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CHEMI
Rapport Individuel dExpertise
Le mtier de sous-prfet
darrondissement au XXIe sicle
Wassim KAMEL
Administrateur civil hors classe
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
e
SOMMAIRE
Rsum
......................................................................................................................... 3
Abstract
......................................................................................................................... 3
II.
Chapitre II : un mtier dont les modalits dexercice sont variables et qui est confront
des transformations majeures de son environnement ............................25
I.
II.
II.
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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III.
Conclusion ........................................................................................................................45
Liste des personnes interroges ......................................................................................48
Rfrences bibliographiques ............................................................................................51
Liste des sigles et acronymes ...........................................................................................54
Annexes
........................................................................................................................55
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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RSUM
Le sous-prfet darrondissement est le collaborateur historique du prfet. Comme lui il a t
cre, par le Premier consul, Napolon Bonaparte, il y a 214 ans. Ses attributions sont
nombreuses. Elles consistent, par dlgation du prfet, assurer la permanence, la
continuit et la reprsentation de lEtat au sein de sa circonscription administrative, y
mettre en uvre les directives gouvernementales et les politiques publiques, y veiller au
respect des lois et rglements et y concourir au maintien de lordre public et la garantie
de la scurit des citoyens. Il est galement charg danimer et de coordonner, son niveau,
laction des services de lEtat et de participer lexercice du contrle administratif et au
conseil aux collectivits territoriales.
Membre du corps prfectoral le plus proche du terrain, il est en contact quotidien avec toutes
les composantes de la population.
Toutefois, face aux volutions institutionnelles, conomiques et socitales actuelles, il est
lgitime de se demander si la prsence dun reprsentant de proximit de lEtat de cette
nature est toujours ncessaire ? Et si les registres de comptences professionnelles quil
dploie sont encore adapts son environnement ? A ces questions, le prsent rapport
suggre que le mtier de sous-prfet peut conserver sa pleine utilit au XXIe sicle
condition quil volue dans trois directions : un nouveau positionnement au sein de
ladministration territoriale de lEtat, un renforcement de sa professionnalisation et un
accroissement de sa dimension interministrielle.
ABSTRACT
A sub-prefect of an arrondissement collaborates with the prefect. Both of them have been
created by First Consul Napoleon Bonaparte 214 years ago. He has got several decisions
making. By delegation of the prefect, the sub-prefect applies governmental directives and
public policies in its administrative arrondissement. He is in charge of permanence, continuity
and representation of the State. He ensures that laws and regulations are respected and
maintains public order. He also contributes to the safety of population and is responsible for
the coordination of the government actions at a local level. Finally, he takes part in the
administrative monitoring of the local authorities and informs the latter.
The sub-prefect is the nearest prefectoral administrative ground member; he is in contact
with
the
different
components
of
the
population
on
a
daily
basis.
However, face institutional, economic and societal changes that we are currently
experiencing, it is legitimate to wonder whether there is still a need for a representative of a
State of such nature? Do his professional functions still fit with our shifting world? This report
answers these questions by stating that in the 21st century the sub-prefect will still be of
great help for our society by making evolve his role in three different directions: by placing
him in a different position within the territorial administration, by strengthening his
professionalization and by increasing his Inter-Ministerial dimension.
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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INTRODUCTION
Le sous-prfet darrondissement est le collaborateur1 du prfet et ce, sans discontinuit,
2
depuis leur cration commune, par le Premier consul, Napolon Bonaparte, il y a 214 ans .
3
Le sous-prfet met en uvre, essentiellement par dlgation du prfet , au sein de sa
circonscription administrative, les directives gouvernementales et les politiques publiques. Il
y assure galement la permanence, la continuit et la reprsentation de lEtat. Il veille au
respect des lois et rglements, concourt au maintien de lordre public et la garantie de la
scurit des citoyens et a en charge danimer et de coordonner, son niveau, laction des
services de lEtat. Il participe aussi lexercice du contrle administratif et au conseil aux
collectivits territoriales.
Membre du corps prfectoral le plus proche du terrain, il est en contact quotidien avec toutes
les composantes de la population et capte, en permanence, le pouls de la socit. En dpit
des dbats rcurrents4, depuis sa cration, sur lutilit de ce fonctionnaire et sur la ncessit
de le supprimer ou de le garder, la plus-value quapporte le sous-prfet, en particulier
chaque territoire et ses citoyens et, en gnral, lefficience de laction tatique locale, a
toujours prserv son maintien. Mais cette plus-value va-t-elle encore exister dans un
contexte de plus en plus mouvant o la socit est engage dans un processus de
recomposition continue, o de nouveaux acteurs concurrencent directement son champ
dintervention et o de nouvelles demandes mergent chez les citoyens ? Pour rpondre
ces questions, il nous est apparu pertinent de nous interroger sur les modalits actuelles
d'exercice du mtier de sous-prfet d'arrondissement et sur leurs perspectives dvolution.
Par mtier nous entendons lensemble des pratiques concrtes que recouvre
lexercice dune activit professionnelle, ainsi que les reprsentations spontanes que
produisent ceux qui lexercent.
Comment ce haut fonctionnaire de proximit va-t-il continuer remplir ses fonctions
traditionnelles ? Comment s'inscrira-t-il dans un environnement en perptuelle rforme ?
Quid de son positionnement interministriel ? Selon quelles modalits va t-il continuer de
porter une vision particulire de ltat dans son aire d'intervention ? Sur quels nouveaux
fondements va t-il asseoir son expertise territoriale ? Sa formation est-elle toujours adapte ?
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Pour rpondre ces diffrentes questions ce travail sest sappuy, outre les lments tirs
de la propre exprience de son auteur, dune part sur lanalyse du droit positif, des articles,
des ouvrages et des rapports rcents ou incontournables affrents au sujet, dautre part sur
les rsultats dune enqute mtier effectue auprs de lensemble des sous-prfets
darrondissement en activit et, enfin, sur les donnes issues de plus dune soixantaine
5
dentretiens qualitatifs mens auprs de trois groupes de sachants : en premier lieu une
quinzaine de sous-prfets d'arrondissement, ensuite des personnes qui fixent son cadre
dintervention
(gestionnaire
du
corps,
association
du
corps
prfectoral,
prfets,
(lus,
*
*
Trois lments essentiels doivent tre, au pralable, rappels : le mtier sexerce dabord
partir de la relation de confiance qui doit stablir entre le sous-prfet et le prfet. Il sexerce
ensuite, au sein dune quipe prfectorale. Les liens, professionnels et amicaux, qui sy nouent
influencent ncessairement les pratiques des uns et des autres. Il ne sexerce pas enfin, dans
larrondissement, de manire isole mais en bnficiant de lappui comptent et dvou de
lquipe de la sous-prfecture.
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Ce rapport nabordera ni le thme de la rforme de la carte des arrondissements, ni celui de
ladaptation du rseau des sous-prfectures. Si lvidence, ces deux thmes impactent et
impacteront lexercice du mtier de sous-prfet darrondissement, ils ncessitent aujourdhui
moins de rflexions- tant ils ont t documents ces dernires annes- que de dcisions.
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a. La permanence de lEtat
De manire gnrale, la prsence continue du sous-prfet, depuis plus de deux sicles hormis deux changements temporaires de dnomination en 1848 et 1982 - dans
lenvironnement gographique et administratif des franais, symbolise cette permanence. De
8
Dcret modifi n 2004-374 du 29 avril 2004, relatif aux pouvoirs des prfets, lorganisation
et laction des services de lEtat dans les rgions et dpartements.
