Atos Administrativos

1.0. Introduo:
Os atos administrativos so espcie do gnero ato jurdico.
Fazendo uma rpida digresso, na seara do direito privado, podemos afirmar
que tudo aquilo que interessa ao direito isto , todos os eventos, naturais ou
humanos, a que o direito atribui significao, e aos quais vincula
consequncias jurdicas integra os denominados fatos jurdicos em sentido
amplo. Esses fatos jurdicos em sentido amplo subdividem-se em:
a) Fatos jurdicos em sentido estrito: So eventos de natureza ou seja,
acontecimentos que no decorrem diretamente de manifestao de vontade
humana dos quais resultam consequncias jurdicas. Exemplos so a
passagem do tempo, o nascimento, a morte, uma inundao que ocasione
destruio de bens.
b) Atos jurdicos: So qualquer manifestao unilateral humana voluntria que
tenha a finalidade imediata (direta) de produzir determinada alterao no
mundo jurdico.
Preferimos reservar a expresso ato jurdico especificamente para as
manifestaes ou declaraes unilaterais (por exemplo, uma promessa de
recompensa, uma oferta de aes de uma sociedade annima, a assinatura de
uma nota promissria). Utilizamos o vocbulo contrato para os vnculos
jurdicos que s se aperfeioam com mais de uma declarao ou manifestao
de vontade (por exemplo, o contrato de compra e venda e o contrato de
doao so bilaterais na sua formao; o contrato de constituio de uma
sociedade com mais de dois scios plurilateral na sua formao).
No obstante, reconhecemos que nenhum problema h no emprego da
expresso ato jurdico bilateral como sinnimo de contrato (Especificao, de
contratos bilaterais na sua formao, que correspondem esmagadora maioria
dos contratos).
2.0. Atos administrativos:
O ato administrativo uma manifestao de vontade, no sentido de que
exterioriza a vontade de um sujeito dirigida a algum fim. Isso significa a
existncia de dois aspectos inconfundveis na vontade. H a exteriorizao
fsica, consistente numa ao ou omisso. Mas h um aspecto interno, volitivo,
que a causa da ao ou omisso.
O ato administrativo no uma declarao, se a expresso for utilizada para
indicar simplesmente uma alterao no universo dos fatos. No h ato
administrativo quando se passa um mero evento fsico. Assim, a queda de um
edifcio no um ato administrativo, tal como tambm no o uma
manifestao fsica provocada apenas pelo funcionamento do organismo.
O progresso tecnolgico produz algumas dificuldades com esse tema, pois a
atividade administrativa passa a ser desenvolvida com auxlio e por intermdio

