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PALAVRAS-CHAVE
Transparncia/opacidade informacional Acesso informao Informao governamental Oramento pblico SIAF Oramento Geral da Unio
RESUMO
Este artigo faz uma breve avaliao do papel desempenhado pelo Sistema Integrado de
Administrao Financeira (SIAFI) no processo de acompanhamento do Oramento Geral da
Unio. A anlise feita a partir da constatao de que esse sistema tido hoje como principal
instrumento do mecanismo de controle das finanas pblicas no Brasil. O artigo procura
mostrar que a estrutura ainda fraca do sistema de controle impede que esse recurso seja
utilizado em todo seu potencial de transparncia e o Oramento segue com elevado grau de
opacidade informacional.
1. INTRODUO
A partir do processo de redemocratizao do Estado brasileiro verificado a partir
dos anos 80, a transparncia administrativa dos governos tem assumido um papel de
destaque nos discursos polticos que tratam de uma nova estrutura do Estado. Entretanto, esse avano no discurso poltico no tem alcanado o correspondente avano
na prtica. O que se v, confirmam estudiosos do assunto, como o professor JOS
MARIA JARDIM (1999), o avano de zonas de opacidade informacional num embate com a transparncia. Ou seja, todo esforo por mais acesso informao governamental resultou, at o momento, em tornar transparente a opacidade e no a coisa
pblica. O que poderia ser considerado primeiro passo identificar onde se encontram as zonas de sombra insuficiente quando se trata de desenvolver um novo
conceito de administrao pblica mais democrtica, responsvel e voltada para o
cidado, num contraponto prtica excludente experimentada pelos vrios perodos
de autoritarismo ao longo da histria da formao do estado republicano brasileiro.
Esse quadro torna-se ainda mais evidente quando a informao de governo assume
carter mais estratgico e quanto mais rene conflito de interesse.
O oramento se encaixa nesse grupo de informaes, onde o manto do
segredismo restringe a visibilidade de um instrumento de planejamento de pol1
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E-mail: paolavalente@uol.com.br
E-mail: dumont@eci.ufmg.br
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Em 1215, o rei John Lackland (Joo Sem Terra) outorga uma lei na qual se compromete a observar
determinados limites, passando a prerrogativa para o Conselho dos Comuns. O Regulamento encontrase na Magna Carta Baronorum, citada no manual de Greggianin e Santa Helena (1999, p. 3), nota de
rodap: art. 12. Nenhum tributo (scutage-imposto pago pelos vassalos para eximi-los do servio
militar) ou auxlio ser institudo pelo Reino, a no ser pelo Conselho dos Comuns, exceto com as
finalidades de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha
uma vez, e os auxlios para esses fins devero ser de valor razovel.
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Greggianin, Santa Helena (p. 3), nota de rodap, citam artigo da lei da Cmara dos Comuns denominada
Consolidated Fund Act: Por todas estas razes, os lordes espirituais e temporais e os comuns humildemente imploram a Vossa Majestade que, a partir de agora, ningum seja obrigado a contribuir com
qualquer ddiva, emprstimo ou benevolncia e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento; e que ningum seja chamado a responder ou prestar
juramento, ou a executar algum servio, ou encarcerado, ou, de forma ou doutra, molestado ou
inquietado, por causa destes tributos ou da recusa em os pagar; e que nenhum homem livre fique sob
priso ou detido por qualquer das formas acima indicadas; e que Vossa Majestade haja por bem retirar
os soldados e marinheiros e que, para futuro, o vosso povo no volte a ser sobrecarregado; e que as
comisses para aplicao da lei marcial sejam revogadas e que, doravante, ningum mais possa ser
incumbido de outras comisses semelhantes, a fim de nenhum sdito de Vossa Majestade padecer ou
ser morto, contrariamente s leis e franquias do pas.
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Algumas comparaes apontadas no trabalho de Greggianin e Santa Helena: No Brasil, a estrutura oramentria feita no Poder Executivo e revista pelo Congresso, a partir de anlise da evoluo da receita, dos
gastos obrigatrios e de outras condies macroeconmicas. Nos Estados Unidos, a estrutura oramentria definida no Congresso, seguindo os mesmos parmetros de anlise do processo brasileiro. Nos
Estados Unidos, a margem de discricionariedade na execuo oramentria foi limitada pelo Congresso aps o governo Nixon (1974); o oramento e sua execuo passaram a ser obrigatrios, exceto se
autorizada a no execuo pelo Congresso. No Brasil, o carter autorizativo do oramento aliado aos
decretos de contingenciamento subvertem as prioridades estabelecidas na lei oramentria. Isso resulta na utilizao pelo Executivo da liberao de verbas como instrumento de ao poltica. A criao de
mecanismos de restrio oramentria no Brasil uma prerrogativa do Executivo, enquanto nos
Estados Unidos, esses mecanismos, existentes desde a dcada de 70, emanam do Congresso.
