Sistemas tributrios e transferncias fiscais

o que h de novo?
O Caso do Brasil

Jos Roberto Afonso

International Seminar: Challenges and Limits of Redistributive Policies in Latin America.

Apresentao reflete opinies exclusivamente pessoais.

Rio de Janeiro, 15/10/2013

Tributao, Federalismo e Financiamento de

Polticas Sociais no Brasil:
o fato novo que continua tudo velho!
Brasil enfrentou crise financeira global sem promover qualquer reforma estrutural
contra experincia passada e tendncia mundial...
Sistema tributrio mantm desempenho espetacular na arrecadao e uma
administrao de receita avanada, mas a qualidade se deteriora intensamente
cada vez mais complexo, anti-competitivo e, o que raramente dito, inquo...
Reforma tributria fracassada, tanto em antigos projetos mais estruturantes,
quanto nas novas medidas fatiadas carece estratgia de longo prazo...
Conflitos federativos latentes entre estados (redefinies de royalties, FPE, ICMS,
rolagem da dvida) indito democracia com centralizao decisria...
Financiamento das polticas sociais insiste em tradicionais vinculaes de recursos
ignora diferenas de contextos e, pior, iniquidade dos tributos...
Fora das circunstncias e crena no gerenciamento como soluo para todos os
males no aproveitada maioria parlamentar e apoio popular para reformar...

Tributao

Sistema Tributrio singular

A presena do Estado na economia sempre foi muito expressiva: gasto pblico
elevada crescentes transferncias de renda (desde juros at benefcios
previdencirios e sociais) enquanto investimento fixo segue muito baixo.
Carga tributria crescente e muito superior a outros pases latinos e emergentes.
Depende muito de impostos indiretos, aplica diferentes impostos e contribuies
sobre a mesma base e possui o maior (suposto) IVA em competncia estadual.
Gerou importantes distores como a perda de competitividade e a regressividade.
Nunca se conseguir reformar o sistema?
Nota:
Para um diagnstico geral
da evoluo e da estrutura dos impostos,
ver o Livro Branco
(com Kleber Castro e Julia Morais)
publicado pela BID
http://bit.ly/18cprRw

Esforo tributrio: Brasil, campeo mundial

Monitor Fiscal, FMI, out/.2013

Carga tributria global

Alta e crescente: recorde 37% do PIB em 2012

TERMMETRO DA TRIBUTAO (ANUALIZADO) - 1991/2013

Acum ulado 12 m eses: % do PIB
Arrecadao Total
Ano
Janeiro Fevereiro Maro
Abril
Maio
2005
28,2%
28,2%
28,3%
28,4%
28,4%
2006
29,0%
29,0%
29,0%
29,1%
29,1%
2007
29,0%
29,1%
29,0%
29,0%
29,0%
2008
29,6%
29,6%
29,7%
29,7%
29,6%
2009
29,2%
29,1%
29,0%
28,9%
28,8%
2010
28,5%
28,4%
28,2%
28,3%
28,2%
2011
28,1%
28,2%
28,4%
28,5%
28,5%
2012
30,1%
30,2%
30,2%
30,2%
30,3%
2013
29,9%
29,8%
29,7%
29,7%
29,7%

Junho
28,6%
29,1%
29,0%
29,6%
28,7%
28,1%
28,8%
30,2%
29,7%

Julho
Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro
28,7%
28,7%
28,7%
28,7%
28,8%
29,0%
29,0%
28,9%
29,0%
29,1%
29,0%
29,0%
29,0%
29,1%
29,0%
29,1%
29,2%
29,4%
29,6%
29,5%
29,5%
29,5%
29,3%
29,3%
28,6%
28,4%
28,1%
28,1%
28,2%
27,9%
28,0%
28,1%
28,1%
27,9%
27,5%
27,9%
29,2%
29,3%
29,5%
29,7%
29,8%
29,9%
30,1%
30,0%
30,0%
29,9%
29,8%
29,8%
29,7%

Carga tributria comparada internacionalmente

Brasil fora da curva

Participao das Bases de Incidncia no Total da Carga Tributria - 2010

50%
45%
45%

40%

35%

38%
34%

33%

29%

% do Total

30%
27%

26% 26%

25%

20%

19%

15%

10%
5%

7%

6%

5%

4%
1%

1%

0%
Rendas e Ganhos

Salrios

Mercadorias, servios e bens

Patrimnio

Mdia OCDE

Mdia Avanados OCDE

Brasil

Outros

Composio da Carga tributria - 2012

Carga concentrada por bases e tributos

Pecado Original
At hoje vigente sistema tributrio alicerado em 1965: economia fechada e de bens

Inovao mundial com dois IVAs (ICMS e IPI) x regime fsico

Mudana profunda no PIB: ind. transf.+agricultura de 48% para 32% do PIB

Foco de ateno na tributao interna(consumo)