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Dans la suite du rapport, pour ne pas en alourdir la lecture et par choix de ne pas utiliser
lacronyme inlgant de SPA, le terme sous-prfet dsignera le sous-prfet darrondissement.
Ce dernier avait dailleurs, jusqu la rforme statutaire de 1964 qui en a fait un grade,
lexclusivit de cette appellation.
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manire plus prosaque, cela signifie que cest aujourdhui le seul haut fonctionnaire civil de
lEtat qui rside obligatoirement dans le chef lieu de son ressort administratif et qui peut tre
joint 24h sur 24h tous les jours de lanne pour toutes les questions relatives son
arrondissement ou au dpartement quand, certains week-ends, il assure la permanence
dpartementale .
b. La reprsentation de lEtat
Elle correspond une fonction minente et exigeante. Elle signifie lincarnation juridique et
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physique, par le sous-prfet, de la collectivit nationale
et de sa reprsentation
dmocratique : le Gouvernement. Par sa seule prsence dune part, lors des
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commmorations patriotiques officielles , des crmonies daccueil dans la citoyennet, des
manifestations publiques, des inaugurations, des diverses runions ou visites de travail et
dautre part, dans les actes quotidiens de sa vie prive, le sous-prfet manifeste aux yeux
de chaque participant la ralit, la dignit, lexemplarit et la proximit de lEtat.
Cette dimension explique quil soit le seul fonctionnaire civil dont le premier acte
professionnel consiste dposer une gerbe au monument aux morts du chef-lieu
darrondissement. En moyenne, le sous-prfet consacre la reprsentation de lEtat, selon
les rsultats de lenqute que nous avons mene auprs des sous-prfets darrondissement,
12
12% de son activit .
Le sous-prfet prside dans son arrondissement les onze crmonies patriotiques officielles : la
journe nationale du souvenir et de recueillement la mmoire des victimes civiles et militaires
de la guerre d'Algrie et des combats en Tunisie et au Maroc, le 19 mars ; la journe nationale
du souvenir des victimes et des hros de la Dportation, le dernier dimanche d'avril ; la
commmoration de la victoire du 8 mai 1945, le 8 mai ; la fte nationale de Jeanne d'Arc et du
patriotisme, le 2me dimanche de mai ; la journe nationale de la Rsistance, le 27 mai ; la
journe nationale d'hommage aux "morts pour la France" en Indochine, le 8 juin ; la journe
nationale commmorative de l'appel du gnral de Gaulle, le 18 juin 1940, refuser la dfaite et
poursuivre le combat contre l'ennemi, le 18 juin ; la journe nationale la mmoire des victimes
des crimes racistes et antismites de l'tat franais et d'hommage aux "Justes" de France, le 16
juillet si c'est un dimanche, ou le dimanche qui suit ; la journe nationale d'hommage aux harkis et
autres membres des formations suppltives, le 25 septembre ; la commmoration de l'Armistice
du 11 novembre 1918 et la journe nationale d'hommage aux morts de la guerre d'Algrie et
des combats du Maroc et de la Tunisie, le 5 dcembre. Il prside galement les crmonies
patriotiques locales.
12
Lenqute a t mene par diffusion dun questionnaire par voie lectronique du 19 fvrier au
19 mars 2014, via la mission dappui et danimation du rseau des sous-prfets de la Direction
de la modernisation et de laction territoriale, auprs de lensemble des sous-prfets
darrondissement. Un peu moins dun tiers (104/338 soit 30,8%) des membres du corps y ont
rpondu. Cf. les lments de synthse en annexe II.
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a. La scurit publique
Le sous-prfet entretient, sur ce sujet, un dialogue permanent avec la population, les lus et
les forces de lordre. Pour ces dernires, au-del des contacts quotidiens dicts par
lactualit locale quil a avec le commandant de compagnie de gendarmerie et/ou le
responsable de la circonscription de scurit publique, il organise une runion, le plus
souvent hebdomadaire. Ce temps de rgulation permet de faire le point sur les faits
marquants survenus dans le territoire, dexaminer lvolution des chiffres de la dlinquance
et les vnements quil convient danticiper en matire dordre public. Il est aussi loccasion,
pour le sous-prfet, de partager avec les responsables locaux de la scurit les informations
et les dolances quil a recueillies dans ce domaine auprs des particuliers, des entreprises,
du tissu associatif et des collectivits locales.
Le sous-prfet dcline, dans son arrondissement, les directives fixes par le plan de
prvention de la dlinquance de son dpartement, arrt conformment aux orientations
gouvernementales : prvention de la dlinquance juvnile, lutte contre les violences
intrafamiliales et celles faites aux femmes, prservation de la tranquillit publique.
Certains sous-prfets prsident galement, avec le procureur de la Rpublique, les
deux instances de pilotage de lune des 80 zones de scurit prioritaires (ZSP) cres
depuis septembre 2012 et qui visent mettre en place des stratgies locales et
coordonnes de lutte contre la dlinquance dans les territoires les plus exposs.
De mme, le sous-prfet participe activement, lorsquils existent dans sa circonscription, aux
dispositifs partenariaux de prvention de la dlinquance prsids par les lus locaux :
conseil local de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD), conseil intercommunal
de scurit et de prvention de la dlinquance (CISPD), cellules de veille communales...
Enfin, le sous-prfet contribue galement la matrise des flux migratoires. Il est noter,
ce sujet, quenviron une soixantaine de sous-prfectures continuent de grer les mesures
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dordre individuel tenant au droit du sjour .
b. La scurit routire
Dans ce domaine, le sous-prfet a une double action : amliorer la scurit des
dplacements routiers et sensibiliser les futurs usagers. En matire de prvention des
conduites risque, il programme avec les forces de lordre des oprations de contrle,
cibles sur les zones les plus accidentognes de larrondissement, et y participe
frquemment.
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c. La scurit civile
En matire de scurit civile, le sous-prfet agit dans diffrentes directions. Tout dabord, il
assure le suivi de llaboration et de la ractualisation des plans de secours et de dfense
qui couvrent son territoire. Son engagement est particulirement important pour aider les
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lus concerns faire aboutir leur plan communal de sauvegarde (PCS) et organiser leur
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rserve communale de scurit civile .
Ensuite, il relaie la politique dpartementale dinformation prventive sur les risques majeurs
et de sensibilisation aux modalits dalerte auprs de la population. En particulier, dans laide
au dploiement du Systme dAlerte et dInformation de la population (SAIP).
Enfin, il joue un rle prpondrant dans la gestion des crises. En effet, lorsquune
catastrophe naturelle, technologique ou sanitaire se produit dans son arrondissement le
sous-prfet se rend, chaque fois que cela est possible, sur les lieux pour donner une
information dtaille de la situation au prfet (localisation prcise, premier bilan des dgts,
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valuation des secours). Aprs cela, il peut activer, la demande du prfet et en lien
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avec les acteurs locaux concerns, une cellule de crise au plus prs de lvnement. Il peut
lui arriver, dans certaines conditions, dassurer la direction des oprations de secours par
dlgation du prfet.
Il convient de souligner qu ct de ces trois grands segments, le sous-prfet prside la
commission de scurit de larrondissement qui a en charge la prvention des risques
dincendie et de panique dans les tablissements recevant du public et les immeubles de
grande hauteur.
Bien videmment, pour tous les domaines prcits, le sous-prfet sappuie sur son
quipe, sur les responsables locaux des services concerns et surtout travaille en lien
permanent avec son collgue directeur de cabinet du prfet.
