ENCCLA Artigo

doi: 10.5102/rbpp.v2i1.
1649
Uma anlise da Estratgia Nacional Contra

a Corrupo e a Lavagem de Dinheiro
(ENCCLA) por suas diretrizes*
An analysis of the National Strategy
Against Corruption And Money Laundering
(ENCCLA) by its directives
Resumo
Felipe Dantas de Arajo1
* Artigo recebido em 31/10/2011

Aprovado em 27/01/2012
1
Mestre em Direito pelo UniCEUB, ps-graduado em Direito Pblico pela UnB e graduado em
Direito pela UFRN. procurador federal desde
2004, atualmente em exerccio na Procuradoria
Federal em Natal-RN. De 2007 a 2011 esteve
em exerccio requisitado na ControladoriaGeral da Unio, onde ocupou as posies de
Assessor Parlamentar e Assessor da Secretaria
de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas. palestrante convidado do Programa Nacional de Capacitao em Combate
Corrupo e Lavagem de Dinheiro.
A primeira parte deste trabalho contextualiza o cenrio em que a anticorrupo e a antilavagem de dinheiro tornam-se o padro da comunidade
internacional de enfrentamento da criminalidade transnacional, econmica
e organizada, consubstanciando-se em regimes globais de proibio. Percebeu-se que h uma forte dimenso administrativa e diversas medidas de
natureza administrativa nas modificaes jurdicas propostas por estes regimes de proibio. Esta particularidade foi aproveitada, na segunda parte do
trabalho, como elemento de distino entre a internalizao, no Brasil, destes
regimes e as caractersticas da poltica criminal tradicional. Apresentou-se
um breve histrico do surgimento da Estratgia apenas contra a lavagem de
dinheiro da sua evoluo para confrontar tambm a corrupo. Na terceira
parte do trabalho, efetuou-se uma anlise da ENCCLA enquanto vetor de
polticas pblicas anticorrupo e AML, mediante uma metodologia de categorizao e classificao do conjunto de diretrizes produzidas pela Estratgia. A anlise do contedo das diretrizes da ENCCLA, que recaiu sobre o
momento de formao das polticas pblicas, revelou perspectivas acerca da
pertinncia do conjunto das medidas tomadas com as necessidades dos regimes de AML e anticorrupo, sobre a forma de atuao dos seus partcipes e
sobre a compatibilidade de tratamento de dois regimes distintos, ainda que
paralelos. Principalmente, a anlise serviu para demonstrar a complexidade
do intercmbio entre as dimenses criminal e administrativa das polticas
anticorrupo e AML e indicou que os temas lavagem de dinheiro e anticorrupo, apesar de dar nome ENCCLA, so, na verdade, instrumentais para
uma poltica mais ampla, a de combate criminalidade organizada.
Palavras-chave: Lavagem de dinheiro. Corrupo. Poltica criminal. Crime
organizado. Anlise jurdica de polticas pblicas.
Abstract
The first part of the work contextualizes the scenario in which anticorruption anti-money laundering become the standard of the international
community to confront transnational economic and organized crime, and
embody the concept of global prohibition regimes. It was noticed that there is a strong administrative dimension and many administrative measures
proposed by the global prohibition regimes under study. This characteristic
Felipe Dantas de Arajo
Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 2, n. 1, p. 53-82, jan./jun. 2012
was used in the second part of the work as an element

of distinction between the internalization of these regimes in Brazil and the characteristics of a traditional
criminal policy. A brief history of the emergence of the
Strategy was presented, at first only against money laundering, and its evolution to also fight corruption. In the
third part of the paper an analysis of ENCCLA as vector
of anti-corruption and AML policies was performed by a
method of categorization and classification of the set of
guidelines produced by the Strategy. The content analysis
of ENCCLA guidelines, which fell upon the moment of
formation of this public policy, revealed insights of the relevance of the measures taken with the needs of AML and
anti-corruption regimes, of the procedures of its participants and of the compatibility of two distinct, yet parallel,
regimes. Mainly, the analysis served to demonstrate the
complexity of exchanges between criminal and administrative dimensions of anti-corruption and AML policies
and indicated that money laundering and corruption,
despite naming the ENCCLA, are actually instrumental
to a broader policy, the fighting of organized crime.
54
de efetividade de os regimes nacionais coibirem apenas

internamente atividades transnacionais; pela inteno de
eliminar parasos para refgio de criminosos; pela padronizao em microssistemas legais que torna possvel a cooperao jurdica internacional entre pases de tradies
jurdicas distintas; e pela expectativa de cooperao entre
pases, que, caso no cumprida, cria certo embarao internacional.
Keywords: Money Laundering. Corruption. Criminal Policy. Organized Crime. Legal Analysis of Public Policies.
No tocante antilavagem de dinheiro, doravante

AML3 (parte 1.1), a partir deste consenso, desenvolveu-se
a noo de que, paralelamente criminalizao e persecuo dos ilcitos em si, o fluxo financeiro resultante dos
crimes deve receber ateno do sistema penal, no apenas
como resultado ou proveito, mas sim elevado categoria
de um tipo penal autnomo. A criminalizao da lavagem de dinheiro tambm apontada como tcnica eficaz
de utilizar os rastros deixados no sistema financeiro para
perseguir autores de delitos naturalmente fugidios e ocultos, e o confisco pelo Estado do capital identificado como
lavado (a chamada recuperao de ativos) legitimado
como forma de incapacitar financeiramente as organizaes criminosas, e de, por outro lado, custear o sistema
persecutrio criado pelos Estados para este fim.
1 Introduo
Quanto anticorrupo (parte 1.2), na perspectiva tradicional da preponderncia dos Estados como
sujeitos do Direito Internacional, a corrupo vista
O objetivo deste trabalho apresentar uma anlise

das diretrizes emitidas pela ENCCLA Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro.2
Iniciamos o trabalho com a contextualizao do cenrio
no qual a lavagem de dinheiro e a corrupo passaram a
ser objeto de preocupao da comunidade internacional.
Neste novo paradigma, os Estados esto sujeitos a outras
ameaas para alm das guerras convencionais, de forma
que a atuao transfronteiria de grupos criminosos deixa de ser preocupao apenas interna dos sistemas penais
dos pases. Neste cenrio, desenvolvem-se regimes globais de proibio (parte 1), caracterizados pela ausncia
Este trabalho apresenta os resultados colhidos na pesquisa

de mestrado do autor. Ver: ARAUJO, Felipe Dantas de. Direito anticorrupo no Brasil: internacionalizao, poltica
interna e novos paradigmas sancionatrios e institucionais.
2010. Dissertao (Mestrado) Programa de Mestrado em
Direito do Centro Universitrio de Braslia UNICEUB,
Braslia, 2010. Disponvel em: <http://www.uniceub.br/pdf/
FELIPE%20DANTAS2.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2011.
como um perigo para a existncia dos prprios Estados.

Em uma agenda mais contempornea, o consenso atual
relaciona inversamente corrupo ao desenvolvimento
humano e capacidade de investimento em infraestrutura, sade e educao. Regimes corruptos praticam delitos
coletivos no s contra o patrimnio de sua populao
presente, mas contra o direito de as geraes futuras se
beneficiarem do desenvolvimento que no ocorreu. Todo
esse movimento internacional da anticorrupo mobiliza
recursos e esforos de diversos atores e, em uma prxima
instncia, alcana fora suficiente para se impor e convencer os Estados a internalizarem suas polticas e suas
normas.
Ainda nesta parte de contextualizao do tema do
trabalho no campo do Direito Internacional, percebeuse que h uma forte dimenso administrativa e diversas
medidas de natureza administrativa nas modificaes ju-
Acrnimo em ingls de Anti-Money Laundering.
Uma anlise da Estratgia Nacional Contra a Corrupo e a Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) por suas diretrizes
rdicas propostas pelos regimes de proibio em estudo

(parte 1.3). No captulo seguinte (2), que trata da internalizao, no Brasil, das polticas AML e anticorrupo
por intermdio da ENCCLA, esta particularidade da
complexidade dos regimes de proibio foi aproveitada
na continuidade dissertativa do texto, como elemento de
distino destas polticas de uma poltica criminal tradicional (parte 2.1).
objetivo resolver este problema, mas cumpre enunci-lo,
Na segunda parte do trabalho, tambm, apresentamos um breve histrico do surgimento da ENCLA, em

2003, tratando, ainda, apenas do tema lavagem de dinheiro (parte 2.2). Apesar de os elementos jurdicos do
regime da antilavagem de dinheiro terem sido instalados,
faltavam ainda a cultura institucional e a determinao
de conceber e executar polticas organizadas para o funcionamento desse sistema: o que havia era baixa difuso
do tema at mesmo entre os rgos persecutrios, o que
minalidade organizada, criminalidade econmica (este
resultava em quase nenhuma investigao ou processo

pelo crime de lavagem. Na parte 2.3, se esmiam os procedimentos de funcionamento da ENCCLA e inicia-se a
contextualizao da Estratgia no campo de estudos das
polticas pblicas. Mais recentemente, o regime da AML
se desenvolveu no sentido de se fundir com outro regime, o da anticorrupo (parte 2.4), o que redundou na
adoo interna, pelo Brasil, de uma poltica comum para
enfrentamento da lavagem de dinheiro e da corrupo, a
ENCCLA, a partir de 2006.
tos, se relacionam lavagem do lucro obtido pelo crime
Finalmente, registre-se um percalo conceitual

que enfrentamos na leitura da literatura de referncia deste artigo quanto multiplicidade de termos relacionados
s polticas criminais no convencionais.4 No nosso
campo de uma elaborao mais cuidadosa sobre a preciso de seus conceitos. As obras relacionadas ao tema, a
maioria no campo do Direito Penal, limitam-se a tratar
de forma conjunta todos os fenmenos da criminalidade
moderna, ou no convencional, e confundem conceitualmente fenmenos enormemente distintos entre si: critermo por si s de abrangncia semntica mpar envolvendo crimes relativos a tributos, medicamentos, consumidor, meio ambiente, economia, direito autoral, fraudes
corporativas, corrupo etc.), criminalidade do colarinho
branco e lavagem de dinheiro. Cada um desses sistemas
penais possui suas especificidades de poltica criminal e,
obviamente, deve ser estudado de forma separada (a no
ser quando, obviamente, os prprios crimes, enquanto faorganizado, ou prtica de delitos econmicos ou de corrupo feita de forma organizada). Mas, de antemo, nos
posicionamos no sentido de que as medidas discutidas
na ENCCLA, mesmo que estejam na rbita da lavagem
de dinheiro e da corrupo, em ltima instncia, se perfilam a um paradigma de enfrentamento da criminalidade
organizada (ver nota de rodap 13 adiante). Acreditamos
que a anlise ora apresentada demonstra esta hiptese.
2 Regimes globais de proibio

2.1 Antilavagem de dinheiro e contrafinanciamento
do terrorismo
Entendemos a AML como um regime global de
proibio, que surge em um contexto contemporneo de
preocupao da comunidade internacional com o crime
organizado transnacional, incluindo-se a o terrorismo.
Este contexto se afina com o novo paradigma do Direito
Internacional, segundo o qual os Estados deixam de se
relacionar apenas com outros Estados. Outras organizaes, e at o indivduo, so aceitos como sujeitos de Direito Internacional. Do ponto de vista da segurana externa,
neste novo paradigma, os Estados no temem apenas a
declarao de guerra de outro Estado, estando sujeitos a
outras ameaas como terrorismo e guerra no conven-
Invariavelmente albergadas tambm sob o epteto de white

collar crime, cf.: SUTHERLAND, Edwin H.; CRESSEY, Donald R.; LUCKENBILL, David F. Principles of criminology. 11.
ed. Oxford: General Hall, 1992. p. 109.
cional. Dessa forma, a atuao transfronteiria de grupos

criminosos deixa de ser preocupao apenas interna dos
sistemas penais dos pases.
Na terceira parte do trabalho, apresentamos a metodologia de classificao e o julgamento do conjunto de

diretrizes produzidas pela ENCCLA (parte 3.1). Acreditamos que, metodologicamente, essa anlise possibilite a
apresentao de resultados confiavelmente representativos a respeito da poltica criminal interna brasileira sobre
crime organizado, lavagem de dinheiro e corrupo. Ao
largo do aprofundamento do objetivo desta anlise, apresentamos alguns resultados preliminares, com suporte
grfico (parte 3.2).
ao menos a ttulo de alerta. Ressente-se a literatura neste
55
A literatura5 relativa internacionalizao do Direito Penal aponta que a problematizao criminal da

lavagem de dinheiro um dos principais exemplos do
sucesso de um movimento internacional em provocar alteraes substanciais nos regimes jurdicos internos dos
Estados. Sucesso este demonstrado pelo fato de que, em
questo de uma dcada, uma recm-criada organizao
internacional, o GAFI6 (Grupo de Ao Financeira Internacional, tambm muito referenciado no seu acrnimo
ingls FATF, Financial Action Task Force) conseguiu expandir para um tero dos pases do mundo seu modelo
de persecuo penal e de inteligncia financeira aplicados
contra a lavagem de dinheiro.
56
Falar de internacionalizao da AML remete

adoo das seguintes Convenes das Naes Unidas:
contra o Trfico Ilcito de Estupefacientes e de Substncias Psicotrpicas (Conveno de Viena), de 1988;7 e
contra a Criminalidade Organizada Transnacional (Conveno de Palermo), de 2000.8 As duas convenes foram
inspiradas pela interpretao do fenmeno da criminalidade organizada como uma empresa capitalista, que pratica o comrcio/indstria ilcito de bens (drogas, armas,
pessoas, descaminho etc.), de forma planejada e com o
objetivo de lucro. A partir deste consenso, desenvolveu-se
a noo de que, paralelamente criminalizao e persecuo dos ilcitos em si, o fluxo financeiro resultante dos
crimes deve receber ateno do sistema penal, no apenas
como resultado ou proveito, mas sim elevado categoria
de um tipo penal autnomo. A criminalizao da lavagem de dinheiro tambm apontada como tcnica eficaz
de utilizar os rastros deixados no sistema financeiro para
perseguir autores de delitos naturalmente fugidios e ocultos, e o confisco pelo Estado do capital identificado como
lavado (a chamada recuperao de ativos) legitimado
como forma de incapacitar financeiramente as organiza-
MACHADO, Mara Rocha. Internacionalizao do Direito Penal: a gesto de problemas internacionais por meio do crime e
da pena. So Paulo: Editora 34; Edesp-GV, 2004. p. 168.
Criado em 1989 no mbito do G-7 e da Comunidade Europeia. Em 1990, as recomendaes foram estendidas aos demais membros da OCDE, Hong Kong e Cingapura; em 1999,
ao Brasil e Argentina.
BRASIL. Decreto n 154 de 26 de junho de 1991. Promulga a
Conveno Contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas.
BRASIL. Decreto n 5.015, de 12 de maro de 2004. Promulga
a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional.
es criminosas e de, por outro lado, custear o sistema

persecutrio criado pelos Estados para este fim.9
A lavagem de dinheiro opera com a finalidade de
esconder ou disfarar a natureza ou a origem criminosa
do proveito de um delito praticado, e o faz, em primeiro lugar, procurando negar um ilcito anterior, tentando
apagar uma evidncia dele: o ganho indevido resultante
do crime deixa de ser aparente. Em segundo lugar, aps
mltiplas operaes de estratificao do dinheiro sujo, h
um momento no qual esse capital integrado normalidade financeira, revertido em bens ou participaes em
empresas, e passa a ser usufrudo.
Essa preocupao de ocultar o proveito de um crime no nova, todavia, o aspecto da lavagem de dinheiro
que mais intriga no propriamente a prtica deste tipo
de conduta, mas a sua recente definio enquanto crime,
acompanhada de uma sbita propagao de regimes penais e administrativos de persecuo e investigao dessa prtica. Apesar de o crime de lavagem de dinheiro ser
relativamente novo, tendo sido primeiro tipificado em
meados dos anos de 1980 na Itlia e nos EUA, em poucos
anos, a partir principalmente da dcada de 1990, reproduziu-se em dezenas de Estados. Apontamos alguns motivos para a reproduo global da AML, reproduo esta
que vai alm da mera repetio de padres normativos:
(1) transnacionalidade das movimentaes financeiras;
(2) transnacionalidade da prtica criminosa antecedente;
e (3) a AML de fato um complexo de regimes jurdicos
e polticas pblicas especficas concertadas.
Com isto, queremos dizer que, para o sistema AML
funcionar, no basta que apenas alguns itens do modelo
sejam reproduzidos sua adoo se d em blocos: envolve
no apenas a tipificao do crime de lavagem de dinheiro, mas a criao de normas regulamentares especficas
para diversos setores econmicos (bancos, seguros, valores mobilirios, imveis, jogo e loterias, joias, previdncia,
fomento mercantil, dentre outros) e, tambm, a criao
de instituies especializadas, como unidades de investigao e persecuo, e de inteligncia financeira (UIFs).
Antecipando o papel da ENCCLA, a prpria coordenao
DE CARLI, Carla Verssimo. Lavagem de dinheiro: ideologia