Pas abusa dessa base como diferencial para carga superior a emergentes (ideia da
colnia que consumidor e estrangeiro deve pagar imposto e no proprietrio e rentista)
Mltiplos impostos, tanto gerais (tipo IVA, como deveria ser ICMS, IPI, regime novo da
COFINS), quanto especficos (ISS, CIDE, CPMF.... )
Faturamento tambm base de IRPJ (presumido e Simples) e contribuio
previdenciria (servios e nova base)

Distores resultantes:

Tributao estimada de mais de um quinto dos investimentos fixos e dos insumos

exportados
Regressividade enorme e crescente pela maior propenso a consumir das famlias mais
pobres

Impossvel reformar?
A reforma tributria considerada, com a reforma poltica, um dos
mais difceis mudanas estruturais no Brasil. Mas ...
Nas ltimas dcadas, vrios projetos de reforma foram propostos e
nenhum aprovado para promover uma mudana estrutural, porm
muitas alteraes foram realizadas, quase sempre visando aumentar
a carga ou a descentralizao da receita...
Das 80 emendas Constituio de 1988, no captulo do Sistema
Tributrio, 11 dos 20 artigos j foram modificados (sendo 2
novos): foram 72 disposies alterada (excludo, inserido
reformulao), incluindo 38 dos interesses subnacionais
inclusive a extino de dois impostos subnacionais (IVVC
municipal e adicional estadual de IRPJ)....

Atores da reforma
Os governos nacionais sempre tiveram maioria no Congresso Nacional.
Apesar da lenda, nunca o governo nacional foi derrotada por
governos subnacionais em termos de conflito entre eles.
A lgica poltica dominante: pouco ou no importa o quanto e como
ele coleta, desde que vivel a despesa (ainda mais).
Sobre equidades, existe uma ideia muito simples e errada: todos
pagam igualmente os tributos. Programas de transferncias de
renda aos mais pobres deram uma justificao social.
Os atores sociais mais relevantes que em poucas oportunidades
discutiram reforma tributria foram os chefes do Executivo Federal e do
Congresso provincial.
Representantes dos contribuintes nunca foram grandes jogadores.

Opo Preferencial
O governo nacional, mesmo com maioria parlamentar e apoio popular,
aposta que tudo se resolva apenas com
Algumas alteraes legislativas e efeitos muito especficos
Esforos de gesto no caso dos impostos, abrange cada vez
conceder, adiar ou anular os incentivos especficos ou dirigidos
inegvel que o progresso tem sido feito na administrao fiscal ao
mesmo tempo em que se deteriorava a poltica tributria:
Positivo: fortes investimentos na modernizao da administrao
fiscal por parte de todos os governos; inovaes, tais como nota
fiscal eletrnica e sistema digital integrado (SPED); crescente
integrao das aes das diferentes administraes fazendrias
Negativo: complexidade; cumulativos; inequidade; recentralizao
federativa.

Reformas Fatiadas e Efeitos Colaterais

Isenes e subsdios: mais acmulo de crdito indireto e tributao
de renda no auferida.

Desonerao da folha: troca pior para algumas empresas (mais

terceirizadas) e pequenas empresas do simples pagam mais que
grande empresa.

ICMS interestadual: sobre importaes controle complexo e

burocratizado; projeto - reao alquota reduzida na origem ser
ampliar controle na fronteira e substituio tributria.

Reformar ICMS ou um quinto da carga

Embora as propostas de reforma sucessivas, ICMS perdeu participao na renda nacional:
nunca to pequeno (20% do total em 2012)
ltima proposta de reduo de alquotas interestaduais foram mitigados e tiveram efeitos
localizados, mas maior resistncia ficou detido na guerra fiscal favorvel
Perdas localizadas, mas so nacionais e crescente em energia eltrica (-15% a 20%) e
combustveis
Coleo cada vez mais dependente das importaes e substituio de impostos: imposto
se tornou antipatritico autntico

Desonerao da folha: sem critrio

Inclusin de nuevos sectores

Coleccin de Seguridad Social, Salarios y Desempleo

Estimativas de renncia fiscal

R$ Bilhes em termos nominais
34,8

2012

Nota: para uma anlise e

re-estimao do custo de
desonerao, ver o estudo
(con Gabriel Leal) IBRE em:
http://goo.gl/0HbP7g

24,7

2013

18,7

2014

16,0

12,8 14,1
7,2

7,2

4,3

3,0

3,8

3,7

1 Estimativa

2 Estimativa

3 Estimativa

4 Estimativa

(MF - Abr/12)

(MF - Set/12)

(SPE - Mar/13)

(IBRE - Jun/13)

Federalismo

Agenda Federativa: rever que pacto?

