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Mucho tiempo ha pasado desde que se firm en 1953 en Ucurea el decretoley 3464, ms conocido como decreto de reforma agraria. Desde entonces,
en Bolivia han aparecido los minifundios, se ha abierto la frontera agrcola en
las zonas de colonizacin, se ha desarrollado la agricultura comercial en el
oriente y se han puesto en marcha diversas iniciativas agroindustriales; ha
habido nuevas formas de concentracin de la tierra, laproduccin se ha
especializado y la agricultura ha establecido importantes conexiones con
el mercado exterior.
Pero tambin se han registrado crisis econmicas rurales, migraciones a las
ciudades y proletarizacin; imposicin y resistencia cultural, emergencias
tnicas; pauperizacin y terciarizacin de la economa, protestas,
movilizaciones sociales y presiones polticas. La tierra ha representado el bien
de inters comn en todos estos procesos.
Casi medio siglo despus de implantarse la reforma agraria es necesario
realizar un balance y proponer medidas destinadas a ordenar la propiedad de
la tierra y dar renovado vigor a las actividades del sector agropecuario. La ley
del Servicio Nacional de Reforma Agraria o ley INRA, ha sido llamada una
segunda reforma agraria.
La entrega de tierras se ha hecho por afectacin de ex haciendas o por
dotacin de colonizacin. A fines de los aos ochenta, las propiedades
pequeas (el 80 %), posean slo el 2,5 % de la tierra; las medianas (el 18,1%),
el 12,1 %, y las grandes (el 1,8 %), el 85,3 %. Despus de que las tierras de las
haciendas fueran afectadas y entregadas a los campesinos, ha habido
un proceso de dotacin por medio del cual la mayor parte de la tierra ha ido a
parar a manos de medianos y especialmente de grandes propietarios
Slo una pequea fraccin de la tierra que es propiedad de medianos y
grandes propietarios es utilizada por stos para el fin oficialmente asignado
(agricultura o ganadera).
Generalmente, estos propietarios mantienen la tierra sin explotarla, dejando
simplemente que se valorice con el transcurso del tiempo. Por consiguiente, la
especulacin es su uso econmico principal. Frente a esta actitud, la ley INRA
detiene el proceso indiscriminado de entrega de tierras, establece
un sistema de adjudicacin mediante pago por concurso pblico y fija causas
y procedimientos para la reversin de tierras.
Los aspectos negativos o ambiguos de la ley
La ley crea un nico rgano encargado de la administracin de la tierra.
Antes de la promulgacin de la ley, dos instituciones estaban habilitadas para
distribuir tierras: el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) y el Instituto
Nacional de Colonizacin (INC). Aunque en principio el SNRA se concentraba
en la titulacin de las tierras afectadas a las ex haciendas y el INC en la
dotacin de tierras para colonizacin en zonas tropicales, en la prctica exista
una dualidad de funciones de ambas entidades, pocacoordinacin entre ellas y
a menudo objetivos de poltica distintos.
La ley cre el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), rgano
especializado en la administracin de tierras, superando de esta manera la
duplicidad antes existente. Entre las atribuciones del INRA figura una
preocupacin cierta por la equidad en la distribucin de la tierra.
Por lo tanto, primero habra que modificar la CPE, y luego promulgar una nueva
ley.
Estas acciones implicaran necesariamente la ruptura definitiva con una visin
romntica del campesinado y del mundo tnico. En el estado actual de
desarrollo de
Bolivia, ya existen las condiciones para que esa ruptura sea posible.
Bibliografa
1. La ley nmero 1715, o ley INRA: que se le da popularmente se refiere al
Instituto Nacional de Reforma Agraria que fue creado por dicho texto.
2. Comisin Nacional de la Reforma Agraria/ Instituto Nacional de
Colonizacin: datos de 1984. En la fecha en que se escribi este artculo, el
INRA estaba consolidando la informacin estadstica correspondiente a 1995.
3. anlisis de F. Ellis. 1994. Peasant economics. (sobre la reforma agraria)
4. "la fuerza histrica del campesinado" F. Caldern y J. Dandler. 1984. Bolivia.
Cochabamba, CERES.
Disminuy la pobreza?
El efecto en la redistribucin del ingreso causado por la reforma agraria
depende tambin de su influencia sobre el empleo. En Per, se calcula que la
tasa de empleo agrcola masculino se triplic en la dcada siguiente a la
reforma agraria peruana, para despus seguir creciendo slo a un modesto
0.9% por ao. Los efectos del empleo neto de la reforma agraria chilena fueron
tambin modestos a medida que el xodo rural de migracin continu en
ascenso. Las reservas empleaban menos mano de obra por hectrea que las
antiguas haciendas debido a su alto grado de capitalizacin. No obstante, una
tendencia compensadora se daba en el sector reformado, que empleaba ms
mano de obra por hectrea -sobre todo mano de obra familiar- que la propiedad
anterior. Sin embargo, en algunas empresas de la reforma la cantidad de tierra
cultivada descendi debido a la escasez de capital y de insumos, lo que redujo
el
efecto
en
el
empleo.