Par ailleurs, de manire prospective, le sous-prfet devra, selon les membres du corps
interrogs, sinvestir de plus en plus dans la consolidation de son portefeuille de
comptences scurit au travers dune plus grande matrise des volets intelligence
conomique, cybermenaces et prvention des mouvements radicaux.
a. Lenvironnement
Le Schma Rgional Climat, Air, Energie (SRCAE) - exemple de politique publique concrte
de territorialisation - est un document dorientation, issu de la loi Grenelle II. Il dfinit, en
particulier, les objectifs et les leviers que les acteurs rgionaux mobilisent pour rpondre aux
engagements nationaux, dici 2020, en matire de rduction de 20% des missions de gaz
effet de serre, damlioration de 20% de lefficacit nergtique et datteinte du niveau de
23% de la part des nergies renouvelables dans la consommation dnergie.
Il est labor conjointement par le Conseil rgional et lEtat et arrt par le prfet de rgion.
A chaque SRCAE est annex un schma rgional de lolien (SRE) qui, lui, est un document
opposable.
Dans la procdure de dfinition de la cartographie du SRE, nombre de sous-prfets
ont t sollicits par les lus locaux, les entreprises, les associations
17
Pasquier (Romain), Guigner (Sbastien), Cole (Alistair)(dir.), Dictionnaire des politiques territoriales,
Presses de Sciences Po, Paris, 2011, p.475.
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b. Lemploi
Sur le volet de lemploi, le sous-prfet participe aussi pleinement la dmarche de
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territorialisation de laction publique au travers, en particulier, de lanimation du service
public de lemploi au niveau local (SPEL).
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Mme si celle-ci mrite dtre repense au vu des volutions en cours comme le suggre MM.
Borel(Patrice), Ferras(Benjamin), Ville(Christian), Evaluation de la politique territoriale de lemploi.
Evaluation des politiques publiques, Bilan et recommandations, Inspection gnrale des affaires
sociales, rapport n RM2013-091P, Paris, juillet 2013, 141p, p.4.
23
Bricault(Jean-Michel), La rationalisation de la reprsentation territoriale de lEtat lchelon
des sous-prfectures , Revue Pouvoirs Locaux n 91, IV/2011, pp.57-61.
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Pendant une brve priode la cration du corps, puis avec le dcret imprial du 13 avril
1861 et les dcrets-lois des 10 septembre et 5 novembre 1926.
26
Cf. la circulaire ministrielle du 23 juillet 2009 relative aux modalits de rorganisation du
contrle de lgalit en prfecture.
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Entretien avec un sous-prfet
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travail dingnierie territoriale effectu par le reprsentant local de lEtat concern et son
quipe. Ce travail sest traduit par les interventions suivantes :
aide llaboration du diagnostic via, notamment, la fourniture des donnes
dtenues par les services de ltat et les oprateurs publics sur les perspectives
dmographiques et sanitaires ;
contribution la construction dune stratgie de dveloppement en aidant le
porteur de projet construire sa rflexion sur la triple ncessit pour ce territoire
de conserver et daugmenter sa population, de crer des emplois et dapporter
des services de proximit aux personnes ges ;
appui la formalisation du projet par laide la recherche de la meilleure
articulation des oprations, par la vrification de la cohrence du projet avec les
autres dmarches territoriales et par laide ltablissement de la maquette
financire (respect des plafonds daide et des taux applicables) ;
aide la mobilisation des acteurs locaux et lanimation des rseaux par un
travail visant convaincre les lus rticents du territoire et mobiliser les acteurs
du rseau grontologique de lAgence rgionale de sant et des oprateurs
privs ;
accompagnement actif du porteur de projet aprs la labellisation ;
appui la dfinition de la procdure dvaluation et la dtermination des
indicateurs de rsultats ;
participation aux actions de communication et de valorisation du projet ;
et enfin suivi des actions mises en uvre (participation aux comits techniques
et au comit de pilotage) et soutien pour les modifications programmatiques.
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demploi affects par le licenciement collectif et concerns par les mesures quelle prvoit ;
les mesures permettant la cration dactivit et le dveloppement des emplois ; la dure
dapplication de la convention ; le montant de la contribution de lentreprise par emploi
supprim et les modalits de suivi et dvaluation du dispositif.
Ensuite, il lui reviendra de constituer et de co-piloter avec lentreprise, puisquil sagit de ses
fonds, le comit de pilotage et le comit de suivi de lapplication de la convention
comprenant les principaux acteurs locaux concerns.
Enfin, tout au long de la dure de la convention - en moyenne trois ans - il mettra avec les
autres parties prenantes toute son nergie pour russir retrouver les emplois perdus par le
territoire.
Cest ce quon peut voir au travers de deux conventions qui viennent rcemment de
sachever :
lune dans larrondissement de Charolles, entre lEtat et FIAT POWERTRAIN
TECHNOLOGIES qui aboutit retrouver, avec 86 emplois valids sur le
territoire, lquivalent de ceux prcdemment dtruits ;
lautre dans celui de Saint-Amand-Montrond, avec CPI Bussire, qui a permis la
cration de 113 emplois pour 116 supprims.
Dans les deux cas, les sous-prfets concerns, nont pas mnag leurs efforts, de
lavis des acteurs locaux, pour parvenir ces rsultats exemplaires en faveur de
linsertion professionnelle de leurs concitoyens et de la revitalisation des territoires.
a. Lanimation
33
Aux termes de la directive nationale dorientation des prfectures (DNO), le sousprfet est : lanimateur de la transversalit de lEtat sur le territoire . Pour ce faire, il
dveloppe, avec chaque responsable de service dconcentr ou doprateur public, des
relations humaines et professionnelles de qualit fondes sur la courtoisie, lgalit et sur la
consolidation du sentiment dappartenance commune la maison Etat . Il veille
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partager les lments informatifs quil dtient avec eux et encourager la circulation de
linformation entre les services au niveau local. Il lui revient, galement, dassocier
lensemble des fonctionnaires de lEtat aux manifestations patriotiques ou conviviales qui se
droulent la sous-prfecture. Il doit constamment garder lesprit, quen dehors de lui,
aucun autre agent de lEtat dans larrondissement na sur sa feuille de route cette fonction
danimation.
b. La coordination
Le moyen de coordination des services dconcentrs le plus utilis par le sous-prfet est
celui de la runion de travail. La quasi-totalit (95%) des sous-prfets ayant rpondu notre
enqute en organisent. Elles se tiennent, de manire privilgie, la sous-prfecture. Ces
runions relvent, schmatiquement, de quatre formats :
celles, gnralement hebdomadaire, dites de scurit avec a minima les
forces de lordre et, en fonction de spcificits locales, des reprsentants du
service dpartemental dincendie et de secours (SDIS) ou des collectivits
territoriales ;
les runions mensuelles du service public de lemploi local avec les parties
prenantes (unit territoriale de la DIRECCTE, Ple Emploi, Mission locale, Cap
Emploi, Conseil Rgional, Conseil Gnral, Communes ou EPCI, Chambres
consulaires, OPCA ) ;
les runions interservices inities par le sous-prfet pour le traitement dun
dossier particulier ;
et celles quon peut qualifier de rgulation avec un ou plusieurs des autres
services de ltat (DDI, DDSEN, DDFIP, UT DRAC, UT DREAL, UT DIRECCTE,
DT ARS) dont lexistence, le format et la priodicit sont trs variables et
souvent fonction du niveau du poste occup.
En dpit du fort volontarisme dvelopp par les sous-prfets dans ce domaine, force
est de constater que lanimation et la coordination des services dconcentrs par le
sous-prfet demeurent ingales et complexes. La mise en cohrence des rseaux infradpartementaux de lEtat reste construire comme la soulign le rcent rapport de MM.