Brasil atravessa o perodo mais longo de normalidade democrtica e republicana.
No houve uma formalizao do atual arranjo fiscal, muito menos uma estratgia
planejada e acordada: foi fruto de circunstancias que mudaram com frequncia.
O Pacto Federativo seria a opo da Assembleia Constituinte -1987-1988 por
um captulo exclusivo para o sistema fiscal, com detalhes das competncias
tributrias exclusivas e das reparties das receitas de impostos.
A agenda nacional de discusses /deliberaes tem sido pautada pelo Executivo.
Congresso Nacional s reage: raro toma a iniciativa.
Supremo Tribunal Federal (STF) assumiu nos ltimos anos um papel
fundamental em relao s grandes questes federais: tomou a iniciativa de
compor um tema (FPE, ICMS de guerra), tomar a deciso final sobre o assunto
(royalties do petrleo at que a guerra fiscal dvida subnacional).

Diviso Federativa recente

Diviso federativa no longo prazo

EVOLUO DA DIVISO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTRIA POR NVEL DE GOVERNO

(conceito contas nacionais)

Conceito

Central

Estadual
Local
Carga - % do PIB
ARRECADAO DIRETA
1960
11,14
5,45
0,82
1970
17,33
7,95
0,70
1980
18,31
5,31
0,90
1988
16,08
5,74
0,61
2000
20,77
8,61
1,77
2012
25,03
9,27
2,08
RECEITA DISPONVEL
1960
10,37
5,94
1,11
1970
15,79
7,59
2,60
1980
16,71
5,70
2,10
1988
13,48
5,97
2,98
2000
17,38
8,19
5,58
2012
20,97
8,86
6,56

Total

Central Estadual
Local
Total
Composio - % do Total

17,41
25,98
24,52
22,43
31,15
36,39

64,0
66,7
74,7
71,7
66,7
68,8

31,3
30,6
21,6
25,6
27,6
25,5

4,7
2,7
3,7
2,7
5,7
5,7

100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

17,41
25,98
24,52
22,43
31,15
36,39

59,5
60,8
68,2
60,1
55,8
57,6

34,1
29,2
23,3
26,6
26,3
24,4

6,4
10,0
8,6
13,3
17,9
18,0

100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Fonte: Elaborao prpria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministrio da Previdncia, CEF, Confaz e Balanos Municipais.
Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuies, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dvida ativa.
Receita Dispon'ivel = arrecadao prpria mais e/ou menos repartio constitucional de receitas tributrias e outros repasses compulsrios.

Descentralizao Tributria
esfera estadual foi a menos beneficiada
EVOLUO DA DIVISO FEDERATIVA DA CARGA
ANO

UNIO

ESTADOS

MUNICPIOS

TOTAL

PS-CONSTITUINTE
ARRECADAO DIRETA
1988

16,08

5,74

0,61

22,43

2010

23,84

9,16

2,12

35,12

2010-1988

7,76

3,42

1,50

12,69

61,2%

27,0%

11,9%

100,0%

% Total

RECEITA DISPONVEL
1988

13,48

5,97

2,98

22,43

2010

20,04

8,66

6,42

35,12

2010-1988

6,56

2,69

3,44

12,69

51,7%

21,2%

27,1%

100,0%

% Total
NOVO SCULO

ARRECADAO DIRETA
2000

20,77

8,61

1,77

31,15

2010

23,84

9,16

2,12

35,12

2010-1988

3,07

0,55

0,35

3,97

77,2%

13,9%

8,9%

100,0%

% Total

RECEITA DISPONVEL
2000

17,38

8,19

5,58

31,15

2010

20,04

8,66

6,42

35,12

2010-1988

2,66

0,47

0,84

3,97

67,1%

11,8%

21,1%

100,0%

% Total

Elaborao Prpria. Receita Disponvel: ps repartio constitucional de receita

21

Financiamento Social

Financiamento da Poltica Social

Estrutura de financiamento com alta capacidade arrecadadora de
tributos, mas complexa e danosa ao equilbrio econmico e social.
Poltica social passou a contar com fontes exclusivas, diversificadas e de
alto potencial arrecadatrio:
Contribuies sociais (alm das tradicionais sobre os salrios).

Elevao do seu gasto foi basicamente ditado pelo aumento da

arrecadao tributria federal, em especial das contribuies sociais por
dois fatores:
Estas receitas so livres de partilha com a federao;
Permitiram que as alquotas fossem fcil e rapidamente majoradas via MPs.