da criminalizao e Anlise do Discurso. Rio Grande do Sul,
2006. Dissertao (Mestrado em Direito) Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, PUC RS, Brasil, 2006.
Disponvel em: <www.dominiopublico.gov.br/download/texto/cp020509.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2011.
A esses motivos, para a expanso da AML, somam-se mais quatro ligados ao conceito de um regime
internacional de proibio, na definio de Nadelmann:10
(1) a inefetividade de regimes nacionais coibirem, apenas internamente, atividades transnacionais; (2) a inteno de eliminar parasos para refgio de criminosos; (3)
a padronizao que torna possvel a cooperao jurdica
internacional entre pases de tradies jurdicas distintas;
e (4) a expectativa de cooperao entre pases, que, caso
no cumprida, cria certo embarao internacional.
Um regime internacional de proibio no abrange apenas normas materiais, identificando condutas a serem proscritas tambm internamente, mas tambm entes
internacionais dedicados ao seu enforcement. No caso da
AML, esse destaque vai para o GAFI que funciona, em
termos operacionais, como rgo central da comunidade
formada pelas diversas UIFs mundo afora, as quais usam
a estrutura fornecida pelo GAFI como canal para troca de
informaes. O GAFI tambm possui um carter supranacional, ao elaborar recomendaes e avaliar se os seus
membros esto adimplentes ou no com as obrigaes nelas
contidas. Grosso modo, as recomendaes do GAFI consistem em medidas que os Estados-membros devem adotar
para adequar seu regime e polticas internas ao padro internacional de proibio AML. Os pases considerados no
adimplentes entram para a lista de non cooperative countries and territories, NCCT. Alm de perderem a condio
de membros do GAFI, aos pases NCCT, aplicam-se as regras da Recomendao 21: as instituies financeiras dos
demais pases (incluindo a o FMI e o Banco Mundial que
tambm se pautam pelas recomendaes) tm que adotar
procedimentos de especial ateno s relaes comerciais e
transaes financeiras com pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas no NCCT, o que encarece substancialmente os
custos de movimentaes financeiras e causa danos e constrangimento aos setores internacionalizados da economia.
O Brasil, tambm, filiado ao GAFISUD, uma organizao internacional regional da Amrica do Sul, paralela ao
GAFI, que adota os mesmos padres (Recomendaes) de
AML e contrafinanciamento do terrorismo.
Neste tocante, a maioria das tcnicas de AML foi

recentemente estendida disciplina de CTF (Counter Terrorism Financing). Em 1999, o Conselho de Segurana das
Naes Unidas, por meio da Resoluo 1.267(1999),11 determinou aos pases membros da ONU que bloqueassem
fundos e bens pertencentes ao Talib, ento no governo do
Afeganisto. A lgica da unio do tema CTF AML que
se organizaes criminosas se valem de brechas e fragilidades no sistema financeiro legtimo para fazer com que este
transporte fundos derivados de ganhos criminosos, o sistema financeiro tambm estava sendo usado para operaes no fluxo inverso: capitais transferidos internacionalmente por simpatizantes (particulares ou governos) a organizaes terroristas. A unio da antilavagem de dinheiro
e do contrafinanciamento do terrorismo foi consolidada
no contexto de Guerra ao Terror, aps os atentados de
11 de setembro de 2001, pela USA PATRIOT (Uniting and
Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism) Act. Com esse
mesmo fim, o Conselho de Segurana das Naes Unidas
editou a Resoluo 1373(2001),12 que amplia as hipteses
de bloqueio de fundos e obriga os pases membros a criminalizarem o financiamento do terrorismo, e o GAFI criou
mais nove diretivas de CTF, que, somadas s anteriores de
AML, resultaram no conjunto de 40+9 Recomendaes.
2.2 Anticorrupo
O conjunto de regras e polticas que denominamos de anticorrupo deriva, majoritariamente, de um
movimento internacional que possui como objetivo a erradicao ou a minorao da corrupo. Uma das formas
mais expressivas de atuao desse movimento a produo de normas de Direito Internacional a respeito desse
tema, mas estas, ainda assim, so apenas a consequncia
de uma intrincada rede de atores nacionais e internacionais de naturezas diversas: pases, grupos, organizaes
internacionais pblicas e no governamentais.
11
12
10
NADELMANN, Ethan. Global prohibition regimes: the evolution of norms in international society. International organization, Cambridge , v. 44, n. 4, p. 479-526, 1990.
Internalizada no Brasil pelo Decreto n 3.267, de 30 de novembro de 1999. BRASIL. Decreto n 3.267, de 30 de novembro de 1999. Dispe sobre a execuo, no Territrio Nacional,
da Resoluo 1.267 (1999) do Conselho de Segurana das Naes Unidas.
Internalizada no Brasil pelo Decreto n 3.976, de 18 de outubro
de 2001. BRASIL. Decreto n 3.976, de 18 de outubro de 2001.
Dispe sobre a execuo, no Territrio Nacional, da Resoluo
1373 (2001) do Conselho de Segurana das Naes Unidas.
da atuao de todos esses atores, submetidos a tantos regulamentos diferentes, um esforo considervel.
57
, ainda, neste nvel internacional que se inicia o

paralelismo entre os regimes da AML e da anticorrupo.
Inicialmente, a relao entre ambos os fenmenos decorre
de uma constatao tcnica: a corrupo um dos principais crimes antecedentes do delito de lavagem de dinheiro,
isto , os ganhos ilcitos auferidos com atos de corrupo
se submetem a processos de ocultao para futuro gozo
pelos corruptos. A corrupo, tambm, comumente
praticada por e para beneficiar organizaes criminosas.
Indo alm, para alguns autores, o elemento essencial do
conceito de crime organizado justamente a corrupo de
agentes pblicos, no sentido de que a operao criminosa
cresce a tal ponto que precisa infiltrar-se no Estado para
influenciar a continuidade tolerada das prticas delitivas.13
Dessa forma, o regime da anticorrupo, assim como

o da lavagem de dinheiro, pode ser caracterizado como um
regime internacional de proibio. Das 40+9 Recomendaes do GAFI, h trs que se relacionam diretamente aos
instrumentos do regime anticorrupo. A mais diretamente
relacionada a Recomendao 6, que trata de Pessoas Politicamente Expostas.14 As outras duas Recomendaes, 1 e
35, remetem adoo das Convenes das Naes Unidas
contra o Trfico Ilcito de Estupefacientes e de Substncias
Psicotrpicas (Conveno de Viena), de 1988, e contra a
Criminalidade Organizada Transnacional (Conveno de
58
13
14
14
HASSEMER, Winfried. Segurana pblica no estado de Direito. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano
2, n. 5, p. 55-69, jan./mar. 1994.
PEPs so um exemplo tpico da interseco dos regimes de
antilavagem e anticorrupo. PEPs so agentes pblicos de
escalo elevado: a legislao mais complexa e detalhada do
que isso, mas o conceito abrange, no poder executivo federal, do Presidente da Repblica aos cargos de nvel DAS-6.
Enhanced due dilligence sobre PEPs significa que as instituies financeiras tm um dever a mais de cuidado no seu relacionamento com as PEPs, justamente porque se identifica
nelas maior risco da prtica de corrupo, que em si um dos
principais crimes antecedentes da lavagem de dinheiro.
Viena: Conscientes de que o trfico ilcito gera considerveis rendimentos financeiros e grandes fortunas que permitem s organizaes criminosas transnacionais invadir, contaminar e corromper
as estruturas da administrao pblica, as atividades comerciais e
financeiras lcitas e a sociedade em todos os seus nveis.
Palermo: Artigo 8 Criminalizao da corrupo: 1. Cada
Estado Parte adotar as medidas legislativas e outras que
sejam necessrias para caracterizar como infraes penais
os seguintes atos, quando intencionalmente cometidos: a)
Prometer, oferecer ou conceder a um agente pblico, direta
ou indiretamente, um benefcio indevido, em seu proveito
prprio ou de outra pessoa ou entidade, a fim de praticar ou
se abster de praticar um ato no desempenho das suas funes
oficiais; b) Por um agente pblico, pedir ou aceitar, direta ou
Palermo), de 2000. Ambas as Convenes contm pontos

de contato com o regime da anticorrupo.15
No movimento de internacionalizao da anticorrupo, distinguem-se as medidas e normas englobadas
por esse regime em duas dimenses, administrativa e criminal. Novamente, possvel aclarar essa distino continuando o cotejamento entre o regime da anticorrupo
e o da AML. Apesar dos paralelismos, uma das distines
mais elementares entre as polticas AML e a anticorrupo est no fato de que a corrupo antes do movimento de internacionalizao que lhe ocorreu j era tratada
como ilcita pelos regimes jurdicos nacionais. Desde o
passado, a corrupo tem sido atribuda a uma diversidade de causas. No mnimo, a perspectiva mais tradicional
quanto corrupo trat-la como um problema tico.16
Dentro dessa perspectiva moral, a forma tradicional de
se lidar com a corrupo (em sentido amplo, suborno
e outras formas de favorecimento pessoal indevido por
meio de recursos pblicos) tipificar algumas formas de
conduta como ilcitos penais, imputando-as aos indivduos envolvidos. A corrupo , nessa perspectiva tradicional, um problema moral a ser resolvido por meio de
polticas criminais internas, voltadas punio de indivduos isolados.
Todavia, recentemente, tambm a partir das dcadas de 1980 e 1990, a internacionalizao da anticorrupo modifica qualitativamente essa perspectiva tradicional do que se entende por corrupo. Esse redimensionamento se d em dois nveis: o primeiro continua a tratar
a corrupo como um problema de dimenso criminal,
mas qualitativamente diverso da criminalidade tradicional (a persecuo da corrupo passa a ser associada a
esquemas de crime organizado e lavagem de dinheiro);
o segundo nvel no exclui a primeira dimenso crimi-
16
indiretamente, um benefcio indevido, para si ou para outra

pessoa ou entidade, a fim de praticar ou se abster de praticar
um ato no desempenho das suas funes oficiais. 2.
Cf. NOONAN, John T. Bribes. New York: Macmillan, 1984. p.
702-703:
Suborno algo universalmente vergonhoso. No h um pas
no mundo que no trate o suborno como crime. H algumas leis, como as relativas ao jogo, que so constantemente
violadas sem que nenhum senso particular de vergonha seja
atribudo ofensa. As leis que probem o suborno no so
desse tipo. Em nenhum pas os subornados falam publicamente dos subornos que recebem, nem subornadores anunciam o que pagam. Ningum anuncia em jornais que pode
negociar um suborno. Ningum honrado porque um
grande subornador ou subornado.
Em 1997, foi concluda em Paris a Conveno da

OCDE (internalizada no Brasil por meio do Decreto n
3.678/2000)17 sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais
Internacionais, com a finalidade de coibir o fenmeno de
as multinacionais subornarem agentes pblicos de pases
em desenvolvimento com o intuito de influenciar decises de negcios ou desembaraar entraves burocrticos.
Ainda na dcada de 1990, foram acordados vrios instrumentos regionais contra a corrupo. O que
toca ao Brasil, em 1996, a Conveno da OEA.18 No
seu contedo, ela contempla o que chamamos de as duas
dimenses, criminal e administrativa, da anticorrupo.
A dimenso criminal, na perspectiva de um regime global de proibio, expressa pela obrigao, dirigida aos
Estados-partes, de criminalizar uniformemente determinados atos considerados corrupo, por disposies
relativas lavagem do dinheiro derivado desses atos, e
pela previso de medidas de cooperao jurdica entre
os Estados-partes (Artigo XIII Extradio e Artigo XIV
Assistncia e cooperao). A dimenso administrativa
consiste na enunciao de diversas medidas preventivas
(Artigo III), dirigidas (1) ao Estado (aquisio de bens e
servios, tributao, proteo de denunciantes, rgos de
controle e para funcionrios pblicos: cdigos de conduta, meios de reportar casos de corrupo, sistemas disciplinares, acompanhamento da evoluo patrimonial e
recrutamento); (2) ao setor privado (manuteno de registros que reflitam com exatido a aquisio e alienao
de ativos e mantenham controles contbeis internos que
17
18
BRASIL. Decreto n 3.678, de 30 de novembro de 2000. Promulga a Conveno sobre o Combate da Corrupo de
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, concluda em Paris, em 17 de dezembro de 1997.
BRASIL. Decreto n 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga
a Conveno Interamericana contra a Corrupo, de 29 de
maro de 1996, com reserva para o art. XI, pargrafo 1o, inciso c.
permitam aos funcionrios da empresa detectar a ocorrncia de atos de corrupo); e (3) sociedade civil em
geral (estmulo participao social e estudo de novas
medidas de preveno).
Mas o documento que consolidou o regime internacional de proibio da anticorrupo foi a Conveno
da ONU de Mrida, adotada em 2003 e internalizada pelo
Brasil em 2006.19 A Conveno de Mrida no foge do padro das duas dimenses da anticorrupo. Na dimenso
administrativa, afirma que a participao da sociedade,
os princpios do Estado de Direito, a devida gesto dos
assuntos e bens pblicos, a integridade, a transparncia, a
obrigao de render contas e a cooperao entre Estados
so polticas e prticas de preveno da corrupo (Artigo 5). Essas polticas so complementadas com a orientao para: criao de rgos encarregados de prevenir
a corrupo, inclusive com o aumento e a difuso dos
conhecimentos em matria de preveno da corrupo
(Artigo 6); estruturao de carreira e cdigos de conduta
do servio pblico (Artigos 7 e 8); licitao, oramento e
transparncia (Artigos 9 e 10); independncia do Judicirio e do Ministrio Pblico, compliance anticorrupo
no setor privado e controle social (Artigos 11 a 13), recompilao, intercmbio e anlise de informaes sobre
a corrupo (Artigo 61); e as j mencionadas medidas
para prevenir a lavagem de dinheiro (Artigo 14).
A dimenso criminal da Conveno de Mrida
inicia-se por uma parte penal substantiva a obrigao de
os Estados-partes tipificarem internamente como crime
uma srie de condutas: suborno de funcionrios pblicos
nacionais e estrangeiros e no setor privado; peculato no
setor pblico e no setor privado; trfico de influncias;
abuso de funes e enriquecimento ilcito de funcionrios pblicos (Artigo 15 a 22). O paralelismo com a AML
vem presente no j citado Artigo 23 (p. 14) e tambm na
obrigao de estabelecer um departamento de inteligncia financeira (Artigo 58). A essa parte penal substantiva, adiciona-se uma srie de medidas procedimentais
e de administrao da justia, como responsabilizao
das pessoas jurdicas (Artigo 26), apreenso e confisco
de bens (Artigo 31), proteo a testemunhas, denuncian-
19
BRASIL, Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Promulga a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, adotada pela Assembleia-Geral das Naes Unidas em
31 de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003.
nal, nele, a corrupo torna-se tambm uma preocupao

administrativa, cuja elaborao envolve conceitos como
reforma do Estado, reforma poltica, preveno, transparncia e sanes administrativas. Essa distino que
propomos, entre as dimenses administrativa e criminal
do regime anticorrupo, ser particularmente til para a
anlise da ENCCLA e encontra expresso, tambm, nas
convenes internacionais contra a corrupo.
59
tes e vtimas (Artigos 32 e 33), cooperao internacional

