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Caractersticas e Possibilidades
Autoria: Ftima Bayma de Oliveira, Anderson de Souza Sant'anna, Daniela Martins Diniz
Resumo do trabalho: Este artigo apresenta uma reviso terica e emprica sobre o ensino
superior em administrao pblica no Brasil. Considerando-se os movimentos de
revalorizao deste curso no pas, a investigao do tema mostrou-se uma linha de pesquisa
relevante. Nestes termos, o artigo pretendeu discutir a evoluo, os principais debates
contemporneos e os rumos do ensino superior em administrao pblica no pas. Para tanto,
a fundamentao terica contemplou a trajetria histrica deste curso no Brasil, as suas
caractersticas fundamentais e os principais debates e dilemas que circundam as pesquisas
sobre o tema. Dentre algumas caractersticas discutidas no referencial terico, merece
destaque a pouca clareza na definio do que so as questes pblicas e os problemas de
identidade da educao de administrao pblica (CASTRO, 1981; BERTERO, KEINERT,
1994; BERTERO; CALDAS; WOOD, 1999; PIZZINATTO, 1999; BARROS; PASSOS,
2000; FISCHER; 2001; PECI; FREITAS; SOBRAL, 2007). Em termos metodolgicos,
optou-se pela realizao de pesquisa qualitativa com o uso do mtodo de estudo de caso.
Foram realizadas entrevistas em profundidade com doze professores de instituies
tradicionais em administrao pblica, pelo fato de terem sido as primeiras escolas no Brasil a
implantarem cursos na rea, como a Escola de Administrao Pblica e de Empresas (EBAP),
a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, ambas da Fundao Getlio Vargas
(FGV), a Universidade Federal da Bahia (UFBA), a Universidade de Braslia (UNB), a
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Fundao Joo Pinheiro (FJP),
alm de pesquisadores vinculados a entidades importantes no ensino e na pesquisa no pas,
como a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES). Os
resultados apontam que embora a oferta de cursos de administrao genricos, isto , de
administrao de empresas, seja predominante na graduao e na ps-graduao no pas,
existem algumas iniciativas favorveis expanso do ensino na rea pblica. Os achados
revelam tambm que este movimento de retomada do ensino em administrao pblica
requer, entretanto, um avano e um aprimoramento de algumas fragilidades deste campo de
conhecimento. Com relao ao contedo dos cursos, por exemplo, fundamental que se faa
um resgate das temticas relevantes para a rea pblica e que devem necessariamente compor
a grade curricular dos programas. Neste sentido, pretende-se contribuir para o debate e o
avano do ensino superior de administrao pblica no pas.
1. INTRODUO
Este documento apresenta uma reviso terica e emprica sobre o ensino superior em
administrao pblica. Foram abordados aspectos relacionados sua trajetria histrica e ao
seu crescimento no Brasil; as caractersticas fundamentais deste campo; as diferenas entre o
ensino de administrao pblico e o privado; evidncias de entrevistas com professores de
instituies tradicionais em administrao pblica, pelo fato de terem sido as primeiras
escolas no Brasil a implantarem cursos na rea, como a Escola de Administrao Pblica e de
Empresas (EBAP), a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, ambas da Fundao
Getlio Vargas (FGV), Universidade Federal da Bahia (UFBA), Universidade de Braslia
(UNB), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Fundao Joo Pinheiro
(FJP); os desafios para o seu fortalecimento enquanto rea de conhecimento.
As caractersticas do ensino de administrao pblica discutidas neste referencial esto
relacionadas aos principais debates presentes nas pesquisas da rea, quais sejam: (i) distncia
entre o conhecimento terico e a gesto pblica na prtica; (ii) pouca clareza na definio do
que so as questes pblicas e os problemas de identidade da educao de administrao
pblica; (iii) baixa conexo entre as disciplinas que constituem o curso. Portanto, pretende-se
contribuir para o debate sobre a evoluo do ensino superior de administrao pblica no pas.
O foco deste artigo est voltado para os mestrados em administrao pblica. Todavia
como em vrios momentos da evoluo do campo de administrao, os mestrados surgiram
intimamente vinculados aos cursos de graduao, este estudo aborda tambm questes
comuns entre estes nveis de ensino. Alm disso, considerando-se que em diversas instituies
de educao os cursos de administrao pblica passaram a ser ofertados juntamente com os
de administrao de empresas, isto , como um nico curso, este artigo aborda temas
relacionados a ambos os cursos.
Para alm dessa introduo, o artigo est estruturado em cinco sees. A primeira e a
segunda contemplam uma reviso terica sobre o ensino superior de administrao pblica no
Brasil. O tpico seguinte apresenta a metodologia de pesquisa, seguido da discusso das
evidncias empricas de pesquisa obtidas com base nas entrevistas e nos documentos. As
consideraes finais encerram este artigo.