Constituinte 1988
O gasto pblico com proteo social normalmente financiado pela
cobrana de contribuies sobre a folha salarial
Padro peculiar de gasto e financiamento da seguridade social
Constituio de 1988 resultou em fortes presses pela elevao dos gastos
Na prtica, medidas e vinculaes nunca foram cumpridas integralmente,
tendo em vista a crise do padro de financiamento do Estado
Custeio do regime geral de previdncia e as contribuies sociais:

Primeiro, tentou-se impedir a utilizao das

contribuies para a seguridade social como fonte de
custeio da previdncia dos servidores federais
Depois, optaram por criar uma vinculao das
contribuies sobre a folha salarial exclusivamente
para a previdncia

Seguridade Social - financiamento

Estrutura de financiamento com alta capacidade arrecadadora de
tributos, mas complexa e danosa ao equilbrio econmico e social.

Poltica social passou a contar com fontes exclusivas, diversificadas e

de alto potencial arrecadatrio:
Contribuies sociais (alm das tradicionais sobre os salrios).

Elevao do seu gasto foi basicamente ditado pelo aumento da

arrecadao tributria federal, em especial das contribuies sociais
por dois fatores:
Estas receitas so livres de partilha com a federao;
Permitiram que as alquotas fossem fcil e rapidamente majoradas via MPs.

Desvinculao - reao
Autoridades fazendrias reagiram:
Mecanismo de desvinculao da receita da Unio
Defensores da sade reagiram:
Primeiro, resgatando o imposto sobre cheque
Depois, estabelecendo uma vinculao mvel de impostos
Garantia de alocao de recursos nestas reas no guardam relao
com o modelo concebido pela Constituio de 1988
Na prtica, a proposta de organizao conjunta do OSS no se
materializou
Ps-Constituinte foi marcado pela disputa de recursos para cada
segmento
O caso da assistncia social

Uma Avaliao do Gasto Social

Evoluo liderada pelos benefcios determina uma recentralizao do
gasto (e dos tributos).

Profunda diferenciao na diviso federativa do gasto social:

benefcios so centralizados enquanto os programas universais so
descentralizados:
Focalizao no deve ser vista como uma alternativa, mas como
um complemento, um instrumento da universalizao
Quando no definida uma clara diviso de recursos e
responsabilidades, poltica social tende a se definir de acordo com o
jogo de forcas polticas.

Composio do Gasto Pblico Social em 2009: 24.7% do PIB

(conceito amplo)
Gastos Pblicos Sociais como % PIB - Proteo, Universais e Segurana

Previdncia

Assistncia

Trabalho

0,15%

Educao

1,45%

Sade

Saneamento

Habitao

Segurana

0,71%

0,33%
3,82%

11,31%

4,64%

0,96%

Fonte: FINBRA. Elaborao: Prpria.

1,33%

Conexos (*)

Composio do Gasto Pblico Social em 2009:

% do PIB Proteo
Gastos Pblicos Sociais como % PIB- Proteo - Brasil - 2009

Previdncia

Assistncia

0.98%
1.33%

11.45%

Fonte: FINBRA. Elaborao: Prpria.

Trabalho

Composio do Gasto Pblico Social em 2009:

% do PIB Universais
Gastos Pblicos Sociais como % PIB - Universais
Educao
0.32%

3.73%

Fonte: FINBRA. Elaborao: Prpria.

Sade

Saneamento

Habitao

0.15%

4.54%

Diviso Federativa do Gasto Social

COMPOSIO RELATIVA DO GASTO TOTAL
Gastos Sociais - % da Funo - por Esfera Administrativa - 2009

Municpios

5.1%

46.9%

Proteo
Universais

14.0%

Estados

37.0%

Unio

81.0%

0%

10%

Fonte: FINBRA. Elaborao: Prpria.

20%

30%

40%

16.1%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Gasto Pblico Social:

Tamanho e Diviso Federativa (sumrio)
DESPESA ESTIMADA POR FUNO DO GOVERNO GERAL CONSOLIDADO EM 2009
DIVISO FEDERATIVA DA EXECUO DIRETA
FUNES

% do PIB
Total

Unio

% DA FUNO
Estados Municpios

Total

MONTANTE
R$ bi
R$/hab

PARTIC.
% Fiscal

Total
(-) Transfers.Intergov.
(-) Servio Dvida
= Fiscal

67,07%
8,40%
21,69%
36,99%

67,2%
75,1%
94,3%
49,5%

21,2%
24,7%
4,5%
30,2%

11,6%
0,3%
1,2%
20,3%

100,0%
100,0%
100,0%
100,0%

2.108,1
263,9
681,6
1.162,5

11.008
1.378
3.560
6.071

181,3%
22,7%
58,6%
100,0%

Previdncia
Assistncia
Trabalho
= Proteo
Educao
Sade
Saneamento
Habitao
= Universais
Segurana
Conexos (*)
= Social
= Outros Poderes
= Outras Funes