(Captulo IV) e tcnicas especiais de investigao: entrega
vigiada, vigilncia eletrnica e operaes secretas (Artigo
50), a serem praticadas por uma autoridade especializada
(Artigo 36) na luta contra a corrupo mediante a aplicao coercitiva da lei.
2.3 Dimenso e medidas administrativas e

complexidade das polticas anticorrupo e
AML
Paralelamente e sem excluir a sua dimenso criminal (que associa o combate corrupo ao combate lavagem de dinheiro e ao crime organizado), a internacionalizao da anticorrupo composta tambm por uma
forte dimenso administrativa. Tomamos por dimenso
administrativa da anticorrupo o conjunto de polticas
pblicas especficas, punitivas ou no, mas que se situam fora da esfera do sistema penal. Nesta dimenso esto
preocupaes relativas economia, preocupaes da comunidade internacional em fomentar o desenvolvimento
econmico dos pases no industrializados, reforma do
Estado do ponto de vista da gesto e medidas preventivas
de fraudes, e transparncia pblica e controle social.
60
Neste trabalho, diferenciamos, nas polticas contra a corrupo e lavagem de dinheiro, esta dimenso
administrativa de medidas de natureza administrativa,
mas aplicadas ainda no mbito do sistema penal. Neste
nosso critrio, a dimenso de uma diretriz da ENCCLA
se verifica mais no direcionamento de sua finalidade (se
para o sistema penal ou no), e menos na natureza de sua
formalizao. Esta diferenciao ser relevante porque,
especialmente quanto anticorrupo, verificou-se que
existem dois ncleos de responsabilidade de polticas
pblicas quanto a este tema. O criminal dialogado pela
ENCCLA, enquanto a dimenso administrativa da anticorrupo desenvolvida por rgos administrativos de
auditoria, notadamente a Controladoria-Geral da Unio.
A noo de uma medida administrativa pertencente dimenso criminal da AML/anticorrupo pode
ser exemplificada com a obrigao que recai sobre os operadores do sistema financeiro de comunicarem operaes
financeiras suspeitas aos rgos de fiscalizao. Apesar
de estas obrigaes estarem, em termos de natureza jurdica, embasadas em normas administrativas, dirigidas
a rgos administrativos, e seguindo um procedimento
de comunicao no policial, para efeito deste trabalho,

consideramos estas obrigaes como pertencentes dimenso criminal da anticorrupo/AML.
No caso da AML, as informaes quanto s operaes suspeitas e identificao dos clientes/beneficirios
sero usadas para iniciar alertas que podem se transformar em inquritos e processos penais com quebras judiciais de sigilo financeiro. Mesmo medidas puramente
administrativas, como o registro civil de imveisou cadastros de bens, visam ter reflexos que sero aproveitados no processo penal. Observe-se que o sistema penal
tradicional tambm formado por normas estritamente
penais (que tipificam os atos considerados como crimes,
atribuindo-lhes penas, regrando o processo judicial para
condenao), complementadas por normas administrativas que organizam os rgos de persecuo, o Judicirio
e os presdios.
A Meta 3, de 2008, da ENCCLA, por exemplo,
trata da regulamentao de carto bancrio pr-pago.
uma medida administrativa, de fato, mas serve para rastrear recursos, informao que ser usada como prova no
processo penal. Esses regulamentos so, pois, normas administrativas, mas que servem ao sistema criminal. Cabe
lembrar que, embora no seja o nosso caso (o COAF um
rgo administrativo, vinculado ao Ministrio da Fazenda e ao Sistema de Inteligncia), as UIFs de alguns pases
so consideradas agncias de natureza eminentemente
policial.20 Assim, conclumos que a atividade de inteligncia financeira pertence dimenso penal da AML, porque seu principal objetivo detectar casos de lavagem de
dinheiro (que sero processados criminalmente), ainda
que essa deteco ocorra por rgos de fora do sistema de
justia criminal (COAF e demais reguladores do sistema
20
O principal exemplo de UIF de natureza policial o National

Criminal Intelligence Service (NCIS) do Reino Unido, mas
esse modelo tambm encontrado na Alemanha, ustria,
Estnia, Hungria, Irlanda, Islndia e Sucia. FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL. Financial intelligence units:
an overview. Washington, D.C.: International Monetary
Fund; Legal Dept. World Bank; Financial Market Integrity
Div., 2004. p. 15.
Mas a AML possui suas polticas e medidas de dimenso administrativa, que no fazem parte do sistema
criminal, em que pese serem em parcela diminuta. Um
exemplo a ao civil de extino de domnio, processada fora do sistema criminal e que versa apenas sobre
a ausncia de justo ttulo para sua aquisio e a incompatibilidade entre determinado patrimnio adquirido e
a renda de seu titular aparente. Em outras jurisdies,
especialmente nas de common law, aes dessa natureza tambm so chamadas de jurisdiction in rem, vez que
se assume que a litigncia ocorreria na verdade contra o
patrimnio, e no contra a pessoa. Entretanto, diferentemente da anticorrupo, na qual as dimenses criminal
e administrativa competem em relevncia, o regime da
antilavagem salvo excees como a da extino de domnio eminentemente criminal.
21
Observe-se que um reporte, por parte de uma instituio

financeira a um rgo regulador ou UIF, de uma operao
suspeita uma prtica meramente administrativa tornada
corriqueira, e no uma notitia criminis. Os regulamentos que
definem uma operao suspeita so deveras minuciosos, e o
adjetivo suspeita se refere mais a no usualidade da operao
(grandes retiradas ou depsitos em espcie, mltiplas operaes entre os mesmos destinatrios em valores pequenos,
como que para disfarar uma transao de montante maior,
etc) do que suspeita da ocorrncia de um crime. Com efeito,
um dos raciocnios subjacentes por trs da anlise financeira
de uma operao suspeita ou no usual que se um cliente
fez uma operao financeira mais cara, redundante, logisticamente mais custosa ou arriscada ou tributariamente desvantajosa porque outros motivos que no apenas o econmico
devem ser os motivos reais da operao financeira. Assim, as
inmeras operaes suspeitas reportadas so recebidas, catalogadas e analisadas pelas unidades de inteligncia financeira
na busca por padres, repeties, anormalidades, correlaes
com casos criminais em andamento ou com pessoas j alvos
de investigaes, de forma que uma minoria de SARs encaminhada para os rgos persecutrios para tornar-se efetivamente um caso penal. Segundo Relatrio de Gesto do COAF.
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Conselho de Controle

de Atividades Financeiras (COAF). Relatrio de Gesto
2009. Braslia, mar. 2010. Disponvel em: <https://www.
coaf.fazenda.gov.br/conteudo/processos-de-contas-anuais/
downloads/relatorio-de-gestao-coaf/Relatorio%20de%20
Gestao_COAF_2009.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2011, em 2009,
foram recebidas 1.802.865 SARs (p. 32), que geraram apenas
1.524 Relatrios de Inteligncia Financeira (p. 31), encaminhados a autoridades persecutrias. Estas, por sua vez, englobando polcias, ministrios pblicos, juzes, outras UIFs pediram informaes ao COAF 2.575 vezes (p. 37) no ano de 2009.
O nmero total de pessoas investigadas pelo COAF, de ofcio a
partir das SARs ou provocado por pedido de informaes, foi
de 9.522 pessoas financeiramente investigadas (p. 31).
De qualquer forma, a mera articulao de uma

poltica criminal por meio de medidas de natureza ou finalidades administrativas j denuncia um estado de complexidade que apresenta percalos para a teoria jurdica,
notadamente no contexto da administrativizao e da
expanso do Direito Penal, em um sintoma de amalgamao entre direito e risco, e de preocupaes ao mesmo tempo punitivas e preventivas. Estas caractersticas
do que denominamos complexidade so percebidas pela
teoria jurdica atual, tambm, em outras reas temticas
da atividade humana (meio ambiente, economia, sade
pblica) e problematizadas, especialmente no que toca ao
Direito Penal, como um esvaziamento de sua racionalidade e de seus princpios tradicionais.
Nesse contexto de perda de referenciais jurdicos
da atividade punitiva estatal, destacam-se fenmenos, tais
como: a diluio das diferenas entre as naturezas das sanes (indistinguem-se de natureza penal, civil ou administrativa); a mudana nas regras processuais de imputao e
constatao de infraes; os mecanismos de arquivamento
liminar de processos devido ao saturamento dos tribunais;
a pragmatizao do Direito Penal, no sentido de um distanciamento crescente entre uma superpenalizao legislativa;
e a subpenalizao nas prticas; todos estes caracterizando
o que Delmas-Marty denomina de bricabraque penal.22
Assim, o que tratamos como complexidade das
polticas anticorrupo e AML enxergado pelo direito
como a retirada de marcos precisos, como o recuo de noes jurdicas nitidamente delimitadas, como a de culpa
penal ou de responsabilidade civil, em proveito de noes
com fronteiras mais imprecisas, como periculosidade e
solidariedade. Nessa retirada de marcos, no s o contedo das normas afetado, mas a sua prpria organizao, desaparecendo as divises que separam as grandes
categorias ou disciplinas, das quais se repartem as diversas espcies de direito: penal, civil e administrativo. Isso
pode significar mais do que um ajuste das tcnicas jurdicas complexidade do mundo ps-industrial, pois pe
em causa o princpio da razo: quando os contornos do
direito de punir se perdem entre uma legalidade muito
enfraquecida e uma represso administrativa em pleno
desenvolvimento, enfraquece-se a qualidade de racionalidade interna e sistmica do direito.
22
DELMAS-MARTY, Mireille. Por um direito comum. So Paulo: M. Fontes, 2004. p. 13 e 20.
financeiro) e com base em obrigaes especificadas em

regulamentos administrativos.21
61
3 Origens e funcionamento da ENCCLA

3.1 Distines epistmicas entre polticas criminais
contra a criminalidade convencional e no
convencional
Costuma-se dividir o Direito Penal quanto sua

especificidade.23 Haveria um Direito Penal bsico, ou geral, que o direito penal do Cdigo Penal.Com o passar
do tempo, a diversificao de interesses penalmente tutelados fez com que novos tipos penais fossem criados fora
do Cdigo Penal: o chamado Direito Penal Extravagante. No tocante s regras gerais, segue a parte geral disposta no Cdigo, limitando-se a tipificar novas condutas. O
aumento da complexidade social e a expanso da tutela
do sistema penal sobre interesses cada vez mais abstratos e diversificados criaram verdadeiros microssistemas
penais, alm de trazerem tipos que esto fora do Cdigo
Penal, possuem uma parte geral prpria, com regras diferenciadas. A existncia de valores distintos pode explicar
a escolha dessas formas penais distintas (microssistemas
penais) para tratar da proteo de bens diferentes e de
valores distintos. Existe, portanto, para cada microssistema, uma poltica criminal distinta, com valores e agenda
prpria, e substancialmente diferente da poltica criminal
tradicional voltada proteo do patrimnio.
62
A criminalizao da lavagem de dinheiro no foi

desenvolvida para inibir a prtica da criminalidade urbana, comum, de violncia rasteira. Tampouco a dimenso
criminal do regime da anticorrupo foi designada para
se contrapor aos casos de pequenos subornos. A AML
e a anticorrupo so dirigidas a coibir a criminalidade
organizada, caracterizada como sendo aquela que aufere
quantidades substanciais de recursos, estruturada empresarialmente com finalidade clara de lucro, incluindo a a
criminalidade de natureza transnacional.
agncia repressivo do Estado,24 os riscos e bens jurdicos

protegidos, todos so distintos dos da poltica criminal
contra a criminalidade tradicional.
Evidentemente a grande misria da Criminologia
de ter sido somente uma criminologia da misria.25 O
estudo da criminalidade esteve por muito tempo voltado
s camadas sociais menos favorecidas: a criminalidade
econmica, a organizada lavagem de dinheiro surgem
como novas vertentes no cometimento de crimes, afastando da associao scio-econmico-cultural tradicional de crime/criminalizados pobreza. Ademais, os
delitos econmicos e ecolgicos, a corrupo, os desvios
criminais dentro dos rgos civis e militares do Estado,
assim como as conivncias delituosas dos detentores do
poder poltico e econmico com a mfia fazem parte da
questo moral, mas no tanto do problema da segurana
urbana.26
Assim, nos parece que, apesar de situarmos a discusso deste trabalho no campo da poltica criminal, o
tipo de poltica criminal em questo to diferente da
poltica criminal tradicional que justifica o manejo de
conceitos mais amplos de direito e de polticas pblicas
para a sua investigao cientfica.
Tome-se como exemplo a questo relativa funo da pena de restrio de liberdade, que um elemento essencial das preocupaes da poltica criminal e que
possui desenvolvimentos reflexos no Direito Penal e na
Criminologia. Sua discusso, que no vale a pena revisitar neste trabalho, envolve argumentos de justia, de legitimidade, de psicologia social, e at de economia, acaba,
24
Assim, para o mbito de preocupao da ENCCLA, pouca coisa se aproveita do cnone ordinrio das
discusses a respeito da poltica criminal tradicional:
reincidncia, encarceramento, violncia, envolvimento
de menores, conjuntura social, direitos humanos, truculncia policial, relao com a comunidade. Nada disso se
discute na ENCCLA, vez que a fonte das preocupaes
(internacional), o perfil do autor do crime e do agente/
25
23
MELO, Sebstian Borges de Albuquerque. Direito Penal: sistemas, cdigos e microssistemas jurdicos. Curitiba: Juru,
2004. p. 204.
26
Sem contar as burocracias supranacionais, e as redes temticas globais (como o GAFI e seus especialistas, por exemplo).
Para uma descrio de como essas redes globais se caracterizam e qual a sua influncia nas relaes internacionais e nas
polticas pblicas internas, ver: SLAUGHTER, Anne-Marie.
A new world order. Princeton: Princeton University, 2004. O
ponto da autora que a globalizao, a mundializao de certos assuntos e a revoluo da informao fizeram com que os
dilogos institucionais deixassem de ser diplomticos (Estado
a Estado) e passassem a ser tcnicos (especialistas/tecnocratas
de determinado tema conversam com congneres de outros
pases), em redes de naturezas diversas (direitos humanos,
ambientalismo, de justia criminal). A intensificao desse dilogo legou s agncias um papel prprio na ordem mundial.
CASTRO, Lola Aniyar de. A criminologia da reao social. Rio
de Janeiro: Forense, 1983. p. 75.
BARATTA, Alessandro. Defesa dos direitos humanos e poltica criminal. Discursos sediciosos, Rio de Janeiro, ano 2, n. 3,
p. 57-69, 1997.
Em nossa pesquisa acerca das metas da ENCCLA,

constatamos que at a edio de 2009, nenhuma meta (de
220 em sete anos) tratou de qualquer forma de priso,
ps ou pr-condenao. S, em 2010, apenas uma das
diretrizes (de 25 para este ano) foi direcionada ao crime
organizado nos presdios.28 Por outro lado, h 17 diretrizes que visam o aperfeioamento do sistema de apreenso e gerenciamento de bens em processos de lavagem
de dinheiro. Em 2005 e 2007, as metas sobre apreenso
de bens chegaram a atingir 13% e 15%, respectivamente,
das metas desses anos.29 Um sinal de que a comunidade
de burocracias da ENCCLA ou est satisfeita com as ferramentas de captura de corpos propiciadas pelo sistema
penal atual, ou, o que mais provvel, est conformada
com sua ineficcia e alarmada com a produo de efeitos
crimingenos. No h que se confundir essa imobilizao
de ativos lavados, denominada no meio AML de recuperao de ativos, com funes tributrias ou arrecadatrias
de outros microssistemas penais, como o prprio Direito
Penal Tributrio e Previdencirio.30 Vez que a reverso
definitiva dos ativos depende do trnsito em julgado da
27
28
29
30
ZACKSESKI, Cristina. Da preveno penal nova preveno. Revista brasileira de cincias criminais, So Paulo, v. 29, p.
167-191, 2000.
2010 Ao 14 Analisar a atuao de organizaes criminosas existentes nos estabelecimento prisionais e/ou carcerrios
na prtica de corrupo e lavagem de dinheiro.
Como exemplos de diretrizes sobre apreenso de bens:
2005, Meta 16 Avaliar e elaborar proposta normativa para
disciplinar a administrao e destinao de bens, direitos
e valores indisponibilizados ou expropriados no curso
do processo penal, bem como aps o trnsito em julgado
da sentena condenatria. A proposta dever prever o
afastamento dos nus existentes sobre os bens alienados
ou destinados e o repasse de recursos para atividades de
preveno e represso ao crime.
2007, Meta 11 Elaborar anteprojeto de lei que crie o Fundo
Nacional de Ativos Ilcitos e aperfeioe o regime jurdico de
confisco de bens, direitos e valores em processo criminal.
Apesar de que a Asset Recovery Agency britnica foi desativada
por, dentre outros motivos, constatao da falncia de sua misso de arrecadar valores decorrentes de crime. Disponvel em:
<http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/5077846.stm>.
sentena penal (e no h uma interrupo do processo

penal pelo pagamento do dbito antes da denncia, por
exemplo), a deteco e a imobilizao em si dos ativos j
cumprem seus papis de estrangulamento financeiro do
grupo criminoso, o que acarreta, pelo menos em tese, a
diminuio do seu poder. Tudo isso demonstra a especificidade das preocupaes persecutrias da poltica criminal contra o crime organizado, o que contribui para
ressaltar a importncia de seu estudo particularizado e
metodologicamente isolado do das polticas criminais
voltadas criminalidade convencional.
3.2 A ENCLA com apenas um C apenas AML

Transplantes normativos de uma jurisdio para
outra so apontados pelo direito comparado como a principal causa de mudana nos sistemas jurdicos.31 Seguindo-se uma fase de adoo de instrumentos legais internacionais e filiao a organismos ou redes especficas (fase
de unificao), h um processo de recepo do Direito
Internacional unificado pelos direitos internos, caracterizada esta recepo por processos de uniformizao (insero nos direitos nacionais de regras idnticas, mas no
nicas) e harmonizao (realizao, pautada no respeito pluralidade dos direitos estatais de uma equivalncia
de regras nacionais).32 Assim, no processo de reproduo
intranacional da AML, foram adotados regimes jurdicos
e polticas antilavagem praticamente idnticos, padronizados at mesmo em nvel institucional (como no exemplo das UIFs). Criou-se, ainda, um elaborado conjunto de
medidas e de organismos internacionais de cooperao
que visam implementao de uma poltica uniforme
global de preveno e represso lavagem de dinheiro.33
O regime da AML comeou a ser internalizado no
Brasil com a edio, em 1998, da Lei 9.613 que, com um
31
CHOUDHRY, Sujit. Migration as a New Metaphor in

Comparative Constitutional Law. In: ______ (Org.). The
Migration of Constitutional Ideas. New York: Cambridge University Press, 2006. p. 17.
32
33
MACHADO, Mara Rocha. Internacionalizao do Direito Penal: a gesto de problemas internacionais por meio do crime e
da pena. So Paulo: 34; Edesp-GV, 2004. p. 21.
DE CARLI, Carla Verssimo. Lavagem de dinheiro: ideologia
da criminalizao e Anlise do Discurso. Rio Grande do Sul,
2006. Dissertao (Mestrado em Direito) Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, PUC RS, Brasil, 2006.
Disponvel em: <www.dominiopublico.gov.br/download/texto/cp020509.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2011. p. 133
invariavelmente, na questo das finalidades preventivas.