2. EVOLUO DO ENSINO SUPERIOR DE ADMINISTRAO PBLICA NO
BRASIL
Diversos autores discutiram o processo histrico de criao do ensino superior de
administrao no Brasil. Considerou-se nesta reviso terica as pesquisas de estudiosos que
deram uma contribuio relevante para esta problemtica (ver, por exemplo, CASTRO, 1981;
BERTERO, KEINERT, 1994; BERTERO; CALDAS; WOOD, 1999; FISCHER; 2001).
semelhana do que ocorreu nos Estados Unidos (RUBIN; NEWMAN 2009), o ensino de
administrao pblica no Brasil no teve incio nas instituies de ensino tradicionais, mas em
rgos governamentais voltados para a formao do servidor pblico. Entretanto, a educao
nesta rea no pas possui uma histria muito curta, sobretudo quando se compara com o seu
desenvolvimento nos Estados Unidos, onde os primeiros cursos da rea se iniciaram no final
do sculo passado (CASTRO, 1981; BERTERO, KEINERT, 1994; BERTERO; CALDAS;
WOOD, 1999). O fato que o ensino de administrao pblica no Brasil teve sua origem com
o surgimento da administrao pblica no pas, ganhando maior expresso aps 1930, durante
o primeiro governo de Getlio Vargas (1930-1945), poca em que o Estado assumiu o papel
de indutor do desenvolvimento nacional (BARROS; PASSOS, 2000; PIZZINATTO, 1999).
Nesta poca, o governo pretendia conferir um carter de eficincia e racionalidade s
atividades administrativas estatais, tendo como referncia os princpios da Administrao
Cientfica concebidos por Taylor. Isso implicou, dentre outros, na profissionalizao dos
funcionrios pblicos, a partir de treinamentos e formao, e em mudanas na forma de
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seleo destes profissionais, evitando que a escolha se baseasse em indicaes pessoais como
era comumente praticado (PIZZINATTO, 1999; BARROS; PASSOS, 2000; PECI;
FREITAS; SOBRAL, 2007).
Uma iniciativa fundamental, neste sentido, foi a criao pelo governo federal do
Ministrio da Educao (1931), entidade que estabeleceu as diretrizes tericas e prticas que
orientaram o desenvolvimento do ensino fundamental, mdio e superior no pas. Assim, a
educao no Brasil finalmente emergiu como uma prioridade nacional (CASTRO, 1981;
OLIVEIRA; SAUERBRONN, 2007). Neste contexto, surgem tambm o Instituto de
Organizao Racional do Trabalho (IDORT), em 1931, e o Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP), em 1938. O IDORT uma associao constituda por empresrios
brasileiros preocupados, poca, em conferir atributos de racionalizao do trabalho e de
formao profissional s atividades administrativas brasileiras. O DASP, por sua vez, foi
incumbido de organizar e coordenar os rgos do governo, bem como definir e fiscalizar as
questes oramentrias. Para tanto, o DASP iniciou um movimento de profissionalizao do
funcionalismo pblico, implantando um sistema de seleo por competncia tcnica e de
promoo por merecimento (KEINERT, 1994; PIZZINATTO, 1999; BARROS; PASSOS,
2000; PECI; FREITAS).
Estes rgos estimularam o estabelecimento de diversas parcerias com instituies
estrangeiras, principalmente nos Estados Unidos, com o intuito de enviar servidores para
capacitao, permitir a importao dos estudos j desenvolvidos nestes pases, bem como para
subsidiar a implantao de escolas/cursos de administrao pblica no Brasil (KEINERT,
1994; FISCHER; 2001). Fruto destes esforos foi a criao, em 1944, da FGV, e no mbito
desta, foram criadas a Escola Brasileira de Administrao Pblica - EBAP, em 1952, e a
Escola de Administrao de Empresas - EAESP, em 1954. Outras escolas de administrao
tambm comearam a se constituir no pas, como a da UFRGS, em 1951 e a da UFBA, em
1959 (CASTRO, 1981; FISCHER; 2001; BAYMA de OLIVEIRA; SAUERBRONN, 2007).
Na dcada de 50 e 60, a educao em administrao pblica deu um salto
significativo, favorecida pelo apoio governamental, conforme evidencia este relato: Na
metade dos anos sessenta, dos 31 cursos de administrao no pas, dois teros eram de
administrao pblica. (COELHO, NICOLINI, 2010, p.4). Os anos 70 e 80, por sua vez, so
marcados por uma expanso expressiva de instituies, cursos de graduao e ps-graduao
no Brasil, o que gerou implicaes profundas para o ensino em administrao (CASTRO,
1981; FISCHER; 2001). Se por um lado este crescimento se deu sem subordinao a
parmetros de qualidade, por outro, gerou um processo de juno do curso em administrao
pblica com o de empresas, gerando um processo de perda de identidade do primeiro
(COELHO, NICOLINI, 2010).