de aparatos automatizados. Produzem-se efeitos jurdicos por meio de

equipamentos, sem a interveno direta de um ser humano. H o exemplo
clssico do controle de trfego de veculos por meio de semforos, que so
implantados, mantidos e programados pela Administrao Pblica.
necessrio verificar se eventos dessa ordem so qualificveis ou no como
atos administrativos.
Reconhece-se sim que so atos administrativos, o que significa admitir uma
manifestao de vontade, ainda que exteriorizada de modo indireto. A
manifestao de vontade pode traduzir-se de modo direto ou indireto, por meio
de movimentao fsica do corpo humano ou por instrumentos. Assim, quando
uma petio recebe o carimbo de um equipamento, no protocolo de uma
repartio pblica, existe manifestao indireta de vontade. O mesmo se pe,
alis, quanto aos atos formalizados por via eletrnica. possvel avenar um
contrato por meio da internet.
2.1. Funcional:
essencial considerar que a vontade no ato administrativo diversa daquela
verificada quanto aos atos jurdicos de direito privado. O ato jurdico de direito
privado uma manifestao de vontade autnoma. J o ato administrativo
uma manifestao da vontade funcional.
O ato administrativo aperfeioa-se por meio de uma vontade objetivamente
vinculada satisfao das necessidades coletivas, e no como processo
psicolgico de satisfao de um interesse individual.
Talvez se pudesse aludir a uma vontade institucional, indicando o vnculo entre
a deciso do indivduo e a realizao dos fins que norteiam a instituio em
que ele se integra.
Existem 3 decorrncias:
- Controle jurdico exacerbado sobre a formao da vontade estatal;
- Insuficincia da vontade psicolgica para a existncia e a validade do ato; e
- Necessidade e suficincia da compatibilidade objetiva entre a manifestao
externa da vontade e a satisfao das necessidades coletivas.
2.2. Apta a gerar efeitos jurdicos:
O ato administrativo uma manifestao de vontade qual o direito vincula
efeitos. Esses efeitos podem ser diversos e variados. Tanto podem coincidir
com a vontade do sujeito como ser desvinculados de seu intento.
2.3. Produzida no exerccio da funo administrativa:
Por fim, o ato administrativo produzido no exerccio da funo administrativa.
Isso significa excluir da categoria de ato administrativo aquele que, embora
produzindo efeitos no mbito do direito administrativo, seja praticado por um
particular no exerccio de sua autonomia privada. Assim, a formulao de
proposta numa licitao no um ato administrativo, j que o licitante no
desempenha funo administrativa.

3.0. A qualidade do sujeito produtor do ato:

O ato administrativo produzido no desempenho da funo administrativa,
seja por agente estatal, seja por quem lhe faa s vezes. Assim se passa
porque se admite que particulares desempenhem de modo anmalo funes
administrativas. Isso ocorre, por exemplo, no caso dos delegatrios de servio
pblico. Essa possibilidade, alis, vem sendo ampliada, fenmeno
reiteradamente destacado nesta obra. Existem entidades privadas
(organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico)
investidas do desempenho de funes administrativas, o que importa inclusive
na possibilidade de gesto de bens, pessoal e recursos estatais. Talvez no se
possa identificar, em todos os casos, os atos praticados por esses particulares
e os atos estatais. Mas inquestionvel que o regime jurdico dos atos
praticados por esses particulares no disciplinado exclusiva e
preponderantemente pelo direito privado.
A definio proposta remete o intrprete ao conceito de funo administrativa.
Ento, no possvel compreender o ato administrativo sem identificar a
funo administrativa. Isso no um defeito na definio. O conceito de funo
administrativa logicamente anterior ao de ato administrativo. Portanto, o ato
administrativo porque exercitado no desempenho da funo administrativa.
4.0. Os fatos e atos no direito administrativo
cabvel estabelecer
administrativo.

uma

distino

entre

fato

administrativo

ato

Fato administrativo (sem sentido amplo) todo evento previsto em uma norma
jurdica como condio para a produo de efeitos jurdicos atinentes funo
administrativa.
O gnero (fato administrativo em sentido amplo) contempla duas espcies: A
primeira o fato administrativa em sentido estrito, que consiste numa
ocorrncia no decorrente da vontade, que produz efeitos no direito
administrativo. A segunda espcie o ato administrativo, que compreende
diversas subespcies. Mas o ponto crucial para definir o ato administrativo
reside na influncia da vontade em sua formao.
4.1. A questo genrica da vontade na formao dos atos jurdicos
Para o direito, no cabe questionamento cientfico sobre o significado e a
extenso da vontade, o que geraria sria e indeterminveis disputas no
jurdicas. Bastaria uma simples indagao (o que vontade?) para produzir
dvidas insuperveis. Para fins jurdicos, a vontade um processo interno ao
indivduo, que comanda suas decises e que diferencia o ser humano de outros
seres vivos.
4.2. A vontade das pessoas jurdicas
evidente que as pessoas jurdicas no so dotadas de vontade em sentido
prprio. At se pode aludir ao interesse de uma entidade associativa, mas no

