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Natureza Jurdica da Licena Ambiental

Ana Lusa Celino Coutinho*
Talden Farias*

RESUMO: O licenciamento ambiental procedimento

administrativo que visa compatibilizar o desenvolvimento
econmico com a proteo do meio ambiente. tema de
natureza interdisciplinar, vez que se localiza em uma zona
de conhecimento comum ao Direito Ambiental e ao Direito
Administrativo. Este artigo tem como objetivo a anlise da
natureza jurdica da licena ambiental, que correponde ao ato
final do procediemnto de licenciamento ambiental. Tal
assunto ainda bastante controverso na doutrina, justamente
porque a definio acerca da natureza jurdica da licena
ambiental poder implicar no nascimento de direito
subjetivo para o
requerente perante a Administrao
Pblica. Aps minucioso estudo, chega-se concluso que a
definio da natureza jurdica da licena ambiental requer
,necessariamente, a anlise do caso concreto.
Palavras-chave: licenciamento ambiental; licena ambiental;
natureza jurdica.

Introduo
A definio da natureza jurdica da licena ambiental alvo de grandes
divergncias entre os doutrinadores do Direito Administrativo e do Direito
Ambiental. Por vezes, mesmo a legislao ambiental contribui para esse
desentendimento ao adotar terminologias equivocadas ou imprecisas no que
diz respeito a tais atos administrativos.
Com efeito, Leme Machado1 alerta que os termos licena e autorizao tm
sido utilizados em matria ambiental sem o necessrio rigor tcnico, no apenas
pela doutrina, mas tambm pela prpria legislao. Isso teria levado o

Ana Lusa Celino Coutinho mestra e doutora em Direito Pblico pela UFPE e
professora do Programa de Ps-graduao em Cincias Jurdicas da UFPB.

Talden Farias aluno do Programa de Ps-grduao em Cincias Jurdicas da UFPB.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 9 ed. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 250.
1

87

legislador a adotar uma terminologia errada em relao ao tema em questo,

confundindo autorizao com licena.
Tal promiscuidade terminolgica tambm denunciada por Afonso da
2
Silva , que aponta uma srie de situaes em que o legislador faz uso de uma
terminologia tecnicamente equivocada em matria ambiental. Nas alneas c e
q do art. 26 o Cdigo Florestal trata por licena uma hiptese tpica de
autorizao e na alnea b trata por permisso um caso tpico de autorizao,
ao passo que nos arts. 11, 12, 13, 14, 20 e 22 a Lei n 5.197, de 3 de janeiro de
1967, que dispe sobre a proteo fauna, trata por licena casos tpicos de
autorizao.
Nesse sentido, importante destacar que o tema se localiza em uma zona
de conhecimento comum ao Direito Ambiental e ao Direito Administrativo.
assunto de Direito Ambiental pois diz respeito a instrumento que zela pela
preservao do meio ambiente, funcionando como controle prvio de
degradao ambiental, e porque disciplinado por normas de Direito
Ambiental, a Lei 6.938/81, o Decreto 99.274/90 e a Resoluo CONAMA
237/97. E mantm ntima relao com o Direito Administrativo pois este o
ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade
jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecuo de seus fins, de natureza pblica3.
Ocorre que o terreno da interdisciplinariedade deve ser percorrido com
extremo cuidado, para simplesmente no se resumir a encaixar sem reflexo
alguma, conceitos de um ramo do direito em formas, modelos de outro ramo
do direito que no necessariamente se equivalem.
Bessa Antunes4, analisando a convivncia intensa do Direito Ambiental
com o Direito Administrativo, observa que muitos postulados fundamentais do
Direito Administrativo so incompatveis com os postulados fundamentais do
Direito Ambiental. o caso do princpio da presuno de legalidade dos atos
administrativos que entra em contradio com o princpio da precauo no
Direito Ambiental. E exemplifica este autor: caso uma determinada autorizao
para a realizao de determinado empreendimento seja concedida em
desconformidade com a lei, tal autorizao ser considerada vlida at que se
prove a existncia do vcio. Tal situao entra em contradio com o princpio
da precauo do Direito Ambiental.

SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p.
279/281.
2

PIETRO, Maria Silvia Zanella Di. Direito administrativo. 18 ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 52.

ANTUNES, Paulo Bessa. Direito ambiental. 4 ed. Rio de Janeiro: Jumen Jris, 2000, p.101.

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Sendo assim, o objetivo deste trabalho estudar e definir a natureza

jurdica da licena ambiental, a partir da leitura dos diversos entendimentos
doutrinrios existentes. Cabe destacar que por meio da definio da natureza
jurdica da licena ambiental que questes importantes podero ser
solucionadas, a exemplo da possibilidade de recusa ou no da concesso da
licena ambiental por parte do rgo ambiental competente e da circunstncia
em que essa recusa poderia se dar5.

1 - Licenciamento e licena ambiental

O licenciamento ambiental um instrumento atravs do qual o legislador
conseguiu compatibilizar os princpios da livre iniciativa, da livre concorrncia
e da propriedade privada com o princpio da defesa do meio ambiente. Tanto
que o pargrafo nico do art. 170 da Constituio Federal, o mesmo dispositivo
onde esto previstos fundamentos e princpios da ordem econmica, dispe
expressamente:
Art. 170 - .....
Pargrafo nico assegurado a todos o livre exerccio de qualquer
atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos
pblicos, salvo nos casos previstos em lei.

O licenciamento ambiental passou a ser exigido pela Lei 6.938/81 para

toda e qualquer atividade utilizadora de recursos ambientais, pelo que se
entende a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os
esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e
a flora, conforme definido no inciso V do Art. 3 da citada lei, ou simplesmente
para a atividade que seja efetiva ou potencialmente causadora de impacto
ambiental:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, e do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.

