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A ASSESSORIA DO
SERVIO SOCIAL
NA GESTO DAS
POLTICAS SOCIAIS
GISLAINE ALVES LIPORONI PERES
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Cultura Acadmica
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SUMRIO
Apresentao 7
Introduo 9
1. A poltica de assistncia social 13
2. Modelo democrtico de gesto 107
3. O cenrio da pesquisa 155
Concluso 205
Referncias bibliogrficas 213
Apndice 227
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APRESENTAO
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INTRODUO
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Essa reestruturao visa romper com o velho modelo socioassistencial, baseado na cultura do favor e clientelismo, e avanar na
direo da garantia de direitos sociais mediante absoro e insero
da assistncia social no plano poltico, seja nos espaos de deciso,
seja na prtica.
A relevncia da ao profissional do Servio Social na poltica
de assistncia social est em sua contribuio, por vezes decisiva,
no contexto da poltica, sobretudo na defesa intransigente dos direitos sociais. Nesse contexto insere-se uma reflexo sobre a possibilidade concreta do processo de assessoria no agir profissional do
Servio Social, enquanto espao real e efetivo de trabalho.
O estudo teve como foco principal conhecer o processo de assessoria do Servio Social na gesto da poltica de assistncia social,
e os objetivos especficos foram:
estudar o processo de assessoria do Servio Social na implantao do Suas;
refletir sobre a atuao profissional do assistente social no
processo de assessoria; e
analisar as perspectivas e possibilidades do exerccio profissional no campo da assessoria, especialmente na gesto
pblica da poltica de assistncia social.
A construo do trabalho passou por alguns questionamentos
essenciais temtica: como vem sendo operacionalizada a gesto da
poltica de assistncia social na esfera municipal? Por que crescente a demanda por assessoria nesse universo? A formao acadmica no Servio Social tem correspondido s necessidades da gesto
no mbito do trabalho profissional para o assistente social? Quais
as reais possibilidades do processo de assessoria do Servio Social
na gesto dessa poltica, especificamente na implantao do Sistema nico da Assistncia Social?
Diante dos questionamentos apresentados, pressupe-se que
os municpios brasileiros, sobretudo os de pequeno porte, no es
to, tcnica e politicamente, capacitados para operacionalizar o
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modelo de gesto pblica introduzido, dificultando o cumprimento da Constituio Federal de 1988, regulamentada pela Lei
Orgnica de Assistncia Social, e impedindo a materializao do
Sistema nico de Assistncia Social.
Esse conjunto de leis elege o municpio como principal responsvel para conduzir a poltica de assistncia social, o que exige
formas de gerenciamento pblico capazes de dar respostas s demandas sociais locais, fortalecer o cofinanciamento da assistncia
social e proporcionar a participao da sociedade nas tomadas de
decises. Trata-se de gesto democrtica e transparente, no autoritria, no hegemnica e no centralizadora.
O recorte temporal da pesquisa abrangeu o perodo compreendido entre a promulgao da Constituio Federal de 1988 at o
ano de 2010, quando da operacionalizao dos dados empricos,
a partir da implantao do modelo de gesto descentralizada e participativa da poltica de assistncia social proposto pela Loas e reafirmado no Suas.
Os resultados identificam o processo de assessoria para o Servio Social na gesto da poltica de assistncia social como campo de
trabalho em expanso, exigindo do assistente social conhecimentos
e habilidades pertinentes ao exerccio da funo. Tem tambm a
pretenso de socializar os resultados com os sujeitos da investigao, tendo em vista reflexes aprofundadas sobre as formas de conduo das aes, sobre as mudanas ocorridas nos espaos de atuao do assistente social, sobre a democratizao da gesto, o real
atendimento s necessidades dos municpios, das demandas decorrentes dos servios sociais, adequao da proposta de gesto ao cotidiano de trabalho com a utilizao de metodologias exequveis.
O contedo da investigao foi organizado em trs captulos.
O primeiro, A poltica de assistncia social, aborda a trajetria
histrica da poltica de assistncia social no Brasil, considerando
desde as prticas filantrpicas organizadas pela Igreja Catlica no
perodo colonial at a promulgao da Constituio Federal de
1988, que inseriu a Assistncia Social no campo da Seguridade Social, regulamentada pela Loas em 1993, materializada na PNAS
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(2004) atravs do Suas, exigindo nova organizao do poder pblico para consecuo da gesto descentralizada e participativa da
poltica, particularmente a esfera municipal.
O modelo democrtico de gesto constitui o tema do segundo captulo, que enfatiza a participao da sociedade civil organizada no processo de deciso sobre a poltica de assistncia social e
a organizao das redes socioassistenciais no contexto do Suas.
Apresenta a questo da gesto da poltica de assistncia social sob o
modelo descentralizado e participativo adotado como mecanismo
do Estado para efetivao de prticas democrticas.
O captulo 3, O cenrio da pesquisa, mostra a metodologia
aplicada ao estudo e o cenrio da pesquisa onde o Servio Social
tem contribudo para a implantao e o desenvolvimento dos princpios e diretrizes da poltica de assistncia social, movido pela
perspectiva de defesa dos direitos sociais da populao usuria dos
servios socioassistenciais.
A Concluso, construda a partir das constataes empricas e
reflexes tericas realizadas no decorrer da investigao, procura
contribuir para o debate sobre a gesto da poltica de assistncia social e, igualmente, acrescentar elementos para o trabalho profissional do Servio Social no campo da assessoria.
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A trajetria histrica da
poltica de assistncia social no Brasil
A trajetria histrica da consolidao da poltica de assistncia
social no Brasil repleta de acontecimentos complexos, contraditrios, favorveis e desfavorveis sociedade civil.
Vale observar que em qualquer parte do pas sempre existiram
pessoas vivendo margem da sociedade, em situao de desigualdade, vulnerabilidade e excluso social decorrentes das inmeras
contradies sociais impostas pelos modelos econmicos, polticos
e sociais adotados pelo Estado brasileiro nos diferentes momentos
histricos.
Inicialmente, a responsabilidade de assistir essas pessoas coube
sociedade civil, que, diante das necessidades do seu prximo,
passou a criar formas de ajuda voluntria; s mais tarde, a partir do
sistema de proteo social, essa responsabilidade foi incorporada s
diretrizes polticas do Estado.
Pode-se considerar a Igreja como a primeira forma organizada
de assistncia social no Brasil. Desde o perodo colonial (sculos
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O favor outra forma de relao que atravessava as aes assistenciais brasileiras, [] dando-se de forma verticalizada entre o
senhor e o apadrinhado (idem, p.15). Denominada relao clientelista, em que os direitos eram desconhecidos, quem recebia o
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As primeiras dcadas do sculo XX foram marcadas pela organizao poltica da classe trabalhadora, formao de sindicatos nas
reas da agricultura e da indstria, acontecimentos estes influen
ciados por movimentos internacionais, como a Revoluo Russa
(1917): Uma srie de eventos polticos na Rssia, contrrios ao sistema capitalista e s relaes de trabalho assalariado, gerados pela
Revoluo Industrial, com vistas a criar uma sociedade mais igualitria e justa, promovendo a evoluo das ideias socialistas (Revoluo, on-line); o Tratado de Versalhes (1919) que consagrou certos
direitos trabalhistas, previdencirios, e procurou [] estatuir internacionalmente uma poltica social mais compreensiva relativamente classe operria (Iamamoto & Carvalho, 1986, p.170).
Nessa poca surgiram as associaes de socorro mtuo e caixas
beneficentes que desenvolviam atividades com fins assistenciais e
corporativas, o caso das ligas operrias, que procuravam aglutinar
trabalhadores de diversas categorias e lutavam pela defesa de in
teresses coletivos, com algumas conquistas efetivadas, como a reduo da jornada de trabalho para onze horas dirias e expedio de
decretos federais e estaduais visando regulamentar questes relativas s condies sanitrias e de periculosidade das indstrias.
Esse conjunto de medidas foi seguido pelas entidades filantrpicas e beneficentes, que passaram a adotar o modelo higienista2
nas aes sociais, caracterizado pelo atendimento assistencial preventivo e de segregao, mas voltado s questes de sade. Por essa
tica, os servios sociais apresentavam-se organizados por moda
lidades de atendimento como asilos para idosos e invlidos, or
fanatos para crianas abandonadas, hospcios para os alienados,
sanatrios para doentes mentais e instituies de auxlio para
imigrantes.
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formado por um conjunto diverso de polticas ou intervenes diretas e indiretas, cujo objetivo reduzir riscos e vulnerabilidades,
com base em direitos, garantindo seguranas (Lavinas, 2006,
p.254). Trata-se da primeira legislao trabalhista que institui a
obrigatoriedade da criao de caixas de aposentadoria e penses
(Caps), para trabalhadores ferrovirios e martimos.
Nos anos 1920, a nossa Previdncia Social estava organizada na
forma de organizaes civil, privada, do ponto de vista da sua
gesto. O controle por parte do poder pblico se fazendo apenas
de maneira externa ao sistema, como aquele existente, de resto,
e em geral, para qualquer outra instituio de carter privado.
(Oliveira & Teixeira, 1989, p.31)
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Catlica (JEC), a Juventude Operria Catlica (JOC) e a Juventude Universitria Catlica (JUC).
Fragilizado pelos sucessivos acontecimentos polticos, econmicos e sociais, o perodo da Repblica Velha termina com a deposio do presidente Washington Luiz e a posse de Getlio Vargas,
que chega ao poder apoiado pela elite industrial, pelo segmento militar e pelas camadas populares. O governo Vargas, instalado em
1930, caracteriza-se pela tentativa de organizar as relaes entre
capital e trabalho (Couto, 2008, p.95) e romper com a hegemonia
do caf em direo modernizao do Estado.
Nessa conjuntura, a Igreja encontrou novo espao para interveno na vida social e se aliou ao governo para reconquistar privilgios perdidos, tendo em vista que a temtica foi repudiada pelas
lideranas catlicas. O governo, por sua vez, apostou na capacidade
disciplinadora da Igreja para conter os movimentos reivindicatrios, e uniu-se a ela para resguardar a ordem social.
O Servio Social surgiu nesse momento histrico, de interveno do Estado na questo social, atrelada ao movimento de reunificao e recristianizao da sociedade. Esses acontecimentos
provocaram a vinculao da profisso com o catolicismo, ligao
esta que perdurou at os anos 1980, quando se iniciou o processo
de renovao da profisso no Brasil. O Servio Social legitimou-se
na diviso social e tcnica do trabalho, na produo de conhecimento e no reconhecido domnio no campo das polticas sociais.
Castro (2008, p.47) explica:
nesta tica que se deve visualizar a relao Igreja-Servio Social,
pois os vnculos daquela com o assistencialismo profissional fo
ram mudando de carter conforme as transformaes sociais reclamaram uma definio no s do assistencialismo catlico, mas
tambm, da doutrina social da Igreja, das suas polticas e relaes
de poder no bojo do novo quadro emergente de foras.
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tados e os Municpios destinaro um por cento das respectivas rendas tributrias. (Brasil, 1934, on-line)
As principais providncias desse governo foram tomadas com
relao ao trabalho, pela concesso de direitos trabalhistas rela
cionados a aposentadorias, penses, seguro-desemprego auxlios-doena, maternidade e famlia, alm de medidas de preveno e
socorro em acidentes de trabalho.
A poltica de seguridade social vincula-se fortemente s neces
sidades da grande indstria e, mais precisamente, quelas que utilizam capital intensivo. Essa vinculao pode ser identificada em
trs nveis: na organizao do mercado de trabalho, na reproduo
ampliada da fora de trabalho e na construo de pactos entre o
grande capital e os grandes sindicatos de trabalhadores, principalmente quanto concesso de salrios indiretos. (Mota, 1995,
p.129)
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O Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) era outra estrutura ligada assistncia social e tinha como atribuies: rea
lizao de pesquisas para levantamento de dados sobre a questo
social; participao na elaborao de critrios para partilha de re
cursos destinados s instituies assistenciais; proposio de po
lti
cas sociais a serem desenvolvidas; e organizao do Plano
Nacional de Servio Social nos setores pblico e privado.
O Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) tampouco chegou
a ser um organismo atuante. Caracterizou-se mais pela manipulao de verbas e subvenes, como mecanismo de clientelismo
poltico. Sua importncia se revela apenas como marco da preo
cupao do Estado em relao centralizao e organizao das
obras assistenciais pblicas e privadas. (Iamamoto & Carvalho,
1986, p.256)
Essas medidas polticas de proteo e assistncia ao trabalhador representaram novo padro de respostas pblicas s necessidades sociais emergentes, que caracteriza o chamado Estado de
Bem-Estar Social ou Welfare State, em que o Estado se torna o
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Contudo, o setor industrial encontrou limites s inovaes tecnolgicas exigidas pelo mercado poca, impedindo-lhe acom
panhar o desenvolvimento dos pases avanados, situao que
intensifica a dependncia do pas com o exterior. O Plano de Metas
passou a ser mantido com capital estrangeiro, o que gerou dficit
pblico anunciando o fracasso na sustentao do crescimento.
A supervalorizao da poltica econmica em prejuzo da poltica social provocou o crescimento das tenses urbanas e rurais,
com destaque para os movimentos estudantis, que pleiteavam ensino superior pblico e apresentavam reivindicaes em favor da
poltica de reforma agrria.
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Na assistncia social, continuava a expanso das entidades privadas sem fins lucrativos, incentivadas pelos convnios celebrados
com o governo.
Nesse momento histrico, o Servio Social encontrava-se engajado nas polticas sociais desenvolvimentistas, atuando nas cooperativas habitacionais em vrios projetos, como construo da casa
prpria em sistema de mutiro, produo de horta caseira e co
munitria, confeco de roupas e enxovais para recm-nascidos, e
grupos de melhorias nos bairros. Iamamoto & Carvalho (1986,
p.346) esclarecem que, nesse perodo, h, tambm, um signi
ficativo alargamento das funes exercidas por assistentes sociais,
em direo a tarefas, por exemplo, de coordenao e planejamento,
que evidenciam uma evoluo no status tcnico da profisso.
Todas essas prticas voltadas para o desenvolvimento comunitrio provocaram na categoria um conjunto de indagaes acerca da
identidade profissional, constatando a necessidade de se converterem as aes paliativas, at ento realizadas, em aes de natureza
transformadora, iniciando, assim, os primeiros passos para a reconceituao da profisso.