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4. O MARCO DE 1988
Foi assim, sem nenhuma (ou praticamente nenhuma) experincia de participao poltica do Legislativo no processo oramentrio, que chegamos Constituio de 1988. Elaborada pela Assemblia Nacional Constituinte convocada
em 1986 no novo processo de redemocratizao do pas, deu nova forma ao
processo oramentrio com proposta de ampliao do papel do Congresso Nacional. A nova Carta Magna trouxe de volta o direito de o Legislativo apresentar
emendas dentro de parmetros e regras estabelecidos pela Lei 4.320/64 e criou
a Comisso Mista de Oramento, com objetivo de tratar permanentemente da
matria oramentria. Tambm foram estabelecidos melhores mecanismos formais de controle e fiscalizao, principalmente dotando a Comisso Mista de
Oramento de prerrogativas para exerccio desta funo e exigindo a publicao de demonstrativos bimestrais da execuo oramentria at 30 dias aps o
encerramento de cada bimestre.
Ainda que formalmente o Congresso tenha ampliado suas prerrogativas de
participao nos processos de elaborao e execuo da Lei Oramentria, na
prtica, o Executivo segue, sustentado por maioria governista, a monopolizar
o processo oramentrio, principalmente no que diz respeito sua elaborao.
De incio, um dos problemas apontados era a baixa especializao do Congresso, o que sustentava uma situao de dependncia do Legislativo em relao ao Executivo para anlise e interpretao dos dados oramentrios. Esse
problema passa a ser amenizado principalmente depois das denncias de
corrupo envolvendo integrantes da Comisso Mista de Oramento7, mas ainda
no atingiu o nvel ideal de profissionalizao. Uma observao nesse sentido
est presente no estudo comparativo de GREGGIANIN, SANTA HELENA (s/
d). De acordo com os consultores de Oramento da Cmara dos Deputados,
enquanto a consultoria de oramento do Legislativo brasileiro conta com 30
consultores, o Congresso estadunidense, para acompanhamento e fiscalizao
da execuo do oramento, conta com o Congressional Budget Office (CBO),
uma agncia autnoma e no partidria que tem autorizao de contratar 232
consultores.
As possibilidades de irregularidades no foram sanadas exclusivamente com
as alteraes introduzidas atravs da nova Carta Constitucional. A descoberta,
pela Comisso Parlamentar de Inqurito do Oramento (1993-1994), de esquemas de corrupo envolvendo membros da Comisso do Oramento e ministros
de Estado, mesmo depois de 1988, mostrou isso. Entretanto, foi a partir da nova
Constituio que se criou a possibilidade de formao de uma posio mais
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crtica da Comisso, historicamente dominada por grupos polticos que mantinham esquema clientelista de distribuio de verbas. Com prerrogativas de fiscalizao e controle ampliadas, o Congresso pde aumentar a possibilidade de
detectar e desvendar irregularidades.
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empreiteiras de obras superfaturadas, algumas especializadas em ganhar licitaes de obras pblicas, configurando-se, por meio de
subempreitadas, como verdadeiras franqueadoras de obras pblicas.
Tais concluses mostram quanto diferenciado o tratamento da informao
dentro do poder. Revelam que a postura do governo brasileiro frente elaborao e execuo do Oramento Geral da Unio remonta com fidelidade dialtica
proposta por JARDIM (1997) em torno da transparncia e opacidade
informacional e como essas duas noes convivem na vida pblica brasileira
em diferentes esferas de poder8, reforando o controle do Estado por grupos
econmicos privados.
Os resultados das investigaes conduzidas pela CPMI e a repercusso do assunto na mdia nacional mostraram a necessidade de se adotarem procedimentos para
impedir a formao de novos esquemas de corrupo dentro da Comisso Mista de
Oramento. Mesmo depois das alteraes institudas pela Constituio Federal de
1988, o processo guardava ainda ranos do antigo esquema respaldado, principalmente, na pouca visibilidade com a qual contava o assunto. Ficou constatado, atravs dos trabalhos, que a publicidade dos procedimentos relativos ao processo oramentrio era indispensvel para garantir a sua lisura, pois aumentava a possibilidade
de fiscalizao e controle e reduzia a possibilidade de irregularidades e atos ilcitos.