Rebire et Weiss34. La dcision du Comit interministriel pour la modernisation de laction
publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 dengager le regroupement, dans certains cas, des
services dconcentrs infra-dpartementaux au sein de Maisons de lEtat , distinctes des
sous-prfectures, devrait constituer une rponse adapte pour certains territoires,
condition que le pilotage de ces nouvelles entits relve clairement de la responsabilit du
35
sous-prfet .
Comme on vient de le voir, les attributions du sous-prfet darrondissement sont nombreuses
et varies. Pour les exercer aux mieux, il doit sappuyer sur de solides bases sur les plans
thique, physique, psychologique et technique.
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II.
a. La loyaut
Du fait de la nature mme de leur emploi, qui se traduit par une procdure de nomination et
de cessation de fonctions prononce, sur proposition du ministre de lIntrieur, par dcret du
prsident de la Rpublique contresign par le Premier ministre - ce qui tmoigne du degr
de confiance accorde chaque membre du corps par les plus hautes autorits de lEtat 38
les sous-prfets ont, plus que les autres agents publics , un devoir de loyaut absolu vis-vis du Gouvernement. Ce devoir ncessite, en particulier, quils se conforment strictement
ses instructions et quils expliquent et dfendent ses politiques.
b. La neutralit
Comme le prfet, le sous-prfet est soumis un statut drogatoire au droit commun de la
fonction publique (en matire de droit de grve, de droit syndical, de position dactivit) du
fait des responsabilits prminentes quil exerce. Il en dcoule, pour lui, lobligation de
respecter un devoir de stricte neutralit. Ce qui lui interdit dexprimer ses opinions politiques,
religieuses ou philosophiques, que ce soit dans le cadre de lexcution de son service ou en
dehors et quel que soit le mode dexpression (dclarations verbales, crits, actes, rseaux
sociaux ..). Son comportement ou ses propos ne doivent jamais laisser transparaitre
ses propres convictions et doivent toujours sinscrire dans les registres de la
modration et de la mesure.
c. Limpartialit
A linstar des autres agents publics, le sous-prfet agit dans les mmes conditions lgard
de tous, sans aucune discrimination, de quelque nature que ce soit et sans esprit partisan.
Il na pas vocation simmiscer dans le dbat politique local. Son activit publique est
dailleurs limite avant toute chance lectorale pendant la priode dite de rserve .
En matire de relation avec les cultes, il doit veiller tablir des rapports galitaires avec
toutes les religions prsentes dans larrondissement.
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37
Cf. Ministre de lIntrieur, Charte de gestion des hauts fonctionnaires, Paris, mai 2013, p.16.
Lon Duguit, LEtat, les gouvernants et les agents, 1903, rdition Dalloz, 2005, p .607.
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Cette obligation a une porte beaucoup plus tendue que lobligation de loyalisme
lgard du Gouvernement, dgage par la jurisprudence, qui simpose lensemble des agents
publics dans lexercice de leur activit.
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d.
Lexemplarit
Dont les modalits dutilisation, contrairement aux ides reues, sont trs strictement
encadres. Cf. la circulaire MIOCTI du 17 janvier 2011 relative lutilisation des moyens mis
disposition du corps prfectoral en poste territorial.
40
Cette dimension est parfaitement illustre, notamment, dans les ouvrages des prfets Paul
Bernard, Le Prfet de la Rpublique, Economica, 1992 , et Jean-Emile Vi, Un prfet au XXme
sicle, lHarmattan, 2002. Mais galement dans louvrage passionnant de Pierre Birnbaum, Les
fous de la Rpublique, Histoire politique des juifs dEtat de Gambetta Vichy, Fayard, 1992, 512p.
41
Cf. Renan (Ernest), Quest-ce quune nation ? [1882], in Id., Quest-ce quune nation et autres essais
politiques, textes choisis et prsents par Jol Roman, Paris, Presses Pocket, 1992, p.54
et Guilluy
(Christophe), Fractures franaises, Paris, Franois Bourin, 2010, p.2 et suivantes sur la crise
du vivre ensemble .
21
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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Le respect de ces principes thiques est assur par de nombreux garde-fous : qualit
du recrutement, sensibilisation par la sous-direction du recrutement et de la formation
(SDRF) ds le premier module de formation (CSET I), instructions crites et prcises
du gestionnaire sur le sujet, conseils aviss des prfets et des quipes prfectorales,
focus systmatique lors des valuations effectues par les membres du Conseil
suprieur de ladministration territoriale (CSATE). Mais il faut convenir quil manque,
jusqu prsent, une procedure formalise qui matrialise ladhsion individuelle de
chacun un corpus dontologique prcis, comme le soulignait un sous-prfet : Sur
le plan de la dontologie de notre mtier, jai limpression que cest gomtrie
variable par exemple, le prsident de la fdration des chasseurs du dpartement
ma propos de chasser avec lui. Jen ai parl au prfet qui ma dconseill
daccepter. Pourtant mon prdcesseur y allait rgulirement mais ctait avec un
42
autre prfet ! .
a. La disponibilit
Lactivit du sous-prfet sexerce, temporellement, sur un mode continu. Ce qui signifie, quil
est susceptible dtre professionnellement occup, la journe, le soir, le week-end et les
jours fris lorsquils correspondent des journes de commmorations nationales ou a tout
autre vnement ncessitant sa prsence.
Cette disponibilit permanente doit tre gre avec une fine intelligence des situations : le
sous-prfet doit savoir, en fin de semaine, se mnager du temps pour tre auprs de sa
famille et/ou sadonner ses loisirs et donc refuser une partie des multiples sollicitations des
forces vives de larrondissement, mais, en mme temps, sa capacit tre prsent aux
diverses manifestations locales tmoigne de son impartialit et contribue fortement au
rayonnement de lEtat ... et sa propre valuation.
b. La mobilit gographique
La mobilit spatiale chez le sous-prfet ne se situe ni lchelle dpartementale, ni
lchelle rgionale mais lchelle mtropolitaine. Elle concerne, globalement, un tiers de
leffectif du corps chaque anne (74 sous-prfets darrondissement ont t concerns par un
mouvement, en 2013, selon le chef du bureau du management du corps prfectoral et des
42
43
44
Le mtier de sous-prfet, voire mme de prfet, est maintenant pire que celui de galrien. Les
administrs ont perdu les vieilles traditions de respect pour les autorits constitues. Les journaux
vous jettent dans la boue et les jurs les acquittent. Voil les douceurs du mtier quoi il faut encore
ajouter les ordres et les contre-ordres ministriels, les mauvaises humeurs des Excellences Jadmire
toujours quil se prsente des gens de bonne volont pour se jeter au milieu de ce gupier in
Prosper Mrime, Correspondance gnrale, tablie et annote par Maurice Parturier, Tome 1
(1822-1835), lettre du 22 octobre 1822, p.254, Paris, Le Divan 1942.
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Moins de dix
Moins de vingt
46,5
Moins de trente
14
9
8,5
TOTAL
100
Source : SIRH Dialogue au 01/11/2013
45
23
Au final, le mtier de sous-prfet ncessite des savoirs, des savoir-faire et des savoirtre professionnels spcifiques et contraignants. Mais ces caractristiques
particulires sont loin dtre rebutantes. Les sous-prfets interrogs reconnaissent,
dans leur grande majorit, quen choisissant ce mtier ils savent par avance quils
sengagent dans la voie de la servitude et de la grandeur si justement dcrite par
Alfred de Vigny46 pour la condition militaire. De mme, que selon le gestionnaire du
corps, lattrait pour ce mtier demeure important chez les autres fonctionnaires. Ainsi, le
nombre de candidats qui postulent chaque anne pour lexercer reste lev. Toutefois, les
volutions tant institutionnelles que socitales, en cours, ncessitent duvrer ladaptation
du mtier de sous-prfet pour quil puisse conserver cette attractivit.