No entanto, a ausncia de impacto positivo das polticas sociais
diante de contradies e conflitos sociais, polticos e econmicos
resultou no movimento militar que implantou no Brasil o governo
totalitrio pelo Golpe de 1964, instalado, de acordo com Paulo
Netto (2008, p.33), para reverter o processo de democratizao
que estava em curso antes de 1964 (e de neutralizar os seus principais protagonistas).
A estrutura governamental imposta concedeu ao Estado maior
controle e poder, proibindo qualquer forma de manifestao social.
A proposta governamental da poca voltou-se ao crescimento econmico, gerando, por um lado, a estabilidade poltica, ordem e
segurana, e, de outro, marginalizao popular, desmobilizao
social, desarticulao das organizaes sindicais. Novamente, a
questo social passou a ser tratada de forma repressiva.
O novo modelo econmico e poltico que instaurou o Estado
autoritrio, centralizador, repressivo e cruel, levou a presidncia do
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O ltimo presidente do perodo da ditadura, Joo Batista Figueiredo, assume o governo no bojo da crise do regime, adotando
uma poltica econmica recessiva em virtude da dvida externa,
fragilizando o Estado como protagonista do processo de desenvolvimento econmico.
Embora os planos econmicos adotados dessem nfase es
trutura industrial complexa, o setor brasileiro mostrava-se pouco
competitivo em virtude da insuficincia tecnolgica, frustrando o
projeto de industrializao.
O cenrio volta a favorecer os movimentos sociais para a redemocratizao com a reconstituio das organizaes populares, a
partir de discusses de problemas cotidianos e pontuais, como insuficincia de infraestrutura, falta de creche para filhos dos trabalhadores, precariedades dos transportes, aumento da violncia e
discriminao contra a mulher. Aes que foram ganhando fora,
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volume e passaram a reivindicar melhoria salarial, aumento de emprego, garantia e expanso de direitos sociais.
A dvida externa contrada no perodo leva adoo de mudanas na poltica econmica nacional a partir dos anos 1980. Na
negociao da dvida externa, foi assinado acordo com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), em que se adotou poltica de
ajuste financeiro, na lgica do crescimento da economia brasileira.
Dentre os instrumentos de controle da dvida estavam o corte
dos gastos pblicos, a emisso de moeda e a venda de ttulos do
Tesouro Nacional, medidas que alimentaram o processo inflacionrio, desencadeando efeitos sociais incontrolveis: desemprego,
precarizao das condies de trabalho, elevao dos ndices de
pobreza e vulnerabilidade social, aumento do nmero de famlias
chefiadas por mulheres e crescimento da criminalidade. Demandas
que emergem na contramo da poltica de cortes com gastos pblicos.
As polticas sociais do perodo tornaram-se mais seletivas, voltadas a atender os mais carentes dos carentes, reforando a prtica
assistencialista e clientelista. A insuficincia do Estado na oferta de
programas sociais levou expanso da participao da sociedade
civil nas aes assistenciais, provocando o desmonte da proteo
social, at ento mantida pelo poder pblico.
O corte nos gastos sociais foi se refletindo na desresponsa
bilizao do Estado com a questo social. A seguridade social no
Brasil passou pelo processo de privatizao das polticas de sade e
assistncia social, seguindo o iderio neoliberal.
A soluo encontrada pelo Estado no trato da questo social foi
a transferncia da execuo da poltica de assistncia social para as
organizaes no governamentais, atravs de celebrao de con
vnios e parcerias tcnicas e financeiras, que favoreciam a prtica
da filantropia e do voluntariado, historicamente presentes nas prticas sociais.
Os anos 1980 representam um perodo de crise para a economia brasileira; o pas, fortemente marcado pela pobreza e excluso social, tornou-se cenrio de transio do regime autoritrio
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Dentre as estratgias para enfrentar a pobreza, o governo reorganizou a Secretaria da Assistncia Social dentro do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, dando nfase assistncia social
entre as polticas pblicas, ao que acabou no sendo viabilizada
pela falta de definio das fontes financiadoras.
Em 1985, atravs de decreto, cria a Secretaria Especial de Ao
Comunitria (Seac), subordinada ao gabinete da presidncia, com a
finalidade de elaborar e executar projetos sociais de baixo custo no
mbito da ao comunitria; por exemplo, lana o Plano Nacional
do Leite de Crianas Carentes, conhecido como o leite do Sarney,
distribudo gratuitamente para a populao, tendo como pblico-alvo crianas de zero a sete anos de idade, pertencentes a famlias
com renda mensal de at dois salrios mnimos.
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Nos anos 1980, o Servio Social avanou na proposta da atuao profissional voltada para os interesses da classe trabalhadora,
tendo como objetivo no mudar o comportamento ou meio, mas
contribuir para organizao e mobilizao social nas lutas especficas [] para derrotar o capitalismo (Faleiros, 2007, p.19).
Perodo que contou com a ampliao das escolas de Servio
Social, bem como cursos de ps-graduao brasileiros. Esse fato
contribuiu para o debate das diversas vertentes ideolgicas que
permeiam a profisso, como tambm para o crescimento de pesquisas na rea, interlocuo com as demais cincias sociais e, sobretudo, para significativa produo terica.
Na gesto militar de Figueiredo, instalou-se o processo impulsionado pela expressiva participao da sociedade para mudanas
estruturais em todas as reas das polticas sociais, com vistas a redefinir o sistema de proteo social brasileiro. Simultaneamente
reforma constitucional do pas, aconteceu o momento de trans
formao da economia mundial emergindo o processo de globalizao financeira e produtiva com ampla adeso por parte dos pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, concepo que defendeu a
transferncia da execuo das polticas sociais para a sociedade civil
organizada e desresponsabilizou o Estado pelo trato da questo
social.
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Em meio a essa realidade, foi designada para o Congresso Nacional a redao da nova Constituio, que conviveu com presses
advindas dos segmentos com interesses afetados. Mas as articu
laes da sociedade nacional e de personalidades comprometidas
com o ideal democrtico levam promulgao da nova Constituio Federal, a 5 de outubro de 1988.
A Carta Magna instituiu o conceito de cidadania, reconhecendo cada brasileiro como sujeito de direitos civis, polticos, sociais, e anunciou um novo formato para a gesto e o financiamento
das polticas sociais, a partir de modelo descentralizado e partici
pativo.
O sistema descentralizado e participativo definido por Uga
(1991, p.97) como:
[] um processo de distribuio de poder que pressupe, por um
lado, a redistribuio dos espaos de exerccio de poder ou dos
objetos de deciso isto , das atribuies inerentes a cada esfera
de governo e, por outro, a redistribuio dos meios para exercitar
o poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros, fsicos.
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A Constituio de 1988 dedica um captulo seguridade social, que passa a ser composta pelas polticas de sade, previdncia
e assistncia social (artigo 194).
Artigo 194 A seguridade social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos Sade,
Previdncia e Assistncia Social.
Pargrafo nico Compete ao Poder Pblico, nos termos da
lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I universalidade da cobertura e do atendimento;
II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais;
III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV irredutibilidade do valor dos benefcios;
V equidade na forma de participao no custeio;
VI diversidade da base de financiamento;
VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de
trabalhadores, empresrios e aposentados.
A assistncia social ganha seo especfica (artigos 203 e 204),
estabelecendo diretrizes a serem adotadas pela Poltica de Proteo
Social, de direito do cidado e dever do Estado. Conquista efeti-
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ciedade, em prol da ampliao da democracia e da cidadania. (Pereira, 2007, p.222; grifo do autor)
No captulo da seguridade social, a Constituio (1988) prescreve no artigo 203 os destinatrios da assistncia social, e, no artigo 204, as fontes de financiamento e, sobretudo, as diretrizes a
serem adotadas.
Artigo 203 A assistncia social ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente da contribuio seguridade
social, e tem por objetivos:
I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de
deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria;
V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso, que comprovem
no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la
provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
Artigo 204 As aes governamentais na rea da assistncia
social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no artigo 195, alm de outras fontes, e
organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal, e a coordenao e
execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia
social;
II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das
aes em todos os nveis.
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[]
[] o pensamento liberal consagra as liberdades individuais,
a liberdade de empresa, a liberdade de contrato, sob a gide do
racionalismo, do individualismo e do no intervencionismo estatal na esfera econmica e social. (Vieira, 2007, p.186)
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ciais. Consequncias que afetam diretamente o trabalhador, reproduzindo a pobreza e a desigualdade social.
No entanto, o Plano Collor no deu sustentao a sua proposta
de governo, e o Brasil voltou a conviver com a inflao, a crise poltica, gerando a efervescncia dos movimentos sindicais e populares, num perodo grvido de possibilidades de aprofundamento
da democracia poltica e econmica, mas tambm repleto de tendncias regressivas e conservadoras ainda fortes e arraigadas na sociedade brasileira (Behring & Boschetti, 2008, p.143).
No campo social, apesar do discurso a favor dos descamisados
e ps descalos, Collor desencadeia o desmonte do sistema de
proteo social constitudo nos governos anteriores, afetando mais
diretamente a seguridade social, na tentativa de desvincular os benefcios sociais do valor do salrio mnimo. Tambm veta o projeto
de regulamentao da assistncia social, em 1990, cujo teor originaria a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas).
As aes nas reas da assistncia social centram-se em programas seletivos e focalizados de enfrentamento da pobreza, tarefa
atribuda, especialmente, sociedade civil organizada. Um dado
curioso que, no perodo de 1989 a 1991, foram registrados cortes
significativos nos recursos destinados LBA e, consequentemente,
s entidades sociais.
Nesse momento, o Servio Social se posiciona em terreno contraditrio: de um lado, a Constituio impondo reforma demo
crtica do pas e a garantia de um conjunto de direitos sociais, e, do
outro, as transformaes societrias sob a tica neoliberal, apontando para a fragilizao do trabalho e a refilantropizao.
Contradio que traz para o profissional de Servio Social no
vos desafios, amadurecimento e consolidao da profisso, por
meio da discusso e proposio de um projeto tico-poltico que
explicita os compromissos da categoria com autonomia e emancipao social dos indivduos. Importante esclarecer que a proposta
do projeto tico-poltico do Servio Social brasileiro vem sendo
construda desde o Movimento de Reconceituao (final dos anos
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1970), comprometendo a profisso com os interesses da classe trabalhadora, incluindo o processo de democratizao do pas.
Nitidamente, os discursos de Collor sinalizam para o Estado
mnimo e professam o iderio neoliberal. Mestriner afirma:
Sob a influncia das tendncias globalizantes da economia, que
marginaliza o Estado no processo de desenvolvimento, colocando
no mercado todo o poder de regulao, Collor endossa a agenda
pblica de priorizao do ajuste externo e da estabilizao da economia, subordinando questes como a reduo da pobreza, a
garantia de direitos sociais, a consolidao das instituies democrticas e a preservao do meio ambiente, prioridades para o pas
at ento e que colocavam o Estado no centro das proposies e
encaminhamentos. (Mestriner, 2008, p.199)
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atrao de capital externo, mediante abertura para as privatizaes, viabilidade das fuses, incorporaes de empresas e oferta de
prazos sedutores aos investidores internacionais.
O plano provoca queda acentuada das taxas de inflao, ao
mesmo tempo em que altera o projeto de desenvolvimento do pas
e impulsiona a integrao da nao ao mundo globalizado, chocando-se com os princpios da universalidade, da responsabilidade
pblica, da gesto democrtica e dos direitos sociais assegurados na
Constituio de 1988.
No caso da assistncia social, a regulamentao dos artigos 203
e 204 da Constituio de 1988 desencadeia vrios movimentos envolvendo trabalhadores da rea, sindicatos, organizaes no governamentais, profissionais liberais, partidos polticos, intelectuais,
parcelas da Igreja e universidades, organizados em grupos de estudo, fruns de discusso, comisses temticas, trabalhando para a
construo do projeto de lei para regulamentao da poltica.
O primeiro projeto de lei foi formatado em 1989, sob a autoria
do deputado Raimundo Bezerra, que, aps aprovado pela Comisso Temtica e pela Comisso de Finanas, seguiu para o Senado e foi integralmente vetado pelo presidente Fernando Collor
de Mello, em 1990.
Em abril de 1991, a matria volta a ser colocada em pauta no
Legislativo, passa por algumas alteraes e ganha apoio de outros
deputados federais. Nesse mesmo ano, em Braslia, impulsionado
por grande esforo empreendido pelos segmentos envolvidos na
construo da lei, foi realizado o primeiro Seminrio Nacional de
Assistncia Social. Desse evento surgiu a Comisso Nacional pela
Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), que construiu um documento denominado Ponto de vista que defendemos.
Em 1992, surge um novo projeto de lei, fruto do trabalho dessa
comisso, agora relatado pela deputada Ftima Pelaes, que, ao ser
apresentado, sofre ameaa de ao de inconstitucionalidade por
parte do procurador-geral da Repblica, dr. Aristides Junqueira,
inviabilizando a regulamentao da lei.
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proviso de benefcios eventuais dada a realidade de pobreza e miserabilidade instalada no pas. Sobre a questo dos mnimos sociais,
Sposati explica:
[] considero que h uma dupla interpretao de mnimos sociais: uma que restrita, minimalista, e outra que considero ampla
e cidad. A primeira se funda na pobreza e no limiar da sobrevivncia, e a segunda em um padro bsico de incluso []
[]
[] propor mnimos sociais estabelecer o patamar de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade quer garantir a
todos os seus cidados. Trata-se de definir o padro societrio de
civilidade. Neste sentido ele universal e incompatvel com a seletividade ou focalismo. (Sposati, 1997 apud Silva, Yasbek & Giovanni, 2006, p.126)
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A descentralizao no apenas forma de diviso de responsabilidade e de custeio da poltica, mas um modelo de governana
pautada no protagonismo da participao popular e do poder local.
Nesse sentido, a participao popular regulamentada com a
criao de instncias deliberativas como os conselhos de assistncia
social e as conferncias de assistncia social. A primeira rgo
deliberativo e permanente, de carter paritrio entre o poder pblico e a sociedade civil, com competncia para deliberar sobre a
poltica de assistncia social. A segunda, realizada a cada dois anos
pelas trs esferas de governo, mediante efetiva participao social,
tem como atribuio avaliar execuo, financiamento e gesto da
assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento da poltica.