Dada a especificidade da conduta na lavagem de dinheiro, a modalidade de preveno geral positiva (afirmao
simblica da validade das normas, dirigida aos cidados
respeitosos lei) no parece vir ao caso. Quanto preveno especial positiva, consolidou-se a hiptese crtica de
que a pena de encarceramento no ressocializa porque
estigmatizante, alm de consolidar carreiras criminais.27
63
desenho normativo aprimorado, criou um microssistema

de Direito Penal bastante especfico.34 Mas preciso mais
do que leis para se adotar com efetividade um regime internacional de proibio. Anos aps a adoo da lei antilavagem, os esperados resultados persecutrios eram ainda
pfios. Mais do que a mera tipificao do crime de lavagem e da criao de normas processuais especficas, faltava ainda desenvolver uma cultura, por parte dos demais
atores do sistema de justia criminal, de se investir na
persecuo desse tipo de crime. A unidade de inteligncia
financeira brasileira, o COAF, fora criada junto com a tipificao da lavagem, em 1998, mas seus informes de pouco
adiantavam se tcnicas de investigao policial eram ainda rudimentares, se as estratgias processuais da acusao
eram inadequadas, ou se o Judicirio ainda era resistente
s medidas penais mais duras do novo regime. Apesar de
os elementos jurdicos do regime da antilavagem de dinheiro terem sido instalados, faltavam ainda a cultura
institucional e a determinao de conceber e executar polticas organizadas para o funcionamento desse sistema: o
que havia era baixa difuso do tema at mesmo entre os
rgos persecutrios, o que resultava em quase nenhuma
investigao ou processo pelo crime de lavagem.
64
At a gesto de casos, individualmente considerados, era demasiadamente complexa. Os casos eram sensveis demais, com um volume muito grande de evidncias
e de dados coletados de quebras de sigilo. Na tentativa
de se criar uma instncia que gerenciasse, acompanhasse
e prestasse auxlio tcnico s foras-tarefa interagncias
que comeavam a surgir, percebeu-se que no adiantava apenas um ou alguns dos atores do sistema de justia criminal desenvolver aptides adequadas ao regime
da AML. Era necessrio que a evoluo fosse conjunta,
concertada e consciente dos percalos envolvidos (carncia de recursos para treinamento e instalao de novas
34
Esta norma define o crime de lavagem de dinheiro, enumerando os crimes antecedentes (os delitos produtores do
dinheiro a ser lavado: art. 1); estabelece as modalidades de
agentes financeiros submetidos s obrigaes de KYC e SAR
(a lista do art. 9 contm 15 incisos, e contempla setores que
lidam com transaes substanciais: vai de bancos a negociantes de joias e de arte); e cria, no mbito do Ministrio da Fazenda, a FIU brasileira, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (art. 14). A lei contm, ainda, disposies de
natureza processual, das mais tradicionais, como s relativas
competncia (art. 2), s mais sofisticadas, prprias da dimenso criminal desses regimes de proibio mais modernos:
como medidas assecuratrias patrimoniais (art. 4) e cooperao jurdica internacional (art. 8).
competncias, srios riscos polticos, convencimento gradual dos tribunais etc.).35 nessa conjuntura que surge a
ENCLA. Apesar de surgir em um contexto de atuao de
rgos eminentemente jurdicos, o estudo aprofundado
da ENCLA exige sua categorizao ao largo do campo de
conhecimento do direito. Mesmo no campo das polticas
pblicas, sua caracterstica interinstitucional s percebida por meio de elaboraes mais especficas, o que
ressaltado pelo carter interdisciplinar de suas principais
realizaes.
Em 2003, cinco anos, portanto, aps a edio da
lei antilavagem, foi desenvolvido, por alguns rgos da
Unio, um frum de articulao interna para aprimorar
a internalizao do regime da AML. A ENCLA foi criada
como um frum de articulao e de atuao conjunta entre os diversos rgos dos poderes federais que possuem
competncias relativas ao regime da AML, sendo apenas
secretariada pelo Ministrio da Justia. Os rgos envolvidos so aqueles que tradicionalmente fazem parte do
sistema persecutrio da Unio: Polcia Federal, Ministrio Pblico Federal e Justia Federal. Mas, dada a complexidade e modernidade da AML, rgos regulatrios do
sistema financeiro como o Banco Central, a Comisso de
Valores Mobilirios (CVM) e a Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP) tambm so atores importantes.
A eles se somam o COAF, na qualidade de UIF, e autoridade central para cooperao jurdica internacional, o
Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao
Jurdica Internacional (DRCI), do Ministrio da Justia.
Alm desses rgos operacionais, fazem parte da ENCLA, desde o seu incio, outros que se posicionam de forma mais estratgica na concepo de polticas pblicas: a
Secretaria Nacional de Justia, do Ministrio da Justia;
os Conselhos da Justia Federal e Nacional de Justia; e a
Controladoria-Geral da Unio.
35
Conforme narrativa do primeiro relatrio de autoavaliao das metas: BRASIL. Ministrio da Justia. Gabinete de
Gesto Integrada de Preveno e Combate Lavagem de
Dinheiro. Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro: Relatrio 2004. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.
br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.
asp?DocumentID={8B44D709-5AAB-44E2-94BA-5D566F
44DC14}&ServiceInstUID={A617687D-F3BB-4BFC-9E23B3417F8798C8}>. Acesso em: 20 nov. 2011.
Tecnicamente, a ENCCLA no existe, enquanto

ente da Administrao Pblica. A ENCCLA no uma
autarquia ou um rgo. Ela no possui servidores, sede,
ou chefia. No h portarias, convnios ou decretos que
ligam os rgos participantes. A busca de um modelo
para categorizar a ENCCLA deve, portanto, ser fundamentalmente mais terica do que dogmtica, e isso pode
ser feito mediante uma abordagem por duas sucessivas
aproximaes: Associar a ENCCLA a um campo do conhecimento que possua ferramentas apropriadas para
descrev-la, e testar se essas ferramentas efetivamente
conseguem faz-lo; uma vez assegurada a propriedade
desse campo do conhecimento para investigar a ENCCLA, analisa-se, com mais profundidade, como se situa
a estratgia nesse campo.
A aproximao da ENCCLA ao campo das polticas pblicas parece ser aprioristicamente assegurada
pelas caractersticas de ao, de procedimentalidade, de
prtica administrativa da ENCCLA, que possui o objetivo de aprimorar a atividade repressiva do Estado sobre
determinada atividade proscrita (a lavagem de dinheiro).
H quem afirme que aENCCLA constitui a poltica pblica criminal do Brasil para a preveno e a represso da
lavagem de dinheiro.36 Identifica-se, no modelo da ENCCLA, a reproduo de um padro de atuao da prtica
ilcita pelo regime de proibio: em resposta criminalidade transnacional, que opera em redes, desenvolveu-se
um regime global de proibio, formado pela interao
de normas jurdicas vinculantes e de normas de softlaw,
de mltiplas relaes entre os Estados nacionais, as organizaes e os rgos internacionais e regionais. Internalizando o modelo de atuao em rede, o regime local
de proibio representa a absoro do regime global antilavagem de dinheiro. A associao interessante, justamente no sentido de que redes interorganizacionais
descrevem um fenmeno organizacional que mostra a
complexidade dos empreendimentos contemporneos,
utilizando da flexibilidade das tecnologias de comunicao, e incorporam estilos de gesto que buscam maior
participao e compromisso das pessoas envolvidas. Em

contraposio ao modelo de organizao burocrtica, a
rede pressupe disposio horizontal dos atores, sejam
indivduos ou instituies, baseada em relaes mais simtricas do que hierrquicas, mais cooperativas do que
competitivas e mais dinmicas do que normativas.37
Polticas pblicas constituem temtica oriunda da
Cincia Poltica e da Cincia da Administrao Pblica. Seu campo de interesse as relaes entre a poltica
e a ao do Poder Pblico tem sido tratado at hoje,
na Cincia do Direito, no mbito da teoria do Estado, do
Direito Constitucional, do Direito Administrativo e do
Direito Financeiro. As polticas pblicas podem ser definidas como programas de ao governamental visando
coordenar os meios disposio do Estado e as atividades
privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.38
O posicionamento da ENCCLA no campo de discusso das polticas pblicas no suficiente para precisar o que , efetivamente, a ENCLA nesse campo. Em
uma discusso especfica a respeito de polticas pblicas,
no nos parece ser suficiente afirmar que a ENCCLA a
poltica pblica brasileira da antilavagem de dinheiro e
anticorrupo (na sua dimenso criminal). Sabemos que
existe um regime internacional de proibio da AML, o
qual composto por normas (convenes e recomendaes do GAFI), por atores (organismos internacionais:
GAFI, OCDE, comunidade internacional, EUA) e por
prticas especficas (relaes entre pases, trocas de experincias e informaes, processos de avaliao, cooperao jurdica internacional para recuperao de ativos
etc.). Sabemos, tambm, que o processo inicial de internalizao da AML, representado pela mera edio da Lei
9.613/98, no foi suficiente para dar efetividade interna
ao regime.
Em consequncia, as organizaes federais afetas
ao tema chegaram ao consenso que eram necessrias medidas de diversas ordens: aperfeioamento sistmico de
normas internas (no bastava apenas uma lei de lavagem,
37
36
DE CARLI, Carla Verssimo. Lavagem de dinheiro: ideologia da criminalizao e Anlise do Discurso. Rio Grande do
Sul, 2006. Dissertao (Mestrado) Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul, PUC RS, Brasil, 2006. Disponvel em: <www.dominiopublico.gov.br/download/texto/
cp020509.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2011. p. 177.
38
ROCHA, Leonino Gomes. O combate corrupo em redes interorganizacionais: um estudo da estratgia nacional
de combate corrupo e lavagem de dinheiro. Revista da
CGU, Braslia, ano 3, n. 5, p. 70-82, dez. 2008.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas e Direito Administrativo. In: DIREITO Administrativo e Polticas Pblicas.
So Paulo: Saraiva, 2006. p. 241.
3.3 Procedimentalizao e polticas pblicas
65
outras normas do sistema penal deveriam ser alteradas);

alterao de normas e novas normas para adequao s
convenes posteriores a 1998; modificao da jurisprudncia; difuso do conhecimento sobre a AML para os
rgos persecutrios (federais e no federais); aperfeioamento da capacidade de comunicao interagncias;
desenvolvimento de capacidades investigatrias at ento
no convencionais; criao de novas instituies; dentre
outras. Todas essas medidas, todas essas modificaes
situao presente poca s seriam possveis e alcanveis mediante o esforo comum de elementos das trs esferas de poder. Assim, se encararmos as polticas pblicas
como programas ou quadros de ao governamental,
consistentes num conjunto de medidas articuladas (coordenadas), cujo escopo dar impulso, movimentar o
Estado no sentido de realizar algum objetivo de ordem
pblica,39 podemos definir o conjunto normativo-juris-
prudencial-institucional dessas medidas como a poltica

pblica de internacionalizao do regime global da AML.
Enfim, as polticas so instrumentos de ao dos governos o government by policies que desenvolve e aprimora
o government by law.40
66
Certamente, a ENCLA algo relativo a essa poltica pblica, isto , possui uma relao de associao
com o seu contedo. Haveria alguma distino entre a
ENCLA e essa poltica, ou, caso negativo, a relao de
identidade? Continuando com a teoria relacionada a polticas pblicas, um captulo importante do seu estudo
aquele acerca das formas de expresso das polticas: qual
ou quais as formas exteriores, reconhecveis pelo sistema
jurdico, que assume uma poltica pblica? A resposta
preliminar de que estas tm distintos suportes legais.
Podem ser expressas em disposies constitucionais, ou
em leis, ou ainda em normas infralegais, como decretos
e portarias e at mesmo em instrumentos jurdicos de
outra natureza, como contratos de concesso de servio
pblico, por exemplo.41 Substancialmente, uma poltica

estruturada com elementos formais que indicam a sua
natureza de algo que movimenta o Estado, exemplificados com termos que denotam essa qualidade de algo em
construo:42 fins, objetivos, princpios, diretrizes, instrumentos, sistema, fundamentos, diretrizes gerais de ao,
planos diretores, programas, projetos etc.
Assim, poltica pblica no a nova lei de lavagem de dinheiro ou as varas instaladas especializadas em
AML: estes so resultados da poltica pblica em questo.43 Podemos concluir, portanto, que a poltica pblica,
nesse contexto ora estudado, o processo em si de internalizao do regime global de proibio da antilavagem
de dinheiro, atendendo a compromissos polticos e ao
Direito Internacional, assumidos pela Repblica Federativa do Brasil. Essa internalizao se traduz por meio do
consenso interno quanto necessidade-utilidade desse
regime, em uma poltica criminal contra a criminalidade
organizada. As alteraes normativas, jurisprudenciais e
institucionais, as aes e medidas promovidas no mbito
da ENCLA como resultados so fins e objetivos da poltica. Os atores da poltica so, por sua vez, os rgos e entes
dos trs poderes e das esferas federativas que participam
da ENCLA, que figura, se seguirmos a nomenclatura de
Maria Paula Dallari Bucci, como um instrumento dessa
poltica, mas um instrumento especial: uma forma bastante particular e avanada, com procedimentos internos
e uma cultura prpria de comunidade epistmica que,
em determinada medida, deixou de ser uma ferramenta
e passou qualidade de ator da poltica. Por esse motivo,
escolhemos chamar a ENCLA de vetor da poltica pblica
criminal antilavagem de dinheiro.
Apesar de no ter existncia institucional formalizada, identificamos, na ENCLA, uma semelhana com
41
42
39
40
BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Polticas Pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 14.
So Paulo: Saraiva, 2006. p. 252: as polticas so uma evoluo em relao ideia de lei em sentido formal, assim como
esta foi uma evoluo em relao ao government by men, anterior ao constitucionalismo. E por isso que se entende que o
aspecto funcional inovador de qualquer modelo de estruturao do poder poltico caber justamente s polticas pblicas.
43
BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Polticas Pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 11.
So Paulo: Saraiva, 2006. p. 253: A poltica, contraposta noo de princpio, designa aquela espcie de padro de conduta
que assinala uma meta a alcanar, geralmente uma melhoria
em alguma caracterstica econmica, poltica ou social da comunidade.
A poltica distinguir-se-ia das categorias das normas e atos
jurdicos, embora esses elementos sejam parte integrante
dela. A noo operacional de poltica estaria mais prxima do
conceito de atividade. BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas
Pblicas e Direito Administrativo. In: Direito Administrativo
e Polticas Pblicas. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 255.
o modelo de gesto de organizaes e projetos no setor

pblico denominado de joined-up government, ou JUG.
A prpria expresso joined-up, que pode ser traduzida
para combinados para fazer algo til, j antev, em seu
contedo semntico, a pluralidade de partcipes e a ideia
de ao, de fazer algo novo e desejado. Academicamente,
prope-se a definio de JUG como:
Isso especialmente verdadeiro para a ENCCLA e sua
[...] uma expresso que denota a aspirao para

atingir ao e pensamento horizontalmente
e verticalmente coordenados. Por meio dessa
coordenao espera-se que alguns benefcios
sejam atingidos: primeiro, situaes na qual
polticas diferentes inibem umas as outras podem ser eliminadas; segundo, melhor uso pode
ser feito de recursos escassos; terceiro, sinergias
podem ser criadas atravs da reunio conjunta
de pessoas chaves em um campo ou rede poltica particular; quarto, torna possvel oferecer
aos cidados acesso a um conjunto de servios
relacionados de forma contnua, e no fragmentada.44
de comunicao de suas atividades meio. Estas, como or-
Com efeito, a eficcia de polticas pblicas consistentes depende diretamente do grau de articulao entre
os poderes e agentes pblicos envolvidos, vez que as prestaes do Estado resultam da operao de um sistema
extremamente complexo de estruturas organizacionais,
recursos financeiros, figuras jurdicas, cuja apreenso a
chave de uma poltica pblica efetiva e bem-sucedida.46
separao de poderes brasileira. A diviso de poderes no