*
*
46
Alfred de Vigny, Servitude et grandeur militaires, 1835, Gallimard Collection Folio classique
n 2329, 1992, 352p.
24
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I.
25
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CFII
CFIII
CIV
CV
23
20
22
18
17
18
19
23
13
17
14
12
Reprsentation de ltat
12
11
12
12
10
10
12
15
11
12
11
11
14
12
10
09
100
100
100
100
Animation
des
services
de
ltat
dans
l'arrondissement
TOTAL (%)
50
27
II.
51
52
28
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
e
l'chelon rgional.54 Il doit surtout trouver sa place, dsormais, dans la rforme densemble
55
des institutions dcentralises engage par le gouvernement. La loi du 27 janvier 2014 en
constitue le premier volet. Le second volet de cette rforme territoriale vient dtre prsent
au conseil des ministres.
54
58
Cf. communication au conseil des ministres du 18 juin 2014 relative au projet de loi portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique.
29
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b. La mtropolisation
La loi du 27 janvier 2014, renforce les dispositions de la loi du 16 dcembre 201059 et place
la mtropole60 et le ple mtropolitain au premier rang des instruments de recomposition des
territoires.
En premier lieu, la loi distingue plusieurs catgories de mtropoles :
la mtropole qui a vocation constituer une collectivit territoriale statut unique
comme celle de Lyon, qui entrainera la disparition du dpartement concern (en
loccurrence le Rhne) dans les limites de son territoire ;
les mtropoles de droit commun qui auront le statut dtablissement public de
coopration intercommunale. Cette catgorie comprendra les neuf plus
importantes agglomrations du pays : Nice, Bordeaux, Lille, Grenoble, Nantes,
61
Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse ;
et les mtropoles qui bnficieront dun statut dtablissement public de
coopration intercommunale spcifique comme Paris et Marseille.
Ensuite, sagissant des ples mtropolitains, la nouvelle loi modifie deux lments par
rapport leur rgime juridique antrieur : ils pourront accueillir dsormais en leur sein les
rgions et/ou les dpartements sur le territoire desquels le sige du ple se situe; quant au
critre dmographique pour lEPCI le plus peupl du ple, il passe de 150 000 100 000
habitants.
La monte en puissance du processus de mtropolisation, dans la prochaine
dcennie, interrogera ncessairement les mtiers du corps prfectoral en gnral et
celui de sous-prfet darrondissement en particulier : quel positionnement par rapport
une gouvernance sinscrivant dans des systmes dchelles multiples ? Comment
favoriser un accs quitable des populations aux ressources urbaines ? Comment
inciter les lus uvrer pour un dveloppement harmonieux des trames vertes et
bleues ? Face ces questionnements, il apparat utile que le ministre dtermine les
principes dintervention du corps prfectoral dans ce domaine.
30
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62
Gauchet (Marcel), LEtat territorial et les attentes des Franais : lments de rflexion lhorizon
2025, novembre 2010,26p.
63
Il prendra mme, de plus en plus, le temps de noter les services publics sur un site
dvaluation. Cf. Viard (Jean), La France dans le monde qui vient. La grande mtamorphose, lAube,
2013, p.64.
31
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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Par ailleurs, une partie de nos concitoyens64 - quil faut entendre - juge lEtat territorial trop
dispendieux, peu exemplaire avec largent public. Ainsi comme le fait remarquer la
prsidente de lAssociation dentraide des usagers de ladministration (ADUA) : Il parat
vident quil est indispensable de rexaminer le rseau des sous-prfectures [] lADUA na
pas dapprciation nuance par zone gographique, mais constate de toute faon que le
cot dune sous-prfecture, avec son sous-prfet, son personnel, ses locaux, ses frais de
fonctionnement font quen cette priode financire difficile, il sagit l de finances non
indispensables qui demandent tre rduites par le dveloppement des traitements par
internet .
64
Avis convergents dlus, dentrepreneurs et dusagers ; entretiens n 14, 23, 31 ,45 et 49.
65
32
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
e
66
67
33
effectue de manire optimale ce mtier quand on nest pas coup de ses ressources
affectives 68. Beaucoup dautres tmoignages de sous-prfets vont dans ce sens.
Notre socit, et cest une tendance au long cours, fait une place de plus en plus importante
69
lindividualisation des choix , cest dire au primat donn la valorisation et lautonomie
des options choisies par chacun, en fonction de ses propres intrts. Cette volution du
systme commun de valeurs impacte ncessairement les sous-prfets. Il ne semblerait, pas
vain pour la prennit et la modernisation du mtier, de mieux en tenir compte.
Les volutions des territoires, les rformes institutionnelles, les demandes des citoyens et les
aspirations des sous-prfets amnent ne plus concevoir lexercice du mtier de sousprfet sur le registre dun format identique dans tous les arrondissements du territoire
mtropolitain, mais lenvisager de faon modulaire en fonction des caractristiques
locales. Mme si une rflexion sest dj amorce, au niveau du gestionnaire du corps dans
ce sens, il reste encore beaucoup faire tant lorganisation locale demeure largement
indiffrencie 70. Les prconisations qui suivent, visent, en partie, permettre au sous71
prfet dans un contexte de pluralisation de la gestion territoriale qui ne fera que
saccrotre durant ce sicle, dexercer son mtier de la manire la plus adapte aux
caractristiques et aux singularits de son aire dintervention et aux besoins de la population.
*
*
68
69
Cf. Brchon(Pierre), Lindividualisation des socits europennes , Futuribles, n395, juilletaot 2013, pp.119-132.
70
Cour des comptes, Lorganisation territoriale de lEtat, rapport public thmatique, La
Documentation franaise, juillet 2013, p.60.
71
Cf. Epstein(Renaud), LEtat local, de la rsistance la rsidualisation.Les services extrieurs
lpreuve des rformes administratives, dans Eymeri-Douzans (Jean-Michel), Bouckaert (Geert),
(dir.), La France et ses administrations. Un tat des savoirs, Bruylant, Bruxelles, 2013, p.588.
34
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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I.
72
Le ministre de lIntrieur a confi le 4 septembre 2013 aux prfets des rgions Alsace et
Lorraine une mission portant sur llaboration dune mthodologie de rnovation de la carte des
sous-prfectures partir de trois de leurs dpartements : la Moselle, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin.
Les rsultats de cette mission devraient tre connus en janvier 2015.
35
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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chaque fois que cela est possible et que cela reprsente une cohrence stratgique
pour les territoires concerns, sortir de la relation exclusive entre un sous-prfet et
un arrondissement et dvelopper davantage lquation aire daction du sous-prfet =
territoires cohrents, tenant compte des mobilits de population entre bassins de vie
et bassins conomiques . Ce dcouplage devrait tre clairement explicit dans la
prochaine DNO. Concrtement, aujourdhui, trois sous-prfets sont, au travers de chacun de
leur dcret de nomination, en charge de deux arrondissements. En mtropole cela concerne
les arrondissements de Bellac et Rochechouart dans la Haute-Vienne et ceux dHaguenau et
Wissembourg dans le Bas-Rhin et, en outre-mer, ceux de Saint-Pierre et La Trinit en
Martinique. Dautres sous-prfets exercent, par arrt prfectoral, un intrim de longue
dure dun second arrondissement, comme par exemple, Thann et Guebwiller dans le HautRhin, Marmande et Nrac dans le Lot- et- Garonne ou Chteaubriant et Ancenis en LoireAtlantique .