Para Raichelis, a participao popular
Significa acesso ao processo que informa as decises no mbito da
sociedade poltica. Permite participao da sociedade civil orga
nizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes e a arbitragem sobre os interesses em jogo, alm do
acompanhamento da implementao daquelas decises, segundo
critrios pactuados. (Raichelis, 1998a, p.40)
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subor
dinao aos interesses econmicos e polticos. Continua
sendo praticada pela sociedade civil organizada e pelo Estado como
poltica no prioritria, sem definies claras de seus objetivos e
sem planejamento das aes e articulaes com outras polticas setoriais.
Para Sposati, Falco & Teixeira (1989, p.27),
Superar a assistncia social enquanto ajuda significa conferir-lhe o
estatuto de uma poltica social, isto , articul-la como proposta
universal. Embora no se tenha perspectiva de cristaliz-la como
forma discriminada de ateno, necessrio que esta ganhe nova
visibilidade, saia do limbo. Deve-se lembrar que, embora conte
com um aparato organizacional e oramentrio, a assistncia social pblica no se explica como uma poltica social medida que
esta conflito, oposio e contradio de interesses.
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No mesmo ano foi aprovada a primeira norma operacional bsica de assistncia social (NOB/97), que estabeleceu condies
para garantia de eficcia e eficincia da gesto descentralizada da
assistncia social. Na sequncia, em 1998, foi aprovada nova NOB,
e esta ampliou as atribuies do Conselho Nacional de Assistncia
Social, propondo a criao da Comisso Intergestores Tripartite
(CIT), de carter consultivo, composta por gestores representantes
dos trs nveis de governo, com competncia para pactuar sobre a
gesto da poltica de assistncia social da Unio, dos estados e dos
municpios.
A ampliao do nmero de conselhos municipais de assistncia social implantados aps a primeira Conferncia Nacional
justifica-se por ser condio imposta pela Instruo Normativa
CNAS no 1/1997 para repasse de recursos aos municpios, implantao e funcionamento de conselhos, planos e fundos de assistncia
social.
Entretanto, a ausncia de definies claras acerca da poltica de
assistncia social no leva em considerao a Loas e fomenta a permanncia das prticas solidrias nessa poltica, que, conforme Sposati, Falco & Teixeira (1989, p.17), constitui um conjunto de
programas, atividades desconexas em que as aes ganham valor
em si mesmas, e no pelas alteraes que ocasionam nas condies
de reproduo social.
O Brasil chegou ao final do milnio convivendo com os de
safios de participar do processo de globalizao enquanto economia
competitiva, erradicar as desigualdades sociais instaladas ao longo
de sua trajetria, e promover a democracia garantida na Carta
Magna de 1988.
Dando continuidade ao processo histrico da poltica de assistncia social, em 2001 o CNAS organizou a III Conferncia Nacional de Assistncia Social, com o tema central A poltica de
assistncia social: uma trajetria de avanos e desafios. A conferncia abordou trs eixos temticos: controle social, financiamento
e gesto social. Nesse espao democrtico, os participantes repu-
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diaram a forma adotada pelos governos federal e estaduais na implantao da poltica de assistncia social, que contraria o princpio
de descentralizao estabelecido na Loas.
O repdio esteve diretamente relacionado aos investimentos
priorizados pelos governos federal e estaduais, cujos repasses de recursos desrespeitaram os planos municipais de assistncia social.
Os recursos transferidos aos fundos municipais ocorreram com valores pr-definidos, projetos e metas estabelecidos. Dentre as proposituras dessa conferncia, encontram-se a eliminao de pacotes
de programas prontos, o fim da liberao de verbas carimbadas e
aes sobrepostas.
O relatrio final da III Conferncia Nacional props, ainda, a
definio do conceito de mnimos sociais, assegurado no artigo 2o,
pargrafo nico da Loas, temtica que se arrastou at a aprovao
dos pisos propostos na Poltica Nacional e Norma Operacional Bsica de 2005.
Em 2001, o governo criou o Programa Bolsa Escola, programa
nacional de garantia de renda, vinculada educao e voltada ao
enfrentamento da pobreza. Consistia na transferncia de recursos
s famlias pobres e em situao de excluso, condicionada ao retorno e permanncia de crianas na escola.
Na viso dos crticos, o Bolsa Escola tinha carter compen
satrio e residual; para seus idealizadores, tratava-se de programa
de redistribuio de renda. Com ele, criou-se o Cadastro nico,
documento informatizado de identificao do pblico-alvo a ser
atendido nos programas Bolsa Escola, Renda Mnima, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), todos
programas de transferncia de renda direta aos grupos familiares
em situao de vulnerabilidade social.
Podem-se registrar como avanos na poltica de assistncia social, no perodo, a luta da sociedade pela garantia dos direitos
socioassistenciais previstos na Loas; a expanso do Benefcio de
Prestao Continuada aos idosos e pessoas com deficincia; o processo de descentralizao da poltica mediante a organizao tc-
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o governo federal abriu-se para um debate democrtico com a sociedade e seus diversos segmentos (Freire, 2008, p.140).
No entanto, Lcia Freire (2008, p.155) conclui que:
[] apesar de ter sido um processo interessante, evidente que o
PPA no incorporou as sugestes ali formuladas de inverso de
prioridades. Tanto que aqueles que participaram dos debates nas
consultas e plenrias lanaram uma nota de protesto pela no
incorporao da maioria das propostas discutidas, configurando
um processo pouco substantivo.
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imprescindveis execuo da poltica de assistncia social possibilitando a normatizao dos padres nos servios, qualidade no
atendimento, indicadores de avaliao e resultados, nomenclatura
dos servios e da rede socioassistencial e, ainda, os eixos estru
turantes e de subsistemas conforme descrito []. (Brasil, 2004,
p.33)
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Na assistncia social, o compromisso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) tornou-se proposta
preliminar da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos
do Suas10 (NOB/RH) que, aps longo debate, teve seu texto final
aprovado em dezembro de 2006.
A NOB/RH/Suas consolida os princpios e diretrizes na
cionais para gesto de recursos humanos na poltica de assistncia
social, no mbito do Suas, normatiza preceitos ticos para os trabalhadores da assistncia social e define equipes de referncia para
atuarem na poltica. Dentre as aes asseguradas, prope capacitao continuada de recursos humanos, estabelece a criao de
planos de carreira, cargos e salrios, extensivos aos trabalhadores
das entidades e organizaes de assistncia social no governamentais. O financiamento da gesto de recursos humanos responsabilidade e atribuio dos gestores federais, estaduais, municipais e do
Distrito Federal, encarregados da organizao do Cadastro Nacional dos Trabalhadores do Suas (CadSuas), bem como do controle social da gesto de recursos humanos e formalizao das
regras de transio em cada uma das instncias de governo.
No perodo compreendido entre 2006 e 2009, o Suas ganhou
efetividade nas funes de vigilncia e defesa social, atravs do
Suasweb,11 um sistema de tecnologia da informao (TI) de acesso
universal onde so lanadas e acessadas informaes relativas a
gesto, planejamento, execuo, avaliao, prestao de contas fsicas e financeiras da poltica de assistncia social nacional, possi
bilitando consultas, pesquisas e dados sobre a Rede Suas. Essa
medida originou a Poltica de Tecnologia e Informao do MDS,
construda coletivamente pelos membros do Comit Gestor de
Tecnologia e Informao, constitudo a partir de 2005 com a misso
de aprimorar ferramenta capaz de coletar, transferir, processar,
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federativos, conhecimento aprofundado da realidade dos territrios e construo de metodologias de trabalho social, estimuladoras
da autonomia e cidadania dos seus usurios.
Sem dvida, o Suas abre novo espao de interveno para o
assistente social, colocando-lhe como desafio profissional transpor
as tradicionais linhas de atuao terico-metodolgicas, tico-polticas e tcnico-instrumentais, e decifrar, na concretude da prtica
profissional, as possibilidades de a poltica de assistncia social
tornar-se instrumento material e efetivo de transformao social.
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No contexto da poca, a concepo de repblica referia-se estritamente forma de governo, sinnimo de independncia da
metrpole e no forma de vivncia e de convivncia segundo um
ideal modelador de uma proposta poltica (Rocha, 1996, p.18).
Ainda segundo Rocha,
A frmula da repblica encontra a sua constitucionalidade na
fonte legtima do poder no povo, traduzida nos sistemas jurdicos
dos Estados modernos pela frase normada de que todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente nos termos desta Constituio (pargrafo nico, do
artigo 1o, da Constituio brasileira de 1988). (Rocha, 1996, p.29)
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A histria do Estado brasileiro mostra a tendncia descentralizao poltica em vrios momentos. Carlos Simes (2009, p.34)
lembra que: O federalismo foi proclamado, antes mesmo da
Constituio republicana, por decreto do governo provisrio, na
noite de 15 de novembro, provisoriamente como forma de governo
da nao brasileira (Decreto no 1, 1889).
No entanto, nos primeiros cem anos da repblica federativa,
particularmente nos anos 1960, durante o governo militar, o modelo de Estado consolidou um formato centralizado de gesto, com
caractersticas de Estado unitrio, no qual as decises poltico
administrativas, financeiras e legislativas concentravam-se nas
mos do governo federal.
Os governadores dos estados e prefeitos municipais exerciam o
poder poltico submissos ao governo central, que desempenhava a
autoridade poltica sobre todo o territrio nacional. [] a centralizao do governo federal praticamente anulou a ideia de federao, fazendo com que os estados e municpios perdessem sua
autonomia (Sposati & Falco, 1990, p.14).
O perfil das polticas sociais do perodo era impregnado de
traos autoritrios, centralizao, paternalismo e assistencialismo.
As aes de assistncia social, formuladas e financiadas pelo governo federal, consistiam em programas e projetos uniformes para
todo o territrio nacional, voltados ao enfrentamento das desigualdades instaladas no pas. Aes eram implementadas pelas diversas
instituies pblicas e organizaes privadas, a exemplo da Legio
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Importante trazer para o texto as concepes de Estado e Estado de Direito. Estado de difcil conceituao e os estudiosos do
tema apresentam divergncias.
Joo Ubaldo Ribeiro (1981, p.75) afirma: O Estado, claro,
no existe sem as pessoas que o compem, ou seja, sem a sociedade
onde ele est implantado. Refletindo sobre a concepo desse
autor, conclui-se que o surgimento do Estado est diretamente
relacionado s questes da sociedade, que, nas relaes cotidianas,
vivencia conflitos de interesse e poder. Nessa frequncia social, um
grupo passa a ter domnio sobre o outro e d origem a governantes
e governados, gerando a necessidade de institucionalizar e organizar as relaes atravs da formao do Estado.
Potyara Pereira (2009, p.292) considera:
[] o Estado, apesar de possuir autonomia relativa em relao
sociedade e classe social com a qual mantm maior compromisso
e identificao (a burguesia, por exemplo), tem que se relacionar
com todas as classes sociais que compem a sociedade, para se legitimar e construir a sua base material de sustentao. Alm disso,
o Estado criatura da sociedade, pois esta que o engendra e o
mantm (e no ao contrrio).
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Democrtico que impe, ainda, o poder popular, atravs de participao efetiva da sociedade no controle das decises. Apesar de ter
se originado no liberalismo, o Estado de direito democrtico impe
algo mais: o princpio da soberania popular. Este princpio diz que
o governo e o Estado necessitam de legitimidade vinda do povo
(Vieira, 1998, p.11).
Sobre o Estado de Direito, Evaldo Vieira considera ainda
que:
O Estado de Direito impe a condio de que a lei se origine de
um rgo popular representativo, que expresse a vontade geral.
Impe mais: que a lei comum se relacione e se subordine a uma
Constituio.
[]
Apenas uma vontade individual no cria a lei reclamada pelo
Estado de Direito. Esta lei precisa ser gerada por uma assembleia
de representao popular livremente eleita, composta de todos os
setores significativos da sociedade, e no somente alguns. []
Um Estado de Direito tambm pressupe a separao de poderes
que , antes de tudo, a distribuio de funes e de competncias.
(Vieira, 2007, p.131)
Diante da conceituao de Estado de Direito, no qual a sociedade democrtica fundamental para a sua estabilidade, torna-se
necessrio discorrer sobre a relao da sociedade democrtica com
o Estado como aquela que participa efetivamente, controla e influencia as decises do Estado.
Assim como o Estado, a sociedade tambm um conceito
sobre o qual existem divergncias de opinio. No entanto, este estudo foca a sociedade na concepo apresentada na Constituio
vigente, ou seja, de sociedade civil, que passou a designar formas
de ampliar a representao da sociedade nos processos de gesto
do Estado (Amaral, 2008, p.60). Na mesma obra, a autora con
sidera:
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A Constituio brasileira de 1988, ao enunciar o princpio de municipalizao, expressou, na realidade, um movimento internacional de modernizao da administrao pblica (modernizao
do Estado) onde a descentralizao de poder e descentralizao
executiva so diretrizes consensuais.
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compreendem, entre outras explicaes, a disputa entre os entes federativos e destes com a sociedade sobre o papel de controle no
exerccio da funo de governar. Destaca, ainda, a cultura do clientelismo, assistencialismo e concentrao das decises no meio
executivo.
Pensando assim, a heterogeneidade da estrutura dos municpios, acrescida s determinantes do processo de descentralizao,
influencia diretamente a reforma democrtica do Estado e impe,
para os governos federal e estadual, a adoo de medidas estra
tgicas, compensando os obstculos impostos descentralizao
poltico-administrativa orientada pela Constituio.
Dessa forma, a descentralizao do Estado, nas dcadas de
1980 e 1990, aparece como forma de superar a crise fiscal na gesto
do Estado, incluindo o avano democrtico instaurado poca, decorrente da articulao da sociedade civil, reafirmando as bases
institucionais do Estado federativo.
No tocante poltica de assistncia social, a Constituio
Federal a organiza atravs de diretrizes polticas administrativas
descentralizadas, da participao popular e da primazia da responsabilidade do Estado na conduo da assistncia social em cada esfera de governo.