Outra possvel causa da unificao dos cursos em administrao foi a resoluo do
Ministrio da Educao que extinguiu as habilitaes em administrao e criou um currculo
mnimo para a rea. Ou seja, no seriam mais reconhecidos cursos em administrao com
nomenclaturas diferentes (administrao financeira, bancria, hoteleira) e todas as ofertas
deveriam ser em administrao voltadas para uma formao mais generalista. Tal deciso
atingiu tambm os cursos de graduao em administrao pblica, mas devido a presses
junto ao MEC e da perplexidade de se extinguir uma rea de tradio, o Ministrio da
Educao reconsiderou a deciso e em 2006 manteve Administrao Pblica como nica
exceo, devendo o diploma de graduao constar bacharel em Administrao ou
Administrao Pblica.
Ento, observa-se, na dcada de 90, um cenrio onde o nmero de cursos em
administrao de empresas superou consideravelmente a quantidade de ofertas em
administrao pblica, o que contribuiu para a crise de identidade deste ltimo. Entretanto,
no se pode desconsiderar um movimento de revalorizao do ensino na rea pblica, em
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acima para levantar aspectos convergentes e que em funo disso, so muito relevantes para a
temtica em questo.
Um aspecto bastante mencionado nas entrevistas que a maior parte dos cursos de
graduao em administrao no pas ofertada de forma genrica (simplesmente
administrao) ou integradaii (administrao de empresas e administrao pblica). Isso
significa que a quantidade de cursos de graduao especficos em administrao pblica
reduzida, como discutido na reviso terica deste artigo. Em termos de ps-graduao, este
cenrio no se altera. A maioria dos cursos de ps-graduao no pas, sobretudo os mestrados
e doutorados, em administrao, podendo ter uma rea de concentrao especfica no campo
da administrao pblica.
O predomnio de cursos genricos em administrao no pas (tanto na graduao,
como na ps-graduao) pode ser explicado por diversos motivos, dentre eles: (i) a escassez
da carreira pblica para administradores; (ii) a demanda maior para os cursos de
administrao de empresas. Em relao ao primeiro aspecto, alguns entrevistados pontuam
que as carreiras para administradores pblicos no Brasil so escassas e pouco reconhecidas,
convergente com a literatura discutida anteriormente. Ou seja, os estudantes se formam em
administrao pblica e, muitas vezes, no exercem a profisso, pois existem poucas posies
ou carreiras especficas para administradores pblicos (Entrevista 2).
Este aspecto foi bastante mencionado no Seminrio promovido pelo Conselho
Nacional de Educao em Braslia. Diversos participantes pontuaram que ao mesmo tempo
em que no h carreiras especficas para o administrador pblico, as posies que existem no
exigem qualquer qualificao na rea, o que desestimula a educao nesta rea. Neste sentido,
h uma percepo de que um fator determinante para a demanda por cursos especficos de
administrao pblica a existncia de carreiras que absorvam as pessoas formadas.
A baixa oferta de cursos superiores de administrao pblica pode ser explicada
tambm pela baixa demanda pelos mesmos, tanto na graduao, como na ps-graduao. H
evidncias de que o curso de administrao de empresas possui um nmero superior de
inscritos e matrculas do que as ofertas especficas na rea pblica, o que tem desestimulado a
abertura e a manuteno de cursos desta natureza.
Em relao aos mestrados/doutorados, a existncia de poucos programas (7 programas
em 2009) em administrao pblica reflexo da baixa quantidade de cursos de graduao
nesta rea no pas. Ou seja, mais provvel que a instituio de ensino realize investimentos
na ps-graduao em determinada rea, se a mesma possui experincia na graduao, pois,
assim, a escola pode contar com um corpo docente qualificado e com expertise no campo.
Ento, o crescimento da ps-graduao numa instituio de ensino depende do
desenvolvimento da graduao.
Embora o quadro de ensino superior no pas indique um predomnio de cursos
genricos em administrao, verifica-se um movimento de revalorizao da educao em
administrao pblica, assim como a reviso terica deste artigo revela. Isso porque o ensino
nesta rea fruto da conjuntura do Estado Nacional. Como afirma Bresser (2008), as foras
do ambiente externo e interno determinam o crescimento ou a estagnao do curso em
administrao pblica. Nesta perspectiva, um conjunto de fatores (reforma do estado,
mudana no modelo de gesto pblica, valorizao da democracia e do gerencialismo), que se
intensificaram aps 1995, tem estimulado e alertado para a necessidade de formao de
administradores pblicos. Tais fatores, por sua vez, tm criado as condies favorveis para a
emergncia de cursos na rea pblica (COELHO, 2008).