O prprio texto constitucional, no Captulo VI do Ttulo VIII, afirma ser o

meio ambiente bem de uso comum do povo, ou seja, aqueles bens que por
determinao legal ou por sua prpria natureza so necessrios ou teis a todos
os indivduos e que por isso no devem se restringir ao uso ou fruio
FINK, Daniel Roberto; MACEDO, Andr Camargo Horta de. Roteiro para licenciamento
ambiental e outras consideraes. FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamlton; DAWALIBI,
Marcelo (orgs.). Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2002, p. 10.

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particular de ningum6. Todos os bens pblicos que se enquadram nesta

categoria devem ser utilizados por todos em igualdade de condies, sem
necessidade do consentimento do Poder Pblico.7
Art. 225 Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, impondo ao Poder Pblico e prpria coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

Segundo Leme Machado8, a interveno do Poder Pblico em matria

ambiental fundamenta-se na preveno do dano. Acrescenta este autor que a
defesa do meio ambiente, como se depreende do prprio texto constitucional,
no uma faculdade, e sim um dever constitucional.
Em mbito legal, mais especificamente na Lei 6.938/81, que dispe sobre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, o legislador conceituou meio ambiente
como sendo:
Art. 3 Para os fins previstos nessa lei, entende-se por:
I meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e interaes,
de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida
em todas as suas formas;

Pode-se afirmar que o licenciamento ambiental um instrumento que

possibilita a coexistncia entre o desenvolvimento econmico e a preservao
do meio ambiente. Tal procedimento configura expresso do poder de polcia
do Estado.
Por isso Edis Milar9, conceitua o licenciamento ambiental como uma ao
tpica e indelegvel do Poder Executivo, na gesto do meio ambiente, por meio
da qual a Administrao Pblica procurar exercer o devido controle sobre as
atividades humanas que possam causar impactos ao meio ambiente.
Roberto Fink10 conceitua o licenciamento ambiental como o procedimento
mediante o qual o rgo ambiental competente verifica se a atividade potencial
ou significativamente poluidora que se pretende implementar ou que j esteja
implementada est realmente em consonncia com a legislao ambiental e com
as exigncias tcnicas necessrias.
O conceito legal de licenciamento ambiental est expresso no inciso I do
art. 1 da Resoluo CONAMA 237/97, como o procedimento administrativo
6

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.710.

PIETRO ,Maria Silvia Zanella Di. Direito administrativo.18 ed. So Paulo: Atlas, 2005, p.583.

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 8 ed. So Paulo: Malheiros,
2000, p. 250.
8

MILAR, Edis. Direito do ambiente. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 482.

FINK, Daniel Roberto. O controle jurisdicional do licenciamento ambiental. FINK, Daniel

Roberto; ALONSO JR, Hamlton; DAWALIBI, Marcelo (orgs). Aspectos jurdicos do
licenciamento ambiental. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 71.

10

90

pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao,

ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras dos
recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental,
considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas
aplicveis ao caso.
Pachco Fiorillo11 define o licenciamento ambiental como o conjunto de
etapas que integra o procedimento administrativo que tem como objetivo a
concesso de licena ambiental.
Lcia Henkes e Antnio Kohl defendem que o licenciamento um
procedimento, um conjunto de atos, que almeja ao final a concesso das licenas
ambientais, quais sejam: licena ambiental prvia, licena ambiental de
instalao e licena ambiental de operao12.
De fato, o licenciamento ambiental deve ser compreendido como o
procedimento administrativo no decorrer ou ao final do qual a licena
ambiental poder ser concedida. Cada etapa do licenciamento ambiental
termina com a concesso da licena ambiental correspondente, de maneira que
as licenas ambientais servem para formalizar que at aquela etapa o
proponente da atividade est cumprindo o que a legislao ambiental e o que a
Administrao Pblica determinam no mbito do procedimento de
licenciamento ambiental.
Segundo Afonso da Silva, as licenas ambientais constituem atos
administrativos de controle preventivo de atividades de particulares no
exerccio de seus direitos. H situaes em que o particular titular de um
direito relativamente explorao ou uso de um bem ambiental de sua
propriedade. Mas o exerccio desse direito depende do cumprimento de
requisitos legalmente estabelecidos tendo em vista a proteo ambiental, de tal
sorte que fica ele condicionado obteno da competente licena da autoridade
competente13.
O conceito legal de licena ambiental est expresso pelo inciso II do art. 1
da mesma Resoluo, que a define como o ato administrativo pelo qual o
rgo ambiental competente estabelece as condies, restries e medidas de
11 FIORILLO, Celso Antonio Pachco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4 ed. So Paulo:
Saraiva, 2003, p. 65.

HENKES, Silviana Lcia; KOHL, Jairo Antnio. Licenciamento ambiental: um instrumento

jurdico disposto persecuo do desenvolvimento sustentvel. BENJAMIN, Antnio Herman
de Vasconcellos e (org.). Paisagem, natureza e direito/landscape, nature and law, Vol 2. So
Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2005, p. 400.

12

SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2003,
p. 281/282.

13

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controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa

fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerados efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradao ambiental.
Assim, a licena ambiental uma espcie de outorga com prazo de
validade concedida pela Administrao Pblica para a realizao das atividades
humanas que possam gerar impactos sobre o meio ambiente, desde que sejam
obedecidas determinadas regras, condies, restries e medidas de controle
ambiental. Ao receber a licena ambiental, o empreendedor assume os
compromissos para a manuteno da qualidade ambiental do local em que
pretende se instalar e operar.

