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Sistemas Administrativos C

Sistemas
Administrativos

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO

Intentando caracterizar la articulacin entre

el plan y el presupuesto (1)
Nelson Shack
RESUMEN
En el presente artculo, el autor presente un anlisis detallado
acerca del proceso de integracin y articulacin del presupuesto
con la planificacin. Fundamentalmente el autor destaca la necesidad de articular ambos instrumentos para lograr una mayor
efectividad de las polticas pblicas y cumplimiento de los objetivos institucionales y concluye en la obligacin del Estado en
fortalecer las capacidades tcnicas de los mandos intermedios
y promover la construccin de un servicio civil moderno. a fin de
lograr una adecuada implementacin del sistema. Este interesante aporte nos permitir reflexionar acerca de la importancia
de contar con un sistema plan presupuesto ntegramente articulado y conocer los slidos argumentos que sustentan dicha
necesidad.

Hoy en da, con un horizonte macroeconmico regional

caracterizado por un extraordinario desempeo favorable,
pero algo ensombrecido por la poca efectividad de las polticas pblicas implementadas durante los ltimos aos en
materia de reduccin de pobreza y desigualdad, el tema de la
Planificacin y su armoniosa articulacin con el Presupuesto
se vuelve a discutir en los foros polticos y acadmicos en
toda la Regin.
Precisamente, la necesidad del fortalecimiento del sistema presupuestario sobre la base de un presupuesto con
nfasis en Resultados, no hace ms que traducir de manera
concreta una demanda ciudadana por mayor efectividad en
la resolucin de los problemas para el ciudadano (en particular para los grupos normalmente excluidos), por un mayor
equilibrio entre el cumplimiento seguro de la funcin de estabilizacin y la no desatencin del cumplimiento de las funciones de asignacin y distribucin, por una armona entre
las decisiones de corto plazo y de largo plazo, entre el plan
y el presupuesto.
Si el dilema central de la ciencia econmica es la asignacin de recursos escasos entre fines alternativos y ello es una
expresin particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la eterna discusin entre
cmo vincular armnicamente la planificacin y la presupuestacin, no es ms que otra forma de expresin de ese dilema,
en el cual por un lado, estn los deseos de cul sera la sociedad en la que nos gustara vivir y por el otro, las posibilidades
efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo.

(*)

La articulacin entre planificacin y presupuestacin

Dilema

Asignacin de recursos escasos entre fines alternativos.

Expresin particular del conflicto general entre lo que
queremos y lo que podemos, entre los deseos de
cual sera la sociedad en la que nos gustara vivir y las
posibilidades efectivas, dados los reclamos existentes
de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006).
FUNCIONES DEL PLAN Y PRESUPUESTO

Planificacin: la prospeccin y la articulacin de perspectivas

(escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinacin interna y externa al Estado
y la evaluacin y su natural enfoque al logro de resultados
(Martin, 2005).
Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo
del sector pblico, promover una entrega eficiente de bienes y
servicios pblicos y asignar los recursos pblicos de acuerdo a
las prioridades gubernamentales (Shick, 2002).
En un enfoque ms operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es:
(i) el reflejo financiero del plan; (ii) la distribucin priorizada
de los ingresos; y, (iii) el espejo de los procesos y la cultura
organizacional del sector pblico y, que en ese marco, debe
contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones
de asignacin, distribucin y estabilizacin.

Tanto los planificadores como los presupuestlogos estn

de acuerdo en trminos tericos con que el presupuesto es
el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente estos
ltimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los
planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en
cuenta cuando hacen los presupuestos; los planificadores reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no necesariamente los planes; los gestores tratan de
combinar durante la ejecucin ambos planos en un escenario
presupuestario en que el resto de sistemas administrativos
reduce sustancialmente la eficacia de su accin; los polticos

(*) Maestra en Gestin y Polticas Pblicas, Universidad de Chile; Economista, Universidad del Pacfico. Coordinador del Proyecto Mejoramiento
de los Servicios de Justicia del Banco Mundial; Consultor del Banco
Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW de Alemania, PRODELICIA (Unin Europea), PRODES (USAID). Ha sido Director Nacional
de Presupuesto Pblico y Director General de Asuntos Econmicos y
Sociales del MEF.