Sob a lgica da descentralizao, a Loas define atribuies para
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios, cabendo
Unio, em primeira instncia, as competncias de formular, coordenar e implementar a poltica de assistncia social no territrio
nacional. Aos estados, organizar, coordenar e monitorar a operacionalizao da poltica nos municpios; ao Distrito Federal e municpios, a execuo atravs da prestao de servios que visam
melhoria na qualidade de vida da populao local, seja por meio de
realizao direta ou mediante parcerias com entidades assistenciais.
A participao popular delineada na Constituio, solidificada
na Loas e na Poltica Nacional de Assistncia Social, confere sociedade civil o papel de exercitar o controle social sobre elaborao,
execuo, financiamento, acompanhamento e avaliao da poltica
de assistncia social.
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poder de deciso sobre assuntos de interesse coletivo, e as deliberaes originadas desse colegiado afetam diretamente a vida da populao usuria e interferem na agenda poltica do governante.
composto por dezoito conselheiros titulares e suplentes, com mandato de dois anos, permitida uma reconduo.
O Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), criado
tambm pela Loas, proporciona recursos e meios para cofinanciar
programas, projetos, servios e aes socioassistenciais desenvolvidas pelos estados, Distrito Federal e municpios, repassados
fundo a fundo, ou seja, diretamente do FNAS para os fundos estaduais e municipais, alm do financiamento integral do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) e capacitao de recursos humanos
relativos assistncia social.
A gesto do FNAS feita pelo prprio Ministrio do Desenvolvimento Social, sob orientao e controle do Conselho Nacional
de Assistncia Social.
Compem a receita do FNAS dotaes oramentrias da
Unio, doaes, contribuies em dinheiro, bens mveis e imveis
provenientes de entidades nacionais, internacionais e pessoas fsicas, sorteios, loterias, contribuio social de empregadores, receitas de aplicao financeira e transferncia de outros fundos. O
FNAS fica responsvel pelo recebimento e anlise de prestao
de contas dos estados e municpios, submetendo-as apreciao do
CNAS.
Em nvel federal, o instrumento de planejamento utilizado a
prpria PNAS, de onde derivam programas, projetos, servios,
aes e benefcios sociais, com definio de metas e resultados a
serem alcanados a curto, mdio e longo prazo na consolidao dos
princpios e diretrizes da poltica, referendados pelo CNAS.
Na consecuo da poltica de assistncia social, os estados-membros dispem da mesma estrutura da Unio, e h para eles
um rgo da administrao pblica estadual designado para gestor
estadual, geralmente uma secretaria de Estado, responsvel pela
formulao, implantao, coordenao, avaliao da poltica esta-
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dual, bem como pela normatizao, articulao das aes governamentais e no governamentais na rea e, fundamentalmente, pelo
apoio dos municpios na execuo da assistncia social.
Os conselhos estaduais de assistncia social, na mesma ordem
do Conselho Nacional, esto organizados com base no artigo 16 da
Loas. So espaos paritrios de representao do poder pblico e
da sociedade civil, onde so discutidas, elaboradas e fiscalizadas as
polticas sociais do estado, instncia de atuao permanente no
mbito da gesto democrtica e do exerccio do controle social da
poltica.
Os fundos estaduais de assistncia social efetuam a gesto dos
recursos financeiros dos estados, destinados execuo da poltica
de assistncia social e respaldados nas especificaes legais.
As vantagens de gesto financeira atravs dos fundos institudos a partir da promulgao da Loas consistem na melhor dis
tribuio e gesto dos recursos da poltica de assistncia social,
melhor controle e avaliao de desempenho, e maior transparncia
na gesto dos recursos e confronto das despesas e receitas geradas.
Os planos estaduais de assistncia social consistem em estratgia privilegiada no direcionamento da poltica de assistncia social nos estados, viabilizam o ordenamento de atos decisrios,
seleo de aes, escolha de mtodos estratgicos para atingir o foco
da intencionalidade, permitem articulao antecipada de resultados, e garantem a racionalidade das prticas sociais.
J a organizao dos municpios para a consecuo da poltica
de assistncia social, objeto de estudo da presente investigao, a
principal pilastra para a maior ou menor eficincia enquanto poltica pblica.
Na organizao da poltica de assistncia social brasileira, o
municpio desempenha papel-chave, e nesse territrio que se d a
operacionalizao para oferta efetiva de servios sociais, direito dos
cidados.
No municpio, o rgo Gestor Municipal a unidade pblica
estatal encarregada de formular, coordenar, cofinanciar, elaborar
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plano municipal, organizar e gerir a rede municipal de proteo social, executar benefcios eventuais, definir padres de qualidade,
superviso, monitoramento e avaliao da poltica de assistncia
social.
O Conselho Municipal de Assistncia Social possui importante atuao na aprovao, fiscalizao e avaliao de resultados
da poltica. Assume, entre outras responsabilidades, a inscrio de
entidades e organizaes de assistncia social. As leis municipais
que criam os conselhos definem tanto a composio da representao quanto o nmero de membros do conselho.
Os conselhos municipais constituem-se em verdadeiros impulsionadores dos avanos na poltica de assistncia social, deliberam com conhecimento as reais necessidades das demandas
instaladas no territrio do municpio e motivam-nas a se assumirem como atores principais da poltica.
Embora dados estatsticos apontem que 98,4% dos municpios
brasileiros possuem conselho de assistncia social, eles ainda enfrentam problemas na sua constituio e manuteno, ou seja, na
participao popular, de forma concreta. Outra dificuldade ocorre
quando se deparam com gestes municipais desfavorveis parti
cipao.
Os fundos municipais de assistncia social so os instrumentos
de gesto de todos os recursos destinados assistncia, sendo classificados como unidades oramentrias que possibilitam a movimentao de dotaes de maneira descentralizada. Anualmente,
devem ficar estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) as aes que sero desenvolvidas e os recursos a elas destinados, ou seja, sendo uma unidade oramentria, dever contemplar recursos para todas as aes da assistncia social (benefcios,
servios, programas, projetos e aes) por fonte de financiamento.
O Fundo Municipal inclui recursos dos cofinanciamentos da
Unio, do estado e a contrapartida do municpio. A contrapartida
obrigatria e corresponde parcela do recurso financeiro prprio
do municpio a ser creditado regularmente na conta do Fundo Municipal de Assistncia Social.
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A organizao institucional do Distrito Federal para consecuo da poltica de assistncia social segue a mesma padronizao
dos municpios, com a diferena de sediar a capital da Repblica
Federativa do Brasil e ser considerado um estado-membro anmalo (artigos 18 a 32 da Constituio Federal).
Com a promulgao da Poltica Nacional de Assistncia Social
normatizada pela Norma Operacional Bsica que instituiu o Sistema nico de Assistncia Social, alm dos requisitos previstos no
artigo 30 da Loas sobre a organizao dos estados para implementao da poltica de assistncia social, foram introduzidos novos
requisitos para a gesto da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios.
A Unio passa a ter como responsabilidades, alm das contidas
no artigo 12 da Loas, novas atribuies na gesto da poltica de as-
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sistncia social, entre elas: instituir sistema de informao, monitoramento e avaliao, apoiando o Distrito Federal e os municpios na
sua implementao; elaborao e execuo de poltica de recursos
humanos com plano de carreira, cargos e salrios para os trabalhadores da assistncia social; desenvolver estudos e pesquisas para
levantamento quantitativo das demandas e qualitativo com relao
s reais necessidades por elas expressadas; articular e coordenar
aes de fortalecimento das instncias de participao e controle
social, cofinanciar a proteo social especial, entre outros.
Da mesma forma, ampliam-se as atribuies dos estados, que
passam a cumprir as competncias previstas no artigo 13 da Loas
acrescidas das responsabilidades impostas pelo Suas, ou seja, coordenar o processo de reviso do BPC no mbito do municpio; estruturar secretaria executiva para a Comisso Intergestores Bipartite e
para o Conselho Estadual de Assistncia Social; cofinanciar a proteo social bsica; cofinanciar o pagamento de benefcios eventuais no mbito estadual; instalar, coordenar e cofinanciar o sistema
estadual de monitoramento e avaliao das aes de assistncia social; elaborar poltica estadual de recursos humanos; preencher
plano de ao no Suas/WEB; alimentar esse sistema; apresentar
relatrio de gesto e demais responsabilidades previstas na poltica.
O Distrito Federal, na sua organizao institucional da poltica
de assistncia social, alm dos requisitos previstos no artigo 14 da
Loas, tambm se responsabiliza por instalar Centro de Referncia
de Assistncia Social (Cras), manter estrutura para gerenciamento
do BPC, organizar secretaria executiva, realizar diagnstico das
reas de vulnerabilidade e risco, e implantar servios de proteo
social bsica e especial.
Para os municpios, as exigncias tornam-se ainda maiores;
esse ente federativo precisa se habilitar em um dos nveis de gesto
do Suas, sendo eles gesto inicial, bsica e plena. Cada um dos nveis prope novos instrumentos de gesto e implica o cofinanciamento das aes pelos governos federal e estadual.
A gesto inicial destinada aos municpios com organizao
mnima para implementao da poltica de assistncia social, com-
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Conforme exposto, subentende-se que, no perodo, instaurou-se crise na profisso despertando a necessidade de repensar a prtica profissional e os resultados almejados.
No entanto, as caractersticas do perodo da ditadura militar
(1964-1985), de profunda represso dos movimentos populares
e organizaes civis, afetaram diretamente o Servio Social, que
vivia, nessa poca, processo de ampla discusso e indignao com
as condies de vida das demandas beneficirias dos servios, expressas na dependncia, explorao e dominao decorrentes do
modelo de produo vigente.
O padro intervencionista do Estado provocou o enfrentamento dos assistentes sociais com a necessidade de mudanas
estruturais e metodolgicas para a profisso, rumo academia, o
que gerou os Encontros de Arax (1967) e Terespolis (1972), que
marcam o esforo da categoria profissional em torno da sistematizao terico-prtica do Servio Social (Silva, 2007, p.35).
Nesse processo de construo de nova perspectiva profissional,
nos anos de 1970, a profisso recebeu forte influncia terico-marxista, assimilada de forma fragmentada e reduzida prtica da militncia poltica sem proposta concisa de atuao transformadora,
principal propositura daquela corrente.
Essa linha de pensamento passou a integrar o contexto da formao do Servio Social, propondo a ruptura com a prtica tra
dicional. Continua nos dias atuais, compondo os debates sobre a
formao e atuao profissional.
O movimento institudo no interior da profisso, nos anos
1970 e 1980, proporcionou mudana na prtica profissional do assistente social, que passou a ser pautada pela defesa dos interesses
dos usurios do Servio Social. Porm, no tocante proposta de
ruptura com o Servio Social tradicional, Jos Paulo Netto (2008,
p.127) bem define:
[] o Servio Social com que se depara o observador contem
porneo configura-se como um caleidoscpio de propostas terico-metodolgicas, com marcadas fraturas ideolgicas, projetos
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O autor retrata que, embora o Servio Social buscasse referncia terico-metodolgica nica, passou a contar com uma diversidade de referncias: o pluralismo terico, poltico e ideolgico.
Realidade que pode ser apreciada por dois prismas contraditrios:
o da falta de unidade no interior da profisso e o no reconhecimento da diversidade mencionada.
Na segunda metade dos anos 1980, foi instaurada a Nova Repblica, o que gerou a reduo intervencionista do Estado, conhecido como Estado mnimo, e desencadeou o enxugamento das
polticas sociais, que exigiam reestruturao e modernizao do
Servio Social para a garantia de novos espaos e oportunidades de
trabalho.
Apesar do cenrio contraditrio atuao profissional, o movimento pela Constituinte, desencadeado poca, possibilitou a
retomada da participao social, e o Servio Social encontrou terreno frtil para o exerccio poltico profissional em defesa da bandeira da democracia e dos direitos sociais.
Nesse momento histrico, a pesquisadora acabava de ingressar
no curso de Servio Social e pde vivenciar a intensa participao e
envolvimento dos profissionais, docentes e alunos nos debates, no
levantamento de proposituras e na defesa da universalidade das polticas sociais. Renasceram, nessa conjuntura, as lutas sociais e o
envolvimento da profisso no cenrio poltico e nas decises sobre
os rumos das polticas sociais.
Promulgada a Constituio de 1988, foi possvel sonhar com a
estruturao do sistema de proteo social brasileiro, porm as
polticas sociais continuaram a apenas amenizar a gravidade da
pobreza e da precria qualidade de vida da populao menos favorecida, econmica e socialmente.
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No entanto, os assistentes sociais, juntamente com outros trabalhadores sociais, apostando no texto democrtico da Constituio, iniciaram rduo trabalho rumo legitimao da poltica.
Formaram grupos de trabalho, os denominados Grupos de Trabalho da Loas (GT-Loas) a pesquisadora teve o privilgio de participar de um desses, quando era estagiria da Secretaria Estadual
de Trabalho e Promoo Social, na Equipe de Ao Social de Franca
(SP). Eram grupos formados em todo o Brasil, e, de suas propostas
e o apoio de alguns parlamentares, nasceu a Lei Orgnica de Assistncia Social.
Sem dvida, a Loas foi marco histrico na trajetria da poltica
de assistncia social e tornou-se importante instrumento de trabalho dos assistentes sociais engajados na prtica da referida poltica.
Essa lei representou um novo momento, tanto para a poltica
de assistncia social quanto para o Servio Social ao apresentar,
como princpios, a universalidade, a igualdade e o respeito dig
nidade do cidado. Bases que se articulam ao compromisso da profisso na defesa dos interesses dos usurios.
Apesar de muito criticada, pelo momento politicamente contraditrio em que surgiu, a Loas permite vislumbrar avanos na
conquista de direitos sociais, antes nunca assegurados legalmente.
Implantou garantias favorveis ao alcance de resultados de impacto
nas aes sociais, mas a concretude dos seus princpios depende,
em grande escala, do posicionamento dos profissionais que desenvolvem sua prtica nessa poltica.
Essa lei orgnica ampliou o campo de trabalho do assistente social, que passou a ser solicitado para estruturar a operacionalizao
da poltica de assistncia social, sobretudo em mbito municipal, o
que conduz assertiva de que o profissional est capacitado para
sua gesto, elaborando metodologias exequveis realidade a ser
abordada.