11,45%
1,33%
0,98%
13,76%
4,54%
3,73%
0,32%
0,15%
8,75%
1,47%
0,71%
24,68%
2,48%
9,82%

80,5%
75,1%
94,1%
81,0%
18,4%
15,3%
0,3%
0,6%
16,1%
13,0%
24,1%
52,3%
39,3%
45,2%

15,6%
7,7%
3,4%
14,0%
38,2%
35,9%
30,7%
40,6%
37,0%
82,8%
46,3%
27,2%
50,6%
32,6%

3,9%
17,2%
2,6%
5,1%
43,4%
48,8%
69,0%
58,8%
46,9%
4,2%
29,7%
20,6%
10,1%
22,2%

100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%

359,9
41,9
30,7
432,4
142,6
117,3
10,2
4,8
274,9
46,2
22,2
775,7
78,0
308,8

1.879
219
160
2.258
744
613
53
25
1.436
241
116
4.051
407
1.612

31,0%
3,6%
2,6%
37,2%
12,3%
10,1%
0,9%
0,4%
23,6%
4,0%
1,9%
66,7%
6,7%
26,6%

Elaborao prpria. Fonte primria: STN, Consolidao Balanos 2009 (por governo) e SIAFI (transferncias federais).
Execuo Direta calculada pela deduo das transferncias para outros governos (estimativa para estados baseada em S.Paulo)
(*) Gesto Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.

Gasto Pblico Social:

Tamanho e Diviso Federativa (sumrio)
GOVERNO CONSOLIDADO EM 2009: GASTO POR FUNO E DIVISO FEDERATIVA (EXECUO DIRETA)
Gasto/Funes

EM % DO PIB
Estados Municpios
8,26%
14,02%
0,02%
2,04%
8,24%
11,98%
0,26%
0,96%
7,97%
11,01%

Total
66,75%
8,29%
58,46%
21,40%
37,06%

Unio
66,6%
75,1%
65,4%
94,3%
48,8%

EM % DA FUNO
Estados Municpios
12,4%
21,0%
0,3%
24,7%
14,1%
20,5%
1,2%
4,5%
21,5%
29,7%

Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%

MONTANTE
R$/hab
R$ bi
11.102
2.126,0
1.378
263,9
9.724
1.862,1
3.560
681,6
6.164
1.180,4

PARTIC.
% Total
180,1%
22,4%
157,7%
57,7%
100,0%

Total
(-) Transferncias
= Prprio
(-) Servio Dvida
= Fiscal

Unio
44,47%
6,22%
38,25%
20,17%
18,08%

Previdncia
Assistncia
Trabalho
= Proteo
Educao
Sade
Saneamento
Habitao
= Universais
Segurana
Conexos (*)
= SOCIAL

9,10%
0,99%
0,91%
10,99%
0,82%
0,56%
0,00%
0,00%
1,39%
0,19%
0,17%
12,73%

1,76%
0,10%
0,03%
1,90%
1,71%
1,32%
0,10%
0,06%
3,19%
1,20%
0,32%
6,61%

0,45%
0,24%
0,03%
0,72%
2,11%
1,93%
0,23%
0,09%
4,36%
0,06%
0,22%
5,37%

11,31%
1,33%
0,96%
13,61%
4,64%
3,82%
0,33%
0,15%
8,94%
1,45%
0,71%
24,72%

80,4%
74,1%
93,9%
80,8%
17,7%
14,7%
0,3%
0,6%
15,5%
13,0%
23,7%
51,5%

15,6%
7,6%
3,4%
13,9%
36,8%
34,7%
29,6%
39,9%
35,7%
82,7%
45,4%
26,8%

4,0%
18,3%
2,7%
5,3%
45,5%
50,6%
70,1%
59,5%
48,8%
4,3%
30,9%
21,7%

100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%

360,3
42,4
30,7
433,4
147,8
121,6
10,6
4,9
284,9
46,3
22,6
787,2

1.881
221
160
2.263
772
635
55
26
1.488
242
118
4.111

30,5%
3,6%
2,6%
36,7%
12,5%
10,3%
0,9%
0,4%
24,1%
3,9%
1,9%
66,7%

0,96%
4,38%

1,24%
3,16%

0,27%
2,34%

2,47%
9,88%

39,0%
44,4%

50,3%
32,0%

10,8%
23,7%

100,0%
100,0%

78,6
314,6

410
1.643

6,7%
26,7%

= Outros Poderes
= Outros

(*) Gesto Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.

Avaliao GERAL
Padro de financiamento e de gasto sociais requer mais ateno:
Preocupa tendncias recentralizao e debates incuos (como
desvinculao);
Aumento de contribuies agravou regressividade da tributao no pas;
Volume elevado e presso por expanso de gasto social decorre de
benefcios; gastos universais at baixos e muito descentralizados;
Reformas para melhorar qualidade da tributao e do gasto so
imperiosas.