A concentrao de informaes estava no centro do esquema de corrupo, reafirmando a necessidade de se estabelecerem regras que cuidassem desse aspecto. Entre as recomendaes da CPMI esto a ampliao da publicidade do processo de
elaborao e execuo do Oramento e maior acompanhamento e fiscalizao da
execuo oramentria por parte do Congresso Nacional. A descentralizao da
informao e o reforo de mecanismos que favorecessem a disseminao de informaes sobre o processo oramentrio foram apresentados como necessidades imperativas para formao de um efetivo exerccio de fiscalizao e controle do Oramento Pblico. Ou ele continuaria a perder seu carter pblico.
"A opacidade informacional encontra-se referida maneira pela qual dispositivos tecnoburocrticos de
gesto da informao, inerentes a uma suposta lgica institucional do Estado, so acionados. Num
outro plo, a transparncia informacional estaria praticamente restrita aos atores envolvidos no sistema de patronagem. A transparncia da informao tende a ser provida sobretudo pelo 'sistema de
comunicao paralelo aos canais oficiais do governo', em detrimento das estruturas formais de gesto
da informao existentes" (Jardim, 1997, p. 57).
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Artigo 12 do Decreto 95.452, de 10/03/1986, que criou a STN (citada por Saldanha, 1998, p. 8).
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utilizao do sistema na modalidade de uso total por parte dos rgos e entidades do Poder Executivo que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, ressalvadas as entidades de carter financeiro (p. 12). Atualmente, os
poderes Legislativo e Judicirio tambm utilizam o SIAFI na modalidade total.
Esto excludos do sistema o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) e as empresas governamentais de economia mista.
A implantao do SIAFI permitiu aperfeioar as condies de controle interno
do Executivo. A apropriao desse mecanismo pelo Legislativo transformou-o
num instrumento de referncia para controle externo. Um dos principais ganhos
foi a possibilidade de acompanhamento da execuo em tempo real, de modo que
os parlamentares reduziram a dependncia de publicao peridica dos balancetes
e prestaes de contas, ou mesmo solicitao oficial de informaes para obter
dados necessrios ao acompanhamento da aplicao de determinadas rubricas.
O primeiro parlamentar a perceber a importncia do SIAFI e obter senha de
acesso foi o senador Eduardo Matarazzo Suplicy (PT-SP), que foi tambm o autor,
no incio dos anos 90, do requerimento para abertura do banco de dados do sistema a todos os parlamentares e assessores e do requerimento para abertura da
CPMI do Oramento. A possibilidade de controle e transparncia das contas pblicas provocou reaes variadas por parte do governo. No incio do governo do
ex-presidente Fernando Collor de Mello, por exemplo, os senadores e deputados
chegaram a ter o acesso suspenso, depois da denncia de desvio de verbas da
LBA, presidida pela ento primeira-dama, Rosane Collor. A irregularidade foi
descoberta a partir de pesquisa ao banco de dados do SIAFI. Mas nem todos os
rgos cumprem com requisitos necessrios para garantir a transparncia das contas. Um dos artifcios, por exemplo, a no discriminao das despesas, limitando-se a apresentar apenas registro do nmero da nota fiscal correspondente s
compras realizadas. Essa postura foi detectada, por exemplo, na Presidncia da
Repblica, depois da denncia de desvio de finalidade das verbas do Fundo Social de Emergncia, criado em 1996 originalmente para aplicao em projetos
emergenciais. Atravs do SIAFI foi possvel identificar, na poca, a utilizao dos
recursos para compra de alimentos para a Presidncia da Repblica.
Mesmo no tendo sido criado especificamente para este fim, o SIAFI segue
cumprindo funo estratgica para aumentar o nvel de transparncia das contas
do governo federal. A apropriao do sistema o credenciou como tal. Na definio da Lei de Diretrizes Oramentrias para o oramento de 2001 (pea que fixa
as diretrizes para definio da Lei Oramentria), por exemplo, o presidente
Fernando Henrique Cardoso enviou mensagem ao Congresso eliminando do
texto o artigo que prev a obrigatoriedade de registro no SIAFI da execuo
oramentria. O ato provocou reao no Congresso. Deputados e senadores
denunciaram a manobra como tentativa de burlar a transparncia das contas
pblicas, o que mostra a importncia que o sistema tem hoje no trabalho de
fiscalizao e controle pelo Legislativo. Sem o registro dirio e simultneo no
SIAFI, os parlamentares ficariam dependentes de balancetes bimestrais que, pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, devem ser publicados no Dirio Oficial da Unio.
Tal fato significa a perda da possibilidade de acompanhamento da receita em
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tempo real e, conseqentemente, perda da possibilidade de eventuais intervenes no momento de identificao de irregularidades ou de suspeita de irregularidade no uso do dinheiro pblico.