2 - Poder de Polcia
Para Justen Filho14, o aumento da complexidade da vida social e a incluso
permanente de novas tecnologias na atividade empresarial produziram a
ampliao das competncias estatais de polcia. Essa ampliao tecnolgica na
atividade empresarial, alm do crescimento da referida atividade, acarreta um
aumento consideravl na utilizao dos recursos ambientais, o que faz Assis
Oliveira15 alertar para a necessidade de ateno constante do Poder Pblico no
que respeita ao acompanhamento da qualidade ambiental a fim de obstar o
risco de desequilbrio ambiental.
No entender de Afonso da Silva16, as normas de Direito Ambiental
funcionam como condicionantes da atividade humana no que respeita
utilizao dos recursos ambientais, s que estes condicionantes nem sempre so
suficientes para impedir a degradao ambiental. Nesta medida, continua o
autor, fazem-se necessrio os controles prvios, concomitantes e sucessivos
previstos na legislao, a serem exercidos por agentes pblicos.
Na verdade, todos estes controles correspondem ao exerccio do poder de
polcia do Estado. Neste mesmo sentido, Toshio Mukai17 afirma que atravs
do poder de polcia que o Poder Pblico impede a destruio do meio ambiente.
A licena ambiental decorrente do procedimento de licenciamento
ambiental que corresponde a uma das formas de expresso do poder de polcia
14

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.392.

OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e

licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p.308.

15

16

SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 277.

17

MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. 2 ed. So Paulo:Saraiva, 2000, p. 117.

92

do Estado. Portanto, para se entender plenamente o licenciamento e a licena

ambiental, necessrio se estudar o poder, a prerrogativa estatal na qual ela se
fundamenta.
O regime jurdico administrativo, entendido como o conjunto de regras e
princpios que norteia o atuar da Administrao Pblica, resume-se a dois
aspectos fundamentais: prerrogativas e sujeies. Estas correspondem a limites
impostos atuao administrativa em benefcio dos direitos dos cidados.
Aquelas so meios disponveis administrao para assegurar o exerccio de
suas atividades que tm por objetivo a concretizao do interesse pblico. Em
outras palavras, a Administrao Pblica tem o poder de condicionar o
exerccio dos direitos do cidado ao bem estar coletivo e ela o faz atravs do
poder de polcia.
Pode-se afirmar que o conceito de poder de policia nem sempre foi
unvoco, tendo sido modificado ao longo da histria. O conceito clssico de
poder de polcia estava ligado concepo de Estado liberal do sculo XVIII e
correspondia atividade estatal que limitava o exerccio dos direitos
individuais em benefcio da segurana. Segundo Zanella Di Pietro18, o conceito
moderno corresponde atividade do Estado que consiste em limitar o exerccio
dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. Percebe-se que
houve uma ampliao do poder de polcia vez que, com base nele, a
Administrao Pblica passou a poder limitar o exerccio dos direitos
individuais em benefcio do interesse pblico, termo este que bem mais
abrangente do que segurana pblica.
Acerca do poder de polcia Garca de Enterra afirma que:
La actividad administrativa de polica se caracterizara por ser una
actividad de limitacin de derechos de los ciudadanos, con objeto de
prevenir los peligros que de su livre ejercicio podran derivarse para la
colectividad, y tal actividad se expresara en formas tpicas, las ms
peculiares de las cuales seran rdenes, autorizaciones, sanciones y
coacciones.19

Sobre esta prerrogativa da Administrao Pblica afirma Marcelo Caetano:

Definiremos a Polcia como o modo de actuar da autoridade
administrativa que consiste em intervir no exerccio das actividades
individuais susceptveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por
objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos
sociais que as leis procuram prevenir.20

18

PIETRO, Maria Silvia Zanella Di. Direito administrativo.18 ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 111.

ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho

administrativo II . 4 ed. Madrid: Civitas, 1997, p. 107.

19

CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo, v.II. 10 ed. Coimbra: Almedina,

1994, p.1150.
20

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A partir do conceito elaborado, se pode depreender qual o fundamento, a

base do poder de polcia: o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
interesse privado. No mesmo sentido, Lopes Meirelles21 afirma que a razo de
ser do poder de polcia o interesse social e que o referido poder encontra seu
fundamento na supremacia geral que o Estado exerce sobre todas as pessoas,
bens e atividades realizadas em seu territrio.
Alguns estudiosos do Direito Administrativo22 reconhecem ainda que o
termo poder de polcia pode ser empregado em duas acepes. Em sentido
amplo, o termo poder de polcia corresponde a toda e qualquer ao do estado
que restrinja direitos individuais. E, neste caso, o titular do poder de polcia
tanto pode ser o Poder Legislativo, no exerccio de suas funes precpuas,
quanto a Administrao Pblica. Numa acepo mais restrita, poder de polcia
seria a atividade administrativa que equivale ao poder de restringir e
condicionar a liberdade e a propriedade. Esta acepo que mais nos interessa
vez que a licena ambiental ato administrativo emanado de quem est
exercendo funo administrativa.

3 - Funo do licenciamento ambiental

No entendimento de Joachin Krell23, a funo do licenciamento ambiental
fazer com que determinados projetos e atividades que possam causar
degradao ao meio ambiente, pertencentes a particulares ou ao Poder Pblico,
possam ser previamente analisados.
Roberto Fink24 e Dallaqua Santos25 apontam a compatibilizao da
proteo dos recursos ambientais s demandas da sociedade de consumo como
o objetivo do licenciamento ambiental, de modo que as atividades econmicas
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28 ed. So Paulo: Malheiros,
2003, p.129.

21

22 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 13 ed. Rio de
Janeiro: Lmen Jris, p.56.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito
administrativo. 14 ed. So Paulo: Malheiros ,p. 697.

KRELL, Andreas Joachin. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental: o

controle dos conceitos jurdicos indeterminados e as competncias dos rgos ambientais:
um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 58.

23

FINK, Daniel Roberto. O controle jurisdicional do licenciamento ambiental. FINK, Daniel

Roberto, ALONSO JR, Hamlton e DAWALIBI, Marcelo (orgs.). Aspectos jurdicos do
licenciamento ambiental. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 71.