Brasil organicista, no sentido de que as funes do Estado so separadas em grandes macro-rgos (os poderes)
extremamente separados: estes s se tocam nas suas atividades fins, de controle recproco, e no h uma instncia
amento, permanecem separadas, impossibilitando uma
definio estratgica comum dos trs poderes. No h um
rgo comum aos trs poderes, e impossvel cri-lo em
nosso regime constitucional, que centralize ou funcione
de palco para essas discusses.
Na configurao tradicional das polticas pblicas,
compete ao Poder Legislativo e direo poltica executiva
do governo a deciso a respeito das polticas pblicas e
Administrao compete execut-las. Todavia, reconhece-se que nem em uma perspectiva ortodoxa esse modelo
no possui correspondncia com a realidade prtica, passando a ser mais um tipo ideal que um dado da realidade.
Isso especialmente verdadeiro para a poltica pblica em
comento: o primeiro passo da internalizao do regime, a
assinatura e ratificao das convenes e outros compromissos internacionais dependem do servio diplomtico,
do chefe de Estado e do Congresso Nacional. A edio de
leis penais e processuais depende do Congresso, mesmo
que haja iniciativa do Executivo. A aplicao prtica do
regime promovida por instituies que guardam, seno
uma autonomia poltica, uma forte autonomia operacional em relao ao governo (especialmente o Ministrio
Pblico). Em adio s medidas mais efetivas, como: condenaes, prises e restries patrimoniais so de competncia do judicirio. Finalmente, a difuso de conhecimento acerca do regime, de forma efetiva, exige unidade
quase doutrinria de linguagem e de concepes sobre o
modelo de AML. Em tese, leis vinculam todos esses entes, mas, lembrando a nossa tradio brasileira de normas
cujo contedo nasce vazio de efetividade, leis no tm
como prever a sua prpria aplicao. De qualquer forma,
dada a dimenso criminal do regime, h o risco constante
de os argumentos de constitucionalidade invalidarem parcial ou totalmente o contedo de leis ordinrias. Assim,
44
45
46
POLLITT, Christopher. Joined-up Government: a Survey. Political studies review, v. 1, p. 34-49, 2003.
Ibidem, p. 35.
apenas uma articulao cuidadosa e consensual entre os

atores envolvidos pode conseguir um efetivo avano.
Apesar de concebida inicialmente como um frum para gesto de aes operacionais em comum, e
Embora seja uma categoria eminentemente gerencial, o JUG tem claramente um princpio poltico, que o
de se afastar do burocracismo e da insularidade de rgos.
Surgindo na agenda atual das reformas do setor pblico,
no Reino Unido, logo se espalhou para outros pases da
OCDE. Apesar de essa organizao internacional ser um
partcipe relevante e uma fonte normativa do regime da
antilavagem (e tambm da anticorrupo), no h registros de que a ENCCLA tenha se inspirado diretamente
nesse modelo. De qualquer forma, anota-se que JUG no
algo novo, apenas aparenta ser. a manifestao mais
recente de uma das mais antigas preocupaes no campo
das polticas e da administrao pblicas: coordenao de
rgos pblicos e da concepo e administrao depolticas pblicas.45
posio como vetor de poltica criminal no contexto da
67
como gestora de foras tarefa, a ENCLA logo viu seu

papel ser expandido. Mais do que o mero encontro de
oficiais de contato, a ENCLA evoluiu para uma comunidade epistmica de profissionais de especialidades diversificadas, mas de interesses e conhecimentos secantes.
Redes so estruturas organizacionais abertas capazes de
se expandir de forma ilimitada, integrando novos participantes desde que consigam se comunicar dentro da rede,
compartilhando os mesmos cdigos de comunicao,
ou seja, os mesmos valores ou objetivos de desempenho.
Uma estrutura social em redes um sistema aberto altamente dinmico e suscetvel a inovaes sem ameaa
ao seu equilbrio.47 E o fato de ser a poltica pblica um
quadro normativo de ao, faz com que elementos operacionais desempenhem um papel relevante na anlise e
na elaborao dos pressupostos que do base s polticas
pblicas.48 Nesse sentido, a ENCLA um vetor das pol-
ticas que formam o regime antilavagem ao transformar-se de mero importador dos modelos internacionais do
regime e afirmar-se como protagonista interno ao, por
exemplo, expedir recomendaes a rgos que dela no
fazem parte.49
68
Outra evidncia da relevncia da ENCCLA como

vetor de polticas pblicas o seu papel de, embora fora
do parlamento, catalisar alteraes normativas, a exemplo do Projeto de Lei 3.443/2008, decorrente da Meta 20
da ENCLA de 2004, que altera a Lei 9.613/1998, ato normativo que criminalizou a lavagem de dinheiro no Brasil.
As primeiras leis de lavagem de dinheiro aplicavam-se
apenas aos capitais oriundos do trfico de drogas, sendo
classificadas como leis de 1 Gerao. As de 2 Gerao criminalizam a ocultao de capitais advindos de
outros crimes graves, como corrupo. A Lei 9.613/1998
pertence a essa gerao, mas o PL 3.443/2008 extrapola
a AML no Brasil para uma 3 Gerao, ao considerar
como lavagem qualquer ato que importe em ocultar ou
dissimular a natureza, origem, localizao, disposio,
47
48
49
ROCHA, Leonino Gomes. O combate corrupo em redes interorganizacionais: um estudo da estratgia nacional
de combate corrupo e lavagem de dinheiro. Revista da
CGU, Braslia, ano 3, n. 5, p. 72, dez. 2008.
BRASIL, 2010 Recomendao 4: Recomenda-se ao Grupo Jurdico que analise o Anteprojeto da Lei Orgnica da Administrao Pblica, manifestando-se o Grupo no que couber,
encaminhando suas sugestes ao Ministrio do Planejamento.
movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de infrao

penal (nova redao do art. 1 da Lei 9.613/1998 de acordo com o PL 3443/2008). Outros exemplos de resultados
da ENCCLA incluem o Cadastro de Clientes do Sistema
Financeiro Nacional (CCS),50 o Sistema Nacional de Bens
Apreendidos (SNBA),51 a incluso da obrigao de enhanced due dilligence sobre Pessoas Expostas Politicamente
(PEPs) e a criao de um leiaute padro para solicitao e
obteno de informaes decorrentes de quebras de sigilo
bancrio.52
Um dos primeiros e mais impactantes casos de
lavagem de dinheiro geridos pela comunidade ENCLA,
em uma atividade persecutria estrategicamente combinada de diversos rgos distintos, foi o caso do agora
Deputado Federal Paulo Maluf. Associadas a evidncias
de desvios de verbas pblicas e fraudes em licitaes, fo-
50
51
52
Resultado da Meta 2 da ENCLA de 2005, d cumprimento ao

art. 3 da Lei 10.701/2003. O CCS um sistema informatizado
que permite indicar onde clientes de instituies financeiras
mantm contas de depsitos, de poupana e de investimentos
em geral. O cadastro apenas identifica os clientes (KYC), sem
manter informaes sobre movimentaes e saldos, que so
protegidas por sigilo e demandam autorizao judicial para
serem conhecidas.
No enfrentamento ao crime organizado, no apenas os corpos dos criminosos so passveis de serem foucaultianamente
tocados pelo Estado. A Lei de Lavagem e algumas leis especficas sobre determinados crimes (como a de drogas) preveem
o perdimento dos bens/valores adquiridos a partir dos lucros
dessas atividades, bem como medidas cautelares de bloqueio
desse patrimnio. A possibilidade jurdica dessas medidas
precedeu a sofisticao de sua administrao, e no havia informaes centralizadas sobre os bens submetidos constrio judicial. A Meta 10 da ENCLA de 2006 tratou do assunto,
resolvido com a Resoluo 62/2008 do Conselho Nacional de
Justia (CNJ), que criou o SNBA.
Como os esforos de ocultao patrimonial envolvem mltiplas operaes, estruturadas em diversas contas, e em diversos nveis de distanciamento da colocao original do dinheiro no sistema financeiro, em cada investigao as quebras de
sigilo bancrio abrangem um nmero considervel de operaes financeiras. Atualmente, dada a quantidade de informaes recebidas por quebra, e dados os esforos dos lavadores de tecer operaes cada vez mais estruturadas, a anlise
desses dados feita com uso de sofwares especializados. Para
racionalizar o trabalho de investigao, o leiaute padronizado
importa em que as instituies financeiras entreguem os dados relativos quebra de sigilo em um formato amigvel ao
trabalho de anlise, razo pela qual foi objeto de preocupao
da Meta 4 da ENCCLA de 2008. Essa medida tambm importante nos casos em que mltiplas agncias se debruam
sobre o mesmo contedo probatrio (um mesmo fato pode
ser ao mesmo tempo crime, infrao administrativa, improbidade ou relevante para fins de inteligncia de Estado).
3.4 ENCCLA, ingresso do tema corrupo na

estratgia e outras polticas anticorrupo
Ambas as dimenses da anticorrupo so, por
sua vez, derivadas de outros campos de modernizao.
A dimenso criminal da anticorrupo uma parte,
um recorte das polticas criminais contra formas mais
avanadas e perigosas de criminalidade organizada;
nesse tocante, relaciona-se intimamente com polticas
e com o regime da antilavagem de dinheiro. A dimenso administrativa da anticorrupo uma parte importante de um discurso mais amplo: democratizao,
liberalismo econmico, eficincia da gesto pblica e
reconhecimento ao desenvolvimento sustentvel dos
povos. Combinadas, as dimenses criminal e administrativa da anticorrupo ganham autonomia ao serem

expressas como o regime internacional da anticorrupo. A proibio do suborno transnacional um exemplo da combinao de ambas as dimenses: medidas
penais (criminalizao, sequestro de bens) combinadas
com medidas administrativas (regras de transparncia na escriturao contbil, obrigao de companhias
manterem uma estrutura de compliance tico), dando
cumprimento a imperativos de ordem criminal (impedir a lavagem de dinheiro de tiranos corruptos) e administrativa (liberalismo poltico, governo justo e livre
concorrncia).
Todavia, a internalizao do regime da anticorrupo ocorre de forma substancialmente mais complexa
do que ocorreu na AML um dos fatores dessa complexidade a prpria ENCLA, que, em 2006, foi transmudada para ENCCLA, com a adio do tema corrupo aos
interesses da Estratgia. Se for fato que alguns avanos
na anticorrupo foram propostos nestes trs anos do
tema no mbito da ENCCLA, esta permanece muito ligada ao regime da AML, na qualidade de parte da poltica
criminal contra o crime organizado em consequncia,
a anticorrupo tratada no mbito da Estratgia com
preponderncia da sua dimenso criminal. Quanto aos
atores das respectivas polticas, a relao de interessados
na AML bem menor do que na anticorrupo. Aquela
possui rgos persecutrios, o Judicirio e rgos reguladores das atividades financeiras. J a anticorrupo de
interesse no s de todos estes, mas tambm de rgos de
controle, do meio poltico, dos rgos de planejamento,
do setor pblico em geral e tambm da sociedade civil. A
investigao e punio da lavagem podem ser feitas pela
esfera estadual, mas o dispositivo da Lei 9.613 que trata de competncia torna bastante improvvel a hiptese
de que o crime de lavagem no seja federal.54 A corrupo, por sua vez, pode ser praticada nos mbitos federais,
estaduais, municipais e do setor privado. Observa-se
54
53
O caso, consideravelmente complexo e cheio de idas e vindas

graas s prerrogativas polticas do acusado e s peculiaridades de nosso processo penal, est narrado em estilo jornalstico no livro: MARTINS, Rui. O dinheiro sujo da corrupo:
porque a Sua entregou Maluf. So Paulo: Gerao, 2005.
Art. 2 O processo e julgamento dos crimes previstos nesta

Lei: III so da competncia da Justia Federal: a) quando
praticados contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira, ou em detrimento de bens, servios ou interesses
da Unio, ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas; b) quando o crime antecedente for de competncia da
Justia Federal.
ram descobertas na Sua e em Jersey (onde os recursos

teriam chegado via empresas off-shore constitudas em
Cayman) contas bancrias controladas pelo ex-prefeito
de So Paulo e ex-governador paulista. Apesar de Paulo
Maluf no ter sofrido condenao transitada em julgado e possuir ainda considervel fora poltica, o caso
considerado o paradigma da antilavagem no Brasil. No
s pela repercusso e pelo volume financeiro envolvido,
mas pelo uso, com sucesso, de diversas tcnicas propiciadas pelo regime da AML, tais como: persecuo da
lavagem independentemente da condenao pelo crime
anterior; quebras de sigilo de naturezas diversas; cooperao jurdica internacional para obteno de provas
e bloqueio de patrimnio no estrangeiro (propiciadas
pelo Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional DRCI, do Ministrio da
Justia); e atuao integrada da investigao e acusao
penais tradicionais (polcia e Ministrio Pblico) com a
inteligncia financeira (COAF). Sobretudo, o caso Maluf
emblemtico, tambm, porque o crime antecedente
lavagem de dinheiro trata-se de corrupo. Assim, ele
contribuiu para reforar o sentimento conjuntural da
necessidade de evoluo das medidas punitivas penais
anticorrupo, adaptando-as s ferramentas para se lidar com a macrocriminalidade moderna, organizada e
do colarinho branco.53
69
igualmente um aumento recente do nmero de atores no

governamentais preocupados com o tema corrupo.55
Esta complexidade traduziu-se em diversas formas concretas de internalizao da anticorrupo. Uma delas, a parte
que coincide com a AML e com as polticas criminais contra
o crime organizado, justamente a ENCLA, que, em 2006, foi
transmudada para ENCCLA, com a adio do tema corrupo aos interesses da Estratgia. O assunto anticorrupo esteve presente na Estratgia desde o incio, de forma incidental,
como crime antecedente da lavagem de dinheiro e devido ao j
elaborado paralelismo entre ambos os regimes. Porm, o ano de
2006 foi um ano especial para a anticorrupo no Brasil e acabou tendo reflexos que mudariam consideravelmente a ento
ENCLA,ainda sem o C.J em janeiro desse ano, foram publicados os Decretos de criaoda Secretaria de Preveno da
Corrupo e Informaes Estratgicas(SPCI),56 da CGU, e de
promulgao da Conveno da ONU contra a Corrupo.Mas
o que realmente deu ensejo incluso do tema corrupo na
ENCCLA foram duas iniciativas de avaliao oficial das polticas pblicas anticorrupo, feitas uma pelo TCU e a outra pela
Comisso Parlamentar Mista de Inqurito do Congresso Nacional denominada de CPMI dos Correios, criada por ocasio
da exposio pblica do escndalo do Mensalo do PT.
A avaliao do TCU parte do Relatrio e Pareceres

Prvios a respeito das Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2005. Ela consiste em uma avaliao das estratgias de
combate corrupo em rgos do Poder Executivo e do Ministrio Pblico Federal e restringiu-se a levantar informaes
junto aos seguintes rgos: CGU, MPF, DPF e DRCI (p. 202).
Destaca-se tambm, desse relatrio, a diviso de medidas e
aes contra a corrupo em dois conjuntos: combate e preveno (p. 206). No primeiro, constam: programa de fiscalizao
de prefeituras municipais e dos estados da federao; operaes
especiais com a DPF e o MPF; auditorias ordinrias e especiais
nos rgos do Poder Executivo Federal; investigao da evoluo patrimonial de servidores pblicos (sindicncias patrimoniais); promoo da transparncia dos gastos pblicos e do
controle social; instituio do Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal; e elaborao de anteprojetos de lei (criminalizao do enriquecimento ilcito, conflitos de interesse na Administrao Pblica, regulamentao do acesso a informaes
da Administrao Pblica pelos cidados, aperfeioamento dos
mecanismos de prestao de contas em transferncias voluntrias). No conjunto da preveno, foram alocados o Portal da
Transparncia, os Programas Olho Vivo no Dinheiro Pblico e
Fortalecimento da Gesto, e mapas de risco junto com transparncia internacional.
Quadro 1 Aes anticorrupo por Entidade do Governo Federal e Finalidade segundo TCU
70
Entidade
Preveno
CGU
Transparncia
DRCI
Articulao Institucional
(Encla)
DPF
Deteco
Avaliao Patrimonial
Fiscalizao em Prefeituras
Atividades de Inteligncia
MPF
TCU
Auditorias de natureza
operacional
Cruzamento de
informaes (data
warehouse)
Investigao
Punio
Auditorias ordinrias e especiais
PAD Sindiccias
Cooperao Internacional
Bloqueio e recuperao de
ativos
Operaes Policiais
Inquritos Policiais
Atribuies da LC 75/1993, art. 8
Auditorias: Projetos SGI e