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aprueban siempre ambos instrumentos (plan y presupuesto)
de gestin y motivan a la burocracia a seguir perfeccionndolos pero generalmente no toman medidas concretas para
hacer viable en la realidad dicha articulacin, en tanto que la
sociedad civil de vez en cuando levanta su voz de protesta por
semejante incoherencia mientras suelen concentrar esencialmente su atencin en otros temas urgentes y cercanos, como
la satisfaccin de sus necesidades esenciales, dejando de reconocer que la base de la accin gubernamental (que probablemente influya de manera determinante en la satisfaccin
de sus necesidades y solucin de sus problemas) est ligada
a la apropiada articulacin entre los procesos de planificacin,
programacin, presupuestacin y evaluacin.

Tanto los planificadores como los presupuestlogos estn de acuerdo en trminos

tericos con que el presupuesto es el reflejo
financiero del plan, sin embargo, usualmente
estos ltimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo
pero no necesariamente las toman en cuenta
cuando hacen los presupuestos

En efecto, teorizando un poco y siguiendo a Shack (2007a),

existe lo que podramos denominar cuatro macro procesos
globales en la administracin financiera gubernamental:
Planificacin Estratgica

Programacin Tctica

Presupuestacin Operativa

Nos referimos a lo que podramos denominar una programacin tctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de
mediano plazo, se establecen y costean los principales cursos
de accin (programas pblicos fundamentales) que se espera
llevar a cabo por el sector pblico para lograr los objetivos
de desarrollo, indicando las metas anuales (a escala meso o
sectorial) a alcanzar para cada indicador en el contexto de un
escenario fiscal plurianual y por lo general revolvente.
Aqu en la prctica se define qu se quiere lograr en el
ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes y cuntos recursos
pblicos se destinarn genricamente a dichos propsitos.
Por tanto, el resultado central en este proceso es la determinacin de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurar
el Presupuesto.
En tercer lugar, podramos conceptualizar que el proceso
de presupuestacin operativa, de periodicidad anual, consiste
en especificar con todo el detalle (es decir, a una escala micro o institucional, a nivel de entidad o dependencia) cmo
se ejecutarn a lo largo del ao fiscal siguiente dichos cursos
de accin previstos tcticamente en el proceso anterior.
Es decir, quin los ejecutar, cmo, cundo, con qu tipo
de recursos, provenientes de qu fuente de financiamiento, a
travs de qu programa de gasto, etc. y sobre todo, cmo se
comprobar si se est logrando la meta prevista a lo largo de
todo el proceso de generacin de valor de la accin pblica y
no slo en trminos del impacto final, por lo que la generacin de informacin sobre el desempeo a nivel de insumos,
procesos, productos y resultados (tanto a partir del manejo de
indicadores de gestin como de evaluaciones ms integrales),
as como la aplicacin de instrumentos como la elaboracin
de diagnsticos de problemas, determinacin de lneas de
base, formulacin de marcos lgicos, implementacin sistemtica de mtodos de costeo asociados a una contabilidad
con base devengada, entre otros, resulta fundamental.
MACRO PROCESOS EN LA ADMINISTRACIN FINANCIERA
GUBERNAMENTAL

Evaluacin Retroalimentadora

El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal de largo plazo. La
visin de desarrollo del pas, el plan nacional de desarrollo y
dems, son los resultados naturales de este proceso, el mismo que para ser operacionalizable desde la perspectiva de
la gestin estatal (no slo de la gestin presupuestaria) y
por tanto no slo ser parte del discurso poltico, debe tener
indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de
desarrollo planteados y por ende, dichos indicadores deben
tener metas objetivas, es decir, valores del indicador que se
espera alcanzar en un determinado periodo de tiempo y a un
costo estimado definido, el mismo que debe ser compatible
con las restricciones econmicas globales del pas.
Por su parte, en el marco de la consecucin de dichos
objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan general
como la planificacin estratgica estatal ni tan especfico
como la presupuestacin programtica e institucional.