24

SANTOS, Luciana Vieira Dallaqua. Licenciamento ambiental para caa de animais silvestres.
BENJAMIN, Antnio Herman de Vasconcellos e (organizador). Paisagem, natureza e
direito/landscape, nature and law, Vol 2. So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde,
2005, p. 632.

25

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no prejudiquem o direito das geraes presentes e futuras ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado.
Para Assis Oliveira26, no cerne da proposta do licenciamento est a idia
de que a utilizao dos recursos ambientais possa ser feita pelo maior nmero
possvel de pessoas, sendo por isso necessrio o controle da Administrao
Pblica com o objetivo de combater os desvios e abusos.
O licenciamento ambiental tem como objetivo efetuar o controle ambiental
das atividades efetiva e potencialmente poluidoras, atravs de um conjunto de
procedimentos a serem determinados pelo rgo ou entidade ambiental
competente, com o intuito de garantir o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e de defender a qualidade de vida da coletividade.
Essa busca pelo controle ambiental se manifesta na srie de exigncias e de
procedimentos administrativos que o Poder Pblico impe para que se autorize
uma atividade potencialmente nociva ao meio ambiente, visto que somente so
permitidas as prticas e condutas cujos impactos ao meio ambiente estejam
compreendidos dentro de padres previamente fixados pela legislao
ambiental e pela Administrao Pblica.
Sendo assim, o controle ambiental se d pela averiguao e
acompanhamento do potencial de gerao de poluentes lquidos, de resduos
slidos, de emisses atmosfricas, de rudos e do potencial de riscos de
exploses e de incndios.
De acordo com Bessa Antunes27 o mais importante de todos os
mecanismos de controle da Administrao Pblica o licenciamento ambiental.
Assis Oliveira28 destaca que o licenciamento ambiental o mais
importante instrumento do Poder Pblico com o objetivo de permitir e induzir
a utilizao racional dos recursos ambientais, inclusive no que diz respeito a
organismos estatais e paraestatais, de maneira a atingir o bem comum,
manifestado na forma de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Com efeito, dentre os instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente elencados no art. 9 da Lei n. 6.938/81, o licenciamento ambiental o
mais eficaz e o mais utilizado.
O licenciamento ambiental a base estrutural da gesto ambiental pelas
empresas e demais atividades capazes de causar impacto ambiental, visto que
cada licena ambiental aponta expressamente uma srie de condicionantes que
OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e
licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 294.

26

27 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, 4 ed . Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p.
100.

OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e

licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 367.

28

95

devem ser seguidas pelos empreendedores. Os direcionamentos apontados na

licena ambiental devem ser entendidos como os procedimentos bsicos de
gesto ambiental, podendo se quiser a empresa tomar ainda maiores cuidados
em relao ao meio ambiente do que aqueles prescritos pela Administrao
Pblica.

4 - Etapas do licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental no composto de uma nica fase ou ato, mas
de uma seqncia de fases ou atos diretamente relacionados que tm como
objetivo verificar se uma determinada atividade est efetivamente adequada
aos padres ambientais e normas de emisso prescritos pela legislao ou pelo
rgo ambiental competente. O procedimento de licenciamento ambiental
tramita dentro do rgo ou entidade ambiental competente, segundo o poder
de regular o exerccio de determinados direitos29.
Contudo, ainda que dividido em etapas, no se pode esquecer que o
licenciamento ambiental um nico procedimento administrativo. Assis
Oliveira30 alerta que ignorar esse fato poderia levar o aplicador da norma a
considerar somente a licena prvia como um procedimento vinculado,
considerando as licenas de instalao e de operao como atos discricionrios,
j que, para a concesso daquela, as exigncias so maiores.
Na verdade, a etapa anterior sempre condiciona a etapa seguinte, de
maneira que em no sendo concedida a licena prvia, no se pode conceder as
licenas de instalao e de operao, e em no sendo concedida a de instalao,
a de operao tambm no pode ser concedida a despeito da concesso da
licena prvia31. Deve-se ressaltar, contudo, que a concesso de uma licena em
uma etapa no garantia de que as seguintes sero concedidas.
Em regra, o procedimento de licenciamento ambiental dividido em
vrias etapas, cada uma de acordo com a fase especfica em que se encontra o
empreendimento.
O art. 19 do Decreto 99.247/90 e o art. 8 da Resoluo 237/97, do Conama
dispem em texto semelhante que o processo administrativo de licenciamento
29 FINK, Daniel Roberto; MACEDO, Andr Camargo Horta de. Roteiro para licenciamento
ambiental e outras consideraes. FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamlton; DAWALIBI,
Marcelo (orgs.). Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2002, p. 3.

OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e

licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 311.

30

OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e

licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 361.

31

96

ambiental em regra se desdobra em trs etapas, devendo cada uma dessas trs
etapas culminar com a concesso da licena ambiental compatvel com o
andamento processual:
I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento
do empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e
concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas
fases de sua implementao;
II - Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do empreendimento
ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle
ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo
determinante;
III - Licena de Operao (LO) - autoriza a operao da atividade ou
empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que
consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operao.