No entanto, a poltica de assistncia social amplamente censurada pelo Servio Social, como incapaz de romper com as relaes
econmicas e sociais instaladas pelo capitalismo. Porm, reconhecer
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os limites dessa poltica significa superar a viso heroica do Servio Social que refora unilateralmente a subjetividade dos sujeitos,
a sua vontade poltica sem confront-la com as possibilidades e limites da realidade social (Iamamoto, 2007a, p.22).
Por essa viso, cabe ao assistente social, comprometido com os
princpios fundamentais do Servio Social, construir propostas de
trabalho criativas e capazes de preservar e efetivar direitos (idem,
p.20), tornando-se, assim, o canal de ligao entre os direitos sociais assegurados na poltica e o protagonismo dos usurios.
Como profissional da prtica, a pesquisadora, nos quase vinte
anos de atuao na poltica de assistncia social, experimentou as
frustraes da interveno impotente diante do agravamento das
desigualdades sociais e reconhece as contradies entre a redao
da Loas e o desejo poltico dos governantes em efetiv-la. No entanto, o profissional propositivo, criativo e apaixonado pela prtica
consegue elevar o usurio condio de sujeito da sua prpria
histria.
A pesquisadora compreende que a mudana desejada o resgate da autonomia e da autoestima dos usurios depende do
compromisso profissional, do trabalho sistemtico, persistente e
exaustivo que transpe barreiras dirias, como afirmam Elaine
Behring e Ivanete Boschetti (2008, p.198):
Isso significa que, mesmo que no se consiga mudar o todo no
imediato, as mudanas cotidianas e imediatas tm e tero implicaes na totalidade, porque as conexes que existem entre realidades diferentes criam unidades contraditrias.
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dos interesses da populao usuria, tendo em vista o carter temporrio dela, levando a crer na descontinuidade e no rompimento
de vnculo com o usurio. Essas consideraes dependem da qua
lidade do servio prestado, e da habilidade do profissional em conseguir planejar sua atuao dentro do tempo e espao necessrios ao
alcance dos objetivos e metas almejados.
Pode-se considerar, ainda, que no a prtica da assessoria que
determina o maior ou menor comprometimento com os princpios
da profisso. O fato de o assistente social atuar nos espaos reconhecidos como legtimos pela profisso no o livra de contradies.
Nessa lgica, no campo da assessoria, o assistente social encontra terreno frtil para efetivar o compromisso profissional e
promover mudanas nas condies de vida da populao usuria.
Caso contrrio, esse espao de atuao tende a ser ocupado por
profissionais de reas afins, e os direitos inseridos na poltica, ainda
que insuficientes perante as vulnerabilidades sociais, no sero
concretizados.
Com relao demanda por assessoria no que diz respeito ao
Servio Social, Bravo & Matos (2006, p.30) observam:
[] a entrada em cena do tema assessoria/consultoria no debate
profissional, expressa a maturidade do atual projeto de profisso
do Servio Social brasileiro, conhecido como projeto tico-poltico do Servio Social. Pois somente com o reconhecimento da
relevncia de uma leitura crtica da realidade [] e do reconhecimento das dimenses da tica e da poltica, que o Servio Social
passa a considerar a importncia de um trabalho profissional projetado e no empiricista e tambm identificado como um profissional detentor de conhecimentos relevantes a serem discutidos
com outros sujeitos sociais e profissionais.
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balho no qual os princpios da profisso so defendidos e desenvolvidos. Importante observar que o Servio Social sempre se fez
presente no processo de construo das polticas sociais, particularmente da assistncia social; embora nem sempre tenha participado
diretamente na sua elaborao, mantm-se presente na execuo
dessas polticas.
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Para compreender os avanos e desafios da participao da sociedade civil no contexto das polticas sociais, particularmente da
assistncia social, torna-se importante um breve relato histrico
da cultura que organizou a sociedade brasileira.
No perodo colonial, a sociedade, composta por latifundirios
e escravos, mantinha relaes sociais pela submisso, explorao e
pelo favor. O fim da escravido representou a primeira forma de
luta pela conquista de direitos e espao na sociedade brasileira.
Posteriormente, com a consolidao do modelo capitalista de produo, as lutas se manifestaram atravs de greves movimentos
operrios por melhores condies de trabalho e qualidade de vida,
caracterizados como primeiros mecanismos de participao social,
embora facultada a participao de coletividade especfica a de
terminados segmentos sociais. Constituam-se em manifestaes
contra as desigualdades econmicas, sociais e polticas que, de alguma forma, sempre se deparavam com a represso do Estado.
Com isso, apenas os reflexos conscientes e a solidariedade entre a
classe trabalhadora na luta por interesses comuns no bastavam
para conduzir clara compreenso dos mecanismos de dominao
vigentes.
O perodo da ditadura militar, de carter controlador e repressivo, cortou o processo de participao social em curso, com fe
chamento de sindicatos, cassaes, tortura de lideranas sociais e
destruio de espaos de cidadania. Mas, por outro lado, aguou a
indignao de grupos que reconheciam a manifestao popular
como mecanismo de conquista.
Nesse sentido, a participao praticada nesse perodo foi entendida como luta social, correlao de foras entre o poder pblico
e a sociedade civil. Para Faleiros (2001, p.77), participao definida como luta, combate, mobilizao, presso, poder, ou seja,
como articulao de foras e de estratgias em torno de interesses
de classes para a conquista de poderes, recursos e reconhecimento.
Esse entendimento difere da participao proposta a partir da
Constituio de 1988, embasada no respeito s divergncias, no
dilogo, na construo e deciso coletivas.
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O movimento pela Constituinte representou uma das mais importantes conquistas via participao popular. Decorreu desta o
voto direto, a garantia dos direitos sociais, a participao da sociedade civil atravs de conferncias e conselhos gestores das polticas
sociais.
A diretriz da sociedade civil na gesto da poltica de assistncia
social difere de outros mecanismos de participao, como movimentos sociais, sindicatos, organizaes de categorias profissionais, entre outros, pela sua forma e concepo.
A participao da sociedade no contexto da poltica de assistncia social est diretamente relacionada com a gesto da poltica,
regulada por legislao especfica que legitima os conselhos e conferncias como instncias de participao, e consiste num processo
em constante movimento e ascenso. Para Pedro Demo (2001,
p.18), no existe participao suficiente, nem acabada. Participao que se imagina completa, nisto mesmo comea a regredir.
Behring & Boschetti (2008, p.178) observam:
[] que se os conselhos tm grandes potencialidades como arenas
de negociao de propostas e aes que podem beneficiar milhares, milhes de pessoas, e de aprofundamento da democracia,
h tambm dificuldades para realizao dos sentidos da participao e pleno desenvolvimento na direo apontada.
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Nesse sentido, compreende-se por participao o exerccio cotidiano traduzido em responsabilidades, valores, tica, atitudes,
mudanas de comportamento, esforo individual e profundo conhecimento da realidade sobre a qual incidem as aes.
No caso especfico da assistncia social, a nova organizao
jurdica, poltica e administrativa, que inclui a participao da sociedade civil na formulao da poltica, tem o dever, constitucionalmente posto, de estabelecer elementos para no s formular a
poltica, como, e essencialmente, reavali-la continuadamente na
direo do enfrentamento das expresses da questo social. Isso
significa que no basta conter a participao no bojo da lei; h que
se construir, tambm, instrumentos adequados com metodologias
exequveis, para que as instncias de controle, os conselhos de
direitos, efetivem mecanismos de participao tanto no que se
refere s trs esferas de governo como nas conferncias de assistncia social.
Os conselhos so criados em lei especfica, elaborada pelo
Poder Executivo e aprovada pelo Legislativo, e classificam-se em
instncias deliberativas, de carter permanente e composio paritria entre o poder pblico e a sociedade civil, por meio de organizaes representativas compostas pela sociedade civil organizada.
Cada esfera de governo institui seu conselho por lei que estabelece sua composio, o conjunto das atribuies e a forma pela qual
suas competncias so exercidas.
A natureza deliberativa e de controle atribui ao conselho poder
de deciso sobre a formulao e execuo da poltica, bem como de
fiscalizao sobre o cumprimento de suas determinaes e auto
ridade para analisar e intervir na poltica de assistncia social. No
ato de deliberar, o grande desafio transformar suas deliberaes
em aes do poder pblico, ou seja, interferir na definio das
aes, prioridades e metas dos governos e funcionamento de seus
sistemas administrativos (Cunha & Cunha, 2002, p.16).
Nesse sentido, evidencia-se que o conselho encontra resistncia, principalmente no Poder Executivo, nas tentativas de neu-
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Assim, as conferncias so espaos de carter propositivo e deliberativo, organizados a cada dois anos pelos conselhos das res
pectivas esferas de governo, para debater, decidir e deliberar as
prioridades da poltica de assistncia social para os anos seguintes.
Nesses eventos renem-se governo, sociedade civil organizada
e cidados, com troca de experincias e aproximao entre os que
tomam as decises e os usurios da poltica, ambos atores do processo.
A participao da sociedade na gesto e fiscalizao da poltica
de assistncia social, atravs dos conselhos e conferncias, se traduz
no controle social que permite sociedade organizada intervir na
definio de prioridades e elaborao de planos de ao, interagindo com o Estado.
Para Raquel Raichelis (1998a, p.77), controle social envolve o
acesso aos processos que informam as decises no mbito da so
ciedade poltica. Viabiliza a participao da sociedade civil orga
nizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes.
O controle social visa direcionar as polticas para melhorar o
nvel de oferta e qualidade dos servios, definir prioridades e reclamar direitos.
Nessa perspectiva, o controle social permeia as dimenses poltica, tcnica e tica. A dimenso poltica relaciona-se deliberao
sobre a agenda governamental mediante definio de prioridades e
aprovao dos planos de assistncia social. A tcnica diz respeito
fiscalizao da gesto e do alcance dos objetivos, metas e resultados
propostos nos planos. A dimenso tica prima pela construo de
novos valores a partir dos princpios da equidade, universalidade e
justia social.
Conforme preconizado na Loas, os conselhos de assistncia social tm atribuies especficas no mbito de cada uma das esferas
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de governo. O Conselho Nacional responsvel pelo estabelecimento das normas, diretrizes gerais e articulao da Poltica Nacional. Os conselhos estaduais so responsveis pela formulao,
coordenao e fiscalizao da poltica no seu mbito territorial. J
os conselhos municipais so responsveis pela formulao, coordenao e controle da poltica no nvel local.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) e a Norma
Operacional Bsica (NOB/Suas-2005) reforam a importncia dos
conselhos como espaos de participao e controle social, conferem
relevncia e ampliam as aes pertinentes a essa instncia de poder.
A partir da NOB/Suas, os conselhos dos trs nveis de governo
passaram a ter novas atribuies e a zelar pela efetivao do Suas. O
Conselho Nacional passou a atuar e deliberar, tambm, como instncia de recurso dos conselhos das demais esferas, incluindo a
Comisso Intergestores Tripartite (CIT). Os conselhos estaduais
tiveram ampliadas suas aes no sentido de aprovar planos integrados de capacitao de recursos humanos para a rea de as
sistncia social, atuar como instncia de recurso da Comisso
Intergestores Bipartite (CIB) e instncia de recurso dos conselhos
dos municpios. Igualmente, os conselhos do Distrito Federal e dos
municpios passaram a validar e solicitar a habilitao nos nveis de
gesto inicial, bsica e plena.
Ressalte-se que no percurso da descentralizao, da participao social e da responsabilizao dos Estados na conduo da
Assistncia Social, os municpios assumiram papel central com
base na lgica da municipalizao, desencadeada pela promulgao
da Constituio Federal de 1988.
O conjunto dos fatos at ento relatados pela autora do presente estudo deixaram marcas na sua trajetria de vida profissional,
tendo em vista os catorze anos de trabalho em secretaria do Estado
lotada em uma de suas regionais, a cidade de Franca (SP) , que
possibilitaram aproximaes significativas com o tema ora de
senvolvido, o que conduz impertinncia de tecer algumas re
flexes a respeito do funcionamento dos conselhos e conferncias
municipais.
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As organizaes que se inscrevem na poltica de assistncia social devem abandonar as prticas isoladas e reaprender a trabalhar
atravs da rede, tomando decises sobre as aes sociais embasadas
no conhecimento das demandas do territrio de atuao e da natureza de cada parceiro envolvido, aceitando as vises e os interesses
voltados para o bem comum.
Para tanto, se faz necessria a adequao da gesto no interior
das organizaes, aderindo ao modelo descentralizado e partici
pativo, no qual os usurios efetivamente se inserem nas decises
sobre os servios.
Da mesma forma, deve-se garantir a universalidade de acesso,
extinguindo os critrios de elegibilidade para insero nos servios,
sob a lgica da igualdade e dignidade dos usurios, primando pela
centralidade da famlia, na garantia da convivncia comunitria.
Odria Battini afirma:
As entidades devem tramitar do campo privado para o pblico
permitindo a garantia dos direitos e da representao poltica dos
usurios, devendo ser compreendidas como espao de defesa de
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Outra caracterstica evidenciada na questo das redes, proposta pelo Suas, diz respeito continuidade e ao tempo indeterminado dos servios, considerando que as aes de assistncia social
no podem ser interrompidas. Historicamente, os programas, projetos e servios na rea tendem descontinuidade decorrente da
falta de recursos, vigncia de convnios e parcerias, esvaziamento
dos servios ou, simplesmente, por deciso dos gestores.
O carter da continuidade ficou assegurado no Suas pelo novo
modelo de cofinanciamento compulsrio, regular e automtico, que
agiliza os fluxos de transferncia e regularidade nos repasses fundo a
fundo, mediante depsito mensal dos recursos financeiros baseados
nos pisos de proteo social, viabilizando o planejamento das aes.
A organizao da assistncia social em rede exige romper com
as prticas fragmentadas e pulverizadas, passando a aes contnuas, permanentes, sincronizadas e complementares.
Assim, tanto no mbito da rede socioassistencial quanto na intersetorial, sugere-se adoo de metodologia de trabalho em rede
prevendo fluxos de referncia e contrarreferncia na identificao
dos servios que correspondem a cada demanda, padronizao de
procedimentos, encaminhamentos, estratgias tcnicas e polticas,
definio de instrumental prprio de cada uma das tipificaes dos
servios.