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Fuente: Shack (2007a)

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Finalmente, promoviendo un anlisis para mejorar la
actuacin de los tres macro procesos anteriores, tendramos un proceso de Evaluacin Retroalimentadora, que
con sus propias especificidades (2) y niveles (macro, meso
y micro) debiera permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPAs y adems contribuir a verificar el logro de
los objetivos estratgicos, tcticos e incluso operativos de
la Administracin Gubernamental.
Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia poltica, la equidad social, la
eficiencia econmica, el desarrollo cultural, la integridad
territorial y la sostenibilidad ambiental, requiere que estos
cuatro macro procesos que determinan la efectividad de
la administracin financiera gubernamental y su impacto
en el nivel de bienestar de la poblacin, se desarrollen
en un marco general caracterizado por procesos continuos
de comunicacin e informacin, participacin ciudadana,
aprendizaje colectivo y rendicin de cuentas, que permita
un escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo humano pleno de los integrantes de una
Nacin.
Cmo solucionar este problema?, que a pesar de poder ser definido de manera sencilla, tiene una resolucin
muy compleja dada la multiplicidad de aspectos (actores,
roles, escenarios, dinmicas operativas e intereses) a considerar en este proceso de articulacin.
Lamentablemente no existe un modelo de solucin
aplicable a cualquier realidad, espacio y tiempo. Pero est
claro que modificar el estado actual de cosas en materia
de integracin entre el plan y el presupuesto requiere necesariamente, por lo menos:
a) Un mnimo convencimiento de los actores que para
todos, una adecuada armonizacin entre los planes
y presupuestos, ser mejor que la situacin actual de
desarticulacin, aunque esto signifique modificar la distribucin del poder de negociacin que tiene cada actor
actualmente en el proceso; y,
b) Un sostenido liderazgo poltico y capacidades tcnicas
que orienten el proceso de cambio de la situacin actual a la deseada.
En este orden de ideas, la pregunta esencial hacia cuya
respuesta este Estudio pretende aportar algunas consideraciones producto de una rpida revisin de las experiencias en esta materia en 15 pases de Amrica Latina
(Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per,
Mxico, Uruguay y Venezuela) es: Qu es lo que realmente ocurre en los esfuerzos de integracin entre el plan y el
presupuesto?.
La articulacin entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso tcnico y sobre todo poltico de iteracin e interaccin continua que para su eficacia requiere,
entre otros elementos, fundamentalmente de:
1. Un apropiado arreglo institucional que vaya ms all de
establecer ciertas reglas formales, roles de los actores y

estructuras organizacionales y tenga en cuenta las relaciones informales y los procesos de trabajo con los que
cotidianamente opera la burocracia (en el buen sentido
del trmino) en s;
2. Un mnimo de capacidades tcnicas relacionadas no
slo con disponer de personal calificado en las reas
de planificacin, presupuesto y gestin, y contar con
sistemas administrativos que se caractericen por su
rigor metodolgico y aplicacin flexible, sino tambin
con tener sistemas de informacin que al ser de verdad
usados por los actores apropiadamente, permitan efectivamente un mejor proceso de toma de decisiones.
En este sentido, si la articulacin del presupuesto y el
plan es el resultado de un proceso tcnico y poltico, entonces, en l hay actores, reglas, niveles, espacios y momentos de interaccin en los que se juega; y considerando
los dos requisitos fundamentales antes indicados, podramos resumir operativamente el proceso de articulacin
entre el plan y el presupuesto en varios aspectos, entre los
que destacan:
1. La articulacin al ser efectiva busca el potenciamiento sinrgico del cumplimiento tanto de las funciones
del plan (como resultado del proceso de planificacin)
como del presupuesto (como resultado del proceso de
presupuestacin).
Al respecto, cabe recordar que las funciones esenciales
de la Planificacin, son la prospeccin, la coordinacin
y la evaluacin, en tanto que el Presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector
pblico, promover una entrega eficiente de bienes y
servicios pblicos y asignar los recursos pblicos de
acuerdo a las prioridades gubernamentales.
Cabe sealar que en la Regin existen importantes
avances en materia de la creacin de mecanismos (no
slo dentro de la esfera presupuestaria, sino tambin
fuera: por ejemplo la implementacin de ministerios
coordinadores, secretaras presidenciales de metas y
otras) de coordinacin y evaluacin. Sin embargo, al
parecer el gran ausente sigue siendo la prospectiva a
largo plazo.
En general, en la medida que los procesos que hemos llamado de planificacin estratgica, programacin tctica, presupuestacin operativa (que implica la
gestin de la misma) y evaluacin retroalimentadora,
estn claros y se desarrollen apropiadamente (es decir, se cuente con las capacidades tcnicas, polticas y
de gestin; as como con la informacin mnima necesaria para poder tomar decisiones), la probabilidad
de alcanzar la integracin ser mayor y por tanto, la
probabilidad de atender efectivamente las demandas
ciudadanas a travs de la provisin de bienes y servicios que como resultado de la aplicacin de polticas y
programas, coadyuven a la solucin de los problemas
sustantivos de la sociedad en una determinada coyuntura, tambin se incrementar.