Sendo assim, o licenciamento ambiental dividido em trs etapas: a

licena prvia, a licena de instalao e a licena de operao.
Na licena prvia, o empreendedor manifesta a inteno de realizar
determinada atividade, devendo ser avaliadas a localizao e a concepo do
empreendimento de maneira a atestar a sua viabilidade ambiental e a
estabelecer os requisitos bsicos para as prximas fases, e devendo ser tambm
elaborados os estudos de viabilidade do projeto. Aps a anlise, a discusso e a
aprovao desses estudos de viabilidade a instncia administrativa responsvel
pela gesto ambiental do caso em questo poder conceder a licena prvia que,
por ser a primeira licena ambiental, dever funcionar como um alicerce para a
edificao de todo o emprendimento. Assim, cabe licena prvia aprovar a
localizao e a concepo da atividade, bem como atestar a sua viabilidade
ambiental.
Assis Oliveira adverte que vista sob o aspecto da proteo ambiental,
alm de consagradora do encerramento de uma etapa do licenciamento, avulta
sobre as demais a importncia da licena prvia, que determinar a localizao
do empreendimento. nesta fase que so examinadas em profundidade as
possveis conseqncias que a implantao e operao do empreendimento sob
licena acarretar ao meio ambiente32.
Logo em seguida, elabora-se o projeto executivo, que uma reestruturao
do projeto original com muito mais detalhes e no qual so fixadas as prescries
de natureza tcnica capazes de compatibilizar a instalao do empreendimento
com a proteo do meio ambiente por meio de medidas tcnicas adequadas.
OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e
licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 362.

32

97

Aps a aprovao do projeto executivo, se expede a licena de instalao,

contendo as especificaes de natureza legal e tcnica para a efetiva proteo do
meio ambiente, sendo a partir da que o rgo administrativo ambiental
competente autoriza a implantao da atividade. Qualquer alterao na planta
ou nos sistemas instalados deve ser formalmente enviada ao rgo licenciador
para avaliao.
Quanto etapa seguinte, logo depois de instalada ou edificada a atividade,
o rgo administrativo ambiental deve vistoriar a obra ou o empreendimento a
fim de constatar se todas as exigncias de controle ambiental feitas nas fases
anteriores foram devidamente cumpridas. Somente ento que ser concedida
a licena de operao, autorizando o incio do funcionamento da atividade.
Nas restries da licena de operao esto determinados os mtodos de
controle e as condies de operao. Sendo assim, a licena prvia e a licena de
instalao so concedidas preliminarmente, ao passo que a licena de operao
concedida em carter definitivo se as exigncias previstas para as licenas
anteriores j tiverem sido devidamente cumpridas33.
Contudo, embora em regra o licenciamento ambiental seja dividido em
trs etapas, a licena prvia, a licena de instalao e a licena de operao, em
alguns casos a atividade a ser licenciada no obedecer ao procedimento
comum exigido para a maioria das atividades potencialmente poluidoras. Esse
licenciamento simplificado, previsto no pargrafo ncio do art. 8 e no 1 do
art. 12 da Resoluo CONAMA 237/97, aplicado s atividades de pequeno
potencial poluidor e s atividades que j estejam em funcionamento quando
delas comea a se exigir a licena ambiental34.

5 - Da licena ambiental
Antes de comear a tratar esta questo, necessrio que se faa uma
observao: ao se falar em licena ambiental est-se referindo ao ato final de
cada etapa do licenciamento ambiental, ato de concesso do pedido feito pelo
particular ao Poder Pblico. No se deve confundir o licenciamento com a
licena ambiental, j que esta o ato administrativo que concede o direito de
exercer toda e qualquer atividade utilizadora de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidora. E o objeto do trabalho a natureza jurdica da
licena ambiental, e no do licenciamento ambiental.
33

SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de direito ambiental. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 84.

HENKES, Silviana Lcia; KOHL, Jairo Antnio. Licenciamento ambiental: Um instrumento

jurdico disposto persecuo do desenvolvimento sustentvel. BENJAMIN, Antnio Herman
de Vasconcellos e (org.). Paisagem, natureza e direito/landscape, nature and law, Vol 2. So
Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2005, p. 406.

34

98

Optou-se pela expresso licena ambiental pois a empregada pela norma

jurdica ambiental, por exemplo, a Lei 6938/81, o Decreto 99.274/90, a
Resoluo n. 237/97 do CONAMA, como tambm termo mais utilizado pelos
estudiosos do Direito Ambiental. Com isso no se quer dizer que a licena
ambiental irm gmea da licena concedida em mbito do Direito
Administrativo apenas, tendo por pano de fundo, a questo do meio ambiente.
De acordo com os ensinamentos constantes da Cartilha de licenciamento
ambiental, elaborada pelo Tribunal de Contas da Unio :
A licena ambiental , portanto, uma autorizao, emitida pelo rgo
pblico competente, concedida ao empreendedor para que exera o seu
direito livre iniciativa, desde que atendidas as precaues requeridas,
a fim de resguardar o direito coletivo ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.35

No entender de Paulo Sirvinskas36, a licena ambiental corresponde

outorga conferida pelo Poder Pblico a quem pretende exercer uma atividade
potencialmente nociva ao meio ambiente.
Assis Oliveira37, referindo-se a licena ambiental, afirma que a mesma
representa a anuncia da autoridade ambiental competente para discernir sobre
a localizao, instalao e operao de estabelecimentos ou atividades
utilizadoras de recursos ambientais, que so consideradas efetivamente ou
potencialmente poluidoras, bem como aquelas capazes de causar degradao
ambiental.
Edis Milar38 elenca trs traos caractersticos peculiares da licena
ambiental: o desdobramento da licena ambiental em trs subespcies de
licena, quais sejam: licena prvia, licena de instalao e licena de operao
que tm como finalidade identificar, monitorar e suavizar a danosidade
ambiental; exigncia prvia do estudo e relatrio de impacto ambiental, sempre
que a atividade objeto da licena for potencialmente causadora de dano ao meio
ambiente; garantia da inalterabilidade das regras impostas no momento da
outorga, salvo se houver interesse pblico superveniente.
Os estudos ambientais so os trabalhos tcnicos feitos com o objetivo de
averiguar a viabilidade ambiental da atividade pretendida, sendo de extrema
importncia para a concesso da licena ambiental. So tais estudos, na
verdade, avaliaces de impactos ambientais aplicadas especificamente ao
licenciamento ambiental, estando previstos na Resoluco CONAMA 237/97:
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Cartilha de licenciamento ambiental. Braslia, 2004,
p.11.