Reforma tributria quanto mais tarde, mais profunda ser:

Consolidao de contribuies e modernizao da cobrana (como IVA)
jogar foco no debate da vinculao: ser necessrio buscar novas formas
de garantias de financiamento para a seguridade.
34

Como Financiar mais gastos com SADE?

Sem potencial para expandir fontes de recursos se mantido atual
sistema tributrio e de financiamento do setor
Carga tributria elevada (quantidade) e, o mais grave, injusta,
anticompetitiva e complexa (qualidade): um sistema para economia fechada
No h perspectiva para elevar carga de impostos:

Impostos federais com grande partilha: privilegiar contribuies

ICMS estadual sofre guerra fiscal e no alcanar crescente setor tercirio
Impostos patrimoniais tem espao para crescer mas sem mudana macro
Impostos atpicos agravariam regressividade e centralizao federativa

Espao fiscal decorrente de reduo de outros gastos depende de

reformas institucionais
Reduo futura de gastos com juros foi comprometida pela recente expanso
da dvida (bruta e mobiliria) vinculada a reservas internacionais e crditos
Interromper expanso de gastos previdencirios dependeria de reformas
Corte em gastos com pessoal ou custeio dependeria de reformas que diminua
atribuies de Estado e descentralizasse competncias

Como Financiar mais gastos com educao?

Sem potencial para expandir fontes de recursos se mantido atual sistema
tributrio e de financiamento do setor
Carga tributria elevada (quantidade) e, o mais grave, injusta, anticompetitiva e
complexa (qualidade): um sistema para economia fechada
No h perspectiva para elevar carga de impostos:
Impostos federais com grande partilha: privilegiar contribuies
ICMS estadual sofre guerra fiscal e no alcanar crescente setor tercirio
Impostos patrimoniais tem espao para crescer mas sem mudana macro
Impostos atpicos agravariam regressividade e centralizao federativa

Espao fiscal decorrente de reduo de outros gastos depende de

reformas institucionais
Reduo futura de gastos com juros foi comprometida pela recente expanso da
dvida (bruta e mobiliria) vinculada a reservas internacionais e crditos
Interromper expanso de gastos previdencirios dependeria de reforma

Corte em gastos com pessoal ou custeio dependeria de reformas que diminua

atribuies de Estado e descentralizasse competncias
36

Equidade Fiscal

Do que no se fala?
Sistema muito e crescentemente regressivo , pelo
predomnio de tributos sobre consumo pouco seletivos.
Carga Tributria Direta por Dcimos de Renda:
IPEA - 2002-2003, a partir da POF Principais Tributos

3,79

4,0

3,7
3,5

3,3
3,3

3,1

3,0

2,6

2,5

2,7

2,3

1,9

2,0

1,8

1,8
1,4

1,5

1,4
1,1

1,0
1,0

1,0

0,0

0,3

1,0

0,01

0,3

0,5

0,03

0,02

0,7

0,04 0,07

0,6

0,20

4o

5o

6o

7o

8o

9o

1,4

1,9

2,3

2,6

2,7

3,3

3,3

3,7

3,1

0,00

0,01

0,01

0,02

0,03

0,04

0,07

0,20

0,80

3,79

IPTU

1,8

0,6

1,1

1,0

1,1

1,4

1,4

1,8

1,5

1,4

IPVA

0,5

0,3

0,2

0,3

0,3

0,5

0,5

0,7

0,7

0,6

IR

2o

0,3

0,5

3o

CONTRIB TRABALHISTAS

1o

0,2

1,4

0,80

0,7

0,5
0,00 0,01

1,5

1,1

0,6
0,5

1,4

10o

Carga tributaria injusta

cada vez mais regressiva...
Grande e
crescente
diferencial
entre o nus
incidente
sobre os mais
pobres em
relao aos
mais ricos

DISTRIBUIO DA CARGA TRIBUTRIA ESTIMADA POR

FAMLIAS EM PROPORO DA RENDA MENSAL
Renda Mensal Familiar
At 2 SM
2a3
3a5
5a6
6a8
8 a 10
10 a 15
15 a 20
20 a 30
mais de 30 SM

1996
28.2
22.6
19.4
18.0
18.0
16.1
15.1
14.9
14.8
17.9

2004
48.8
38.0
33.9
32.0
31.7
31.7
30.5
28.4
28.7
26.3

2008
53.9
41.9
37.4
35.3
35.0
35.0
33.7
31.3
31.7
29.0

Elaborao prpria. Compilado de: 1996 - Zockun et alli(2007); 2004 e 2008 - IPEA (2008).
Metodologias no so iguais mas ambas calcularam para 2004 resultados muito prximos.