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La articulacin entre planificacin y presupuestacin

DEMANDAS
Polticas
Sociales
Econmicas
Ambientales

Sociedad

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Servicios

Gestin
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ofertas
Polticas
Programas
Proyectos
Actividades

Sociedad

Proceso Poltico

Proceso Tcnico

2. La articulacin no se produce en un vaco, sino ms bien

en un contexto cultural, histrico e institucional determinado y bajo una dinmica distinta dependiendo el nivel
jerrquico organizacional en el cual se produzca (es decir,
una cosa es la articulacin del presupuesto general de la
repblica con el plan nacional de desarrollo y otra distinta
la articulacin entre el presupuesto de una entidad y su
plan operativo institucional).
Por tanto, los aplicativos informticos, sistemas administrativos, el registro de informacin y diseos institucionales y
organizativos deben reconocer estas diferencias para que
puedan soportar un verdadero proceso de integracin.
Asimismo, la mayor o menor presencia del Plan en la determinacin de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario, depender de los arreglos institucionales vigentes en cada espacio y tiempo.
No es lo mismo hablar de esta interaccin, cuando no existe un sistema administrativo formal de planificacin que
cuando lo hay; o cuando existiendo dicho sistema, no es
un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pblica (para determinar los incentivos que guan el
comportamiento no slo de la administracin financiera en
particular, sino de la gestin pblica en general).

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Proceso Mixto

No debemos olvidar que en general, el liderazgo y poder que ejerce el ente rector del sistema presupuestario
es usualmente avasallador frente a la autoridad planificadora, sobre todo si est al mismo nivel organizacional
del Poder Ejecutivo y particularmente cuando el sistema
de planificacin no tiene la responsabilidad de elaborar
el presupuesto de inversin, es decir, no usa el sistema
de inversin pblica para priorizar (y slo se preocupa de
asegurar la viabilidad tcnica y socioeconmica de los proyectos) en un escenario de restriccin presupuestaria, qu
proyectos, de qu sectores y territorios se hacen primero
(define una secuencia de inversiones programticas) de
acuerdo a la lgica del Plan.
Por otro lado, hay que tener presente que el Presupuesto
siempre es el reflejo financiero de un Plan, por lo cual,
en ltima instancia, ste incide significativamente en la
asignacin de los recursos en el marco de las restricciones
que impone el primero.
El punto es que no siempre est claro de qu Plan se trata,
justamente por la falta de formalizacin de las prioridades
gubernamentales, por lo que en la medida que nos movamos de un extremo al otro del espacio de formalizacin del
plan, se podr observar en la prctica, que operativamente

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es el proceso presupuestario (que termina reemplazando
al proceso de planificacin propiamente dicho) quien define la orientacin (incluso estratgica) del gasto pblico.
La discusin parece reducirse no a si de da o no integracin, sino tambin quin se integra sobre quin: el
plan sobre el presupuesto o el presupuesto sobre el plan;
en donde evidentemente, la plataforma de integracin,
termina envolviendo y caracterizando el proceso de integracin con su propia lgica, enfoque y dinmica.

hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan,
por lo cual, en ltima instancia, ste incide
significativamente en la asignacin de los recursos en el marco de las restricciones que
impone el primero
De hecho, como bien lo sugiere Cunill & Ospina (2003)
existen en Amrica Latina dos grandes modelos de determinacin de la orientacin programtica del gasto:
Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de poltica gubernamental estn contenidas explcitamente en
un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)
que sirve de gua para la determinacin (sobre todo en
el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el
cual los ejercicios de planeamiento estratgico estn
difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo
presupuestario; y,
Un modelo Presupuesto en el cual la elaboracin de
este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo
presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinacin de las orientaciones
del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explcita a metas de un PND, con lo cual, dadas
las tpicas restricciones presupuestarias y las inercias
institucionales e incluso metodolgicas, el carcter incremental del gasto pblico se perpeta.