35

36

SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de direito ambiental. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 85.

OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e

licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p.309.

37

38MILAR,

dis. Direito do ambiente. 2 ed. So Paulo: RT, 2001, p. 486/487.

99

Art. 1 - Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes

definies:
(...)
III - Estudos Ambientais: so todos e quaisquer estudos relativos aos
aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e
ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como
subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio
ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental
preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de
recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco.

s vezes se confunde estudos ambientais, ou avaliaes de impacto

ambiental, com o estudo prvio de impacto ambiental (EPIA) e o relatrio
prvio de impacto ambiental (RIMA). Contudo, o estudo e o relatrio prvio de
impacto ambiental so exigidos apenas para as atividades de maior porte,
conforme se depreende do prprio texto constitucional, que, no seu art. 225 10,
IV, impe apenas exigncia desse instrumento em caso de potencial ou efetiva
significativa degradao ao meio ambiente. O adjetivo significativo se refere
s atividades de maior potencial poluidor, tanto que o rol de atividades sujeitas
ao estudo e ao relatrio prvio de impacto ambiental, elencado no art. 2 da
Resoluo CONAMA 01/86, bem menor do que o das atividades sujeitas ao
licenciamento ambiental, elencado no Anexo 1 da Resoluo CONAMA 237/97,
estando aquele neste includo.
Para as outras atividades que poluam ou que possam poluir de forma no
significativa, por terem um porte menor ou simplesmente por degradarem
pouco, exige-se estudos ambientais mais simplificados. Numericamente, poucas
so as atividades que se submetem ao estudo e ao relatrio prvio de impacto
ambiental, visto ser a grande maioria das atividades poluidora de forma no
significativa.
Ao analisar o procedimento do licenciamento ambiental, percebe-se que os
estudos ambientais mantm uma relao estreita com a licena ambiental.
Suponhamos que se tem estudos favorveis ao consentimento por parte do
Poder Pblico para o exerccio de determinada atividade econmica: neste caso,
o Poder Pblico fica condicionado outorga da licena ambiental, gerando
direito subjetivo para o requerente ao exerccio da atividade econmica. por
isso que boa parte da doutrina39 do Direito Ambiental entende que a licena
ambiental tem a mesma natureza da licena no sentido que o Direito
Administrativo lhe atribui, ou seja, de ato vinculado.
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4 ed. So Paulo:
Saraiva, 2003, p. 67. FINK, Daniel Roberto. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 2
ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 10. MILAR, dis. Direito do ambiente. 2 ed.
So Paulo: RT, 2001, p. 486.
39

100

Porm, caso o resultado do estudo e do relatrio prvio de impacto

ambiental seja desfavorvel, ainda que em parte, caber ao Poder Pblico, de
acordo com os critrios de convenincia e oportunidade, avaliar a concesso ou
no da licena ambiental, com base no desenvolvimento sustentvel que
princpio compatibilizador da preservao do meio ambiente e do
desenvolvimento econmico. o que observa, com muita propriedade, Pacheco
Fiorillo40. E esta situao o que justifica alguns doutrinadores enquadrarem a
licena ambiental como sendo autorizao, com as caractersticas que o Direito
Administrativo lhe atribui.

6 - Licena e autorizao no Direito Administrativo

Sendo um dos objetivos deste estudo o estabelecimento da natureza
jurdica da licena ambiental e sendo esta licena emanada de rgos que
compem a Administrao Pblica, obedecendo a procedimento administrativo
e seguindo suas normas, natural que se inicie a investigao dessa natureza
jurdica pela anlise minuciosa de dois atos administrativos: licena e
autorizao.
Grande parte dos doutrinadores do Direito Administrativo escreve sobre
licena e autorizao, e antes da anlise em separado de cada um destes atos
administrativos, importante identificar as suas caractersticas comuns. Ambos
correspondem a meios de que o Estado se utiliza para o exerccio de seu poder
de polcia para consentir determinado comportamento ao administrado. As
suas concesses vo corresponder ao atendimento de uma pretenso do
administrado.
Justen Filho41 entende a licena como ato administrativo praticado no
exerccio de competncia vinculada, atravs do qual a Administrao Pblica
declara formalmente o preenchimento dos requisitos legais e regulamentares
por parte do requerente, e constitui o direito do particular ao exerccio de
determinadas atividades. Acerca da autorizao, o autor afirma que a mesma
corresponde a ato administrativo praticado no exerccio de competncia
discricionria, tendo por objetivo o desempenho de uma atividade, o exerccio
de um direito ou a constituio de uma situao de fato, caracterizando-se pelo
carter de precariedade e revogabilidade a qualquer tempo.
Odete Medauar42 com muita propriedade, faz um estudo sobre o tema
onde decompe, isola os elementos formadores e constitutivos da licena e da
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4 ed. So Paulo:
Saraiva, 2003, p. 67.
40

41

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.392.

42

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6 ed. So Paulo: RT, 2002, p.409.