74
75
Elle figurait dj dans la proposition n64 du rapport de M. Pierre Mauroy, Refonder laction
publique locale en 2000. On la retrouve galement dans les rapports raliss en 2003 et en
2010, par lACPHFMI, Sous-prfets, sous-prfectures, arrondissements : sept propositions pour un Etat
territorial proche, rorganis, efficace (proposition n7) et Le positionnement du sous-prfet
darrondissement dans la nouvelle configuration de lEtat territorial ( proposition n4).
76
Bricault(Jean-Michel), Le sous-prfet darrondissement : lment de modernisation de lEtat en
France, LHarmattan, Paris, 2004
36
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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Toutefois, force est de constater que cette possibilit, qui nest pas plbiscite par les sousprfets darrondissement, est aujourdhui peu usite : elle concerne moins de 10% des sousprfets ayant rpondu notre enqute. Les missions rgionales exerces sont de nature
extrmement variable : dveloppement de lconomie sociale et solidaire, sensibilisation
lintelligence conomique, promotion des nergies renouvelables, suivi de programmes
environnementaux Pourtant, la ncessit dun Etat dconcentr stratgique formant
corps autour du prfet de rgion77 nous amne proposer linscription dans la prochaine
Directive Nationale dOrientation des prfectures dune attribution systmatique chaque
sous-prfet darrondissement dau moins une mission rgionale permanente.
Bien videmment, les thmatiques seront construites, dans chaque rgion, entre le prfet de
rgion et ceux des dpartements et sinscriront dans un cadre procdural prcis : lettre de
mission indiquant au sous-prfet les objectifs qui lui sont assigns, la dure de sa
mission, les services auxquels il peut faire appel, les moyens mis sa disposition
ainsi que les modalits d'valuation de sa mission et prsentation annuelle de ltat
davancement et des rsultats de la mission au comit de ladministration rgionale
(CAR). Cette restitution annuelle permettant que : le Prfet de rgion, et son ct le
SGAR, aient des occasions dapercevoir leur rgion travers les sous-prfets . 78
77
Dont les pouvoirs ont encore t renforcs en matire financire puisquil est dsormais, suite
la dcision n8 du CIMAP du 17 juillet 2013 lunique responsable des budgets oprationnels de
programmes (BOP) au niveau rgional.
78
Cf. Charbonniaud (Jean), Amnagement du territoire et services de lEtat , Administration
n164, juillet-septembre 1994, p.111.
79
Cf. Intervention du conseiller dEtat Roederer devant le Corps lgislatif, sance du 18 pluvise
an VIII, A.P. 2 srie, I, p.170.
37
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
e
80
Kamel (Wassim), " Bref clairage sur un membre mconnu du corps prfectoral : le secrtaire
gnral de prfecture", Administration, Revue de l'Administration territoriale de ltat, n236, p.137140, dcembre 2012-janvier 2013.
81
Comme cest le cas, notamment, dans les Alpes-Maritimes ou depuis 1997, la comptence du
Sous-prfet de Nice-Montagne sexerce sur le territoire de larrondissement chef-lieu,
lexception de la ville de Nice et de l'action de la Mtropole Nice Cte dAzur qui relvent du
secrtaire gnral de la prfecture.
82
Cest dans ce sens, quil y a plus de vingt ans (arrt inter-prfectoral du 17 janvier 1991), le
sous-prfet de Redon a t charg dharmoniser les pratiques administratives de lEtat sur le
primtre interdpartemental (Ille-et-Vilaine, Morbihan, Loire-Atlantique) et interrgional (Bretagne,
Pays de la Loire) du Pays de Redon. Ainsi, lorsquun dossier ou un problme dpasse les limites
de sa circonscription administrative et quun intrt le voir traiter en commun est constat soit
par des lus, soit par des associations, soit par des partenaires sociaux, soit par lEtat, il peut
tre demand au sous-prfet de Redon de saisir et/ou de runir les diffrents acteurs concerns
pour quune solution soit recherche lchelle territoriale pertinente. Les principales thmatiques
que traite le sous-prfet sont relatives lconomie, lemploi, la sant, lenvironnement et
lducation.
83
Il fdre outre les 15 intercommunalits du littoral, les dpartements du Nord et du Pas-deCalais et la Rgion Nord-Pas-de-Calais.
38
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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sur cinq arrondissements (Dunkerque, Boulogne-sur-Mer, Calais, Saint-Omer et Montreuilsur- Mer). Aura-t-il traiter avec les cinq sous-prfets territorialement comptents?
Il nous semble utile, pour permettre au sous-prfet dassumer un rle plnier et valorisant de
reprsentation et pour quil puisse aussi accompagner les changements dchelle des
territoires, dinstituer un statut juridique particulier de sous-prfet coordonateur84. Le
sous-prfet coordonateur, linstar du prfet coordonnateur, aurait en charge
dassurer la cohrence et la coordination des actions menes par lEtat sur les
diffrents territoires concerns par une thmatique donne.
II.
Renforcer sa professionnalisation
Le sous-prfet est confront une double concurrence : dune part, au niveau interne, o
dautres hauts fonctionnaires de lEtat, depuis la cration en 2009 des directions
dpartementales interministrielles, viennent se positionner sur un champ - celui de
linterministrialit - dont il avait lexclusivit locale ; et dautre part, au niveau externe, o les
collectivits territoriales et les tablissements publics de coopration intercommunale
disposent de collaborateurs de plus en plus nombreux et surtout aux comptences leves.
Pour pouvoir y faire face, il devra travailler formellement en mode rseau , mieux se
former et situer son action dans un cadre dontologique affirm.
84
85
Spirale est une plate-forme collaborative qui vise constituer un rfrentiel doutils et de
pratiques partages au sein du rseau des sous-prfets darrondissement. Lance, titre
exprimental, par la DMAT(SDAT) en juin 2013 elle devrait tre gnralise au cours de lanne
2014.
86
LInspection gnrale de ladministration a constitu des groupes rfrents thmatiques dans
plusieurs domaines: scurit publique, scurit civile, rforme de lEtat, collectivits territoriales,
titres, Europe
39
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
e
B. Concevoir un parcours
lentre dans le corps
de
formation
individualis
ds
Litinraire de formation actuel dune personne qui intgre le corps des sous-prfets dbute
par une tape dnomme Cycle suprieur des tudes territoriales de niveau I obligatoire
pour tous les entrants. Le CSET I comprend plusieurs squences : la premire dite prise
de poste qui intervient dsormais avant lentre en fonction, puis trois autres squences
relatives lordre public, au management, la communication qui doivent tre suivies
rapidement par le sous-prfet. Ensuite le sous-prfet se forme la carte en fonction des
stages mis en place par la sous-direction la recherche et la formation. Mme si ce
parcours est actuellement jug satisfaisant par ses principaux bnficiaires, il nen semble
pas moins ncessaire pour prparer les dfis de lexcellence auxquels seront confronts
demain tous les administrateurs des territoires, de mettre en place, pour chaque sousprfet, un vritable parcours individualis de formation. Ds lentre dans le corps, il
faudrait raliser un entretien de positionnement et en traduire les rsultats en termes
dobjectifs, de dure, de calendrier, de stratgie dapprentissage, de modalits dvaluation.
Evidemment, ce parcours privilgierait la transmission par les pairs et sappuierait, pour
une grande partie, sur de le-formation.
C. Former les
sous-prfets darrondissement aux nouveaux
dfis scuritaires
Trois domaines prioritaires sont privilgier : lintelligence conomique, les
cybermenaces et la prvention des mouvements radicaux.