Es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicionales que norman la fase de elaboracin presupuestaria,
a fin de que la informacin sobre las prioridades estratgicas, debidamente expresadas en trminos operacionalmente concretos, es decir, cmo va el logro de los objetivos presupuestarios anuales (OPAs), pueda permear los
procesos de toma de decisiones en materia de asignacin
de recursos presupuestarios.
Asimismo, resulta necesario que esta influencia se extienda ms all de la fase de elaboracin, que suele distinguir
entre los procesos de programacin y formulacin, sino
que tambin est presente durante las fases de establecimiento (o aprobacin), ejecucin y evaluacin del presupuesto.
Debe buscarse eliminar la tpica asimetra que existe en
el proceso presupuestario y de planificacin, en el cual, el
primero, al estar sujeto a un calendario rgido, legalmente
establecido (incluso a nivel de mandato constitucional),
de periodicidad anual y rutinario, muchas veces prescinde
de los resultados del segundo, que es generalmente menos formalizado, difundido y ms flexible, pues no estn
a tiempo o en forma cuando se toman las decisiones
presupuestarias.

Debe buscarse eliminar la tpica asimetra

que existe en el proceso presupuestario y de
planificacin, en el cual, el primero, al estar
sujeto a un calendario rgido, legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional), de periodicidad anual y rutinario,
muchas veces prescinde de los resultados del
segundo, que es generalmente menos formalizado, difundido y ms flexible, pues no estn a tiempo o en forma cuando se toman
las decisiones presupuestarias

Involucrando todas las fases del ciclo

OPAs

Establecer

La real y permanente armonizacin del plan y presupuesto

se da cuando en cada nivel se producen cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del
ciclo presupuestario y se verifica una mnima densidad
instrumental.

Evaluar

Elaborar

Ejecutar

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3. La articulacin depende de la existencia de un mnimo
nivel de densidad instrumental, difundida y apropiada por
la burocracia. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado
proceso de formulacin presupuestaria y el uso de una
apropiada clasificacin funcional programtica del presupuesto son indispensables para tal articulacin.

Es necesario que conceptos (y su aplicacin cotidiana en la

gestin y en el proceso decisional) tales como marcos lgicos, lneas de base, indicadores de desempeo, anlisis estratgico, articulacin de polticas y programas y dems, sean
conceptos tan frecuentes en el lenguaje de los operadores
involucrados como presupuesto, objeto de gasto, fuente de
financiamiento, presupuesto institucional y dems.

Programacin y Formulacin Presupuestaria

Estimacin de
Gastos Rgidos

FASES SUGERIDAS

Determinacin de recursos fiscales disponibles: Formulacin

en 2 Etapas.

Determinacin de
Recursos Fiscales
Programables

Interacciones Tcnicas entre

Guardianes y Defensores

Instancia Consultiva y Presencial

de Coordinacin Tcnica
Interistitucional

Estimacin de Gastos Rgidos:

componentes estructurales e
inerciales del gasto.

Discusin sobre el desempeo

de lo existente. Dividendo de
Eficiencia.

Anlisis de nuevas iniciativas

de gasto: fondo concursable.

Concertacin de Estructuras
Programticas e Indicadores de Desempeo: Marcos
Lgicos.

Determinacin de Crditos
presupuestarios.

Establecimiento de metas
para los indicadores de desempeo.

Confeccin de un mapa de
relaciones presupuestarias.

Mapa de
relaciones
Programticas,
Institucionales y
de Desempeo

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Anlisis de
nuevas iniciativas
de gasto

Programacin y
Formulacin
5

Concentracin
de Estructuras
Programticas e
Indicadores de
Desempeo

Establecimiento
de metas para
Indicadores de
Desempeo

As por ejemplo, la introduccin de mejoras procedimentales sustantivas en la forma (y fondo) cmo se elabora el
presupuesto, mediante la incorporacin de fondos concursables, matrices de relaciones, algoritmos predefinidos para la
determinacin de pisos, etc. resultan importantes para facilitar
el proceso de integracin entre el plan y presupuesto, siempre
y cuando estn enmarcados en un horizonte de programacin
mayor al ao calendario, pues evidentemente los resultados
ms importantes (y recordemos la relevancia del enfoque hacia resultados) se obtienen ms all del ao fiscal.
En efecto, un elemento particularmente importante, es la
existencia y aplicacin de un Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) que oriente las decisiones de la poltica presupuestaria
ms all del ao calendario y le d consistencia intertemporal.