7. O PAPEL DO SIAFI
A CPMI do Oramento serviu para mostrar uma face do jogo entre o poder
visvel e invisvel dentro do Estado. O SIAFI atua nesse jogo como um potencial
aliado nessa esfera, pois tem oferecido (como ofereceu durante a CPMI) os instrumentos para ativar mecanismos de desocultao do ilcito. No caso especfico da
Comisso, o desocultamento foi realizado no pelas operaes registradas no SIAFI,
mas por denncias de um funcionrio. Mas o mapeamento das transaes realizadas atravs do SIAFI foi pea fundamental que permitiu a comprovao das denncias e a identificao mais rpida dos beneficirios das transaes ilcitas. Um
dos mritos do SIAFI encontra-se na capacidade de acompanhamento da execuo oramentria. Isso no aumenta, por si, o nvel de democratizao do processo, pois a elaborao e a deciso mantm-se concentradas na esfera do Executivo.
Mas a partir do momento em que o SIAFI foi apropriado pelo Legislativo como
instrumento de fiscalizao, foram criadas condies para identificar e apontar
contradies do processo, de modo a reduzir o poder de discricionariedade.
A CPMI mostrou como a ignorncia sobre um assunto da envergadura da Lei
Oramentria contribui para a criao de redes paralelas de poder e crescimento
de zonas de sombra na administrao pblica, subvertendo um de seus princpios
fundamentais que a publicidade, a transparncia do governo, atravs da
disponibilizao e acesso das informaes. Isso gera a apropriao do pblico
pelo privado que assume o controle das instncias de deciso atravs do monoplio da informao.
A limitao da atuao do Legislativo no processo oramentrio brasileiro,
hoje concentrado predominantemente no Executivo, reflete a tendncia da
privatizao das instncias de deciso sobre a coisa pblica. Por outro lado,
registram-se no Legislativo iniciativas que procuram reforar seu papel de acompanhamento da Lei Oramentria.
Apesar de ser apontado hoje pelas autoridades responsveis pelo controle
externo como uma luz no fim do tnel para a complexa tarefa de acompanhamento da execuo oramentria, o SIAFI, por si, no garante a condio ideal
de transparncia das finanas pblicas. O prprio sistema precisa passar por
modificaes para que possa ter o acesso mais democratizado. Entre os problemas tcnicos apontados por alguns dos usurios mais freqentes est a dificuldade de operao do sistema, que tem uma interface complexa e um sistema de
comandos altamente codificados12. Mas tambm h problemas de ordem poltica, no sentido de esvaziar os princpios que orientam o sistema deixando de
aliment-lo com informaes mais detalhadas, conforme exige a contabilidade
pblica. Ou seja, o SIAFI permite que haja detalhamento mximo de despesas e
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So 195 comandos mnemnicos para as 195 operaes de consulta que o SIAFI permite.
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O respeito de responsividade refere-se vontade manifestada pelos governados; diz respeito capacidade
do governo de dar resposta s demandas sociais.
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8. CONSIDERAES FINAIS
A utilizao do SIAFI como principal instrumento de controle das finanas
pblicas revela o grau de obscurantismo sobre questes ligadas informao
oramentria. Ao perceber e mapear os obstculos de acesso a essas informaes, possvel avaliar como o manto do segredismo, para usar um termo de
JARDIM (1999), torna-se estratgico para manuteno do aparelho de dominao das organizaes burocrticas.
Ao mesmo tempo, a identificao das zonas de sombra apresenta-se como
um dos elementos que tornam a discusso sobre transparncia administrativa
um exerccio complexo, carregado de pontos conflitantes e paradoxais. O reconhecimento da necessidade de aplicao da noo de transparncia para apresentar limites ao poder da estrutura de dominao vem de uma reao de combate ao segredo presente na burocracia.
Outra concluso possvel a partir da avaliao do acesso s informaes oramentrias via SIAFI que a necessidade de uma poltica informacional pelo
Estado vem acompanhada de um poderoso paradoxo, que dificulta ou mesmo
impede a aplicao efetiva dessa tal poltica. De um lado, a disseminao de
informaes vista como um elemento integrador, preventivo e que elimina
tenses. Enquanto se mantm sob controle, cumpre o propsito de manter a
ordem. Entretanto, MORAIS (1983) adverte para o perigo que a informao
democratizada representa para a estabilidade dos sistemas. Como contrapartida,
afirma, torna outros confrontos mais claros: transforma-se numa ameaa para o
poder da burocracia, uma vez que corre o risco de ficar vulnervel diante da
publicidade de falhas e antagonismos do sistema.