101

autorizao. Dentre os traos caractersticos da licena elencados pela autora

esto: ato administrativo vinculado; caso o administrado atenda a todas as
exigncias legais, o Poder Pblico tem que consentir-lhe a realizao da
atividade requerida; possibilita ao administrado a realizao da atividade ou
fatos materiais requeridos, que lhe so vedados sem a apreciao do Poder
Pblico; gera direito subjetivo, ou seja, no pode ser negada quando o
requerente atender todos os requisitos legais para a obteno; tem pressuposto
da definitividade (considerando o seu prazo de validade), embora possa ser
anulada em caso de ilegalidade, cassada quando o particular descumprir os
requisitos para o exerccio da atividade, revogada, se advier motivo de interesse
pblico que exija a no realizao da atividade licenciada, embora, neste caso, o
administrado faa jus a indenizao.
Acerca da autorizao, a autora enumera os seguintes traos
caractersticos: ato administrativo discricionrio e precrio, ou seja, pode ser
retirado a qualquer momento pela Administrao Pblica; o fato de o particular
preencher os requisitos no lhe gera direito subjetivo concesso do pedido;
refere-se a atividades cujo livre exerccio passvel de conferir perigo ou dano
para a coletividade, mas que o Poder Pblico no tem o interesse de proibir de
modo absoluto.
Moreira Neto43 desenvolve uma anlise minuciosa dessas formas de
expresso do poder de polcia e indica a principal distino entre os dois atos:
no caso da licena, existe um direito preexistente atividade ou uso do bem,
ainda que no exeqvel; portanto, a Administrao Pblica apenas o declara
exeqvel; no caso da autorizao, no existe qualquer direito preexistente, alm
da atividade objeto do requerimento do particular ser, em princpio, vedada; o
que existe uma expectativa de exceo a ser considerada pelo Poder Pblico.

7 - Natureza jurdica da licena ambiental

Determinar a natureza jurdica de um instituto estabelecer o seu lugar no
mundo jurdico, extrair a sua significao frente ao Direito. Alm do mais, tal
identificao importante na medida em que define o regime jurdico a ser
aplicado ao instituto em questo44.
No caso, o estudo e a definio da natureza jurdica da licena ambiental
revertem-se de importncia diante do uso indiscriminado dos termos licena e
autorizao para designar a licena ambiental. Decididamente, um terreno
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 12 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2002, p.389.

43

CASTRO, Alexandre Barros. Procedimento administrativo tributrio. So Paulo: Atlas, 1996,

p. 37.

44

102

minado de controvrsias, posto que as opinies se dividem entre a classificao

da licena ambiental como licena administrativa, como autorizao
administrativa e como um ato administrativo prprio por conta de suas
caractersticas sui generis.
Pensa-se que as controvrsias em torno da natureza jurdica da licena
ambiental sejam decorrente de duas questes: da natureza interdisciplinar do
procedimento do licenciamento e da prpria licena ambiental, que, como j se
fez referncia, no seu aspecto subjetivo e formal, disciplinado pelo Direito
Administrativo, e, no aspecto material, pelo Direito Ambiental; como tambm
do excesso de formalismo jurdico, em que se privilegia o texto seco da lei em
detrimento de uma anlise e uma interpretao sistmica do direito que leve em
conta todos os aspectos da situao.
Assis Oliveira45 afirma que, em se constituindo direito de todos tanto a
propriedade quanto o exerccio das atividades econmicas, desde que
obedecidas as determinaes legais, resta claro que o licenciamento ambiental
constitui licena e no autorizao porque pode gerar direitos subjetivos ao seu
titular, frente Administrao Pblica. Ele faz a distino entre a licena
administrativa e a licena ambiental ao dizer que a possibilidade de
modificao desta no chega a transform-la em uma autorizao ambiental,
visto que isso no pode ocorrer ao livre talante da Administrao Pblica, por
razes de convenincia ou juzo de oportunidade.
Daniel Roberto Fink e Andr Camargo Horta de Macedo46 se alinham a
esse entendimento ao dizer que, em sendo preenchidos os requisitos legais, no
pode a Administrao Pblica negar a licena ambiental, posto que se trata de
um ato administrativo vinculado, que gera direitos subjetivos.
Ricardo Carneiro47 defende que no poderia ser aleatria a escolha do
legislador pela terminologia licena, tendo sido sua inteno criar um ato
administrativo plenamente vinculado, desde que cumpridas integralmente as
exigncias legais, de maneira a obrigar a Administrao Pblica a conceder a
licena ambiental.
Entretanto, parece estar crescendo no Direito Ambiental o nmero dos que
defendem a classificao da licena ambiental como autorizao administrativa.
OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e
licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 308/309.

45

FINK, Daniel Roberto; MACEDO, Andr Camargo Horta de. Roteiro para licenciamento
ambiental e outras consideraes. FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamlton; DAWALIBI,
Marcelo (orgs.). Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2002, p. 10.

46

CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro:

Forense, 2003, p. 113/114.

47

103

Para Marcos Destefenni, a licena ambiental no pode ser tomada como

uma mera licena administrativa, posto que muito mais prxima de uma
autorizao administrativa do que de uma licena administrativa propriamente
dita48.
Pachco Fiorillo49 caminha na mesma direo ao atribuir licena
administrativa o carter de ato vinculado, e licena ambiental o de ato
discricionrio.
Para Buzelato Prestes50, a terminologia licena ambiental no a mais
adequada porque o procedimento de licenciamento ambiental pressupe o
controle e o monitoramento da atividade licenciada e a reviso da licena
concedida. Durante o prazo de validade da licena ambiental, o rgo
ambiental competente dever fazer o monitoramento da atividade a fim de se
certificar de que a mesma merece prosseguimento.
Na compreenso de Leme Machado51 e Muniz de Tarin52, o fato de o
pargrafo nico do Art. 170 da Constituio Federal dispor que assegurado a
todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de
autorizao dos rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei, corrobora no
sentido de que a natureza jurdica da licena ambiental a mesma da
autorizao, porque a licena ambiental uma exigncia legal para o
funcionamento das atividades econmicas capazes de causar impactos ao meio
ambiente, classificao em que se enquadra uma grande parte delas.
Mesmo publicaes de rgos pblicos, como a Cartilha de Licenciamento
Ambiental do Tribunal de Contas da Unio, classificam o licenciamento
ambiental como autorizao administrativa, por conta da possibilidade legal de
revogao e cancelamento, caso as diretrizes estabelecedidas pelo rgo
ambiental no sejam cumpridas.53.
DESTEFENNI, Marcos. Direito penal e licenciamento ambiental. So Paulo: Memria
Jurdica, 2004, p. 106.