 vontade. Somente o ser humano titular de vontade. Mas as pessoas

jurdicas formam sua vontade por meio de rgos, tal como ante exposto.
Portando, a vontade da pessoa jurdica corresponde vontade de seres
humanos enquanto rgos dela.
4.3. A autonomia da vontade privada e a atuao das pessoas jurdicas
Tal como antes apontado, o direito privado se fundamenta no postulado da
autonomia da vontade privada, o que significa a legitimidade da realizao
egostica do prprio interesse.
De modo geral, a formao defeituosa e reprovvel da vontade da pessoa
jurdica um problema que no produz efeitos externos entidade. No direito
privado, a regra que a pessoa jurdica responde por todos os atos praticados
por seus administradores, ressalvada a m-f de terceiros. Prevalece a teoria
da aparncia. Reduz-se o risco e se remete aos scios o encargo de arcar com
os danos derivados de condutas inadequadas dos gestores da pessoa jurdica.
4.4. A funo pblica e a vontade dos que a exerce
O regime de direito pblico visa, em grande parte, a impedir que a vontade do
ser humano, que atua como rgo pblico, seja orientada realizao de
convenincias individuais e no produo de resultados satisfatrios para a
comunidade.
Para fins de direito administrativo, a vontade do ser humano (ou de um
conjunto de seres humanos) imputada ao ente administrativo. Portanto,
alude-se vontade da Administrao Pblica numa acepo jurdica. o
direito que transforma a vontade humana em vontade da pessoa jurdica.
Mas essa vontade prestigiada no como manifestao de um ser autnomo,
titular de dignidade insuprimvel. A vontade do indivduo que exercita funo
pblica legitimada pelo direito como instrumento necessrio ao desempenho
das funes pblicas, nos limites em que tal seja realizado. Assim, os
instrumentos de controle jurdico sobre a atividade administrativa so
incomparavelmente maiores e mais severos do que os previstos para a
explorao empresarial privada.
4.5. A funcionalizao e a objetivao da vontade: A vontade administrativa
Algumas caractersticas da funo administrativa consistem na funcionalizao
e objetivao da vontade do indivduo que atua como rgo pblico. A
manifestao individual um processo volitivo humano, mas no protegida
em si mesma pelo direito. Somete tutelada quando for objetivamente
relacionada satisfao das necessidades coletivas. Esse vnculo entre a
vontade humana do rgo e a realizao dos fins estatais caracteriza a
vontade administrativa. Existe uma vontade funcionalizada e objetivada, o que
diferencia o ato administrativo do ato jurdico privado.
Portanto, o ato administrativo uma manifestao da vontade, mas no em
sentido idntico ao que se passa no direito privado. A formao da vontade
administrativa se subordina a uma procedimentalizao e regras formais no