Discusin sobre
desempeo de lo
existente

Determinacin
de Crditos
Presupuestarios

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Marco Fiscal de Mediano Plazo
Quiz el vehculo mas apropiado para lograr una vinculacin armnica y sinrgica entre los procesos de planeamiento y presupuestacin
es justamente la programacin multianual, proceso que se traduce
en la construccin de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP).
Un MFMP es el resultado de un proceso estratgico de proyeccin
y priorizacin de gasto, a travs del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales
intertemporales imperantes como por las prioridades de la poltica
gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro prximo e interiorizar los costos
explcitos y de oportunidad de tal o cual curso de accin para alcanzar
dichos objetivos trazados (Moreno, 2005).
No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, funcin
o cualquier otra categora presupuestaria por los aos venideros,
como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual
legalmente aprobado, pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad
del presupuesto, aunque el primer ao del marco si es consistente
con el presupuesto anual para el ao que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se
convierten en la lnea de base de las siguientes programaciones.
En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple con las
funciones bsicas de prevenir, asignar, limitar y corregir.

En general, un MFMP contiene por lo menos tres elementos

fundamentales que lo caracterizan y que permiten confeccionar una taxonoma generacional respecto a este instrumento: (i) un marco agregado de recursos, determinado de
arriba hacia abajo, consistente con la sostenibilidad de las
finanzas pblicas y las prioridades generales de la poltica
gubernamental que incluye metas cuantitativas tanto a nivel macroeconmico (inflacin, producto, empleo, balanza
de pagos, etc.) y fiscales (ingreso y gasto segn clasificacin
econmica); (ii) un conjunto esencial de estimaciones de
costo, construidas de abajo hacia arriba, respecto a la estrategia de accin programtica intertemporal que cada sector del gobierno tiene previsto hacer para alcanzar dichas
prioridades generales de la poltica; (iii) un mecanismo de
interaccin y coordinacin que promueva un proceso de
toma de decisiones en base al dilogo y la cooperacin.
En este sentido, podramos clasificar (evidentemente de
manera preliminar, no exentos de sesgos y nicamente con
propsitos ilustrativos) los distintos marcos fiscales en tres

tipos: (a) aquellos de primera generacin (como Panam y

Venezuela, para citar simplemente un par de ejemplos) que
slo se circunscriben a la parte global y general especificando los grandes agregados macrofiscales y declaraciones de
poltica pblica gubernamental; (b) los de segunda generacin (como Colombia y Per) que adems incluyen especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones sectoriales
y funcionales (es decir, estableciendo para los principales
gastos no solamente su contenido de naturaleza econmica, sino tambin quin los ejecutar y para qu propsito)
para cada uno de los aos comprendidos en el marco; y (c)
aquellos de tercera generacin (como Brasil y Argentina)
que se caracterizan por incluir los principales indicadores
de desempeo de producto y resultado (especialmente de
este ltimo tipo) como resultado de la programacin no
financiera que subyace a la programacin financiera, especificando incluso las metas de los principales proyectos de
inversin y actividades que contiene el presupuesto.
Todo esfuerzo por implementar o mejorar los procesos de
programacin macrofiscal plurianual (calidad de proyecciones, consolidacin del arreglo institucional, movilidad
del horizonte, y otros) e incrementar su efectividad en el
proceso de toma de decisiones pblicas (con apropiados
mecanismos de transparencia y comunicacin a la ciudadana), contribuir a mejorar en la prctica los procesos
de articulacin entre el plan y presupuesto.
4. La articulacin contar con un entorno ms propicio para
la misma, en la medida que se disponga de costos por
actividades, indicadores de desempeo y mecanismos de
monitoreo y evaluacin de la gestin, y una orientacin
general de la administracin hacia el logro de resultados
para el desarrollo, donde el enfoque que prime no sea la
ejecucin de los medios sino el logro de los fines.
En efecto, mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de
monitoreo y evaluacin de la accin gubernamental (en
particular del gasto pblico), ms fcil ser el proceso de
integracin entre el plan y el presupuesto en cada nivel,
dado el mayor volumen de informacin disponible y la
capacidad de absorberla en el proceso decisional.