O segredo apresenta-se, ento, como um resqucio do autoritarismo que, na
burocracia, se apia na estrutura tecnicista de poder. Como descreve JARDIM
(1999), a estrutura que privilegia um corpo de tcnicos mantm a massa excluda de informaes acerca de decises sobre as quais, segundo os critrios de
qualificao, no teria condies de avaliar e decidir. O resultado uma administrao sem participao efetiva da sociedade e com poucas possibilidades de
controle social, uma vez que estariam excludos de todo o processo, at mesmo
da possibilidade de se informarem sobre ele.
Adotar um modelo de provimento de meios de acesso informao que possibilitem mecanismos efetivos de controle social sobre o Estado uma deciso
poltica com implicaes antagnicas. BEMFICA (1995) acredita que esses
modelos podem ser utilizados para aumentar a eficincia decisria
intragovernamental. Mas, alm dos riscos apresentados por MORAIS (1983),
poder encontrar obstculos na cultura do ambiente da administrao pblica,
porque dividir informao no s dividir responsabilidade mas, principalmente, dividir o poder (BEMFICA, 1995, MALMEGRIN, 1997, JARDIM, 1997).
A disseminao da informao vista como um golpe na estrutura administrativa guiada pelo princpio da dominao pelo saber e onde a informao assume
valor estratgico na luta pelo poder.
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KEYWORDS
Information transparency/opacity Information access Governamental information
Public budget SIAFI Brazils General Budget
ABSTRACT
This article analyses the function of SIAFI (Integrated System of Financial
Administration) for the Union General Budgets attendance. Such evaluation
considers that this system is the main tool of public finances control in Brazil.
The article also intents to demonstrate that the still weak structure of control
system doesnt allow this source may be completely used in its whole potential of
transparency. So the Budget remains with high level of informational opacity.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BEMFICA, Juliana do Couto. Poltica, informao e democracia: o programa de
democratizao da PBH. 1995. Disponvel em <www.pbh.gov.br/prodabel/cde>. Acesso em
set./2001.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 1988.
_______. Lei n 4.320 de 17 de maro de 1964. Estatui normas gerais de Direito Financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos municpios
e do Distrito Federal. Dirio Oficial da Unio, 23 de maro de 1964, p. 2.745. Braslia, DF,
Seo I.
CONGRESSO NACIONAL. Relatrio final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito.
Criada atravs do Requerimento n 151/93-CN, destinada a apurar fatos contidos nas denncias
do sr. Jos Carlos Alves dos Santos, referentes s atividades de parlamentares, membros do
governo e representantes de empresas envolvidas na destinao de recursos do Oramento da
Unio. Braslia, janeiro de 1994.
_______. Manual do SIAFI (Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal):
principais transaes (verso preliminar). Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira
da Cmara dos Deputados (CONOFF), Braslia, 1999.
GREGGIANIN, Eugnio, SANTA HELENA, Eber Zoehler. O processo oramentrio no Poder
Legislativo. Apostila de treinamento sobre o processo oramentrio (verso preliminar).
Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados (CONOFF),
Cmara dos Deputados, Congresso Nacional, Braslia, 1999.
GREGGIANIN, Eugnio e SANTA HELENA, Eber Zoehler. Processo LegislativoOramentrio: algumas comparaes entre EUA x Brasil (minuta). Braslia, Consultoria de
Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, s/d.
JARDIM, Jos Maria. Informao e Estado democrtico. Informao, Estado & Sociedade,
Prefeitura Municipal de Curitiba, Instituto Municipal de Administrao Pblica e Escola de
Administrao Pblica da cidade de Curitiba, 1997, p. 45-69.
________. Transparncia e opacidade do Estado no Brasil: usos e desusos da informao
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SOBRE AS AUTORAS
ANA PAOLA DE MORAIS AMORIM VALENTE
Mestre em Cincia da Informao pela Escola de Cincia da Informao da UFMG
Professora do Curso de Comunicao Social da Faculdade de Cincias Humanas da
FUMEC
reas de interesse: Pesquisas relacionadas s reas de comunicao (especialmente
em relao produo e divulgao da informao e democratizao dos meios de
acesso informao/direito informao); informao governamental; polticas de
informao
LGIA MARIA MOREIRA DUMONT
Doutora em Comunicao e Cultura pela UFRJ
Vice-diretora da Escola de Cincia da Informao da UFMG
Vice-Diretora da Escola de Cincia da Informao da UFMG
reas de interesse: Relao entre informao, cultura e sociedade; leitura e aspectos
cognitivos; sistemas de informao; disseminao seletiva da informao