsionarem melhorias organizacionais. Em termos da
centralizao / descentralizao, os modelos de ouvidoria centrais ou
gerais permitem o acompanhamento de todos os servios pblicos,
podendo constituir uma base de informaes relevantes para as
decises e planos de governo. O modelo de ouvidorias por rgos com
uma unidade de coordenao tambm possibilita reunir as informaes
em relatrios globais. Entretanto, para a figura de cada ouvidor, mais
complexo obter referencias sobre encaminhamentos de situaes e
para as unidades centrais, a visualizao de problemas e solues no
alcana todas as dimenses que so vivenciadas pelos ouvidores.
No que tange amplitude de controle, as ouvidorias gerais ou centrais
encontram maiores dificuldades, considerando o conjunto de temas
com os quais tratam e a prpria gesto da ouvidoria que necessita ter
estrutura para responder a todas as manifestaes de governo.
No tocante comunicao, havendo uma ouvidoria centralizada, os
canais com as unidades prestadoras de servios implicam em
estabelecimento de fluxos horizontais junto aos dirigentes dos rgos
com mesmo nvel hierrquico. J nos modelos descentralizados, quando
as ouvidorias encontram-se vinculadas aos dirigentes das organizaes
ou a conselhos de administrao, so estabelecidos fluxos verticais.
Ambos apresentam fatores facilitadores e dificultadores.
Dessas observaes, tem-se que na perspectiva exclusiva dos modelos
organizacionais, as ouvidorias centrais com representao da sociedade
civil ainda precisam ser mais estudadas, para que em suas prticas
sejam identificados mecanismos de aprimoramento de seus modelos,
iniciando-se pela anlise dos comentrios aqui destacados (Cunill Grau,
2010).

26

3 Algumas ponderaes acerca

dos mecanismos de
participao e controle social
Diversos estudos vm sendo produzidos nas ltimas dcadas para
ampliar e aprofundar a discusso sobre as potencialidades, dificuldades
e desafios na criao, implementao e melhoria dos mecanismos de
participao e controle social no Brasil.16
No cabe a este Apndice esgotar tal debate. Contudo, algumas
consideraes merecem ser destacadas a fim de apoiar as iniciativas
voltadas a melhoria do controle e participao social.
Estudo desenvolvido pelo IPEA sobre a participao social como mtodo
de governo (Pires e Vaz, 2012), com base em dados oriundos do Sistema
de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), conclui que:
Houve um incremento consistente entre 2002 e 2010 da adoo de
diferentes formas de interlocuo com a sociedade civil dentro das
polticas pblicas setoriais;
Tornou-se bastante visvel a consolidao de uma variabilidade dos
formatos de interface socioestatal (formas mais coletivizadas ou
individualizantes) para alm dos tradicionais espaos dos Conselhos e
Conferncias;
Observou-se certo padro de associao entre tipos de interface
socioestatal e reas temticas de polticas pblicas. Enquanto interfaces
como conselhos e conferncias apresentaram maior vnculo relativo aos
programas da rea de proteo e promoo social, audincias e consultas
pblicas e reunies com grupos de interesse apresentaram-se mais
associadas s temticas de desenvolvimento econmico e infraestrutura;
Com relao a percepo dos gestores sobre os papis
desempenhados e a contribuio das interfaces para a gesto dos
programas. Ao passo que nas reas social e de meio ambiente, gestores
perceberam as interfaces socioestatais como importantes para a garantia
de transparncia e legitimidade das aes e para a fiscalizao e controle
dos programas, nas reas de desenvolvimento econmico e

16

Para discusses mais aprofundadas sobre as mudanas na relao entre estado e

sociedade civil promovidas por experincias de controle e participao social ver:
Santos e Avritzer (2005), Dagnino (2002), Gohn (2003), Tatagiba (2005) e Abers e Keck
(2008). Discusses sobre os impactos dos resultados desses mecanismos ver:
Pogrebinschi (2010), Moroni (2005) e Evans (2012). Alguns dos principais debates
sobre as experincias na rea pioneira da sade podem ser acompanhados em:
Carvalho (1997), Crtes (2009) e Fleury (2009, 2010).