Combate
Aes Penais e Cvis

Aplicaes de Multas;
Imputao de dbito com
obrigao de ressarcimento;
inelegibilidade; inabilitao
p/ exerccio de cargo em
comio ou funo de
confiana
Fonte: BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica: exerccio de 2005.
Braslia, 2005, p. 236.
55
56
BRASIL. Controladoria-Geral da Unio; Instituto Ethos de

Empresas e Responsabilidade Social. A responsabilidade social das empresas no combate corrupo. jun. 2009. Disponvel em: <www.cgu.gov.br/Publicacoes/ManualRespSocial/
Arquivos/ManualRespsocialEmpresas_baixa.pdf >. Acesso
em: 20 nov. 2011.
BRASIL. Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006. Aprova a
Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos
em Comisso e das Funes Gratificadas da Controladoria-Geral da Unio, e d outras providncias. Art. 17.
O Relatrio tambm sistematizou a anticorrupo

como um processo dinmico, que pode ser dividido em
quatro fases: preveno, deteco, investigao e punio.
A realizao dessas fases se d de forma distribuda entre
vrias entidades, sendo que normalmente cada uma acaba se especializando ou concentrando em uma determinada fase (veja Quadro 1).
Ao final, a CPMI afirmou que

[...] sem deixar de reconhecer a necessidade de
fortalecimento das instituies j existentes e
atuantes na preveno e combate corrupo
[...] preciso ir mais alm, criando todo um
Sistema Nacional de Combate Corrupo, de
carter contnuo e que envolva, alm dos rgos
e instituies governamentais, cruciais no momento inicial, tambm o apoio e inestimvel
parceria da sociedade civil, da mdia e do setor
privado (p. 1673).
No mbito do Poder Legislativo, a CPMI sugeriu a

criao de uma Comisso Permanente Mista de Combate
Corrupo, responsvel, especialmente, por apresentar
e acompanhar as proposies legislativas necessrias e
pertinentes ao aperfeioamento do Sistema Nacional de
Em abril de 2006, foi publicado o Relatrio Final dos

Trabalhos da CPMI dos Correios, que fez uma anlise bastante
compreensiva do cenrio anticorrupo poca, catalogando
Combate Corrupo.
algumas medidas j implantadas, ao mesmo tempo em que props um sofisticado conjunto de novas proposies consolidadas
em um Sistema Nacional de Combate Corrupo. Assim, as
proposies abordaram dois eixos distintos. O primeiro diz
respeito estrutura, ao aparelhamento necessrio para que o
Estado faa frente corrupo, no qual seria necessrio no s
reformular alguns dos rgos j existentes e atuantes na rea,
mas, sobretudo, criar um Sistema Nacional de Combate Corrupo, o qual atuaria de forma permanente e especificamente
na busca de solues para a preveno e combate corrupo.
O outro eixo a ser abordado referia-se reviso e atualizao
da legislao brasileira capaz de atuar tanto preventiva quanto
coercitivamente na luta pela erradicao da corrupo na administrao pblica (p. 1655-1656). Quanto anlise do cenrio estrutural da corrupo, esta foi dividida em quatro fases:
preveno (enfoques no compartilhamento de informaes,
planejamento e transparncia, p.1667); identificao (sistema
de inteligncia para identificar tempestivamente os focos de
corrupo: compilar, organizar e gerenciar informaes disponveis nos mais diversos e esparsos sistemas de controle administrativo, p. 1668); conteno (de responsabilidade do plano
administrativo: sanes administrativas mais severas, p. 1669);57
e punio (no plano judicial, p. 1673).
nismo para lidar com a corrupo, semelhante ao que era
Em ambas as avaliaes expostas, a orientao comum do TCU e da CPMI era para conceber um mecaa ENCLA para a lavagem de dinheiro. Porm, a reunio
anual da ENCLA, no fim de 2006, que definiu as metas
para 2007, optou por expandir a Estratgia, acrescentando a corrupo como objeto de combate e como letra de
sua nova sigla, resultando na atual ENCCLA. De 2007
para c, a ENCCLA abrangeu os dois temas, lavagem de
capitais e corrupo, que se tangenciam, mesmo sendo
distintos. A deciso de se ter ambos tratados no mesmo
mbito deveu-se menos correlao entre eles, e mais
impresso, poca, de que os partcipes da comunidade antilavagem teriam muito em comum com os de uma
eventual comunidade anticorrupo, alm do j citado
Caso Maluf.
Alguns avanos na anticorrupo foram propostos nestes trs anos do tema no mbito da ENCCLA,
como por exemplo: a discusso sobre a intermediao
de interesses (lobby); diversos projetos de leis propostos
(enriquecimento ilcito, conflito de interesses, responsabilidade da pessoa jurdica por atos de corrupo); e o
Cadastro Nacional de Empresas Inidneas e Suspensas
CEIS (d publicidade da lista de pessoas que no podem
contratar com o Estado). Apesar disso, a ENCCLA permanece muito ligada ao regime da AML, na qualidade de
57
Segundo o Relatrio: O problema no Brasil, no entanto, que no

existe eficcia nas medidas de sano administrativa. Ao fim acaba-se por reservar ao Poder Judicirio o monoplio integral de qualquer iniciativa no plano da punio. Todavia, a sua morosidade
processual e a necessidade de privilegiar a busca constante da verdade substancial no processo judicial acabam por soterrar qualquer
expectativa de uma punio imediata a contento.
parte da poltica criminal contra o crime organizado. O

fato de ser mais voltada ao regime da AML tambm torna
a ENCCLA mais prxima do sistema penal, e, em consequncia, a anticorrupo tratada, nesse mbito, com
preponderncia da sua dimenso criminal.
O Relatrio reconhece que [...] existe a necessidade de

maior integrao entre as instituies que atuam no combate
corrupo (p. 240) e destaca que, apesar de estar [...] focada
no combate lavagem de dinheiro, tema que tem relao com
o enfrentamento da corrupo, mas no o abrange totalmente,
a ENCLA um [...] importante referencial na interao entre
os rgos governamentais que atuam no combate lavagem de
dinheiro e aocrime organizado. A definio de metas, com
prazos estipulados, e a designao de uma instituio como responsvel pela consecuo dos objetivos proporcionam maior
efetividade aos fins almejados. O Relatrio do TCU conclui
com o entendimento de que [...] faz-se necessria uma estratgia voltada especificamente para a preveno, deteco, investigao e punio de prticas de corrupo (p. 241).
71
Mas, por outro lado, medidas e aes anticorrupo so executadas por outros rgos pblicos, em suas
competncias corriqueiras, e a Controladoria-Geral da
Unio, apesar de criada h pouco tempo,58 vem se firmando como protagonista na concepo e execuo de
polticas pblicas anticorrupo, a maioria de dimenso
administrativa e de finalidades preventivas. Como citado anteriormente, a CGU conta com uma Secretaria de
Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, e a
SPCI, por sua vez, tem uma Diretoria de Preveno da
Corrupo, responsvel por acompanhar a implementao das convenes e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, que tenham como objeto a preveno
e o combate corrupo. Essas competncias certamente
fazem com que estes rgos se posicionem na vanguarda
da internalizao do regime global da anticorrupo, ao
ponto de a CGU atribuir-se a qualidade de ACA, agncia
anticorrupo brasileira.59 60
58
59
72
60
Em 2001, pela Medida Provisria n 2.143-3, ento com a denominao de Corregedoria-Geral da Unio. O nome atual
foi dado pela Medida Provisria n 103/ 2003, convertida na
Lei n 10.683 do mesmo ano.
Conforme consta de seu Relatrio de Avaliao do Plano Plurianual, a Controladoria-Geral da Unio afirma que [...] tem
se firmado tambm como uma tpica agncia anticorrupo,
que privilegia a elaborao de estratgias e polticas de preveno e combate a esse mal. BRASIL. Controladoria-Geral
da Unio. Relatrio de Avaliao do Plano Plurianual 20082011: exerccio 2009: ano base 2008. Disponvel em: <www.
cgu.gov.br/Publicacoes/AvaliacaoPPA/Arquivos/CadernoSetorial.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2011.
O termo agncia anticorrupo um jargo do regime. Decorre das experincias de alguns pases, como Hong Kong,
que criaram rgos exclusivos para persecuo e/ou preveno da corrupo. Essas experincias informaram a elaborao dos artigos 6 e 36 da Conveno de Mrida. Segundo o
Artigo 6, sob o ttulo rgo ou rgos de preveno corrupo, cada Estado-parte da Conveno garantir a existncia
de um ou mais rgos, encarregados de prevenir a corrupo
com o aumento e a difuso dos conhecimentos em matria
de preveno da corrupo, e com a aplicao/superviso/
coordenao das medidas de preveno nela apresentadas. A
esses rgos dever ser outorgada a independncia necessria, de conformidade com os princpios fundamentais de seu
ordenamento jurdico, para que possam desempenhar suas
funes de maneira eficaz e sem nenhuma influncia indevida. A mesma disposio de independncia tambm opera
no Artigo 36, que trata de autoridades especializadas, tambm chamadas de anti-corruption units (ACU). Segundo o
Artigo 36, os Estados-partes devero dispor de um ou mais
rgos ou pessoas especializadas na luta contra a corrupo
mediante a aplicao coercitiva da lei. Apesar de o Artigo 6
ser dedicado preveno e o 36 represso, ambos so comumente estudados em conjunto como expresso da disposio
internacional promoo de reformas internas na estrutura
dos Estados, no mbito das polticas anticorrupo.
O regime da anticorrupo expresso internacionalmente por documentos que combinam as suas dimenses administrativa e criminal. Entretanto, no Brasil, o regime da anticorrupo j internalizado tratado, quanto
formulao e execuo das polticas que o compem, de
forma dividida. Uma parte tradicional da anticorrupo, pr-globalizao do regime desse regime de proibio, de competncia do setor pblico em geral. Quanto
moderna anticorrupo, resultante da internalizao
do regime global de proibio, sua dimenso criminal
tratada pela ENCCLA e a administrativa pela CGU, rgo
responsvel pelo acompanhamento da implementao
das diversas convenes contra a corrupo ratificadas
pelo Brasil. Duas evidncias confirmam essa clivagem
institucional do regime: as Mensagens Presidenciais ao
Congresso Nacional e a estrutura oramentria das aes
do Poder Executivo.
A primeira evidncia dessa ciso das dimenses
e atores das polticas pblicas anticorrupo pode ser
encontrada na mensagem e plano de governo que o Presidente da Repblica remete ao Congresso Nacional por
ocasio da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do Pas.61 Analisamos as Mensagens Presidenciais ao
Congresso, de 2000 a 2009, e observamos primeiro que
no h nelas meno ao combate corrupo, at 2003
(ano seguinte ao da internacionalizao da Conveno
contra a corrupo da OEA, e mesmo da ONU), o que se
configura em mais um indcio que demonstra a internalizao recente do regime e dos campos de conhecimento a
ele subjacentes; e segundo que, de 2003 em diante, o tema
corrupo tratado sempre em dois captulos diferentes:
o dedicado Segurana Pblica e o que trata de Gesto
do Estado e Combate Corrupo, aquele relatando as
operaes policiais contra a corrupo e o crime organizado no mbito do Ministrio da Justia, e este enumerando as polticas e medidas de dimenso administrativa
no mbito da CGU.
A evidncia seguinte pode ser extrada a partir da
leitura da Lei Oramentria Anual, mais especificamente do volume que trata do detalhamento das aes do
Poder Executivo. Assim, o Programa 1173,62 intitulado
Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo,
a cargo da Controladoria-Geral da Unio, alberga a Ao
61
62
Constituio, art. 84, XI.

Volume IV da LOA 2010 (LEI N 12.214/2010), p. 31.
4 Anlise temtica da ENCCLA

4.1 Metodologia
Neste trabalho, desenvolvemos uma metodologia
de classificao e julgamento do conjunto de diretrizes
produzidas pela Estratgia. A ENCCLA oferece numerosos espcimes de pesquisa suas diretrizes produzidos
uniformemente e por atores interinstitucionais. Acreditamos que, metodologicamente, essa anlise possibilite a
apresentao de resultados confiavelmente representativos referentes poltica criminal interna brasileira sobre
crime organizado, lavagem de dinheiro e corrupo. Ao
largo do aprofundamento do objetivo desta anlise, explicitaremos sua metodologia e a teoria na qual esta se
baseia e apresentamos alguns resultados preliminares,
com suporte grfico.
O que propomos aqui no propriamente uma
avaliao das polticas de antilavagem ou de anticorrupo no diremos se elas so efetivas ou no em reduzir
os ilcitos de que tratam. Tambm no uma avaliao
da ENCCLA em si ou dos seus processos, da eficcia e do
cumprimento de suas diretrizes: aquela se confunde com
os objetivos da poltica em questo, e estas so avaliadas
anualmente pela prpria ENCCLA. Entretanto, a anlise
do conjunto de suas diretrizes pode oferecer perspectivas
mais estruturadas sobre, alm do seu discurso, o que a
ENCCLA. Quais os assuntos com os quais os seus atores
mais se preocupam, e qual dimenso prepondera nas medidas que eles escolhem ou acham relevantes que sejam
tomadas?64 Quando se trata de polticas pblicas, a viso

a respeito do governo deslocada da partcula de ato administrativo para a estrutura de atividade administrativa.
Nesse conceito, est intrnseco o de processualidade, o qual
se divide em trs momentos: o da formao, o da execuo
e o da avaliao.65 A anlise que propomos justamente sobre o primeiro momento, o da formao da poltica. Mais
especificamente, analisaremos os objetivos declaradamente desejados pela ENCCLA enquanto vetor das polticas
antilavagem e de parte das polticas anticorrupo.
Por natureza, os esforos de uma rede interorganizacional como a ENCCLA, semelhante ao modelo
joined-up government exposto anteriormente, tendem a
ser mais frgeis do que os que partem de uma s agncia.
H mais partcipes, o que aumenta a possibilidade de falhas e rudos na comunicao entre eles, sendo mais difcil estabelecer um processo factvel de monitoramento e
avaliao. Acreditamos, entretanto, que a ENCCLA adote
seis cuidados necessrios para se atingir uma iniciativa
de joined-up government efetiva:66 (1) criao de um sistema de operao de qualidade, que promova flexibilidade,
inteligibilidade mtua e controle compartilhado (o processo de tomada de decises, a necessidade de consenso, a dinmica de reunio estratgica anual e reunies de
trabalho durante o ano de trabalho, a existncia de um
comit gestor, o GGI-LD, e de uma secretaria, a SNJ); (2)
recursos (a Secretaria Nacional de Justia em especial e,
desde 2007, a CGU custeiam os gastos logsticos); (3) desenvolvimento de uma cultura de confiana e de soluo
comum de problemas (a ENCCLA forma uma comunidade epistmica de especialistas em antilavagem e anticorrupo); (4) gerenciamento do processo de desenvolvimento sequencial, de forma que da cooperao saiam
produtos, alm dos usuais feitos pelos cooperantes (as
diretrizes produzidas pela reunio anual so trabalhadas
64
65
66
63
Volume IV da LOA 2010 (LEI N 12.214/2010), p. 177.
Considerando que uma poltica pblica um aglutinado de

dados e processos, a qualidade, tanto do arranjo em si, como
dos expedientes de compreenso e anlise, est na razo direta da adequao dos mtodos utilizados. BUCCI, Maria Paula
Dallari. Notas para uma metodologia jurdica de anlise de
polticas pblicas. In: FORTINI, Cristiana; ESTEVES, Jlio
Csar dos Santos; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.). Polticas Pblicas Possibilidades e limites. Belo Horizonte: Frum,
2008. p. 247.
POLLITT, Christopher. Joined-up Government: a Survey. Political studies review, v. 1, p. 41, 2003.
173.2B13, denominada Aes de Preveno Corrupo