48

FIORILLO, Celso Antonio Pachco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4 ed. So Paulo:
Saraiva, 2003, p. 66.
49

PRESTES, Vansca Buzelato. Instrumentos legais e normativos de competncia municipal em

matria ambiental. Forum de direito urbanstico e ambiental, Belo Horizonte, n. 01., 2002, p.
30.
50

MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito ambiental brasileiro. 9 ed. So Paulo:
Malheiros, 2001, p. 251.

51

TARIN, Denise Muniz de. Gesto integrada de licenciamento ambiental. BENJAMIN,

Antnio Herman de Vasconcellos e (orga). Paisagem, natureza e direito/landscape, nature and
law, Vol 2. So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2005, p. 17.

52

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Cartilha de licenciamento ambiental. Braslia, 2004,

p. 11/12.

53

104

Contudo, alguns autores enxergam uma natureza jurdica prpria no

licenciamento ambiental, distinguindo-o da mera autorizao ou licena
administrativa.
Bessa Antunes54 sustenta que, tendo em vista os enormes investimentos
financeiros que normalmente uma atividade potencial ou significativamente
degradadora demanda, no seria razovel reduzir a licena ambiental
condio de autorizao administrativa. Se, de um lado a concesso de licenas
com prazos determinados demonstra que o sentido de tais documentos o de
impedir a perenizaco de padres ultrapassados tecnologicamente, de outro,
enquanto a licena estiver valendo, a modificao de padres ambientais no
pode ser obrigatria para aquele que esteja regularmente licenciado segundo os
padres vigentes poca da concesso da licena.
Se por um lado, caracterizar a licena ambiental como ato discricionrio
gerar insegurana jurdica, e at ameaar a prpria ordem econmica, na
medida em que afastaria investimentos, por outro, caracteriz-la como ato
vinculado colocaria em risco um valor ainda mais soberano, que o Direito
Fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O sensato enquadrar a licena ambiental como um ato administrativo
prprio, podendo ser vinculado ou discricionrio, j que tem tanto
caractersticas da autorizao quanto da licena administrativa. Ressalte-se que
essa discricionariedade tcnica, devendo ter como base o resultado dos
estudos ambientais, sejam eles o estudo e o relatrio prvio de impacto
ambiental ou uma avaliao de impactos ambientais mais simplificada, a
depender do potencial poluidor da atividade em questo.
Na prtica, isso se manifesta da seguinte forma: o exemplo de duas
indstrias que pretendem funcionar numa determinada cidade, na mesma
poca, tendo ambas o mesmo tamanho, a mesma estrutura e lidando com o
mesmo tipo de material. A primeira pode conseguir a licena ambiental sem
problema algum ao passo que a segunda, no, desde que esta queira se instalar
prxima a uma unidade de conservao, ou a uma rea de manguezal ou de
mata atlntica. Uma indstria pode deixar de ser licenciada por intencionar se
instalar em uma regio j demasiadamente poluda ou em um bairro
desrecomendado pelo zoneamento urbanstico-ambiental ou pelo Plano Diretor
do Municpio. Tudo isso ter de ser apontado nos estudos ambientais, devendo
servir de fundamento s decises da Administrao Pblica.
Assim, a questo da definio da natureza jurdica da licena ambiental,
como ato conclusivo do licenciamento ambiental, depender do resultado dos
estudos ambientais, ou seja, se estes no acusarem a existncia de impactos
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, 4 ed.. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p.
102.
54

105

ambientais negativos, impossveis de serem corrigidos ou pelo menos

minorados, est-se diante de um ato vinculado, ou seja, o requerente preenche
os requisitos exigidos pelas normas ambientais e, neste caso, gera para o
requerente direito subjetivo concesso da licena.
No caso de ser desfavorvel o resultado dos estudos ambientais, a se est
diante da discricionariedade administrativa que no entender de Zanella Di
Pietro55, ocorre quando o regramento no atinge todos os aspectos da atuao
administrativa, deixando lei, uma margem de liberdade diante do caso
concreto, de modo que a autoridade poder optar por uma dentre as solues
possveis, todas vlidas perante o direito, ou seja: apesar da atividade a ser
desenvolvida poder gerar algum tipo de impacto ambiental , a administrao
ter um espao de liberdade para avaliar a relao custo (ambiental) X beneficio
(social), o nvel de impacto negativo etc. claro que isso tambm dever ser
feito com base em critrios tcnicos e de forma justificada.

8 - Concluso
Na verdade, a definio da natureza jurdica do ato concessrio de
permisso para exerccio de determinada atividade econmica ou utilizao da
propriedade, quando forem potencialmente causadores de dano ao meio
ambiente, de difcil apreciao. S passvel de ser solucionada diante do caso
concreto, vez que meio ambiente ecologicamente equilibrado e
desenvolvimento econmico constituem binmio que s poder equacionar-se
diante da situao real. Sem a anlise do caso concreto, o mximo que se pode
afirmar que se est diante de uma natureza jurdica sui generis, que ora se
assemelha a licena, ora a autorizao do Direito Administrativo.
Em outras palavras, a delimitao da natureza jurdica dever ser feita de
acordo com o caso prtico pois, a depender da situao, a licena ambiental de
um determinado tipo de empreendimento poder ser autorizao
administrativa ou licena administrativa. Se os estudos ambientais
referendarem a concesso da licena ambiental, por estar a atividade
perfeitamente adequada legislao e s normas administrativas ambientais,
tratar-se- de uma licena administrativa. Mas, se houver falhas ou omisses
por parte dessa atividade, e ainda assim a Administrao Pblica apostar na
adequao da mesma, como no se ter gerado nenhum direito subjetivo, terse- uma autorizao administrativa.

9 - Referncias
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So Paulo: Atlas, 1991, p.40.

55

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