27

infraestrutura prevaleceu o papel de correo de rumos e metodologias

dos programas.
Em que pese esse cenrio positivo, vrios desafios tambm so
apontados pelos estudos na rea. Valem destacar a questo da
heterogeneidade do formato institucional dos mecanismos existentes e
suas capacidades de influir nas polticas pblicas, a falta de articulao
entre tais mecanismos e a gerao de expectativas antagnicas entre os
participantes desses espaos.
Em relao ao primeiro aspecto, o formato institucional de cada conselho e
a forma de organizao e resultados esperados com a realizao de processos
de conferncia, por exemplo, so muito diversos, resultando em diferentes
capacidades de influir nas decises do Estado e na formulao e
monitoramento de polticas pblicas (Ciconello, 2012). Como destaca Cunill
Grau (2010), no Brasil, h uma tendncia de criao de muitas instncias e
rgos de participao social, o que pode acabar por pulverizar o
controle social em vrios canais pouco efetivos de incidncia nas
polticas pblicas.
Quanto ao segundo caso, embora comecem a ser identificadas algumas
iniciativas17 nesse sentido, pode-se dizer que h falta de mecanismos que
garantam a articulao entre os diferentes rgos e instncias participativas, o
que alm de no permitir potencializar seus resultados, por vezes leva at a
situaes em que so gerados produtos conflitantes (Silva, 2009). Acredita-se
que aprimoramentos no mbito institucional so necessrios para lidar

com tais desafios18.

No que se refere ao terceiro aspecto, importante pontuar que o
desenho e a estratgia de formulao e execuo da poltica pblica
centrada no cidado depende da sua finalidade: aprofundar a
democratizao dos processos de tomada de deciso ou receber
reaes, sugestes e propostas sobre a prestao dos servios pblicos.
Isso vai gerar diferentes tipos de participao e mecanismos (Evans,
2012).
17

Um exemplo so as conferncias nacionais intersetoriais. Por tratarem de

temticas transversais, conselhos de polticas pblicas de diferentes reas
comeam a se articular para a mobilizao e organizao conjunta de tais
conferncias.

18

Quanto questo da formalizao/institucionalizao dos mecanismos de

participao, Cunill Grau (2010) ressalta que a formalizao do controle e participao
social podem ser meios para evitar que tais espaos no fiquem sujeitos
discricionariedade de autoridades governamentais. Contudo, uma excessiva
formalizao pode tambm operar contra a governana democrtica da Administrao
Pblica, especialmente quando se ignora que a participao social no se esgota nas
formas que so institudas pelo Estado. Fleury (2009) trata da mesma problemtica
fazendo uma anlise do paradoxo entre o que a autora chama dos entes instituintes e
institudos de participao social.

28

Como aponta Evans (2012), o problema que a retrica dos tomadores

de deciso (gestores/ agentes pblicos) geralmente enfatizam a
importncia da participao cidad quando na prtica eles querem dizer
consultaentre os agentes pblicos e os cidados (...). De fato, a ideia de
compartilhar o processo decisrio no palatvel para a maioria dos
tomadores de deciso (p.13).
Se o objetivo informar e consultar o cidado sobre alguma questo
pblica relevante, certos mecanismos so mais apropriados do que
outros. Se o objetivo desenvolver um processo colaborativo de deciso
ou de cogesto de uma poltica, os mecanismos a serem utilizados sero
distintos.
Assim, operacionalizar a participao social como um mtodo de
governo, significa considerar a grande heterogeneidade dos processos
polticos e decisrios, dos mecanismos participativos existentes e do
alcance pretendido com a participao a partir de uma perspectiva de
ampliao democrtica. fundamental identificar se o objetivo do
governo consultar ou estabelecer um processo de cogesto da poltica
ou de determinada deciso poltica. Muitas vezes os objetivos no so
claros, criando expectativas antagnicas entre os participantes do
processo (Evans, 2012).
Enfim, muitas potencialidades tm sido identificadas no campo da
participao social, mas aprimoramentos so certamente necessrios.
Tendo em conta os pontos discutidos acima, h sinais de que a nfase das
melhorias na rea da participao e controle social no reside em criar
mais instncias ou rgos, mas sim em qualific-los.