Dado el registro desalentador de las reformas agrarias en relacin con la
produccin agrcola, la distribucin del ingreso y el empleo, la repercusin que
tuvieron para mitigar la pobreza result marginal. Aunque la vida mejor para
los beneficiarios directos de la reforma agraria, stos fueron generalmente el
sector ms pobre de la sociedad rural. Entre los beneficiarios de las reformas
agrarias -con la excepcin de Cuba- no se incluy a los minifundistas, a los
temporeros y a los comuneros o miembros de las comunidades indgenas,
quienes representan la porcin ms considerablemente numerosa de los
pobres del campo y, particularmente, de los desposedos. En el caso de Mxico
-y en cierta medida en Bolivia- s se redistribuyeron tierras a las comunidades
indgenas. En Per, despus de una dcada de protestas e invasiones de
comuneros a las tierras del sector reformado, ciertas extensiones de tierra
fueron transferidas a las comunidades indgenas. Pero, cualquier logro resulta
fcilmente mermado en perodos de crisis econmica. Cualquiera que hayan
sido las magras mejoras que beneficiaron a los pobres del campo en el perodo
de las reformas agrarias de las dcadas de los 60 y los 70, se perdieron
prcticamente durante la llamada "dcada perdida" de los aos 80, ocasionada
por la crisis de la deuda externa de Amrica Latina. Los clculos de la pobreza
rural varan por lo inadecuado de los datos de que se dispone, as como por las
distintas metodologas y definiciones empleadas. En los mejores casos, la
pobreza permaneci constante en el campo durante los aos 80, en detrimento
de las mejoras logradas en dcadas anteriores. En los peores, la pobreza en el
campo ascendi del 45% a ms de la mitad de la poblacin rural del continente.
Democratizaron la sociedad
A menudo las reformas agrarias estuvieron restringidas en su alcance y
obstruidas en sus metas por fuerzas de oposicin o por la mala administracin
gubernamental. Sin embargo, en los pases donde la transformacin agraria fue
ms profunda y donde la pobreza y la exclusin social fueron significativamente
reducidas, la estabilidad social y la integracin poltica estn imponindose y
facilitando el desarrollo econmico. Es posible afirmar que -desde una
perspectiva de ms largo plazo-, las reformas agrarias han promovido hasta
ahora una estabilidad social, aun cuando sea precaria, y han hecho una
contribucin muy considerable a la democratizacin de la sociedad. Sin
embargo, y pese a que las reformas agrarias constituyen un parteaguas en la
historia de la sociedad rural en muchos pases latinoamericanos, las causas
radicales de la inestabilidad social y poltica seguirn prevaleciendo mientras
persistan los niveles relativamente altos de pobreza rural y marginalizacin de
los
campesinos.
Puede concluirse que las reformas agrarias aportan un marco para el
crecimiento, la equidad y el desarrollo sustentable en la sociedad rural slo
cuando van acompaadas de polticas complementarias y de medidas
macroeconmicas apropiadas. Aunque claramente facilitadas por un entorno
externo favorable, las transformaciones internas siguen siendo decisivas para
determinar el resultado del proceso agrario. As, en vez de considerar a la
reforma agraria una panacea, es mejor verla como un instrumento de
transformacin -muy importante- para la consecucin de estos objetivos.
De la reforma a la titulacin
La poca de las reformas agrarias radicales ha terminado. Pese a los continuos
argumentos de acadmicos y de activistas a favor de la reforma agraria, y a
pesar del reciente surgimiento en los movimientos tnicos y campesinos de una
demanda de redistribucin de tierras se ha producido un cambio: de programas
de reforma agraria intervencionistas conducidos por el Estado a polticas de
tierras orientadas al mercado, demasiado impulsadas desde arriba por el
Estado
y
por
organismos
internacionales.
Las futuras intervenciones estatales en el sistema de tenencia de la tierra
estarn reducidas probablemente a una poltica centrada no en la expropiacin,
sino en un impuesto progresivo a la tierra, a los asentamientos, a la
colonizacin, en mecanismos de transferencia de tierras y de financiamiento,
en mercados de tierra, en registro y ttulos para una propiedad segura. Sin
embargo, una gran variedad de investigaciones estn indicando que estas
polticas de tierras tampoco han resultado la panacea prometida. Aunque los
beneficios potenciales de unos derechos de propiedad claramente definidos
pueden ser considerables dada la carencia de ttulos de propiedad en las que
Es vital organizarse
Aunque la bsqueda de una reforma agraria contina, temas como el de los
precios, los mercados, el crdito, la ayuda tcnica, los salarios, la
regionalizacin y la globalizacin ejercen actualmente una influencia
fundamental en el desempeo agrcola y en el bienestar de los campesinos.
Resulta vital para los trabajadores campesinos y rurales organizarse y
fortalecer sus instituciones representativas de manera que puedan conformar y
asegurar su futura sobrevivencia en un mundo cada vez ms dirigido por las
fuerzas globalizadoras. Pese a que es improbable que vuelvan a aparecer
reformas agrarias de envergadura -sobre todo las de tipo colectivista- resulta
sin duda prematuro afirmar que las actuales polticas de tierras y las medidas
neoliberales estn anunciando el fin del problema agrario en Amrica Latina.
Su solucin requiere an de muchos cambios en un sistema de tenencia de la
tierra en el que reina impunemente la inequidad y la exclusin.