La crise et la mondialisation ont rendu encore plus ncessaire la politique publique
danticipation des risques, de prvention des menaces et de protection du tissu conomique
national, et plus encore, son dploiement au niveau local, au plus prs des entreprises87. Il
en dcoule le besoin dacclrer la monte en comptences des sous-prfets sur le sujet
via des formations idoines. Il faut galement veiller rendre effective la dsignation, dans
chaque dpartement, dun sous-prfet darrondissement en charge de la politique publique
dintelligence conomique, car, en dpit de lorientation de la feuille de route du 18
novembre 2013, ceux-ci forment actuellement peine un quart de lensemble des
correspondants dpartementaux.
La croissance des menaces cyberntiques qui visent notre pays, aussi bien sur le registre de
lespionnage, que du sabotage ou de la dstabilisation, rend galement impratif de
dvelopper une politique proactive de sensibilisation aux cybermenaces au plus proche des
acteurs territoriaux.
La prvention et la lutte contre les mouvements radicaux vont constituer de plus en plus des
orientations prioritaires de la politique de scurit intrieure. Le rcent plan de lutte, qui ne
concerne quun des nombreux volets du phnomne de radicalisation, en est un exemple
manifeste. Du fait de sa capacit dtecter les signaux faibles, le sous-prfet doit avoir
87
40
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
e
D.
Exprimenter
pralable
pour
les
nouveaux
sous-prfets
le
stage
Une priode courte dimmersion auprs dun sous-prfet volontaire et expriment pour les
primo-nominations dans le corps serait, selon les lments qui ressortent des changes
avec ceux qui lintgrent, fort utile. Pralable la prise de poste, cette priode permettrait
au futur sous-prfet dapprendre in vivo les premires bases du mtier.
88
Cf. Ministre de lintrieur, Synthse nationale relative aux stratgies de contrle de lgalit des
prfectures 2013, Direction Gnrale des collectivits territoriales, fvrier 2014,13p.
89
Association du Corps Prfectoral et des Hauts Fonctionnaires du ministre de lIntrieur, La
dimension thique de la rforme de lEtat, juin 2012, 13p.
41
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
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Mais il faut aller plus loin et, dans lintrt des membres du corps, qui est avant tout
un corps de dtachement, traduire les rgles thiques fondatrices du mtier dans une
srie de dispositions caractre professionnel inscrites dans un code de dontologie
ayant un caractre normatif.
Ce code dune vingtaine darticles pourrait tre rdig par une
quipe-projet
comprenant des reprsentants des entits suivantes: direction de la modernisation et de
laction territoriale, association du corps prfectoral et des hauts fonctionnaires du ministre
de lIntrieur (ACPHFMI), sous-prfets, inspection gnrale de ladministration et conseil
suprieur de ladministration territoriale de lEtat. De manire oprationnelle, chaque prise
de poste, le sous-prfet, en mme temps que la signature de son procs-verbal
dinstallation, attesterait de sa prise de connaissance du contenu du code. En complment
de cette dmarche, il pourrait aussi tre utile de rflchir la mise en place dune
fonction de dontologue recouvrant le champ plus large de lensemble des mtiers
du corps prfectoral.
III.
Laction publique, quand elle vise lefficience optimale, se construit de plus en plus sur un
mode transverse. Le dveloppement durable, par exemple, nest pas dclin par une
politique gouvernementale particulire, mais se retrouve dans plusieurs dentres elles. Le
90
savoir-faire interministriel traditionnel du corps prfectoral , c'est--dire, sa capacit en tant
que gnraliste de la chose publique sortir des logiques de pense en silo et
harmoniser le dire de lEtat pour rpondre au mieux aux besoins des bnficiaires des
programmes gouvernementaux au niveau local, peut reprsenter un atout matre pour lEtat
dans sa volont actuelle de rnovation de laction publique par les territoires. La valorisation
de cette ressource tatique nen est, par consquent, que plus indispensable et passe par
ltablissement de liens formaliss entre le rseau des sous-prfets et certaines structures
administratives qui dpendent du Premier ministre. Elle passe galement par une utilisation
plus fonctionnelle de ce rseau dans la phase de construction des politiques publiques par
les diffrents dpartements ministriels. Enfin, elle ncessiterait dtre clairement affirme
dans une feuille de route, valant doctrine demploi.
[] quune part notable du temps du corps prfectoral consiste rsoudre des problmes
qui tiennent la sociologie administrative et aux rsistances l'interministrialit au sein des
services. in Allimant Philippe, Pelisson Eric, Roubieu Philippe, Vatin Thierry. Les enjeux de
l'interministrialit locale. In: Politiques et management public, vol. 22 n 4, 2004. p.9.
91
42
92
Une approche de mme nature avait aussi t mise en uvre entre la DATAR et les sousprfets dveloppeurs la fin des annes quatre-vingts, cf. circulaire du 16 novembre 1988
relative au rle des sous-prfets pour le dveloppement industriel local, NOR/INT/K/88/00397/C.
93
A la question Avez-vous le sentiment que le Gouvernement fait leffort dexpliquer aux
Franais les mesures nouvelles qui les concernent ? , 59% des personnes interroges rpondent
non et 39% oui , Baromtre de la communication gouvernementale, avril 2013.
94
Laction 2 du plan daction du SIG relative la nouvelle communication du gouvernement
sintitule : Mobiliser les agents de la fonction publique pour quils relayent les campagnes de
communication prioritaires .Cf. Premier ministre, Modernisation de laction publique. Evolution de
la communication gouvernementale. Plan daction, fvrier 2013, p.3.
95
Dans son fondement cette proposition nest pas loigne de celle prconise il y a plus de
quinze ans dans le rapport Houssin de donner la possibilit aux sous-prfets de faire remonter
au sommet de lEtat, leurs constatations de terrain et leurs propositions de rformes, selon une
procdure adapte. Cf. Houssin (Pierre-Rmy), La simplification de lEtat dans ses relations avec
le public et avec les collectivits locales. Rapport prsent au Premier ministre, La documentation
Franaise, Paris, 1997.
43
Le mtier de sous-prfet darrondissement au XXI sicle, Wassim KAMEL - CHEMI - Juin 2014
e
Cf. Freysselinard (Eric), Les rseaux sociaux: pour une meilleure et une nouvelle communication
de lEtat, Administration, n236, dc. 2012-janvier2013,pp.70-73.
97
Mme si la tourne annuelle des communes de larrondissement nest plus obligatoire
depuis longtemps et quil semble certains membres du corps que cette pratique relve dun
autre sicle il nen demeure pas moins que cette tourne communale constitue un vrai
gisement informatif pour ceux qui la pratiquent. La possibilit de rencontrer les femmes et les
hommes qui constituent, dans leur diversit, un conseil municipal, dchanger avec eux sur tous
les sujets, mmes les plus sensibles, vaut les meilleurs sondages dopinions. Cf. pour une
perspective
historique
sur
le
sujet : Tanguy
(Gildas),
Administrer autrement
le
dpartement Les
prfets
en
tournes (1880-1940).Entre
folklore
rpublicain,
rituel
bureaucratique et pratiques informelles,p35-50, in La politique sans en avoir lair, sous la
direction de Le Gall (Laurent) et alii, Presses universitaires de Rennes,2012.
98
Cf. La dclaration de lancien ministre de lEducation nationale, Vincent Peillon, dans le Monde
du 26 avril 2014 : la rforme a manqu dinterministrialit .
44
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aux besoins de notre socit. Mme si la plupart dentres elles ont t mises depuis fort
longtemps et quelles connaissent, pour certaines des applications concrtes, ici ou l, cest
leur formalisation et leur gnralisation qui permettraient le repositionnement, la
professionnalisation et linterministrialit indispensables au sous-prfet du XXIe
sicle.