Monitoreo y Evaluacin

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En efecto, si detrs de la discusin entre la integracin
armnica de los planes y los presupuestos subyace la
preocupacin de cmo lograr realmente un presupuesto
orientado a resultados (POR), dado que ste es un requisito sine qua non para alcanzar una gestin para resultados
de desarrollo; y siendo el POR un conjunto de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos que permiten
incorporar de manera sistemtica, explcita y transparente
la informacin sobre desempeo pasado, presente y futuro en cada uno de los procesos de toma de decisiones
en cada nivel de organizacin de las entidades pblicas,
durante cada fase del proceso presupuestario, fortalecien-

do as la capacidad efectiva del Estado para generar valor

pblico (Shack, 2007c), entonces, en vista que la informacin sobre desempeo (junto con otros elementos, claro
est, como la estructura de incentivos y dems) est a la
base de todo POR y no puede haber disponibilidad de dicha informacin de manera sistemtica, fiable y oportuna
por fuera de un sistema de monitoreo y evaluacin (y sus
particulares vinculaciones con el sistema presupuestario y
de inversiones) la existencia de este sistema administrativo y su grado de desarrollo, puede facilitar sustancialmente una mayor eficacia en el proceso de integracin del
plan y presupuesto en cada nivel.

Conceptualizando un POR

De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar

valor pblico, a travs de acciones gubernamentales que contribuyan a la solucin efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad, a travs de un
complejo pero eficiente y transparente proceso de transformacin de insumos
en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la
poblacin (Shack, 2007).

La solucin no pasa necesariamente por sacar una ley o

crear un sistema informtico sino ms bien, por cambiar los
procesos de trabajo permanentes en la burocracia, orientndolos ms hacia los resultados en el mediano y largo
plazo. El refuerzo legal es necesario pero no suficiente.
De hecho, parecera recomendable tratar de empezar generando un convencimiento en los distintos operadores
(por ejemplo, a partir de una operacin piloto) y generando capacidades progresivamente, en lugar de emitir de plano una disposicin normativa vinculante que obligue hacer
presupuestacin plurianual bajo un enfoque para resultados, es decir, una presupuestacin que no sea la consolidacin de simples proyecciones del financiamiento continuo
de los programas existentes en el tiempo (extrapolacin
inercial), sino que realmente asignen el gasto en funcin
de un pensamiento estratgico, traducido en objetivos y
prioridades de poltica pblica de mediano y largo plazo
que permitan transitar progresivamente (y de manera sostenida) al pas, por una senda de eficiencia y crecimiento
econmico, equidad social, democracia poltica, sustentabilidad ambiental y desarrollo humano en general.
5. Finalmente, la articulacin ser ms plausible en la medida que la institucionalidad asegure altos estndares de
calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los
mandos intermedios. Al final de cuentas, la integracin es
posible gracias al trabajo de personas que conforman un

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Elaborar

Informacin
sobre
desempeo

Establecer

Es un conjunto de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemtica, explcita y transparente la informacin
sobre desempeo pasado, presente y futuro (pasado: por lo menos en el ao
fiscal anterior, presente: en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una
previsin al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el ao
fiscal para el cual se est formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno
de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones
pblicas durante cada fase del proceso presupuestario.

Evaluar

Ejecutar

servicio civil flexible y meritocrtico. La rigidez de la burocracia puede ser tanto o ms perjudicial que la rigidez
presupuestaria.
Por consiguiente, ser improbable que haya una mejora
significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de
integracin plan y presupuesto, si slo se financia la construccin de metodologas y sistemas y se deja de lado el
financiamiento de actividades permanentes de formacin
de capacidades en todos los operadores pblicos relacionados con la gestin, particularmente de los mandos
intermedios y no se promueve la construccin de un servicio civil de carrera moderno, meritocrtico, flexible pero
tambin estable y altamente calificado.

ser improbable que haya una mejora

significativa y sostenible a mediano plazo del
proceso de integracin plan y presupuesto, si
slo se financia la construccin de metodologas y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formacin de capacidades en todos los operadores
pblicos relacionados con la gestin

Sistemas Administrativos C
NOTAS
(1) Extracto del Resumen Ejecutivo del Estudio que present el autor en
la IV Reunin de Directores de Presupuesto de la Regin de Amrica
Latina y el Caribe para la Efectividad en el Desarrollo y Gestin Presupuestaria para Resultados, que organiz el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) a travs de su Programa PRODEV, en Ciudad de
Mjico, el 11y 12 de Junio de 2008.
(2) Se considera que uno de los tipos de Evaluacin, segn su temporalidad, es la evaluacin ex tempore (o durante) o tambin conocido
con el nombre de Monitoreo.

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Agosto de 2008

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