29

Referncias
GUIA PARA CRIAO DA SEO DE ACESSO INFORMAO NOS STIOS
ELETRNICOS DOS RGOS E ENTIDADES FEDERAIS
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18 de novembro de 2011
LEI N - 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011: Regula o acesso a
informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art.
37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no
8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de
maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e
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simplificao do atendimento pblico prestado ao cidado, ratifica a
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Orientaes para elaborao do Plano Plurianual 2012-2015.Ministrio
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Guia D simplificao/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
2 ed. Braslia: 2006, 240 p.
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Desempenho e Manual para Construo de Indicadores
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30

Carneiro Bronzo Ladeira, Carla y Bruno Lazzarotti Diniz Costa (2001)

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33

GesPblica Estratgia de
inovao e melhoria da sua
gesto pblica brasileira.
O investimento sistemtico na qualidade dos processos e atividades do
setor pblico tem como marco significativo o Programa Brasileiro da
Qualidade e Produtividade - PBQP, criado em 199019, como uma
estratgia do Governo Federal para estimular novas tcnicas de
produo, gesto e mudanas organizacionais no setor empresarial
brasileiro e, assim, dar, s empresas, condies de concorrncia, em um
cenrio de abertura dos mercados nacionais, que havia sido promovida
pelo Governo Collor. Dentro do PBQP foi previsto um subcomit
especfico para promover a implementao de programas de qualidade
e produtividade na administrao pblica federal.
Esse subcomit, denominado Subcomit Setorial da Administrao
Publica, foi constitudo por representantes de todos os rgos e
entidades do Poder Executivo, sob a coordenao da Secretaria de
Administrao Federal da Presidncia da Repblica (j extinta) e atuou
fundamentalmente na promoo do investimento na absoro dos
conceitos e tcnicas da Gesto pela Qualidade Total (Total Quality
Management TQM), com realizao de diversas misses ao exterior
para a internalizao dos conceitos de Deming e de outros especialistas
na rea, especialmente ao Japo e aos Estados Unidos da Amrica.
Em 1995, por fora do Decreto s/n, de 9 de novembro de 1995, o PBQP
foi reformulado e o Subcomit Setorial da Administrao Pblica
transformado em Programa da Qualidade e Participao20 na
Administrao Pblica - QPAP. Coube Cmara de Reforma do Estado
do Conselho de Governo a responsabilidade pela formulao de suas
diretrizes e o ento recm-criado Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado - MARE (j extinto) ficou responsvel pela
implementao das aes do Programa (conforme art. 5 do Decreto).
A instituio do QPAP21 inseriu-se no escopo das medidas previstas no
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo MARE,
19

O PBQP foi criado pelo Decreto n 99.675, de 07 de novembro de 1990.

20 O art. 5 do Decreto denomina o Programa como de Qualidade e Produtividade,
mas o nome, efetivamente, utilizado foi Programa da Qualidade e Participao na
Administrao Pblica QPAP, conforme consta do Plano Diretor da Reforma do
Estado.
21
O QPAP foi elaborado pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do
Estado e, depois de ampla discusso, aprovado pela Cmara da Reforma do Estado em
sua reunio de 21 de setembro de 1995.