*
*
45
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Conclusion
A lissue de ce travail, qui est le produit de prs dune soixantaine dentretiens, de
lexploitation dune centaine de questionnaires, de lanalyse dune documentation
consquente et actualise sur le sujet et dune exprience personnelle de sous-prfet
darrondissement de prs de dix ans, deux remarques conclusives peuvent tre faites
relatives lutilit du mtier de sous-prfet et ses perspectives dvolution.
Tout dabord, concernant lutilit mme de ce haut fonctionnaire territorial de lEtat, en
dehors de la position avise et argumente du Prsident de lAssociation des rgions de
France, elle fait lunanimit de la majorit de nos interlocuteurs99. De plus, leurs avis
convergent pour indiquer que le sous-prfet doit continuer se situer dans le ressort
administratif de son affectation. Lhypothse dun sous-prfet ambulant 100 qui trouverait
refuge le soir au chef-lieu du dpartement, c'est--dire dun sous-prfet hors sol , est
clairement rejete. Par contre, beaucoup dentre eux posent ouvertement la question de
lutilit du maintien, en ltat, du rseau des sous-prfectures et celle de linadquation de la
circonscription administrative infra-dpartementale dans sa configuration actuelle.
Ensuite, par rapport aux volutions ncessaires du mtier de sous-prfet il nous
semble quelles doivent prendre en compte les cinq dimensions suivantes :
structurelle, au travers de la reconnaissance et du dveloppement dau moins
deux modles dorganisation. Celui des sous-prfets qui occupent des postes de
classes fonctionnelles et qui dirigent des entits reproduisant en rduction, et de
manire variable, loffre de services et certaines fonctions de la prfecture. Et
celui des autres sous-prfets, qui disposent, ou devraient disposer, dune petite
quipe de cadres de bon niveau pour agir en faveur du dveloppement des
territoires partir, soit dune maison de lEtat regroupant les services
dconcentrs qui se trouvent au niveau infra-dpartemental, soit, des sousprfectures existantes ;
99
Selon la proposition effectue ds 1809 lempereur Napolon par le marquis LezayMarnsia alors prfet du dpartement de Rhin-et- Moselle.
46
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*
*
101
Cf. Vanier (Martin), Le pouvoir des territoires. Essai sur linterterritorialit, Paris, Economica,
2008.
102
Cette orientation est galement prconise dans le rapport interne, relatif au Sous-prfet de
demain, remis en fvrier 2012 au secrtaire gnral du ministre de lIntrieur par le prfet
Roger Silhol :lexpertise du sous-prfet doit porter sur la territorialisation des politiques publiques
en particulier celle de scurit et lingnirie de dveloppement territorial,p.3.
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103
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la
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ADUA
ARS
BOP
CAR
CGET
CISPD
CLSPD
CSATE
CSET
DGAFP
DGEFP
DMAT
DNO
EPCI
MAP
PCS
PER
PPRN
PPRT
RATE
RGPP
SDIS
SGAR
SIG
SPEL
SRCAE
SRE
ZSP
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ANNEXES
Annexe I
Annexe II
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Cette enqute, labore dans le cadre du centre des hautes tudes du ministre
de lIntrieur (CHEMI), a t mene par diffusion dun questionnaire par voie
lectronique du 19 fvrier au 19 mars 2014, via la mission dappui et danimation
du rseau des sous-prfets de la Direction de la modernisation et de laction
territoriale (DMAT), auprs de lensemble des sous-prfets darrondissements. Un
peu moins dun tiers (104/338 soit 30,8%) des membres du corps ont
rpondu
et,
fait
notable,
quasi-exclusivement
ceux
qui
exercent
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21
19
14
Reprsentation de ltat
12
12
11
11
TOTAL (%)
100
Source : Enqute CHEMI 2014
conseiller
des
lus
pour
la
lgalit
de
leurs
actes
et
de la mme
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CFII
CFIII
CIV
CV
23
20
22
18
17
18
19
23
13
17
14
12
Reprsentation de ltat
12
11
12
12
10
10
12
15
11
12
11
11
14
12
10
09
100
100
100
100
Animation
des
services
de
ltat
dans
l'arrondissement
TOTAL (%)
Quant lattribution dune mission dintrt rgional, elle apparat comme peu
frquente ; moins dun sous-prfet sur dix (8%) indique en assumer une.
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affrentes,
en
particulier, au suivi
de projets conomiques,
rorganisation
fonctionnelle
des
missions
ou
document
stratgique
de
runions
des
services
de
ltat
dans
larrondissement
La quasi-totalit des sous-prfets ayant rpondu (95%) organisent des
runions dans larrondissement. Les runions relvent, schmatiquement, de
quatre types :
les runions mensuelles du service public de lemploi local avec les parties
prenantes (UT DIRECCTE, Ple Emploi, Mission locale, CAP EMPLOI, Conseil
Rgional, Conseil Gnral, Communes ou EPCI, Chambres consulaires,
OPCA ),
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mtier
sorganisent
en
fonction
de
la
typologie
des
arrondissements.
Par contre, lanimation du rseau au niveau rgional est juge, elle,
globalement insuffisante. Prs des trois-quarts des rpondants regrettent
linexistence de ce niveau de rgulation. De plus, lorsque cette animation existe,
sous lgide du
top /down ,
Le parcours de formation
caractre
plus
technique
interinstitutionnelles,
des
modalits
formations :
de
mise
en
pilotage
place
dun
dinstances
poste
de
laboration
de
conventions
de
revitalisation,
spcificits
ultramarines
61
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les
services
dconcentrs
qui
se
trouvent
au
chef-lieu
de
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Sous-prfectures
raccordes AGDREF1
Dpartements
01 Ain
03 Allier
04 Alpes de Haute Provence
Gex
Montluon
Forcalquier
Aix en Provence
Arles
Istres
Montbliard
Brest
Libourne
Bziers
La Tour du Pin
Vienne
Roanne
Saint Nazaire
Montargis
Cholet
Cherbourg
Reims
Saint Dizier
Verdun
Lorient
13 Bouches du Rhne
25 Doubs
29 Finistre
33 Gironde
34 Hrault
38 Isre
42 Loire
44 Loire-Atlantique
45 Loiret
49 Maine et Loire
50 Manche
51 Marne
52 Haute-Marne
55 Meuse
56 Morbihan
Forbach
57 Moselle
Thionville
Avesnes sur Helpe
Douai
Dunkerque
Valenciennes
Compigne
Calais
Bayonne
Haguenau
Slestat
Mulhouse
Chalons sur Sane
Le Havre
59 Nord
60 Oise
62 Pas de Calais
64 Pyrnes Atlantiques
67 Bas Rhin
68 Haut Rhin
71 Sane et Loire
76 Seine Maritime
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Fontainebleau
Meaux
Provins
Torcy
Mantes la Jolie
Rambouillet
Saint Germain en Laye
Castres
Draguignan
Sens
tampes
Palaiseau
Antony
Boulogne-Billancourt
Le Raincy
Saint Denis
L'Hae les Roses
Nogent sur Marne
77 Seine et Marne
78 Yvelines
81 Tarn
83 Var
89 Yonne
91 Essonne
92 Hauts de Seine
93 Seine Saint Denis
94 Val de Marne
Argenteuil
95 Val d'Oise
Sarcelles
Pointe Pitre
971 Guadeloupe
97150 Saint Martin
Saint Martin
(antenne de la prfecture de Guadeloupe)
973 Guyane
Source : DGEF/2013
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