Perpassa a questo das redes socioassistenciais a construo de
um sistema de informao com vistas transparncia da poltica,
divulgao dos programas, projetos e servios e implantao do
sistema de acompanhamento dos resultados alcanados.
A PNAS (Brasil, 2004, p.109) define:
Tecnologia da informao , basicamente, a aplicao de diferentes ramos da tecnologia no processamento de informaes. Na
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dcada de 1990, significativa a ampliao de conceitos e empregos na rea da informao, alargada enormemente com o uso
de tecnologias, permitindo o desenvolvimento de aplicaes que
vo alm do uso pessoal ou do uso singular por uma organizao.
A NOB/Suas (Brasil, 2005c, p.136) define que a rede socioassistencial se organizar a partir dos seguintes parmetros:
oferta, de maneira integrada, de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social para cobertura de
riscos, vulnerabilidades, danos, vitimizaes, agresses
ao ciclo de vida e dignidade humana e fragilidade das
famlias;
carter pblico de corresponsabilidade e complementaridade entre as aes governamentais e no governamentais
de assistncia social evitando paralelismo, fragmentao
e disperso de recursos;
hierarquizao da rede pela complexidade dos servios
e abrangncia territorial de sua capacidade diante da
demanda;
porta de entrada unificada dos servios para a rede de proteo social bsica atravs de unidades de referncia e para
a rede de proteo social especial por centrais de acolhimento e controle de vagas;
territorializao da rede de assistncia social sob os critrios de: oferta capilar de servios baseada na lgica da proximidade do cotidiano de vida do cidado; localizao dos
servios para desenvolver seu carter educativo e preventivo nos territrios com maior incidncia de populao em
vulnerabilidade e risco social;
carter contnuo e sistemtico, planejado com recursos garantidos em oramento pblico, bem como com recursos
prprios da rede no governamental;
referncia unitria em todo o territrio nacional, de nomenclatura, contedo, padro de funcionamento, indi
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Servio de Proteo Social Bsica no domiclio para pessoas com deficincia e idosas.
Servios de proteo social especial de mdia complexidade:
Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi);
Servio Especializado em Abordagem Social;
Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida
(LA), e de Prestao de Servios Comunidade (PSC);
Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosos(as) e suas Famlias;
Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua.
Servios de proteo social especial de alta complexidade:
Servio de Acolhimento Institucional, nas seguintes modalidades:
abrigo institucional;
casa-lar;
casa de passagem;
residncia inclusiva.
Servio de Acolhimento em Repblica;
Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora;
Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas
e de Emergncias.
Para cada modalidade, a Resoluo no 109 estabelece nome do
servio, descrio das atividades, usurios, objetivos, provises,
aquisies pelos usurios, condies e formas de acesso, perodo de
funcionamento, abrangncia, impacto social esperado, representando avano na unificao dos servios da rede socioassistencial e
aprimoramento do Suas.
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A questo da gesto da
poltica de assistncia social
A Constituio Federal de 1988 elegeu a descentralizao e
participao social como padro de gesto a ser implantado pelas
polticas sociais brasileiras.
Para integrar o novo modelo de gerenciamento, a Loas estabeleceu parmetros de gesto para a assistncia social, exigindo reordenamento institucional dos estados para adoo da poltica, que,
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A grande contribuio da Administrao para a gesto da poltica de assistncia social, que se d em conjuntura complexa, so os
conceitos, modelos de estrutura organizacional, funes e habilidades inerentes ao gestor.
No entanto, no basta apropriar-se das teorias e prticas administrativas, necessrio conhecer e considerar as especificidades da
poltica de assistncia social.
Em seu captulo III, a Loas define a organizao e os aspectos
da gesto da assistncia social, reservando Unio as atribuies de
formular a poltica nacional, cofinanciar as aes e apoiar tcnica e
financeiramente os estados, municpios e Distrito Federal.
Os estados ficam com as atribuies de elaborar a poltica em
sua esfera de atuao, compor o cofinanciamento e apoiar, tcnica e
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financeiramente, os municpios na consecuo da poltica de assistncia social. O Distrito Federal e os municpios assumem o papel
de executores e se responsabilizam por parte do cofinanciamento
da poltica.
Saliente-se que a Loas deixa claro que as instncias de governo
permaneam articuladas e se apoiando mutuamente durante todo o
processo de implantao daquela poltica. Para tanto, torna-se necessrio novo desenho institucional dos estados, que passam a
organizar estruturas prprias para a gesto, compostas de rgo
gestor, conselho paritrio e fundo financeiro, adotando o plano de
assistncia social como principal instrumento de gesto.
O rgo gestor da poltica de assistncia social, responsvel
pelo comando nico em cada esfera de governo, uma unidade pblica estatal com a misso de normatizar, regulamentar, elaborar,
coordenar, acompanhar, monitorar e avaliar o desenvolvimento da
poltica em seu mbito, promover e incentivar investimentos para
qualificar a capacidade de gesto e cofinanciar as aes socioassistenciais, alocando recursos diretamente no Fundo de Assistncia
Social.
A unidade pblica, nas esferas federal e estadual, consiste em
secretarias de governo ou congneres, que nos municpios esto
organizadas de diferentes formas, em secretarias, departamentos e
setores muitas vezes acoplados a estruturas de outras polticas sociais, dependendo do porte dos municpios.
O rgo gestor da poltica conta com recursos humanos, fsicos, materiais e financeiros para desempenho de suas atribuies e
funcionamento, tendo frente um gestor pblico com a funo de
gerenciar a poltica no seu territrio. Dentre as tarefas desse gestor,
est o compromisso de elaborar o plano de assistncia social, compor e garantir o funcionamento do conselho, participar da gesto do
fundo, criar mecanismos permanentes de participao social, promover intersetorialidade entre as polticas sociais, articular as redes
socioassistenciais e consolidar a gesto do trabalho.
No desempenho da gesto, o conhecimento profissional essencial para a efetividade da poltica. O gestor pblico e a equipe de
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profissionais precisam dominar as legislaes, os conceitos e metodologias apresentados na poltica de assistncia social, e conhecer
os instrumentos de gesto, mecanismos gerenciais e financiamento.
O primeiro passo para inovar a gesto da poltica supe deixar
de olhar unicamente para dentro das estruturas do setor pblico e ir
direto sociedade, identificando as necessidades latentes, analisando e quantificando a realidade sob novas posturas:1 viso social
inovadora, incluindo os casos individuais como parte de uma situao social coletiva; viso social de proteo que supe conhecer
os riscos, as vulnerabilidades sociais e os recursos de que dispe
para enfrent-los; viso social capaz de captar as diferenas sociais,
confrontando a leitura microssocial com a leitura macrossocial;
viso social capaz de entender que a populao tem necessidades,
mas tambm possibilidades e capacidades que podem e devem ser
desenvolvidas; e viso social capaz de identificar foras, e no fragilidades.
Sob esses paradigmas, conhecer a realidade requer apropriao
de dados, informaes e ndices, analisando fatores econmicos,
pol
ticos, culturais, sociais, possibilidades de mudana, desen
volvimento e transformao. Compreende aproximar e analisar as
estruturas locais, identificando, alm das condies objetivas, tambm as condies subjetivas do territrio, o jogo de vontades pol
ticas, potencialidades, interesses e necessidades existentes, inter
dependentes e integrados s caractersticas da realidade nacional.
Os ndices, medidas relativas que configuram a incidncia de
uma determinada ocorrncia ante um universo dado (Baptista,
2007, p.49), constituem componentes importantes para o conhecimento e compreenso da realidade. Podem ser acessados nas diversas fontes de informaes, desde documentos oficiais (estatsticas,
relatrios, planos, mapas), at pesquisas de campo, depoimentos,
pesquisas de dados secundrios, reunies e contatos com a popu
lao interessada e envolvida.
1. A Poltica Nacional de Assistncia Social (Brasil, 2004, p.69) apresenta novas
vises sociais sobre a realidade como condio para garantir proteo social.
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A PNAS aposta na tecnologia da informao para aperfeioamento da assistncia social, no s como recurso para produo de
dados, ndices e informaes importantes para tomada de deciso,
mas como mecanismo necessrio padronizao preconizada no
Suas e divulgao dos programas, projetos, servios e benefcios
de assistncia social, garantindo a universalidade de acesso aos
usurios.
Quanto avaliao, a gesto da poltica sinaliza para o modelo
participativo, que tem como eixo metodolgico o envolvimento e
a participao dos formuladores, gestores, implementadores e beneficirios no prprio processo avaliativo (vila, 2001, p.86).
As prticas de monitoramento e avaliao permitem examinar
mais precisamente a capacidade de resposta da poltica de assistncia social s demandas sociais, garantir resultados mensurveis e
apoiar-se nos modernos modelos de gesto que utilizam os critrios
da eficincia, eficcia e efetividades para medir e qualificar o desempenho.
A eficincia e a eficcia so indicadores de desempenho medidos durante a execuo do plano de assistncia social. A efeti
vidade um indicador de avaliao posterior, mensurado aps a
execuo das aes propostas no plano para quantificar e qualificar
os impactos promovidos sobre a realidade.
O oramento a ser trabalhado no plano depende de prvia
negociao com os governantes, considerando que a poltica de assistncia social no possui percentual,2 legalmente assegurado, nos
oramentos das trs esferas de governo. Conhecer o montante a ser
destinado assistncia social evita a inoperncia do plano por insuficincia de recursos financeiros.
As aes e oramento do plano de assistncia social articulam-se com os demais instrumentos de gesto dos estados, ou seja, o
2. A Conferncia Nacional de Assistncia Social realizada em 2007 sugere que o
percentual a ser destinado assistncia social no seja inferior a 5% do total do
oramento, nos trs nveis de governo.
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e conhecimento da realidade. Assim, todas as vezes que houver deliberaes sobre as aes da assistncia social h que se levar em
considerao os critrios de partilha.
A implantao e o bom funcionamento dos conselhos so condies essenciais para a consolidao da gesto descentralizada e
participativa. Cabe ao rgo gestor da assistncia social, nos respectivos mbitos de governo, garantir suporte tcnico e administrativo para o desempenho dos conselhos. A PNAS determina que
o Poder Executivo, atravs do rgo gestor da assistncia social,
disponibilize recursos materiais, financeiros, fsicos e humanos
necessrios ao funcionamento dos conselhos, mediante criao de
secretaria executiva, objetivando avanar no desenvolvimento das
aes sociais previstas.
Secretarias executivas so criadas por ato do Poder Executivo,
vinculadas ao rgo gestor e constituem apoio ao conselho, com a
finalidade de:
oferecer suporte tcnico-operacional;
subsidiar a realizao de reunies ordinrias e extraordi
nrias;
apoiar comisses temticas e grupos de trabalho formados
no interior dos conselhos;
sistematizar informaes que possam subsidiar as deliberaes do colegiado;
promover medidas necessrias ao cumprimento das deliberaes pactuadas;
tornar pblicas as decises do conselho;
assessorar no preparo de pautas e articular os conselheiros
para as reunies;
secretariar reunies e outras atividades que surgirem no
decorrer do trabalho.
O fato de os conselhos passarem por processo de indicao e
eleio de seus membros a cada dois anos, sendo permitida uma
reeleio, gera permanente rotatividade de seus membros, din-
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No tocante articulao entre as polticas sociais e as redes socioassistenciais, essa face da gesto aposta no compartilhamento de
conhecimentos, aes e responsabilidades, como forma ampliada
de abordar as expresses da questo social e concretizar a proteo
social.
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ganhos e compromissos. O equilbrio da rede depende de padronizao de servios, regras, delegao de atribuies, procedimentos
e estratgias de ao coletivas.
Importante considerar que, no processo de articulao das
redes, as organizaes so limitadas no cumprimento de metas e
determinadas atividades, o que torna necessria qualificao continuada dos atores para assegurar a unidade de interesses e objetivos.
Compete ao rgo gestor da poltica de assistncia social prever
no planejamento estratgias para a gesto intersetorializada e em
sistema de redes socioassistenciais considerando-se essas articulaes mecanismos fundamentais para atendimento das necessidades
dos cidados e a melhoria na gerncia da poltica.
No contexto da descentralizao, os municpios so respon
sveis pela materializao da poltica de assistncia social. A di
nmica do processo de transferncia de competncias para os
governos locais, ocorrida nos ltimos dezessete anos, leva necessidade do aprimoramento da gesto pblica por parte dos muni
cpios, sobre os quais recai a competncia de ofertar servios de
qualidade, usar de forma responsvel os recursos e garantir os
direitos dos cidados.
Embora o pacto federativo delibere autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira e organizativa aos municpios,
estes ainda necessitam desenvolver real capacidade para realizao
das competncias constitucionais.
A gesto eficaz das polticas pblicas pelos municpios depende de capacidade tcnica para encontrar solues prprias, ampliar a arrecadao, romper com a dependncia de transferncias
governamentais e aumentar a captao de recursos.
O Suas atribui aos municpios, alm dos aspectos da gesto da
poltica de assistncia social observados no decorrer deste texto, escalas com nveis de gesto, concedidas de acordo com a capacidade
tcnica e operativa apresentada por eles. Trata-se de inscrev-los
nas gestes inicial, bsica e plena, levando em considerao que
cada nvel apresenta exigncias especficas e condiciona o repasse
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O CENRIO DA PESQUISA
Desenvolvimento da pesquisa
A presente investigao baseou-se no mtodo indutivo, que, a
partir de premissas menores, permite chegar s generalidades, articulando teoria, o conhecimento sobre a realidade, com a realidade
emprica. De acordo com Cosac (1998, p.48), esse tipo de estudo
entendido como um processo dinmico, objetivo e natural, estabelecido entre a realidade investigada e a lgica do pensamento
manifestado nos depoimentos dos sujeitos.
Segundo Marconi & Lakatos (2000, p.86), induo um processo mental por intermdio do qual, partindo de dados particulares suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou
universal, no contida nas partes examinadas. O mtodo indutivo
conduz ao raciocnio de que o contedo mais amplo que as premissas nas quais se baseia.