Equidade fora da agenda

32%

Composio da Incidncia Tributria sobre a Renda Total das Famlias

Brasil, 2008-2009

participao na renda

28%
24%
20%

ipi, iss e cide

pis-cofins

16%
12%

iptu, ipva e outros

diretos

icms
8%

ir

4%
c. previd.

0%
10

20

30

40

50

60

70

80

90

95

96

centsimos de renda familiar per capita

97

98

99

100

Fonte: Fernando Gairger

Concentrao ps-imposto?
Concentrao de renda, das maiores do mundo,
aumenta ainda mais depois da aplicao dos impostos

Como (pouco) se taxa patrimnio?

Carga reduzida, inexpressivo na composio, impostos concentrados nos governos
subnacionais; tributar veculo supera imvel urbano; quase inexiste no rural...
Carga Tributria Patrimonial - 2012
Arrecadao
(R$ bilhes)

Arrecadao Total

% da
Arrecadao
total

1634,50

100,00%

58,22

3,56%

20,31
0,00
11,04
0,00
0,19
26,69
58,22
26,69
19,70
7,65
3,39
0,61
0,19
0,00

% da
arrecadao
patrimonial

% PIB

R$ per capita

37,04%

8.272,99

100,0%

1,32%

299,10

1,24%
0,00%
0,68%
0,00%
0,01%
1,63%

34,9%
0,0%
19,0%
0,0%
0,3%
45,8%

0,46%
0,00%
0,25%
0,00%
0,00%
0,60%

104,67
0,00
56,89
0,00
0,00
137,54

3,56%
1,63%
1,21%
0,47%
0,21%
0,04%
0,01%
0,00%

100,0%
45,8%
33,8%
13,1%
5,8%
1,0%
0,3%
0,0%

1,32%
0,60%
0,45%
0,17%
0,08%
0,01%
0,00%
0,00%

299,10
137,54
101,53
39,41
17,48
3,14
0,00
0,00

POR CATEGORIA TRIBUTRIA (METODOLOGIA IMF/GFS)

1.1 - Impostos
1.1.3 - Impostos sobre Propriedade
1.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre Propriedade Imvel
1.1.3.2 - Impostos Recorrentes sobre Riqueza Lquida
1.1.3.3 - Impostos sobre Imveis, Heranas e Doaes
1.1.3.4 - Impostos sobre Transaes Financeiras e de Capital
1.1.3.5 - Outros Impostos no Recorrentes sobre Propriedade
1.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes sobre Propriedade
POR TRIBUTO PATRIMONIAL

Patrimnio
IPVA
IPTU
ITBI
ITCD
ITR
Contribuies de Melhorias (Municpios)
Contribuies de Melhorias (Estados)

Fonte: Elaborao prpria (Balano Oficial da Unio, STN; Balano dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF).

Concluses

Concluses: avanar e retroceder?

Avanos

Retrocessos

Tributao:
Arrecadao: desempenho excepcional, inclusive
diante da crise global, com carga tributria
recorde, inclusive entre emergentes
Modernizao das administraes fazendrias:
NF eletrnica, crescente integrao de cadastros
e aes
Medidas anticclicas e em prol competitividade
com iniciativas crescentes, privilegiando
desoneraes ao aumento dos investimentos

Tributao:
Distores estruturais do sistema agravadas:
complexidade; onerao de exportaes,
investimentos e mesmo produo; iniquidade
pessoal
Sem grandes avanos em reformas, nem
abrangentes, nem fatiadas
Iniciativas federais de medidas e reformas
concentradas em impostos repartidos (IPI) ou de
competncia estadual (ICMS) e com efeitos
colaterais crescentes (acmulo de crditos)

Federalismo
Disciplina de governos locais na crise global,
inclusive priorizam relativamente mais
investimento
STF pautou agenda, incluindo dogmas nacionais
como rateio do FPE e guerra fiscal do ICMS
Disposio do governo federal para apoiar e
subsidiar impactos das reformas

Federalismo
Recentralizao de recursos e do processo
decisrio
Reforma fatiada carece de viso estratgia e
melhor coordenao ou articulao
Conflitos federativos inexorveis ao debater
isoladamente cada medida
Perspectivas de rpida deteriorao do ajuste e
da dvida local

Concluses: arrecadar ou tributar?

Brasil levou ao limite e foi bem sucedido no uso do sistema tributrio
com fins exclusivo de arrecadar e promover o ajuste fiscal: carga
tributria crescente e recorde entre emergentes!
Inovou mundialmente ao consagrar o princpio da comodidade (CPMF,
substituio tributria, base presumida...) Mas repercusses
econmicas e sociais do sistema tributrio tambm precisam ser
consideradas.
Viso predominante em polticas e prticas tributrias: arrecadar por
arrecadar, independente de quem paga, sobre o que incidem, quais
sero impactos sobre a economia...