e Transparncia Governamental, ao lado de outras aes
meta-administrativas e relativas competncia da CGU
como rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo da Unio. Entretanto, encontra-se ligado
ao Ministrio da Justia o Programa 116463 Preveno
e Combate Lavagem de Dinheiro, do qual fazem parte
aes relativas corrupo, a saber: a Ao 1164.8217
Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro (ENCCLA), e a Ao 1164.2390 Capacitao Tcnica de Agentes em Combate Corrupo e
Lavagem de Dinheiro.
73
no decorrer do ano, e seu cumprimento avaliado na reu-
por obstruir a aprovao de uma diretriz. O ano da
nio anual seguinte); (5) ser, de longo termo, altamente
ENCCLA indica para quando a diretriz ser trabalhada,
seletiva sobre seu objeto que deve ser bastante especfico
isto , o ano seguinte, e no o ano da reunio, que ocorre
e especificvel, e cooperativa, no imposta de cima para
no fim do ano anterior ao de referncia. Assim, as diretri-
baixo, mas genuinamente necessria por envolver mais de
zes da ENCCLA 2010 foram formuladas na reunio anual
um ministrio (a ENCCLA j dura sete anos e seu objeto
da ENCCLA 2010, que ocorreu, entretanto, de 17 a 20 de
temtico bem definido); e (6) um processo de plane-
novembro de 2009.
jamento. justamente nesse sexto item que acreditamos
A seguir, criamos uma chave de classificao com-
que nossa anlise possa ser til. A anlise do contedo
posta de quatro nveis (atributos), cada um tem de duas
das diretrizes da ENCCLA pode revelar perspectivas so-
a cinco caractersticas alternativas ou cumulativas, e apli-
bre a pertinncia do conjunto das medidas tomadas com
camos essa chave de classificao sobre cada uma das 220
as necessidades dos regimes de AML e anticorrupo,
diretrizes produzidas pela ENCCLA em suas sete edies.
sobre a forma de atuao dos seus partcipes e sobre a
Em seguida, esses juzos foram tabulados e tratados nu-
compatibilidade de tratamento de dois regimes distin-
mrica e graficamente. A chave de classificao aplicada
tos, ainda que paralelos. Especificando a metodologia de
sobre as diretrizes dividida em quatro nveis, ou grupos
anlise, coletamos na pgina da internet dedicada ENC-
de atributos: natureza da diretriz; tema a que se refere o
CLA, no portal do Ministrio da Justia, o texto de todas
contedo da diretriz; dimenso preponderante a que per-
as diretrizes elaboradas pelas sete reunies anuais da Es-
tence o resultado pretendido com a diretriz; e mtodo de
tratgia, de 2004 a 2010. Tabulamos essas metas em uma
instrumentalizao. Cada atributo composto de duas a
planilha eletrnica, que serviu tambm como ambiente
cinco caractersticas especficas.
para atribuio das classificaes, clculo automatizado
de inferncias matemticas e produo de grficos.
74
O que medir? Desde o incio, devido aproximao ao tema a partir do campo jurdico, havia duas coisas
O termo diretriz foi escolhido como denomina-
que gostaramos de contar para melhor perceber as dire-
o genrica para os enunciados programticos formu-
trizes da ENCCLA. A primeira era o assunto, o conte-
lados em cada ano do ciclo de trabalho da ENCCLA, j
do de cada meta, da o atributo TEMA. A problematiza-
que, em sua histria, esses enunciados receberam dife-
o jurdica acerca dos objetivos e destinaes das me-
rentes denominaes: metas, recomendaes, aes. As
didas propostas conduz ao atributo DIMENSO. Mas o
regras metodolgicas de formulao e de cumprimen-
esforo de classificar diretriz por diretriz nos encorajou a
to dessas diretrizes variam sutilmente de ano para ano.
desenvolver mais dois atributos, que so menos jurdicos
Grosso modo, as diretrizes so formuladas na reunio
e dizem mais respeito a formas e mtodos de expresso
anual da Estratgia, em consenso de todos os rgos/en-
das polticas pblicas. Da surge o atributo NATUREZA,
tes participantes, para serem implementadas por um ou
que se refere a que tipo de acrscimo a diretriz traz po-
mais rgos responsveis. Os resultados so avaliados na
ltica criminal em estudo; e INSTRUMENTALIZAO,
reunio do ano seguinte. No h metas plurianuais, todas
significando a forma pela qual a diretriz ser posta em
so formuladas para serem executadas no ano seguinte.
prtica.
Entretanto, h exemplos de metas que demoraram mais
Fazemos ressalva de que a classificao feita no
de um ano para serem cumpridas, como a de apresen-
pretende ser exaustiva nem exclusiva. Por no exaustiva,
tao de projeto de lei sobre responsabilizao de pesso-
queremos dizer que nem todas as diretrizes foram clas-
as jurdicas (2008, Meta 6). Em alguns casos, diretrizes
sificadas em todos os atributos (24 das 220 metas no
posteriores instaram a retomada do cumprimento de
foram classificas em todos, mas nenhuma foi classifica-
uma anterior no cumprida, como no caso de reforma
da em menos de dois). No exclusiva significa que, em
da Lei de Improbidade (2009, Ao Jurdica 1, retoma-
cada atributo, cada diretriz pode ter sido enquadrada em
da em 2010, Recomendao 3) e da tipificao penal do
mais de uma caracterstica. Isso significa que cada dire-
terrorismo (2006, Meta 19, resgatada em 2010, Ao 5).
triz pode ser contada mais de uma vez, razo pela qual
Consenso no pressupe unanimidade, e h exemplos de
a soma das contagens nas classificaes pode superar o
objees formuladas por apenas um rgo que acabam
total de metas no ano, ou a soma das porcentagens supe-
rar 100%. Sintetizamos a racionalizao dos atributos e
Cooperao internacional: uso literal
das caractersticas nos seguintes pontos, seguidos de uma
do termo na diretriz, e preocupaes
breve explicao a respeito dos critrios de aplicao de
com recuperao de ativos dirigidos
cada caracterstica:
especificamente a aspectos internacionais.

As caractersticas do atributo DIMENSO so
Caractersticas do atributo NATUREZA:

Estruturante: criao de algo novo, que
ser permanente, ou cujos efeitos sero
permanentes, no sentido de acrscimo, de
adicionar uma caracterstica. Exemplos:
um poder a um rgo, uma capacidade
ao sistema que inexistia antes.
apenas duas: Administrativa e Criminal. Usamos o termo dimenso mais prximo no da prtica da ao, mas
do seu resultado desejado, no sentido de ao como instrumental a alguma dimenso. Por default, as diretrizes
foram classificadas como de dimenso criminal, a no ser
que se refiram especificamente a uma medida no penal,
como no caso da ao civil de extino de domnio, ou
Ttica: diretriz cujo efeito ir operar no
quando se refere a um meio notadamente regulatrio.
ano seguinte para resolver um problema
Algumas diretrizes referentes ao COAF e a outros regu-
ou uma situao especfica. Usada
ladores receberam dupla classificao, porque o COAF ,
tambm como distino de fora
ao mesmo tempo, regulatrio e unidade de inteligncia
estruturante.
financeira e, apesar de no estar processualmente envol-
Interna: sentido de metadiretriz, uma

diretriz que s ter efeitos internos
comunidade ou organizao da
Estratgia em si.
vido na persecuo penal, de fato, fornece proativamente

(ainda que no provocado) evidncias de rastro financeiro de crimes polcia e ao Ministrio Pblico.
Caractersticas do atributo INSTRUMENTALIZAO:
Terrorismo: uso literal do termo na

diretriz, englobando, na ausncia do
termo, medidas como controle de entrada
e sada de pessoas do territrio nacional.
Divulgao: difuso do regime AML, suas

caractersticas, tcnicas e potencialidades
so divulgadas para outros rgos
persecutrios, especialmente os de nvel
local, ou reparties federais situadas nos
Lavagem: uso literal do termo na diretriz,
Estados. Envolve iniciativas de educao,
englobando, na ausncia do termo,
treinamento e capacitao, com o objetivo
preocupaes em geral com recuperao
de criar um ambiente epistemolgico da
de ativos e regulamentao do sistema
antilavagem, familiarizado e atualizado
financeiro.
no assunto.
Corrupo: uso literal do termo na
Pesquisa: produo de conhecimento
diretriz, englobando, na ausncia do
acerca de lavagem de dinheiro, crime
termo, medidas voltadas especificamente
organizado e corrupo, abrangendo
a funcionrios pblicos e polticos e ao
medidas como descoberta de modus
controle de despesas pblicas.
operandi, desenho de tipologias, estudos
Criminalidade
organizada:
mesmo
quando a medida no de lavagem, mas

o destaque da diretriz patrimonial e
envolve a captura de bens utilizados
no crime, abrange tambm diretrizes
relacionadas a meios modernos de
de caso, novos mtodos de investigao

ou estratgias processuais. Se se trata de
atividade acadmica incentivada pela
ENCCLA, a diretriz foi classificada como
de divulgao.
Comunicao:
medidas
que
tratam
investigao e de prova, e preocupaes
do
com crimes transnacionais.
comunicao e troca de informaes entre
incremento
da
capacidade
de
Caractersticas do atributo TEMA:
75
os partcipes, geralmente, envolvendo

solues tecnolgicas diversas: bancos de
dados, canais especficos, wiki.
Legislativa: produo de anteprojetos
de normas de natureza diversas: leis,
portarias, decretos etc. Engloba estudos
de normas vigentes ou prestes a serem
aprovadas, e gestes junto ao Legislativo
para acelerar ou bloquear a aprovao de
uma lei.
Os atributos e as respectivas caractersticas podem
ser condensados no seguinte quadro:
Quadro 2 Chave de classificao das diretrizes da ENCCLA
ATRIBUTO
NATUREZA
TEMA
DIMENSO
76
INSTRUMENTALIZAO
CARACTERSTICAS
Estruturante
Ttica
Interna
Terrorismo
Lavagem
Corrupo
Criminalidade
organizada
Cooperao
internacional
Administrativa
Criminal
Divulgao
Pesquisa
Comunicao
Legislativa
Fonte: do autor.
O prprio quadro j demonstra que o mbito de

atuao da ENCCLA, como toda poltica, interdisciplinar por definio, da o conceito de poltica pblica adotado por Maria Paula Dallari Bucci,67 para uso em direito,
estipulado como arranjos institucionais complexos. O
campo das polticas pblicas envolve disciplinas como cincias sociais, administrao pblica e economia. No que
diz respeito abordagem jurdica, destaca-se que o aparelho estatal constitudo de instituies jurdicas, criadas e conformadas pelo direito, isso simbolizado pelo
67
BUCCI, Maria Paula Dallari. Notas para uma metodologia

jurdica de anlise de polticas pblicas. In: FORTINI, Cristiana; ESTEVES, Jlio Csar dos Santos; DIAS, Maria Tereza
Fonseca (Org.). Polticas Pblicas Possibilidades e limites. Belo
Horizonte: Frum, 2008. p. 226
princpio da legalidade administrativa que sintetiza esse

trao, vinculando toda ao administrativa existncia
de prvio fundamento legal. Os regimes estudados neste
trabalho no fogem a este paralelo. Ambos possuem sua
origem interna em documentos jurdicos internacionais e
so aplicados dado o forte carter punitivo de ambos
com base em estritos padres jurdicos.
Atendemos ao desafio proposto pela autora de estabelecer uma metodologia jurdica apropriada, que permita descrever e compreender, segundo as categorias do
direito, as polticas pblicas enquanto aes governamentais determinadas e analisar juridicamente o seu processo
de formao e implementao. Como as polticas pblicas seguem uma racionalidade mais abstrata, que est
no plano ideal-tpico das ideologias, dos discursos e dos
compromissos formalizados, e seu objetivo o avano, a
evoluo, em determinada providncia estatal, tornam-se
as polticas prticas estatais permeadas por mltiplas linhas de tenso, que atuam em sentidos diversos e contrapostos. O ambiente em que se d a ao governamental
fragmentado e beira o catico, da que a compreenso de
suas componentes jurdico-institucionais pode representar um diferencial de melhoria das polticas pblicas que
nele se desenvolvem.68
Dessa forma, acreditamos que a metodologia proposta neste trabalho atende pelo menos a trs das premissas propostas pela autora para uma metodologia jurdica
de anlise de polticas pblicas: (1) a deciso governamental o problema central da anlise de polticas pblicas. Uma vez internalizadas pelo Estado as obrigaes
de estabelecer regimes de AML e anticorrupo, cabe aos
elementos internos do governo decidir e conceber, na prtica, a poltica e medidas de como se dar essa internalizao. Como o estabelecimento desses regimes internos depende da atuao de rgos dos trs poderes, as decises
necessrias so produzidas consensualmente por uma
instncia de articulao desses atores, ou seja, as diretrizes
da ENCCLA. (2) As polticas pblicas no podem e no
devem ser reduzidas s disposies jurdicas com as quais
se relacionam (a anlise que fizemos neste trabalho no
recaiu sobre as leis antilavagem ou anticorrupo, mas
68

jurdica de anlise de polticas pblicas. In: FORTINI, Cristiana; ESTEVES, Jlio Csar dos Santos; DIAS, Maria Tereza
Fonseca (Org.). Polticas Pblicas Possibilidades e limites. Belo
Horizonte: Frum, 2008. p. 228 e 244.
sim sobre o processo de sua proposio pela ENCCLA). E
ano, atributos e caractersticas. Como o nmero de diretri-
(3) como as polticas pblicas no se reduzem s polticas
zes varia significativamente de ano para ano (mais de trs
sociais, a abordagem estrutural pode se aplicar indistin-
vezes entre os anos com o mnimo e mximo de diretrizes:
tamente a qualquer poltica em que se revele a ao do
16 em 2009, 53 em 2007), foi necessrio adotar alguma re-
governo como condutora de determinado fim.
gra de proporcionalidade, de forma a evitar que a magnitude do nmero resultado mascare a densidade do universo,
impedindo a comparao ano a ano com base em infern-
4.2 Resultados
cias vlidas. Assim, escolhemos trabalhar os grficos que
Aps classificar cada uma das 220 diretrizes pro-
se seguiro, em regra, alimentando-os com valores propor-
duzidas pelas sete reunies anuais da ENCCLA de 2004 a
cionais dos entes classificados comparados com o nmero
2010, segundo os critrios expostos no Quadro 2, o passo
parcial de metas por ano. A tabulao inicial j conta com
imediatamente seguinte foi tabular essas classificaes, por
esse esforo elementar de clculo percentual:
Tabela 1 Classificao das diretrizes da ENCCLA, segundo atributos e suas respectivas caractersticas (2004-2010) em valores
absolutos e relativos
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
# Total de
Diretrizes Estrut.
32
%
43
%
29
%
53
%
22
%
16
%
25
%
220
%
19
59,38
21
48,84
23
79,31
33
62,26
11
50,00
5
31,25
8
32,00
120
54,55
Natureza
Tt.
13
40,63
19
44,19
5
17,24
17
32,08
11
50,00
9
56,25
15
60,00
89
40,45
Tema
Intern.
1
3,13
5
11,63
0
0,00
3
5,66
1
4,55
3
18,75
2
8,00
15
6,82
Terror
1
3,13
0
0,00
3
10,34
5
9,43
1
4,55
0
0,00
2
8,00
12
5,45
Larg.
23
71,88
29
67,44
20
68,97
31
58,49
14
63,64
8
50,00
14
56,00
139
63,18
Corrup.
4
12,50
2
4,65
3
10,34
27
50,94
11
50,00
9
56,25
14
56,00
70
31,18
Dimenso
Crim.
Org.
5
15,63
8
18,60
10
34,48
14
26,42
8
36,36
3
18,25
8
32,00
56
25,45
Coop.
Int.
7
21,88
9
20,93
1
3,45
2
3,77
1
4,55
0
0,00
0
0,00
20
9,09
Adm.
5
15,63
7
16,28
7
24,14
31
58,49
12
54,55
7
43,75
9
36,00
78
35,45
Crim.
31
96,88
39
90,70
26
89,66
39
73,58
19
86,36
11
68,75
17
68,00
182
82,73
Instrumentalizao
Divulg.
8
25,00
15
34,88
3
10,34
8
15,09
5
22,73
1
6,25
4
16,00
44
20,00
Pesq.
8
25,00
6
13,95
2
6,90
2
3,77
1
4,55
9
56,25
10
40,00
38
17,27
I&T
8
25,00
16
37,21
10
34,48
19
35,85
11
50,00
4
25,00
3
12,00
71
32,27
Legis.
7
21,88
9
20,93
12
41,38
25
47,17
7
31,82
3
18,75
10
40,00
73
33,18
Nota explicativa 1: Para cada ano constam duas linhas com quantitativos de diretrizes. As linhas de cor branca representam a contagem
simples de diretrizes nos respectivos anos segundo os atributos/caractersticas. As linhas de cor cinza representam o percentual de cada
contagem em relao ao total parcial de diretrizes de cada ano.
Nota explicativa 2: A classificao no exaustiva. Nem todas as diretrizes puderam ser classificadas em todos os atributos (24 das 220
metas no foram classificas em todos, mas nenhuma foi classificada em menos de dois).
Nota explicativa 3: A classificao no exclusiva. Em cada atributo, cada diretriz pode ter sido enquadrada em mais de uma caracterstica,
razo pela qual a soma das contagens nas classificaes pode superar o total de metas no ano, ou a soma das porcentagens superar 100%.
Fonte: do autor.
A partir do grfico 1, que trata da evoluo das