Para Cervo & Bervian (1996, p.25),
Pode-se afirmar que as premissas de um argumento indutivo
correto sustentam ou atribuem certa verossimilhana sua concluso. Assim, quando as premissas so verdadeiras, o melhor que
se pode dizer que a sua concluso , provavelmente, verdadeira.
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O estudo utilizou a abordagem qualitativa, considerando o estabelecimento de contato direto e aproximaes sobre a trajetria
profissional dos sujeitos, aprofundando reflexes sobre o que pen
sam a respeito do objeto da pesquisa. Ou seja, ela trabalha com o
universo dos significados, dos motivos, das aspiraes, das crenas,
dos valores e das atitudes (Martinelli, 1994, p.14).
Martinelli (1994, p.16) afirma:
No que se refere s pesquisas qualitativas indispensvel ter presente que, muito mais do que descrever um objeto, buscam conhecer trajetrias de vida, experincias sociais dos sujeitos, o que
exige grande disponibilidade do pesquisador e um real interesse
em vivenciar a experincia da pesquisa.
A anlise qualitativa ocorreu a partir dos depoimentos dos sujeitos da investigao, o que deu vida ao objeto de estudo e ampliou
a possibilidade de se conhecerem a prtica, a experincia e o pensamento desses sujeitos atravs do dilogo e das narrativas verba
lizadas.
Na construo e ampliao do conhecimento sobre o objeto enfocado foi aplicado o estudo de pesquisa exploratrio e descritivo,
mediante cuidadoso levantamento do eixo terico, embasado em
autores considerados relevantes na abordagem do tema estudado.
Dada a complexidade do objeto de pesquisa e sua caracterstica interdisciplinar, o estudo exploratrio consistiu na consulta bibliogrfica e investigao terica sobre polticas sociais, gesto, Servio
Social, Administrao e Direito.
Para Gil (1994, p.45), as pesquisas exploratrias visam:
[] proporcionar maior familiaridade com o problema, com
vistas a torn-lo mais explcito []. Pode-se dizer que estas pesquisas tm como objetivo principal o aprimoramento de ideias ou
a descoberta de intuies.
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Os estudos de natureza descritiva buscam desvendar as caractersticas de um fenmeno, podendo considerar como objeto de
pesquisa uma determinada situao, um indivduo ou at mesmo
um grupo (Richardson, 1999).
No processo de compreenso do objeto de estudo foram realizadas consultas na Biblioteca da Universidade Estadual Paulista
(UNESP), particularmente na Faculdade de Cincias Humanas e
Sociais campus de Franca, no Centro Universitrio de Franca
(Unifacef), na Internet, alm da aquisio de vrias obras pertinentes temtica. Tambm foram feitas pesquisas das legislaes
pertinentes Poltica Nacional de Assistncia Social e s demais
que dela decorrem com a finalidade de situar a proposta da intersetorialidade e a questo das redes socioassistenciais constantes no
Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
O processo de investigao terico-metodolgica consistiu em
leitura e fichamento das obras relacionadas ao tema, possibilitando
reconhecer a pluralidade apresentada nos debates tericos e a construo do trabalho amparado na cientificidade, que
[] caminha sempre em duas direes: numa, elabora suas teorias, seus mtodos, seus princpios e estabelece seus resultados;
noutra, inventa, ratifica seus caminhos, abandona certas vias e
encaminha-se para certas direes privilegiadas. (Minayo, 2007,
p.11-2)
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formulao, coordenao, implantao, avaliao e gesto da Poltica Estadual de Assistncia Social, descentralizada em 26 dire
torias regionais de assistncia e desenvolvimento social (Drads),1
localizadas nas regies administrativas, conforme apresentado no
Mapa 1.
Mapa 1 Regies administrativas do estado de So Paulo Diretorias
regionais de assistncia e desenvolvimento social do estado de So Paulo.
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O universo da investigao ficou delimitado regio administrativa de Franca,2 por ser sede administrativa de governo definida
pela Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social
(Seads), Diretoria Regional de Assistncia e Desenvolvimento Social de Franca (Drads-Franca). Compreende 23 municpios da regio Nordeste do estado de So Paulo e tem a cidade de Franca
como sede regional. O Mapa 2 apresenta os municpios que compem a regio:
Mapa 2 Regio Administrativa de Franca Diretoria Regional de Assis
tncia e Desenvolvimento Social Drads-Franca.
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Populao
Porte
Grupo IPVS
Aramina
5.375
Pequeno I
Batatais
56.787
Mdio
Buritizal
3.949
Pequeno I
Cristais Paulista
7.485
Pequeno I
Franca
342.312
Grande
Guar
21.251
Pequeno II
Igarapava
29.274
Pequeno II
Ipu
15.633
Pequeno I
Itirapu
5.841
Pequeno I
Ituverava
39.833
Pequeno II
4
5
Jeriquara
3.438
Pequeno I
Miguelpolis
20.955
Pequeno II
Morro Agudo
28.923
Pequeno II
Nuporanga
6.748
Pequeno I
Orlndia
38.960
Pequeno II
Patrocnio Paulista
13.123
Pequeno I
Pedregulho
16.143
Pequeno I
Restinga
6.710
Pequeno I
Ribeiro Corrente
4.623
Pequeno I
Rifaina
3.775
Pequeno I
Sales Oliveira
8.319
Pequeno I
So Joaquim da Barra
46.452
Pequeno II
8.798
Pequeno I
Fonte: Elaborada pela pesquisadora com base em dados disponibilizados pela Fundao
Seade, projeo para 2010.
O Grfico 1 demonstra, em porcentagem, os municpios da regio ocupando os portes populacionais definidos na PNAS.
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Tabela 2 Nmero de assistentes sociais por cidade atuando na implantao da Poltica Nacional de Assistncia Social na regio administrativa
de Franca (SP)
Nmero de assistentes sociais
Cidade
Municpio
Graduao
Aramina
Batatais
11
Buritizal
Cristais Paulista
Franca
33
Especia
lizao
Guar
Ipu
Itirapu
1
3
Jeriquara
Miguelpolis
Morro Agudo
Nuporanga
Orlndia
Patrocnio Paulista
Pedregulho
Restinga
Ribeiro Corrente
Rifaina
Sales Oliveira
So Joaquim da
Barra
So Jos da Bela
Vista
Total
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Doutorado
Aut
nomo
Empresa
Igarapava
Ituverava
Assessores
Mes
trado
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Tabela 3 Nmero de assistentes sociais que prestam assessoria na poltica de assistncia social na regio administrativa de Franca (SP)
Cidade
Autnomo
Empresa de assessoria
Franca
Guar
Aramina
Batatais
Buritizal
Cristais Paulista
Igarapava
Ipu
Itirapu
Ituverava
Jeriquara
Miguelpolis
Morro Agudo
Nuporanga
Orlndia
Patrocnio Paulista
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Ribeiro Corrente
Rifaina
Sales Oliveira
So Joaquim da Barra
So Jos da Bela Vista
Total
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4. Apndice B.
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Aps transcrio, leitura e reflexo sobre os discursos resultantes das entrevistas, eles foram organizados e analisados em
forma de texto, com recorte das formulaes que enfatizaram o
objeto de estudo, o significado, as expresses e proposies contidas nas falas dos sujeitos, relacionando-as com o conhecimento
terico adquirido para elaborar a sntese interpretativa.
No decorrer da anlise das falas dos entrevistados, em acordo
com as orientaes do Comit de tica em Pesquisa da UNESP,
campus de Franca, foram utilizados nomes fictcios, como forma de
manter o sigilo de sua identidade. A opo pelo uso de nomes pr-
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Paulo, como Barretos, Araraquara e Ribeiro Preto. Um dos sujeitos atua em municpios do sul do estado de Minas Gerais.
Entre os cinco sujeitos, um do sexo masculino e quatro do
sexo feminino, confirmando a questo de gnero, historicamente
presente na profisso. A faixa etria dos assessores de 38 a 50
anos, e concluram a graduao entre os anos de 1980 e 1993, tendo
em mdia de 17 a 28 anos de exerccio profissional. Quatro residem
na cidade de Franca e um na cidade de Guar.
O estado civil dos sujeitos outra caracterstica a ser evidenciada; dos cinco, um casado e tem trs filhos, um divorciado,
com um filho, um vivo e dois solteiros, sem filhos.
Todos os sujeitos atuam em assessoria e exercem outra funo.
Trs so docentes no curso de Servio Social de faculdades particulares e dois assistentes sociais em rgos gestores municipais, com
carga horria de 20 a 30 horas semanais.
Considerando o tempo de trabalho dos entrevistados, trs
deles esto prximos de se aposentar nos empregos fixos e declararam que continuaro exercendo a assessoria por ser uma funo
gratificante e de resultados visveis. Reconhecem que a atuao do
Servio Social no campo da assessoria ainda carece de maior regulamentao e apoio dos rgos representantes da profisso.
interessante destacar a citao de Minayo (2004, p.109)
sobre a fala dos sujeitos:
[] reveladora de condies estruturais, de sistemas de valores,
normas e smbolos, e ao mesmo tempo, tem a magia de transmitir,
atravs de seu porta-voz, as representaes de grupos deter
minados, em condies histricas, socioeconmicas e culturais
especficas.
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Eu acredito que a Loas foi um grande avano, trouxe nova conceituao para a assistncia social, quando eu digo isso, eu quero di
zer que o fato de ela ter se tornado poltica pblica, embora ainda
no seja totalmente vista assim, j apresenta melhora significativa
nas prticas caritativas e politiqueiras [] ela inovou a prtica do
assistente social que atua nessa rea e o nosso trabalho fez com que
o usurio entendesse que a assistncia um direito. Embora ele
ainda confunda muito. Como posso dizer? Ele busca a assistncia,
sabendo que direito, mas ainda no confia, sempre que d pede
ajuda do poltico para conseguir um benefcio. [Rafaela]
Sobre o significado da Loas, na viso dos sujeitos, ela representa um marco para a assistncia social pelo fato de adquirir, na
Constituio Federal, status de poltica pblica e introduzir novos
conceitos, prticas e entendimentos sobre a rea, garantindo direitos e estabelecendo parmetros para a atuao dos profissionais
que trabalham na rea.
As falas expressam que, de modo particular, o assistente social
adquiriu amparo legal e subsdios tcnico-operacionais favorveis
ao rompimento com as prticas tuteladoras na assistncia social,
encontrando legtimo espao para consolidar direitos sociais.
Observa-se nos depoimentos a certeza de que a populao conhece os direitos contidos na Loas, embora ainda no tenha segurana sobre a efetividade deles. A persistncia na crena de aes de
cunho paternalista e clientelista representa entrave e atraso na implantao da poltica de assistncia social, aspecto ainda presente
no pensamento e no comportamento dos atores sociais: gestores
pblicos, lderes polticos, profissionais e usurios.
No entanto, os assistentes sociais entrevistados expressam algumas conquistas da Loas.
De 1993 a 2003, alm de tudo que foi feito, e no foi pouca coisa,
ns tivemos o processo de implantao dos conselhos, a descentralizao, a construo dos planos de assistncia social nos municpios, coisa que no existia antes. [Joo]
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Um outro enfoque refere-se capacidade operacional dos municpios para trabalhar a assistncia social.
Os municpios deixaram de ser to paternalistas, passaram a ser
mais tcnicos. Vamos dizer assim, antes era mero executor dos
programas vindos dos governos do estado e da Unio; quando a
Loas surgiu, trouxe mais autonomia para o municpio, mas ele
ainda no consegue assumir esta responsabilidade, est imaturo,
despreparado, ele at conhece seus problemas, mas, no aprendeu
a trabalhar com eles no sentido de melhorar seus indicadores sociais negativos, precisa avanar muito! [Rafaela]
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de vrios fatores como tradio de no participao, desconhecimento do verdadeiro papel das instncias de controle e participao
sociais, ausncia de poder para cobrar as deliberaes e pouca abertura poltica para a participao social no ato de elaborao dos
oramentos.
Um dos sujeitos menciona a questo das redes socioassistenciais, considerando as entidades filantrpicas com finalidade pblica como parte importante para a realizao da assistncia social,
porm evidencia a necessidade de se trabalhar no processo de articulao das redes.
O relato de Helena trouxe para o contexto as conferncias de
assistncia social como espaos privilegiados de participao do
usurio. Elas ocorrem a cada dois anos e exigem empenho dos trabalhadores sociais para garantir a participao da sociedade civil
organizada e dos usurios.
Para conseguir este ano na conferncia uma participao grande
porque teve mobilizao acentuada, houve trabalho articulado
para que o usurio pudesse estar presente, estar participando, mas
eu acredito que isso no se efetiva de forma constante. [Helena]
Helena conta a experincia de assessoria na realizao da conferncia municipal de assistncia social, elucidando o processo de
mobilizao e articulao que antecedeu o evento, o envolvimento
dos usurios, eleio de delegados para participar das conferncias
estaduais e nacionais e, no momento de consolidarem a partici-
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pao, no encontram apoio da prpria administrao pblica municipal, algo muito desestimulante, visto ser a participao fruto de
longo e permanente trabalho de profissionais que atuam com e na
poltica.
Outras questes perpassam a participao social.