Outros fatores que tem contribudo para este movimento a ampliao do mercado de
trabalho para os gestores pblicos. Atualmente, profissionais com esta formao podem atuar
em instituies de terceiro setor que cuidam de atividades de interesse pblico, as quais tm
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genrico ou com nfase na administrao pblica depende de como a CAPES enxerga ou tem
avaliado tais situaes.
Do ponto de vista de alguns entrevistados, a CAPES uma entidade importante para
assegurar padres mnimos de qualidade para os mestrados e doutorados. O Entrevistado 1,
por exemplo, afirma que importante atender aos parmetros desta agncia, pois muitas
associaes que avaliam a ps-graduao no exterior tm indicadores semelhantes aos da
CAPES. Portanto, seguir estes padres uma forma de ganhar reconhecimento e amplitude
internacional.
Por outro lado, alguns professores entendem que estas exigncias tornam o processo
de criao e manuteno do curso de ps-graduao burocrtico, pouco contribuindo para o
aprimoramento dos mesmos. Alm disso, os critrios utilizados pela CAPES privilegiam
determinados fatores, como a qualificao do corpo docente, em detrimento de outros
aspectos tambm relevantes, como a insero e o impacto regional das pesquisas cientficas.
Por fim, alguns entrevistados argumentam que a CAPES cria certas regras ambguas e com
poucas orientaes precisas sobre como operacionaliz-las. A criao de dois formatos para o
mestrado (acadmico e profissional) representa uma destas medidas. No h clareza em
relao s especificidades destas classificaes e, na prtica, tal diferena no passa de uma
nomenclatura.
Com base no referencial terico e na anlise das entrevistas que compuseram este
estudo, foi possvel delimitar algumas possibilidades e desafios para o ensino superior de
administrao pblica no Brasil, sintetizados na seo abaixo.
6. CONCLUSO
Diante do quadro histrico e contemporneo do ensino superior de administrao
pblica possvel delinear algumas possibilidades e desafios para a sua melhoria e
fortalecimento como campo do conhecimento. Primeiramente, importante ressaltar que
foram encontradas muitas convergncias entre a reviso terica deste artigo com os dados das
entrevistas realizadas com docentes de instituies importantes na rea. Tal similaridade
revela, portanto, que os achados deste estudo representam alguns dos principais dilemas da
educao em administrao pblica.
Uma concluso deste artigo a de que, embora a oferta de cursos de administrao
genricos no pas seja predominante (na graduao e na ps-graduao), existem algumas
iniciativas e movimentos favorveis expanso do ensino na rea pblica. Dentre estes
fatores impulsionadores, merece destaque o novo paradigma de gesto pblica culminando
em projetos de reforma do Estado e demandando profissionais capacitados na rea e o
REUNI, programa que tem induzido as instituies federais de educao a ampliarem a oferta
de cursos na rea pblica.
Estes movimentos so fundamentais para preservar a identidade do ensino em
administrao pblica que tem sido prejudicada pela oferta integrada deste curso com o de
administrao de empresas. Entende-se que tal abordagem pode ser inadequada, pois o ensino
de administrao pblica acaba tomando como referncia teorias e mtodos da administrao
de empresas que podem no ser adequados no contexto governamental. Portanto, em
decorrncia das especificidades da rea pblica, a separao das ofertas tende a ser uma
alternativa mais adequada, posio que apoiada pela maioria dos entrevistados desta
pesquisa e que converge com a tendncia de revalorizao do ensino na rea pblica.
O crescimento da graduao na rea pblica nos ltimos anos (conforme revelam os
dados do INEP) e que tende a ser fomentado, certamente contribuir para o desenvolvimento
de mestrados/doutorados na rea. Ao implantarem cursos de graduao, as instituies de
ensino formam grupos de professores interessados nos assuntos pblicos e com expertise no
campo. Com isso, h um incentivo por parte destes docentes para a abertura de cursos de
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Post-graduate studies in Brasil comprise two modes: stricto sensu (leading to a Masters or PhD Degree) and
lato sensu (Specialization and Higher Training non-degree programmes) (FONTE FGV ON LINE).
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As ofertas integradas possibilitam que o estudante se habilite em administrao de empresas ou pblica, como
o caso dos cursos da EAESP e da EBAPE. Assim, h um conjunto de disciplinas gerais (ciclo bsico) e,
posteriormente, diversas disciplinas mais associadas a cada perfil.
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