Concluses: legislar ou gerenciar?

A resistncia reforma tributria se encontra basicamente nos
comandos dos Executivos: dado o temor de que a reforma pode reduzir
a receita disponvel e, portanto, o oramento.
Segmentos da sociedade civil se organizam e pressionam pouco
Com o presidente da repblica muito forte, popular e maioria
parlamentar ser quase impossvel uma nova agenda fiscal sem
iniciativa, apoio ou de comando. Direto do presidente da Repblica.
A perspectiva preocupante: no h predisposio mnimo do governo
nacional em favor da reforma, ainda mais imposto prevalece ideia que
administrar melhor do que legislar!

Concluses: reformar ou reconstruir?

As inconsistncias e as complexidades impedem as reformas
especficas em produzir os efeitos esperados e aumentam os efeitos
colaterais no planejado ...
Sistema atual foi fundada em 1965, economia fechada, pouco
diversificada, sem polticas sociais ativas e centralizada federao
No a reforma suficiente.

O ideal criar uma nova estrutura a partir de uma estratgia de

desenvolvimento: com a globalizao inaceitvel exportaes
implicitamente tributados e impostos cumulativos.
No h falta de propostas e solues tcnicas, mas ...
Parece fraca vontade poltica para promover mudanas estruturais,
mas se for realizada lentamente, mas sempre ...
Brasil precisa de um novo sistema tributrio

Oportunidade e Ritmo
Melhores condies para reformar
Transparncia fiscal ampliaram e facilitaram o acesso s estatsticas, mais detalhadas,
especialmente sobre finanas estaduais e municipais
Para equalizar situao das finanas locais possvel complementar ou at mesmo
substituir parmetros correlatos (por ex., renda, populao, ndices de desenvolvimento)
por fiscais (por ex., arrecadao prpria, gasto setorial)

Mudar aos poucos no mudar pouco

Viso estratgica deveria primeiro a pactuar princpios para mudanas estruturais que
organizassem novo sistema tributrio e federativo
Simular efeitos e, depois, elaborar e apreciar alteraes de projetos legislativos seriam os
passos seguintes
Mudanas sempre passaro por atos diferentes em momentos distintos mas que deveriam
seguir um fio condutor para guardarem consistncia entre si

48

Reformar
Reestruturar o padro de financiamento do Estado Brasileiro premente:
Requer abandonar dogmas e ideologias e buscar uma reflexo a mais
tcnica.
Volume de recursos no pode ser o nico objetivo a ser perseguido:
Imprescindvel conciliar quantidade e qualidade, no gasto e na receita.
Garantir que o aumento do gasto social verificado recentemente seja
financiado por uma estrutura mais progressiva deve ser uma preocupao
de todos.

Fundamental ter claro em mente que as diferentes formas de financiar

os gastos no so indiferentes do ponto de vista macroeconmico:
Expanso do gasto baseado em uma tributao regressiva pode ser um
tiro no p, ou seja, ir contra os prprios princpios e objetivos da
poltica social.

Como uma Reforma progressista?

Padro de tributao constitui um pilar fundamental da estratgia de
desenvolvimento econmico-social;
Sistema tributrio antes um reflexo da economia e sociedade do que uma estrutura
exgena que tenha o poder de impulsionar a transformao:
Debate sobre a regressividade do sistema j constitui grande avano.
Contribuies ao debate:
Trocar tributao indireta por direta pode esbarrar nas complexidades da
realidade econmica brasileira (sem contar as condies polticas)
Cobrana dos impostos patrimoniais mais simples ainda no foi
equacionada: ITR nunca foi cobrado; IPVA arrecada mais que o IPTU;
imposto sobre a herana incipiente

Jos Roberto Afonso pesquisador do IBRE/FGV, consultor tcnico do Senado,

doutor em Economia (UNICAMP) e especialista em finanas pblicas
Opinies de exclusiva responsabilidade do palestrante.
Felipe de Azevedo e Kleber Castro deram suportes nas pesquisas.
Apresentao incorpora argumentos do seguinte trabalho em: http://bit.ly/18cpKf3

Jos Roberto Afonso economista,

especialista em finanas pblicas, pesquisador do IBRE/FGV
Opinies de exclusiva responsabilidade do palestrante.
Kleber Castro e Felipe de Azevedo
deram apoio para a elaborao desta anlise.

Mais trabalhos sobre o tema

no site do autor :
www.joserobertoafonso.com.br

Anexo Estatstico

Carga Tributria em 2012: arrecadao direta

Carga Tributria em 2012: receita disponvel

Carga Tributria em 2012: maiores tributos

Carga Tributria em 2012: bases de incidncia

Carga Tributria ps-guerra: crescimento mdio