existentes no mbito privado. Trata-se de submeter o exerccio do poder estatal

a restries destinadas a impedir atos abusivos vale dizer, atos que reflitam
uma vontade arbitrria, prepotente e reprovvel.
A expresso vontade administrativa indica, ento, a vontade que
objetivamente vinculada satisfao das necessidades coletivas, formada
segundo as imposies de uma democracia republicana.
4.6. Decorrncias concretas
Da seguem decorrncias concretas muito relevantes.
A primeira reside no controle jurdico sobre o processo de formao da vontade
estatal, visando a evitar que a natureza ntima e subjetiva da conduta
individual produza atos abusivos e arbitrrios.
A segunda consiste na insuficincia da vontade subjetiva para validar um ato
administrativo. A validade de nenhum ato administrativo pode ser
fundamentada no postulado de que o sujeito agiu porque assim quis. A
validade do ato depende da concordncia da vontade com o direito.
A terceira que o ato administrativo se forma pela compatibilidade objetiva
entre a manifestao externa da vontade e a satisfao das necessidades
coletivas. No necessrio que o sujeito tenha a perfeita conscincia e
vontade de realizar o bem comum. O fundamental que a conduta exterior se
traduza em atuao apta e adequada a tanto.
5.0. Conceito:
Os atos administrativos enquadram-se na categoria dos atos jurdicos. Logo,
so manifestaes humanas, e no meros fenmenos da natureza. Ademais,
so sempre manifestaes unilaterais de vontade (as bilaterais compe os
chamados contratos administrativos).
O que peculiariza os atos administrativos no mbito do gnero atos jurdicos,
entretanto, o fato de serem manifestaes ou declaraes da administrao
pblica, agindo nesta qualidade, ou de particulares que estejam exercendo
prerrogativas pblicas, por terem sido investidos em funes pblicas (a
exemplo dos que recebem delegao do poder pblico, como uma
concessionria ou uma permissionria de servios pblicos).
Segundo o conceito elaborado por Hely Lopes Meirelles, ato administrativo
toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados
ou a si prpria.
Maria Syvia Di Pietro define ato administrativo como a declarao do Estado
ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com
observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle
pelo Poder Judicirio.
Merece referncia, tambm, a formulao proposta por Celso Antnio Bandeira

de Mello, para quem ato administrativo uma declarao do Estado (ou de

quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um concessionrio de servio
pblico), no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante
providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e
sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional.
Por fim, temos a lio de Maral Justen Filho:
Os atos administrativos no se confundem com os assim chamados atos
polticos ou de governo. So esses os atos da administrao pblica em
sentido amplo, praticados em obedincia direta Constituio, com base
imediata no texto constitucional (Exemplo: iniciativa de leis, sano ou veto a
projetos de lei, celebrao de tratados internacionais, decretao do Estado de
stio, entre outros). Os atos polticos no esto sujeitos teoria geral dos atos
administrativos.
Por fim, deve-se ressaltar, que no exerccio geral da atividade pblica, 3
distintas categorias de atos podem se reconhecidas, cada qual sendo o ato
tpico de um dos Poderes do Estado:
a) Atos legislativos (elaborao de normas primrias);
b) Atos judiciais (exerccio da jurisdio);
c) Atos administrativos.
Embora os atos administrativos sejam os atos tpicos do Poder Executivo no
exerccio de suas funes prprias, no se deve esquecer que os Poderes
Judicirio e Legislativos tambm editam atos administrativos,
principalmente relacionados ao exerccio de suas atividades de gesto interna,
como atos relativos contratao de seu pessoal, aquisio de material de
consumo etc.
6.0. Atos privados praticados pela administrao pblica:
Em diversas situaes a administrao pblica age sem revestir a qualidade de
poder pblico, ou seja, despida de suas prerrogativas de direito pblico.
Frequentemente isso ocorre quando rgos ou entidades administrativas
atuam no domnio econmico, exercendo atividades prprias do setor
produtivo. Por exemplo, quando uma sociedade de economia mista vende, no
mercado, bens da sua produo, ou um banco estatal celebra, com um
particular, um contrato de abertura de conta corrente, ou, ainda quando um
agente pblico competente dos quadros de um rgo da administrao direta
assina um cheque para pagar um fornecedor.
Nesses casos, submete-se a administrao s regras do direito privado que
regulam tais atos jurdicos. Tome-se o ltimo exemplo acima aduzido
assinatura de um cheque por um agente pblico com essa competncia , a
fim de ilustrar o que se vem de afirmar: A emisso de um cheque e seus efeitos
so regulados pelo direito privado; uma vez emitido o cheque, as
consequncias decorrentes desse ato passam a ser inteiramente regradas pelo
direito comercial e no pelo direito administrativo. Seria rematado absurdo,
por exemplo, cogitar que a administrao pudesse pretender valer-se de
prerrogativas de direito pblico a fim de, mediante ato unilateral, revogar o

cheque por ela emitido.