Quando a gente fala da participao, eu fico triste, porque quando
sou chamada para trabalhar em conferncias ou com conselhos,
tenho a sensao de que a maioria das pessoas que esto ali no
sabe por que vieram, os conselheiros ento, em grande parte, preferem deixar como est, no querem mudanas, mais confortvel
deixar os governantes continuarem tomando as decises, se algum errar, no fui eu, mais ou menos assim. [Rafaela]
Os conselhos tm a cultura da no participao introjetada e tm
conceitos autoritrios. Quando participam, aparecem os interesses
polticos, a questo do assistencialismo, assim: a minha entidade
precisa mais do que a outra porque eu fao isso e aquilo. Uma
disputa de egos, de vaidade. [Helena]
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deles, ainda vem a reboque desse processo. No tem jeito de separar o Servio Social e o assistente social, mas, se a gente pensar o
Servio Social enquanto formao profissional, est mais avanado do que o prprio profissional. [Joo]
O Servio Social foi o tradutor da linguagem da Loas e o grande
responsvel pela implantao da poltica [], o assistente social
foi o profissional que traduziu na prtica o que existia no ordenamento legal. [Rafaela]
O Servio Social participa muito, a Loas fruto do trabalho do
Servio Social. De forma significativa, participou da criao da
Loas, desde a articulao at a aprovao do Suas. [Paula]
Olha, se no fossem os profissionais da rea, a Loas no teria nem
sido aprovada, houve todo um movimento poltico articulado
pelos profissionais para ter uma lei, lutar pela poltica pblica,
para ter recurso na rea hoje. inegvel isto e a gente tem que reconhecer, mas no foi toda a categoria que participou do movimento. [Helena]
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Percebe-se nos depoimentos que o trabalho do assistente social fica reduzido s tarefas rotineiras, ao cumprimento de atividades predeterminadas, distanciadas de conhecimento renovado,
de teoria atualizada. Observa-se tambm a crtica significativa do
trabalho profissional em organismos pblicos estatais, o maior
empregador do assistente social, quando um dos sujeitos menciona
a acomodao porque no busca educao continuada, o que incorre em questionar a formao veiculada nos cursos de Servio
Social: h esclarecimentos objetivos a respeito da apreenso do mo-
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Nessas perspectivas, os sujeitos compreendem o assistente social como profissional capaz de realizar a leitura da realidade,
plane
jar, construir propostas metodolgicas, operacionalizar as
aes da poltica, acompanhar e avaliar resultados, afirmando a
amplitude da prtica profissional do Servio Social no contexto da
poltica de assistncia social, o que representa conhecimento dos
instrumentos da Administrao, adequados e exequveis ao Servio
Social. Significa tambm reconhecer a importncia da gesto, tanto
no que se refere s aes em entidades estatais como em organismos
privados com finalidade pblica, o que exige a compreenso de
como trabalhar com as redes socioassistenciais.
Na mesma ordem, os sujeitos abordam a questo da interdisciplinaridade assegurada na PNAS.
Hoje, tem psiclogo trabalhando com a gente, tem outras reas
atuando juntas na poltica, o que fortalece o nosso trabalho, mas
eu vejo que no dia a dia, quando o assistente social comea a trabalhar com o psiclogo, a tendncia se perder, ento precisa se
fortalecer, no sentido de se qualificar, para poder participar.
[Helena]
Na execuo da poltica tem que ter participao de equipe multidisciplinar, tem que ter a equipe, conforme preconiza a poltica.
[Rafaela]
Os sujeitos reconhecem a importncia do trabalho interdisciplinar proposto na poltica, mas observa-se que existe preocupao
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As consideraes sobre a gesto demonstram que a municipalizao da assistncia social ocorreu de forma compulsria e desordenada.
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No houve preparo dos municpios para a implantao da assistncia social como poltica pblica. Com o Suas foi a mesma coisa
e agora, ainda, continua esse processo de implantao do Suas com
a criao de Cras e Creas porque no houve preparao gradativa
nos municpios, digo isso no sentido de contratao de pessoal, de
prever oramento para construo dos equipamentos, estruturar
novos servios. [Tnia]
A primeira barreira que se coloca para a gesto a da contratao
de pessoal, os administradores esbarram na Lei de Responsabi
lidade Fiscal e com isso ficam buscando estratgias, terceirizam
servios, [] essa uma grande dificuldade para melhorar a
gesto. Outra dificuldade, tambm de gesto, a prpria relao
do conselho com o rgo gestor. Para efetivao das deliberaes,
o conselho tem que estar o tempo todo negociando. [Helena]
Eu entendo que, em nvel de planejamento e resultado, a gesto
imprescindvel. [Joo]
Na gesto da poltica tem a grande contribuio dos conselhos,
so de fundamental importncia para o controle social e tambm
para o levantamento das reais necessidades da populao. [Paula]
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Os sujeitos definem como habilidades inerentes ao gestor: conhecimento da poltica, experincia na rea social, conhecimento
dos instrumentos de gesto, dinamismo, capacidade para captar
recursos, que assuma liderana propositiva, que tenha competncia
para negociar, que seja capaz de desenvolver a gesto participativa
e possua perfil democrtico. De novo abordam a questo da primeira-dama como obstculo aos avanos no processo de gesto da
poltica.
Todos os entraves citados pelos sujeitos, referentes capa
cidade de gesto dos municpios e ao perfil dos gestores pblicos
tm levado os municpios a buscar assessoria na gesto da poltica
de assistncia social.
Os municpios buscam assessoria na gesto da poltica de assistncia social por vrios aspectos que precisam ser analisados. Por
exemplo, eu trabalhei em um municpio durante um ano e meio
prestando assessoria sobre Cras. s vezes buscam porque tm que
dar alguma resposta exigncia dos programas que devem ser
executados, mas no sabem como fazer; outras buscam assessoria
para treinar funcionrios. [Joo]
justamente isso, o municpio no consegue realizar o que est
colocado na poltica, mesmo que seja um municpio que esteja
sendo forado, pressionado, nem que seja para buscar verba.
igual entidade quando procura a gente, de alguma forma quer se
capacitar [] s vezes no nem para garantir direitos postos na
Loas, mas para conseguir sobreviver dentro da gesto. [Helena]
O municpio busca assessoria quando a demanda emergente,
quando percebe, por exemplo, a necessidade de capacitao de
conselhos gestores, conselhos tutelares. A, quando h grandes dificuldades, o municpio acaba buscando a assessoria. [Tnia]
Os municpios buscam assessoria para uma ao pontual, quando
percebem que a equipe j tentou algumas medidas e no esto con-
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A assessoria no processo de gesto da poltica de assistncia social no municpio, de acordo com as falas dos sujeitos, habitualmente pontual, para resolver dificuldades momentneas de vrias
ordens: financeira, tcnico-operacional, capacitao de recursos
humanos, entre outros. medida que a assessoria apresenta resultados positivos na gesto da poltica, passa a ser uma ao contnua,
frequente no municpio.
Questionados sobre as possibilidades de o Servio Social atuar
como assessor no processo de gesto da poltica de assistncia social
na esfera municipal, os sujeitos afirmam que o profissional, pela
formao ampla e especializada, rene condies pertinentes a essa
prtica.
Eu no tenho dvida nenhuma; o Servio Social est capacitado
para a assessoria, tanto que eu estou pensando em trabalhar mais
nisto, s no fao mais hoje em razo de ter emprego fixo e difi
culdade de disponibilidade de horrio. [Joo]
Acredito muito no Servio Social trabalhando na assessoria [] o
profissional tem toda a condio de fazer assessoria, tem conhecimento de administrao, conhece Sociologia, Psicologia, tem formao ampla, mas tem que buscar ferramentas para fazer a gesto
de polticas sociais. [Helena]
No entanto, as falas dos sujeitos revelam que a prtica de assessoria exige do profissional assistente social qualificao e formao
continuada.
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No adianta se formar e achar que est apto, tem que se movimentar. A prtica de assessoria exige que o assistente social rena
teoria e tambm experincia. Um profissional qualificado no significa s conhecimento terico, a prtica tambm instrumentaliza. [Rafaela]
Na prtica da assessoria, o assistente social precisa se atualizar
constantemente, precisa acompanhar o processo, seno est fadado a morrer profissionalmente. [Helena]
O assistente social, para fazer assessoria, precisa se formar, qualificar, trabalhar para depois fazer. Eu acredito e penso assim [].
Ele sai da universidade, consegue fazer leitura da realidade, mas
vai lhe faltar vivncia. [Paula]
Sem dvida, o profissional contratado para fazer assessoria precisa de formao mais diferenciada, no pouco no, ele precisa
acumular conhecimento para poder fazer assessoria. [Joo]
O assistente social tem que se preparar de forma contnua para
prestar assessoria de qualidade, com responsabilidade e segurana.
[Tnia]
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De acordo com o sujeito, entende-se que a assessoria do Servio Social, feita com seriedade e compromisso com os princpios
da profisso, amplia os espaos de trabalho do assistente social.
A prtica de assessoria, especialmente na gesto da poltica de
assistncia social no municpio, requer do profissional, alm do
conhecimento terico-prtico,
A criatividade, inovao, perfil negociador. [Tnia]
Um grande desafio, a assessoria um grande desafio. [Helena]
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CONCLUSO
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Essa questo remete ainda forte presena das primeiras-damas dos municpios frente da assistncia social e do Fundo
Social de Solidariedade, deixando a populao confusa quanto ao
papel e funcionalidade de um e outro organismo. Diante dessas circunstncias, os usurios, mesmo conhecendo seus direitos sociais,
recorrem aos ocupantes de cargos polticos, acreditando que s
assim conseguiro acesso aos servios socioassistenciais.
Para a consolidao dos direitos assegurados na poltica de assistncia social, fazem-se necessrios bons gestores pblicos, conhecedores dos instrumentos de gesto: planejamento, execuo, avaliao, coordenao e monitoramento dos servios prestados. O
perfil do gestor da assistncia social determina, em larga escala, os
rumos e o xito da poltica. O gestor, mais do que conhecimento
tcnico e administrativo, deve possuir habilidade para lidar com as
relaes estabelecidas, ter liderana, equilbrio, inspirar motivao
na equipe, ser bem informado, criativo, propositivo, saber negociar
e, acima de tudo, ganhar sensibilidade para compreender as ml
tiplas situaes que levam a populao aos servios socioassis
tenciais. A viso sensvel, integrada e interdependente com o conhecimento racional produz estratgias que, em menor tempo, reduzem
a condio de vulnerabilidade e risco social na vida das pessoas.
A investigao mostra que a poltica de assistncia social precisa ser pensada e valorizada enquanto instrumento de sustenta
bilidade social, condutor da igualdade. Concomitantemente, os
servios oferecidos precisam voltar-se s reais necessidades das
demandas sociais, estabelecendo objetivos e metas de resultados.
Sobre a descentralizao, o estudo revela que foi decretada ao
municpio maior carga de responsabilidade na efetivao da assistncia social e que a municipalizao da poltica encontra-se em
processo de implantao, carecendo de substanciais ajustes, empenho tcnico e poltico. Como fato recorrente trajetria histrica, a
descentralizao se iniciou na dcada de 1990 de forma compul
sria, sem preparao gradual e continuada dos municpios, que, na
sua maioria, estruturaram a gesto da assistncia social de forma
improvisada, sem planejamento.
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Essa condio afetou principalmente os municpios de pequeno porte, que no tm capacidade tcnico-operacional para
a gesto descentralizada e participativa proposta, levando-os a
buscar assessoria especializada para atender as exigncias da po
ltica.
Contudo, pode-se afirmar que a poltica de assistncia social
representa importante conquista do ponto de vista legal e conceitual, e vem compondo a agenda do poder pblico, que demonstra
relativo empenho com organizao, participao, controle social e
gesto voltada melhoria dos servios socioassistenciais. Essas
aes esto favorecendo o reconhecimento dos direitos sociais pelos
representantes pblicos e, principalmente, pela populao usuria,
que, gradativamente, passa a ocupar os espaos de discusso e deciso sobre a assistncia social.
A participao e o controle social so fundamentais para consolidao da gesto democrtica, mas preciso considerar que
vrios determinantes histricos, como autoritarismo, clientelismo,
paternalismo, nepotismo e favoritismo, entre outros, provocaram a
cultura da no participao na sociedade brasileira, evidenciando
ineficincia causada por falta de conhecimento formal e tcnico,
ausncia de motivao, escassez de recursos e, consequentemente,
m gesto do bem pblico destinado aos usurios da poltica de assistncia social.
Durante o estudo ficou a percepo, nos municpios que compem o universo da presente investigao, de conquistas favorveis
consolidao da poltica de assistncia social. Parte se refere
organizao das estruturas necessrias execuo dos servios socioassistenciais, instalao de rgo gestor municipal, criao do
Conselho, Fundo, Plano Municipal de Assistncia Social, instalao de Cras e Creas, instrumentos de gesto legitimados no Suas.
Mas a fala dos sujeitos demonstra que esses instrumentos, na
maioria dos casos, foram implantados mais em funo das exigncias das instncias de governo estadual e federal para repasse dos
cofinanciamentos do que para a adoo dos princpios e diretrizes
da poltica.
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para o Servio Social como passa a ser vista como categoria capacitada para compreender as estruturas das polticas sociais e nelas
intervir.
Importante ressaltar que no por ocupar os espaos de assessoria ou se integrar a emprego com carteira de trabalho assinada
que o assistente social est imune s contradies impostas pela
realidade da vida social. A prtica profissional pode estar na contramo da garantia dos direitos, da equidade e da justia social. O
grande diferencial est no compromisso de cada profissional em
ampliar e consolidar a cidadania ativa dos usurios, apreendendo as
possibilidades e os limites, estruturais e conjunturais, em todos os
espaos profissionais.
Nas assessorias tcnicas prestadas pelos assistentes sociais sujeitos da presente investigao, foram evidenciadas experincias de
trabalho nos rgos gestores da poltica de assistncia social desde o
processo de diagnstico, planejamento, execuo, monitoramento,
at a avaliao, capacitao de conselhos, realizao de conferncias, motivao e treinamento de recursos humanos. Esse conjunto
de fatores demonstra que os profissionais engajados na prtica da
assessoria, especialmente na gesto da poltica de assistncia social
na esfera municipal, se encontram em processo de formao continuada, em permanente relao com a academia e possuem conhecimento acumulado pela trajetria profissional, independentemente
das ideologias, dos polticos e jogos de interesses.
Enfim, longe de dar por concluda esta investigao, o tema e
objeto de estudo ainda carecem de maiores estudos e pesquisas que
possam alimentar dados sobre a gesto das polticas pblicas para o
Servio Social, mas possvel afirmar que o campo da assessoria
est posto para o assistente social, basta ocup-lo com conhecimento, compromisso, dignidade e responsabilidade.
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APNDICE
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APNDICE A
Formulrio semiestruturado
Ilmo(a) Sr.(a)
Gestor Municipal de Assistncia Social
PERFIL
Idade
Formao Profissional
Graduao: ano_________________________onde
Especializao: rea:
rea de pesquisa
QUESTES
1. Qual o significado da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas)
para voc?
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4. Como tem sido realizada a gesto da poltica de assistncia social nos municpios?
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SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23, 7 x 42,10 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
2013
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Tulio Kawata
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A ASSESSORIA DO
SERVIO SOCIAL
NA GESTO DAS
POLTICAS SOCIAIS
GISLAINE ALVES LIPORONI PERES
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