34

como estratgia de promoo da modernizao da gesto pblica. Seu

objetivo era introduzir novos conceitos e tcnicas de gesto pblica,
baseados no desempenho, na reduo ao mnimo dos erros, e na
participao dos servidores na definio dos processos de trabalho.
Com a reformulao do Programa, sua abordagem, antes centrada na
promoo das metodologias de TQM, evoluiu para a promoo da
qualidade no sistema de gesto institucional, a partir da adoo dos
critrios de excelncia da gesto pblica, preconizados pela Fundao
Nacional da Qualidade - FNQ22, com adaptaes para aplicao na
realidade pblica.
Em 1997, o QPAP lanou o primeiro instrumento de avaliao da gesto
pblica, elaborado a partir dos critrios do PNQ, que serviu de base para
o Prmio de Qualidade do Governo Federal - PQGF, lanado em 1998 e
hoje denominado Prmio Nacional da Gesto Pblica.
Aps essa data, o instrumento foi utilizado na efetivao de 12 ciclos
anuais at o ano de 2010, tendo sofrido diversas alteraes, a ttulo de
aperfeioamento. Nesses doze anos, 685 rgos e entidades pblicas
participaram dos ciclos de premiao, sendo que, delas, 132 foram
reconhecidas ou premiadas pela qualidade e excelncia dos seus
mtodos de gesto.
Em 2005, o QPAP foi reestruturado com o objetivo de ampliar sua
abrangncia de atuao; fortalecer a seu potencial de mobilizao intra
e extragoverno e refinar suas metodologias e ferramentas. O Decreto n
5.378, de 23 de fevereiro de 2005, criou o Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao Gespblica, resultado da fuso do QPAP
com o Programa Nacional de Desburocratizao. Sua finalidade consiste
em melhorar a qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados
e para o aumento da competitividade do pas. .
Nessa fase, o Gespblica constituiu e fortaleceu a Rede Nacional de
Gesto Pblica (RNGP), arranjo composto por rgos, entidades,
servidores pblicos e integrantes da sociedade civil, que, nem janeiro de
2012, totalizou 1868 organizaes e 1538 voluntrios participantes. A
Rede oferece cursos de capacitao em gesto, especialmente nos
instrumentos que compem o Programa.

O Gespblica um programa de melhoria e inovao administrativa,

que dispe de consolidado conhecimento sobre gesto pblica,
construdo ao longo do tempo, a partir de modelos nacionais e
internacionais de avaliao da gesto e dos fundamentos
constitucionais e legais que norteiam a atuao da Administrao
Pblica Brasileira, tendo desenvolvido e aperfeioado diversas
22

Naquela poca a FNQ denominava-se Fundao para o Prmio Nacional da

Qualidade FPNQ.

35

tecnologias de gesto, adaptadas ao contexto e identidade dos rgos

e entidades pblicos, que so disponibilizadas sua rede de
participantes, tais como Carta de Servios23, Gesto de Processos24,
Instrumento Padro de Pesquisa de Satisfao - IPPS25 e Indicadores de
Desempenho26.

Embora com nomes diferentes e com redirecionamentos, o Gespblica,

em seus 21 anos de existncia consolida-se como um programa
estratgico, capaz de gerar valor pblico para a Administrao e para a
Sociedade, por meio da promoo e da articulao do conhecimento em
gesto e do incentivo ao investimento contnuo na capacidade de
governana das organizaes e na entrega de servios de qualidade aos
cidados e ao mercado.

23

Documento que estabelece o compromisso das organizaes pblicas de observar

padres de qualidade, eficincia e eficcia na execuo de suas atividades, perante os
seus pblicos alvos e sociedade em geral.
24
Instrumento para identificar, desenhar, executar, documentar, medir, monitorar,
controlar e melhorar processos de trabalho voltados para a gerao de valor pblico.
25
Metodologia de pesquisa de opinio padronizada que investiga o nvel de satisfao
dos usurios de um servio pblico, desenvolvida para se adequar a qualquer
organizao pblica prestadora de servios diretos ao cidado.
26
Referencial metodolgico que permite s organizaes pblicas definirem e
mensurarem seu desempenho, assumindo-se este como um decisivo passo para a
gesto do desempenho, possibilitando sua pactuao, avaliao e divulgao em
momentos posteriores.

36

GesPblica

37