A doutrina, por vezes, utiliza a expresso atos da administrao para se
referir especificamente a esses atos que a administrao pblica pratica
quando est desprovida de prerrogativas pblicas, quando est atuando em
igualdade jurdica com os particulares, sob regncia predominante do direito
privado.
Cumpre alertar, entretanto, que mais usual a expresso atos da
administrao ser empregada genericamente, ou de forma ampla, para aludir
a qualquer ato praticado pela administrao pblica.
Nessa acepo ampla ou genrica, os atos da administrao incluem:
a) Os atos administrativos propriamente ditos (manifestao de vontade cujo
fim imediato seja a produo de efeitos jurdicos, regida pelo direito pblico);
b) Os atos da administrao pblica regidos pelo direito privado; e
c) Os chamados atos materiais praticados pela administrao pblica, que
so os atos de mera execuo de determinaes administrativas (portanto, no
tm como contedo uma manifestao de vontade), a exemplo da varrio de
uma praa, a dissoluo de uma passeata, da pavimentao de uma estrada,
da demolio de um prdio que esteja ameaando ruir.
7.0. A ausncia
administrativos

de

vontade

A exigncia da vontade como requisito

administrativo comporta aprofundamento.

aperfeioamento
de

de

aperfeioamento

do

atos
ato

7.1. O ato administrativo putativo

Em inmeras situaes, o direito qualifica certas manifestaes puramente
materiais, que no refletem uma vontade consciente, como aptar a gerar
efeitos jurdicos. Isso se passa nos casos em que existe uma situao externa
aparente, que induz os terceiros a presumir a existncia de um ato
administrativo regular. Nesse caso, pode-se falar em ato administrativo
putativo.
O direito administrativo condiciona o funcionamento do aparato estatal,
visando a assegurar que os poderes jurdicos (e materiais) sejam utilizados
para satisfazer as necessidades coletivas e os direitos fundamentais. O direito
administrativo impe um dever de extrema diligncia para o exercente da
funo administrativa. Quem for encarregado de comandar e operar esse
aparato poderoso no pode negligenciar o risco de produzir efeitos negativos
(ainda que no conscientemente desejados).
Por isso, o direito administrativo estabelece que atuaes puramente materiais,
interpretveis extremamente como produto de uma vontade, podero receber
tratamento correspondente. Pode-se falar em ato administrativo putativo,
expresso que indica situaes materiais que induzem algum a supor a
existncia de uma manifestao de vontade estatal a qual, porm, no existia

na realidade.
Um exemplo facilita a compreenso. Imagine-se situao em que o trfego seja
controlado fisicamente por agentes pblicos. Um deles mantm o brao
levantado, o que exterioriza o comando para os motoristas manterem seus
veculos parados. Considere-se que o agente pblico escorre e baixe o brao
no porque tenha tido a vontade de alterar o comando, mas como mera reao
fsica. Esse movimento fsico, no produzido pela vontade, poder ser
qualificado como ato administrativo. Se o motorista interpretar que foi
autorizado a mover-se, seu entendimento ser protegido pelo direito. A reao
fsica do agente ser qualificada como ato administrativo. Mas no porque se
reconhea que a vontade irrelevante, e sim porque a movimentao fsica do
agente no permitia a distino entre a existncia e a ausncia da vontade. A
situao material dava a entender que tinha existido uma vontade.
Poder-se-ia aludir, inclusive, aplicao da teoria da aparncia. Seguindo esse
caminho, haveria uma disciplina comum entre direito pblico e o direito
privado. Lembre-se que a teoria da aparncia largamente utilizada no mbito
das atividades privadas, destinando-se a proteger a boa-f, a evitar solues
injustas e a assegurar a dinmica mais rpida da vida social e empresarial.
7.2. O silncio da Administrao Pblica
A exteriorizao da vontade pode fazer-se por diversas vias. Pode haver tanto
aes quanto omisses. Mas no se pode confundir manifestao omissiva com
ausncia de vontade.