diretrizes no tempo, classificadas quanto a sua natureza,
podem-se fazer algumas inferncias. A visualizao da
evoluo das diretrizes tticas e estruturantes configura
uma interessante simetria. Enquanto as estruturantes tiveram o seu pico em 2006 e decaram desde ento, as diretrizes tticas fizeram um movimento exatamente oposto:
tiveram um vale em 2006 e crescimento constante da em
diante. Uma explicao provvel para essa simetria que
os primeiros momentos de introduo do regime e de

concepo da poltica exigem medidas mais slidas, mais
estruturais e de grande alcance. Com o passar do tempo, a
estrutura pode ser sempre melhorada, mas ganham relevncia a soluo de problemas concretos e a realizao de
ajustes finos. A linha das diretrizes internas no apresenta
alteraes bruscas. O fato de, em todos os anos, elas estarem presentes (menos em 2006) talvez indique que a ENCCLA est sempre aberta a reformulaes de seu contedo.
Ano
77
Grfico 1 Porcentagem das Diretrizes da ENCCLA (20042010) quanto ao Atributo NATUREZA
Fonte: do autor.
78
O estudo grfico seguinte (Grfico 2) trata da pertinncia dimensional das diretrizes, segundo a classificao que fizemos. O grfico demonstra que a ENCCLA
vetor de medidas, sobretudo, de natureza de poltica criminal. Posto haja uma tendncia de queda das diretrizes
criminais, o seu mnimo presente ainda de mais de 2/3.
Tanto a queda das diretrizes criminais quanto a elevao
das medidas administrativas ocorreram de 2006 a 2007,
perodo que viu o tema corrupo ser agregado ENCCLA. Isso parece confirmar a nossa hiptese de que, enquanto o regime da AML majoritariamente vinculado
ao sistema penal, o regime da anticorrupo tambm
largamente baseado em medidas administrativas. De
qualquer forma, aps o seu pico, o nmero de medidas
administrativas tambm decaiu constantemente e de forma brusca (de 58% para 36% em trs anos). Talvez isso
indique que a ENCCLA, comunidade formada principalmente por profissionais ligados a reas persecutrias, e
mais familiarizados, portanto, com o sistema penal, no
digeriu de forma apropriada a dimenso administrativa
do regime da anticorrupo e retornou ao seu campo de
conhecimentos e prticas originais.
Tambm, do grfico que trata do tema das diretrizes, podem ser extrados conhecimentos em perspectiva da
ENCCLA. No grfico 3, a linha do terrorismo demonstra
que este tema, bastante ligado ao regime da AML no mbito
internacional, no tem tido o mesmo destaque nas polticas
brasileiras, o que se explica, certamente, pela inexistncia
do fenmeno em nosso territrio. A cooperao jurdica
internacional, responsvel por 20% das diretrizes nos dois
primeiros anos, viu sua magnitude decair para menos de 5%
dali em diante, demonstrando, talvez, adequao ao regime
internacional e precoce soluo de questes estruturais. A
lavagem de dinheiro sempre foi o tema de destaque da ENCCLA. Embora haja um vis de queda, a lavagem ainda se
mantm com mais de 50% das metas a ela dirigidas. O aclive
acentuado (de 10% para 50%) da linha da corrupo ocorre no ano de acrscimo do C a mais na Estratgia; desde
2007, a participao da corrupo nas diretrizes da Estratgia praticamente se equipara da lavagem. A linha vermelha
indica aspectos da criminalidade organizada no necessariamente relativos lavagem e corrupo, como, por exemplo,
formas de investigao no financeiras.69 Esse tipo de diretriz oscila de ano para ano, mas est sempre presente em um
percentual significante (na ltima reunio da ENCCLA, teve
presena em 32% das diretrizes). Isso pode indicar a nossa
hiptese de que o tema lavagem de dinheiro, apesar de dar
nome ENCCLA, na verdade instrumental a uma poltica
maior, que seria a de combate criminalidade organizada.
Sigilo bancrio, evidncias financeiras, cadastros de bens, todos esto semanticamente relacionados AML e, assim, foram contados para fins da nossa classificao, mas tambm
servem para outros crimes organizados em geral.
Grfico 3 Porcentagem das Diretrizes da ENCCLA (20042010) quanto ao Atributo TEMA
Grfico 2 Porcentagem das Diretrizes da ENCCLA (20042010) quanto ao Atributo DIMENSO
Fonte: do autor.
Fonte: do autor.
69
Por exemplo: 2006, Meta 25 Obter, do Ministrio das Comunicaes e da ANATEL, a elaborao de cadastro nacional
de assinantes de telefonia fixa e mvel e de internet.
Quanto ao atributo da instrumentalizao das diretrizes (grfico 4), as linhas das caractersticas oscilam
bastante para fazermos alguma inferncia, a no ser por
trs aspectos. Primeiro, todas comeam, em 2004, praticamente na mesma posio e passam a oscilar nos anos
seguintes isso talvez indique um primeiro momento
de concepo ideal das polticas antilavagem, que d lugar, nos anos seguintes, a formas de instrumentalizao
adaptadas s necessidades. Segundo, aps quatro anos
de queda, a forma de instrumentalizao consistente em
pesquisa ganhou fora nos ltimos dois anos, indicando
um esforo de investimento na compreenso mais aprofundada acerca da natureza dos fenmenos tratados na
ENCCLA. Terceiro, as metas de comunicao, que consistem basicamente em melhorar a troca de informaes
entre os partcipes, tiveram importncia ascendente,
com pico em 2008, e queda acentuada logo em seguida.
Isso pode significar que as necessidades de comunicao
foram estruturalmente satisfeitas em 2008.
Grfico 4 Porcentagem das Diretrizes da ENCCLA (20042010) quanto ao Atributo INSTRUMENTALIZAO
rios apresenta uma queda, provavelmente relacionada

ao crescimento da dimenso administrativa, acarretada, por sua vez, pelo ingresso, nesse ano, do tema anticorrupo na ENCCLA (ver grfico 3). Nesse mesmo
momento, verifica-se, no grfico a seguir, o crescimento,
pelo menos at 2008, da participao de rgos de controle como protagonistas. Em 2009, devido a alteraes
nos seus procedimentos internos, no foram designados
responsveis pelas diretrizes.
Grfico 5 Porcentagem das Diretrizes da ENCCLA (20042010) por Funo de Organismos Responsveis
Regulatrios: rgos e autarquias de fiscalizao e regulao

do sistema financeiro, tais como Banco Central, SUSEP, COAF.
Persecutrios: rgos componentes do sistema de persecuo
penal (polcia, Ministrio Pblico e judicirio). de Controle:
rgos de controle externo ou interno, que na amostra
resumiram-se a apenas dois: TCU e CGU.
Fonte: do autor.
Alm da anlise do contedo das diretrizes, um

vis igualmente interessante da ENCCLA o estudo
tambm dos seus protagonistas. Na dinmica da ENCCLA, escolhido um rgo responsvel por cada diretriz (salvo 2009). comum que outros rgos se candidatem como interessados nas diretrizes que tangenciam suas atividades. Porm, o responsvel coordenar
os trabalhos de execuo da diretriz, e comum que
ele tenha sido o seu propositor h uma associao de
pertinncia entre as competncias do protagonista e o
contedo da diretriz. O grfico 5 classifica os protagonistas quanto sua funo, englobando em uma mesma
categoria diversos rgos. Assim, o tipo de protagonista
mais atuante na ENCCLA so rgos persecutrios. Em
2007, entretanto, a participao dos rgos persecut-
Do total de 220 metas, o Judicirio tem 20 diretrizes e o Ministrio Pblico 21, algo prximo a 10%
das diretrizes da ENCCLA para cada um. Uma peculiaridade da participao desses rgos na ENCCLA
que 15% das diretrizes do Judicirio e 47,6% das diretrizes do Ministrio Pblico so de responsabilidade,
em verdade, no de rgos dessas instituies, mas de
associaes, como CDEMP, GNCOC, CNPG, AJUFE e
ANPR. De certa forma, isso reflete o conservadorismo
das instncias superiores e a captura das inferiores pelo
discurso dos regimes de AML e anticorrupo. A diversidade de participao desses rgos parece confirmar
a observao do Relatrio e Pareceres Prvios sobre as
Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2005,
segundo a qual [...] a autonomia dos membros do Ministrio Pblico acaba por no gerar um procedimento
padro de relacionamento, negociao e troca de informaes entre o MPF e as outras entidades, figurando,
portanto, como um embarao adicional integrao.
Fonte: do autor.
79
5 Concluso
Na primeira parte do trabalho, descrevemos como
o conjunto de regras e polticas que denominamos de regimes globais de proibio da AML e da anticorrupo
deriva majoritariamente de um movimento internacional. Ao lado da produo de normas de direito internacional a respeito desse tema, atua uma intrincada rede de
atores nacionais e internacionais de naturezas diversas,
e as medidas propostas por estes regimes vo alm dos
conceitos clssicos das polticas criminais contra a criminalidade convencional. Notadamente, os regimes da
AML e da anticorrupo no se exaurem em mecanismo
do Direito Penal. Antes, so expressos em normas e dimenses com um forte carter administrativo.
Na segunda parte, demonstramos que esta complexidade reproduzida em nvel interno por meio da
ENCCLA, Estratgia Nacional de Combate Corrupo
e Lavagem de Dinheiro, o que um exemplo bvio da
80
persistncia da correlao entre os regimes da anticorrupo e da antilavagem no s enquanto regimes jurdicos internacionais, mas especialmente enquanto polticas pblicas internas. A Estratgia, que tratava apenas
de lavagem de dinheiro de 2003 at 2006 (quando era
ENCLA com apenas um C), teve sua sigla alterada, em
2007, para ENCCLA, com o acrscimo de um C, devido
abrangncia temtica relativa corrupo. Os regimes
da AML e da anticorrupo possuem uma interseco,
de fato, que coincide com o regime maior da criminalidade organizada: corrupo como crime antecedente da
lavagem, corrupo como crime principal ou acessrio
praticado por uma organizao criminosa. Mas a prpria
antilavagem se preocupa com crimes antecedentes que
no so corrupo, como o trfico de drogas, por exemplo, e tambm com atos que no so propriamente crime
organizado, como o terrorismo (o qual apesar de ser, efetivamente, organizado, no possui a finalidade de lucro).
A anticorrupo, por sua vez, possui em sua prpria dimenso criminal uma parte no coincidente com
o regime da AML e das polticas criminais contra o crime
organizado: atos de petty corruption praticados de forma
individual e com baixa rentabilidade por um funcionrio pblico subalterno, por exemplo. Esta complexidade
traduziu-se em diversas formas concretas de internalizao da anticorrupo. Uma delas, a parte que coincide
com a AML e com as polticas criminais contra o crime
organizado, justamente a ENCLA, que, em 2006, foi
transmudada para ENCCLA, com a adio do tema corrupo aos interesses da Estratgia. Mas, por outro lado,
medidas e aes anticorrupo so executadas por outros
rgos pblicos, especialmente as medidas pertinentes
dimenso administrativa da anticorrupo. O ponto de
interseco, de interesse comum entre os dois temas (anticorrupo e antilavagem), se apresenta justamente no
combate criminalidade organizada, especialmente a
transnacional.
Na ltima parte do trabalho, efetuamos uma anlise da ENCCLA enquanto vetor de polticas pblicas
anticorrupo e AML, mediante uma metodologia de
categorizao e classificao do conjunto de diretrizes
produzidas pela Estratgia, com o objetivo de, ineditamente, demonstrar e mensurar a complexidade do regime da anticorrupo. A anlise que propomos recai sobre o momento de formao das polticas pblicas. Mais
especificamente, analisamos os objetivos declaradamente
desejados pela ENCCLA enquanto vetor das polticas antilavagem e de parte das polticas anticorrupo, que se
apresenta como um modelo de gesto de organizaes e
projetos no setor pblico no estilo de joined-up government. A anlise do contedo das diretrizes da ENCCLA
revelou perspectivas sobre a pertinncia do conjunto
das medidas tomadas com as necessidades dos regimes
de AML e anticorrupo, sobre a forma de atuao dos
seus partcipes e sobre a compatibilidade de tratamento
de dois regimes distintos, ainda que paralelos. Principalmente, a anlise serviu para demonstrar a complexidade do intercmbio entre as dimenses criminal e administrativa das polticas anticorrupo e AML. Assim, os
principais achados da anlise, sintetizados em inferncias
grficas, foram:
a. Grfico 2: a queda das diretrizes criminais e a elevao das medidas administrativas ocorreram de 2006 a 2007, perodo
de entrada do tema corrupo na ENCCLA, o que parece confirmar a hiptese
de que, enquanto o regime da AML
majoritariamente vinculado ao sistema
penal, o regime da anticorrupo tambm largamente baseado em medidas administrativas.
b. Grfico 2: aps o seu pico, o nmero de
medidas administrativas decaiu constantemente de forma brusca (de 58% para
c. Grfico 3: aclive acentuado (de 10% para

50%) da linha da corrupo ocorre no
ano de entrada da corrupo na Estratgia, e, desde 2007, a participao da corrupo nas diretrizes da Estratgia praticamente se equipara da lavagem.
d. Grfico 3: criminalidade organizada oscila de ano para ano, mas est sempre presente em um percentual significante (na
ltima reunio, 32% das diretrizes). Isso
pode indicar a nossa hiptese de que os
temas lavagem de dinheiro e anticorrupo, apesar de dar nome ENCCLA, so
na verdade instrumentais a uma poltica
mais ampla, a de combate criminalidade organizada.
e. Grfico 5: em 2007, a participao dos
rgos persecutrios apresenta uma queda, provavelmente relacionada ao crescimento da dimenso administrativa, acarretada, por sua vez, pelo ingresso, nesse
ano, do tema anticorrupo na ENCCLA.
Conduz a uma inferncia semelhante ao
crescimento, pelo menos at 2008, da
participao de rgos de controle como
protagonistas.
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36% em trs anos). Talvez isso indique

que a ENCCLA, comunidade formada
principalmente por profissionais ligados a
reas persecutrias, e mais familiarizados,
portanto, com o sistema penal, no digeriu, de forma apropriada, a dimenso administrativa do regime da anticorrupo.
81
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doi: 10.5102/rbpp.v2i1.

Uma anlise da Estratgia Nacional Contra

* Artigo recebido em 31/10/2011

Felipe Dantas de Arajo

Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 2, n. 1, p. 53-82, jan./jun. 2012

was used in the second part of the work as an element

de efetividade de os regimes nacionais coibirem apenas

No tocante antilavagem de dinheiro, doravante

O objetivo deste trabalho apresentar uma anlise

Este trabalho apresenta os resultados colhidos na pesquisa

como um perigo para a existncia dos prprios Estados.

Acrnimo em ingls de Anti-Money Laundering.

rdicas propostas pelos regimes de proibio em estudo

objetivo resolver este problema, mas cumpre enunci-lo,

Na segunda parte do trabalho, tambm, apresentamos um breve histrico do surgimento da ENCLA, em

minalidade organizada, criminalidade econmica (este

resultava em quase nenhuma investigao ou processo

tos, se relacionam lavagem do lucro obtido pelo crime

Finalmente, registre-se um percalo conceitual

2 Regimes globais de proibio

Invariavelmente albergadas tambm sob o epteto de white

cional. Dessa forma, a atuao transfronteiria de grupos

Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 2, n. 1, p. 53-82, jan./jun. 2012

Na terceira parte do trabalho, apresentamos a metodologia de classificao e o julgamento do conjunto de

ao menos a ttulo de alerta. Ressente-se a literatura neste

Felipe Dantas de Arajo

Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 2, n. 1, p. 53-82, jan./jun. 2012

A literatura5 relativa internacionalizao do Direito Penal aponta que a problematizao criminal da

Falar de internacionalizao da AML remete

es criminosas e de, por outro lado, custear o sistema

DE CARLI, Carla Verssimo. Lavagem de dinheiro: ideologia

Neste tocante, a maioria das tcnicas de AML foi

Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 2, n. 1, p. 53-82, jan./jun. 2012

Felipe Dantas de Arajo

, ainda, neste nvel internacional que se inicia o

Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 2, n. 1, p. 53-82, jan./jun. 2012

Dessa forma, o regime da anticorrupo, assim como

Palermo), de 2000. Ambas as Convenes contm pontos

indiretamente, um benefcio indevido, para si ou para outra

Em 1997, foi concluda em Paris a Conveno da

Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 2, n. 1, p. 53-82, jan./jun. 2012

nal, nele, a corrupo torna-se tambm uma preocupao

Felipe Dantas de Arajo

tes e vtimas (Artigos 32 e 33), cooperao internacional

2.3 Dimenso e medidas administrativas e

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